ESPECIAL 20 ANOS

Revista Formao, n.15 volume 2 p.13-24

PLANOS DIRETORES EM MUNICPIOS DE PEQUENO PORTE: reflexes a partir de experincias multidisciplinares*

Beatriz Ribeiro SOARES**

RESUMO: Este trabalho tem como foco o tema plano diretor municipal. Trata-se, especificamente, da apresentao e anlise das experincias na elaborao de planos diretores para municpios de pequeno porte demogrfico, localizados no Tringulo Mineiro e Sul Goiano. Diante da no obrigatoriedade de planos diretores em municpios com populao menor que 20 mil habitantes exceto em casos especficos , conforme Estatuto da Cidade (2001), no h muitos registros sobre o tema em pauta, o que torna ainda mais importante a divulgao de experincias dessa natureza. As reflexes, que aqui se apresentam, tm como base, por um lado, anlises sobre a dinmica do ordenamento territorial e urbano no pas e, por outro, a experincia de trabalho em uma equipe multidisciplinar que tratou, diretamente, da execuo dos planos diretores dos municpios de Estrela do Sul (MG), Prata (MG), Tupaciguara (MG), Sacramento (MG) e Rio Quente (GO), no ano de 2007. A partir dessa atividade foi possvel confirmar, entre outros aspectos: a relevncia da escala municipal para a compreenso das realidades socioeconmicas e espaciais; que o planejamento integrado de reas urbanas e rurais e a participao popular efetiva so desafios a serem alcanados; os papis, as aes e as atribuies das administraes e instrumentos de gesto nos municpios de pequeno porte necessitam de uma avaliao detalhada. Alm disso, ressalta-se que se faz necessrio a ampliao dos debates sobre planos diretores nas universidades e nos diversos segmentos da sociedade. Palavras-chave: Plano diretor municipal. Municpio de pequeno porte demogrfico. Poltica e gesto territorial. Estatuto da Cidade. ABSTRACT: This paper is focused on the theme Municipal Management Plan. It deals specifically with the presentation and analysis of experiences in the development of managements plans in municipalities of small towns in the Tringulo Mineiro and the southern part of Gois. Since it is not obligatory to have management plans in municipalities with a population of less than 20,000 inhabitants except in specific cases according to the City Statute (2001), there is not much information on this subject which makes it even more important to publish experiences of this sort. The considerations herewith are based on, on one hand, on the analysis of the territorial and urban order in this country, and on the other hand, on the experiences during the work of a multidisciplinary team that worked directly, in the carrying out of management plans in Estela do Sul (MG), Prata (MG), Sacramento (MG), and Rio Quente (GO), in the year 2007. From this activity it was possible to confirm, among other aspects, : the importance of municipal order to better understand the socio-economic and spatial realities; that integrated planning of urban and rural areas and the effective participation of the inhabitants which are challenges which must be achieved; the role and actions and the attributes of administration and instruments of management of small municipalities must be carefully evaluated.besides this, it became apparent that it is necessary that there should be an increase in debates concerning management plans in universities as well as in various sections of society as a whole. Key Words: Municipal Management Plan, Municipalities of City small population, Territorial and political management, City Statute

1. INTRODUO A promulgao do Estatuto da Cidade em 2001, que define os instrumentos para que a cidade e a propriedade cumpram sua funo social, ocorreu quando o processo de urbanizao abrangia praticamente o territrio nacional, tendo em vista que 82,21% da populao vivia em reas urbanas. O Estatuto no obriga a elaborao do Plano Diretor em municpios com populao
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Resultante de pesquisa e de experincia na elaborao de planos diretores municipais. Professora Associada II do Instituto de Geografia da Universidade Federal de Uberlndia. E-mail: brsoares@ufu.br.

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inferior a 20.000 habitantes que representam 73,3% da totalidade de municpios brasileiros (IBGE, 2000). Grande parte dos municpios brasileiros aprovou seus planos diretores seguindo as disposies do Estatuto da Cidade, entretanto, pouco se conhece do resultado e das metodologias aplicadas para os pequenos municpios. Destarte, necessrio ampliar o debate sobre o processo de formulao e tambm sobre o contedo do Plano Diretor para municpios de pequeno porte que apresentam dinmicas e problemas muito diversos daqueles verificados nas grandes e mdias cidades. Uma experincia de elaborao de plano diretor para municpios de pequeno porte foi realizada por tcnicos, gestores municipais, profissionais e estudantes dos cursos de Geografia, Arquitetura e Direito da Universidade Federal de Uberlndia e do Instituto Repblica (organizao no governamental), em 2007. O presente trabalho constitui-se na documentao dessa experincia concreta, especificamente na elaborao de planos diretores em municpios de pequeno porte demogrfico, com economia agrcola e potencialidades tursticas, que no apresentam grandes problemas sociais e ambientais, mas que entanto, no conseguem ter vitalidade econmica e social. Assim, o objetivo deste estudo registrar, sistematizar e avaliar os resultados da experincia de elaborao de polticas de ordenamento territorial por meio do Plano Diretor, que define os parmetros pelos quais a cidade deve cumprir sua funo social. 2. ORDENAMENTO TERRITORIAL NO BRASIL: um resgate histrico A transio demogrfica que inverteu o local de moradia da populao brasileira foi intensa e ocorreu em 50 anos, modificando o espao das cidades devido concentrao de indstrias, servios e pessoas. Na ltima dcada do sculo XX, enquanto a populao total aumentou 20%, o nmero de moradores das cidades foi acrescido de 40%, principalmente, nas reas metropolitanas. Maricato (2001, p.16) analisa este processo dizendo que
...trata-se de um gigantesco movimento de construo de cidade, necessrio para o assentamento residencial dessa populao bem como de suas necessidades de trabalho, abastecimento, transportes, sade, energia, gua, etc.. Ainda que o rumo tomado pelo crescimento urbano no tenha respondido satisfatoriamente a todas essas necessidades, o territrio foi ocupado e foram construdas as condies para viver nesse espao. Bem ou mal, de algum modo, improvisado ou no, todos os 138 milhes de habitantes moram em cidades.

Nesse mesmo perodo, ocorreu ainda uma expressiva fragmentao territorial visto que, em 1940, existiam 1574 municpios e em 2000, 5507 (IBAM, 2001), ou seja, 3933 novos municpios foram criados com tamanho demogrfico ou territorial diverso. No que diz respeito ao nmero de municpios por tamanho demogrfico, pode ser observado pelo Censo de 2000 uma concentrao entre aqueles que possuam at 20.000 habitantes 4.642, dentre eles havia 1.176 com menos de 2000 pessoas e 3887 com 10.000 e menos. Por outro lado, apenas 455 municpios concentravam 57% da populao brasileira residente nas 12 regies metropolitanas, 37 aglomeraes e 77 centros urbanos, segundo a pesquisa desenvolvida pelo IBGE/IPEA/UNICAMP (1999). Ocorreu um expressivo aumento no nmero de municpios, aps a promulgao da Constituio Brasileira de 1988, que atribuiu aos Estados a competncia para a sua criao. Desse modo, foram implantados entes federados sem condies econmicas de auto sustentao, dependentes do Fundo de Participao dos Municpios (Federal) e das transferncias do ICMs (Estadual). Esse cenrio de transferncia da populao do campo para as cidades e da fragmentao territorial gerou srias conseqncias para a sociedade provocando o agravamento do 14

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histrico quadro de excluso social. Os problemas urbanos tornaram-se mais evidentes. Desse modo, os municpios, no importando seu tamanho populacional ou territorial, apresentam desafios que precisam ser enfrentados e a diferena est na escala em que estes se apresentam, entretanto, todos demandam uma complexa soluo. Como fazer para enfrentar todas estas questes? Atuaes sucessivas, porm, pontuais foram comprovadamente insuficientes para reduzir ou solucionar os problemas da populao e das cidades brasileiras. Desde o incio do sculo XX, em algumas cidades brasileiras, foram implantados planos e projetos que visavam melhorar as condies de vida das pessoas. O planejamento urbano foi concebido no incio do sculo XX, como alternativa para os problemas urbanos, que naquele momento estavam relacionados ao embelezamento das cidades e visavam o ordenamento dos elementos urbanos. Nesse contexto, seria suficiente identificar os problemas e definir prioridades na sua implementao, com tcnicas adequadas, levando-se em conta os recursos disponveis. Este foi o pensamento para a abordagem tcnico-cientfica, que privilegiou a racionalizao do espao urbano e suas qualidades estticas; era a fase do urbanismo tcnico setorial (RELPH, 1991). Naquele perodo, os planejadores, eram especialmente os engenheiros, centralizavam seus estudos nas condies sanitrias, particularmente, relacionadas ao saneamento de reas inundveis, abertura de vias e canalizao do esgoto sanitrio. Ao mesmo tempo, existia ainda uma preocupao com os arruamentos, distanciamento das casas, gabaritos dos edifcios, proporo de reas verdes e reas construdas. No Brasil, foram regulamentados os cdigos de obras para as edificaes e posturas para o ambiente urbano, as normas de parcelamento do solo, as polticas de transporte, entre outros instrumentos urbansticos e jurdicos. Entretanto, no foram consideradas as razes dos males e as intervenes no configuravam um modelo do plano urbanstico (RIBEIRO, 1996). Na dcada de 1920, foram realizados vrios debates sobre a introduo do urbanismo no Brasil, pois at esse perodo, a cidade representava a desordem frente modernidade internacional, como afirma Ribeiro (1995, p. 58),
...seja pelo vis das concepes de carter racista, seja pelo vis ruralista, no Brasil da Primeira Repblica as elites olham a populao das cidades como classes perigosas e a cidade como o locus da desordem social e poltica, e da improdutividade econmica. A cidade no , pois, para nossos reformadores, o seu eixo de atuao.

As elites nacionais brasileiras, com a expanso do setor cafeeiro, passam a ter a cidade como referncia para sua atuao comercial e poltica. Nesse perodo, as intervenes visavam criao de uma nova imagem de cidade e tinham, como exemplo, os modelos europeus, que possibilitavam s elites agrrias materializar sua riqueza e sua nova condio. As reformas urbanas criaram uma cidade para ingls ver, ou seja, o que era feio, ruim ou pobre era escondido, apenas a rea central recebia intervenes urbanas. (SEVCENCKO, 1983 apud RIBEIRO, 1996).
Estas tinham a cidade como um lugar estratgico para seu projeto poltico e social, e necessitavam criar simbolicamente novos mecanismos de representao e distino social.Ao produzir uma interveno orientada por um projeto e uma imagem da modernidade calcada em modelos externos, este modelo traz em si, uma aceitao tcita de excluso . (RIBEIRO, 1996, p. 59).

Na era Vargas, entre os anos 1930 e 1950, o principal problema era o enfrentamento da pobreza, pois a mesma era um obstculo modernizao e, sendo assim, no seu governo foram criadas polticas de valorizao do trabalho, os institutos de previdncia e a Fundao Casa Popular que tinham como objetivo a ascenso social da classe trabalhadora. Ao mesmo tempo, outras linhas de modernizao foram implementadas, como por exemplo, a Marcha para o Oeste, com a criao 15

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das colnias agrcolas e a construo de Goinia (1937), que nasceu sobre a orientao do urbanismo tcnico setorial, sanitrio e esttico virio e representava a modernidade no interior do pas. A partir dos anos 1950, o objetivismo tecnocrtico predominou na formulao da questo urbana, pois o projeto de constituio do pas priorizava o eixo econmico articulado prtica da modernizao acelerada, internacionalizao da economia, que gerou, mais tarde, um quadro de tenses sociais no campo das organizaes sindicais e da mobilizao da populao, em torno da melhoria das condies de vida. Maricato (2001 p.19) afirma que
...alm dos inmeros eletrodomsticos e bens eletrnicos, o automvel, produzido por essa grande indstria fordista, a partir dos anos 50, ir promover mudanas significativas no modo de vida dos consumidores e tambm na habitao e nas cidades . Da ocupao do solo urbano at o interior da moradia, a transformao foi profunda, o que no significa que tenha sido homogeneamente moderna. Ao contrrio, os bens modernos passaram a integrar um cenrio onde a prmodernidade sempre foi muito marcante, especialmente na moradia ou no padro de urbanizao dos bairros da periferia.

De acordo com Ribeiro (1996), a cidade, neste contexto, foi pensada como um problema econmico e, somente, a partir da emergncia dos movimentos sociais urbanos, a dimenso social passou a predominar na temtica urbana. At o final dos anos 1980, vises diferentes foram apresentadas para o estabelecimento de parmetros de interveno urbana. O planejamento foi concebido como um instrumento importante na formulao de diagnsticos sobre os problemas urbanos em escalas regional e nacional, os mesmos tinham como meta gerir com eficincia a cidade. Para Ribeiro (1996, p. 69) a modernizao e a centralizao administrativas so os objetivos fundamentais da ao das polticas urbanas. O plano e o processo de planejamento cumprem um papel de ordenadores e racionalizadores da ao pblicas sobre as cidades. A poltica urbana passa a ser centralizada e constri-se a idia de um sistema nacional de planejamento, com atuao de rgos federais, tais como o Servio Federal de Habitao e Urbanismo (SERFHAU), o Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano (CNDU) e o Banco Nacional de Habitao (BNH), que foi criado para o financiamento da poltica habitacional e urbana. Ao mesmo tempo, ocorreu, ainda, a institucionalizao das regies metropolitanas. Ressalta-se tambm que neste perodo, no II Plano Nacional de Desenvolvimento (PND), a questo urbana recebeu uma meno importante e os planos diretores municipais so elaborados para diversas cidades do pas (MARICATO, 2001). Em meados dos anos 1970, emerge uma discusso que leva em conta o carter redistributivo, presente na reforma urbana proposta em 1963, ocorreu o desenvolvimento de mobilizao, por meio de associaes, entidades de classe, movimentos populares ANSUR, FASE e Plis e movimentos ligados igreja catlica. De acordo com Maricato (2001, p. 99), desde 1975, a questo urbana havia ressurgido nas manifestaes da sociedade civil: movimento contra a carestia, movimento pela regularizao dos loteamentos clandestinos, movimento de mes por creches, movimentos de moradores de favelas por acesso a gua e luz. A Lei Federal 6.766 que estabelece as diretrizes para o parcelamento do solo, aps mais de 10 anos de tramitao, aprovada em 1979 e, em 1983, o governo federal envia ao Congresso Nacional o projeto de lei do Desenvolvimento Urbano (PL 775/83). A partir da, iniciase a luta pelo Estatuto da Cidade. O seu campo de atuao, nesse momento, foi essencialmente jurdico, colocando como eixo a produo de novos direitos sociais. O ponto culminante foi a luta em torno da Constituio Federal de 1988, que trouxe para a discusso a questo social e a necessidade de elaborao de planos diretores, para os municpios brasileiros, com mais de 20 mil habitantes. 16

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Pela primeira vez na histria poltica brasileira, a cidade foi considerada na Constituio Federal, com a incluso dos artigos 182 e 183 que compuseram a poltica urbana. Esta foi uma grande vitria da participao de entidades civis e dos movimentos sociais em defesa dos direitos da cidade. Aps a promulgao da Constituio Federal de 1988, o senador Pompeu de Souza apresentou um projeto de lei cujo objetivo era regulamentar os referidos artigos. Foram precisos mais de 10 anos para que o captulo de poltica urbana da Constituio Federal de 1988 fosse regulamentado, tendo em vista a constante presso exercida pelo Frum Nacional de Reforma Urbana. Nascia assim, o Estatuto da cidade, com projeto de Lei 5.788/90 e de 17 outros projetos de lei que lhe foram anexados.
Muitas foram as inovaes do Estatuto de cidade em relao s prticas e molduras institucionais tradicionais do planejamento e da gesto urbana no pas. Entre essas inovaes, as que mais tm sido evocadas so: a renovao dos princpios e diretrizes que devem ser seguidos nas polticas urbanas; o detalhamento do conceito de funo social da propriedade; a regulamentao de instrumentos com maior capacidade para intervir nos mercados de terras; a maior facilidade em conduzir processos de regulao fundiria; o imperativo de que o planejamento urbano vise sempre construir a gesto democrtica da cidade. (FONTES et all., 2007, p. 60).

O Estatuto da Cidade, Lei Federal 10.257, sancionada, em 10 de julho de 2001, pode ser considerado um instrumento valioso para a gesto das cidades visto que rene normas relativas ao do Poder Pblico no que diz respeito funo social da cidade e da propriedade, estabelecendo sua gesto, a partir da participao da populao, por meio dos Planos Diretores. As atribuies do Poder Pblico municipal foram expandidas pela Constituio Federal, cabendo a ele a promoo de um adequado ordenamento territorial com sustentabilidade cultural/social/poltica/econmica e ambiental.
Durante onze anos de tramitao legislativa, muitos foram os embates onde se explicitaram os conflitos entre inmeros e diversificados interesses em jogo sobre o futuro destino de nossas cidades. A construo do Estatuto da Cidade foi longa e difcil, entretanto, nele esto garantidos princpios h muito desejados. (OLIVEIRA, 2001, p. 3).

Os princpios bsicos do Estatuto da Cidade que nortearam as aes so elencadas por Oliveira (2001, p. 69):
Funo social da cidade e da propriedade urbana. O direito propriedade mantido em todo o territrio nacional, mas toda a propriedade atender sua funo social; gesto democrtica, garantindo a participao popular em todas as decises de interesse pblico; justa distribuio dos benefcios e dos nus decorrentes do processo de urbanizao, que coloca a obrigatoriedade do poder pblico considerar o interesse coletivo no que diz respeito ao acesso a servios e equipamentos urbanos e a qualquer melhoria realizada, fazendo com que os investimentos sejam realizados em toda a cidade; recuperao de parcela da valorizao imobiliria gerada pelos investimentos pblicos em infra-estrutura social e fsica decorrentes dos impostos recolhidos; desenvolvimento urbano, resultante da adequao dos instrumentos de poltica econmica, tributria e financeira e dos gastos pblicos, de modo a privilegiar diferentes setores sociais.

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As diretrizes estabelecidas no Estatuto da Cidade levam em conta ao de todos os agentes responsveis pelo desenvolvimento local, considerando que o municpio deve ser tratado como um todo, em um processo de planejamento construdo, com a participao de diferentes grupos sociais.
O Estatuto da Cidade ao regulamentar as exigncias constitucionais rene normas relativas a ao do poder pblico na regulamentao do uso da propriedade urbana em prol do interesse pblico, da segurana e do bem estar dos cidados, bem como o equilbrio ambiental. Alm disso, fixa importantes princpios bsicos que iro nortear estas aes. (OLIVEIRA, 2001, p. 7).

No Estatuto da Cidade, esto tambm apontados os seguintes desafios para as polticas pblicas: criar instrumentos para a gesto das aglomeraes urbanas metropolitanas e no metropolitanas; implementar instrumentos urbansticos e jurdicos para o enfrentamento dos problemas relacionados expanso de loteamentos clandestinos, produo de lotes urbanizados e de habitaes de interesse social; criar de mecanismos para o financiamento da habitao, servios e equipamentos urbanos; implantar infra-estrutura urbana - acesso gua canalizada, esgotamento sanitrio, resduos slidos e redes de iluminao pblica; melhoria dos servios de transporte no que diz respeito acessibilidade, qualidade e, flexibilidade e outros. Neste cenrio, o poder pblico municipal passou a ser o principal responsvel pela formulao, implementao e avaliao da poltica urbana a ser estabelecida em Plano Diretor de forma a garantir a todos, o direito cidade. 3. A EXPERINCIA MULTIDISCIPLINAR DE ELABORAO DE PLANOS DIRETORES EM MUNICPIOS DE PEQUENO PORTE E SUA CONCEPO O Plano Diretor o instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e expanso urbana e deve abranger o territrio do municpio como um todo, incluindo as zonas urbanas e rurais. Serve tambm para orientar os oramentos pblicos definidos democraticamente, a partir de processos de participao, e institudos por leis municipais aprovadas pelas cmaras municipais. O Instituto Brasileiro de Administrao Municipal (IBAM) define o municpio como a circunscrio do territrio do Estado na qual cidados, associados pelas relaes comuns de localidade, trabalho e de tradies, vivem sob uma organizao livre e autnoma, para fins de economia, administrao e cultura (IBAM, 2000). Pinto (2003, p. 29) aponta que
o municpio a menor unidade territorial brasileira com governo prprio, formado pelo distrito-sede, onde acha-se localizada a cidade, que a sede municipal e que leva o mesmo nome do municpio e, que corresponde zona urbana municipal e; tambm, pelo territrio ao seu entorno, a zona rural municipal, que pode ser dividida em distritos, cuja maior povoao recebe, geralmente, o nome de vila. (PINTO, 2003, p. 29).

Em virtude da extenso territorial e do contingente populacional, os municpios brasileiros podem dividir-se em distritos. So divises de carter meramente administrativo, visto que tais distritos no possuem governos prprios, permanecendo subordinados ao distrito-sede. A criao de distritos faz-se por meio de lei municipal. Contudo, tal assunto rege-se por lei estadual, que estabelece os critrios mnimos para a criao de um distrito, dentre os quais encontra-se um nmero mnimo de habitantes bem como de habitaes. Os centros urbanos desses distritos recebem o nome de vila (PINTO, 2003). O Municpio assume a condio de ente da Federao Brasileira e, o rgo gestor do Governo Local. Isso significa que, por ser a nica unidade de governo local, visto que a Unio 18

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corresponde ao governo central da Federao e os estados aos governos regionais, o municpio constituiu-se na base para a descentralizao poltica e administrativa. , tambm, um dos pilares sobre os quais a democracia sustenta-se, pois concede s comunidades locais o direito de decidir sobre os assuntos de seu interesse. Levando-se em considerao a dimenso territorial do Brasil, um pas que adquire feies de continente, visto a sua diversidade tanto fsica, em funo dos vrios domnios morfolgicos, climticos e de vegetao; quanto humana, considerando-se as diferenas econmicas, sociais e culturais; a existncia do municpio torna-se fundamental para a garantia do exerccio da cidadania. , pois, nessa instncia espacial local que se desenvolvem todas as aes produtivas, culturais e sociais do ser humano, enquanto pessoa autnoma, enquanto cidado e enquanto parte integrante da sociedade. Os municpios so regidos por Lei Orgnica, como foi estabelecido pela Constituio Brasileira, no captulo IV dos Municpios (art. 19) e ao Poder Municipal, conforme disposto no artigo 30 da Constituio Federal compete:
I - legislar sobre assuntos de interesse local; II - suplementar a legislao federal e a estadual no que couber; III - instituir e arrecadar os tributos de sua competncia, bem como aplicar suas rendas, sem prejuzo da obrigatoriedade de prestar contas e publicar balancetes nos prazos fixados em lei; IV - criar, organizar e suprimir Distritos, observada a legislao estadual; V - organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concesso ou permisso, os servios pblicos de interesse local, includo o de transporte coletivo, que tem carter essencial; VI - manter, com a cooperao tcnica e financeira da Unio e do Estado, programas de educao pr-escolar e de ensino fundamental; VII - prestar, com a cooperao tcnica e financeira da Unio e do Estado, servios de atendimento sade da populao; VIII - promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupao do solo urbano; IX - promover a proteo do patrimnio histrico-cultural local, observada a legislao e a ao fiscalizadora federal e estadual.

De acordo com normas estabelecidas no Estatuto da Cidade, o plano diretor obrigatrio para municpios com mais de 20.000 habitantes e/ou para aqueles pertencentes a regies metropolitanas e aglomerados urbanos; em reas de especial interesse turstico; em reas de influncia de empreendimentos com significativo impacto ambiental; que queiram aplicar os instrumentos de parcelamento, edificao e utilizao compulsrios, IPTU progressivo no tempo e desapropriao. No entanto, Rodrigues, (2004, p. 5) adverte que o Estatuto da Cidade reconhece os problemas de uso e ocupao do solo, mas ao mesmo tempo no os previne, na medida em que no obriga, os municpios com menos de 20 mil habitantes realizarem tambm planos diretores e aplicar os novos instrumentos urbansticos. Cada municpio deve estabelecer em seu plano diretor os instrumentos que possibilitem condies favorveis para promover e financiar o desenvolvimento urbano, so eles: parcelamento, edificao e utilizao compulsrios; IPTU progressivo no tempo, transferncia do direito de construir, operaes urbanas consorciadas, estudos de impacto de vizinhana, entre outros. De acordo com Rodrigues (2004, p. 6) o plano diretor tambm deve articular outros processo de planejamento j implementados no municpio e na regio como planos de bacia hidrogrfica, zoneamento ecolgico, planos de preservao do patrimnio ambiental e histrico, planos de turismo, entre outros. A participao popular uma exigncia fundamental do processo de elaborao do plano e, sendo assim, todos os segmentos sociais, por meio de seus representantes ou da participao direta dos moradores tm o direito e a obrigao de participar das etapas de 19

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planejamento da cidade em que vivem. Abrangendo a totalidade do territrio municipal, o Plano Diretor o instrumento bsico do sistema de planejamento municipal e deve ser acompanhado de outras leis municipais como o Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes Oramentrias e o Oramento. Outros desafios esto propostos no Estatuto da cidade para as administraes municipais na elaborao dos planos diretores: a participao da populao na construo do plano assegurando a funo social da cidade e da propriedade; a aplicao de novos instrumentos jurdicos e urbansticos, a sustentabilidade municipal; e a prpria gesto do plano diretor. Em 2007, formou-se na Universidade Federal de Uberlndia uma equipe multidisciplinar de tcnicos composta por gegrafos, advogados, arquitetos, engenheiros, agrnomos e economistas, com o objetivo de elaborar planos diretores participativos para os municpios de Estrela do Sul (MG), Prata (MG), Tupaciguara (MG), Sacramento (MG) e Rio Quente (GO). No caso de Estrela do Sul municpio que, no sculo XIX, teve o principal ncleo urbano da regio do Tringulo Mineiro (MG), e, hoje se encontra com vrios problemas de ordem econmica e social foi aprovado pelo CNPq um projeto que de extenso em parceria com o Ministrio das Cidades. Nos estudos realizados em Prata, Tupaciguara e Sacramento municpios com predominncia de atividades agrcolas e potencialidades tursticas contou-se com a parceria com uma a ONG, o Instituto Repblica. E o ltimo, para elaborar o Plano Diretor de Rio Quente em Gois onde est localizado um resort denominado Pousada do rio Quente estabeleceu-se parceria com a empresa Equilbrio. A estratgia de trabalho consistiu na realizao, pelas entidades parceiras, de aes de apoio tcnico e pedaggico s Prefeituras para elaborao dos planos diretores, conforme as etapas sugeridas pelo Ministrio das Cidades. A Metodologia para sua elaborao, de acordo com o Ministrio das Cidades (2001), constituiu-se em trs etapas: preparao, diagnstico e elaborao. Na primeira etapa houve o lanamento do processo de elaborao em reunio com representantes dos poderes Executivo e Legislativo e da sociedade civil organizada para a constituio e composio do ncleo gestor municipal com mais ou menos 20 representantes, dentre vereadores, funcionrios pblicos, representantes dos conselhos de educao, segurana, meio ambiente, entre outros; associao comercial, sindicato rural, associaes comunitrias, entre outros . O ncleo gestor tem como atribuies a tarefa de organizar as atividades de mobilizao e capacitao, coordenar as atividades de elaborao ou reviso do plano e tambm executar atividades de sensibilizao, capacitao e mobilizao nos bairros e na rea rural. A partir da, foram desenvolvidas atividades de capacitao em oficinas de mobilizao com cursos de capacitao com cursos sobre o Estatuto da Cidade e Plano Diretor Participativo acompanhados de levantamento preliminares e debates sobre as questes locais mais importantes. Posteriormente, realizaram-se audincias pblicas de lanamento do processo participativo de elaborao do plano, convocada pela Prefeitura para toda a populao dos municpios, nesses momentos foram apresentadas as atividades, o cronograma e a aprovao do ncleo gestor municipal com as seguintes atribuies: organizar as atividades de mobilizao e capacitao, executar as atividades de elaborao/reviso do plano. O ncleo tambm deve organizar atividades de sensibilizao, capacitao e mobilizao nos bairros ou na rea rural. O lanamento seguido da fase de construo, tambm participativa do diagnstico do municpio que tem como objetivo identificar e entender a situao do municpio rea urbana e rural , seus problemas, seus conflitos e potencialidades e pressupe olhares diversos sobre uma mesma realidade. composto pela sobreposio da leitura tcnica com a leitura comunitria que elaborado pela equipe tcnica e pelos representantes do ncleo gestor. A leitura tcnica voltada para o entendimento da dinmica do municpio pela comparao entre dados e informaes socioeconmicas, culturais, ambientais e de infra-estrutura 20

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disponvel, revelando a diversidade , as desigualdades entre a zona urbana e a rural ou entre bairros da cidade, problemas e tendncias de desenvolvimento local e o contexto regional de cada municpio. Nos municpios trabalhados foram feitos levantamento dos dados cadastrais e informaes sobre o municpio no que diz respeito a sua populao, moradia, renda, infra-estrutura, meio ambiente, sade, educao, agricultura, etc., com a elaborao de mapas e cartas temticas sobre o municpio, o distrito sede e os demais distritos. A leitura comunitria leitura da cidade e do municpio realizada pela prpria populao. So reunidos o registro de memrias das pessoas e grupos sociais, elementos da cultura e seus problemas. A populao pde discutir questes sobre o seu cotidiano e identificou os problemas e as perspectivas para a cidade e o municpio. Um dos instrumentos utilizados para esse levantamento foi a elaborao de questionrios respondidos pela populao, atravs das escolas pblicas e das lideranas contactadas pelo ncleo gestor. Aps a tabulao e anlise dos dados foram produzidos materiais mapas, relatrios, levantamento de dados, folders, cartilhas e inseres em rdios, para a divulgao do plano. O diagnstico do municpio foi elaborado com base na superposio das leituras comunitria e tcnica e, posteriormente, foi apresentado e discutido em audincia pblica. A partir de sua apresentao pblica iniciou-se efetivamente, a etapa da elaborao das propostas que iro compor o Plano Diretor. A fase de elaborao e pactuao das propostas foi realizada a partir do levantamento apresentado no diagnstico e iniciou-se com plenrias nos bairros da cidade e nas vilas e povoados onde foram definidos os temas prioritrios para o futuro da cidade e para a reorganizao territorial do municpio. Para cada tema foram apresentadas as estratgias e os instrumentos mais adequados. Foi observado nos municpios estudados que as cidades no apresentam problemas de regularizao fundaria; nem necessitam de grandes reas para expanso urbana, os vazios urbanos esto sendo ocupados com conjuntos habitacionais financiados pela Cohab e Caixa Econmica Federal; os prdios histricos esto preservados; a mobilidade urbana garantida apenas com uso de veculos particulares. Com relao questo ambiental observou-se a necessidade de criao de parques e reas de preservao. O saneamento ambiental ainda uma meta a ser atingida. Em apenas um municpio existe estao de tratamento de esgoto e a limpeza urbana outro desafio para os pequenos municpios. Porm, o mais srio problema identificado em todos os municpios foi o esvaziamento econmico e populacional. Como definir estratgias para esta questo? Foram apresentadas propostas de criao de cooperativas de artesanato, de leite, criao de centros de treinamento profissional; vitalizao dos espaos naturais para o turismo, etc., para a criao de emprego e renda. A partir da pactuao das propostas, o projeto de lei foi redigido pela equipe multidisciplinar e apresentado populao para seu conhecimento. Em seguida foi entregue s Cmaras Municipais que convocam audincias e debates sobre o projeto de lei. Depois de aprovados so remetidos ao Prefeito para sano e publicao como lei do municpio. Aps a aprovao vem a etapa de implementao e execuo do Plano Diretor, que formado por um Conselho da Cidade ou de Poltica Urbana, composto por representantes da sociedade e do poder pblico, que iro acompanhar e fiscalizar a implementao e execuo do plano diretor. 4. REFLETINDO SOBRE A EXPERINCIA A elaborao de planos diretores foi realizada para cinco municpios, como foi indicado anteriormente, entretanto, vamos nos ater no estudo de trs deles Sacramento, Tupaciguara e Prata. Estes municpios so centros locais do Tringulo Mineiro (MG) com populaes entre 20 e 25 mil habitantes que tm na atividade rural seu dinamismo econmico. So 21

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municpios que produzem caf, soja, cana de acar, plantaes de pinus e eucaliptos e tambm se destacam na pecuria com a produo de bovinos e sunos. H que ser enfatizado o setor industrial voltado para a agroindustrializao, produo de madeira para lpis; empresa de laticnios e esmagamento de tomates. Observa-se tambm a diversificao do setor de servios educacionais com a implantao de cursos superiores privados. So municpios com grandes extenses territoriais, que apresentam um esvaziamento populacional e problemas de deficincia de infra-estrutura, ineficincia administrativa que expressam a situao de grande parte dos pequenos municpios brasileiros. Vrios so os desafios postos para sua governabilidade, pois de um lado so pequenos em populao e, de outro so grandes em extenso territorial e em geral no podem se sustentar economicamente com seus prprios recursos. As polticas sociais esto amparadas na transferncia de recursos da Unio e do Estado. A falta de emprego uma realidade para os jovens. O assistencialismo e o clientelismo esto presentes nas relaes polticas e no cotidiano dos moradores. Observa-se, na fala dos administradores dos trs municpios, que o turismo ser uma atividade capaz de solucionar os problemas histricos de estagnao econmica. Entre as principais reivindicaes elencadas nos trs planos diretores que mostram a importncia do municpio para se analisar a realidade scio/espacial, esto: criao de empregos, implantao de conjuntos habitacionais, elaborao de projetos para viabilizar a agricultura familiar; criao de mercados para comercializao de produtos agrcolas; incentivo s festas e manifestaes culturais; preservao do patrimnio histrico; incremento do ecoturismo; implantao de parques e reas verdes livres; criao de cooperativas agrcolas, escolas tcnicas e de nvel superior; melhorias tecnolgicas no setor agropecurio; melhoria do saneamento ambiental, particularmente no que diz respeito limpeza urbana e construo de redes de esgotamento sanitrio; melhoria de estradas para escoamento da produo; implantao de transporte coletivo pblico; entre outros. A experincia de trabalhar na elaborao de planos diretores com uma equipe multidisciplinar foi desafiadora em vrios aspectos: um deles, a possibilidade de aplicar os conhecimentos adquiridos ao longo de anos no exerccio da profisso de educador e de aprender com colegas de reas afins. Conviver com profissionais de vrias reas do conhecimento que tinham vises diversificadas; dialogar com gestores pblicos sobre temas complexos e de difcil soluo. Pesquisar a escala municipal, ainda um desafio para todos, e mais ainda, planejar o futuro de geraes que tm poucas possibilidades de insero no mercado de trabalho e finalmente, propor alternativas para a sociedade e o meio ambiente. Aprender, compartilhar conhecimentos com a populao foi outro momento de amadurecimento, tendo em vista a possibilidade do dilogo com diferentes atores sociais. Nos municpios pequenos, estes atores esto muito presentes na cena urbana, o prefeito, o vereador, o empresrio, o assentado rural, o estudante fazem parte do mesmo contexto histrico/social. A satisfao em poder intervir em realidades socioespaciais diversas e pensar o futuro de uma cidade, de um municpio nos leva a repensar a prpria atividade acadmica. Entretanto, convivemos com situaes e problemas cujos encaminhamentos no estavam ao nosso alcance, pois observamos que, nos pequenos municpios, o discurso da reforma urbana ainda no foi incorporado pela populao e os administradores mostraram-se sempre preocupados apenas em cumprir uma formalidade legal. A diversidade de situaes municipais relativas a indicadores de crescimento econmico, situao poltica, muitas vezes, impediu o avano na discusso do plano diretor. Um outro ponto a ser destacado foi o reduzido acesso s informaes e quando no a sua existncia que impediam a continuidade do processo. Aliado a este fato, est a falta de capacitao tcnica dos servidores pblicos e ao mesmo tempo, a centralizao de informaes em uma nica pessoa, que, em geral, tem um cargo administrativo com vnculos polticos. Acrescente-se a dificuldade para viabilizar uma ampla participao, diversificada e qualificada tanto no que diz respeito populao quanto ao ncleo gestor, pois havia sempre 22

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disparidades de conhecimento entre tcnicos que tinham a sua disposio dados e informaes e a populao que, muitas vezes, no tinha conhecimento sequer dos objetivos do Plano Diretor do municpio. Sendo assim, as muitas audincias pblicas ficavam esvaziadas, com pouca discusso tendo em vista o desconhecimento e a inibio, que no possibilitaram a efetiva discusso de uma nova poltica urbana para os municpios. Como os territrios municipais eram muito grandes, os temas discutidos nas audincias pblicas ficavam restritos aos problemas locais enquanto, que na cidade, onde est a maior concentrao de populao, as audincias trouxeram propostas para se tentar construir um pacto com relao ao desenvolvimento urbano. O planejamento integrado das reas rurais e urbanas, o pensar e planejar o municpio como um todo ainda uma meta a ser alcanada devido a pouca experincia acumulada pelas equipes tcnicas tendo em vista que vrios profissionais tm como foco apenas a cidade. A atribuio do municpio como regulador do territrio rural ainda necessita de estudos, de instrumentos e de capacidade de gesto para se tornar uma realidade. Vrios instrumentos jurdicos e urbansticos no se aplicam a estes municpios, e desse modo, necessrio um repensar nos planos diretores para essas localidades, cujos administradores esto mais preocupados com a arrecadao e repasses pblicos. Devemos observar se as regras propostas tm condies objetivas de se fazer cumprir e mais, fundamental que se evite a formulao de metas e regras irreais, que podem fazer com que o plano seja desqualificado e desacreditado. A existncia de vazios urbanos, o dficit habitacional, a pouca importncia dada preservao do patrimnio ambiental e cultural, os problemas relacionados ao saneamento ambiental, a falta de empregos e o clientelismo expresso nas aes das administraes municipais mostraram que as foras pela democratizao do territrio tm sido insuficientes para o enfrentamento das desigualdades expressas no campo e na cidade. Para concluir, necessrio ampliar o debate na universidade e na sociedade sobre o processo de formulao e contedos dos planos diretores de municpios de pequeno porte que apresentam dinmicas e problemas muito diferenciados daqueles verificados nos municpios mais populosos. Estas parcelas do territrio brasileiro devem ser objeto de uma anlise mais detalhada sobre as relaes existentes entre o urbano e o rural; sobre a viabilidade socioambiental municipal para que se cumpra a funo social da cidade e da propriedade.

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