Programas Sociales EVasquez

Programas sociales de lucha contra la pobreza?
: casos emblemticos
Enrique Vsquez Huamn
Consorcio de Investigacin Econmica y Social Antero Aspllaga 584, San Isidro Telfonos 421-8082 / 421-7968 <www.consorcio.org> Universidad del Pacfico Centro de Investigacin Av. Salaverry 2020, Jess Mara Telfono: 219-0100 <www.up.edu.pe> Edicin: Lima, febrero de 2006 Correccin de estilo: Alberto iquen Cuidado de edicin: Myriam Arriola Diseo grfico: Carmen Inga Arte de cartula: Roni Heredia Impreso por Ediciones Nova Print SAC
Hecho el depsito legal en la Biblioteca Nacional del Per No. 2006-0595 ISBN 9972-804-53-4 El Consorcio de Investigacin Econmica y Social (CIES) est conformado por ms de treinta instituciones de investigacin o docencia y cuenta con el auspicio de la Agencia Canadiense para el Desarrollo Internacional (ACDI), el Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo (IDRC) y otras fuentes de cooperacin. El Proyecto Elecciones Per 2006: fortaleciendo el debate nacional es una iniciativa del CIES con el auspicio de las siguientes instituciones: Banco Interamericano de Desarrollo (BID), National Endowment for Democracy (NED), International Development Research Centre (IDRC), Canadian International Development Agency (CIDA), Banco Mundial-Per, Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), Fondo de Poblacin de las Naciones Unidas (UNFPA) y la Mesa de Gnero de la Cooperacin Internacional (MESAGEN). El presente documento constituye una coleccin de hallazgos publicados y por publicar por parte del autor. Las principales fuentes digitales se encuentran disponibles electrnicamente en el website <www.losniosprimero.org>. Las fuentes publicadas ms importantes son Los nios... primero? Vol. I, II y III publicado por la Universidad del Pacco y Save the Children Suecia. Finalmente, el documento Gerencia Estratgica para el cambio social est en proceso de edicin nal por parte de la Universidad del Pacco pero los cuadros estadsticos ya han sido presentados en este trabajo solicitado por el CIES. En caso que se quiera citar algn resultado publicado en este documento se ruega consignar la fuente original tal como se precisa en cada uno de los cuadros, grcos, diagramas as como en las notas al nal del texto. CIES y CIUP-Universidad del Pacco, no comparten necesariamente las opiniones vertidas en la presente publicacin, que son responsabilidad excclusiva de su autor.
Contenido
PRESENTACIN RESUMEN EJECUTIVO INTRODUCCIN 1. VISIN GENERAL DE LOS PROGRAMAS SOCIALES DE LUCHA CONTRA LA POBREZA 1.1 Mapa de programas sociales 1.2 Importancia relativa del presupuesto pblico 2. PROGRAMAS DE ALIMENTACIN-NUTRICIN: VASO DE LECHE Y COMEDORES POPULARES 2.1 2.2 2.3 2.4 2.5 2.6 2.7 Diagnstico Opciones de polticas Anlisis de costos y benecios Identicacin de ganadores y perdedores Obstculos para la implementacin Hoja de ruta: medidas sugeridas Conclusiones
5 7 9 12 12 13 15 15 16 17 18 18 19 21 22 22 24 26 27 28 28 30 31 31 33
3. PROGRAMAS DE SALUD Y BIENESTAR: SEGURO INTEGRAL DE SALUD Y WAWA-WASI 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 3.6 3.7 Diagnstico Opciones de polticas Anlisis de costos y benecios Identicacin de ganadores y perdedores Obstculos para la implementacin Hoja de ruta: medidas sugeridas Conclusiones
4. PROGRAMAS EDUCATIVOS: ALFABETIZACIN Y EDUCACIN RURAL 4.1 Diagnstico 4.2 Opciones de polticas
4.3 4.4 4.5 4.6
Identicacin de ganadores y perdedores Obstculos para la implementacin Hoja de ruta: medidas sugeridas Conclusiones
35 35 36 38 39 39 41 42 43 43 44 46 47 52
5. PROGRAMAS DE INFRAESTRUCTURA: FONCODES Y PRONAMACHCS 5.1 5.2 5.3 5.4 5.5 5.6 5.7 Diagnstico Opciones de polticas Anlisis de costos y benecios Identicacin de ganadores y perdedores Obstculos para la implementacin Hoja de ruta: medidas sugeridas Conclusiones
BIBLIOGRAFA ANEXO
Presentacin
El presente documento empieza con una visin general de los programas sociales de lucha contra la pobreza, recomendando la fusin de varios de ellos que tienen objetivos similares. Luego, el trabajo analiza dos programas representativos en cada uno de cuatro sectores clave -nutricin, salud, educacin e infraestructura-, y propone polticas de reforma de estos programas, con miras a su aplicacin durante el prximo gobierno 2006 2011. Con respecto a los programas alimentarios, el autor propone la concesin de su ejecucin a terceros, la focalizacin hacia los nios ms vulnerables y la creacin de un sistema de monitoreo y evaluacin. Para el caso del seguro integral de salud se plantea una estrategia similar. En educacin se postulan mejoras en la gestin y uso de recursos de los programas de alfabetizacinhoy inecacesy educacin rural. Con relacin al rea de infraestructura, se analizan Foncodes y Pronamachs. En el primer caso se recomienda mejorar el sistema de focalizacin geogrca, y en el segundo pasar de una focalizacin comunal a otra municipal distrital. Un denominador comn a muchos de estos programas es su politizacin y la presin que ejercen grupos de beneciarios no pobres y burocracias ejecutoras para una continuidad de las actividades sin cambios mayores. As, resulta fundamental incrementar la transparencia de los procesos de seleccin de beneciarios y de asignacin del gasto, para contrarrestar la presin por mantener el status quo. El documento es parte del proyecto Elecciones Per 2006: fortaleciendo el debate nacional. Este proyecto es una iniciativa del Consorcio de Investigacin Econmica y Social (CIES), en alianza con otras instituciones, para elevar el nivel del debate electoral, enfatizando la discusin de opciones de poltica y programas de gobierno. En este marco, el CIES ha promovido la elaboracin de documentos de poltica 2006 2011 sobre diez temas clave que tendr que afrontar el siguiente rgimen: Competitividad Empleo Programas sociales y pobreza Educacin Salud Regulacin y concesiones Modernizacin del Estado Desarrollo rural Descentralizacin Gnero
Cada texto examina las opciones de poltica, los costos y beneficios de las distintas alternativas, los obstculos para su implementacin y la estrategia para superar estas barreras, especificando una hoja de ruta a 100 das, un ao y cinco aos. El proyecto Elecciones Per 2006 enfatiza la incidencia de estos documentos en las polticas pblicas desarrollando una secuencia de tres tipos de actividad: reuniones con los equipos de plan de gobierno de los principales partidos
Programas sociales de lucha contra la pobreza?: casos emblemticos
polticos; seminarios descentralizados en seis regiones del Per; y campaas de diseminacin en los medios de prensa. Ms all del debate electoral, el Proyecto busca promover consenso sobre polticas de Estado en nuestro pas y aportar al diseo de programas en el prximo gobierno. Creemos que la presente publicacin nos permitir avanzar colectivamente hacia el logro de ambos objetivos. En este punto tenemos que reconocer la contribucin fundamental del autor Enrique Vsquez (CIUP) tanto por su capacidad analtica, como por su esfuerzo para culminar el trabajo y liderar su diseminacin. Asimismo, queremos agradecer a las instituciones aliadas del CIES en esta iniciativa: Jurado Nacional de Elecciones (JNE), Acuerdo Nacional, Grupo Propuesta Ciudadana, Asociacin Civil Transparencia e Instituto de Defensa Legal (IDL). Por ltimo, debemos tambin reconocer el aporte de los auspiciadores que han hecho posible la ejecucin del Proyecto: Banco Interamericano de Desarrollo (BID), Fundacin Nacional para la Democracia (NED, por sus siglas en ingls), Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo (IDRC, por sus siglas en ingls), Agencia Canadiense para el Desarrollo Internacional (ACDI), Banco Mundial, Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), Fondo de Poblacin de las Naciones Unidas (UNFPA) y la Mesa de Gnero de la Cooperacin Internacional (MESAGEN).
Lima, febrero de 2006
Carlos Eduardo Arambur Director Ejecutivo CIES
Javier Portocarrero Maisch Director Adjunto CIES
Resumen ejecutivo
En el periodo 2000 2005, el gasto social en el Per se ha ido incrementando, en promedio, 8% anual. Sin embargo, este esfuerzo no se ha visto reejado en resultados tangibles, pues los niveles de pobreza se han mantenido relativamente constantes (perjudicando a ms del 50% de la poblacin) y el malestar percibido ha aumentado durante este periodo. En este sentido, es legtimo preguntarse a qu se debe esta situacin para poder tratar de hallar soluciones que puedan ser implementadas en el corto plazo. As, el presente trabajo propone que estos resultados pueden deberse a una gestin deficiente de los recursos pblicos destinados a los distintos programas sociales. En consecuencia, surgen problemas tales como filtracin, subcobertura, politizacin del gasto, e incremento del gasto corriente: planillas y obligaciones sociales. Ante estas dificultades, se sugiere dejar atrs el enfoque asistencialista predominante en la dcada de los noventa y pasar a uno orientado al desarrollo de capacidades de la poblacin que refuerce la gestin social de riesgo. Para ello, el anlisis de este documento contiene dos secciones. En primer lugar, se expone una visin general de los programas sociales de lucha contra la pobreza, detallando cules son aquellos que estn vigentes y la importancia del gasto destinado a ellos. Adems de presentar un panorama general, esta seccin pretende generar una reexin acerca del gran nmero de programas que presentan objetivos similares, y que podran funcionar como uno solo. En segundo lugar, se analizan dos programas representativos de cuatro sectores bsicos: alimentacin y nutricin, salud y bienestar, educacin, e infraestructura. En esta seccin se realizar un breve diagnstico de los programas, y se plantearn posibles soluciones acompaadas de un anlisis costo-benecio, identicando a los ganadores y perdedores de cada medida y los posibles obstculos para implementarlas. Para alimentacin y nutricin, se toman como ejemplos representativos el Vaso de Leche y los Comedores populares. Estos programas presentan altos niveles de ltracin y subcobertura, lo cual denota un mal manejo de recursos. Ante estos problemas, se propone la tercerizacin de los programas y la aprobacin del Proyecto de Ley N 11441, el cual plantea la creacin de un Sistema Nacional de Monitoreo y Evaluacin del Gasto Social Focalizado en los Grupos Vulnerables de la Infancia. Para el sector salud y bienestar, se analizan el Seguro Integral de Salud (SIS) y el Programa Nacional Wawa-Wasi (PNWW). El primero, al igual que el caso del Vaso de Leche y los Comedores populares, presenta altos niveles de ltracin y subcobertura. El segundo, en cambio, presenta dicultades a nivel operativo, tales como frecuente inasistencia de las madres cuidadoras y escasa participacin de la comunidad en los consejos de vigilancia. Ello y el recorte de presupuesto que sufrir este programa en el ao 2006 representan posibles amenazas para el buen desempeo del programa. Ante estas dicultades, se plantea la creacin del Sistema de Informacin del SIS para el monitoreo y evaluacin de sus resultados, as como la tercerizacin de los servicios de salud, tal
como el caso exitoso de las Asociaciones de las Comunidades Locales de Administracin en Salud. Con respecto al PNWW, se propone establecer un criterio objetivo de asignacin de recursos y fomentar la mayor participacin de la comunidad. Para el sector educacin, se estudian los programas de Alfabetizacin y Educacin rural. El primero presenta un manejo inecaz reejado en los altos niveles de analfabetismo de la poblacin principalmente quechua hablante. Por ello, se propone una reforma en la gestin del programa que involucre ms capacitadores, as como la generacin de incentivos para aumentar la asistencia a los centros de enseanza. Igualmente importante resulta la implementacin de entornos alfabetizados que refuercen lo aprendido en el programa. En cuanto al Programa de Educacin Rural estrechamente relacionado con el anterior muestra una problemtica muy complicada que se origina tanto en el hogar como en la escuela y que, adems, se ve acentuada por el entorno. Desnutricin, diferencias en el lenguaje y carencias en el sistema docente son slo algunos de los problemas que generan un gran ausentismo y abandono escolar en las zonas rurales. Ante esta situacin, se recomienda mejorar el manejo de recursos, comenzando por actualizar las planillas del personal docente, impartir capacitaciones y actualizaciones pedaggicas a los maestros, y generar incentivos para incrementar la asistencia de los mismos. Para el sector infraestructura, se analizan Foncodes enfatizando en las lneas de accin Mejorando tu vida y A producir y Pronamachcs. La principal deciencia de Foncodes radica en la mala focalizacin de los recursos hacia los distritos menos pobres, a pesar de que en 2004 la inversin en dicho programa fue mayor que en aos anteriores. El problema de Pronamachcs no slo es la incorrecta focalizacin al igual que en Foncodes sino que la mayor parte del presupuesto del programa se destina al pago de subvenciones econmicas, retribuciones y complementos, y servicios no personales. Ante esta situacin, se sugiere mejorar el sistema de focalizacin para poder beneciar a aquellos distritos con mayores niveles de pobreza. En el caso de Pronamachcs, se propone focalizar a nivel municipal y no especcamente comunal como se viene haciendo. Ello permitir generar sinergias entre comunidades para poder realizar proyectos de mayor envergadura. Asimismo, debe fomentarse una mayor participacin de las comunidades, con el n de que cooperen con un mayor monitoreo del programa. Con respecto a los posibles obstculos que puedan presentarse en la implementacin de las propuestas planteadas en el documento, debe hacerse especial nfasis en la politizacin de varios de ellos. Esto se da no solamente en lo referido al manejo de recursos sino a la presin que ejercen los sindicatos pertinentes. En este sentido, resulta esencial fomentar la transparencia de los procesos para poder evitar la presin de determinados grupos que deenden sus intereses. Esto est relacionado con los altos niveles de burocracia en las entidades estatales, las cuales generan rigideces para la implementacin de cualquier reforma. Otras trabas importantes son la heterogeneidad de las comunidades, tanto en lo concerniente a sus niveles de desarrollo econmico como cultural, la presin de beneciarios actuales que podran dejar de recibir prestaciones de los programas vigentes, y por ltimo, la legitimidad de los indicadores y resultados expuestos, sobre todo para el caso de Foncodes, en los que algunos proyectos estn desfasados y, por consiguiente, diculta el clculo del cumplimiento de metas. Por ltimo, cabe sealar que al nal de cada subseccin se presentar una hoja de ruta para los cien primeros das de gobierno. En ella se detallan todas aquellas medidas gubernamentales a tomarse para una mejor gestin de cada programa. De esta manera, se espera contribuir con un mejor uso del gasto social, el cual a pesar de ser un poco limitado podra ser mejor aprovechado.
Introduccin
Durante los ltimos aos el Per ha experimentado uno de los periodos de crecimiento econmico ms sostenido nunca antes visto. Por tanto, el gobierno ha disfrutado de recursos pblicos (gasto social) para poder apoyar a los ms pobres; sin embargo, ha carecido de recursos humanos calificados que impidan el malgasto del dinero de los programas sociales. Segn nuestros estimados, anualmente S/.267 millones no se han asignado ptimamente debido a la inexistencia de una gerencia social de calidad. En el periodo 2000-2005 se destin en promedio un 25% del presupuesto pblico al gasto social. Dentro de este rubro est el gasto en los llamados programas sociales prioritarios, el cual equivale a aproximadamente el 46% del gasto social. Un hecho importante es que el gasto social y el gasto en programas sociales se han incrementado ao tras ao, en promedio 8% anual, y sin embargo, este esfuerzo no se ha traducido en resultados tangibles en tanto los niveles de pobreza se han mantenido casi constantes (segn el INEI, la pobreza y pobreza extrema alcanzan al 52% y 26% de la poblacin, respectivamente). Por qu no se logr lo prometido si se poda hacer? Una respuesta tentativa est en la escasez de personal tcnico que pueda combatir la filtracin (beneficiarios del programa que no son parte del pblico objetivo), subcobertura (personas que pertenecen al pblico objetivo que deberan recibir las raciones del programa, pero no son beneficiarios), politizacin del gasto (destinar partidas a regiones sensiblemente ms polticas), incremento en las planillas poco productivas (asesores para organizar fiestas de cumpleaos) y gastos operativos innecesarios (consultoras para sistematizar consultoras), entre otros.
Casos emblemticos Por ejemplo, en los programas de alimentacin y nutricin son representativos el Vaso de Leche y los Comedores populares. Ambos presentan altos niveles de filtracin (que alcanza a 1.073.639 y 297.858 personas, respectivamente) y subcobertura (68,5% y 97,5%, respectivamente), lo cual denota un mal manejo de recursos. Asimismo, en los programas de salud y bienestar el Seguro Integral de Salud (SIS) presenta altos niveles de filtracin (se estn desviando una cuarta parte de los recursos en la atencin de 24,1% de afiliados que no corresponden al pblico objetivo) y subcobertura (que vara entre el 48,5% y el 70,7%); mientras que el Wawa-Wasi, adems de una cada de 12,4% en el presupuesto asignado para este ao pero incrementando el nivel de cobertura, presenta dificultades en el campo operativo,
tales como frecuente inasistencia de las madres cuidadoras y escasa participacin de la comunidad en los consejos de vigilancia. En educacin, el manejo de programas como los de Alfabetizacin y Educacin rural es ineficaz. Al ao 2004, la tasa de analfabetismo ascenda al 24,63% de la poblacin y la mayor concentracin de personas analfabetas estaba en zonas en las que ms del 60% de la poblacin habla una lengua diferente del castellano, principalmente quechua. En cuanto al programa de Educacin rural, existen altos niveles de ausentismo y abandono escolar. La tasa neta de cobertura en reas rurales tan slo llega al 43% en educacin inicial, 90,2% en primaria y 52,6% en secundaria; en tanto que las tasas de conclusin de primaria y secundaria ascienden al 59% y 24%, respectivamente. Los programas de infraestructura social tampoco estn libres de problemas. La principal deficiencia del Foncodes radica en la mala focalizacin de los recursos hacia los distritos menos pobres, a pesar de que en 2004 la inversin en dicho programa fue mayor que en aos anteriores. En efecto, Mejorando tu vida est desatendiendo la demanda de las comunidades de las regiones que poseen un nivel de pobreza por encima del 50% de la poblacin. Algo similar ocurre con el programa A producir. En relacin con el Programa Nacional de Manejo de Cuencas Hidrogrficas y Conservacin de Suelos (Pronamachcs), entre los aos 2001 y 2004 la distribucin de beneficiarios del programa no reflej una correcta focalizacin y, adems, aproximadamente el 47,7% del presupuesto del programa se dirige al pago de subvenciones econmicas, retribuciones y complementos, y servicios no personales.
Propuestas En general, para resolver estos problemas se propone mejorar la calidad del gasto social haciendo que repercuta de manera tangible sobre la calidad de vida y la acumulacin de capital humano de la poblacin peruana. Para ello se requiere, en lugar de crear nuevos programas, reformar los ya existentes y cambiar el paradigma de la poltica social, pasando del asistencialismo al desarrollo de capacidades en las personas y enfocando los esfuerzos a la gestin social de riesgo. Para ello se necesitan metas y objetivos claros, teniendo en cuenta los perjuicios sociales y econmicos que generan la yuxtaposicin de funciones, el clientelismo, la subcobertura, y la filtracin; y a la vez los beneficios, en estos mismos mbitos, de la eficiencia, eficacia, equidad y transparencia en la ejecucin de estos programas. Ms especficamente, en nutricin se propone la creacin de un Sistema Nacional de Monitoreo y Evaluacin del Gasto Social Focalizado en los Grupos Vulnerables de la Infancia; en salud y bienestar se plantea la creacin del Sistema de Informacin del Seguro Integral de Salud para el monitoreo y evaluacin de sus resultados. En ambos campos se propone la tercerizacin de los servicios (tal como el caso exitoso de las Asociaciones de las Comunidades Locales de Administracin en Salud). Con respecto al programa Wawa-Wasi, se necesita establecer un criterio objetivo de asignacin de recursos y fomentar la mayor participacin de la comunidad. En educacin se propone una reforma en la gestin del programa de Alfabetizacin que incremente el nmero de facilitadores, ya que ste es relativamente bajo en comparacin con el personal docente requerido para un programa de educacin bsica. Asimismo, la generacin de incentivos para aumentar la asistencia a los centros de enseanza como, por ejemplo, establecer como condicionante al programa Juntos un determinado porcentaje de asistencia a las clases de alfabetizacin. En infraestructura social la propuesta es mejorar los sistemas de focalizacin. Para el caso de Pronamachcs, una focalizacin en el mbito municipal; asimismo, fomentar una mayor participacin de las comunidades, que coopere con un mayor monitoreo del programa, y un sistema de vigilancia social a cargo de la comunidad a travs de la asamblea o la junta comunal. A continuacin presentamos las principales medidas para los primeros 100 das.
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Alimentacin-Nutricin: Presentacin y aprobacin del Plan de Reforma de los Programas de Alimentacin-Nutricin. Presentacin y aprobacin del proyecto (Ley N 11441) para crear el Sistema Nacional de Monitoreo y Evaluacin del Gasto Social Focalizado en los Grupos Vulnerables de la Infancia. Inicio de la reestructuracin de los programas sociales. Inicio de la seleccin de las entidades privadas a las que se tercerizar la administracin de los programas. Salud y bienestar: Dar a conocer a la opinin pblica el plan de reforma del Seguro Integral de Salud, que incluye la puesta en marcha del Sistema de Identificacin de Usuarios. Iniciar, con el Indecopi, una intensificacin de la campaa en Defensa de los Derechos del Consumidor, en lo que respecta a la disminucin de los precios de venta de los medicamentos genricos cuyos aranceles han sido disminuidos. Inicio de la seleccin de las entidades en el sector pblico (centros y/o puestos de salud) que sern recomendadas para su tercerizacin. Presentar el plan de reestructuracin del presupuesto asignado ante el consejo directivo para su aprobacin. Educacin: Aprobacin del incremento del presupuesto para el programa de Alfabetizacin (ms an si este ao disminuye 34% en relacin con el presupuesto de apertura del 2005). Aprobacin e implementacin del Plan de Reforma Docente en reas Rurales (PR-DAR), e inicio de evaluaciones a docentes de escuelas rurales. Establecer como requisito para acceder al programa Juntos la asistencia al programa de alfabetizacin. Presentacin y aprobacin del proyecto de ley que permita dar de baja a aquellos docentes que no aprueben una evaluacin de conocimientos bsicos (flexibilidad laboral). Infraestructura: Iniciar la reestructuracin del Foncodes, que incluye una revisin exhaustiva de sus tres lneas de accin y del Pronamachcs. Iniciar el reempadronamiento de beneficiarios del Pronamachcs. Presentar la propuesta de cambio de mtodo para la focalizacin de pblico objetivo: de regiones en situacin de pobreza a distritos en situacin de pobreza tanto para Foncodes como para el Pronamachcs.
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1. Visin general de los programas sociales de lucha contra la pobreza

1.1 Mapa de programas sociales
En el Per existen alrededor de 40 programas de lucha contra la pobreza, adscritos en los distintos sectores como los ministerios de Salud, de Educacin, de la Mujer, de Trabajo, de Agricultura, de Vivienda, de Transporte, de Economa y Finanzas y de Energa y Minas. Dentro de las polticas de organizacin de recursos humanos, monetarios y administrativos aplicados en estos programas es necesario distinguir tres momentos en el tiempo: los programas sociales previos que se dieron en la dcada de los ochenta; los programas sociales recientes en la dcada de los noventa y los programas sociales ltimos que se dieron a partir del ao 2000. En el primer grupo se puede decir que, en trminos de recursos humanos, estuvo plagado por gente del gobierno, independientemente de si tenan formacin tcnica o no. En trminos monetarios, se utilizaron recursos ordinarios y tambin de cooperacin internacional para el refuerzo de estas instituciones. En el aspecto administrativo, las instituciones estaban muy sujetas a las polticas del presidente y del gabinete de ministros, y esto responda a lo que era el enfoque de cmo resolver el problema de pobreza en esa poca: enfoque asistencialista. En el segundo grupo se identica un cambio considerable. Monetariamente tuvieron un incremento signicativo (se manejaban recursos cercanos a los US$2.000 millones). Por el lado administrativo se implementaron procesos de reingeniera a n de tratar de reducir los gastos administrativos para poder ser ms ecientes y aplicar polticas de tercerizacin, es decir brindar los servicios sociales bsicos a travs de terceros privados. En este sentido, algunas ONG y otras empresas se convirtieron en ejecutores de los programas sociales. En trminos de recursos humanos, hubo un aumento de calicacin, pero el elemento poltico en las esferas superiores de decisin s prevaleci, pues los cargos altos eran ocupados por personas de conanza y de compatibilidad con quien estaba en el poder. En relacin con el ltimo grupo de programas, se puede decir que las mejoras en capital humano no son tan visibles porque el elemento poltico se ha superpuesto al elemento tcnico calicado. En cuanto al presupuesto, hubo un aumento de US$1.000 millones en el manejo de los recursos y administrativamente hay un retorno hacia las pocas antiguas, con incrementos en el gasto administrativo para, por un lado, generar empleo a los partidarios y, por el otro, incrementar los procesos que tratan de ser, supuestamente, ms participativos. Sin embargo, no se traducen en resultados concretos ni cambios en el bienestar de la poblacin objetivo. La aplicacin de las polticas generaron dos resultados importantes. En primer lugar, los programas sociales, al carecer de un sistema de evaluacin y monitoreo de sus funcionamientos, trajeron consigo que el manejo de padrn de beneciarios, si es que lo tuvieran, sea limitado. Esto trae como consecuencia dos grandes problemas: ltracin (la poblacin beneciaria que no es poblacin objetivo) y subcobertura (poblacin objetivo que no est siendo atendida). Particularmente, hay un tercer problema que estuvo en la cspide al nalizar la dcada de los noventa y an se maniesta en los programas sociales de carcter productivo: la yuxtaposicin de beneciarios (un beneciario recibe un mismo servicio de diferentes programas). En segundo lugar, la existencia de estos tres problemas genera prdidas valorizadas en ms de S/.250.000 anuales para el Estado. La relacin de los programas sociales existentes en el Per, al ao 2005, se encuentran en el Anexo.
Foto: CIES
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1.2 Importancia relativa del presupuesto pblico

En el Per, en el periodo 2000-2005 se destin en promedio un 25% del presupuesto pblico al gasto social1. Dentro de este rubro se considera el gasto en los llamados programas sociales prioritarios, que equivale a aproximadamente el 46% del gasto social2. Un hecho importante es que el gasto social y el gasto en programas sociales se ha incrementado ao tras ao (ver grfico 1.1); sin embargo, este esfuerzo de todos los peruanos no se ha traducido en resultados tangibles en tanto los niveles de pobreza se han mantenido casi constantes3. Por tal motivo, es legtimo preguntar qu ocurre y por qu no se estn logrando las metas propuestas. Una de las respuestas est en el manejo poco eficiente de los recursos pblicos destinados a los ms pobres, el cual est sujeto a mltiples problemas en la focalizacin: filtracin y subcobertura (Vsquez 2004), politizacin del gasto (Shady 2000), incremento en las planillas4 (CAD 2003), entre otros5. Para 2005, la situacin no fue muy diferente. Es ms, con la implementacin del programa Juntos el monto destinado a los programas sociales va a incrementarse aun ms6. De hecho, es importante, y adems es obligacin del Estado, ayudar a las personas ms pobres, pero esta ayuda debe ser eficiente y eficaz en tanto existen mltiples necesidades y se carece de los recursos suficientes para satisfacerlas. En este sentido, los resultados obtenidos en la lucha y alivio de la pobreza no justifican los recursos que se estn destinando con este fin (ver cuadro 1.1).
Grco 1.1 Per: evolucin del gasto social 1999-2004 por tipo de gasto (en porcentajes y miles de millones de nuevos soles)
14 Complementario 12 10,3 10 8 6 4 2 0 1999 2000 2001 2002 2003 2004 45% 53% 51% 54% 53% 54% 55% 47% 49% 9,1 9,0 9,4 46% 46% 47% Prioritario 10,8 12,3
Fuente: Ministerio de Economa y Finanzas. Elaboracin: Centro de Investigacin de la Universidad del Pacfico.
1 2 3 4 5 6
Las cifras y proporciones que se emplean en esta seccin, a no ser que se diga lo contrario, se toman del SIAF. En el Anexo se presenta la composicin del gasto social segn la denicin que el Ministerio de Economa emplea. La pobreza, segn el INEI, se ha mantenido en el 52% mientras que la pobreza extrema est en 26%. El gasto en planilla estatal se ha incrementado en trminos absolutos y ha estado por encima de la inversin. Aunque tambin se podra decir que el porcentaje de pobres pudo ser mayor si es que no se hubiese efectuado este gasto. De hecho, sta podra ser una respuesta, pero lo que es innegable es que la situacin podra ser mejor en ausencia de estos problemas. De este programa no se tiene mucha informacin, al menos no la suciente como para poder hacer un anlisis ms detallado, ya que se encuentra en etapa de implementacin.
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Cuadro 1.1 Presupuesto pblico en los principales programas sociales en el Per

Ministerio Energa y Minas Agricultura Economa y Finanzas Vivienda y Construccin Programas sociales Electrificacin rural Pronamachcs Vaso de Leche7 Edificaciones urbanas Foncodes Pronaa Conadis Inabif Programa Nacional Wawa-Wasi Provas rural Mejoramiento de la calidad de la educacin primaria Mejoramiento de la calidad de la educacin en los niveles inicial y secundaria, y educacin para el trabajo Programa Nacional de Alfabetizacin Programa Huascarn Programa de Educacin Rural Control de enfermedades infecciosas Programa de apoyo a la reforma del sector salud (Par Salud) Seguro Integral de Salud Trabajo y Promocin del Empleo ProJoven A trabajar urbano Presupuesto 124.472.573 87.686.099 363.000.000 154.233.176 468.459.631 396.431.334 3.637.683 58.156.664 48.474.711 133.399.749 20.182.854 220.969.690 27.183.000 18.730.798 65.260.000 27.106.075 108.197.445 264.722.031 26.102.471 151.053.972
Mujer y Desarrollo Social
Transporte
Educacin
Salud
Fuente: MEF - SIAF 2005. Elaboracin: Centro de Investigacin de la Universidad del Pacfico.
En sntesis, se requiere mejorar la calidad del gasto social haciendo que sta repercuta de manera tangible sobre la calidad de vida y la acumulacin de capital humano de la poblacin peruana. Para ello se requiere, en lugar de crear nuevos programas, reformar los ya existentes y cambiar el paradigma de la poltica social, pasando del asistencialismo al desarrollo de capacidades en las personas y enfocando los esfuerzos
a la gestin social de riesgo (Holzmann y Jorgensen, 2001). Esto demanda metas y objetivos claros teniendo en cuenta los perjuicios sociales y econmicos que generan la yuxtaposicin de funciones, el clientelismo, la subcobertura, y la filtracin; y a la vez los beneficios en estos mismos mbitos de la eficiencia, eficacia, equidad y transparencia en la ejecucin de estos programas.
El monto asignado al Vaso de Leche para 2005 se tom de la pgina web del MEF, en http://www.mef.gob.pe/propuesta/PRENSA/noticias/NP_MEF_Vaso_de_ Leche_03012005.php.
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2. Programas de alimentacin-nutricin: Vaso de Leche y Comedores populares

2.1 Diagnstico
Los programas de alimentacin-nutricin son verdaderamente importantes, puesto que cumplen una doble funcin. La primera, aliviando la pobreza al mejorar la calidad de vida de las personas en dicha situacin. La segunda, al reducir la pobreza, al existir un claro vnculo entre una buena alimentacin y una buena salud, particularmente en los primeros aos de vida8. Se ha determinado que la salud en la infancia y juventud temprana tienen un importante impacto sobre el nivel de vida futuro de las personas9. Entre los programas estatales relacionados con la alimentacin, los que ms destacan son el Vaso de Leche y los Comedores populares. La forma ms prctica de evaluar el desempeo de estos programas es a travs de sus niveles de filtracin10 y subcobertura11.
a. Filtracin
El nmero de filtrados en el programa del Vaso de Leche a nivel nacional es de 1.073.639, y para los Comedores populares es de 297.85812. Se puede apreciar en el grfico, los niveles de filtracin en cada regin. Para ambos programas, los niveles de filtracin son ms elevados en las regiones con menores niveles de desnutricin, como es el caso de Tacna y Lima. Esto es indicativo de una mala asignacin de los recursos.
Grco 2.1 Niveles de ltracin e ndice de vulnerabilidad nutricional por regiones (2004)
120% 100% 80% 60% 40% 20% 0% Vaso de Leche Comedores populares ndice de Vulnerabilidad a la Desnutricin
120% 100% 80% 60% 40% 20% 0%
San Martn
Ucayali
Madre de Dios
Moquegua
Ayacucho
Hunuco
Ancash
Loreto
Cajamarca
Apurmac
Tumbes
Puno
Fuente: Vsquez (2005b), Vsquez (2004), Enaho 2004. Elaboracin: Centro de Investigacin de la Universidad del Pacfico.
8 9 10 11 12
Cortez (2002: 7). Case (2003: 20). La ltracin de recursos se reere al porcentaje de beneciarios del programa que no son parte del pblico objetivo. La tasa de subcobertura es el porcentaje de personas que pertenecen al pblico objetivo que deberan recibir las raciones del programa, pero no son beneciarios. Debe tomarse en cuenta que estos nmeros estn subvaluados, debido a discrepancias entre las cifras provistas por las Enaho, que son menores a las cifras reportadas por el MEF.
Huancavelica
Lambayeque
La Libertad
Amazonas
Arequipa
Tacna
Pasco
Piura
Junn
Lima
Cusco
Ica
15
b. Subcobertura
En 2004, los beneficiarios potenciales desatendidos del Vaso de Leche fueron 3.930.511 (un nivel de 68,5%); mientras que en los Comedores populares se lleg a los 13.857.667 (un nivel del 97,5%). Tal como se puede apreciar en el grfico 2.2, para ambos programas los niveles de subcobertura en todas las regiones son elevados y de similar nivel, independientemente de las tasas de desnutricin o pobreza que presentan. Esto muestra que el problema de la subcobertura se debe a una falta de recursos, ms que a una mala utilizacin de los mismos.
Grco 2.2 Niveles de subcobertura e ndices de Vulnerabilidad Nutricional, por regiones (2004)
120% 100% 80% 60% 40% 20% 0%

Lima
Moquegua
Tumbes
San Martn
Amazonas
Piura
Junn
Ucayali
Ica
Ancash
Cajamarca
Tacna
Madre de Dios
Vaso de Leche
Comedores populares
ndice de Vulnerabilidad a la Desnutricin
Fuente: Vsquez (2005b), Vsquez (2004), ENAHO 2004. Elaboracin: Centro de Investigacin de la Universidad del Pacfico.
2.2 Opciones de polticas

A partir de los niveles de filtracin y subcobertura observados, resulta claro que uno de los principales problemas de los programas de alimentacin-nutricin es el de la focalizacin de los recursos en quienes realmente los necesitan: la poblacin en pobreza extrema. Para empezar a solucionar esta situacin existen varios cursos posibles de accin. A continuacin se expondrn algunos de ellos.
a. Proyecto de Ley N 11441

Esta ley propone la creacin de un Sistema Nacional de Monitoreo y Evaluacin del Gasto Social Focalizado en los Grupos Vulnerables de la Infancia, con el fin de articular los esfuerzos de las entidades ejecutoras de los programas y proyectos pblicos de los distintos sectores en lo referido al gasto social, crendose mecanismos de evaluacin y seguimiento13. En cada una de stas habr subsistemas encargados respectivamente de generar, procesar, analizar y presentar la informacin; bajo la supervisin de la Defensora del Pueblo y el Ministerio de Economa y Finanzas14. As, la rendicin de cuentas y vigilancia del desempeo
13 14
P.L. N 11441. pp. 14. El MEF ser la ms alta autoridad tcnica del Sistema Nacional de Monitoreo y Evaluacin del Gasto Social Focalizado en los Grupos Vulnerables de la Infancia, a travs de la Direccin Nacional de Presupuesto.
16
Huancavelica
Arequipa
Lambayeque
La Libertad
Ayacucho
Apurmac
Cusco
Hunuco
Loreto
Pasco
Puno
de los distintos proyectos y programas se fortalecer y mejorar. Este sistema tiene precedentes, puesto que
sistemas de este tipo ya han sido institucionalizados en Mxico y Argentina15.
b. Tercerizacin
La tercerizacin propone la aplicacin de tres medidas importantes16. i) Tercerizar el servicio de los programas al sector privado17. Uno de los efectos positivos de esta accin es evitar la politizacin del servicio. ii) Bajo el esquema del Sistema Nacional de Monitoreo y Evaluacin, se tercerizara los subsistemas de procesamiento, anlisis y presentacin de la informacin. De preferencia a empresas privadas que estn dentro del rubro. Este proceso mejorara la calidad de la informacin recogida. iii) Estructurar el proceso de licitacin de proveedores, de tal manera que la propuesta ms costo-efectiva sea la seleccionada. El dar preferencia a las empresas agroindustriales locales al momento de la seleccin18; tendr un efecto positivo sobre la economa en dichas zonas19. En conclusin, la tercerizacin mejorar la administracin, supervisin y monitoreo de los programas alimentarios.
2.3 Anlisis de costos y benecios

La ineficacia en la asignacin de los recursos pblicos implica que se estn desaprovechando fondos, que podran utilizarse para ampliar la cobertura o mejorar la calidad de la atencin. Estos costos y oportunidades se observan en el cuadro siguiente:
Cuadro 2.1 Costos de oportunidad y benecios potenciales20

Costos de oportunidad La ltracin en el Vaso de Leche le costar al Estado S/.108.417.252,8021. Con la cifra anterior se podra atender al 19% de los 3,9 millones de nios y nias subcoberturados. En el caso de los Comedores populares, el costo de la ltracin sera de alrededor de S/.24.209.290,46. Los fondos anteriores slo serviran para atender a un 2,15% de los 13,8 millones de subcoberturados. Benecios potenciales Sera posible elevar en 750.000 el nmero de beneciados por el programa del Vaso de Leche. Otra opcin es elevar el gasto anual per cpita en los beneciarios en S/.6022. Para el programa de Comedores populares podra ampliarse la cobertura a 297.858 personas adicionales. Alternativamente, podra ampliarse en S/.66,7 el gasto anual per cpita del programa (un incremento del 82% en relacin con el gasto actual). Incrementar el mercado para los productos de cultivos andinos23.
Fuente: Vsquez (2005). Elaboracin: Centro de Investigacin de la Universidad del Pacfico.
15 16 17 18
19 20 21 22 23
P.L. N 11441. pp. 18-21. Para un anlisis ms detallado, aplicado a casos especcos, ver Vsquez (2005a: 32-38). La competencia y la posibilidad de que los contratos sean rescindidos ante un mal desempeo estimularn un mejor servicio. Por ejemplo, la no reduccin de la desnutricin en las reas designadas. De acuerdo con Alczar y otros (2003: 48-49) solamente el 50% de las municipalidades de Lima y el 40% de las del resto del pas expresaron preferencia por proveedores o productores locales durante los procesos de licitacin. Adems, en las reas urbanas fuera de Lima slo el 53% de las compras se realiza a travs de licitaciones u ofertas pblicas. Esto guarda coherencia con la Ley N 27470, que establece que el 100% de la racin alimenticia del Programa del Vaso de Leche deber ser de origen nacional en las zonas donde haya oferta suciente para cubrir la demanda. Fuente: Vsquez (2005b). De continuar los mismos niveles de ltracin reportados en el 2004. Esta es una opcin que se debe tomar muy en cuenta, pues Stifel (2003) ha encontrado que el Programa del Vaso de Leche no cumple completamente con su objetivo de mejorar la situacin nutricional de los nios pequeos. Estos productos tienen un alto valor nutricional. De acuerdo con Surez (2003: 60-61): Ha sido ampliamente demostrado que el consumo de granos andinos, cereales o leguminosas en la misma comida aumenta el valor de la calidad de la protena que si se consumieran por separado. Estos alimentos suplementarios,
17
2.4 Identicacin de ganadores y perdedores

Como en todo proceso de reforma, la implementacin de las medidas expuestas anteriormente afectar de forma diferente a distintos sectores de la sociedad. Antes de proseguir, resulta conveniente identicar quines se veran perjudicados y quines resultaran beneciados. Esto se puede apreciar en el cuadro 2.2.
Cuadro 2.2 Actores afectados por el proceso de reforma

Ganadores Poblacin subcoberturada en la actualidad, que recibira los benecios del programa. Beneciarios de los programas, que recibirn una mejor atencin24. Empresas agroindustriales locales que se convertiran en los nuevos proveedores25. Perdedores Organizaciones sociales de base, en particular las dirigentes que perdern inuencia poltica26. Proveedores actuales, que perderan los ingresos provenientes de abastecer a los programas. Servidores pblicos a nivel municipal27, cuyos puestos se volveran innecesarios28. Polticos, que perderan la capacidad de utilizar los programas con nes electorales29.
Fuente: Surez (2003), Alczar y otros (2003). Elaboracin: Centro de Investigacin de la Universidad del Pacfico.
2.5 Obstculos para la implementacin

a. La politizacin del uso de los programas alimentarios
El factor poltico es muy delicado. La autonoma de las organizaciones de base de los Comedores populares y de los Comits del Vaso de Leche es una ficcin; puesto que sta siempre ha sido terreno de pugna entre organizaciones polticas y organizaciones no gubernamentales30. Cualquier intento de reforma, menoscabara
24 25 26 27
28
29 30
especialmente los formulados a partir de fuentes vegetales, presentan como ventajas, adems de proporcionar una mejor cobertura de las necesidades nutricionales especcas, el tener menores costos. En este sentido, se han desarrollado mltiples frmulas con mezclas agregando la quinua y otros productos andinos, produciendo excelentes resultados. En muchas de estas mezclas, las pruebas de aceptabilidad en madres y nios procedentes de diferentes niveles socioeconmicos mostraron un alto grado de aceptabilidad. A travs de los fondos ahorrados al eliminar la elevada ltracin de los programas, en particular el del Vaso de Leche. De acuerdo con Surez (2003:59), una parte importante de los productos adquiridos por el Vaso de Leche es importada. Slo los productos andinos y la leche fresca o evaporada constituyen alimentos de origen exclusivamente nacional, lo que signica poco ms del 20% de todo el gasto realizado. En particular, en el caso del Vaso de Leche, segn Surez (2003: 24), muchas dirigentes utilizan el cargo para obtener visibilidad poltica, y que de esta manera les sirva como trampoln a cargos pblicos elegidos, como el de regidora o congresista. Segn Surez (2003: 22), slo para el Vaso de Leche los organismos municipales tienen las siguientes atribuciones: a) Del Comit de Administracin Coordina la seleccin de beneciarios y su empadronamiento con las organizaciones sociales. Efecta la depuracin y seleccin de los beneciarios. Elabora el requerimiento de productos o insumos, y solicita su compra al rea de Abastecimientos de la municipalidad. Elabora el programa de distribucin de los productos y lo entrega al almacn municipal. Elabora la informacin de ejecucin mensual sobre uso y destino de los fondos. b) De las municipalidades: Incorpora trimestralmente los fondos del programa en su presupuesto. Organiza y determina los clubes de madres o comits del Vaso de Leche a cargo de la atencin del programa. Dene el tipo de alimento a utilizarse. Compra los productos o insumos de acuerdo con los requerimientos del Comit de Administracin, a travs de su rea de Abastecimiento. Almacena, conserva y distribuye los productos segn programa de distribucin aprobado por el Comit de Administracin. Supervisa la ejecucin del programa en trminos de calidad, cantidad, precio y oportunidad en la entrega de la racin, as como su atencin. Gestiona recursos complementarios o donaciones provenientes de la cooperacin internacional. Un estudio de Alczar y otros (2003: 40) indica que la mayora de las municipalidades rurales tienen entre uno y cuatro empleados en el programa del Vaso de Leche, mientras que el 40% de las municipalidades urbanas tiene ms de cuatro trabajadores dedicados exclusivamente a las operaciones del programa; y el 17% tiene ms de ocho empleados dedicados a tiempo completo al mismo. Ver el apartado a) de la seccin siguiente. Tanaka (2001: 61).
18
el control de las organizaciones sociales de base sobre los programas. La politizacin de los programas se evidencia en cmo la identificacin de ciertas dirigentes con determinados partidos polticos ha llevado a disputas entre facciones por el control de los mismos31. Esta situacin se vio exacerbada por los continuos intentos de utilizar los
programas para obtener puntos polticos, como fue el caso durante el gobierno de Fujimori32. A un nivel operativo, la reforma de los Comedores populares tambin afectara los privilegios de las mujeres encargadas de las cocinas33. La solucin de los problemas de subcobertura y filtracin debe ir acompaada de una negociacin con dichos grupos para que acepten los cambios necesarios34.
b. Las rentas de los proveedores

El gasto anual de los programas de alimentacin nutricin supera los US$100 millones anuales. Esto representa un considerable mercado para los proveedores de los programas, tanto nacionales como extranjeros. En muchos casos, estos proveedores se seleccionan de manera poco transparente; de acuerdo con intereses polticos y comerciales35. Resulta evidente asumir que dichos proveedores ejercern presiones polticas a travs de lobbies para impedir cualquier intento de eliminar sus rentas, estando alertas ante cualquier intento de reforma36.
c. La burocracia a nivel municipal

La administracin de estos programas ha generado burocracias a niveles municipales. Un estudio de Alczar y otros (2003: 40) indica que la mayora de las municipalidades rurales tienen entre uno y cuatro empleados en el programa del Vaso de Leche, mientras que el 40% de las municipalidades urbanas cuenta con ms de cuatro trabajadores dedicados exclusivamente a las operaciones del programa; y el 17% tiene a ms de ocho empleados dedicados a tiempo completo. Si bien esta burocracia no absorbe recursos de la transferencia del MEF, s genera un costo de oportunidad al absorber los recursos propios de las municipalidades37. De implementarse las reformas, esta duplicacin de funciones se eliminara, lo que le costara sus empleos a muchos de estos funcionarios. Debido a ello es de esperarse que combatan encarnizadamente cualquier intento de modernizar los programas.
Foto: CIES
2.6 Hoja de ruta: medidas sugeridas

La siguiente hoja de ruta tiene como propsito servir como una gua de las medidas que se deben tomar durante los primeros 100 das del nuevo gobierno que se instalar en 2006. Independientemente de qu partido poltico o alianza alcance el gobierno. Los pasos a seguir se establecen en el cuadro siguiente:
31 32 33 34 35 36 37
Tanaka (2001: 65-66). Un ejemplo de esto fue lo ocurrido en San Juan de Lurigancho en el ao 2000. Garrett (2001: 15). Las seoras encargadas de la cocina tienen derecho a un determinado nmero de mens, lo cual sirve no slo para estimular la participacin en las tareas de cocina, sino tambin como un mecanismo de subsidio para las mujeres ms necesitadas. Ver Blondet (1995: 83). Vsquez (2005a: 17). Surez (2003: 36). Vsquez (2005a: 16). Por ejemplo, las Demunas reciben nma asignacin presupuestal frente a la administracin del Vaso de Leche.
19
Cuadro 2.3 Hoja de ruta

Periodo de tiempo Da 1 Da 3 Da 25 Da 30 Da 50 Da 60 Da 90 Da 100 Da 150 Da 190 Da 230 1 ao 1 ao y 2 meses Accin a efectuar Presentacin ante el Congreso de la Repblica del Plan de Reforma de los Programas de Alimentacin-Nutricin. Presentar el Proyecto de Ley N 11441 ante el Congreso para ser debatido. Iniciar dilogo con organizaciones de base y otras instituciones que podran verse afectadas por las reformas. Inicio de Etapa de Prefactibilidad del Sistema Nacional de Monitoreo y Evaluacin del Gasto Social38. Inicio de la reestructuracin de los programas sociales. Inicio de la seleccin de las entidades privadas a las que se tercerizar la administracin de los programas. Negociar con las partes para minimizar los efectos negativos de la transicin. Aprobacin de la Ley N 11441. Presentar la Reglamentacin de la Ley N 11441 ante el Congreso39. Solicitar un debate rpido. Iniciar el reempadronamiento de los beneficiarios de los programas de alimentacin y nutricin, bajo la supervisin del Sistema Nacional de Monitoreo y Evaluacin. Presentacin de los resultados de los primeros 100 das de mandato ante la opinin publica. Presentacin elaborada a partir de la informacin recolectada y procesada por el Sistema Nacional de Monitoreo y Evaluacin. Aprobacin de la reglamentacin de la Ley N 11441 Finalizacin del reempadronamiento de los beneficiarios de los programas de alimentacin y nutricin, bajo la supervisin del Sistema Nacional de Monitoreo y Evaluacin. Inicio de funciones de los programas nutricionales reestructurados. Primera reunin anual con los representantes de organizaciones sociales de base y otros actores involucrados. Inicio de evaluacin general del funcionamiento de los programas reformados. Se deber evaluar: Volmenes de filtracin y subcobertura. Efectividad y eficacia de los programas reformados. Problemas encontrados durante la implementacin de la reforma. Conclusin del proceso de evaluacin. Presentacin de los resultados del mismo para su revisin final por parte del Congreso. Inicio de la segunda evaluacin general del funcionamiento de los programas reformados. Se tomarn en cuenta los criterios antes mencionados. Conclusin del segundo proceso de evaluacin. Segunda reunin anual con los representantes de organizaciones sociales de base y otros actores involucrados. Inicio de la tercera evaluacin general del funcionamiento de los programas reformados. Conclusin del tercer proceso de evaluacin.
1 ao y 4 meses 1 ao y 10 meses 2 aos
2 aos y 6 meses 2 aos y 8 meses
38 39
Nuevamente cabe resaltar que la preparacin de estas medidas debe iniciarse con anterioridad a la juramentacin del nuevo gobierno. Al igual que la Ley N 11441, el reglamento debe estar elaborado con anterioridad a la juramentacin del nuevo gobierno.
20
Periodo de tiempo 3 aos 3 aos y 4 meses 3 aos y 6 meses 4 aos
Accin a efectuar Tercera reunin anual con los representantes de organizaciones sociales de base y otros actores involucrados. Inicio de la cuarta evaluacin general del funcionamiento de los programas reformados. Conclusin del cuarto proceso de evaluacin. Inicio de la quinta evaluacin general del funcionamiento de los programas reformados. Cuarta reunin anual con los representantes de organizaciones sociales de base y otros actores involucrados. Conclusin del quinto proceso de evaluacin. Inicio de la sexta evaluacin general del funcionamiento de los programas reformados. Conclusin del sexto proceso de evaluacin. Evaluacin global de la situacin de los programas nutricionales durante todo el periodo del gobierno de turno. El resultado de esta evaluacin debe presentarse al siguiente gobierno para que pueda continuar con cualquier reforma que se requiera. Quinta reunin anual con los representantes de organizaciones sociales de base y otros actores involucrados.
4 aos y 2 meses 4 aos y 8 meses 4 aos y 10 meses 5 aos
Elaboracin: Centro de Investigacin de la Universidad del Pacfico.
2.7 Conclusiones
Los programas de alimentacin-nutricin del Estado presentan elevados niveles de filtracin y subcobertura, lo que es indicativo de un manejo ineficaz de los recursos nacionales. Se debe aprobar el Proyecto de Ley N 11441, de modo que se cree el Sistema Nacional de Monitoreo y Evaluacin del Gasto Social Focalizado en los Grupos Vulnerables de la Infancia. Tal institucin ahorrar al Estado peruano millones de soles, que podrn ser utilizados para atender las necesidades de los sectores ms vulnerables de la sociedad. Se debe introducir la tercerizacin tanto en los programas mismos como en los mecanismos de monitoreo y evaluacin. As se mejorar su desempeo. La implementacin de estas medidas permitir expandir la cobertura de los programas de alimentacin nutricin y/o mejorar la calidad del servicio prestado. En toda etapa del proceso se debe tomar en cuenta la resistencia de los intereses creados, y tener preparadas medidas para lidiar con ella.
21
3. Programas de salud y bienestar: Seguro Integral de Salud y Wawa-Wasi

3.1 Diagnstico
a. El Seguro Integral de Salud
Este programa tiene por finalidad proteger la salud de la poblacin que carece de un seguro de salud, en especial de aquellos grupos vulnerables que estn en situacin de pobreza y pobreza extrema. El SIS es consecuencia de dos programas piloto de subsidios, el Seguro Escolar Gratuito (SEG) y el Seguro Materno Infantil (SMI), los cuales presentaron problemas de filtracin y subcobertura al inicio de su gestin40. En 200541, el 92,4% de las afiliaciones realizadas al SIS correspondi a los planes A (nios de 0 a 4 aos) y B (nios de 5 a 17 aos)42. Lamentablemente, los problemas presentados con anterioridad por los programas piloto parecen no haber sido subsanados con la implementacin del SIS (ver cuadro 3.1). Como se puede apreciar en el cuadro a continuacin, se est desviando una cuarta parte de los recursos en la atencin de 24,1% de afiliados al plan A, que no corresponden al pblico objetivo. Tambin se observa los altos niveles de subcobertura que alcanza el 48,5% para el plan A y el 70,7% para el plan B.
Foto: CIES
Cuadro 3.1 Niveles de ltracin y subcobertura de los planes A y B del SIS

Plan A (nios de 0 a 4 aos) Produccin Filtracin Subcobertura 14.786.289 29.692.049 Nivel alcanzado 24,1% 48,5% Plan B (nios de 5 a 17 aos) Produccin 19.108.853 46.112.790 Nivel alcanzado 29,3% 70,7%
Fuente: SIS (2005) y Enaho 2004 III y IV Trimestre. Elaboracin: Centro de Investigacin de la Universidad del Pacfico.
40 41 42
Ver Jaramillo y Parodi (2004). Setiembre 2005. Seguro Integral de Salud. Estadsticas. Disponible en web [referencia: 9 de noviembre 2005]: http://www.sis.minsa.gob.pe/
22
b. El Programa Nacional Wawa-Wasi

Grco 3.1 Presupuesto y nmero de beneciarios del Programa Nacional Wawa-Wasi (2003-2006)
60 Cada del presupuesto 50 Millones de nuevos soles 40 30 20 10 0 40,40 42,00 48,50 42,50 38.820 39.082 47.072 50.000
60.000 50.000 40.000 30.000 20.000 10.000 0
2003*
2004 Presupuesto
2005 N de Beneficiarios
2006
Fuente: Vsquez, Enrique (2005: 46) Presupuesto pblico 2006: A favor de la infancia? Lima: CIUP y Save the Children Suecia.
El PNWW es el ms emblemtico en el esfuerzo del gobierno por mejorar el bienestar de la niez, pues provee de atencin integral a la infancia temprana, brindando cuidado diurno a nios y nias menores de tres aos43. Sin embargo, pese a su importancia, el presupuesto que se le asigna genera preocupacin. Tal como se observa en el Proyecto de Presupuesto Pblico 2006, su fondo disminuye en S/.6 millones, una cada de 12,4%, al mismo tiempo que se incrementa su cobertura de 47.000 a 50.000 beneficiarios44. En estas circunstancias, el PNWW carecer de suficientes fondos para operar a toda su capacidad, y esto afectara la calidad de la atencin. Adems, el programa tambin presenta problemas a nivel operativo, ya que la participacin de la comu-
nidad deja mucho que desear. El nivel de inasistencia de las madres cuidadoras45 a las asambleas comunales es alto. El mayor nivel de asistencia se presenta en la Costa con un 64%, mientras que el menor se observa en la Selva, donde slo la mitad de las madres asisti a alguna asamblea46. En lo referente a la participacin ciudadana, de acuerdo con Vctor Acero47, existe un problema de participacin ciudadana en los Consejos de Vigilancia48, ya que en promedio slo uno de los tres miembros estipulados en la norma participan activamente en el programa. Si no se mejora el nivel de participacin, esto puede tener consecuencias negativas en la efectividad del PNWW, pues ser ms difcil implementar mejoras al mismo.
43 44 45 46 47 48
MEF (2005: 4). Segn la pgina web del PNWW (http://www.mimdes.gob.pe/wawawasi/) atiende a menores de 4 aos. Vsquez (2005b: 44). De acuerdo con el Instituto Cunto (2004: 8), cada Wawa-Wasi est a cargo de una madre cuidadora, quien es una voluntaria capacitada para ejecutar las estrategias de salud, alimentacin y educacin de las nias y nios. Instituto Cunto (2004: 72). Entrevista con Vctor Acero, jefe de la Ocina de Planeamiento, Monitoreo y Evaluacin del Programa Wawa-Wasi. Julio 2005. Encargados de la supervisin de los Comits de Gestin. Estos comits estn compuestos por cinco miembros provenientes de alguna organizacin social de base, elegidos por la comunidad para administrar los recursos del programa.
Beneficiarios
23

a. Sistema de Informacin del SIS para el Monitoreo y Evaluacin de sus resultados
El SIS, an en etapa de formacin, requiere nfasis en el desarrollo de los mecanismos de identificacin e incorporacin de beneficiarios, sistemas de pago, consolidacin de lneas de financiamiento y de medidas de control que aseguren el correcto uso de los fondos. Esta necesidad est reconocida dentro del Acuerdo Nacional para la Gobernabilidad49.
Grco 3.2 Distribucin de servicios otorgados a los beneciarios del SIS segn quintiles (Set. 2003- Set. 2005)
1,4 1,2 1 0,8 24,77
La inversin que el SIS viene realizando ha atendido a la poblacin de menores quintiles, pero no deja de mostrar cierto nivel de filtracin del programa. 21,75 20,25
30
25
20
16,89 0,6 0,4 0,2 0
16,34
15
10
Extremadamente pobre
Muy pobre
Pobre
Regular
Aceptable
N de atenciones
Niveles de gasto
Fuente: Base de datos SIS (2005). Elaboracin: Centro de Investigacin de la Universidad del Pacfico.
La adopcin de un sistema de focalizacin individual50 se manifiesta a travs del uso del Sistema de Identificacin de Usuarios (SIU)51. Los efectos inmediatos de la aplicacin de este sistema es prevenir filtracin y facilitar una evaluacin de los resultados referentes a la cobertura. As, pues, Madueo y otros (2004) y Jaramillo y Parodi (2004) realizaron estudios en los que presentan diferentes indicadores para la identificacin de usuarios que buscan evitar el problema de la filtracin. Una de las limitaciones para llevar a cabo la siguiente etapa de reestructuracin del SIS radica en la dificul-
tad de establecer vnculos institucionales tanto al interior del Estado como en su relacin entre ste y la sociedad civil52. En lo que se reere a los problemas del PNWW, stos deben enfocarse desde dos perspectivas: i) establecer un criterio objetivo de asignacin de presupuesto e ii) incrementar la participacin de la comunidad en el programa sujeto a evaluaciones. Respecto al primero, es necesario un reglamento que establezca criterios tcnicos para la determinacin del gasto necesario para brindar atencin de calidad a un
49 50 51 52
Portal del Estado peruano. Acuerdo Nacional ... unidos para crecer. Compromiso poltico, social y econmico de corto plazo. Disponible en web [referencia: 3 de noviembre 2005]: http://www.acuerdonacional.gob.pe/. Madueo y otros (2004: xiv). Ibdem. Ibdem.
24
nio o nia. Por ejemplo, calcular el costo bsico de la racin que proporcione a cada nio los nutrientes apropiados. Con esta solucin se elimina cualquier elemento subjetivo en la asignacin. En cuanto al segundo, se debe estimular la participacin de la comunidad en el programa. Condicionar sta a
un mayor involucramiento con los mismos, participando en programas de capacitacin53. El valor de las propinas que las madres voluntarias reciban estar sujeto a las evaluaciones permanentes que se les har a los nios en cuanto a su nivel de salud, estimulacin temprana y alimentacin.
b. Una alternativa: la tercerizacin

La tercerizacin de servicios pblicos busca brindar una mejor atencin al pblico objetivo, pero con las ventajas que trae la atencin por una empresa privada, cuya gestin es financiada con recursos pblicos. Entre los ejemplos se pueden citar experiencias como las entidades prestadoras de salud (EPS) en el Per o el Sistema de Subsidios Educativos de Chile. Entre los sectores que, por su ineficiente atencin a la poblacin, pueden aplicar el sistema de la tercerizacin est el de salud54. A continuacin se presenta el caso de las Asociaciones Civiles CLAS (Comunidades Locales de Administracin en Salud) que ejecuta el Minsa a travs del Programa de Administracin de Acuerdos de Gestin.
c. Replicando experiencias exitosas

Las ACLAS surgieron a principios de la dcada de los noventa. Aqu el gobierno central con ayuda del gobierno local55 descentraliza el servicio de salud de manera que la poblacin participe y asuma responsabilidades por la gestin y administracin del servicio. Para el primer semestre de 2005 existan 2.155 establecimientos administrados por las ACLAS, grupo equivalente a un 35% del total de centros y puestos de salud del territorio nacional. Su cobertura alcanz a ms de 6 millones de peruanos (35% pertenecientes a sectores pobres y 27% pertenecientes a sectores muy pobres56). Se puede apreciar en el grfico 3.3 que la mayor parte del presupuesto57 destinado a las ACLAS est dirigido a cubrir las necesidades de la poblacin en situacin de pobreza y pobreza extrema. La inversin en servicios de salud en el primer nivel de atencin es recomendada por la Organizacin Mundial de la Salud (OMS), la cual busca el acceso universal de la poblacin y fomenta la participacin de la comunidad en trminos de administracin de centros y/ o puestos de salud58. En resumen, las ACLAS cumplen con los lineamientos planteados por la OMS y buscan que las comunidades tomen un rol activo en la gestin de los servicios de salud proporcionando las herramientas para que sus miembros ayuden a la formulacin del Plan de Salud Local.
Foto: CIES
53 54
55 56 57 58
Al igual que en Guatemala, donde segn Ruel y otros (2002: 25) en 2002 se reform el Programa de Hogares Comunitarios para atender mejor a los nios y se dieron capacitaciones a los padres de los nios beneciarios. Las deciencias en la atencin se caracterizan por largos tiempos de espera para la atencin, maltrato por parte del personal del sector salud, falta de compromiso por parte de la administracin del centro o puesto de salud, entre otros aspectos. Ardito Vega (2005) recoge las declaraciones de pobladores insatisfechos con los servicios de salud otorgados por el Estado. En su rol de lder del desarrollo comunal segn Interregiones Per. Disponible en http://www.interregionesperu.org/regpiura/salud5.htm. Ministerio de Salud. Lnea de Inversin Administracin Compartida [en lnea]. Lima, Presupuesto CLAS por Estrato de Pobreza. Mayo 2005 [referencia: 4 de octubre de 2005]. Disponible en Web: http://www.paag.minsa.gob.pe/. 35% para poblacin en pobreza y 27% para poblacin en pobreza extrema. Con el n de suplir la falta de personal de salud disponible para la ejecucin de las polticas sanitarias dictadas por el Estado. Para mayor profundizacin ver OMS (2005).
25
Grco 3.3 Distribucin del pblico beneciario de acuerdo con las transferencias destinadas a las ACLAS
Fuente: Base de datos SIS (2005). Elaboracin: Centro de Investigacin de la Universidad del Pacfico.
3.3. Anlisis de costos y beneficios
Cuadro 3.2 Costos de oportunidad y benecios potenciales

Costos de oportunidad Beneficios potenciales
Sistema de Informacin del SIS Costos operativos que acarrea la recoleccin y procesamiento de datos en el campo que conformarn la base de datos del Sistema de Informacin59. Para 2006 se estara reduciendo S/.3 millones del presupuesto del Programa de Atencin Madre - Nio60. Inversin en infraestructura logstica para la implementacin del SIU61 en la nueva red de informacin del SIS.
Correcta identificacin de beneficiarios, lo que permite una acertada focalizacin de los recursos y evita la filtracin. Permite la evaluacin del impacto del programa, ya que se dispone de un padrn ordenado de los beneficiarios. Contratacin de personal capacitado para manejo del SIU y su base de datos. Dicha base de datos alternativamente podr ser utilizada para la identificacin de usuarios de programas con diferente objetivo62.
59 60 61 62
Un buen sistema de identicacin requiere de 8 a 10 meses para su elaboracin, como fue el caso del Programa Progresa Mxico, ahora Oportunidades. Ver Vsquez (2005:3). MEF (2005). Sistema de Identicacin de Usuarios, nombrado as por Midori de Habich en ponencia Costo benecio de un padrn nico de beneciarios. Universidad del Pacco, 23 de febrero de 2005. Como el Programa de Vaso de Leche, Mejorando tu vida, Wawa-Wasi, entre algunos.
26
Costos de oportunidad
Beneficios potenciales
Experiencias ACLAS Transferencias de fondos adicionales63 realizadas por el Minsa para ampliacin de infraestructura. Exoneracin de impuestos a los ingresos percibidos por las ACLAS64, con el fin de reinversin pblica65. Programa Nacional Wawa-Wasi Tres mil nios y nias, que recibirn una atencin inferior en 2006 debido a los recortes de presupuesto66.
Fuente: Altobelli y otros (2004), Ruel y otros (2002). Elaboracin: Centro de Investigacin de la Universidad del Pacfico.
Participacin activa de los miembros de la comunidad que perciben las falencias de la ejecucin de la estrategia sanitaria. Desarrollo de la capacidad para enfrentar los eventuales recortes de presupuesto y crisis financieras, gracias a recursos directamente recaudados. Mayor cobertura de beneficiarios SIS y, por ende, mayores recursos para la reinversin en el centro y/o puesto de salud. Efectos positivos sobre la nutricin infantil, los salarios, la empleabilidad de las mujeres, y la asistencia a clases de los hermanos mayores67.

Ganadores Perdedores
Sistema de Informacin del SIS Poblacin adicional cubierta gracias a la mejora en la focalizacin. Entre stos hay 200 mil potenciales beneficiarios de los planes A, B o C. El pblico que ser atendido con una mayor eficiencia, gracias a la poltica optimizadora de recursos que origina una celeridad de los procesos de identificacin. Experiencias ACLAS Las comunidades que toman la iniciativa y participan en la formulacin de los planes de salud locales, atendiendo sus verdaderas necesidades. El proceso de descentralizacin, que tiene en el programa un medio para capacitar a la comunidad en la toma de decisiones que afectan su gobernabilidad. Programa Nacional Wawa-Wasi Los nios y nias que recibiran mejor atencin. Las familias, que obtendran los beneficios de colocar a los menores en los Wawa-Wasi.
Elaboracin: Centro de Investigacin de la Universidad del Pacco.
Los beneficiarios que dejarn de ser atendidos, una vez implementado el Sistema de Informacin e Identificacin de Usuarios. El nivel de filtracin alcanzado a agosto del ao 2005 es de 60,4% de usuarios68.
Las direcciones de salud (Disa), que generan resistencia a la prdida de la toma de decisiones sobre el destino de los recursos69. Los miembros de la comunidad que obtienen la informacin incompleta del funcionamiento de un CLAS y que desconocen sus derechos. Los miembros de la comunidad que carecen de la capacitacin necesaria para conformar o ser miembro de un directorio de un CLAS. Los sectores que dejarn de recibir los fondos tomados del presupuesto del PNWW para 2006.
63 64 65 66 67 68 69
Adems de los recursos destinados para la inversin en medicamentos y obligaciones con el personal. Conocidos tambin como RDR, cuyo n es la reinversin en el centro y/ o puesto de salud. En el Informe N 002-2005-Sunat/2B0000 se exonera del pago del Impuesto a la Renta a los establecimientos pertenecientes a las ACLAS siempre y cuando el servicio brindado sea exclusivamente de asistencia social. Vsquez (2005b: 44-46). Con los fondos asignados al PNWW en el Proyecto de Presupuesto Pblico 2006, los administradores del mismo se veran ante la alternativa de disminuir la calidad de la atencin durante dicho ao, o mantener el nivel y paralizar operaciones en octubre. Ninguna de estas opciones es realmente aceptable. Ruel y otros (2002: 25-29). La experiencia de los Hogares Comunitarios en Guatemala indica que un programa de cuidado diurno infantil bien gestionado puede tener efectos positivos en todas estas reas, adems de afectar el presupuesto de los hogares en cuestin. Enaho 2004 - III y IV Trimestre. Altobelli y otros (2004:12).
27

Desde un escenario en donde se plantea la reforma de un programa de alcance nacional como el SIS, hasta la reforma de una propuesta local como las ACLAS intervienen motivaciones polticas. Las motivaciones polticas fueron las que otorgaron nombramientos en las vacantes de las ACLAS. Este aumento en los recursos destinados a los pagos de los profesionales nombrados mermaron la capacidad de pago de horas extras trabajadas por el personal de las ACLAS. Un segundo obstculo para la implementacin de un modelo CLAS se presenta en el estado de heterogeneidad de desarrollo en que se encuentra cada comunidad. No es desconocida la falta de capacidades de las comunidades quienes carecen de herramientas necesarias para implementar tal modelo. Con el apoyo de las ONG se busca la capacitacin de la comunidad involucrada para la autosostenibilidad del modelo. Respecto al PNWW, el mayor obstculo para la implementacin de las reformas es la falta de disponibilidad de tiempo por parte de los miembros de la comunidad involucrados en el programa. Por esto se debe establecer un sistema de incentivos para que aqullos se involucren por voluntad propia. Un sistema de penalidades sera inconveniente debido a que la mayora de la labor de estas personas es voluntaria. En cuanto al problema de asignacin de recursos al PNWW, slo se requiere voluntad poltica para dar prioridad al cuidado de los nios.

Periodo de tiempo Da 1 Da 7 Da 15 Accin a efectuar Presentar el plan de trabajo para la reforma de la estructura y el funcionamiento del SIS. Someter a evaluacin la estructura y funcionamiento del SIS. Elaborar el reglamento con los criterios tcnicos para la asignacin de presupuesto al PNWW. Posteriormente, presentarlo al Congreso para su aprobacin. Iniciar un inventario de los medicamentos adquiridos por el Minsa, donados por los laboratorios y organismos multilaterales con el fin de evitar proporcionar a la poblacin medicamentos obsoletos. Inicio de la evaluacin de los programas y servicios del sector tercerizados del sector salud, entre stos estn los centros y puestos de salud administrados por las ACLAS. Se deber evaluar: Funcionamiento; Cumplimiento del reglamento; Problemas encontrados durante la implementacin inicial, entre otros. Iniciar una intensificacin de la campaa en defensa de los derechos del consumidor, en lo que respecta a la disminucin de los precios de venta de los medicamentos genricos cuyos aranceles han sido disminuidos. Todo esto en conjunto con el Indecopi, autoridad competente. Inicio de reuniones con las organizaciones de base y madres cuidadoras involucradas con el PNWW. En estas reuniones se presentarn los incentivos para mejorar la participacin de la comunidad en el programa. Inicio de la seleccin de las entidades en el sector pblico (centros y/o puestos de salud), que sern recomendadas para su tercerizacin. Presentar los resultados de la evaluacin de la estructura y funcionamiento del SIS. Someter a debate los resultados de la evaluacin de la estructura y funcionamiento del SIS con miras a una reestructuracin del presupuesto asignado, cuyo excedente ser designado a la implementacin del SIU. Presentar el plan de reestructuracin del presupuesto asignado ante el Consejo Directivo para su aprobacin. Dar a conocer a la opinin pblica el plan de reforma del SIS, que incluye la puesta en marcha del SIU. Presentacin de los resultados de los primeros 100 das de mandato ante la opinin pblica.
Da 16
Da 39
Da 45
Da 53 Da 68 Da 70
Da 90 Da 98 Da 100
28
Periodo de tiempo Da 106
Accin a efectuar Presentar el debate para seleccionar un indicador que ser utilizado en el SIU70 y que cumpla con los objetivos especificados para cada programa. Los posibles indicadores se seleccionarn de estudios previamente presentados al pblico. Presentar la estructura tentativa del SIU. Eleccin de centro y/o puestos de salud sugeridos para su tercerizacin. Comunicar el indicador elegido para la identificacin de usuarios en el sistema de monitoreo, as como la viabilidad de sus resultados. Aprobar la estructura del SIU; as como el presupuesto asignado. Llevar a cabo la coordinacin entre las Disa y comunidades para iniciar un programa de capacitacin para la gestin de ACLAS. Poner en marcha el plan de reestructuracin del SIU. Implementar la estructura organizativa del SIU. Iniciar el levantamiento de los datos para la implementacin del SIU. Presentacin del primer informe de gestin de la implementacin del SIU. Inicio del Programa de Capacitacin para gestin de ACLAS. Presentacin del Primer Avance (al 30%) de la recoleccin de la informacin. Trmino del Programa de Capacitacin para gestin de ACLAS. Evaluacin de la Primera Etapa de la Reestructuracin del SIS. Se deber evaluar: Volmenes de filtracin y subcobertura. Efectividad y eficacia de los programas reformados. Eleccin comunal del Consejo Directivo de la CLAS. Presentacin del Segundo Avance (al 60%) de la recoleccin de informacin. Toma de poder del Consejo Directivo de la CLAS en los establecimientos de salud a elegir. Presentacin de los resultados del primer ao de mandato a la opinin pblica. Inicio de las transferencias destinadas a la atencin en primer nivel (ACLAS). Trmino del levantamiento de datos. Implementacin del Sistema de Informacin en establecimientos ACLAS. Inicio del procesamiento de los datos recolectados para su ordenamiento en el Sistema de Informacin. Avance del procesamiento de datos recolectados al 50%, ordenados bajo distintos criterios de eleccin. Puesta en marcha del Sistema de Informacin del SIS. Presentacin de un padrn de beneficiarios potenciales del SIS. Eleccin de beneficiarios de cada uno de los planes SIS. Incluye la comunicacin correspondiente. Difusin pblica de los resultados de la implementacin del SIU. Inici de la nueva reforma del SIS. Evaluacin anual de los establecimientos CLAS tercerizados. Evaluacin de la segunda etapa de reestructuracin del SIS, que incluye el uso del SIU. Evaluacin anual de los establecimientos CLAS tercerizados. Iniciar una evaluacin de impacto de la puesta en marcha de la segunda etapa de reestructuracin del SIS, con herramientas adquiridas del SIU. Presentacin de los resultados de los 5 aos de mandato a la opinin pblica.
Da 120 Da 136 Da 152
Da Da Da Da
170 180 226 260
Da 286 Da 315
Da 336 1 ao 1 ao 1 mes 1 ao 2 meses 1 ao 4 meses 1 ao 7 meses 1 ao 10 meses 1 ao 11 meses 2 aos 2 aos 10 meses 3 aos 4 aos 5 aos
70
Sobre la base de los estudios presentados por Madueo y otros (2004) y Jaramillo y Parodi (2004).
29
3.7 Conclusiones
En el corto plazo, se espera el cumplimiento del compromiso adquirido en el Acuerdo Nacional de Corto Plazo, en el que se requiere la culminacin de la correcta implementacin de un programa social como el Seguro Integral de Salud que an est en su etapa piloto. Las polticas de solucin propuestas plantean, por un lado, la reestructuracin del SIS concentrada en encontrar un mtodo eciente que evite niveles de ltracin y subcobertura que presenta el programa. Por otro lado, ejecutar un modelo de gestin eciente en salud, que puede ser visto como una alternativa de solucin a la baja calidad otorgada por los centros sanitarios pblicos. Este modelo, a su vez, podra ser utilizado como una herramienta en el proceso de descentralizacin en el que el pas est envuelto. Por su parte, el Programa Nacional Wawa-Wasi cumple una importante labor que genera benecios positivos en la sociedad, especialmente para aquellas madres jefas de hogar y trabajadoras. Sin embargo, para 2006 est recibiendo fondos insucientes para cumplir apropiadamente su labor. Esta situacin debe remediarse inmediatamente, tomndose adems medidas para evitar que se repita en el futuro. Tambin se debe incrementar el nivel de participacin de la comunidad en el programa, ya que sta es indispensable para su apropiado funcionamiento.
30
4. Programas educativos: Alfabetizacin y Educacin rural

Inmersas en una compleja problemtica estructural, las zonas rurales del Per son las ms pobres71 y las que presentan mayores deficiencias educativas72. Ante este hecho, resulta imprescindible plantear propuestas que hagan frente a esta realidad, y ofrezcan mayores oportunidades a aquellas poblaciones ms alejadas y excluidas. A continuacin se presenta una aproximacin a los programas de Alfabetizacin y de Educacin rural, junto con propuestas de solucin a los problemas ms urgentes de cada uno.
4.1 Diagnstico
a. Alfabetizacin
A medida que va transcurriendo el decenio, parece que el objetivo de la Declaracin de Dakar de reducir en 50% los niveles de analfabetismo de adultos para el ao 2015, especialmente entre mujeres, ser inalcanzable en ms de 70 pases73. Al igual que estas naciones, el Per tampoco es ajeno a este problema, considerando que al ao 2004, la tasa de analfabetismo asciende al 24,63% de la poblacin74. En este sentido, resulta alarmante que como se observa en el grfico la mayor concentracin de personas analfabetas habita zonas en las que ms del 60% de la poblacin habla una lengua diferente del castellano75. Esto conduce a prestar especial atencin a la metodologa a emplear del programa, de manera que considere la realidad y cultura de los potenciales beneficiarios.
Grco 4.1 Lengua materna aprendida durante la niez y tasa de analfabetismo, segn regiones (2004)
120% 100% Porcentaje de poblacin 80% 60%
La mayor concentracin de poblacin analfabeta se encuentra en aquellos departamentos con ms quechuahablantes.
35% 30% 25% 20% 15%
40% 20% 0%
10% 5% 0%
Ucayali
Ancash
La Libertad
Junn
Tumbes
Huancavelica
Madre de Dios
San Martn
Castellano
Quechua
Aymara
Otras lenguas
Tasa de analfabetismo
Fuente: Vsquez, Enrique (2005: 24) Presupuesto pblico 2006: A favor de la infancia? Lima: CIUP y Save the Children Suecia.
71 72 73 74 75
De acuerdo con el INEI (2005), la incidencia de pobreza en las reas rurales es de 72,5%, mientras que en zonas urbanas, sta asciende al 43,3%. Segn el Minedu (2004:36), el 33,9% de los nios residentes en reas rurales con dos aos de escolaridad no sabe leer ni escribir. Asimismo, un nio de zona rural tiene solamente el 21% de probabilidad de culminar la primaria en 6 aos, y 33% de culminar la secundaria en 5 aos. Unesco (2004: 7). INEI (2004). Vsquez (2005: 24).
Lambayeque
Moquegua
Cajamarca
Tacna
Arequipa
Amazonas
Puno
Ica
Lima
Apurmac
Loreto
Cusco
Ayacucho
Hunuco
Pasco
Piura
Tasa de analfabetismo
31
b. Educacin rural
Grco 4.2 Tasas de conclusin de primaria y secundaria, segn rea de residencia (2003)76
Fuente: Vsquez, Enrique (2005) Gerencia Estratgica para el Cambio Social, Lima: CIUP.
Un aspecto importante del problema de la educacin rural en el Per radica en los altos niveles de ausentismo y abandono escolar77. La tasa neta de cobertura en reas rurales tan slo llega al 43% en educacin inicial, 90,2% en primaria y 52,6% en secundaria78; en tanto que las tasas de conclusin de primaria y secundaria ascienden al 59% y 24%, respectivamente79. El grfico 4.2 muestra el contraste de estos indicadores en zonas urbanas y rurales, siendo estas ltimas las ms bajas80. La elevada desercin escolar 3,9% en primaria y 6,8% en secundaria81 puede deberse a las altas tasas de repitencia el 12,8% de la poblacin rural desaprueba primaria y el 9,7%, la secundaria82. Esto genera frustracin en los padres de familia, quienes optan por asignar a sus hijos tareas domsticas o en la chacra familiar, en lugar de enviarlos a la escuela83.
Segn Cueto (2005), la dificultad en el aprendizaje se origina tanto en el hogar por ejemplo, padres analfabetos, lengua materna diferente del castellano, desnutricin como en la escuela deficiencias en la instruccin del docente84, carencia de mtodos pedaggicos para la enseanza, desperdicio del tiempo acadmico por lejana de la escuela, entre otros85. Esta combinacin de factores afecta la calidad de la educacin recibida y, por ende, los resultados obtenidos. En las zonas rurales, el 33,9% de nios con dos aos de escolaridad no sabe leer ni escribir; y el porcentaje de aquellos con tres aos de escolaridad asciende a 12,9%86. Mujica (2005) seala que el traslape de cdigos de interpretacin de la realidad de una cultura letrada sobre una tradicionalmente oral superpone las estructuras mentales de los alumnos, lo que en consecuencia causa que salgan de la escuela casi tan analfabetos como entraron.
76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86
Fuente: Indicadores de la Educacin Per 2004, p. 28 Lima: Minedu. Uccelli (2005: 19). Minedu (2004: 23). Minedu (2004: 28). Los datos del grco corresponden a la poblacin de 11 a 13 aos de edad para el caso de la tasa de conclusin de primaria y a la poblacin de 16 a 18 aos para el caso de la educacin secundaria. Minedu (2004: 61). Minedu (2004: 53). Uccelli (2005: 26). Daz (2005) seala que, al aplicar pruebas sobre matemticas bsicas, el 40% de los maestros se equivoc en la suma ms simple. Cueto (2005: 33). Minedu (2004: 36).
32

a. Alfabetizacin
La subcobertura del programa est relacionada con dos aspectos. Por un lado, la centralizacin de la gestin y el manejo de recursos en Lima obstaculizan un seguimiento apropiado, ya que podra fomentar cadenas de corrupcin que sobreestimen el nmero de beneficiarios del programa. Por otro, la dispersin de las comunidades en zonas rurales genera problemas logsticos para reunir a los alumnos de las zonas ms alejadas. Ante esta situacin, se plantean las siguientes tres medidas87:
Foto: CIES
Cuadro 4.1 Metas del programa de alfabetizacin y PIA*, 2005

Presupuesto institucional de apertura S/.27,2 millones Nmero de participantes 138.000 Crculos de alfabetizacin y alfabetizadores 7.667 Supervisores 637
*PIA: Presupuesto institucional de apertura. Fuente: MEF - SIAF y Portal electrnico del Minedu.
En primer lugar, incrementar el nmero de facilitadores, ya que ste es relativamente bajo88 en comparacin con el personal docente requerido para un programa de educacin bsica. En segundo lugar, generar incentivos para que la poblacin se desplace hacia los centros de enseanza. Un incentivo puede consistir en establecer como condicio-
nante al Programa Juntos, un determinado porcentaje de asistencia a las clases de alfabetizacin. De esta manera, se podran enlazar los objetivos de ambos programas y aprovechar la sinergia que se generen entre s. En tercer lugar, se debe tomar en cuenta el tratamiento otorgado a aquellos que ya aprendieron a leer y escribir, pero que necesitan practicar para obtener mayor fluidez y comprensin de lectura. Sera recomendable en este sentido, crear entornos alfabetizados89, estableciendo convenios con los municipios u ONG para, por ejemplo, instaurar una biblioteca bilinge o una hemeroteca en la cual puedan acceder estas personas para practicar su lectura90.
b. Educacin rural91
En esta seccin se plantea un modelo de gestin sugerido para las escuelas rurales, debido al xito de los colegios Fe y Alegra en trminos de desempeo educativo92. Fe y Alegra es una institucin sin fines de lucro, orientada a brindar servicios educativos a los sectores ms necesitados de la poblacin, por lo que se inserta en las comunidades ms alejadas y excluidas de la sociedad93. Fe y Alegra surge como una propuesta educativa diferente, pues si bien pertenece a una organizacin religiosa privada, los sueldos de los docentes son pagados exclusivamente por
87 88 89
90
91 92 93
Seccin realizada sobre la base de entrevista telefnica con Silvia Morn, ex funcionaria del Programa de Alfabetizacin. Como se observa en el cuadro 4.1, la meta del nmero de alfabetizadores en 2005 tan slo asciende a 7.667; mientras que la educacin primaria cuenta con 185.829 maestros y la secundaria cuenta con 160.836 docentes. La creacin de entornos alfabetizados es uno de los objetivos del Decenio de las Naciones Unidas de la alfabetizacin, y consiste en crear en las sociedades o comunidades infraestructuras que fomenten la lectura y escritura popular, y a la creacin de grupos de voluntarios que colaboren por amor a la palabra impresa. Para mayor informacin sobre el tema, ver Unesco (2004: 45). En Tailandia, las bibliotecas pblicas, los centros de lectura de los pueblos, las bibliotecas mviles, los centros de educacin de la comunidad, los centros nacionales de ciencias para la educacin y los programas educativos por radio y televisin son recursos empleados en las estrategias para crear o mejorar entornos alfabetizados. En Senegal, el Programa Asociado para la Investigacin y Educacin para el Desarrollo produce permanentemente libros y currculos de educacin no formal en lenguas africanas, a la vez que anima a los adultos locales a convertirse en escritores adems de lectores. Vase Unesco (2004: 45). Propuestas realizadas sobre la base de Daz (2004: 66). Sin embargo, tambin podra evaluarse la posibilidad de tercerizar recursos con esta institucin para que opere en aquellos lugares ms alejados, en los que el Estado podra presentar dicultades para atender a la poblacin. Ver portal electrnico de la institucin. Disponible en: <http://www.jesuitasperu.org/pags/index.asp?id=25>
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el Estado94. Adems de las remuneraciones, dicha subvencin estatal cubre parte de los gastos administrativos, siendo los dems gastos cubiertos por la capacidad de autogestin de la institucin95. El buen desempeo de los alumnos de Fe y Alegra, en comparacin con los de escuelas pblicas96, puede ser atribuido sobre todo a la gestin de las escuelas, la capacitacin del docente y la mayor participacin de los padres de familia. En primer lugar, el correcto manejo de recursos escasos le permite contar con los materiales y la infraestructura adecuados, a pesar de los pocos fondos con los que cuenta97. En este sentido, se recomendara realizar una actualizacin de las planillas del personal docente, pues el propio ministerio an no tiene una idea clara de
cuntos profesores trabajan en el magisterio98. En segundo lugar, las permanentes capacitaciones impartidas a los docentes de Fe y Alegra se traducen en mejores resultados para los alumnos. Por tanto, se sugiere al ministerio ofrecer a sus maestros una preparacin constante e incentivos econmicos para asegurar la asistencia regular de sus maestros y el cumplimiento del tiempo acadmico99. Finalmente, la participacin de los padres de familia, tanto a travs del apoyo a la gestin educativa como por medio del lazo entre los maestros y la comunidad100. Si bien estos tres aspectos son puntos clave a tomarse en cuenta para un mejor desempeo de las escuelas en reas rurales, an deben superarse las barreras legales sobre las cuales se apoyan las rigideces laborales del sector101.
Grco 4.3 Logros de Fe y Alegra vs. escuelas pblicas102
100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Tasa de repiticin 6% Tasa de desercin Tasa de progreso oportuno Escuelas estatales Tasa de retencin 26% 14% 34% 42% Las escuelas de Fe y Alegra presentan mejores resultados que los de las escuelas pblicas. 65% 90% 74%
Escuelas Fe y Alegra
Fuente: Swope y otros (1998) Un sistema eficiente de educacin primaria en Amrica Latina en Umbral 2000, N 0, Santiago de Chile: Centro de Investigacin y Desarrollo de la Educacin.
94 95 96 97 98 99 100 101
102
Instituto Apoyo (2002: 9). Swope (1998: 9). Para mayor informacin acerca de este punto, revisar Swope y otros (1998) e Instituto Apoyo (2002). Instituto Apoyo (2002: 54). Por esta razn, se debe implementar un sistema de supervisin efectivo para evitar el cobro de planillas fantasma. Vase Daz (2005: 60). Dado que no existen incentivos econmicos, los docentes suelen escoger las escuelas ms cercanas a sus domicilios. Para mayor informacin al respecto, ver Cueto y Secada (2005: 168). En la cuenca del ro Nepea, los maestros permanecen todo el mes en sus centros educativos, pues los padres construyeron una habitacin para el maestro con mnimas comodidades para que pueda vivir decentemente (Badillo, 2005: 82). Este punto es importante, pues el hecho de que un maestro sea nombrado representa una carga burocrtica para el ministerio, pues no se le puede dar de baja. A su vez, es necesario modicar los requisitos para alcanzar dicho estatus, ya que stos no representan buenos criterios para seleccionar a los ms capaces se considera el hecho de contar con un ttulo y la antigedad del mismo. Para mayor informacin acerca de estos aspectos, ver Daz (2005: 65). Swope y otros (1998).
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a. Alfabetizacin
Ganadores Beneficiarios potenciales del incremento de cobertura del programa. El programa en s, ya que ahorrara costos al mejorar el manejo de sus recursos, y obtendra mejores resultados. Familiares de beneficiarios, sobre todo si son mujeres, ya que tomarn mejores decisiones con respecto a salud, nutricin y educacin de sus hijos. En el largo plazo, el Estado ganara, pues al contar con ms ciudadanos letrados invertir menos en polticas de alfabetizacin. Ninguno. Perdedores
b. Educacin rural
Ganadores Los alumnos de zonas rurales que se beneficiaran de una educacin de mayor calidad, que en el largo plazo les ofrecer mayores oportunidades de mejorar su nivel de vida. Las familias de estos alumnos, ya que pueden ser quienes saquen adelante a sus padres de la pobreza, y que motiven a su vez a sus hermanos para que tambin estudien. En el largo plazo, el Estado ganara, pues invertira menos en polticas de alivio y reduccin de la pobreza. Perdedores Los miembros de los sindicatos del sector, ya que al tercerizar la educacin se tendra que reducir el personal. Sin embargo, se ganara calidad en el servicio educativo. En el corto plazo, las familias de los alumnos pueden sentirse perjudicadas al no poder disponer de ellos para las labores domsticas y del campo.

Tanto para el programa de Alfabetizacin como para el de Educacin rural se presentan dos trabas importantes, las cuales se tratarn a continuacin.
a. Politizacin del sindicato de profesores

Uno de los obstculos ms importantes est vinculado a la creciente presin del Sindicato Unitario de Trabajadores en la Educacin del Per (Sutep), el cual exige, entre otras demandas: la gratuidad de la educacin, incremento
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de sueldos y pensiones para los maestros103. Los continuos paros y movilizaciones representan un desafo para implementar cualquier reforma en el sector educativo,
sobre todo considerando la cada vez mayor politizacin presente en este grupo104.
b. Heterogeneidad del desarrollo de las comunidades

La interculturalidad presente en el Per105 exige que las polticas educativas se adapten a las distintas realidades en las que operan. Si bien esto se viene logrando a travs de proyectos como el de Bialfabetizacin en Salud Reproductiva, Gnero e Interculturalidad, es innegable que esto representa un desafo para la sostenibilidad del programa. Por tal motivo, es necesario ensear la lengua dentro de un contexto que tenga significado para el alumno; sin embargo, a veces es difcil practicar fuera de la escuela porque no hay hablantes de la lengua que estn aprendiendo106.

Periodo de tempo Periodo de tiempo Da 1 Accin a efectuar Accin a efectuar Proponer ante el Congreso de la Repblica un aumento del presupuesto del programa de alfabetizacin para realizar un estudio sobre el que se basarn las reformas107. Presentar un proyecto de ley que permita dar de baja a aquellos docentes que no aprueben una evaluacin de conocimientos bsicos (flexibilidad laboral). Proponer modificacin de la Ley N 24029 que norma los requisitos para obtener el nombramiento como docente en el sector pblico, as como el cese de los mismos. Iniciar conversaciones con el director ejecutivo del Programa Juntos, para que los beneficiarios tengan como condicionante la asistencia al programa de alfabetizacin. Presentar ante el Congreso el Plan de Reforma Docente en reas Rurales (PR-DAR). Aprobacin del incremento del presupuesto para el Programa de Alfabetizacin. Actualizar registro de docentes activos en zonas rurales. Aprobacin del PR-DAR. Iniciar evaluacin de accesibilidad de centros de alfabetizacin, y preparar un plan de reformas, de acuerdo con los resultados. Implementacin del PR-DAR: inicio de evaluaciones a docentes de escuelas rurales. Establecer como requisito para acceder al Programa Juntos la asistencia al programa de alfabetizacin. Entrega de evaluacin del programa de Alfabetizacin. Presentar ante el Congreso el Plan de Reforma del Programa de Alfabetizacin (PR-PA).
Da 3 Da 5 Da 7 Da 11 Da 15 Da 17 Da 20 Da 47 Da 50 Da 65 Da 70
103 104 105 106 107
Pronunciamiento de trabajadores de educacin y salud acerca del paro y movilizacin nacional del 27 de octubre de 2005. Paredes Castro, Juan. La alfabetizacin merece tener prioridad presupuestal. En: El Comercio, Lima, 8 de setiembre de 2005, p. A4. Ver Diagnstico de esta seccin. Ziga, Madeleine (2005: 41). Es preciso sealar que incrementar el gasto en alfabetizacin no resulta tan descabellado, puesto que el presupuesto para 2006 en dicho programa disminuy en 33,78% con respecto al Presupuesto Institucional de Apertura del 2005. Vase Vsquez (2005: 32).
36
Periodo de tiempo Da 75
Accin a efectuar Aprobacin del proyecto de ley sobre flexibilidad laboral del docente. Promulgar un decreto ministerial que establezca un aumento de la bonificacin otorgada a los profesores (titulados) en reas rurales, y asegurarles que, pasado determinado periodo, podrn rotar hacia zonas menos alejadas. Aprobacin del PR-PA. Realizar las coordinaciones respectivas entre los gobiernos locales y organizaciones de la sociedad civil108 para implementar espacios que fomenten la lectura de los recin alfabetizados. Implementacin del PR-DAR: inicio de capacitaciones para corregir las actuales deficiencias de los maestros (titulados)109, de acuerdo con las evaluaciones realizadas. Formular un sistema de supervisin que permita monitorear realmente la asistencia de los docentes y la calidad de los contenidos impartidos en las escuelas rurales. Elaborar un sistema de monitoreo para los centros alfabetizadores. Presentar la Reglamentacin de la ley de flexibilidad laboral ante el Congreso. Aprobacin de la reglamentacin de la ley de flexibilidad laboral. Implementar el sistema de monitoreo y supervisin de los centros alfabetizadores. Incorporar al sistema de monitoreo un mecanismo de incentivos y penalidades para los docentes (como parte del PR-PA) para reforzar su compromiso con el rendimiento de los alumnos. Realizar una prueba evaluatoria al personal docente. Evaluar el logro de metas del Programa de Alfabetizacin. Iniciar capacitacin docente antes del inicio del ao escolar. Evaluar el logro de metas del Programa de Alfabetizacin. Empezar capacitacin docente antes del inicio del ao escolar. Realizar una prueba evaluatoria al personal docente. Evaluar el logro de metas del Programa de Alfabetizacin. Iniciar capacitacin docente antes del inicio del ao escolar. Evaluar el logro de metas del Programa de Alfabetizacin. Empezar capacitacin docente antes del inicio del ao escolar. Realizar una prueba evaluatoria al personal docente. Presentar ante la opinin pblica los resultados del PR-DAR y el PR-PA. Evaluar el logro de metas del Programa de Alfabetizacin. Iniciar capacitacin docente antes del inicio del ao escolar.
Da 80 Da 82 Da 90 Da 92
Da 95 Da 105 Da 130 Da 135 1 ao 2 meses 1 ao 5 meses 1 ao 6 meses 2 aos 5 meses 2 aos 6 meses 3 aos 2 meses 3 aos 5 meses 3 aos 6 meses 4 aos 5 meses 4 aos 6 meses 5 aos 2 meses 5 aos 3 meses 5 aos 5 meses 5 aos 6 meses
108
109
En este sentido, se podra apelar tanto a organizaciones sin nes de lucro como a aquellas empresas privadas que estn dispuestas a colaborar con este n. De acuerdo con Lerner Consultores (1996), el 66% de las empresas entrevistadas dirigira sus aportes, en condiciones propicias, hacia los sectores salud y educacin, ya que stos son los sectores que, segn su punto de vista, son atendidos con menor eciencia por el Estado. Es importante precisar que slo se capacitaran a aquellos maestros que cuentan con un ttulo pedaggico, ya que justamente una de las falencias de la educacin rural es que muchos docentes no son titulados. Generalmente, se trata de un miembro reclutado de la propia comunidad. Vase Daz (2005: 59).
37
4.6 Conclusiones
Alfabetizacin > Implementacin + Difusin + Refuerzo
Si bien es necesario incrementar el presupuesto para el programa de alfabetizacin, tambin es cierto que debe reformularse la cantidad de recursos para obtener un buen desempeo y poder cumplir con las metas. Es importante que los gobiernos locales coordinen con organizaciones de la sociedad civil que apoyen el desarrollo del programa, y que estimulen a la poblacin para que se involucre en ste.
Educacin rural > Base legal = Reorganizacin + Incentivos
Es imprescindible contar con una legislacin marco para la reforma educativa. Posteriormente, se podrn realizar los cambios necesarios tomando en cuenta que, para que stos sean permanentes y sostenibles en el tiempo, deber generarse un sistema de incentivos y penalidades que vele por el buen rendimiento tanto de maestros como de alumnos.
38
5. Programas de infraestructura: Foncodes y Pronamachcs

5.1 Diagnstico
a. Foncodes: Mejorando tu vida y A producir
El programa Mejorando tu vida fue creado en 2001, y su ejecucin est a cargo del Foncodes. Su objetivo es mejorar la calidad de vida de la poblacin rural a travs del financiamiento de proyectos en infraestructura social y econmica. Su pblico objetivo son las comunidades compuestas por no ms de 700 habitantes con un alto nivel de necesidades bsicas insatisfechas110. De los programas ejecutados por Foncodes, Mejorando tu vida es la lnea de accin con mayor inversin, que en 2004 alcanz los US$65.864.802111. En ese mismo ao, la inversin del programa fue mayor que en los aos anteriores112, pero la distribucin de estos desembolsos a lo largo del territorio nacional no corresponde a los niveles de pobreza de cada regin. En el siguiente grfico se aprecia la inversin promedio realizada por beneficiario. Por ejemplo, la inversin por persona en Ica fue de S/.221,2 cuando presenta un nivel de pobreza de 32,5%. En contraste, los beneficiarios de Cajamarca recibieron en promedio S/.58 por persona, a pesar que el nivel de pobreza en dicha regin asciende a 62,6%113 de la poblacin. Se est desatendiendo la demanda de las comunidades de las regiones que poseen un nivel de pobreza por encima del 50% de la poblacin. Esto es un sntoma de la mala focalizacin del programa. Foncodes tambin tiene a su cargo la ejecucin del programa A producir, que busca financiar proyectos productivos a travs de servicios de capacitacin, asistencia tcnica e informacin especializada para consolidar pequeos negocios rurales en marcha. Aun cuando A producir est dirigido a familias en situacin de pobreza
Grco 5.1 Gasto por beneciario realizado en el programa Mejorando tu vida, segn regiones (en nuevos soles)
250 Gasto por beneficiario (en nuevos soles) Subcobertura
100% 90% 80% Nivel de pobreza 70%
200
150
60% 50%
100 Filtracin
40% 30% 20% 10%

Apurmac
50
Cusco
Huancavelica
San Martn
Piura
Cajamarca
Madre de Dios
La Libertad
Moquegua
Tumbes
Amazonas
Ica
Ayacucho
Ancash
Ucayali
Tacna
Puno
Junn
Lambayeque
2004
Nivel de pobreza
Fuente: Base de datos de Foncodes y Herrera (2004). Elaboracin: Centro de Investigacin de la Universidad del Pacfico.
110 111 112 113
Esta seccin se realiz con la informacin ubicada en el portal Mejorando tu vida. Disponible en web: http://www. foncodes-mimdes.gob.pe/mejorandotuvida/ Foncodes (2004). Foncodes (2005). Disponible en web: http://www.foncodes.gob.pe/ Los clculos presentados en esta seccin no tomarn en cuenta los desembolsos multirregin aquellas inversiones realizadas en dos o ms microcorredores socioeconmicos (MCSE).
Lima-Callao
0%
Arequipa
Hunuco
Loreto
Pasco
39
al igual que Mejorando tu vida la distribucin de los fondos del programa no se ha realizado necesariamente de acuerdo con el nivel de pobreza de cada departamento. Lo cual se hace evidente en regiones con altos niveles de pobreza como Piura y La Libertad 62,6% y 51,3%, respectivamente, que reciben menos financiamiento que Madre de Dios e Ica 32,4% y 32,5%, respectivamente.
Como se muestra en el grfico 5.2, con el programa A producir se obtiene altos niveles de subcobertura. Tambin se observa que el nivel del gasto por beneficiario no es suficiente para relacionarlo con los niveles de poblacin en situacin de pobreza. As, cabe la pregunta: Se est cumpliendo con los objetivos trazados con el programa? o Cmo un gasto tan poco significativo puede tener el impacto deseado en estos individuos?
Grco 5.2 Gasto por beneciario realizado en el programa A producir, segn regiones (en nuevos soles)
1.200 1.000 Gasto por beneficiario 800 600 400 200 0
La inversin realizada por beneficiarios no es representativa acorde con los niveles de pobreza que existen en cada regin
100% 90% 80% Nivel de pobreza 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%
Arequipa
Tacna
Loreto
Junn
Ica
Moquegua
Lima - Callao
Huancavelica
La Libertad
San Martn
Lambayeque
Gasto por beneficiario
Nivel de pobreza
Fuente: Base de datos de Foncodes y Herrera (2004). Elaboracin: Centro de Investigacin de la Universidad del Pacfico.
b. Pronamachcs
Si bien uno de los lineamientos de poltica institucional de Pronamachcs es atender preferentemente a los campesinos en situacin de pobreza y extrema pobreza114, entre los aos 2001 y 2004 la distribucin de beneficiarios del programa no ha sido necesariamente consistente con ello, tal como se observa en el siguiente grfico. Un aspecto importante es analizar los rubros de mayor gasto. En el caso de Pronamachcs, aproximadamente el 47,7% del presupuesto del programa, se dirige al pago de subvenciones econmicas, retribuciones y complementos, y servicios no personales. Esto resulta alarmante considerando que estas cuentas presentan mucho mayores que las de bienes de consumo115 u otras correspondientes propiamente al giro del programa.
114 115
Pronamachcs (2004: 15). De acuerdo con la entrevista concedida por Carlos Herrera, gerente de planeamiento de Pronamachcs, esta cuenta contiene el gasto en abonos, fertilizantes, herramientas, y dems materiales para el desarrollo de los proyectos.
Cajamarca
Amazonas
Ayacucho
Madre de
Apurmac
Hunuco
Ancash
Cusco
Pasco
Puno
Piura
40
Grco 5.3 Distribucin de beneciarios de Pronamachcs y niveles de pobreza, segn regiones (2004)
60.000 50.000 40.000 30.000 20.000 10.000 0
Las zonas ms pobres (Hunuco, Huancavelica y Amazonas) tienen menos beneficiarios que aquellas zonas menos pobres.
100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10%
Arequipa
Tacna
Huancavelica
2001-2003
2004
ndice de pobreza
Fuente: Pronamachcs (2004) Plan de Trabajo Institucional 2004 (Re-programado) Lima: Pronamachcs Gerencia de Planeamiento. Herrera, Javier (2004) La pobreza en el Per, 2003, Lima: IRD-INEI. Elaboracin: Centro de Investigacin de la Universidad del Pacfico.

a. Mejora en la implementacin de los programas
En ambos programas se aplica la focalizacin por grupo socioeconmico, pero sta requiere de una mejora en el mtodo de implementacin para que los recursos destinados lleguen al pblico objetivo priorizando las regiones y distritos que mayores niveles de poblacin en situacin de pobreza presentan.
b. Focalizacin a nivel municipal

El criterio de seleccin de beneficiarios del programa se basa primero en la focalizacin geogrfica priorizando microcuencas y luego en la focalizacin social determinando qu organizaciones campesinas sern beneficiadas. Para ello, se utilizan los mapas de pobreza del ex Instituto Indigenista del Ministerio de la Presidencia y de la Encuesta Nacional de Hogares (Enaho)116. Sin embargo, el hecho de discriminar determinadas comunidades podra suscitar migracin desde las zonas sin presencia del programa hacia aquellas en las que s se encuentra. Se recomendara en este sentido, realizar una focalizacin a nivel muncipal, de manera que se pueda aprovechar una mayor coordinacin entre las distintas comunidades que conforman el espacio local. Asimismo, ello permitira una mejor asignacin de recursos de acuerdo con las potencialidades de cada zona. Por otro lado, se recomendara el fomento de una mayor participacin por parte de las comunidades, de manera que realicen una labor fiscalizadora con respecto a los gastos del programa. Como se mencion en la seccin anterior, la ambigedad de destinar muchos fondos a remuneraciones cuando tericamente, stas slo deben corresponder al personal administrativo, perjudica a los beneficiarios pudindose destinar esos fondos al desarrollo de ms proyectos.
116
Extrado de la entrevista con Carlos Herrera.
Lambayeque
La Libertad
Ancash
Cusco
Piura
Huanuco
Lima
Moquegua
Ayacucho
Apurmac
Cajamarca
Amazonas
Pasco
Puno
Junn
0%
41
c. Empoderamiento de la poblacin
Con respecto al monitoreo del programa, se recomendara el fomento de una mayor participacin por parte de las comunidades, de manera que realicen una labor fiscalizadora de los gastos del programa117. En este sentido, la ambigedad de destinar muchos fondos a remuneraciones cuando tericamente, stas slo deben corresponder al personal administrativo perjudica a los beneficiarios pudindose destinar esos fondos al desarrollo de ms proyectos. Por consiguiente, se propone un sistema de vigilancia social a cargo de la comunidad a travs de la Asamblea o la Junta Comunal118.
Foto: CIES
5.3 Anlisis de costos y benecios

Costos Pronamachcs En 2004, aproximadamente S/.33,8 millones fueron destinados al pago de subvenciones econmicas, retribuciones y complementos, y servicios no personales. Slo estos tres rubros representan el 47,7% del total de recursos asignados a Pronamachcs. Si slo se asignara el 8% del total a gastos administrativos, stos recibiran tan slo S/.5,8 millones. De este modo, se podran destinar aproximadamente S/.28,3 millones directamente al financiamiento de proyectos119.
Fuente: MEF - Sistema de Administracin Financiera 2004. Elaboracin: Centro de Investigacin de la Universidad del Pacfico.
Beneficios
En 2004, Pronamachcs tuvo 147.436 beneficiarios con un presupuesto de S/.71 millones. Si se destinaran los S/.28,3 millones directamente al financiamiento de proyectos, se tendran 58.803 beneficiarios adicionales, en promedio.
117
118 119
Un ejemplo exitoso gracias a la mayor intervencin de las comunidades es el del proyecto Propilas en Cajamarca, cuyo objetivo es asegurar la sostenibilidad de los servicios de agua y saneamiento bsico en reas rurales, a travs de la implementacin de modelos innovadores de gestin. Uno de ellos es el modelo comunal y consiste en que los pobladores, por intermedio del Consejo Directivo de la Junta Administradora de Servicios de Saneamiento (JASS), se encarguen de realizar la convocatoria, seleccin y contratacin necesarias para ejecutar el proyecto. Para mayor informacin, ver Guerrero (2002). Flores (2001: 49). Para realizar estos clculos, se ha asumido que los gastos administrativos slo constan de esos tres rubros. Evidentemente, stos constan de ms tems, por lo cual en realidad se est destinando incluso ms dinero slo a gastos administrativos.
42

Ganadores Pronamachcs Beneficiarios potenciales de una correcta focalizacin. Beneficiarios potenciales del incremento de cobertura, como resultado del recorte en gastos administrativos. Foncodes Beneficiarios potenciales de una correcta focalizacin. Mano de obra capacitada que saldr a formar sus propios negocios, activando la cadena productiva.
Elaboracin: Centro de Investigacin de la Universidad del Pacfico.
Perdedores
Poblacin que participa en el programa como resultado de la filtracin. Personal administrativo de exceso que absorbe gran parte del presupuesto.
Poblacin que participa en el programa como resultado de la filtracin.

a. Burocracia
Como todo programa gubernamental, Foncodes no est exento de luchas de poder. Como entidad del Estado, se aprecia que se est procediendo a la transferencia de recursos a las regiones y dentro de stas a las municipalidades. Sin embargo, no ocurre lo mismo con la transferencia del poder de decisin para la ejecucin de los proyectos. Existe una contradiccin entre ambas funciones, aun cuando se trabaje con los ncleos ejecutores y los resultados de las transferencias tcnico responsable y de competencias se encuentran en la etapa de implementacin. La administracin de Pronamachcs est inmersa en un aparato burocrtico que dificulta la fluidez de los recursos hacia el objetivo fundamental del programa que es fomentar el desarrollo de proyectos productivos agrcolas. Como se mencion lneas arriba, estos gastos representan el 47,7% del total del presupuesto, por lo cual resulta difcil reubicar dichos fondos, ya que se tendran que realizar ceses colectivos y reducir el monto destinado a gastos previsionales120. Cabe sealar que la traba burocrtica del programa es un problema ya expuesto en el pasado121, pero que an se mantiene irresuelto.
b. Presin de beneficiarios actuales

En el caso de que se focalizara correctamente y se destinaran mayores recursos hacia aquellas zonas efectivamente ms excluidas, se generara resistencia por parte de los beneficiarios actuales que residen en las regiones menos pobres. Tomando en cuenta que existen distritos que reciben varios programas sociales y que hay los que no reciben uno solo122, este paso parece ser necesario para favorecer a los ms excluidos. Sin embargo, se deber mantener firmeza en ello, ya que como se mencion en el literal anterior, la politizacin del programa representa un obstculo para cualquier reforma.
120 121 122
Este es un tema delicado debido a la controversia existente por la legislacin relacionada con los trabajadores pblicos cesantes y jubilados. En setiembre de 2004, el presidente de la Comisin Agraria del Congreso de la Repblica, Carlos Chvez Trujillo, exigi la reestructuracin de Pronamachcs por ser una institucin altamente politizada. Disponible en: http://www.cepes.org.pe/cendoc/notiagro/20040908.htm. Tomado del portal electrnico de la organizacin Ro Abierto. Disponible en: http://rioabiertoperu.org/boletin/3/politicas_sociales.htm.
43
c. Legitimidad de los indicadores y resultados expuestos

Los resultados del Foncodes carecen de credibilidad al tratarse de indicadores que, como en el caso de Impacto, no pueden ser medidos sino hasta aos despus de haberse terminado la inversin. En el caso de resultados de avances de metas hasta la fecha, se puede observar que varios proyectos concluyeron el primer semestre con un avance de proyecto que no llega al 40% de la meta, mientras que en unos pocos el acumulado sobrepasa el 60% de la meta concluida123.

Periodo de tiempo Periodo de tiempo Da 1 Da 11 Da 15 Da 20 Da 22 Da 40 Accin a efectuar Accin a efectuar Proponer ante el Congreso de la Repblica un aumento del presupuesto a Pronamachcs para iniciar el Plan de Reestructuracin del programa. Presentar el Plan de Reestructuracin de Foncodes. Aprobacin del Plan de Reestructuracin de Pronamachcs. Aprobacin del Plan de Reestructuracin de Foncodes. Iniciar el reempadronamiento de beneficiarios de Pronamachcs. Iniciar la reestructuracin de Foncodes, que incluye una revisin exhaustiva de sus tres lneas de accin. Presentar la propuesta de cambio de mtodo para la focalizacin de pblico objetivo: de regiones en situacin de pobreza a distritos en situacin de pobreza, tanto para Foncodes como para Pronamachcs. Avance al 30% del Plan de Reestructuracin de Foncodes. Elaborar la base de datos de egresados del Programa A producir. Realizar un seguimiento a los egresados del Programa A producir y observar la utilidad de esta capacidad en el da a da. Presentacin de los resultados de los primeros 100 das de mandato ante la opinin pblica. Aprobacin de la propuesta de cambio de mtodo para la focalizacin del pblico objetivo. Se considerar la posible utilizacin del SIU124. Presentar los resultados de la evaluacin realizada a las tres lneas de accin de Foncodes. Iniciar la evaluacin del anlisis costo efectivo de mantener el programa, a pesar de los niveles de subcobertura y filtracin en ambos programas. Reorganizar la comisin ejecutora de proyectos de Mejorando tu vida, para permitir la participacin activa de la poblacin afectada por esos proyectos. Presentar los resultados del anlisis costo efectivo de ambos programas. Finalizar el reempadronamiento de beneficiarios de Pronamachcs. Convocar a consejos comunales (Foncodes) para invitarlos a expresar su voz sobre las obras que afecten a la localidad. Presentacin de los resultados del primer ao de mandato ante la opinin pblica.
Da 62 Da 80 Da 96 Da 100 Da 120 Da 150 Da 175 Da 215 Da 265 Da 315
1 ao
123 124
Foncodes (2005). Indicadores de Gestin. En: Transparencia de la Gestin Pblica. Disponible en web: http://www.foncodes.gob.pe. Sistema de Identicacin de Usuario, mencionado en el caso del Sistema Integral de Salud.
44
Periodo de tiempo 1 ao 1 mes 1 ao 2 meses 1 ao 3 meses
Accin a efectuar Iniciar primera evaluacin de Pronamachcs tras las reformas. Entrega de la primera evaluacin de Pronamachcs. Replantear la distribucin del presupuesto de Pronamachcs: Recorte de gastos administrativos; Focalizar distritos de acuerdo con el nuevo padrn de beneficiarios. Reunin con la sociedad civil para que participe en el planeamiento estratgico de las lneas de accin de Foncodes, que se llevar a cabo con la colaboracin de entidades neutrales. Implementar sistema de monitoreo y evaluacin de Pronamachcs. Establecer convenios con ONG para reforzar en la poblacin la importancia de la vigilancia social que sea fiscalizadora de los programas. Plantear el programa de accin para trabajos de infraestructura para el siguiente ao. Iniciar evaluacin de Pronamachcs tras las reformas. Eleccin de un padrn de potenciales beneficiarios del SIU para la ejecucin de los programas de Foncodes. Presentar la recopilacin de las opiniones expresadas por los consejos comunales y la sociedad civil como actores involucrados. Iniciar segunda evaluacin de Pronamachcs. Entrega de la segunda evaluacin de Pronamachcs. Iniciar la implementacin de la reforma de los programas de Foncodes, que incluye la nueva eleccin de beneficiarios. Iniciar tercera evaluacin de Pronamachcs. Entrega de la tercera evaluacin de Pronamachcs. Evaluacin del primer ao de implementacin del nuevo padrn de beneficiarios de Foncodes. Iniciar cuarta evaluacin de Pronamachcs. Entrega de la cuarta evaluacin de Pronamachcs. Abrir un foro de opinin para la sociedad civil donde exprese las opiniones resultantes de los programas. Presentar ante la opinin pblica los resultados del Plan de Reestructuracin de Pronamachcs y Foncodes.
1 ao 7 meses 1 ao 9 meses 1 ao 11 meses 2 aos 2 aos 1 mes 2 aos 3meses 2 aos 4 meses 3 aos 1 mes 3 aos 3 meses 3 aos 4 meses 4 aos 1 mes 4 aos 3 meses 4 aos 4 meses 5 aos
45
5.7 Conclusiones
Pronamachcs > Focalizacin + Redistribucin + Difusin
Es necesario que Pronamachcs realice una revisin minuciosa de los beneficiarios actuales y a los que quiere priorizar para que, de acuerdo con ello, redistribuya el presupuesto a favor de aquellos distritos ms excluidos. Igualmente importante es recortar los gastos administrativos para utilizar esos recursos en el desarrollo de proyectos en s, y poder beneficiar a quienes ms lo necesitan.
Foncodes > Focalizacin + Participacin + Impacto
Dentro de su programa de descentralizacin, Foncodes ha iniciado la transferencia de recursos ordinarios a sus ncleos ejecutores, pero parece que an conserva la facultad de la toma de decisiones que est implcita en cualquier proceso de descentralizacin. Tambin se ha encontrado evidencia de niveles de subcobertura, en ambos programas descritos, que no debera ocurrir si el mtodo de focalizacin es geogrco y por niveles socioeconmicos. Esta deduccin se debe analizar con mucho cuidado, ya que indicara una falla en el planteamiento del mtodo126. Y por ltimo, los indicadores de xito o fracaso de un proyecto social no pueden ser recogidos una vez terminada la ejecucin del programa. El impacto de un proyecto suele tomar ms de 5 aos, y no es prudente declarar otros indicadores que no reejan la realidad.
125
Parodi (2004: 32).
46
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50
Webster, E. y Elizabeth Harding 2000 Outsourcing Public Employment Services: The Australian Experience. Working Paper N 4/2000. Melbourne: Melbourne Institute. Ziga, Madeleine 2005 Yo no hablo castellano, y t?. En: La educacin rural en el Per. Problemas, propuestas, experiencias, esperanzas. Lima: Fundacin Inca Kola e Instituto Apoyo.
51
Anexo
Mapa de los programas sociales a noviembre de 2005
Ministerio de Energa y Minas Proyecto de Electricacin Rural Objetivo Asistir y complementar la estrategia del gobierno peruano en electricacin rural, para mejorar la calidad de vida de la poblacin y facilitar el desarrollo econmico de las zonas rurales, a travs de la extensin de la provisin del servicio elctrico a las reas no atendidas, superando, al mismo tiempo, las barreras para el uso de fuentes de energa renovables126. Objetivo Implementar polticas y estrategias vinculadas al manejo de los recursos naturales, infraestructura rural, produccin y transformacin agropecuaria, as como la gestin de cuencas para contribuir al desarrollo rural de la sierra en trminos de sostenibilidad econmica, social y ambiental127. Brindar el saneamiento fsico-legal de los predios rurales que fueron expropiados y adjudicados con nes de reforma agraria, en aplicacin del Decreto Ley N 17716; as como el saneamiento fsico-legal de los predios rurales pertenecientes a particulares y de las tierras eriazas con aptitud agropecuaria de libre disponibilidad del Estado para su transferencia al sector privado128. Objetivo Otorgar una racin complementaria de 250 cc a la ingesta diaria a nios entre 0 a 6 aos, a madres gestantes en periodo de lactancia (beneciarios principales), as como a los nios de 7 a 13 aos, a ancianos y afectados por tuberculosis (beneciarios secundarios)129. Objetivo Mejorar las viviendas y reducir el dcit habitacional otorgando los recursos nancieros.
Ministerio de Agricultura Programa Nacional de Manejo de Cuencas Hidrogrcas y Conservacin de Suelos (Pronamachcs)
Proyecto Especial Titulacin de Tierras y Catastro Rural (PETT)
Ministerio de Economa y Finanzas Programa del Vaso de Leche (Gobiernos distritales y provinciales)
Ministerio de Vivienda, Construccin y Saneamiento Techo Propio Vivienda, Progresiva, Vivienda Bsica y, Mi Barrio (Banco de Materiales) Programa de Apoyo a la Reforma del Sector Saneamiento (Parssa) Programa Nacional de Agua y Saneamiento Rural (Pronasar)
Promover la sostenibilidad de los sistemas, la ampliacin de cobertura y el mejoramiento de la calidad de los servicios de saneamiento130. Contribuir a mejorar la salud de la poblacin y la calidad de vida, a travs de la construccin de nuevos sistemas de agua potable y disposicin de excretas, y del mejoramiento de la calidad de los servicios existentes131.
126 127 128 129 130 131
Mora, Carlos (2005) Marco de Desarrollo de Pueblos Indgenas aplicable al Proyecto de Electricacin Rural, Lima: Minem, p. 4. Cabe acotarse que este proyecto cuenta con un proyecto piloto de carcter productivo en agroindustria. Ver: http://www.pronamachcs.gob.pe/pnmprincipal.asp. Ver: http://www.pett.gob.pe/portal/index.php?option=content&task=view&id=3&Itemid=29. Documento de Ley N 24059. Ver: http://www.vivienda.gob.pe/parssa/parssa/objetivo.htm. Ver: http://www.vivienda.gob.pe/pronasar/objetivos.asp.
52
Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social Foncodes - Mejorando tu vida
Objetivo Busca nanciar proyectos de infraestructura social y econmica orientados a mejorar la calidad de vida de las poblaciones pobres con un alto nivel de necesidades bsicas insatisfechas de comunidades compuestas por no ms de 700 habitantes132. Busca nanciar proyectos productivos a travs de servicios de capacitacin, asistencia tcnica e informacin especializada para consolidar pequeos negocios rurales en marcha133. Promover el empleo temporal por seis meses a hombres y mujeres que viven en pueblos muy pobres, quienes participan en trabajos temporales orientados a la rehabilitacin, mantenimiento y puesta en valor de infraestructura social en benecio de la comunidad134. Contribuir a mejorar el nivel nutricional de la poblacin escolar entre 4 y 13 aos de edad que estudia en los centros educativos estatales ubicados en reas de extrema pobreza del pas; que conlleva mejorar las tasas de escolaridad y la capacidad de aprendizaje135. Contribuir al estado nutricional de la poblacin infantil menor de 6 aos de edad, mediante la asistencia alimentaria y actividades de motivacin y capacitacin a madres136. Complementar la alimentacin de la poblacin escolar, prioritariamente en zonas con alta tasa de desnutricin infantil y situacin de extrema pobreza, en la perspectiva de mejorar su capacidad de aprendizaje y asistencia a la escuela137. Mejorar el estado nutricional y prevenir retrasos en el crecimiento de la poblacin infantil localizados en los distritos de extrema pobreza a nivel nacional138. Mejorar el nivel nutricional de la poblacin en edad preescolar y escolar, prioritariamente en zonas con alta tasa de desnutricin y situacin de extrema pobreza, con el n de mejorar su capacidad de aprendizaje y asistencia a la escuela139. Prevenir la desnutricin y evitar daos irreversibles en el crecimiento y desarrollo intelectual de los infantes comprendidos entre los 6 a 36 meses de edad, residentes en los departamentos de mayor pobreza140. Mejorar el estado nutricional de los nios y nias menores de 36 meses y de sus madres, identicadas en aquellas familias de zonas de extrema pobreza del pas, con riesgo a sufrir desnutricin crnica141. Contribuir a la recuperacin integral del paciente ambulatorio con tuberculosis y a la proteccin de su familia142.
Foncodes - A producir
Foncodes - A Trabajar Rural
Pronaa - Programa de desayunos escolares
Pronaa - Comedores infantiles
Pronaa - Programa de almuerzos escolares Pronaa - Programa de CEIS y Pronoei Pronaa - Proyecto Asistencia Alimentaria a Nios Preescolares y de Educacin Primaria en reas Rurales - PER 4808 Pronaa - Programa de complementacin alimentaria para grupos de mayor riesgo (Pacfo) Pronaa - Programa de alimentacin y nutricin de la familia de alto riesgo (Panfar) Pronaa - Programa de alimentacin y nutricin para el paciente con tuberculosis y familia (Pantbc)
132 133 134 135 136 137 138 139 140 141 142
Ver: http://www.foncodes-mimdes.gob.pe/mejorandotuvida/. Ver: http://www.foncodes-mimdes.gob.pe/aproducir/. Ver: http:// www.foncodes-mimdes.gob.pe/aTrabajarRural/. Ver: http://www.pronaa.gob.pe/pronaa/programas_pronaa.htm. Ibdem. Ibdem. Ibdem. Ibdem. Ibdem. Ibdem. Ibdem.
53
Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social Pronaa - Programa de Alimentacin y Nutricin dirigido al Menor en Estado de Abandono y Riesgo Nutricional (Promarn) Pronaa - Programa de Atencin a Comedores Pronaa - Conadis
Objetivo Mejorar la dieta alimentaria (tipo almuerzo) del menor de 6 a 14 aos de edad, entre nios/as y adolescentes que estudian y trabajan, y estn en situacin de abandono, riesgo moral y de salud143. Mejorar las condiciones de acceso a la alimentacin de personas de bajos recursos, constituyndose los comedores como agentes de cambio, con carcter comunitario, desempeo dinmico y desarrollo organizacional144. Brindar apoyo alimentario complementario que permita cubrir la ingesta diaria de alimentos de la poblacin discapacitada y en situacin de pobreza o en estado de abandono145. Proveer al nio una adecuada y sostenida reinsercin familiar y social, fortaleciendo la unidad familiar como ncleo fundamental mediante acciones que posibiliten su desarrollo socioemocional propiciando la comunicacin e interrelacin positiva entre sus miembros146. Contribuir en el desarrollo integral de los nios y adolescentes trabajadores y de la calle, a travs de un proceso formativo no convencional147. Promover en todo el pas acciones orientadas a generar condiciones favorables para el desarrollo integral de nias y nios menores de cuatro aos, particularmente aquellos en situacin de riesgo148. Objetivo Mejorar y consolidar la transitabilidad de la red vial terciaria, a travs de la realizacin de obras de infraestructura vial con especicaciones tcnicas adecuadas y con participacin de microempresas viales rurales de mantenimiento149. Objetivo Busca extender la modernizacin curricular, la dotacin de mobiliario escolar y material educativo, la capacitacin docente, la modernizacin de la gestin educativa, la medicin de la calidad educativa150.
Inabif - Hogares
Inabif - Educadores de la Calle Programa Nacional Wawa-Wasi
Ministerio de Transporte y Comunicaciones Proyecto especial de infraestructura en Transporte Rural - Provas Rural
Ministerio de Educacin Mejoramiento de la Calidad de la Educacin Primaria (Mecep) Mejoramiento de la Calidad de la Educacin en los Niveles Inicial y Secundaria y Educacin para el Trabajo Programa Nacional de Alfabetizacin (PNA) Programa Huascarn
Denir polticas para afrontar el analfabetismo en nuestro pas, atendiendo a las particularidades socioculturales y lingsticas de cada lugar151. Ampliar la cobertura de la atencin y mejoramiento de la calidad educativa mediante el uso y apropiacin de las Tecnologas de Informacin y Comunicacin152.
143 144 145 146 147 148 149 150 151 152
Ibdem. Ibdem. Ibdem. Ver: http://www.inabif.gob.pe/web/lineas/hogares/hogares1.htm. Ver: http://www.inabif.gob.pe/web/lineas/educadores.htm. Ver: http://www.mimdes.gob.pe/wawawasi. Ver: http://www.proviasrural.gob.pe/. Ver: http://www-wds.worldbank.org/servlet/WDS_IBank_Servlet?pcont=details&eid=000009265_3961007150645. Ver: http://alfa.minedu.gob.pe/alfa/index.jsp?opc=somos. Ver: http://www.huascaran.edu.pe/institucional/objetivos.htm.
54
Programa de Educacin Rural
Formar ciudadanos con capacidades para valorar su cultura propia, respetar las diferencias de gnero y la diversidad cultural y generar procesos de desarrollo incluyentes en relacin armnica entre persona - naturaleza - sociedad153.
Programa de Educacin en reas Rurales (USAID / BID) Ministerio de Salud Proyecto Viga Objetivo Uno de los principales objetivos es fortalecer la capacidad nacional y local para identicar, controlar y prevenir de manera efectiva las enfermedades infecciosas emergentes y reemergentes en el Per154. Mejorar la utilizacin de los servicios diferenciados de salud integral para adolescentes, as como el nivel de informacin de los adolescentes sobre los riesgos y la prevencin del VIH/Sida155. Mejorar la calidad de atencin de los Servicios de Salud materno-perinatales en zonas vulnerables156. Mejorar el estado de salud de la poblacin principalmente materno-infantil de bajos recursos, a travs de la expansin del acceso de la poblacin a servicios de salud efectivos, ecientes y de mayor calidad157. Promover con equidad el acceso de la poblacin no asegurada a prestaciones de salud de calidad, dndole prioridad a los grupos vulnerables y en situacin de extrema pobreza y pobreza158. Objetivo Facilitar el acceso al mercado laboral a jvenes con limitadas oportunidades laborales y educativas159. Generar empleo temporal que contribuya a mejorar las condiciones de vida de la poblacin urbana en situacin de pobreza160. Mejorar la insercin laboral de las mujeres conductoras de unidades productivas y de servicios, fomentando su empleabilidad, el desarrollo de sus desempeos econmicos, y sus oportunidades en el mercado, para que superen su nivel de pobreza y logren su desarrollo personal y ciudadano161.
Proyecto de Salud Integral del Adolescente y Prevencin del VIH/Sida Proyecto de Cobertura con Calidad Programa de Apoyo a la Reforma del Sector Salud (PAR Salud) Seguro Integral de Salud
Ministerio de Trabajo y Promocin del Empleo Programa de Capacitacin Laboral Juvenil - ProJoven A Trabajar Urbano Programa Femenino de Consolidacin del Empleo (Profece)
153 154 155 156 157 158 159 160 161
Ver: http://www.minedu.gob.pe/ocder/. Ver: http://www.minsa.gob.pe/portal/09InversionSalud/Proyectos/vigia/pvigia.asp. Ver: http://www.minsa.gob.pe/portal/09InversionSalud/proyectos-ivs-gtz.asp. Ministerio de Salud (2005) Ficha de Proyecto - Cobertura con Calidad, Lima: Minsa, p. 2. Ministerio de Salud (2005) Ficha de Proyecto - Programa de Apoyo a la Reforma del Sector Salud, Lima: Minsa, p. 2. Ver: http://www.sis.minsa.gob.pe/index1.aspx?P=queessis.aspx. Ver: [http://www.projoven.gob.pe/inicio/que.htm] Ver: [http://www.atrabajarurbano.gob.pe/obje.htm[ Ver: [http://www.mypeperu.gob.pe/profece.php]
55

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Programas sociales de lucha contra la pobreza?

4.3 4.4 4.5 4.6

Programas sociales de lucha contra la pobreza?: casos emblemticos

Lima, febrero de 2006

Carlos Eduardo Arambur Director Ejecutivo CIES

Javier Portocarrero Maisch Director Adjunto CIES

Enrique Vsquez Huamn

Programas sociales de lucha contra la pobreza?: casos emblemticos

Enrique Vsquez Huamn

Programas sociales de lucha contra la pobreza?: casos emblemticos

Enrique Vsquez Huamn

Programas sociales de lucha contra la pobreza?: casos emblemticos

1. Visin general de los programas sociales de lucha contra la pobreza

Enrique Vsquez Huamn

1.2 Importancia relativa del presupuesto pblico

Programas sociales de lucha contra la pobreza?: casos emblemticos

Cuadro 1.1 Presupuesto pblico en los principales programas sociales en el Per

Mujer y Desarrollo Social

Enrique Vsquez Huamn

2. Programas de alimentacin-nutricin: Vaso de Leche y Comedores populares

120% 100% 80% 60% 40% 20% 0%

Programas sociales de lucha contra la pobreza?: casos emblemticos

120% 100% 80% 60% 40% 20% 0%

ndice de Vulnerabilidad a la Desnutricin

2.2 Opciones de polticas

a. Proyecto de Ley N 11441

Enrique Vsquez Huamn

sistemas de este tipo ya han sido institucionalizados en Mxico y Argentina15.

2.3 Anlisis de costos y benecios

Cuadro 2.1 Costos de oportunidad y benecios potenciales20

Fuente: Vsquez (2005). Elaboracin: Centro de Investigacin de la Universidad del Pacfico.

Programas sociales de lucha contra la pobreza?: casos emblemticos

2.4 Identicacin de ganadores y perdedores

Cuadro 2.2 Actores afectados por el proceso de reforma

2.5 Obstculos para la implementacin

Enrique Vsquez Huamn

b. Las rentas de los proveedores

c. La burocracia a nivel municipal

2.6 Hoja de ruta: medidas sugeridas

Programas sociales de lucha contra la pobreza?: casos emblemticos

Cuadro 2.3 Hoja de ruta

1 ao y 4 meses 1 ao y 10 meses 2 aos

2 aos y 6 meses 2 aos y 8 meses

Enrique Vsquez Huamn

Periodo de tiempo 3 aos 3 aos y 4 meses 3 aos y 6 meses 4 aos

4 aos y 2 meses 4 aos y 8 meses 4 aos y 10 meses 5 aos

Elaboracin: Centro de Investigacin de la Universidad del Pacfico.

Programas sociales de lucha contra la pobreza?: casos emblemticos

3. Programas de salud y bienestar: Seguro Integral de Salud y Wawa-Wasi

Cuadro 3.1 Niveles de ltracin y subcobertura de los planes A y B del SIS

Enrique Vsquez Huamn

b. El Programa Nacional Wawa-Wasi

60.000 50.000 40.000 30.000 20.000 10.000 0

Programas sociales de lucha contra la pobreza?: casos emblemticos

3.2 Opciones de polticas

1,4 1,2 1 0,8 24,77

16,89 0,6 0,4 0,2 0

Enrique Vsquez Huamn

b. Una alternativa: la tercerizacin

c. Replicando experiencias exitosas

Programas sociales de lucha contra la pobreza?: casos emblemticos

3.3. Anlisis de costos y beneficios

Cuadro 3.2 Costos de oportunidad y benecios potenciales