Medellin Torres

Publicado en la Revista del CLAD Reforma y Democracia. No. 8 (May. 1997). Caracas.
Inestabilidad, incertidumbre y autonoma restringida: Elementos para una teora de la estructuracin de Polticas Pblicas en Pases de Baja Autonoma Gubernativa * Pedro Medelln Torres El avance de los procesos de reforma poltica y modernizacin econmica le han impreso una novedosa importancia a las polticas pblicas. Se han convertido en los elementos que dan cuenta concreta de las tareas realizadas (y los logros obtenidos) por un gobierno en el trayecto que existe entre la formulacin de las reformas y su ejecucin. Las lecciones dejadas por la experiencia reformadora en Polonia han reafirmado la nueva vigencia. En medio de la eufrica victoria de la democracia liberal y la economa del mercado el gobierno polaco anunciaba sin temor "...Es muy simple. Todo lo podemos hacer a la vez: deflacin, libre fijacin de precios, privatizacin, convertibilidad total del zloty y la creacin de una bolsa de valores. No hay tiempo que perder. Si no hacemos todo ahora, no lo haremos jamas..." (Wiles, 1990). La fuerza de los anuncios despert todo tipo de apoyos. Polonia se proclamaba como el nuevo modelo de la transicin. Sin embargo, dos aos despus "la Ley General sobre la Privatizacin de la Industria todava no haba sido expedida...La convertibilidad del zloty tampoco se haba emprendido..." (p. 18). La tarea de la reforma haba quedado en el papel. Mientras que los documentos y declaraciones oficiales eran prolijos en propsitos, la realidad de las instituciones estatales y los procesos administrativos estaba cada vez ms sometida a la incertidumbre e inestabilidad que produce la inmovilidad gubernativa frente al cambio. Las polticas pblicas, referentes reales de la accin gubernativa, lejos de describir un trayecto definido de reforma, delineaban una travesa errtica y confusa del gobierno polaco. La historia comienza a demostrar que las transiciones pueden ser reversibles. Cumplir con la agenda de prioridades de la modernizacin aparece como un imposible gubernativo (Hermet, 1993). El caso polaco no fue sino el campanazo inicial de una situacin que cada vez ms se ha generalizado. Las tendencias de los gobiernos a hacer reformas por anuncios o por decreto (Crozier, 1990), explican la creciente debilidad de las reformas a los propsitos de cambio de los contrareformadores. Un buen ejemplo en este sentido lo reportan las dificultades que enfrentan los procesos de reforma en Rusia, Rumania y Polonia en Europa del este y Colombia, Mxico y Venezuela en Amrica Latina. En el escenario de las reformas estructurales las polticas pblicas han adquirido nuevos (y muy fuertes) contenidos: en su funcin estratgica, las polticas pblicas definen los parmetros y las modalidades de interaccin entre lo pblico y lo privado; concretan las condiciones para traducir los principios de flexibilidad y autonoma en ejes de una accin pblica selectiva, eficaz y eficiente; definen cules son los asuntos que alcanzan el rango de inters pblico, para ser incluidos en la agenda de gobierno; y describen los niveles de homogeneidad y armona que rigen la gestin integradora de los mercados y las economas nacionales. En su condicin institucional, las polticas pblicas no slo expresan la particular configuracin de las estructuras, funciones y procedimientos que rigen al Estado y a las organizaciones pblicas, sino que tambin revelan la particular dinmica conflictiva en que se desenvuelve la accin pblica. En su relacin con las estructuras polticas, las polticas pblicas expresan tanto una particular movilidad de las fuerzas polticas, como una dinmica especfica de incorporacin o exclusin (poltica, econmica y social) de los ciudadanos con respecto a los asuntos
(*) Este trabajo hace parte de un proyecto de investigacin sobre la estructuracin de las polticas pblicas en pases con problemas de baja autonoma gubernativa en cinco pases de Amrica Latina, que se adelanta en el Centro Interdisciplinario de Estudios Regionales de la Universidad de Los Andes. Por su carcter terico, expone el modelo a aplicar en la comparacin de los pases objeto del estudio. Agradezco los comentarios y sugerencias de Luca Nieto Huertas, Adriana Marrero, Oscar Oszlak, Carles Ramio, Ulises Rinaudo, Joan Subirats y David Garibay a las versiones preliminares de este trabajo. Los errores y omisiones son de mi entera responsabilidad. 1
del Estado. Y en su relacin con la sociedad civil, las polticas pblicas se constituyen en un poderoso instrumento de comunicacin. El redimensionamiento del Estado plantea una nueva empresa al anlisis, estudio y diseo de las polticas pblicas: identificar y acotar lo que deben y pueden hacer bien los poderes del Estado, "determinar cules son los fines pblicos a cumplir, posibles de ser realizados y a travs de cules instrumentos y opciones de accin" (Aguilar, 1992a). Pero la empresa no es homognea. Existe una gran diferencia entre los pases que tienen que hacer mayores esfuerzos para enfrentar los problemas de incapacidad del Estado para cubrir a todo el territorio (problemas de territorialidad) o para lograr que todos los valores y principios institucionales sean conocidos, aceptados y practicados por todos los ciudadanos (problemas de institucionalizacin del orden), frente a los esfuerzos que deben hacer los pases que no tienen estos tipos de problemas. Los problemas de territorialidad y/o de institucionalizacin del orden que los gobiernos latinoamericanos han tenido que enfrentar en los procesos de descentralizacin (Rojas, 1993), de reforma a la justicia (Guerrero, 1996), de racionalizacin administrativa (Gonzlez, 1996) o de apertura econmica (BID, 1996), revelan la existencia de ciertos segmentos del aparato pblico y de la sociedad civil, cuyos agentes y agencias estn, en unos pases ms que en otros, por fuera del control del gobierno y el propio Estado. Paradjicamente, en medio del reforzamiento de los poderes presidenciales, los gobernantes tienen cada vez menos grados de autonoma para estructurar sus polticas. No son pocas las dificultades que han enfrentado los gobiernos para limitar el poder de los militares en Chile o Argentina, para erradicar la influencia del narcotrfico en los procesos electorales y en las decisiones pblicas en Colombia y Mxico o para darle sostenibilidad a las reformas de la descentralizacin y la participacin popular en Bolivia. Sin embargo, los problemas de territorialidad e institucionalizacin del orden todava no parecen ser objeto de preocupacin de los modelos convencionales de polticas pblicas. Los anlisis, estudios y diseos de polticas aparecen determinados por un cmulo de preocupaciones que se desplazan pendularmente entre el extremo de las visiones instrumentales que privilegian el papel funcional que cumplen las polticas en el "que-hacer" de las organizaciones pblicas, y el extremo de los anlisis polticos que priorizan el estudio de los flujos decisionales con todo y sus determinantes psicolgicos, filosficos, econmicos, culturales, etc. Los modelos convencionales no permiten incorporar al anlisis las condiciones e impactos que la existencia de distintos regmenes polticos imponen en la elaboracin de las polticas para cada pas. Todava estn por explicar las diferencias en la elaboracin de las polticas entre los pases con regmenes slidos y estables y los pases con regmenes polticos frgiles e inestables. Me refiero a las diferencias de sentido y contenido en la elaboracin de las polticas judiciales en Estados Unidos, Italia y Colombia, en las polticas monetarias en Inglaterra, Mxico y Bolivia o en las polticas migratorias en Francia, Portugal y Uruguay, por citar tan solo algunos casos. Este trabajo se propone presentar un nuevo modelo interpretativo de las polticas pblicas para aquellos pases en que los problemas de territorialidad e institucionalizacin del orden reducen los mrgenes de autonoma1 de los gobiernos para estructurar sus polticas. Es decir, los problemas que reducen la capacidad del gobernante para convertir sus intenciones de gobierno en acciones gubernativas. El problema de la autonoma de las polticas no es un problema nuevo. Este problema ya ha sido planteado hace algo ms de una dcada por el trabajo pionero de Oszlak y ODonell (1982) cuando al abordar los problemas surgidos del "conflicto de polticas" y de las "polticas o tomas de posicin de otros actores sociales", muestran cmo las polticas estn sometidas a un conjunto de intereses y conflictos que no siempre responden a un inters colectivo ni tampoco estn bajo el control del Estado2. Se trata de abordar el problema desde una perspectiva bien distinta: desde el rgimen poltico. El objetivo est en proponer un modelo interpretativo para aquellas situaciones en que los problemas originados por los conflictos de polticas y las tomas de posicin de otros actores no son coyunturales, sino la expresin estable y permanente de problemas de luchas por el control territorial y la imposicin
2
de instrumentos de regulacin y control de la sociedad y las instituciones que son gobernadas. Me refiero ms precisamente a un modelo que da cuenta de la manera como se estructuran las polticas pblicas en un rgimen poltico caracterizado [estructuralmente] por la fragmentacin institucional, la colisin y usurpacin de competencias entre niveles y organizaciones pblicas, la dbil constitucin de los partidos polticos como agentes y agencias de produccin y movilizacin poltica, la proliferacin de conflictos que se resuelven por fuera de los canales institucionales establecidos y por la creciente privatizacin de los bienes e intereses pblicos. Proponer un nuevo modelo interpretativo, en realidad, no es ms que un recurso para emprender una tarea de mucho ms largo aliento: formular un programa de investigacin en polticas pblicas para la regin, que conecte las teoras y enfoques del Estado con las teoras y enfoques de las polticas pblicas. Este es el propsito de largo plazo en el que este ensayo se debe considerar. Para lograr su propsito el ensayo se divide en cuatro partes. En la primera parte se abordan los elementos conceptuales que buscan dar cuenta del significado y naturaleza de las polticas pblicas, as como de las instancias y los mecanismos en que las polticas se producen y reproducen como tales. Dos conceptos se consideran como ejes fundamentales para el propsito. En primer lugar el concepto de estructuracin de las polticas con el que se busca una mayor capacidad explicativa del proceso de produccin y despliegue de las polticas pblicas. Reivindicando la definicin literal de "dar a las partes [de un todo], una estructura determinada" (Diccionario de la Lengua Espaola, 1979), el concepto de estructuracin se propone explicar el proceso mediante el cual un gobernante busca ordenar las partes de una manera tal que sus ideas o intenciones se proyecten como formas, relaciones y significados de gobierno. En segundo lugar el concepto de rgimen poltico con el que se busca dar cuenta de los elementos que determinan la particular manera de estructuracin de las polticas pblicas en un pas. El rgimen poltico, entendido en su definicin ms simple de conjunto de condiciones y normas estables y permanentes que determinan o acompaan a un fenmeno permite revelar la tipologa de las formas a travs de las cuales se organiza y ejerce el poder poltico en una sociedad (Leca, 1996). Esta definicin de rgimen establece una clara diferencia con respecto a la nocin de sistema poltico. El sistema poltico es definido como el ordenamiento que determina las formas y canales de acceso y control ciudadano a la organizacin y el ejercicio del poder poltico. As la gran diferencia radica en que mientras que el rgimen define las finalidades y alcances del poder poltico, el sistema define y opera los medios de acceso y control al ejercicio del poder poltico. En la segunda parte se abordan los problemas de la relacin entre los regmenes polticos y la estructuracin de las polticas. El problema consiste en identificar los elementos que explican la existencia de distintos grados de autonoma que tienen los gobernantes para estructurar sus polticas pblicas en cada pas. Se parte de considerar los problemas de territorialidad e institucionalizacin del orden como elementos preponderantes en la diferenciacin de los regmenes polticos. En primer lugar permiten dar cuenta de los distintos niveles de relacin orgnica3 que se construyen entre el Estado y la sociedad. En segundo lugar permiten identificar los problemas de estabilidad (inestabilidad) estatal y de estabilidad (inestabilidad) gubernativa como base para establecer una tipologa de regmenes polticos. Y en tercer lugar permiten identificar los distintos niveles de autonoma que le corresponden para cada tipo de rgimen poltico. En la tercera parte se identifican los distintos elementos que determinan los procesos de estructuracin de las polticas para un rgimen poltico. La estructuracin de las polticas pblicas aparece determinada por la manera particular como los gobernantes disponen los recursos institucionales y las prcticas culturales de gobierno para obtener los resultados deseados; por la lucha entre las distintas fuerzas de poder por imponer un determinado proyecto de direccin poltica y un proyecto de direccin ideolgica al Estado y a la sociedad; por el grado en que la distribucin del poder en las unidades del Estado y la sociedad se distorsionan en poder burocrtico que emerge para interferir la consecucin de los objetivos de gobierno y con ellos las relaciones entre gobernante y gobernados; y
3
por el grado en que las relaciones intergubernamentales se constituyen o no en una correa de transmisin de las acciones y decisiones de gobernantes y gobernados en el logro de un proyecto de gobierno. Finalmente, en la cuarta parte se expone el modelo bsico con el cual se propone una primera aproximacin para explicar y comprender los procesos de estructuracin de las polticas en pases que como Colombia tienen un muy bajo grado de autonoma gubernativa para traducir sus ideas en acciones de gobierno. El trabajo se cierra con algunas reflexiones en torno a las ms importantes implicaciones del modelo que se propone. 1. El problema conceptual: las polticas pblicas y la estructuracin de polticas pblicas Desde finales de la dcada del cincuenta las preocupaciones por las polticas pblicas se han enmarcado en dos grandes vertientes interpretativas. En la primera se encuentran los anlisis, estudios y diseos orientados a la accin. Se trata de la vertiente en donde el significado, naturaleza y consistencia de las polticas pblicas estn subordinados por el objetivo de contribuir a la mejora de las decisiones pblicas en el corto y el largo plazo (Meny y Thoenig, 1992). Desde los aportes pioneros de Harold Lasswell, la interaccin entre los expertos en polticas y los medios gubernamentales se plantea como una condicin para avanzar en lo que para su momento se llam las ciencias de polticas. La creencia respecto a la elevada correlacin que existe entre el conocimiento de la accin y la mejora de las actuaciones gubernamentales, hizo que se difundiera muy rpidamente la idea de que los expertos tenan la funcin de contribuir al funcionamiento del sistema, no a su cuestionamiento ni a un conocimiento que no fuera prctico a corto plazo (Meny y Thoenig p. 53) 4. En la segunda vertiente se encuentran los anlisis, estudios y diseos cuyas preocupaciones ms recurrentes estn en la consideracin de los problemas que surgen en torno al mayor o menor grado de racionalidad que existe en la formacin y trazado de las polticas pblicas. Las respuestas a este tipo de desafos han conducido las preocupaciones por dos caminos distintos. El primero, est marcado por la conviccin de que las polticas pblicas estn regidas por una construccin secuencial del tipo Fines/Medios/Productos/Impactos, que es muy poco interferida por los intereses de los tomadores de decisiones y las burocracias en las organizaciones pblicas. El segundo camino est determinado por el convencimiento de que los trazados de polticas estn regidos por una actitud ms incrementalista, basada en una relacin ensayo-error (Rudolph y Hoeber, 1984) 5. Las consecuencias del "encerramiento" de las vertientes hacia la bsqueda del mejor funcionamiento de las organizaciones pblicas o hacia el esclarecimiento de los grados de racionalidad presentes en la elaboracin de las polticas, no son de poca monta. La primera consecuencia establece que los estudios, anlisis y diseos estn cada vez ms sometidos a una curiosa anomala: en el estudio de las polticas pblicas no hay consenso en torno a cual es su objeto de estudio. Los responsables (investigadores, analistas y formuladores) no slo estn divididos por las metodologas, sino tambin por la definicin misma de sus objetos de estudio. Al pluralismo de las definiciones de poltica pblica corresponde, en efecto, el pluralismo de las denominaciones y de las metodologas aplicadas al mbito de disciplina en el que hallamos trminos recurrentes como policy studies, policy sciences, policy analysis o simplemente public policy (Regonini, 1991). La segunda consecuencia plantea la separacin que se ha producido entre los estudios sobre las polticas y los estudios sobre el Estado (Muller, 1985). La consideracin de los problemas del Estado y el rgimen poltico no parecen ser un problema relevante para el estudio, el anlisis o el diseo de las polticas pblicas. Esto sin considerar los problemas que trae el hecho de que las preocupaciones por la ejecucin se han traducido en una separacin entre el conocimiento que se obtiene del proceso de la poltica pblica y el conocimiento que se obtiene en el proceso de la poltica pblica. Mientras que el conocimiento del proceso se considera como una "empresa de teora positiva que describe, define, clasifica y explica los elementos a travs de los cuales un sistema poltico, elabora y desarrolla las decisiones
4
relativas a asuntos pblicos, las polticas pblicas", el conocimiento en el proceso se concibe como "la tarea de incorporar datos y teoremas de las ciencias en el proceso de deliberacin y decisin, con el propsito de mejorar la decisin pblica" (Aguilar, 1992b). La tercera consecuencia plantea cuan generalizado es el convencimiento de que es la libre fuerza e intencionalidad de los que gobiernan las organizaciones, en las alturas del poder, la que define el sentido y contenido de las polticas pblicas. Esto supone admitir que la burocracia y el poder burocrtico de los niveles medio e inferior de las organizaciones pblicas, no slo no interfieren ni distorsionan la estructuracin de las polticas pblicas, sino que en la estructuracin de las polticas pblicas tampoco se presentan problemas de territorialidad o institucionalizacin del orden. Pareciera que las polticas pblicas se pueden concebir y desenvolver independientemente (!!!) de las estructuras en donde se producen. Esto supone admitir que las polticas pueden prosperar en las organizaciones pblicas sin estar necesariamente conectadas con el rgimen poltico que las fundamenta. Las polticas pblicas parecen ajenas a los problemas de autonoma que tienen los gobernantes frente a las organizaciones en que se desempean, frente a otras autoridades, frente al conjunto del aparato estatal y frente a la sociedad civil. La perspectiva no podra ser peor. Las polticas pblicas aparecen desprovistas de conflicto. Se cree que los gobernantes no requieren de la aplicacin de los recursos internos y externos de coercin o de consenso, para lograr que las polticas puedan atravesar al aparato pblico y producir los resultados esperados en los territorios. 1.1 Estado, gobierno y polticas pblicas: preguntas bsicas en torno a una relacin orgnica En su estudio sobre las polticas pblicas en Espaa, Joan Subirats afirma que "la vis atractiva del anlisis de polticas pblicas procede ante todo de su capacidad de superar planteamientos formalistasinstitucionalistas, de su capacidad para explicar 'en lo concreto' el campo y las limitaciones de los procesos de actuacin de los poderes pblicos" (Subirats, 1992). Con el propsito de analizar el "policy style" 6 espaol, que no se preocupara tanto de "las caractersticas propias de las instituciones, de la normativa o de los grupos presentes, como s de considerar aquellos aspectos que resulten relevantes o significantes con respecto a la adopcin y puesta en marcha de una poltica pblica", Subirats utiliza un modelo que busca situar el caso espaol en una tipologa de estilos nacionales propuesta por un cuadrante que trabaja sobre cuatro grandes categoras: (i) las relaciones de consenso; (ii) las relaciones de imposicin; (iii) los planteamientos que anticipan problemas; y (iv) los planteamientos reactivos ante problemas (p25). En su estudio, Subirats demuestra cmo el predominio de criterios estrictamente incrementalistas y de una actitud de no "tensionar" las relaciones, se han traducido en el predominio de un estilo reactivo en la formacin de las polticas, basado en unas relaciones de consenso restringidas a unos pocos (p118). Pero la enfermedad no est en las sbanas. El estilo reactivo y el consenso de pocos, no est precisamente en la naturaleza jurdica y funcional o en el posicionamiento coyuntural de cada uno de los actores que participan en los procesos poltico-institucionales. Quiz uno de los mayores aportes del estudio de Subirats consiste en sugerir que el carcter reactivo y consensual en la formacin de polticas en Espaa, proviene de la naturaleza misma de su rgimen poltico y de la particular manera como el rgimen ha evolucionado en el conjunto de relaciones Estado-Sociedad Civil-Mercado. Por qu precisamente el rgimen poltico es la instancia que determina el carcter reactivo y consensual en la formacin de las polticas en Espaa?. Lo que en principio aparece como una tmida sugerencia, en realidad debe considerarse como el punto central del debate sobre la formacin de las polticas pblicas. Cules son los elementos que determinan la centralidad o no del rgimen poltico en la formacin y desarrollo de las polticas pblicas en otros pases cuyas relaciones Estado-SociedadMercado han evolucionado de manera distinta de la espaola?... i) Estado-rgimen poltico-aparato estatal: Dnde se producen y estructuran las polticas pblicas?
5
Por su naturaleza el rgimen poltico se define como la instancia en donde se producen y cohesionan "el conjunto de normas y procedimientos permanentes y estables que regulan la organizacin y el ejercicio del poder poltico y que estructuran las relaciones entre el estado y la sociedad" 7. A diferencia del rgimen poltico, el sistema poltico se define como la instancia que determina las formas y canales de acceso de los ciudadanos a los cargos pblicos; establece las caractersticas de los ciudadanos que pueden tener o no ese acceso; define los recursos y estrategias que pueden utilizar para ganar tal acceso y establece los mecanismos que aseguren su adecuado control. El sistema poltico est conformado por una serie de subsistemas a travs de los cuales se establecen y desarrollan los mecanismos e instrumentos de acceso y control al poder estatal. Estos subsistemas son: el sistema de partidos, el sistema electoral, el sistema de registradura, el sistema de control, etc. Cuatro grandes razones justifican la centralidad del rgimen poltico en el conjunto de relaciones Estado-aparato estatal-sociedad. Primero, el rgimen poltico es la instancia que le confiere corporeidad e identidad (propia y particular) a la idea abstracta del Estado, bajo la forma de aparato estatal. El rgimen poltico imprime los rasgos de estatidad que han de caracterizar a las instituciones y al sistema objetivo de instituciones del Estado y define los contenidos que las diferencia de las dems (Oszlak, 1978). Segundo, el rgimen poltico le confiere organicidad y orden al conjunto de relaciones que se entretejen en torno del Estado y la sociedad. Define e imprime un determinado sentido normativo y contenido valorativo a las relaciones sociales. Por una parte, bajo la forma del ordenamiento constitucional, establece los principios, cdigos y normas especficos que ordenan y regulan una sociedad particular. Y por otra, bajo la forma de ordenamiento institucional, establece los principios que dan fundamento a una particular especializacin funcional y una estructuracin jerrquica del poder que han de regir y regular la accin institucional del Estado. Tercero, el rgimen poltico permite que el Estado se proyecte como un generador de orden interno y externo. Interno, porque le imprime principios de unidad a las instituciones estatales como representacin del Estado. Externo, porque es el factor de cohesin de las estructuras y principios reguladores que rigen la vida en sociedad, para mantener el equilibrio global de la sociedad como una unidad relativamente armnica. Y cuarto, el rgimen poltico se constituye en la instancia a travs de la cual el Estado confiere poder y autoridad formal a los gobernantes para tomar las decisiones; asigna competencias para comprometer, asignar y aplicar los recursos pblicos (humanos, tcnicos y financieros); establece los controles y fija las modalidades y los mrgenes de participacin decisional y/o fiscalizadora de los ciudadanos y las comunidades. El rgimen poltico define las instancias, grados y escalas en que se producen y estructuran las polticas pblicas. Establece los distintos niveles de decisin, organizacin y operacin estatal, al momento en que especifica la indicacin de jerarquas, los principios organizacionales y las relaciones de poder que rigen la accin del aparato estatal. La indicacin de jerarquas define la ruta crtica que deben seguir las decisiones y acciones que guan la accin estatal. Los principios organizacionales, precisan los elementos que han de inspirar y dirigir las estructuras, funciones y procedimientos en los organismos y entidades del Estado. Las relaciones de poder determinan los grados de subordinacin que rigen a las autoridades de poltica pblica. Las polticas pblicas son la expresin concreta de las formas institucionalizadas que rigen la interaccin gubernativa entre la sociedad y el Estado. Ponen en evidencia la naturaleza y la composicin interna del sistema jerrquico de autoridad y dan cuenta del rgimen de competencias y responsabilidades en el ejercicio del gobierno. Pero el rgimen poltico no slo fundamenta la produccin y estructuracin de polticas. Tambin imprime sentido normativo y contenido valorativo a las polticas en su papel de vehculo de la interaccin gubernativa entre el Estado y la sociedad. Por una parte, imprime sentido normativo porque a travs de normas y procedimientos estables y permanentes fundamenta el papel de las polticas en la bsqueda de un determinado comportamiento poltico y social que progresivamente se interiorice como
6
norma en la sociedad y en el Estado. Por otra imprime contenido valorativo, porque da visibilidad al hecho de que la induccin a los comportamientos no es neutra. Una eleccin de poltica significa la eleccin de una opcin de sobre un conjunto de alternativas de poltica. Sentido normativo y contenido valorativo hacen que las polticas pblicas no solamente encarnan y concretan la funcin gubernativa. Ms estructuralmente, desde el rgimen poltico, las polticas pblicas revelan y especifican la puesta en juego de un proyecto de direccin poltica del Estado y la sociedad que se gobierna y un proyecto de direccin ideolgica acerca de cmo debe moldearse el Estado para que interacte con la sociedad y viceversa. Aceptar que el rgimen poltico fundamenta la produccin y estructuracin de las polticas pblicas tiene una doble implicacin. Primera, se acepta que las polticas pblicas dan cuenta de un determinado grado de conflicto en la sociedad. Las polticas revelan una particular dinmica de exclusin o de un esfuerzo de incorporacin de los gobernantes con respecto a los gobernados. Seala a quienes se orienta la accin estatal y expone las razones, evidenciando una determinada correlacin de fuerzas presentes en la sociedad. Y segunda, se acepta que las polticas pblicas expresan el grado de control que tiene el gobernante sobre el aparato estatal. Basta pensar que la definicin y puesta en marcha de una decisin y su posterior conversin en poltica pblica, requiere de la aplicacin, en una determinada intensidad, de los recursos internos y externos de coercin o de consenso, para lograr que permee al aparato y se interiorice en la sociedad. Conflicto poltico y control organizacional, ponen de presente la naturaleza crtica de las polticas pblicas. Son el instrumento a travs del cual se pone en marcha y se imprime una velocidad a la maquinaria gubernativa. ii) Estado-Sociedad: Qu define la naturaleza pblica de las polticas pblicas? El llamado de Pierre Muller (1985) sobre la urgencia de "integrar el anlisis de las polticas en una concepcin ms desarrollada de las relaciones Estado-sociedad, de modo que las teoras del Estado se beneficien de su acceso a lo pblico", impone dos grandes desafos. Primero, plantea la importancia que tiene la tarea de preguntarse qu constituye lo pblico de las polticas pblicas. Y segundo la tarea de esclarecer la naturaleza pblica de las polticas pblicas a partir de la relacin Estado-sociedad, reafirma el valor interpretativo que tiene abordar las polticas pblicas desde el rgimen poltico. Lo pblico no slo tiene fuerza explicativa, sino adems que es un valor inherente a la accin del gobernante sobre la sociedad y las instituciones que gobierna. Vista desde el rgimen poltico, la naturaleza pblica de las polticas pblicas est definida por la confluencia de dos elementos bsicos: La existencia de una razn colectiva, que se construye a partir de la existencia de las redes mnimas de solidaridad y las pautas mnimas de organizacin que fundamenta la existencia de una sociedad; y la existencia de una razn estatal, que se construye a partir de la existencia de un principio mnimo de territorialidad, un sentimiento de ciudadana y un orden institucional bsico, que fundamentan la existencia de un Estado 8. La interaccin (armnica o conflictiva) de lo colectivo y lo estatal da origen a un complejo de racionalidades e intereses cuya naturaleza est definida por la existencia de un fin orgnico que los vincula como Estado en movimiento y como sociedad en movimiento. Lo pblico es el campo en que ese complejo de racionalidades e intereses se constituye y evoluciona con dinmica propia y particular. All donde el Estado en movimiento interacta con la sociedad en movimiento, all se constituye lo pblico. Lo privado, emerge como accin diferenciada de lo colectivo con respecto a lo estatal. Mientras que lo pblico se explica por la adicin de lo colectivo y lo estatal, lo privado se explica por la diferencia entre uno y otro. Lo pblico, como interfase entre lo colectivo y lo estatal, requiere de un orden jurdico e institucional que lo fundamente. A partir de las transacciones, acuerdos y representaciones que se configuran en el rgimen poltico, la particular dinmica en que interactan lo colectivo y lo estatal define las instancias e instrumentos que dan fundamento a lo pblico (v.g. el derecho pblico). Esto es,
7
las instancias e instrumentos a travs de los cuales el ejercicio de poder pblico institucionalizado se extiende en la sociedad, diferenciando sus formas de control e internalizando una identidad colectiva (con respecto al poder estatal y al poder privado) 9. Aguilar muestra cmo el mbito de lo pblico rebasa las restricciones individuales, privativas de los sujetos, para concernir a lo que es accesible y lo que est disponible para todos los individuos de una asociacin poltica o en su condicin de ciudadanos. Lo pblico, sostiene Aguilar, es lo diverso de los individuos, pero no lo adverso a ellos; en vez de mortificar libertades, clculos y beneficios, debe ser su garanta, respaldo y extensin general. El mbito de lo pblico es el campo de interacciones e interpelaciones en el que los individuos adquieren el carcter de ciudadanos, en el que los ciudadanos individuales, por s mismos o por los voceros de sus organizaciones, hacen poltica y hacen las polticas (Aguilar, 1992b, p24). Rawls (1994) afirma que "la razn pblica no slo gobierna el discurso pblico electoral en la medida en que los asuntos tratados impliquen cuestiones fundamentales, sino que tambin rigen el modo en que los ciudadanos han de votar sobre esas cuestiones" (p7). La naturaleza pblica de las polticas pblicas, emerge del hecho simple y crucial: las polticas pblicas son el campo en donde la relacin de gobierno entre lo colectivo y lo estatal se expresa como una unidad orgnica. iii) Poder ejecutivo, poder legislativo o poder judicial: cul es el mbito particular en donde se producen y estructuran las polticas pblicas? La naturaleza pblica de las polticas pblicas hace que su simple adscripcin al rgimen poltico no resulte suficiente. La aceptacin de las polticas como instancia preferencial de relacin entre lo colectivo y lo estatal, exige precisar los mbitos de poder pblico en que se desenvuelven las polticas pblicas. Una sentencia de un juez o una ley del Congreso, pueden ser polticas pblicas?. El carcter de promotor o garante que una sentencia o una ley pueda tener en torno a los intereses y libertades de los individuos, permitira su definicin como poltica pblica o como poltica de Estado. Sin embargo, tal carcter debe ser interpretado como el ejercicio soberano de un acto judicial (en el caso de la sentencia) y de un acto legislativo (en el caso de la ley), a travs de los cuales el Estado reafirma y ejerce su papel como rector del orden social y su soberana e independencia con respecto a la sociedad. Las leyes y sentencias, lejos de ser polticas pblicas, establecen y delimitan el marco y sealan los lmites en que se deben desenvolver las polticas pblicas. La sentencia es al juez y la Ley al legislador, lo que las polticas pblicas son al gobernante. Por su naturaleza, el gobierno no es un atributo asociado a la legitimidad de las instituciones, ni un poder por s mismo. Michel Foucault, en su clebre ensayo sobre la gubernamentalidad (1981), afirma que gobernar consiste en la capacidad que tiene un gobernante para disponer las cosas para conducirlas a un fin conveniente para cada una de ellas. Esto es, la capacidad para seleccionar, jerarquizar y apropiar las cosas en un orden determinado. Foucault aclara que "...no se trata de oponer cosas a personas, es necesario puntualizar que por "cosas" se entiende aquel complejo constituido por los hombres y las cosas. Por tanto las cosas de las que debe ocuparse el gobierno son los hombres, pero en sus relaciones, imbricaciones con esas otras cosas que son las riquezas, los recursos, los medios de subsistencia, el territorio, ciertamente con sus fronteras, sus ciudades, su clima, su sequedad, su fertilidad; son los hombres en sus relaciones con los usos, costumbres, modos de hacer...". (p15). Al rescatar de la filosofa poltica clsica la metfora del gobierno del navo, Foucault recuerda que gobernar un navo "...significa por supuesto ocuparse de los marinos, pero tambin de la nave, del cargamento; gobernar la nave significa adems tener en cuenta los vientos, los escollos, las tempestades; esto es lo que caracteriza el gobierno del navo: poner en relacin a los marineros con la nave que debe ser salvada, con el cargamento que es preciso conducir a puerto, y todo ello manteniendo la relacin con sucesos tales como los vientos, los escollos, las tempestades..." (p21) Las polticas pblicas proyectan en el ejercicio de gobierno toda su potencia. Ms all de los saberes tcnicos, las polticas pblicas ponen al descubierto la capacidad y habilidad gubernamental para identificar y manejar adecuadamente las fuentes formales e informales del poder o para estructurar
8
una agenda que sea capaz de sealar un norte a la sociedad y las instituciones que se gobiernan, y de convocar a los agentes y agencias claves para avanzar en la direccin deseada. El ejercicio de gobierno y su consecuente traduccin en la estructuracin de polticas tiene lugar a nivel de las estructuras polticas y de las relaciones de poder, autoridad y liderazgo que de ellas se derivan. Poder, autoridad y liderazgo no son fuerzas complementarias. Son fuerzas que se originan y cumplen en escenarios de permanente tensin y confrontacin poltica e institucional. El poder se funda en la preservacin de las instituciones, la autoridad se funda en la exigencia de innovacin y el liderazgo en la capacidad del individuo para identificar los momentos crticos de la coyuntura y orientar a la sociedad y las instituciones en una direccin determinada. As, mientras que el poder busca mantener lo establecido, la autoridad tiende a subvertir el orden establecido y el liderazgo define las intensidades con que el poder mantiene lo establecido o la autoridad lo subvierte. La consistencia, velocidad e intensidad en la definicin y los usos de las decisiones y operaciones que desarrollan la funcin gubernativa estn determinadas por la direccionalidad, intensidad y dinmica que las estructuras polticas y las relaciones de poder, autoridad y liderazgo imponen sobre las relaciones entre el Estado y la sociedad. La accin gubernativa no slo depende de la existencia de una determinada distribucin centralizada o descentralizada del poder, que rige los procesos de toma de decisin y produccin de las polticas pblicas. Tambin est determinada por la manera como se entrelazan las entidades, los propsitos y mecanismos institucionales y los intereses individuales al movilizar el gobierno. Finalmente, la funcin gubernativa no est regida por una razn administrativa. Lo est por una razn poltica. Las visiones administrativistas consideran que la funcin gubernativa se cumple dentro de la lgica asptica de la "inteleccin", en donde se presupone que "la accin estatal puede subordinarse a la tcnica administrativa y que el comportamiento organizacional puede dirigirse al logro de determinados fines, eligiendo para ellos los medios ms racionales" (Oszlak, 1994). Esta consideracin parte de los supuestos de que el Estado es neutro y que en s mismo el aparato estatal est desprovisto de intereses y contaminantes; que los decisores y ejecutores de las polticas tienen pleno control sobre la orientacin y operacin del aparato pblico; que hay perfecta sincrona entre medios y fines; y que la informacin es un recurso abundante y disponible. Sin embargo, el ejercicio de gobierno, y en su interior la estructuracin de las polticas pblicas, se juega bajo una dinmica "interactiva". Esto es, que presupone que la accin estatal es esencialmente el producto de transacciones entre partes (por arreglos y conciliacin de intereses), donde la consecucin del inters individual de cada uno busca realizar el fin colectivo que los vincula (Oszlak, 1994, p8). La nocin transaccional, parte de considerar que el Estado no es neutro y que el aparato estatal encarna la permeabilidad del inters pblico por el inters privado; que los decisores y ejecutores pblicos no tienen todo el control sobre las variables que intervienen; que no existe sincrona entre fines y medios; y que la informacin es un recurso escaso y una fuente de poder. La operacin de la poltica sobre el conflicto tiende a develar los intereses en juego. 1.2 Polticas pblicas y estructuracin de polticas: tres definiciones bsicas i) Las definiciones macro y micro de las polticas pblicas En medio de las dificultades para definir los objetos de estudio de las polticas, ha ido ganado terreno una visin que define las polticas como el vector que sintetiza el conjunto de proposiciones, decisiones y operaciones dinmicas e interdependientes entre actores polticos, sociales e institucionales, a travs de las cuales se busca desde el gobierno imprimir un determinado rumbo a la sociedad y el Estado que se gobiernan. Desde los aportes de Dye (1975), para quien las polticas son todo lo que un gobierno decide hacer o no hacer (Regonini, 1991), hasta la propuesta de Oszlak y ODonell segn la cual las polticas se definen "como un conjunto de acciones y omisiones que manifiestan una determinada modalidad de intervencin del Estado en relacin con una cuestin que concita la atencin, inters o movilizacin de otros sectores de la sociedad civil" (p 81), las polticas
9
dan cuenta de la mayor o menor intensidad con que los gobiernos y dirigentes pblicos aplican los recursos a su disposicin con el propsito de influir sobre la evolucin de los acontecimientos. Sin embargo, consideradas desde el rgimen poltico las polticas pblicas adquieren una doble connotacin. Por una parte, desde una perspectiva macro, las polticas pblicas se definen como el rasgo gubernativo de todo rgimen poltico. Es decir como el atributo (en su forma conceptual) y el dispositivo (en su forma institucional) que un rgimen poltico le confiere a un gobierno para gobernar. Las polticas constituyen un atributo por el poder simblico que entraan y son dispositivo por el carcter operativo que llevan implcito. Las polticas son el recurso a travs del cual la funcin gubernativa hace que la interaccin orgnica entre el Estado, el rgimen poltico y el aparato estatal se exprese y cumpla dentro de un orden establecido. Por otra parte, desde una perspectiva micro, las polticas pblicas se definen como un curso de accin gubernativa. La consideracin de cada trmino nos permite una mayor claridad. Si se acepta que la nocin de curso se define como "la direccin que sigue una cosa al moverse" y la nocin de accin se refiere a la "facultad de actuar", se tiene que una poltica pblica es la direccin que sigue un Estado al ejercer la facultad de gobernar. En cada una de las instancias de gobierno, las polticas pblicas se constituyen en el referente crucial que fundamenta su razn de ser gubernamental en la accin estatal y la accin pblica. Es decir, que los gobiernos (va las polticas) hacen que la interaccin orgnica entre el Estado y la Sociedad se exprese y cumpla con un propsito definido. ii) La estructuracin de polticas La estructuracin de las polticas pblicas se define como el proceso mediante el cual un gobernante busca que las intenciones de gobierno adquieran y proyecten las formas, relaciones y significados gubernativos sobre las instituciones y la sociedad que gobierna. Las formas, relaciones y significados gubernativos no son universales. Son construcciones particulares a travs de las cuales el gobernante ejerce el gobierno: formas que establecen referentes comunes de accin a los funcionarios y los ciudadanos sobre un tema o problema especfico; relaciones que establecen los campos temticos u operacionales de interaccin de los individuos, y significados que definen cdigos de comunicacin y buscan llenar de contenido los mviles de la accin gubernativa. La estructuracin de las polticas comprende, entonces, dos grandes momentos: la formacin de las polticas y el trazado de polticas. La formacin de las polticas, da cuenta de los distintos elementos y factores que intervienen para que una decisin poltica se produzca y tenga una direccin bien determinada. El trazado de las polticas, comprende el trayecto que va desde la formalizacin de la decisin poltica y su traduccin en un enunciado de poltica pblica hasta su despliegue sobre los territorios. Como se puede observar, el lmite entre los procesos de formacin y trazado est dado por la toma de decisin poltica. La formacin de las polticas da cuenta de la existencia de un complejo de decisores y operadores (colectivos y estatales), que se pone en movimiento, con mayor o menor intensidad, de acuerdo con una decisin gubernamental de alcanzar ciertos objetivos a travs de ciertos medios. Las formacin de las polticas debe ser comprendida como el proceso a travs del cual los gobernantes buscan generar una combinacin de fuerzas tales que permitan potenciar, movilizar, encauzar y dirigir voluntades y recursos hacia el logro de un propsito comn (poltico, econmico y/o social). Por su parte, el trazado de polticas se define como el proceso continuo mediante el cual un gobernante busca: "inducir la puesta en orden territorial de las estructuras, los elementos y las situaciones que requiere el propsito de activar, movilizar y orientar recursos y voluntades hacia el logro de un objetivo de desarrollo predefinido". En cuanto puesta en orden territorial, la nocin de trazado de polticas cumple un doble propsito. Por una parte, permite a los involucrados ajustar sus operaciones e instrumentos a los intereses, presiones y dinmicas polticas e institucionales en que se desenvuelve el trazado de polticas pblicas. Y, por otra, posibilita que se pueda identificar y disponer los frentes de accin institucional
10
necesarios para superar las restricciones relevantes, de una manera tal que sea posible alcanzar el objetivo que se haya predefinido. iii) Las condiciones bsicas para la estructuracin de polticas Las polticas, en su proceso de estructuracin, siguiendo a Majone (1992), deben cumplir con las siguientes tres condiciones bsicas. En primer lugar, las polticas pblicas deben reunir evidencia. Esto es, que deben estar fundamentadas por todos los elementos y pruebas de informacin y anlisis que permitan la identificacin e interpretacin de los procesos polticos, sociales e institucionales ms relevantes para la estructuracin de la poltica pblica. La informacin adecuada y oportuna se constituye en un elemento crucial en el proceso de estructuracin. Es el componente que da cuenta de qu tan bien posicionados se encuentran los altos funcionarios y sus asesores frente a sus propsitos de gobierno y frente a una realidad social cambiante y conflictiva. En segundo lugar, las polticas deben tener capacidad argumental. Es decir, que deben ser coherentes y consistentes. Deben poseer la fuerza y contundencia necesarias para exponer y contrastar los distintos elementos polticos, econmicos, sociales e institucionales que permitan identificar los caminos y opciones de poltica posibles. La necesidad de incorporar inteligencia al proceso, bien sea a travs de la recuperacin del conocimiento producido o bien mediante la produccin de conocimiento nuevo, se constituye en el elemento transaccional bsico de la produccin de las polticas. Es el componente que no slo busca mejorar los contenidos concretos de la informacin e interpretacin, sino tambin generar los mbitos de gestin y negociacin de intereses y recursos organizacionales que, en busca de acuerdos y consensos, establece las condiciones previas, en el sentido de que abona el terreno, para la estructuracin de las polticas. Y en tercer lugar, las polticas deben tener poder persuasivo. Es decir, la capacidad que permita asegurar la trascendencia de las polticas pblicas en las estructuras polticas, econmicas, sociales e institucionales que fundamentan el orden social. En la dinmica del comportamiento organizacional, la existencia de escenarios abiertos de definicin de las polticas pblicas implica que la observacin completa de la evidencia y una excelente capacidad argumental, se constituyen en el fundamento primario de la capacidad de persuasin de las polticas como recurso para movilizar el Estado y su aparato estatal. 2. Regmenes polticos y estructuracin de polticas pblicas: La autonoma de las polticas en los distintos tipos de regmenes polticos La relacin entre los regmenes polticos y los procesos de estructuracin de las polticas pblicas se plantea a partir de la relacin de correspondencia que existe entre los distintos tipos de regmenes polticos y los distintos grados de autonoma que tienen los gobiernos en la estructuracin de las polticas pblicas. La hiptesis se desarrolla a travs de tres grandes consideraciones. En primer lugar, las nociones de territorialidad e institucionalizacin del orden se constituyen en los elementos claves para diferenciar los regmenes polticos. El argumento central establece que los distintos grados de territorialidad e institucionalizacin del orden ponen en evidencia los distintos grados de relacin orgnica que se establecen entre el Estado y la sociedad en cada pas. La existencia de distintos grados de relacin orgnica entre Estado y sociedad exigen distintas maneras de organizacin y ejercicio del poder poltico. Es decir distintos regmenes polticos. En segundo lugar los conceptos de estabilidad (inestabilidad) estatal y de estabilidad (inestabilidad) gubernativa, en la medida que son referentes concretos de los problemas de territorialidad e institucionalizacin del orden, permiten establecer los rasgos caractersticos de un rgimen poltico para cada caso. El argumento central establece que para un determinado grado de estabilidad (inestabilidad) estatal y estabilidad (inestabilidad) gubernativa corresponde un determinado tipo de rgimen poltico. Y en tercer lugar, los conceptos de unidad de poder poltico institucionalizado y de unidad de accin institucional,
11
referentes de los problemas especficos de estabilidad (inestabilidad) estatal y/o gubernativa para cada tipo de rgimen poltico, se constituyen en los elementos claves para abordar el problema de la autonoma del Estado con respecto a la sociedad y del gobernante con respecto a los gobernados. La autonoma de las polticas pblicas no es otra cosa que la concrecin en la funcin gubernativa de la autonoma relativa del Estado con respecto a la sociedad y los mercados. El tipo de rgimen poltico es definitivo en la traduccin de la autonoma del Estado en la autonoma de las polticas pblicas. El argumento central plantea que si la autonoma del Estado est estructuralmente sujeta a la particular configuracin del rgimen poltico, los distintos grados de autonoma de las polticas tambin estarn estructuralmente ligados a la existencia de distintos tipos de rgimen poltico. 2.1 Elementos para la diferenciacin de los regmenes polticos i) Territorialidad e institucionalizacin del orden: Elementos para diferenciar los regmenes polticos Territorialidad e institucionalizacin del orden se constituyen en los ejes claves de relacin orgnica entre el Estado y el rgimen poltico. La territorialidad define el campo relacional a travs del cual el individuo se convierte en ciudadano y el Estado se proyecta y constituye como una unidad de poder que articula y regula a la sociedad en una unidad geogrfica bien determinada. Por su parte, la institucionalizacin del orden define la produccin y reproduccin de los mecanismos e instrumentos a travs de los cuales el ejercicio del poder poltico se extiende y profundiza en una sociedad, diferenciando sus formas de control e internalizando una identidad colectiva (Oszlak, 1992). La territorialidad, como campo relacional, se constituye a partir de tres grandes campos de relacin social: Primero el campo de las articulaciones donde se concretan las formas institucionalizadas (como por ejemplo, la moneda, los impuestos) de cohesin y validacin social a travs de las cuales los individuos se encuentran en un mbito de interaccin comn. Esto es, el mbito en donde no slo emergen los sentimientos de nacionalidad, ciudadana y solidaridad social, sino en donde la atomizacin de los individuos (como agentes econmicos) es superada por su articulacin (como agentes polticos y sociales) mediante el ejercicio de la constitucin y las leyes; segundo el campo de las jurisdicciones, que precisa la naturaleza y composicin interna del sistema jerrquico de autoridad y delimita las competencias, funciones y responsabilidades en el ejercicio del poder institucionalizado (poltico, econmico, administrativo, militar, etc.); y tercero el campo de las regulaciones, en donde se concreta la aplicacin de los distintos instrumentos y mecanismos de intervencin estatal, con el propsito de imprimirle un determinado rumbo a los procesos polticos, econmicos y sociales, en una formacin social determinada. La territorialidad no slo da cuenta de los dispositivos a travs de los cuales el Estado cubre a la nacin y sta cubre a todo el territorio. Tambin establece los principios de cohesin interna que rigen al Estado en su relacin con la sociedad y los mercados. Ms que revelar desajustes en el sistema poltico, los problemas de territorialidad, como problemas de cohesin interna, ponen en evidencia la existencia de una lucha abierta por el fundamento principal del Estado: el control territorial como referente real del poder poltico 10. La institucionalizacin del orden se constituye a partir de dos grandes procesos. Por una parte como el proceso mediante el cual los principios y valores que dan fundamento a las instituciones son conocidos, aceptados y practicados regularmente, al menos por aquellos a quienes esas mismas pautas definen como participantes o no del proceso. El grado de institucionalizacin est dado por la capacidad que tienen los principios y valores institucionales para mantener la unidad del poder poltico y la cohesin del aparato estatal por encima de las tensiones y conflictos de la sociedad (O'Donnell y Schmitter, 1991). Y por otra, como el proceso mediante el cual las organizaciones adquieren valor y estabilidad en sus estructuras, funciones y procedimientos. El grado de institucionalizacin est determinado por la adaptabilidad, complejidad, autonoma y coherencia de las organizaciones estatales
12
en sus estructuras, funciones y procedimientos (Huntington, 1991). La institucionalizacin del orden concreta las formas de interaccin de los individuos, como relaciones de consenso o represin. Es el campo de encuentro entre dominacin y hegemona. La institucionalizacin del orden tambin define los principios de cohesin externa que rigen al Estado en su relacin con la sociedad, los mercados y otros Estados. Antes que revelar problemas de eficiencia administrativa, los problemas de cohesin externa, como problemas de institucionalizacin del orden, ponen en evidencia la irrupcin incontrolada e incontrolable de una multiplicidad de formas, instancias e instrumentos paralelos a las formas, instancias e instrumentos institucionales del Estado en la regulacin y control de la vida en sociedad. ii) Estabilidad/Inestabilidad Estatal y Estabilidad/Inestabilidad Gubernativa: Hacia una tipologa de regmenes polticos El par territorialidad e institucionalizacin del orden adquiere su mayor visibilidad cuando se expresa a travs de los problemas de estabilidad o inestabilidad del Estado y de estabilidad o inestabilidad del gobierno. Mientras que los problemas de estabilidad estatal estn asociados a las dificultades para mantener la territorialidad del Estado y del gobierno, los problemas de estabilidad gubernativa estn relacionados con la incapacidad para asegurar la institucionalizacin del orden. Si se considera la situacin en un cuadrante, se tiene que en el margen superior izquierdo (territorialidad total [TT] e institucionalidad completa [IC]) se ubican aquellos pases caracterizados por estabilidad estatal y estabilidad gubernativa; en el margen superior derecho (territorialidad total e institucionalidad incompleta[II]) se ubican los pases con estabilidad estatal e inestabilidad gubernativa; en el margen inferior izquierdo (territorialidad parcial [TP] e institucionalidad completa) se ubican los pases con inestabilidad estatal y estabilidad gubernativa; y en el margen inferior derecho (territorialidad parcial e institucionalizacin incompleta) se ubican los pases que tienen en la inestabilidad estatal y la inestabilidad gubernativa a su principal caracterstica. TT/IC Estabilidad estatal con estabilidad gubernativa TP/IC Inestabilidad estatal con estabilidad gubernativa Inestabilidad estatal con inestabilidad gubernativa Estabilidad estatal con inestabilidad gubernativa TP/II TT/II
No obstante, resulta necesario aclarar que si bien desde el punto de vista analtico se pueden considerar pases con inestabilidad estatal y estabilidad gubernativa, en la realidad estos casos no pueden ser considerados debido a que an en las condiciones de la ms feroz dictadura (que indicara una situacin de inestabilidad estatal con estabilidad gubernativa), sin territorialidad total no puede haber institucionalizacin completa del orden. Ms precisamente sin control territorial, un Estado ni un gobierno pueden asegurar la institucionalizacin del orden social. La consideracin del par Territorialidad e Institucionalizacin del Orden, a la luz de los problemas de estabilidad/inestabilidad estatal y estabilidad/inestabilidad gubernativa, permite establecer una tipologa de los regmenes polticos que rigen a los distintos pases: a. Pases de Rgimen Poltico Tipo I. Hace referencia a aquellos casos en donde la territorialidad es total y la institucionalizacin del orden es completa. Se trata de pases en donde el Estado cubre a toda la nacin y sta llega a todo el territorio y la institucionalidad es conocida, aceptada y practicada por toda la sociedad (incluso por aquellos a quienes la propia institucionalidad excluye como parte del ordenamiento). Por ello tienen estabilidad poltica y alta valoracin econmica
13
y social. Nos referimos aqu a los pases cuya principal caracterstica es la estabilidad estatal acompaada de estabilidad gubernativa. Se trata de regmenes en los que el Estado y el gobierno tienen una elevada capacidad para mantener, tanto la unidad del poder poltico institucionalizado como la unidad de accin de sus instituciones (Estados Unidos, Alemania, Suiza, Suecia o Francia). b. Pases de Rgimen Poltico Tipo II. Hace referencia a aquellos casos en donde la territorialidad es total y la institucionalizacin del orden es incompleta. Se trata de aquellos pases en donde el Estado cubre a toda la nacin y sta llega a todo el territorio, pero la institucionalidad presenta fisuras tales que hacen que no todas las instituciones pblicas sean conocidas, aceptadas y practicadas por la sociedad. Por ello no todas las instituciones son estables polticamente y valoradas econmica y socialmente. Hacemos referencia a los pases cuya principal caracterstica es la estabilidad estatal con inestabilidad gubernativa. Se trata de regmenes en los que el Estado tiene capacidad para mantener la unidad del poder poltico institucionalizado, pero el gobierno no la tiene para mantener la unidad de accin de sus instituciones (Italia, Argentina, Chile, Portugal). c. Pases de Rgimen Poltico Tipo III. Hace referencia a aquellos casos en donde la territorialidad es parcial y la institucionalizacin del orden es incompleta. Se trata de pases en donde el Estado no cubre a toda la nacin y sta no llega a todo el territorio, y en donde la institucionalidad presenta fisuras que hacen que slo unas pocas instituciones sean conocidas, aceptadas y practicadas por unos pocos miembros de la sociedad. Las instituciones no son estables polticamente ni valoradas econmica y socialmente. Hacemos referencia a los pases cuya principal caracterstica es la fragilidad e inestabilidad estatal y gubernativa. Aqu el Estado y el gobierno no son capaces de mantener la unidad del poder poltico institucionalizado, ni la unidad de accin de sus instituciones (Colombia, Mxico, Bolivia o Per). 2.2 El problema de la autonoma de las polticas pblicas i) De la autonoma de Estado a la autonoma de las polticas pblicas Desde los aportes de Nicos Poulantzas, el problema de la autonoma de las polticas est marcado por la separacin del Estado con respecto a la sociedad. Para Poulantzas, la autonoma relativa del Estado est referida a los dos atributos fundamentales de su relacin con los ciudadanos. Por una parte, la existencia de una Unidad del Poder Poltico Institucionalizado (UPPI), que al conferir cohesin interna especfica a las instituciones del Estado, impide que los distintos grupos sociales y los grupos en el poder se incrusten, apropien o repartan en feudos y parcelas el aparato estatal y con l apropiarse del poder estatal. Por otra, la existencia de una Unidad de Accin Institucional (UAI), que al conferir cohesin externa especfica a las instituciones del Estado, le impide a los grupos sociales dominantes o dominados, sustituir al Estado o tomar como propios uno o varios mbitos y funciones inherentes a la accin estatal. La unidad de poder poltico institucionalizado se construye en torno al conjunto de estructuras y prcticas institucionales de poder poltico que se generan, cuando el Estado por s solo es capaz de producir y proyectar (Bobbio, 1988): poder coactivo (en el control de las tensiones y los conflictos), poder jurisdiccional (en el cumplimiento y aplicacin de la ley o en el juzgamiento de la razn y el error, de lo justo o lo injusto), poder regulador (en el encauzamiento de los procesos polticos, econmicos y sociales) y poder impositivo (en la consecucin de los recursos necesarios para cumplir sus funciones mnimas). Por su parte, la unidad de accin institucional del Estado se construye en torno a las estructuras y prcticas de organizacin y disciplinamiento que se generan cuando el aparato estatal proyecta por s solo un principio de especializacin funcional (que da cuenta como se distribuye el trabajo en las instituciones estatales) y un principio de estructuracin jerrquica del poder (que da cuenta como se distribuye el poder en las distintas instituciones estatales). Los lmites que la unidad del poder poltico y la unidad de accin institucional imponen al propsito de cualquier grupo de actuar en terrenos que no le son propios, hacen que la autonoma del
14
Estado se proyecte como el campo de posibilidades11 que tienen los sectores sociales en el juego institucional y cuyas variaciones y modalidades de realizacin dependen de un momento particular en la correlacin de fuerzas entre los distintos actores sociales" (Poulantzas, 1985). La autonoma del Estado como campo de posibilidades en el juego institucional, encuentra en la estructuracin de las polticas pblicas el campo de mayor especificacin de la accin estatal en su funcin gubernativa. En la accin de gobierno la autonoma del Estado se proyecta y concreta en la autonoma de las polticas pblicas. Las polticas dan cuenta del sentido y contenido de las luchas de los individuos por apropiarse del poder del Estado y del aparato estatal. Especifican el proyecto de direccin poltica del Estado y el proyecto de direccin ideolgica, a travs de los cuales un gobernante busca imprimir una determinada direccin a las relaciones entre la sociedad, el Estado y los mercados. Por una parte, el proyecto de direccin poltica pone de presente la multiplicidad de tensiones y conflictos, de agentes y de agencias externas, por el control del poder estatal. Por otra, el proyecto de direccin ideolgica revela la diversidad de contenidos presentes en la lucha por imponer unos determinados principios, valores y comportamientos que deben ser interiorizados como norma por las organizaciones y los individuos. ii) La centralidad del rgimen poltico: a distintos tipos de rgimen corresponden distintos niveles de autonoma de las polticas pblicas El par unidad de poder poltico institucionalizado y unidad de accin institucional no slo delimita las fronteras de la relacin entre el Estado y la sociedad. Tambin seala las diferencias que pueden existir en el grado de autonoma en la estructuracin de las polticas pblicas en los distintos pases, de acuerdo al tipo de rgimen poltico que rige cada pas. En primer lugar, el grado de unidad de poder poltico y de unidad de accin institucional que se observe en un pas, revela el grado de permeabilidad que tienen las estructuras y prcticas institucionales del poder poltico a los intereses privados (individuales o corporativos) en ese pas. Si se considera la relacin entre el grado de unidad de poder poltico y la unidad de accin institucional y el grado de permeabilidad de las estructuras a los intereses, en un cuadrante tendramos la siguiente figura:
Existe UPPI y UAI Se trata de pases cuyas estructuras y prcticas institucionales de poder poltico y accin estatal existen independientemente de los intereses privados No existe UPPI, pero existe UAI Por razones expuestas atrs, este caso no se considera Existe UPPI, pero no UAI Se trata de pases cuyas estructuras y prcticas institucionales de poder poltico y accin estatal son ocasionalmente permeadas por los intereses privados No existe UPPI ni UAI Se trata de pases cuyas estructuras y prcticas institucionales de poder poltico y accin estatal dependen del momento que atraviesen los intereses privados
En segundo lugar, el grado de unidad de poder poltico y unidad de accin institucional del Estado pone en evidencia el grado de autonoma gubernativa 12 que tienen los gobiernos. Es decir, la capacidad que tiene el gobernante para imprimir un sentido y un contenido especfico a las instituciones y la sociedad que se gobiernan. Si se considera la relacin entre los grados de unidad de poder poltico y unidad de accin institucionales y los grados de autonoma gubernativa en un cuadrante, se tendra la siguiente situacin:
Existe UPPI y UAI El gobierno cuenta con un elevado margen de Existe UPPI, pero no UAI El margen de maniobra del gobierno est subordinado
15
maniobra que no slo le permite orientar, sin mayores traumatismos, la accin gubernativa en un determinado sentido, sino que tambin le asegura una cierta continuidad y consistencia al trazado de las polticas. No existe UPPI, pero si UAI Caso no considerado
al cumplimiento de unas reglas de juego poltico e institucional restringidas a un mbito bien definido y con unos actores bien conocidos. No existe UPPI ni UAI El margen de maniobra del gobierno depende, de manera crucial, de la capacidad del gobernante para identificar y movilizar los intereses, las tensiones y los conflictos en torno a un proyecto poltico, administrativo o personal
Los grados de permeabilidad de las estructuras y prcticas institucionales de poder poltico y el grado de autonoma gubernativa permiten ordenar, en una tipologa alternativa los distintos regmenes polticos y su correspondiente grado de autonoma en la estructuracin de las polticas pblicas: Modelo de Alta Autonoma Gubernativa. Comprende aquellos pases que, por cumplir las condiciones de existencia del par unidad de poder poltico y unidad de accin institucional, adquieren la forma caracterstica de un rgimen poltico tipo I. Se trata de un modelo en donde el Estado y el rgimen poltico estn estructurados en torno a una relacin orgnica de poderes, con una red de instituciones articuladas a un aparato estatal que tiene un centro nico y bien definido y coordinado horizontal y verticalmente. En este caso, la existencia de unidad de poder poltico institucionalizado y de unidad de accin institucional del Estado revelan una situacin en donde las estructuras y relaciones de poder poltico y el aparato estatal existen independientemente de las tensiones y los conflictos y los intereses individuales o corporativos de los grupos sociales dominantes y dominados (Huntington, 1991, p29). Se denomina modelo de alta autonoma gubernativa para la estructuracin de las polticas pblicas, en la medida en que se puede constatar que el gobierno cuenta con un elevado margen de maniobra que no slo le permite orientar, sin mayores traumatismos, la accin gubernativa en un determinado sentido, sino que tambin le asegura una cierta continuidad y consistencia a los procesos de estructuracin de las polticas pblicas. Modelo de Mediana Autonoma Gubernativa. Comprende aquellos pases que por cumplir tan slo una de las condiciones (existe unidad de poder poltico, pero no unidad de accin institucional), adquieren la forma caracterstica de un rgimen poltico tipo II. Se trata de un modelo en donde la relacin orgnica entre el Estado y el rgimen poltico se mantiene, a pesar de las porosidades que presentan algunas de sus ramas del poder pblico o algunas de sus instituciones polticas o administrativas. En este caso, la existencia de porosidades ponen de presente una situacin en donde las estructuras y relaciones de poder poltico son ocasionalmente permeadas por la fuerza poltica o econmica de intereses privados (individuales o corporativos), produciendo una distorsin evidente del gobierno y la administracin pblica. Se denomina modelo de mediana autonoma gubernativa para la estructuracin de las polticas pblicas, en la medida en que se puede observar que el margen de maniobra del gobierno est subordinado al cumplimiento de unas reglas precisas de juego poltico e institucional (restringidas a un mbito bien definido y con unos actores bien conocidos) que le imponen las lites al gobernante. Las reglas de juego (como toda regla) no requieren de creencias. Tampoco buscan la solidaridad, imponen paridad entre los que participan. Como bien afirma Baudrillard, las reglas slo hay que observarlas. La accin de gobierno est limitada por los riesgos de la transgresin de las reglas (Baudrillard, 1992). Es este riesgo el que seala las fronteras de lo que, en la estructuracin de las polticas pblicas, se puede y no se puede hacer. De aqu depende la accin gubernativa y la continuidad y consistencia de las polticas pblicas.
16
Modelo de Baja Autonoma Gubernativa. Comprende aquellos pases en los que por no cumplir ninguna de las condiciones (no existen unidad de poder y unidad de accin institucional), adquieren la forma caracterstica de un rgimen poltico tipo III. Se trata de un modelo en donde la relacin entre el Estado y el rgimen poltico se caracteriza por la diseminacin de poderes y micropoderes, que se desenvuelven en una red de instituciones dispersas que no estn articuladas en torno a un aparato que no es nico, ni tiene un centro definido y apenas est conectado por una coordinacin transversal de instituciones y tecnologas estatales, pblicas y privadas (Foucault, 1992, p118). En este caso, la ausencia de la unidad de poder poltico institucionalizado y de la unidad de accin institucional, revelan una situacin en donde las estructuras y relaciones del poder poltico y el aparato estatal dependen -de manera crucial- de la coyuntura que atraviesen los intereses, tensiones y conflictos en la sociedad. Esto es, de una particular dinmica de confrontacin entre actores estatales, pblicos y privados, as como de la correlacin de fuerzas presentes en un momento determinado de la confrontacin. Se denomina modelo de baja autonoma gubernativa para la estructuracin de las polticas pblicas, en la medida en que el margen de maniobra del gobierno est subordinado por el cmulo de intereses, tensiones y conflictos presentes en las instituciones y la sociedad. En este modelo las crisis no se originan en la ausencia de proyectos, sino por el enfrentamiento irresuelto entre ellos. En el desarrollo de la funcin gubernativa todo cambio es traumtico. La baja institucionalizacin de los procesos administrativos, volatilidad poltica e institucional de los niveles superiores en las organizaciones pblicas no asegura la continuidad ni la consistencia de las polticas pblicas. En este modelo lo pblico todava no logra constituirse completamente. Los partidos polticos, las asociaciones empresariales, de trabajadores y dems formas de organizacin poltica, econmica y social emergen como instancias de negociacin de intereses individuales, en un escenario en donde el gobernante tambin se presenta con su propio frente. La tipologa podra resumirse en el siguiente cuadrante:
Existe UPPI y UAI Modelo de alta autonoma gubernativa. Se trata de un modelo en donde el Estado y el rgimen poltico estn estructurados en torno a una relacin orgnica de poderes, con una red de instituciones articuladas a un aparato estatal que tiene un centro nico y bien definido y coordinado horizontal y verticalmente No existe UPPI, pero si UAI Caso no considerado Existe UPPI, pero no UAI Modelo de mediana autonoma gubernativa. Se trata de un modelo en donde la relacin orgnica entre el Estado y el rgimen poltico se mantiene, a pesar de las porosidades que presentan algunas de sus ramas del poder pblico o algunas de sus instituciones polticas o administrativas. No existe UPPI ni UAI Modelo de baja autonoma gubernativa. Se trata de un modelo en donde la relacin entre el Estado y el rgimen poltico se caracteriza por la diseminacin de poderes y micropoderes, que se desenvuelven en una red de instituciones dispersas que no estn articuladas en torno a un aparato que no es nico, ni tiene un centro definido y apenas est conectado por una coordinacin transversal de instituciones y tecnologas estatales, pblicas y privadas
3. Elementos determinantes en la estructuracin de las polticas pblicas: La autonoma de las polticas para un mismo tipo de rgimen
17
La existencia de distintos grados de autonoma en las polticas plantea un problema de fondo. La autonoma en la estructuracin de las polticas, definida como el campo de posibilidades visible y preciso que tienen los actores en el juego institucional del Estado, no se construye de manera armnica y pacfica. Se construye en torno a un equilibrio transitorio de fuerzas al que se llega luego de una confrontacin abierta, sostenida y traumtica, entre los distintos actores y tramas en escena, no sin antes haber forzado cambios profundos en las estructuras y relaciones de poder poltico y de la accin institucional del Estado. El equilibrio al que se llega nunca es definitivo. Es transitorio pues no comporta la victoria definitiva y total de uno de los actores en contienda. Las victorias son temporales y estn siempre sujetas a una multiplicidad de externalidades y nuevos hechos que tienden a modificar la correlacin de fuerzas que dio lugar al equilibrio. La confrontacin es abierta en la medida en que los actores aplican toda la fuerza que tienen disponible, con el propsito de lograr que sus intereses particulares sean asumidos como los intereses generales de la sociedad; es sostenida, porque implica la confrontacin de intereses y posiciones que en la mayora de veces son irreconciliables; y es traumtica, por que siempre implica la lucha por la transformacin del orden establecido. i) El ejercicio de gobierno: La definicin de las trayectorias La funcin gubernativa determina de manera crucial la estructuracin de las polticas pblicas. No slo porque a travs de ella las polticas adquieren sentido y contenido como tales, sino porque en s misma la funcin gubernativa tiene el doble carcter simblico e integrador mediante el cual se cumple la tarea de gobernar a la sociedad y al Estado. El carcter simblico surge de la invocacin que por si misma hace la funcin gubernativa a un orden existente de poder que se distribuye entre las distintas unidades del Estado para cumplir con un fin especfico. El carcter integrador emerge de la capacidad que tiene la funcin gubernativa para inducir la confluencia de fuerzas en torno a un determinado proyecto de sociedad y de Estado para imprimir sentido de identidad a la accin de gobernantes y gobernados. Este doble carcter hace que la funcin gubernativa sea la que defina y concrete, paso a paso, en la direccin poltica y la direccin ideolgica qu es lo que le compete al Estado y qu es lo que no le compete, qu es lo pblico y que es lo privado y qu es lo estatal y que lo no estatal (Foucault, 1981). La funcin gubernativa se concreta en el vnculo (tensin) que se establece entre la forma de gobierno (como forma institucional) y el modo de gobernar (como prctica cultural y poltica). Mientras que la forma de gobierno da cuenta del campo de accin y de los lmites que le impone al gobernante un determinado orden poltico e institucional, el modo de gobernar hace referencia al campo de accin que la aplicacin particular de las tcnicas y tcticas de gobierno le confieren al gobernante para lograr sus propsitos de gobierno. La forma de gobierno, como forma institucional, establece los lazos de pertenencia que deben regir las relaciones entre el gobernante y el gobierno, as como el campo de accin en que el gobernante se debe desenvolver con respecto a su relacin con los gobernados. Por una parte, los lazos de pertenencia estn definidos por las relaciones de exterioridad, trascendencia y unicidad que caracterizan las relaciones entre el gobierno y el gobernante. Las relaciones de exterioridad sealan las modalidades y lmites a travs de las cuales el gobernante puede llegar al gobierno (por complicidades, por herencia, por eleccin o por el uso de la fuerza, etc.) pero no puede apropiarse de l. Se origina de los lmites que la propia institucionalidad le impone al gobernante para apoderarse del gobierno. Los principios, valores y tradiciones someten al gobernante al escrutinio pblico. Es la amenaza a la que est sometido el gobernante, desde afuera por todos aquellos que desean poseer el poder y desde adentro por los gobernados que no siempre estn dispuestos a aceptar las disposiciones del gobernante. A su vez, las relaciones de trascendencia sealan las instancias y mecanismos a travs de los cuales las decisiones y acciones del gobernante siempre van ms all de lo que van las acciones y decisiones de los ciudadanos y los funcionarios. Se definen como un atributo de poder que la institucionalidad le confiere al
18
gobernante para que sus acciones y decisiones sean acatadas por los gobernados. Y finalmente las relaciones de unicidad establecen los principios y mecanismos a travs de los cuales se establece el grado en que se concentra o no el poder del Estado y del gobierno en el gobernante. Surgen del centramiento que la institucionalidad le confiere al gobierno como el nico centro organizado de poder y al gobernante como el agente que detenta ese poder. Por otra parte, los campos de accin del gobernante en su relacin con los gobernados estn delimitados por las formas y contenidos institucionales que fijan las finalidades a perseguir y los medios para lograrlas. Se trata de arreglos que, bajo la forma de normas y reglamentos, predefinen las estructuras, funciones y procedimientos que deben regir la accin administrativa; determinan quienes deben ser los participantes "legtimos" y contrapartes del sistema decisional y operativo (en comisiones, comits, juntas, delegaciones y tribunales inter e intraministeriales, inter e intrasectoriales, inter e intraterritoriales); condicionan la agenda de asuntos a tratar; fijan sanciones contra las desviaciones y establecen las pautas guas sobre como se pueden modificar los propios arreglos formales y organizacionales (Sulbrandt, 1994); y sealan los dispositivos y operadores (organizacionales y comunicacionales) a travs de los cuales el gobernante debe unificar la accin institucional del Estado. El modo de gobernar pone de presente tanto la cultura poltica e institucional que prevalece en una sociedad, como el proyecto de gobierno que est en juego para imponer un determinado derrotero a la sociedad y al Estado. La cultura poltica e institucional se expresa a travs de tres elementos fundamentales. Primero, la manera como conversan gobernantes y gobernados en la definicin y gestin de los asuntos polticos e institucionales. Es decir, la manera como se hacen las peticiones entre los hablantes del proceso poltico o del institucional; como se producen las ofertas entre ellos y como se establecen los compromisos ya en su condicin de gobernante y gobernados. Segundo, la manera como se disponen las cosas para que un fin pueda ser alcanzado. Es decir, la manera como se ordena el conjunto de tcticas y estrategias gubernativas y se despliegan territorialmente las acciones de gobierno para alcanzar los resultados deseados. Y tercero, la variable intensidad con la que se aplican los recursos del gobierno para el logro de unos propsitos definidos. Es decir, el grado de consenso o de represin que requiere alcanzar los resultados esperados. En la estructuracin de las polticas pblicas la tensin entre la forma de gobierno y el modo de gobernar imprime, bajo la forma especfica de un proyecto poltico, sentido y contenido al proyecto de direccin poltica y al proyecto de direccin ideolgica del gobernante sobre las instituciones y la sociedad que gobierna. El concepto de proyecto poltico hace referencia a los tres tipos de procesos de produccin y reproduccin de sentido y de contenido poltico en las acciones de gobierno: La estructuracin del propsito poltico de gobierno. Se trata del proceso a travs del cual se estructuran las ideas y las acciones de gobierno en la definicin de un derrotero para la sociedad y el Estado, que va desde la generacin de conceptos, teoras y mtodos, hasta la extensin y apropiacin de esos conceptos, teoras y mtodos, constituidos ya bajo la forma de proyecto de Estado y de sociedad. El trmite de las tensiones y conflictos. Se trata del proceso mediante el cual el gobernante y su equipo, siempre sometidos a la relacin desigual de fuerzas internas y externas en confrontacin, buscan restablecer los equilibrios entre las partes de manera tal que le permita mantener el control sobre los sectores confrontados (y sobre las confrontaciones latentes) y proyectarse como instancia superior de resolucin de las tensiones y conflictos del Estado y la sociedad. La gestin de la agenda gubernativa. Se trata del proceso a travs del cual el gobernante establece sus prioridades de gobierno, define cuales son los asuntos que deben ser objeto de las polticas pblicas, cuales los frentes de atencin y cuales los resultados a obtener. La relacin entre la forma de gobierno y el modo de gobernar est regida por una tensin permanente entre las formas legales y las formas culturales. Mientras que las formas legales tienden a establecer rgidos patrones de regulacin institucional, las formas culturales tienden a desbordar tales
19
patrones en funcin de la particular manera como la sociedad va acomodando sus formas de vida. El recurso fcil de los gobiernos ha sido modificar la ley, para "legalizar" lo que la regulacin cultural haba conducido a lo ilegal. No se trata de un fenmeno nuevo. El modo de gobernar degrada las formas de gobierno. ii) La lucha por la hegemona: La lucha por los contenidos La diferenciacin entre legitimidad y hegemona permite una mayor claridad en torno a los elementos que verdaderamente hacen trascender los procesos de estructuracin de las polticas pblicas. Por una parte, el concepto de legitimidad hace referencia a la relacin que se establece entre los tipos de creencias de los individuos [y sus opiniones subjetivas], las formas de organizacin social y la accin poltica de los gobernantes, con el propsito de validar y mantener un orden poltico determinado. La legitimidad debe ser entendida como el momento de mxima relacin entre creencias, formas y acciones (Weber, 1971). Por otra, el concepto de hegemona hace referencia a la lucha a travs de la cual unos sectores sociales buscan obtener para s la doble funcin de representar el inters general y de detentar el dominio poltico sobre la sociedad y el Estado. En este sentido, la hegemona es el momento en que uno de los sectores en conflicto logra imponer una determinada direccin poltica y cultural al Estado y a la sociedad (Bobbio, 1985). Mientras que la legitimidad depende de la funcin a cumplir, la organizacin disponible y el resultado esperado (que en realidad es otra forma de denominar la secuencia Fines/Medios/Productos/Impactos), la lucha por la hegemona depende del tipo de confrontacin existente, de la razn que se busca imponer (poltica, econmica, social, institucional, etc.) y de la relacin de fuerzas presente en la contienda. Las nociones de territorialidad e institucionalizacin del orden, lejos de remitir a problemas de legitimidad, hacen referencia expresa a la existencia de una lucha por la hegemona. Se trata de una lucha que se define por el control del territorio y por la imposicin de los valores y principios institucionales que fundamentan el control territorial. La nocin de equilibrio de poderes adquiere toda su importancia como representacin efectiva de la fuerza de "unidad en la diferencia" que rige las tensiones y conflictos entre las ramas del poder pblico y al interior de cada una de ellas. En el rgimen tipo I el control territorial y la existencia de una red de instituciones articuladas a un aparato estatal con un centro nico y bien definido y coordinado horizontal y verticalmente, implica que las instituciones pblicas tengan por s mismas la capacidad de absorber la doble funcin de representar el inters general y de detentar el dominio poltico sobre la sociedad. La lucha por la hegemona se juega en el terreno poltico, las reglas de juego son conocidas y aceptadas (poltica y socialmente) y extendidas sobre todo el espectro social. Por su parte, la existencia de porosidades en algunas instituciones en los regmenes tipo II o la diseminacin de poderes y micropoderes en los regmenes tipo III, ponen en evidencia la fragilidad estructural del orden establecido para impedir que agentes privados o pblicos se asuman como representantes del inters general o que busquen concentrar para s el poder poltico del Estado. En estos tipos de rgimen, la lucha por la hegemona se juega formalmente al interior del orden establecido, pero realmente se hace por fuera del orden. En apariencia los actores en contienda se mueven activamente en los canales institucionales establecidos. All expresan sus diferencias y buscan resolverlas por los medios establecidos. Pero slo es en apariencia. Los conflictos se juegan y definen por fuera de la institucionalidad y de los controles establecidos. La utilizacin recurrente de los mecanismos formales e informales del poder se degradan de tal manera que la violencia (abierta o soterrada, estatal o privada) emerge como forma privilegiada de expresin y regulacin de las tensiones y conflictos. En un escenario en donde cada actor quiere proyectar y convertir su propio orden en el orden de todos, la lucha por el control territorial adquiere un valor geopoltico: es la base para imponer un determinado proyecto de direccin poltica y cultural sobre el Estado y la sociedad.
20
En los regmenes tipo III, la dbil constitucin de la ciudadana o la usurpacin de funciones y competencias de unas ramas sobre otras (y al interior de cada rama, de un sector sobre otro) se constituyen en los principales rasgos caractersticos. Las funciones gubernativa y judicial aparecen completamente descentradas. Tienen que compartir -en un mismo territorio- su poder de direccin, regulacin y disciplinamiento con una multiplicidad de actores (pblicos y privados) que emergen como poseedores reales de poder y con una institucionalidad que los fundamenta como tales. En un escenario de confrontacin abierta, los sectores confrontados emergen y movilizan como verdaderos frentes de poder territorial e institucional. Bien porque controlan efectivamente una parte del territorio y tienen su propia institucionalidad que fundamenta el control territorial o bien porque su accin poltica ha degradado los controles de tal manera que existen porciones de territorio sin control y con una institucionalidad incapaz de mantener un orden social mnimo. Es la lucha por imponer un proyecto de direccin poltica y cultural y, por tanto, por un proyecto de contenido ideolgico particular. iii) Burocracia y poder burocrtico: La vulnerabilidad de los aparatos pblicos En la estructuracin de las polticas pblicas, la accin de las burocracias est regida por dos mandatos bsicos: seguir una lnea jerrquica de poder (en la definicin de los roles, las funciones, las condiciones de acceso, los controles y las sanciones) y operar bajo relaciones de intercambio (en la regulacin de los mecanismos, la aplicacin de los recursos y la realizacin de las tareas). Mientras que el seguimiento de una lnea jerrquica presupone la existencia de una estructura de poder en las organizaciones, la operacin bajo relaciones de intercambio implica una particular distribucin funcional de ese poder en los distintos niveles de la organizacin. La burocracia, denominacin que busca sintetizar los distintos elementos de la organizacin burocrtica, emerge como un sistema de relaciones que tiende a constituir y hacer prevalecer un cierto orden en las organizaciones pblicas y privadas. Los mandatos de estructuracin jerrquica y de operacin de intercambio se concretan en la existencia de una autonoma estatutaria que, bajo una expresin jurdica-formal (leyes, decretos o reglamentaciones) establece un sistema de poderes y contrapoderes a travs del cual se busca imprimir equilibrio y neutralidad a las acciones y decisiones de los burcratas. La autonoma estatutaria busca que los privilegios personales (polticos, econmicos o sociales) tiendan a desaparecer en favor de los principios organizacionales y que las actividades estn subordinadas a la aplicacin de una norma ligada a una finalidad objetiva y tcnicamente delimitada (Lefort, 1984). Sin embargo, los distintos grados de fragilidad institucional que generan las luchas por la direccin poltica y la direccin ideolgica del Estado, como luchas por la hegemona, hacen que la autonoma estatutaria se degrade como rgimen de la prctica burocrtica, para convertirse en el referente de las tensiones y los conflictos del momento. En medio de la confrontacin, las luchas por el control "territorial" se trasladan a las luchas por el control poltico y burocrtico del aparato pblico. Las luchas por la "institucionalidad", como luchas por el disciplinamiento organizacional y administrativo, adquieren el sentido de las luchas por buscar la validacin social del control poltico/burocrtico obtenido por un(os) sector(es) a costa de otro(s). Lejos del carcter equilibrado y neutral que busca imponer en la accin burocrtica, la autonoma estatutaria se invoca como factor de confrontacin para delimitar y afirmar poderes intra e inter-organizacionales. De los principios ideales de la organizacin burocrtica se transita hacia la realidad de los principios del "poder burocrtico". Lejos de las visiones instrumentalistas que caracterizan los anlisis del fenmeno burocrtico, el concepto de poder burocrtico est asociado al de un "leviatn" (fuerza poltica autnoma) que, teniendo como funcin primordial la traduccin de las polticas y estrategias globales en acciones puntuales, tiende a constituirse estructuralmente en un factor de interferencia y bloqueo a la accin unificada y racional de las organizaciones gubernativas en el cumplimiento de sus
21
propsitos (Mrquez y Godan, 1984). Por su naturaleza, el poder burocrtico se define como una relacin asimtrica de dependencia entre dos o ms actores organizacionales, que en presencia de conflictos adquiere caracteres unidimensionales cuando se trata de una problemtica puntual, o caracteres estructurales cuando el conflicto est inmerso en el sistema y sus instituciones polticas, econmicas y sociales (Brown y Erie, 1984). El poder burocrtico prospera en las organizaciones caracterizadas por la fragmentacin de las actividades, la segmentacin de las funciones y la multiplicacin de los centros de decisin. Cuanto mayor sea la fragmentacin, la segmentacin o la diseminacin de las decisiones, mayor ser el poder burocrtico que se constituya. El seguimiento de una lnea jerrquica es desplazado por la irrupcin de una multiplicidad de frentes de poder en donde cada uno no logra imponerse completamente sobre los dems. Lo que en principio se plantea como una relacin de intercambio, posteriormente se degrada como una relacin de dependencia. La lucha por el poder burocrtico se desarrolla como una lucha desatada por el control poltico y funcional sobre los tres factores crticos del poder organizacional: la lucha por el control de las decisiones legales, que no slo implica la lucha por el control sobre las actividades internas de la organizacin, sino tambin el control externo sobre la cantidad, calidad y alcance de sus decisiones. La lucha por el desarrollo de un mbito definido de competencias implica el control sobre aquellos segmentos de la organizacin que por la especializacin y complejidad del conocimiento o por la integralidad de las actividades que realizan, resultan claves en el conjunto del proceso organizacional y administrativo. La lucha por el control de los vnculos externos implica la lucha por controlar la movilizacin de clientelas que le asegura a los burcratas adquirir legitimidad y apoyo continuado (Brown y Erie, 1984, p167). El poder burocrtico refleja la existencia de mayores o menores niveles de autonoma burocrtica que se generan en el interior de las organizaciones. Ms que un poder de feudo, el poder burocrtico es el poder que se produce al controlar la informacin, el manejo de los recursos y los vnculos econmicos y sociales de las organizaciones. Tanto los que fluyen desde el exterior hacia el interior de las organizaciones (en el despliegue de las polticas y estrategias), como en los que fluyen desde el interior hacia el exterior de las organizaciones (en la aplicacin de recursos, competencias, proyectos). Las organizaciones pblicas son el reflejo (consecuencia) de las tensiones y conflictos presentes en las estructuras y prcticas polticas. A un mayor nivel de autonoma burocrtica le corresponde un menor nivel de autonoma en la estructuracin de las polticas pblicas y viceversa. En los regmenes polticos tipo I la existencia independiente de las estructuras y practicas polticas con respecto a las tensiones y conflictos y de intereses privados, hace que las luchas por el control de las decisiones, por los mbitos de competencia y por los vnculos externos, se circunscriban a las exigencias del cambio tecnolgico por elevar el nivel de profesionalizacin o a las tensiones y conflictos que se producen cuando hechos de corrupcin plantea la necesidad de una mayor transparencia de la funcin pblica. Por su parte, en los regmenes polticos tipo II la filtracin ocasional de las tensiones y conflictos polticos en las organizaciones pblicas, hace que las luchas por el poder burocrtico se estructuren y desarrollen en torno a un conjunto tcito de reglas de juego regido por unas lites burocrticas que interna y externamente controlan los principales centros de decisin, se reservan las competencias vitales y establecen relacin slo con las lites externas de la poltica y los empresarios. Finalmente, en los regmenes polticos tipo III la dependencia de la accin institucional de la particular coyuntura que atraviesen las tensiones y los conflictos polticos y sociales, hace que las luchas por el poder burocrtico sean el exacto reflejo de las luchas por el poder poltico. Las lneas de jerarqua no estn regidas por la distribucin funcional del poder en las organizaciones, sino por la evolucin de las relaciones polticas. La relaciones de intercambio, antes que estar determinadas por el propsito del equilibrio y la neutralidad, lo estn por la manera particular en que la apropiacin de los distintos segmentos y fragmentos del aparato estatal revela una particular correlacin de fuerzas polticas en confrontacin. Las luchas por el control de las decisiones, los mbitos de competencia y los
22
vnculos con el exterior, estn mediadas por la accin de los polticos y los propios burcratas quienes consideran los aparatos pblicos como una extensin de sus intereses y actividades. No obstante, lejos de constituir una amenaza para la "estabilidad" del orden institucional establecido, el poder burocrtico se constituye en una estrategia consciente de supervivencia poltica y social que utilizan burcratas y polticos para compensar los "desajustes" que desata la lucha de poderes y para contener los desarreglos y rupturas que genera la dinmica del cambio en el desenvolvimiento de las organizaciones pblicas y privadas. iv) Las relaciones intergubernamentales: La neutralidad aparente Las recientes tendencias hacia la descentralizacin del poder del Estado-nacin y hacia la integracin territorial de los mercados, han revalorizado la importancia que tienen las relaciones intergubernamentales en la estructuracin de las polticas pblicas. La irrupcin de los gobiernos locales (por ejemplo en la prestacin de los servicios pblicos) y la accin de gobiernos extranjeros y autoridades supranacionales (por ejemplo en la gestin de mercados integrados), afectan las esferas de decisin poltica de los gobiernos nacionales. La constatacin de que los procesos de elaboracin e implementacin de las decisiones pblicas "constituye la sntesis de las interacciones entre una multiplicidad de actores con intereses, objetivos y estrategias diferenciados" (Scharpf, 1978), exige que "cada unidad de decisin debe tener en cuenta, adems de sus propias opciones, las estrategias seguidas por las dems unidades, ya que las decisiones adoptadas por cada nivel se insertan, inevitablemente, en el sistema decisorio general" (Morata, 1991). En su manifestacin ms visible las relaciones intergubernamentales se proyectan como instancias apropiadas para la cooperacin institucional y la coordinacin poltico-administrativa (Morata, 1991). Mientras que la cooperacin busca el intercambio institucional que reduzca los costos y tiempos de la accin pblica, la coordinacin busca corregir las tendencias hacia la dispersin de las instituciones en acciones poco eficaces. Es la apariencia que hace que las relaciones intergubernamentales se presenten como el ordenamiento a travs del cual se vaca el contenido poltico de la accin de las instituciones gubernativas, para privilegiar el contenido tcnico que le permita al aparato pblico constituirse como una instancia flexible y adecuada para la mediacin o el arbitraje de los conflictos; como una unidad de poder institucional que se levanta por encima y acta de manera independiente y conforme a una racionalidad tcnica que la rige; y como un ente armnico e integrado en su estructura interna por la unidad del poder poltico que debe encarnar el Estado frente a la sociedad. Las relaciones intergubernamentales no slo ponen en evidencia los canales de comunicacin entre los niveles superiores e inferiores del gobierno y la administracin pblica, sino por sobretodo se constituyen en la correa de transmisin que confiere sentido y contenido a la lucha por imponer un proyecto especfico de direccin poltica y de direccin ideolgica sobre las instituciones y la sociedad que se gobierna. Es decir a la lucha por estructurar polticas pblicas que impriman un rumbo definido a la sociedad y al Estado. La ausencia total o parcial de los principios de unidad del poder poltico y de la accin institucional, hacen que el principio de especializacin funcional (que debe regir la divisin del trabajo entre las instituciones) sea desplazado por una realidad de fragmentacin institucional del Estado y que el principio de estructuracin jerrquica del poder (que debe regir la distribucin del poder en las instituciones del gobierno) lo sea por el descentramiento de poder: lo que en principio se debe realizar como una tarea de coordinacin, se convierte en una labor de concertacin entre aquellos que se reclaman como poseedores de un segmento del aparato pblico; lo que originalmente se debe cumplir como la relacin funcional jefe-subalterno, termina siendo el producto de una concesin poltica de jefes externos que renueva, una y otra vez, el sometimiento del funcionario a las dinmicas de la corrupcin y la sobrepolitizacin de la funcin pblica. La accin gubernativa queda disuelta en la usurpacin de competencias y responsabilidades entre las ramas del poder pblico y al interior de cada
23
una de ellas; en la conversin del clientelismo como forma sustitutiva de una hegemona incompleta (del tipo "si no puedes someter al otro por la va de la razn o de la fuerza, cmpralo"); y en la extensin de la corrupcin y el burocratismo como sistemas de supervivencia y proteccin poltica, econmica o social de los funcionarios o dirigentes partidistas. La estructuracin de las polticas queda expuesta al enfrentamiento abierto de una multiplicidad de agentes, agencias y discursos por el control del gobierno. Las relaciones intergubernamentales se revelan como lo que son: la arena poltica en donde se confrontan y resuelven los intereses, objetivos y estrategias de los poseedores de un fragmento del poder descentrado. 4. La estructuracin de las polticas pblicas en pases de autonoma restringida La autonoma restringida en la estructuracin de las polticas pblicas desborda la linealidad de los modelos secuenciales del tipo Fines/Medios/Productos/Impactos. Revela una situacin en la que coexisten un conjunto de agentes, agencias y discursos cuyos intereses evolucionan siempre de manera incierta. Sus acciones y decisiones se desenvuelven en un escenario en el que no todas las variables estn controladas o son controlables. En condiciones de lucha por el control territorial o el control del aparato estatal, irrumpen como frentes reales de poder. Y la institucionalidad en que operan es tan frgil que la existencia de tensiones y conflictos no slo limita la movilidad de los recursos disponibles, sino tambin subordina la consistencia y continuidad de las polticas pblicas a los quiebres de la coyuntura poltica. En situaciones de autonoma restringida, la excepcin siempre ser la regla: las tareas de coordinacin sern las tareas de concertacin. Las llamadas de jerarqua funcional siempre sern desplazadas por las llamadas de la jerarqua poltica. La invocacin de lo pblico, en realidad ser la defensa de lo privado, en un escenario en donde quienes se proclaman sus defensores en realidad son sus mayores beneficiarios. La autonoma restringida trasciende los debates sobre el grado de racionalidad de las polticas o sobre las tensiones existentes entre los procesos tcnicos y los procesos polticos, para reubicar la discusin en el terreno mismo de los momentos, dispositivos y operadores que rigen la estructuracin de las polticas pblicas. Los fines y medios inicialmente previstos de una poltica se alteran progresivamente en la medida en que las polticas ingresan y son apropiadas por los funcionarios y las organizaciones pblicas. El ajuste (negociacin) de los fines comienza desde el momento mismo en que el gobernante expresa su propsito de poner en marcha el aparato de gobierno. De all hasta el momento en que la intencin de gobierno se convierte en un enunciado de poltica pblica, los fines han sido redefinidos una y otra vez. La estructuracin de las polticas es percibida como un proceso dinmico que puede llegar a modificar su sentido y contenido, en la medida en que los enunciados tienen que ajustarse a los contextos en que deben ser llevados a la prctica. Los objetivos iniciales pueden ser subestimados por los nuevos objetivos operacionales, su jerarqua puede verse invertida y los medios utilizados de facto pueden tener origen en un compromiso (poltico, econmico o institucional) y as diferir de los medios previstos in abstracto (Monnier, 1991). En el momento en que los enunciados entran en las organizaciones pblicas el ajuste sobre los fines es sustituido por el ajuste sobre los medios. Los enunciados de poltica van siendo ajustados por quienes van recibiendo la responsabilidad de llevar a cabo la poltica. Este ajuste no slo responde a la exigencia de que el funcionario comprenda el enunciado, se comprometa con l y disponga lo necesario para su realizacin. Tambin responde al propsito de incorporar en la ejecucin de la poltica sus propios intereses y compromisos. En la estructuracin de las polticas lo que marca a los polticos y a los burcratas no es tanto una construccin racional-secuencial, como el surgimiento continuo, incontrolado e incontrolable de una imaginacin radical y creadora, regulada por unas reglas de juego (poltico e institucional) bien definidas y alimentada por el flujo de los intereses, las representaciones, los afectos y los deseos que rigen la prctica poltica y la accin partidista. Los patrones que rigen la secuencia Medios/Productos/Impactos, tienen un sustituto efectivo: el deseo, bien bajo la forma de
24
inters pblico o privado, o bien bajo la forma de "raison d'Etat". El deseo, como argumenta Spinoza, es el apetito con conciencia de l. Para Spinoza "consta pues por todo esto, que no nos esforzamos por nada, ni lo queremos o deseamos por que sea bueno, sino que, por el contrario, juzgamos que algo es bueno por que nos esforzamos por ello, lo queremos, apetecemos y deseamos" (Vsquez Garca, 1986). 4.1. La estructuracin de las polticas en regmenes tipo III i. Consideraciones generales de aproximacin La autonoma restringida en la estructuracin de las polticas considera una situacin configurada a partir de los siguientes elementos generales: a. La dinmica poltica es tan intensa que, en la estructuracin de las polticas, los lmites entre el Estado, el rgimen poltico y el aparato estatal se desdibujan ante la velocidad y contundencia de las confrontaciones. Los procesos polticos subordinan la agenda de las preocupaciones pblicas. Las tensiones y conflictos se desplazan pndulamente entre el terreno poltico y el administrativo, generando incertidumbres e inestabilidad. La racionalidad organizacional lejos de estar regida por una razn tcnica, lo est por una razn poltica que pugna por ser hegemnica. La multiplicidad de tensiones y conflictos irresueltos conduce a la fragmentacin institucional. Cada agente, cada agencia en confrontacin busca atrincherarse en su propio feudo para hacer valer su fuerza para imponer sus intereses y compromisos sobre los dems y su control poltico sobre el Estado y la sociedad. b. La multiplicidad de intereses, objetivos y actores en escena hace que la estructuracin de las polticas est marcada por la diferenciacin poltica y la heterogeneidad social. En desarrollo de sus interacciones cada uno de los actores que intervienen, tienen su propio referencial normativo que es la representacin que tienen de sus objetivos, del lugar y del papel que desempean en la elaboracin de las polticas y en la sociedad (Muller, 1985). Es el referencial que gua sus acciones, en el diseo de sus agendas y la exposicin de sus intereses y revela los patrones y mecanismos de expresin y regulacin de las tensiones y los conflictos en que se desenvuelven como actores polticos y sociales. c. La fragilidad institucional hace que la estructuracin de las polticas est sometida a factores por fuera de la institucionalidad vigente. La imposibilidad de resolver las tensiones y conflictos a travs de los canales institucionales establecidos, presiona de tal manera la generacin de canales alternativos de resolucin, que la estructuracin de las polticas tambin aparece subordinada a los avatares y el azar de los arreglos extra-institucionales. La irrupcin de intereses soterrados, agendas ocultas o condiciones inesperadas hacen que la estructuracin de las polticas quede sometida al juego de intereses y tensiones difciles por fuera de control. Lo pblico no logra constituirse. Las decisiones pblicas pierden visibilidad, los espacios pblicos (fsicos y sociales) son apropiados por unos pocos y la opinin pblica se desvanece en una mutiplicidad de intereses. La coyuntura poltica determina comportamientos, alianzas o rupturas. d. La intensidad de las tensiones y conflictos le confiere al territorio un papel crucial en la estructuracin de las polticas. El territorio es el mbito de concrecin de las polticas pblicas. Sean ellas de carcter global o sectorial. Desde las polticas el territorio es el campo relacional en donde los individuos en conflicto se enfrentan -entre ellos y con el Estado- para hacer valer su sentido de existencia y de pertenencia, y en donde adquiere un contenido especfico las representaciones, acuerdos y transacciones que dan fundamento al Estado y al aparato estatal. La fuerza de los contendientes se mide por su control territorial. Una multiplicidad de paradojas se revela incontenible: la paradoja de la unidad, que muestra un Estado que pretende controlar lo estratgico sin tener capacidad para controlarse as mismo; la paradoja del orden, que proyecta un Estado que quiere imponer un orden a la sociedad, sin darse cuenta que es el principal productor de desorden; la paradoja de la exterioridad, que promueve un acercamiento de la sociedad, pero que refuerza los controles de manera externa y lejana a ella (Muller y Jobert, 1987).
25
ii. Los supuestos generales En este contexto, la autonoma restringida en la estructuracin de las polticas parte de los siguientes supuestos generales: a. El Estado no es neutro. El aparato estatal y las instituciones que lo componen, encarnan una lucha a muerte para apropiarse los feudos ms atractivos y rendidores para los intereses particulares de los actores en confrontacin. Es el supuesto que da cuenta de la precariedad del rgimen poltico y del aparato estatal para hacer trascender los intereses pblicos sobre los intereses privados, para mantener la divisin de poderes y la unidad de accin de las instituciones. b. No existe sincrona entre fines y medios. La primaca de los intereses privados sobre los pblicos no permite desentraar los lmites de la accin estatal entre lo que se busca y la manera a travs de la cual los gobernantes se proponen lograrlo. Los fines se distorsionan y convierten en medios y stos se transforman en fines. c. La informacin es un recurso escaso y fuente de poder. Es el supuesto en donde la burocracia y el poder burocrtico, lejos de estar asociado a una fuerza poltica autnoma y neutra que tiene como funcin primordial traducir las polticas y estrategias globales en planes y proyectos puntuales, se constituye en un factor de interferencia y bloqueo estructural a la accin de las organizaciones en cumplimiento de sus propsitos. La burocracia y el poder burocrtico, se constituyen en una estrategia consciente de supervivencia poltica, econmica o social de los funcionarios frente a la voracidad del orden establecido. d. La sobrepolitizacin de las relaciones, hace que en el aparato estatal la relacin jerrquica est subordinada a la relacin poltica. Las llamadas de jerarqua funcional, siempre son desplazadas por las llamadas de prestigio. Las lneas de mando no estn constituidas por referencia al mapa orgnicofuncional de las organizaciones pblicas, sino por la lnea de direccin de los partidos o los movimientos polticos. e. No hay perfecta movilidad de factores. La multiplicidad de fuerzas que interfieren hace que la asignacin y uso de los recursos est limitada por la presencia de factores "externos" que no permiten que la oferta y la demanda de bienes pblicos pueda representar la totalidad de los beneficios que se obtienen, ni la totalidad de los costos en que los individuos incurren al interactuar en la sociedad. 4.2 Elementos constitutivos y de operacin: la estructuracin de polticas como un proceso de recontextualizacin 13 La estructuracin de las polticas debe ser comprendida como el producto de un proceso poltico intenso a travs del cual emergen y toman forma los agentes (individuos), agencias (instituciones) y discursos (sntesis de la interaccin entre agentes y agencias) en pugna por imponer un determinado proyecto de direccin poltica y de direccin ideolgica sobre la sociedad y las instituciones que se gobiernan. Sus posicionamientos, estrategias y tcticas en la confrontacin, estn regidos por principios de cambio y principios de conservacin. En ellos subyacen el sentido y contenido de sus luchas por el orden. Maturana (1995) en su anlisis de los fenmenos sociales demuestra como todos los procesos de seleccin, jerarquizacin y apropiacin resultan de la confrontacin que se produce entre principios de cambio y principios de conservacin. Estos principios son los que fundamentan y explican los componentes de los contextos14. El nuevo contexto, proporciona el soporte para implementar los principios de cambio o de conservacin que regulan los campos en que se desenvuelven los individuos y establece los lmites de lo que puede y no puede entrar en el contexto-resultado. El concepto de recontextualizacin, propuesto por Basil Bernstein (1985), permite ilustrar bien como ocurren los procesos de estructuracin de las polticas pblicas en condiciones de autonoma restringida15. Un contexto se define como aquel conjunto de axiomas y prcticas a travs de los cuales los miembros de un grupo piensan, definen las situaciones, actan, conciben el papel de cada uno y del grupo en tales situaciones y llevan a cabo las comunicaciones de pensamientos, sentimientos y
26
actividades (Pratt, 1992). Para Bernstein los contextos son aquellos ordenamientos fundamentales de una cultura o una subcultura que se hacen sustantivos [perceptibles] a travs de los cdigos (del habla), las formas (lingsticas) y las prcticas (de comunicacin) que rigen la socializacin de los individuos. Bernstein define la recontextualizacin como el proceso a travs del cual los axiomas y prcticas que fundamentan distintos contextos pueden ser reubicados o insertos en la produccin de un nuevo contexto que define los nuevos axiomas y prcticas que han de regir la accin de agentes, agencias y discursos.
27
PROCESO DE RECONTEXTUALIZACIN Contexto Primario Estructuracin de Contextos (Agencias, Agentes y Discursos) Seleccin, Jerarquizacin, Apropiacin (Objetos, temas, enunciados, teoras) Operacin de Agentes y Agencias Recontextualizadoras Nuevos Contextos Conceptos y prcticas Campo de recontextualizacin Contexto Secundario Reestructuracin de Contextos (Agencias, Agentes y Discursos) Seleccin, Jerarquizacin, Apropiacin (Objetos, temas, enunciados, teoras) Operacin de Agentes y Agencias Recontextualizadoras Campo de recontextualizacin Nuevo contexto Segn Bernstein la recontextualizacin ocurre cuando los objetos, temas, enunciados, teoras y prcticas que componen los distintos contextos, son seleccionados, jerarquizados y apropiados en el proceso de produccin de un nuevo contexto que reconoce, reconstituye, incorpora y regula tales componentes bajo un orden propio, particular y distinto del anterior. El consenso o la represin son los mecanismos que resuelven o permiten avanzar en la produccin del nuevo contexto. De manera anloga, las polticas pblicas se estructuran como procesos de recontextualizacin. Es decir, como procesos en los que los objetos, temas, enunciados, teoras y prcticas de gobierno que fundamentan los contextos de agentes, agencias y discursos gubernativos se reubican e insertan en un nuevo contexto de gobierno. La reubicacin e insercin de los componentes de contextos precedentes, en el nuevo contexto, se produce cuando los principios de cambio y los principios de conservacin se confrontan para dar lugar a un proceso de seleccin, jerarquizacin y apropiacin de los objetos, temas, enunciados, teoras y prcticas. El contexto emergente trae implcitos sus propios principios de cambio y de conservacin. Incorpora temas, objetos, enunciados, problemas, intereses y deseos que estructuran un campo particular de relaciones entre agentes, agencias y discursos que copan la escena pblica. Los contextos emergentes no slo entraan una nueva forma de regulacin gubernativa de las relaciones
28
sociales, sino que tambin imponen lmites acerca de lo que puede y no puede ser incorporado en el ejercicio de gobierno. La estructuracin de las polticas comprende, entonces, dos grandes campos de recontextualizacin. En primer lugar se encuentra el campo en donde se produce la formacin de las polticas. Comprende un conjunto de procesos sucesivos de recontextualizacin que traduce las intencionalidades gubernativas en enunciados de poltica pblica. En segundo lugar est el campo en donde se producen los trazados de la poltica. Comprende un conjunto de recontextualizaciones sucesivas que traduce los enunciados de poltica en acciones territoriales de gobierno. Desde el punto de vista de la formacin de las polticas, la recontextualizacin surge en el momento mismo en que el gobernante declara su intencin de gobierno en una direccin determinada. La necesidad de encauzar la accin gubernativa no slo impone la consideracin de los elementos estructurales que permiten integrar la accin de gobierno a procesos que trascienden lo inmediato. Tambin exigen evaluar los distintos escenarios que viabilizan la intencionalidad gubernativa, ajustando los intereses, objetos, temas, enunciados, teoras y practicas gubernativas en juego. El campo se cierra con el enunciado de poltica que sintetiza la intencionalidad del gobernante (y los gobernados), para constituirse en el referente del conjunto de axiomas y prcticas que rige el gobierno de las instituciones y la sociedad. De la misma manera, en el trazado de las polticas, los procesos de recontextualizacin emergen en el momento en que los enunciados de poltica deben traducirse en una priorizacin de operaciones institucionales. La priorizacin, bajo la forma de agenda operativa, busca imponer un orden determinado a la accin de los agentes operadores y a las agencias de operacin responsables de la ejecucin de las polticas. Es decir, ajustar los intereses, objetos, temas, enunciados, teoras y practicas administrativas en juego. El trazado se cierra con el despliegue territorial que sintetiza los ajustes y establece el conjunto de axiomas y prcticas que rige la accin institucional. En la estructuracin de las polticas, cada avance de la poltica se produce por cada nuevo contexto que se genera. Desde la intencionalidad de las alturas del Estado y del gobierno, hasta los pequeos lugares de los usuarios y beneficiarios de la intervencin estatal, pasando por los funcionarios (pblicos y privados) responsables de la planeacin, la coordinacin, la ejecucin y el control de esas polticas. Pero los contextos no son permanentes. La lucha desatada entre principios de cambio y principios de conservacin, que rige la produccin y reproduccin de polticas, no permite llegar a un orden completamente acabado. Frente a unas fuerzas de transformacin irrumpen otras de conservacin.
29
DESCOMPOSICIN DE LOS CAMPOS DE RECONTEXTUALIZACIN EN LA ESTRUCTURACIN DE LAS POLTICAS PBLICAS FORMACIN DE POLTICAS R E C O N T E X C T A U M D A P L O E I S Z A C I O N P R I M A R I A Intencionalidad de Gobierno (Estructura de contextos en torno a propsitos, procesos y viabilidad)
Definicin de Agenda de Gobierno (Seleccin, jerarquizacin, apropiacin de objetos, temas, enunciados , teoras de Gobierno) Enunciado de Poltica (Nuevos contextos, nuevos axiomas, conceptos y prcticas de Gobierno)
S E C U N D A R I A
TRAZADO DE POLTICA Enunciado de Poltica (Nuevos axiomas, conceptos y prcticas de Gobierno) Definicin Agenda Operativa (Seleccin, jerarquizacin, apropiacin de objetos, temas, enunciados , teoras y prcticas administrativas) Despliegue Territorial (Nuevos contextos, nuevos axiomas , conceptos y prcticas de Gobierno)
Qu hace que en las polticas pblicas, los nuevos contextos no sean permanentes? Cules son los factores que impiden que un contexto (p.e. el que define el enunciado de la poltica) no pueda permear a las organizaciones de modo que lo inicialmente previsto se mantenga y produzca los resultados esperados? En un rgimen de tipo III, dos factores impiden la permanencia de los contextos. Primero, la existencia de inercias burocrtico-organizacionales que revelan las recurrencias de los agentes, agencias y discursos por introducir o mantener en los nuevos contextos principios de conservacin o principios de cambio que alteran o desvirtan su funcionamiento. Segundo es la fragmentacin institucional y territorial que hace que cada agente, agencia y discurso quiera imponer las prerrogativas particulares de sus principios de cambio y de conservacin, como si fueran las prerrogativas de todos los agentes, agencias y discursos en escena. Puesta en la perspectiva de la recontextualizacin, la estructuracin de las polticas comprende desde la puesta en movimiento de intereses y conflictos, hasta la institucionalizacin de los equilibrios parciales que resuelven transitoriamente el trazado y su concrecin como polticas pblicas. Este
30
proceso pasa por el reconocimiento de las tensiones y conflictos existentes, los reacomodamientos de fuerzas confrontadas en busca de una correlacin de fuerzas que genere nuevos equilibrios, la puesta en movimiento del aparato estatal y el despliegue de las polticas sobre los territorios. i. Los momentos (contextos) El proceso de estructuracin de las polticas comprende los siguientes momentos (contextos) bsicos: a. El momento en que el propsito gubernamental de estructurar polticas, provoca la concurrencia de actores, tramas y escenarios que pone en movimiento un conjunto de tensiones y conflictos existentes en la sociedad. Las tensiones y conflictos dan cuenta de la intencin de los agentes, agencias y discursos por lograr que el Estado y el aparato estatal acten en una direccin especfica que favorezca unos determinados intereses. No slo se trata de un momento en donde la situacin presente es el resultado de un conjunto de acciones y decisiones pasadas, que en su tiempo tambin fue el producto de una puesta en movimiento de intereses y conflictos pasados. Tambin se trata de un momento en donde la situacin presente es condicin para un conjunto de acciones y decisiones futuras. b. El momento en que los agentes y agencias en escena exponen la particularidad y potencia de sus intereses frente a intereses contrarios, configurando un escenario de reconocimiento de tensiones y conflictos cuya intensidad varia segn la naturaleza y alcance de los conflictos. El reconocimiento conduce a un determinado ordenamiento de los temas o problemas a tratar, segn sea la correlacin de fuerzas existente y la capacidad de los agentes y agencias para lograr que sus prioridades de decisin y accin, aparezcan como las prioridades a resolver so pena de la desestabilizacin absoluta. c. Una vez se reconoce la existencia de las tensiones y conflictos y se procesa segn la correlacin de fuerzas presente, los contendientes buscan alianzas o rupturas que modifiquen o consoliden la correlacin de fuerzas de tal manera que permita establecer equilibrios transitorios de tensiones y conflictos. Se trata de un momento en que los actores en escena buscan alinderar las distintas fuerzas en juego (polticas, sociales, militares o econmicas), con el propsito de lograr una situacin que le d una salida que sea globalmente aceptada a las tensiones y conflictos presentes. Se habla de equilibrio transitorio en la medida en que, por una parte, la nocin de equilibrio hace referencia a una situacin de restringida armona entre las distintas fuerzas en contienda (sea por empate tcnico o por victoria de una de las partes) y, por otra, la nocin de transitoriedad da cuenta de una situacin conflictiva que no est definitivamente resuelta. Si bien es cierto que el equilibrio puede inmovilizar las fuerzas en confrontacin, tambin lo es el hecho de que la inmovilizacin no significa la eliminacin de las confrontaciones. d. La situacin de equilibrio transitorio debe ser institucionalizada. Esto es, que las pautas que dan fundamento al equilibrio deben ser conocidas, aceptadas y practicadas, al menos por aquellos a quienes esas mismas pautas definen como participantes o no del proceso (O'Donnell y Schmitter, 1991). Es el momento de la institucionalizacin de los equilibrios, en donde los sectores confrontados encuentran que la adscripcin de sus intereses a las instituciones le dan valor y estabilidad no slo a las instituciones sino tambin a sus propios intereses. La institucionalizacin de los equilibrios debe ser interpretada como la puesta en escena de las estructuras, funciones y procedimientos de las normas y de las organizaciones en juego. e. La institucionalizacin de los equilibrios conduce a la puesta en movimiento del aparato estatal. Es el momento en donde los intereses e intencionalidades deben traducirse en hechos reales y concretos. Esto es, la incorporacin de las tcnicas e instrumentos que permitan traducir los intereses, las fuerzas, las tensiones y los conflictos, en objetivos, metas y resultados especficos. f. La puesta en movimiento del aparato estatal pone en evidencia el desplazamiento de las tensiones y conflictos de los terrenos polticos a los terrenos administrativos. Es el momento en que la dinmica de la confrontacin poltica entre los agentes, agencias y discursos se revela a travs de la fragmentacin institucional, la atomizacin de las decisiones, la usurpacin y superposicin de funciones. Es el escenario
31
de las confrontaciones abiertas en donde cada uno de los contendientes busca imponer su control sobre un segmento de la administracin pblica. Es el terreno abonado del poder burocrtico. g. El desplazamiento de las tensiones y conflictos, del terreno poltico al terreno administrativo, impone un gran desafo: la bsqueda de alternativas administrativas (formales o informales) para resolverlos. Es el momento del restablecimiento del equilibrio transitorio de tensiones y conflictos, pero ahora en el plano funcional de las organizaciones pblicas. En medio de la confrontacin un arreglo entre las partes se impone como condicin de supervivencia. La fragmentacin institucional, la atomizacin decisional o la usurpacin de funciones debe ser sustituida por la accin coordinada, concertada y especializada (en alguna parte de los procesos o las acciones organizacionales) que evite los argumentos en favor de la supresin y despido de las agencias y agentes responsables de la intervencin estatal. ii. Dispositivos y Operadores El primer momento de puesta en movimiento de intereses y conflictos, est nucleado en torno a la existencia de una situacin detonador. Es decir, por un hecho, una circunstancia o un propsito que, por sus dimensiones y formas de manifestacin, llama la atencin de las autoridades gubernamentales sobre la necesidad de actuar. La existencia de un detonador confiere visibilidad a una particular forma de relacin (de crisis o de progreso) entre la sociedad y el Estado. Por su naturaleza, una situacindetonador puede ser reactiva o proactiva. Reactiva cuando el llamado de atencin se produce para corregir un desequilibrio o una situacin de inestabilidad institucional o de conmocin social. Proactiva cuando el llamado de atencin se hace en torno a una expectativa de progreso futuro. A la creacin de unas condiciones determinadas que aseguren una evolucin favorable de las cosas. Esto es que mientras que la existencia de una situacin/detonador reactiva revela una situacin de bloqueo o conmocin que debe ser atendida por el gobierno para controlar las tensiones y conflictos sobre lo establecido, la existencia de una situacin/detonador proactiva revela un espectro de nuevos frentes de desarrollo para las acciones pblicas, estatales y privadas. No obstante, la valoracin gubernativa de la situacin/detonador tiene un alto grado de subjetividad y su percepcin est altamente subordinada al particular contenido de los proyectos de direccin poltica y de direccin ideolgica que promueven y reflejan los gobiernos a travs de la intervencin de las organizaciones del Estado. La situacin/detonador se estructura en torno a dos elementos bsicos. El primero, un evento focalizador, que incorpora a la situacin/detonador en una secuencia de acontecimientos de carcter estructural, confirindoles integralidad, consistencia y permanencia como eventos de largo aliento. As como una situacin/detonador refleja un particular momento de las relaciones Estado/sociedad, el evento focalizador es el que permite identificar el cauce de crisis o de progreso en que tales relaciones se desenvuelven. Los eventos focalizadores hacen que la situacin/detonador no sea solamente circunstancial (que no afecta la organicidad del Estado), sino que por su naturaleza le imprima un determinado contenido al propsito estatal de intervenir en aquellos puntos que considera cruciales para el cumplimiento de sus objetivos. En este sentido, los eventos focalizadores pueden ser abiertos, es decir pueden generar la conmocin pblica y se constituyen en un referente para una accin urgente, o pueden ser cerrados, es decir, que pueden provenir de un requerimiento que an la poblacin no comprende bien, ni lo necesita. El segundo elemento que estructura una situacin/detonador es la llamada ventana de oportunidad, que da cuenta de las condiciones favorables o desfavorables para que la situacin/detonador se proyecte como un elemento que posibilita o restringe la trascendencia de las polticas. La ventana de oportunidad activa o deprime la capacidad de accin y control gubernamental sobre el aparato y sus instituciones. Las ventanas revelan el sentido de localizacin y pertinencia de la situacin/detonador. Hacen que tengan relevancia, como factores claves para la estructuracin de las polticas. Las ventanas de oportunidad pueden ser reales o virtuales. Es decir, que pueden ser el resultado de una serie de acontecimientos que efectivamente han sucedido o pueden ser el producto de
32
un artificio gubernamental para asegurar la aceptacin poltica y social en torno a la necesidad de una accin del Estado, cualquiera sea su intencionalidad y alcance. Los eventos focalizadores y las ventanas de oportunidad, se constituyen en piezas claves para la formacin de una agenda gubernativa. Es decir, una agenda preliminar de polticas pblicas. Por su naturaleza, la agenda se constituye en el mecanismo ms adecuado para seleccionar los temas o problemas a tratar y ordenar segn las prioridades y acciones que marca el rumbo previsto por el gobernante. La agenda adquiere sentido y contenido gubernativo slo cuando se pone en una doble perspectiva. Por una parte, cuando se identifican e incorporan los agentes y agencias [y sus intereses] comprometidos directa o indirectamente en la estructuracin de las polticas. Y por otra, cuando se consideran los procesos y rutinas organizacionales a travs de los cuales se identifican, ordenan y ejecutan las prioridades de las decisiones y acciones gubernativas. Mientras que la incorporacin de los actores hace referencia a la necesidad de confrontar la agenda gubernativa con las agendas de cada uno de los intereses individuales o corporativos en juego, la consideracin de los procesos y rutinas organizacionales hace referencia a la necesidad de reconocer la no neutralidad del Estado y el aparato estatal como condicin para viabilizar cualquier accin estatal. Esto es, el reconocimiento acerca de la existencia de las fuerzas inerciales que subordinan la accin de las organizaciones hacia un tipo de comportamiento determinado, que slo pueden ser modificadas generando nuevas inercias que quiebren a las anteriores. Cobb y Ross (1976) afirman que "se puede llamar propiamente formacin de la agenda gubernativa al proceso mediante el cual las demandas de varios grupos de la poblacin y el gobierno, se transforman en asuntos que compiten por alcanzar la atencin seria de las autoridades pblicas" (Aguilar, 1993). La accin de los agentes y agencias se incorpora, a la manera gramsciana, reconociendo tres momentos distintos de la accin colectiva en los procesos de estructuracin de las polticas pblicas: a. El momento de la constitucin como actores, que consiste en el reconocimiento de los individuos de las condiciones objetivas en que se desenvuelven y del lugar que desempean en un determinado escenario de la accin estatal. b. El momento de la toma de conciencia, que consiste en el reconocimiento que hacen los individuos en torno a los intereses econmico-corporativos que, en una primera instancia, guan la integracin en colectivos organizados y posteriormente los intereses corporativos globales que, en una segunda instancia, conducen hacia una conciencia de movilizacin colectiva. c. El momento de la confrontacin abierta, que consiste en el reconocimiento que hacen los individuos de las condiciones estratgicas que rigen su capacidad de accin y negociacin en la estructuracin de las polticas. La incorporacin en la agenda gubernamental de actores, procesos y rutinas organizacionales, no slo puede afirmar o cuestionar los temas, problemas y prioridades de la accin gubernativa que en principio el gobernante haba definido como los ms importantes. En uno o en otro caso, la agenda debe traducirse y concretarse en acuerdos, generalmente de naturaleza poltica, entre los agentes y agencias en contienda. Los acuerdos se constituyen en el factor que refleja los equilibrios transitorios de las fuerzas e intereses, a que se ha llegado en un momento especfico de la contienda. Mientras que el equilibrio radica en la favorabilidad que las fuerzas e intereses le puedan conferir a una accin especfica del Estado o a la consecucin de un objetivo determinado, la transitoriedad proviene de la incorporacin a la agenda gubernativa de otras agendas [conocidas y ocultas] internas o externas al proyecto de gobierno, que por su naturaleza estn articuladas en torno a puntos muy vulnerables en la dinmica del conflicto. Los acuerdos son la base de la toma de decisiones mediante las cuales se refrendan (institucionalizan) los equilibrios transitorios en las instancias pertinentes. Cuando la agenda se pone en la perspectiva de actores, procesos y rutinas organizacionales, los acuerdos se deben traducir en decisiones gubernamentales. En s mismas las decisiones gubernamentales, entraan la integracin de
33
los factores detonadores, los eventos focalizadores, ventanas de oportunidad y las prioridades ordenadas por agenda, de acuerdo con la determinada correlacin de fuerzas e intereses en que se mueve el gobernante y su equipo. La traduccin de la intencionalidad de la accin estatal en un conjunto de decisiones, marca un momento crucial en la estructuracin de las polticas pblicas. El momento de la institucionalizacin de los procesos polticos de confrontacin/transaccin, se cristaliza en una toma de decisin que da sentido y especificidad al ordenamiento jerrquico y organizacional establecido en el rgimen poltico. Esto es, el reconocimiento e inscripcin, con carcter oficial, de los conflictos que delimitan el margen de maniobra decisional y operativo que tiene cada una de las instituciones que conforman el aparato estatal. Tal reconocimiento e inscripcin de los conflictos, tiene lugar en aquellas instancias que por su naturaleza, bajo formas corporativas de representacin gubernativa (v.g. consejos de ministros, consejos de gobierno, etc.), dan un contenido especfico a la decisin de intervencin estatal. No obstante, la institucionalizacin es relativa en la medida en que no recoge todos los conflictos que tienen lugar en el conjunto de relaciones Estado/Sociedad. Adems de un grado relativo de institucionalizacin de los conflictos, la toma de decisiones representa una particular opcin de direccin estatal y de proyecto ideolgico tomada por un gobierno considerando el entorno en que se desenvuelve. En cuanto opcin de direccin estatal y de proyecto ideolgico, las decisiones deben traducirse y especificarse a travs de los enunciados de polticas pblicas. La institucionalizacin de las tensiones y conflictos revelan un momento particular de las luchas por la hegemona. La intencin de actuar en una determinada direccin y bajo un proyecto ideolgico, debe expresar la puesta en marcha del aparato estatal. La traduccin de las decisiones en el enunciado de polticas, impone una triple exigencia: Primero, reconocer e incorporar actores, tramas e intereses en los propsitos y las decisiones de accin y movilizacin del Estado. Se trata de esclarecer los agentes, agencias, discursos y escenarios institucionales que se constituyen como tales. Trascienden las formas tradicionales de la regulacin del bienestar a la regulacin de la productividad. Segundo, reconocer e incorporar los distintos grados y escalas que establece el rgimen poltico para estructurar las polticas. Esto es, formular las polticas de acuerdo a los niveles de decisin, organizacin y operacin segn la indicacin de jerarquas; las estructuras, funciones y procedimientos que establecen los principios organizacionales; y los grados de control y subordinacin que tienen unas autoridades de poltica por encima de otras. Tercero, conferir visibilidad, operacionalidad y responsabilidad especfica, para que los distintos actores comprometidos [directa o indirectamente] en la formacin de las polticas, tomen sus decisiones y se movilicen en la direccin correcta. Ms que un momento metodolgico, el enunciado de polticas sintetiza el proceso a travs del cual se produce el desdoblamiento de la intencionalidad gubernativa estatal en objetivos, medios e instrumentos que dan sentido y contenido a un proyecto de gobierno. El enunciado pone en evidencia el norte hacia el cual se busca navegar. La definicin de una agenda operativa es la definicin de la carta de navegacin. La agenda operativa refleja el conjunto de problemas, cuestiones y asuntos que los responsables de traducir los enunciados de poltica en acciones institucionales han seleccionado y ordenado [segn sus prioridades] como objetos de su accin o como objetos sobre los que han decidido que deben actuar o han considerado que tienen que actuar (Aguilar, 1993). La formacin de la agenda est sometida a la consideracin de los problemas y posibilidades de accin que tienen los operadores y las agencias de operacin de las polticas pblicas. Los problemas y posibilidades de accin no slo hacen referencia a la capacidad de los operadores y agencias de operacin para comprender, aprender y difundir los enunciados de polticas en acciones institucionales puntuales, sino tambin para incorporar el conjunto de intereses y compromisos adquiridos en la ejecucin de las polticas pblicas. La agenda operativa debe ser sometida, entonces, a la prueba del despliegue territorial de las polticas. Es decir, a la prueba que busca articular las necesidades territoriales con las disponibilidades del gobierno nacional y sincronizar los propsitos a alcanzar con las capacidades de cada uno de los
34
responsables directos o indirectos de las polticas en un pas. En el proceso de articulacin y sincrona, existen algunos elementos bsicos que concurren en la conversin de la intencionalidad estatal, en acciones reales y medibles en los territorios: la identificacin, diferenciacin y seleccin de los generadores, facilitadores, receptores, usuarios y beneficiarios potenciales y reales de la poltica que va a ser desplegada hacia los territorios. Esta tarea no slo permite ajustar la poltica a la poblacin objetivo y las condiciones en que se hallan, sino tambin hace posible identificar los instrumentos ms adecuados para alcanzar los objetivos, en la medida que pueda determinar la capacidad que tienen las instancias y organizaciones estatales y pblicas para asumir las tareas que les sean confiadas. En este sentido, el despliegue sobre los territorios comprende tres momentos derivados: la anticipacin, que consiste en el anlisis de riesgos y oportunidades a que est sometido un determinado objetivo o meta; la aplicacin, que consiste en la utilizacin de las tcnicas e instrumentos a travs de los cuales se busca operar en una direccin determinada; y la apropiacin, que consiste en el proceso de privatizacin de los resultados. Es decir, la apropiacin poltica, econmica, social o institucional mediante la cual se espera obtener un rendimiento propio y particular y por tanto diferente de los dems. Aqu se construye el punto de partida en donde concurren actores, tramas y escenarios, revelando una nueva puesta en movimiento de intereses encontrados.
35
MODELO DE ESTRUCTURACIN DE LAS POLTICAS PBLICAS LOS MOMENTOS EL PROCESO MOMENTO DE PUESTA EN MOVIMIENTO DE TENSIONES Y CONFLICTOS RECONOCIMIENTO DE TENSIONES Y CONFLICTOS EQUILIBRIO TRANSITORIO DE TENSIONES Y CONFLICTOS INSTITUCIONALIZACIN DE LOS EQUILIBRIOS A P A R A T O E S T A T A L PUESTA EN MOVIMIENTO DE APARATO ESTATAL DESPLAZAMIENTO DE LAS LAS TENSIONES Y CONFLICTOS AL TERRENO ADMINISTRATIVO EQUILIBRIO INSTITUCIONAL DE TENSIONES Y CONFLICTOS Situacin Detonador Evento Focalizador Ventana de Oportunidad
R G I M E N P O L T I C O
Definicin de la Agenda Gubernativa Agentes y Agencias Procesos y rutinas organizacionales
LOS ACUERDOS (Polticos)
F O R M A C I N
TOMA DE DECISIONES
ENUNCIADO DE POLTICAS
Definicin de Agenda Operativa Operadores Agencias operacionales T R A Z A D O
DESPLIEGUE TERRITORIAL
Situacin detonador
36
A manera de conclusin Abordar los procesos de estructuracin de las polticas pblicas desde el rgimen poltico abre una veta importante para el desarrollo de los estudios sobre las polticas pblicas: En primer lugar, la conexin de los estudios de las polticas con los estudios sobre el Estado permite que los procesos de produccin, implementacin y evaluacin de las polticas tengan un referente nico y concreto: la accin gubernativa. Delimitar los procesos de estructuracin (formacin y trazado) de las polticas al terreno del gobierno, no slo permite especificar [con carcter orgnico] el sentido, alcance y naturaleza de las polticas pblicas, sino tambin diferenciar los campos de relacin orgnica entre el Estado y la Sociedad que se pueden potenciar desde las polticas pblicas. En segundo lugar la incorporacin de los problemas de territorialidad e institucionalizacin del orden como referentes claves para abordar los problemas de autonoma de los gobernantes en la estructuracin de las polticas, ampla el espectro analtico de los problemas cruciales del gobierno y la gobernabilidad. Mientras que los problemas de territorialidad dan cuenta de los problemas del gobierno como centro de poder organizado (ms precisamente de los problemas de centramiento y descentramiento del poder que se produce con la irrupcin de agentes y agencias estatales -distintos del gobierno- y no estatales, buscando delimitar y controlar un segmento del poder poltico), los problemas de institucionalizacin del orden dan cuenta de los problemas en la capacidad de regulacin y control social del gobierno (ms precisamente de los quiebres que produce la multiplicacin de reglas y normas por fuera de las comnmente aceptadas. La multiplicacin de los canales e instancias de regulacin y control de las tensiones y los conflictos polticos, econmicos, sociales, etc.) En tercer lugar, la recuperacin del concepto de lo pblico reafirma la naturaleza pblica de las polticas pblicas en la medida que permite precisar que el objeto de las polticas est en los espacios de relacin que se producen entre la sociedad y el Estado. Son esos terrenos de la interaccin entre uno y otra los que justifican la diferenciacin entre polticas privadas, polticas estatales y las polticas pblicas. Las tensiones y conflictos intra e inter-organizacionales adquieren un sentido distinto cuando son observadas desde lo pblico. Un nuevo frente de tensiones y conflictos se abre cuando desde las polticas pblicas se pueden encontrar situaciones en las que la gestin de lo social puede terminar degradando lo pblico, as como el propsito gubernamental de regular la intimidad de las personas termina por degradar lo privado. En cuarto lugar, plantear que los procesos de estructuracin de las polticas pblicas se desarrolla como un proceso permanente y estable de produccin de contextos (recontextualizacin) significa plantear que las polticas no se producen en unidades cerradas, sino en unidades abiertas cuyos intereses, tensiones y conflictos estn en permanente transformacin. El objeto de estudio de las polticas no est tanto en indagar los problemas relacionados con el funcionamiento de las organizaciones pblicas o los problemas relacionados con el mayor o menor grado de racionalidad en la produccin y ejecucin de polticas. El objeto est en indagar los problemas que se le presentan al gobernante en la conversin de sus ideas en acciones de gobierno. Las discusiones sobre los problemas en el funcionamiento de las organizaciones pblicas o en el grado de racionalidad de las polticas, al ser puestas en la perspectiva del rgimen poltico, trascienden hacia un terreno ms rico y potente: el problema del gobierno en accin, como referente de un determinado tipo de relaciones orgnicas entre un Estado y una sociedad. Uno de los aportes ms significativos del estudio de las polticas est, sin duda, en el poder explicativo que tienen para superar las distintas definiciones y enfoques del problema de la autonoma gubernativa, para exponerla en los trminos que deben ser: el grado de autonoma con que cuenta un gobernante para traducir sus ideas en acciones de gobierno. Notas 1 En todo el trabajo la nocin de autonoma se asimila a la nocin de autonoma de lo orgnico que, como plantea Maturana , se define como la capacidad que un agente tiene (para el caso de Maturana el
37
agente es la clula) para determinar que le es relevante y, sobretodo, lo que le es indiferente (Maturana, 1995). 2 Para Oszlak y ODonell, los conflictos de polticas pueden atribuirse a la presencia dentro del aparato estatal de unidades con variable grado de autonoma, capaces de influir en diversas instancias del proceso, que entran en conflicto cuando debe definirse la posicin del Estado (la poltica) frente a una cuestin social...la ambigedad en las polticas no es inherente a la toma de posicin del Estado, sino es producto del enfrentamiento de algunas de sus unidades obedeciendo a intereses organizacionales y clientelsticos contradictorios (p. 82)> Por su parte, los problemas de las tomas de posicin de actores distintos del Estado se presentan cuando cada prctica de cada actor refleja una estrategia particular de accin que depende de los recursos que el actor pueda movilizar y de las expectativas con respecto a las acciones de otros actores afectados con el asunto que es objeto de la poltica. Aun en el caso en que el Estado inicia con gran autonoma una cuestin, las decisiones posteriores vinculadas a las mismas no dejarn de estar influidas por las posiciones adoptadas por otros actores (p.84) 3 La nocin "orgnica" a lo largo de este trabajo ser entendida en el sentido ordinario, segn el cual una relacin presenta carcteres analgicos a los seres vivientes. Es decir, que tiene una estructura compleja y netamente diferenciada, que est regida por un principio de organizacin interna y lazos de interaccin o solidaridad estrecha entre las partes componentes. 4 Las vertientes pragmticas se desplazan pndularmente entre dos extremos. En un extremo estn los estudios que reducen el problema del Estado a la consideracin del peso que ejerce la burocracia en la elaboracin de las polticas (Aberbach, 1981), a los requerimientos del diseo organizacional en la gestin de las polticas (Crozier, 1987) o al peso que imponen las relaciones que existen entre los distintos niveles de gobierno en la formacin de las polticas (Faure, 1995). En el otro extremo se ubican los estudios que proponen interrogarse acerca de cmo la formacin de las polticas llegan a reflejar los problemas de la distribucin del poder, la reparticin de las funciones y la incidencia que tienen las elecciones en los distintos niveles gubernamentales (Ashford, 1976). 5 En el trayecto que describe el desplazamiento se pueden identificar cuatro grandes enfoques : los enfoques de la formacin racional, que privilegian la capacidad de las autoridades para predecir y para utilizar los fines y los medios ms adecuados a sus propsitos (Weber 1971, Dror 1990, Jackson 1991); los enfoques de la interaccin social, que privilegian la comunicacin como forma clave de interaccin entre los ciudadanos y el gobierno, en la formacin de las polticas (Majone 1992 y Wildavsky 1979); los enfoques de la formacin transaccional, que consideran que no existe racionalidad plena y que en su lugar la experiencia, el ajuste continuo de ensayo-error, ocupan el lugar principal en la elaboracin de las polticas (Lindblom 1959, Simn 1972, Etzioni 1967); los enfoques del trazado integral, que combinan la formacin y el anlisis de las polticas como recurso para articular los distintos actores y sectores responsables de las polticas (Leslie Pal, 1987 y Paul Rourke, 1979). 6 Para Subirats, el argumento de Richardson de que las polticas no son tan distintas como para no poder intentar acomodarlas en una tipologa bsica de estilos (formacin e implementacin) de polticas pblicas, sirve para argumentar que el concepto 'policy style' tiene toda su utilidad en la medida en que busca "servir como unidad explicativa de los procesos de formacin y elaboracin de las polticas y su proceso de puesta en prctica o implementacin" (p22). 7 Una definicin similar adopta Garretn cuando afirma que el rgimen poltico es la articulacin o intermediacin institucional de la relacin entre Estado y sociedad que resuelve dos problemas de la sociedad: cmo ella se gobierna y cmo se relaciona la gente con el Estado (el problema de la ciudadana y de la canalizacin de demandas y conflictos sociales). Ver Manuel Antonio Garretn, Hacia una Nueva Era Poltica, Editor Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1995
38
Las redes de solidaridad reflejan la existencia de patrones mnimos (religin, etnia, nacionalidad, etc.) a travs de los cuales los individuos se reconocen, identifican e interactan como iguales entre s y diferenciados de los dems. Las pautas mnimas de organizacin expresan el propsito de los mismos individuos por interactuar de acuerdo a unas reglas bsicas, a unos principios jerrquicos y a un orden deseado por todos. Sin referencia a unas redes mnimas de solidaridad o a unas pautas mnimas de organizacin, los colectivos no llegan a ser ms que una masa informe y desarticulada. Por el contrario, en la medida que las redes de solidaridad y las pautas de organizacin se consolidan y extienden sobre la sociedad la razn colectiva es la sociedad. 9 De la misma manera, lo privado como accin diferenciada de lo colectivo con respecto a lo estatal, requiere de un orden jurdico e institucional que lo fundamente. A partir de las transacciones, acuerdos y representaciones que se han configurado en el rgimen poltico, la particular dinmica en que interactan lo colectivo y lo estatal define las instancias e instrumentos que dan fundamento a lo privado (v.g. el derecho privado). Esto es, las instancias e instrumentos a travs de los cuales el ejercicio de la iniciativa privada se extiende en la sociedad, diferenciando sus formas de control e internalizando una identidad colectiva (con respecto al poder estatal y al poder pblico), sino que tambin, y ms estructuralmente, exigen de un orden mnimo que proyecte los acuerdos y transacciones como referente de especificidad de lo colectivo y viceversa. 10 La lucha por el control territorial no es una lucha electoral. Es una lucha por la apropiacin privada de los espacios e instrumentos de decisin y gestin del poder poltico. Cada agente y cada agencia (estatal o privada) busca controlar para s una porcin cada vez mayor del poder poltico. En la medida que la confrontacin avanza, el gobierno, como centro organizado de poder, sufre un descentramiento. Ya no slo debe confrontar los descentramientos provocados por los conflictos internos, tambin debe compartir las pujas de poder con otros movimientos y organizaciones sociales. Se produce una verdadera dislocacin de las estructuras que soportan la dominacin poltica. El poder se desplaza por completo hacia zonas no conocidas, para las cuales no estn preparados ni los gobernantes ni la institucionalidad establecida (Medelln, 1994) 11 La nocin de campo de posibilidades hace referencia a un momento particular de "relacin de fuerzas entre los agentes o instituciones que intervienen en la lucha o, si se prefiere, de la distribucin del capital especfico que ha sido acumulado durante luchas anteriores y que orienta las luchas ulteriores" (Bourdieu, 1990). 12 El diccionario de la lengua espaola define la nocin gubernativa como el conjunto de actos que emanan del poder ejecutivo sin intervencin de otros poderes 13 Los planteamientos sobre la recontextualizacin se nutren de los trabajos de investigacin que sobre la aplicacin del concepto en las polticas pblicas estn adelantando Adriana Crdoba, en su trabajo De la planeacin a la gestin: un proceso de recontextualizacin , para optar el ttulo de Magister en Planeacin y Administracin del Desarrollo Regional, CIDER, en curso; y Jairo Suarez, en su ensayo Recontextualizacin y Polticas Pblicas: lmites y posibilidades, CIDER 1997. 14 La nocin de contexto ya haba sido planteada por Oszlak y ODonell (1982), definindolo como aquel conjunto de factores extrnsecos al objeto ms especfico de investigacin (las polticas), que es indispensable para la comprensin, descripcin y explicacin del objeto y sus efectos sobre otras variables (p. 91) 15 Para Bernstein se pueden distinguir cuatro contextos: el contexto regulativo, que constituye las relaciones de autoridad dentro de las cuales se le inculcan las reglas morales y sus diversos fundamentos; el contexto instruccional, donde se adquiere el conocimiento objetivo de las cosas y las personas y se adquieren habilidades de diferentes clases; el contexto imaginativo, en el que se estimula a la experimentacin y la libre recreacin del mundo en sus propios trminos y de su propia manera; y el contexto interpersonal, en el que se aprende a percibir los estados afectivos y los de los dems. Basil
39
Bernstein, "Clases Sociales, Lenguaje y Socializacin, en Revista Colombiana de Educacin, Universidad Pedaggica Nacional, Centro de Investigaciones. No 15 Primer Semestre de 1985 pg. 36. Bibliografa citada Luis Aguilar Villanueva, "El Estudio de las Polticas Pblicas". Ed Miguel Angel Porra, Mxico 1992(a). __________, "La Hechura de las Polticas". Antologas de Poltica Pblica 2. Miguel Angel Porra, Grupo Editorial, Mxico 1992(b). __________, "Problemas Pblicos y Agenda de Gobierno", Antologas de Poltica Pblica 3. Miguel Angel Porra, Grupo Editorial, Mxico 1993 John Anderson, "Public Policy-Making", 2a Ed. Holt, Rinehort, & Winston, New York, 1984 David Apter, "Una Nueva Mirada sobre el Institucionalismo", en Revista Internacional de Ciencias Sociales, UNESCO, Pars, No 129 Agosto de 1991. Jean Baudrillard, De la Seduccin, Ed Rei, Mxico 1992 Basil Berstein, "Hacia una Teora del Discurso Pedaggico", en Revista Colombiana de Educacin, Universidad Pedaggica, Santa Fe de Bogot, Septiembre de 1995 Norberto Bobbio en "Las Ideologas y el Poder en Crisis", Ed Ariel, Barcelona, Marzo 1988 __________, "Estudios de historia de la filosofa: de Hobbes a Gramsci", Editorial Debate, Madrid 1985 Pierre Bourdieu, "Sociologa y Cultura", Ed Grijalbo. Mxico 1990 Yirama Castao Guiza y Carlos Rios Sierra, "El Estado y los Hacedores de Polticas", Segundo Ensayo para el curso de Polticas Pblicas. Programa de Magister en Ciencias Polticas, Universidad de Los Andes. Mayo de 1994 Michel Crozier, Etat Modeste, Etat Moderne. Stratgies pour un autre changement, Ed Fayard, 1987 Diccionario General Ilustrado de la Lengua Espaola. 5a edicin, Barcelona, Julio 1979 Dougherty James E y Pfaltzgraff Robert L. "Teoras en pugna en las relaciones internacionales". Grupo Editor Latinoamericano. Coleccin Estudios Internacionales. Buenos Aires 1993. Yekezkel Dror, Enfrentando el futuro. Fondo de Cultura Econmica, Mxico 1990 Roberto Esteso et al, "Anlisis del Proceso de Polticas Pblicas. El Caso de la Poltica Cientfica y Tecnolgica en Mxico en la dcada de los setenta", Mimeo ESAP, Octubre de 1982 Alain Faure, Gilles Pollet et Philippe Warin, La Construction du Sens dans les Politiques Publiques. Debats autour de la notion de referentiel, Ed L'Harmattan, Paris 1995 Michael Jackson, "Systems Methodology for the Management Sciences" Plenum Press, New York 1991 Michel Foucault, "La Microfsica del Poder", Ed de la Piqueta, Madrid 1992. __________, et al Espacios de Poder, Ediciones de la Piqueta, Madrid 1981 John Gardner, El Liderazgo, Grupo Editor Latinoamericano, Buenos Aires 1991 Guillermo Garduo, "Sobre la Guerra....Estrategia y Organizacin", en Varios autores "Organizacin y Sociedad: El Vnculo Estratgico". Universidad Autnoma Metropolitana, Mxico 1990 Guy Hermet, "Los Desencantos de la Libertad. La Salida de las Dictaduras en los aos 90". Ed Fayard, Pars 1993. Hugh Heclo, Carolyn Teich Adams y Arnold Heidenheimer, "Comparative Public Policy", Third Edition, St Martin's Press, New York 1989 Lawrence Herson, "La Politique Publique aux Estats-Unis. Theorie et Practique". Ed Publisud, Paris, 1987. Samuel Huntington, "El Orden Poltico en las Sociedades en Cambio", Ed Paids, Buenos Aires 1991
40
Steven Kelman. La Poltica Pblica en el Estado Moderno. Grupo Editor Latinoamericano. Buenos Aires 1992 Bernardo Kliksberg, "Nuevas Fronteras Tecnolgicas en Gerencia en Amrica Latina", En Revista Internacional de Ciencias Administrativas. Vol. 57, No. 2, Junio 1990. Gregorio Kaminsky en "Spinoza: La Poltica de las Pasiones", Editorial Gedisa, Buenos Aires 1990 Jean Leca, Les fondements de letude des rgimes, Dcouverte de la science politique. Cahiers Francais, Paris, Mai-Juin 1996 Theodore Lowi, "American Business and Public Policy Case Studies and Political Theory", en World Politics, 1976 Humberto Maturana, "La realidad: objetiva o construida?. I. Fundamentos biolgicos de la realidad". Ed Antropos, Universidad Iberoamericana, Iteso, Mxico, 1995. Pedro Medelln Torres, "Notas y Reflexiones para una Teora del Estado. Algunos elementos tericos y conceptuales", Documento de Trabajo CIDER 1992 __________, "Democracia inacabada, transicin o ficcin democrtica: Los lmites entre la reestructuracin y el reformismo, en Revista Papers, Departamento de Sociologa, UAB, Barcelona, No 44, Diciembre de 1994 Arnold Meltsner, "La Factibilidad Poltica y el Anlisis de Polticas". Public Administration Review, 1972 Ives Meny y Jean-Claude Thoenig, Las Polticas Pblicas. Ariel Ciencia Poltica. Editorial Ariel Barcelona 1992. Frances Morata, "Polticas Pblicas y Relaciones Intergubernamentales:, en Documentacin Administrativa, INAP Nos 224-225 Polticas Pblicas y Organizacin Administrativa, Madrid 1991. Pierre Muller, "Un Esquema de Anlisis de las Polticas Sectoriales", en Revista Francesa de Ciencias Polticas, Fundacin Nacional de Ciencias Polticas, Pars 1985. __________, Las Polticas Pblicas, Ed PUF, 1994 __________ et Bruno Jobert, L'Etat en Action, PUF, Paris 1987 Guillermo O'Donnell y Philippe Schmitter, "Transiciones desde un Gobierno Autoritario. Conclusiones Tentativas sobre las Democracias Inciertas" No 4, Ed Paids, Buenos Aires 1991 __________ y Oscar Oszlak Estado y Polticas Estatales en Amrica Latina: Hacia una Estrategia de Investigacin, en Revista Venezolana de Desarrollo Administrativo, Caracas 1982 Oscar Oszlak en "Formacin del Estado en Amrica Latina: Elementos terico-metodolgicos para su estudio", Cedes, Buenos Aires, No 3 de 1.978 __________, "Polticas Pblicas y Regmenes Polticos. Reflexiones a partir de algunas experiencias latinoamericanas" en CLAD, Seleccin de Documentos Clave VI, No 1, Octubre de 1994. __________, (Comp.), "Teora de la Burocracia Estatal: Enfoques Crticos", Editorial Paidos, Buenos Aires 1984 James O'Connor, La Crisis Fiscal del Estado, Ed Gedisa, Buenos Aires 1995 Nicos Poulantzas, Poder Poltico y Clases Sociales en el Estado Capitalista, Ed Siglo XXI, Mxico 1985 John Rawls, "La Idea de una Razn Pblica", en Revista Isegora, Instituto de Filosofa, Consejo Superior de Investigaciones Cientficas, Madrid, No 9 Abril 1994. Gloria Regonini, "El Estudio de las Polticas Pblicas", en Documentacin Administrativa, INAP Nos 224-225 Polticas Pblicas y Organizacin Administrativa, Madrid 1991 Fernando Rojas, La Descentralizacin Fiscal en Amrica Latina, en Revista Reforma y Democracia, CLAD, Caracas, No 3 Enero de 1995
41
Carlos Salazar Vargas "Las Polticas Pblicas: Una Nueva Perspectiva de Anlisis", en Revista Ciencia Poltica, Ed Tierra Firme, Santa Fe de Bogot, No 38, Primer Trimestre de 1995. Joan Subirats Homet, "Un problema de estilo: La Formacin de Polticas Pblicas en Espaa. Exploracin sobre los Elementos Distintivos de nuestro "Policy Style" (Una Aportacin al Anlisis del Sistema Poltico Espaol)". Centro de Estudios Constitucionales, Madrid 1992. __________, "Anlisis de Polticas Pblicas y Eficacia de la Administracin", INAP, Madrid 1989 Jos Sulbrandt, "Presidencia y Gobernabilidad en Amrica Latina: de la Presidencia Autocrtica a la Democrtica", en Revista Reforma y Democracia, Revista del CLAD, No 2, Julio de 1994, Caracas. Manuel Vsquez, Garca, Spinoza, Ediciones Pennsula, Barcelona, Octubre de 1986. Max Weber, Economa y Sociedad, Ed Plon, Pars 1971. Peter Wiles, Le Triomphalisme Capitaliste en Europe de l'Est (Avec un Reference Particuliere a la Pologne)". Revue Printemps, Pars, Vol 14, 1991
42

Medellin Torres

Hochgeladen von

Dokumentinformationen

Copyright

Verfügbare Formate

Dieses Dokument teilen

Dokument teilen oder einbetten

Freigabeoptionen

Stufen Sie dieses Dokument als nützlich ein?

Sind diese Inhalte unangemessen?

Copyright:

Verfügbare Formate

Medellin Torres

Hochgeladen von

Copyright:

Verfügbare Formate

Publicado en la Revista del CLAD Reforma y Democracia. No. 8 (May. 1997). Caracas.

Definicin de la Agenda Gubernativa Agentes y Agencias Procesos y rutinas organizacionales

LOS ACUERDOS (Polticos)

Definicin de Agenda Operativa Operadores Agencias operacionales T R A Z A D O

Das könnte Ihnen auch gefallen