PRESIDNCIA DA REPBLICA SECRETARIA ESPECIAL DOS DIREITOS HUMANOS CMARA DOS DEPUTADOS COMISSO DE DIREITOS HUMANOS FRUM DE ENTIDADES

NACIONAIS DE DIREITOS HUMANOS

TEXTO BASE

Braslia, 29 e 30 de junho e 01 e 02 de julho de 2004 CONSTRUINDO O SISTEMA NACIONAL DE DIREITOS HUMANOS Texto Subsdio1
Sistematizao de Paulo Csar Carbonari, membro do Grupo de Trabalho Nacional representando o Movimento Nacional de Direitos Humanos (MNDH). Colaborao de textos de
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APRESENTAO

1. O documento que ora apresentamos o Texto Subsdio previsto nos artigos 16 e 17 do Regimento Interno da IX Conferncia Nacional de Direitos Humanos. Destina-se ao debate pelas Conferncias Estaduais em vista de seu aprimoramento. Ele fruto de vrios debates e sua construo colheu diversas colaboraes apresentadas especificamente para este fim ou que tenham sido objeto de formulaes para outros momentos e processos que convergiram para o Grupo de Trabalho Nacional e especialmente para o Seminrio Nacional realizado nos dias 30 e 31 de maro de 2004. O texto final foi aprovado pelo Grupo de Trabalho Nacional em reunio realizada no dia 30 de abril de 2004. 2. Como convergncia de um amplo processo social que tem se condensado anualmente nas Conferncias Nacionais de Direitos Humanos, a IX Conferncia, sendo a primeira com carter deliberativo, enseja novos rumos na luta pela realizao dos direitos humanos em nosso pas. Dever, portanto, ser capaz de acolher o conjunto da diversidade das perspectivas e das lutas de direitos humanos, congregando ao mximo os agentes que as conduzem em vista de produzir novos caminhos e novas possibilidades. Feita a quatro mos, a Conferncia quer propiciar debates e formulaes que possam se traduzir em aes concretas em vista da realizao dos direitos humanos. 3. O acmulo produzido historicamente desde a I Conferncia Nacional os Direitos Humanos, realizada em 1995 por intermdio e iniciativa de um projeto de resoluo da Comisso de Direitos Humanos da Cmara dos Deputados at a VIII Conferncia, fez com que os temas das Conferncias se transformassem nas principais bandeiras das organizaes sociais e dos rgos pblicos ligadas aos direitos humanos. Essas bandeiras demonstram para a sociedade qual a preocupao central, o foco, a questo prioritria ou o grupo que est mais vulnervel em termos de violaes e que deve receber maior ateno por parte das polticas governamentais. 4. Exemplo dessa caracterstica temtica a IV Conferncia, que discutiu o tema Sem direitos sociais, no h direitos humanos. A partir desse ano (1998), teve incio em todo o Brasil uma campanha para que tambm os direitos sociais, como o direito alimentao, moradia, sade, enfim os direitos que constam no
Flvio Schieck Valente (Membro do GT Nacional), Dra Maria Eliane Menezes (Procuradoria Federal dos Direitos do Cidado do MPF) e da equipe da Secretaria Especial dos Direitos Humanos (SEDH) e especialmente das contribuies do Seminrio Nacional realizado em Braslia nos dias 30 e 31 de maro. Texto aprovado pelo Grupo de Trabalho Nacional na reunio do dia 30 de abril de 2004.

3 Pacto Internacional dos Direitos Econmicos, Sociais e Culturais, passassem a integrar as polticas de direitos humanos. Na mesma IV Conferncia Nacional, o ento Secretrio Nacional de Direitos Humanos anunciou que o Programa Nacional dos Direitos Humanos seria revisto a fim de incorporar as sugestes da Conferncia Nacional. Essa trajetria vem propiciando um gradativo avano na perspectiva de desenhar um Sistema Nacional de Direitos Humanos. 5. Originalmente apresentada pelo Movimento Nacional de Direitos Humanos (MNDH), na VI Conferncia Nacional (2001), a proposta de construir um SISTEMA NACIONAL DE DIREITOS HUMANOS (doravante usaremos a sigla SNDH) foi discutida amplamente na VIII Conferncia Nacional de Direitos Humanos, realizada em 2003. Na mesma Conferncia se indicou, por iniciativa do Governo Federal, a continuidade da discusso na IX Conferncia, agora, com carter deliberativo. 6. Na perspectiva de uma Conferncia Deliberativa necessrio que, aps a realizao dos debates, concluses e deliberaes, saiam definies precisas sobre os papis e atribuies dos diferentes agentes (estatais e da sociedade civil) responsveis pela implementao das polticas, assim como a indicao de grupos de monitoramento das propostas (nas esferas nacional, estadual e municipal). Criar e fortalecer os espaos reais de discusso e de definio de aes questo fundamental para o aperfeioamento das polticas pblicas em direitos humanos. 7. Reflexes de fruns como as diferentes Conferncias so da maior importncia para aqueles que esto encarregados de propor, implementar e implantar as polticas pblicas em vista da realizao dos direitos humanos. Por isso, as organizaes da sociedade civil precisam continuar a se reunir, debater, criticar e apontar as prioridades aos agentes do poder pblico. Aos governos, por sua vez, cabe propor aes, abrir espaos e estar permanentemente aberto s crticas e sugestes levantadas pelos movimentos que tambm, por sua vez, no devem se distanciar da luta real que travam as entidades mais de base. Cada um no seu papel. Assim que se consolida uma efetiva democracia participativa. 8. O texto constar de trs partes, conforme o temrio da IX Conferncia. A primeira parte apresentar um breve diagnstico da situao geral e dos direitos humanos em vista de identificar os principais obstculos realizao dos direitos humanos, sendo concluda com a identificao dos desafios centrais que da emergem. A segunda parte apresentar a proposta de Sistema Nacional de Direitos Humanos, ocupando-se especialmente do seu carter, princpios, estrutura e monitoramento. A terceira parte desenhar uma proposta de estratgia para o seguimento da construo do SNDH e uma proposta para o monitoramento das concluses da Conferncia. PARTE I BREVE DIAGNSTICO

4 9. O Diagnstico que faremos um esboo a ser complementado por diagnsticos de temas especficos e das situaes locais e regionais. Centra-se na identificao de obstculos que podem ser caracterizados como impeditivos da realizao dos direitos humanos. No , portanto, um diagnstico geral. Ele parcial, procurando chamar a ateno sobre estes aspectos. , como tal, uma leitura da situao que procura apontar os principais pontos em vista da realizao dos direitos humanos. Faremos em trs partes, primeiro identificando os aspectos da situao geral e depois os especficos de direitos humanos e, por fim, os desafios. 1.1. Situao Geral 10. A ltima dcada se caracterizou pela a aplicao da poltica ditada pelo Consenso de Washington e levou o pas a implementar um conjunto de ajustes de poltica econmica que tem redundado no aumento do endividamento interno e externo, na reduo gradativa dos gastos do governo em investimentos sociais, no aumento da concentrao da riqueza e da renda, alm de baixos nveis de crescimento econmico. Observaes neste sentido foram feitas pelo Comit DESC/ONU em suas Observaes Conclusivas sobre o Brasil e por vrios Relatores Especiais da ONU. As iniciativas do atual governo, no sentido de romper com este crculo tm sido importantes, mas ainda insuficientes para dotar o Pas de condies para efetivamente poder trabalhar na perspectiva da autodeterminao em termos de desenvolvimento e de avanos na efetivao dos direitos humanos que sejam mais amplos e significativos. 11. O processo de integrao regional, especialmente em torno da criao da rea de Livre Comrcio das Amricas (ALCA), salvas as importantes iniciativas recentes da diplomacia brasileira para gerar maior espao de autonomia, preocupa sobremaneira os brasileiros, por poder vir a traduzir uma integrao submissa aos interesses estranhos aos direitos humanos e aos interesses do Pas. Entendemos que a integrao regional fundamental, mas dever ser pautada por uma agenda de integrao dos povos de forma que seja possvel ampliar as condies de realizao de uma cidadania continental. 12. As posturas unilateralistas por parte de potncias internacionais, enfraquecendo os espaos internacionais de resoluo de conflitos construdos em torno das Naes Unidas, preocupa gravemente a sociedade brasileira. Ademais, no compartilhamos com a perspectiva de impunidade dos que cometem genocdios, crimes contra a humanidade ou crimes de guerra, que vem sendo construda por medidas diversas e patrocinadas por vrios pases no sentido de inviabilizar o Tribunal Penal Internacional e o exerccio da jurisdio universal ou interna. Nada justifica qualquer perspectiva de tutela a criminosos internacionais, sendo contrria ao sistema internacional de direitos quando recomenda a igualdade perante a lei e a responsabilidade penal individual daqueles que atentem contra a conscincia da humanidade. 13. O contexto de globalizao exige novos posicionamentos e haveria de ensejar o aprimoramento das relaes multilaterais e democrticas tambm em nvel internacional e, em conseqncia, o fortalecimento dos organismos mundiais e

5 regionais de garantia de soluo pacfica de conflitos e de realizao dos direitos humanos. 14. Reconhecemos e entendemos os grandes esforos que o Governo brasileiro tem feito para ampliar as condies real efetivao dos direitos fundamentais. No entanto, entendemos que o uso dos recursos ainda est aqum do recomendado e do possvel, havendo a necessidade de ampliao massiva nos investimentos em polticas pblicas amplas e consistentes em vista da realizao dos direitos humanos. 15. No campo dos direitos civis e polticos, a efetivao de mecanismos de acesso garantia dos direitos fundamentais estabelecidos constitucionalmente tem dado passos significativos. O pas vive a afirmao do processo democrtico e de fortalecimento institucional. No entanto, ainda subsistem a corrupo e o clientelismo em vrios setores, que efetivamente enfraquecem as instituies. Ademais, o acesso Justia, sobretudo para as populaes mais pobres, ainda precrio. 16. No campo da garantia dos direitos econmicos, sociais e culturais, a anlise do investimento pblico em programas sociais indica um crescimento tmido dos gastos sociais se contrastado com a grande demanda historicamente existente. Contrastando, porm, ao impacto dos gastos com juros e encargos da dvida interna e externa, fica claro o potencial que vem sendo simplesmente escoado para tal fim em detrimento da aplicao na garantia dos direitos sociais e de investimentos para sua garantia. Superar o dilema dvida versus investimento social um dos grandes pontos que precisam ser urgentemente enfrentados pela sociedade brasileira. 17. Em suma, pode-se afirmar que, necessrio e urgente o enfrentamento do gargalo da capacidade de investimento social a fim de efetivar concretamente a ampliao da capacidade de realizao dos direitos humanos atravs de polticas pblicas. 18. O servio pblico, salvos os esforos consistentes que tm sido empreendidos, ainda permeado, em todos os seus nveis, por uma forte cultura de autoritarismo, paternalismo e falta de autonomia dos servidores. A falta de definio clara de atribuies e responsabilidades leva muitas vezes o servio pblico a no desenvolver aes que poderia fazer e a acomodar-se na justificativa da falta de recursos. Isto agravado pela combinao de prticas centralizadoras e autoritrias que limitam e desestimulam processos consistentes de ao pblica. A ausncia de uma cultura de respeito e promoo aos direitos humanos, seja da populao, seja dos prprios servidores gera prticas discriminatrias e assistencialistas que reforam uma relao no cidad entre os servios pblicos e estatais e a populao. 19. O Brasil um dos pases com os maiores ndices de desigualdade do mundo e com ndices de pobreza e misria alarmantes, o que gera um contingente amplo

6 de brasileiros excludos do acesso aos direitos fundamentais. Este tambm outro aspecto apontado pelo Comit DESC da ONU como fator impeditivo para a realizao do PIDESC. Se lermos a questo pelo vis tnico e de gnero, por exemplo, teremos uma mostra ainda mais enftica da desigualdade. Um estudo feito com base no ndice de Desenvolvimento Humano, de 1999, por exemplo, indica claramente que poca o Brasil ocupava a 79 posio no ranking dos pases. Porm, considerando-se a populao negra, o Brasil ocuparia a 108 posio. Levando-se em conta a populao branca, o Pas ocuparia o 49 lugar. O imenso contingente de brasileiros excludos do acesso s condies bsicas de satisfao de seus direitos fundamentais nos leva a afirmar que a pobreza e a misria no Brasil tm cara: negra, mulher, indgena. 20. Ainda prevalece uma forte cultura de discriminao e de naturalizao da misria e da fome. Os pobres e excludos so usualmente responsabilizados pela situao em que se encontram e a pobreza vista como natural ou parte do destino das pessoas. Com base neste diagnstico, muito facilmente tanto o poder pblico quanto a prpria sociedade se eximem da responsabilidade de enfrentar o problema e os mais pobres so excludos e discriminados em relao ao acesso a programas pblicos e benefcios. A discriminao contra indgenas, negros, mulheres, especialmente se pobres, flagrante em todas as regies do pas. Nega-se a eles acesso a servios de sade, transporte pblico, escolas e mesmo a programas de incluso social. Tal cultura de discriminao tem possibilitado a ocorrncia de situaes extremas de violncia, resultando em morte em alguns casos. 21. H uma forte dimenso assistencialista e paternalista no tecido social brasileiro. Na medida em que o acesso a documentos, educao, alimento, casa, sade, etc. ainda no reconhecido efetivamente como direito, qualquer ao seja de origem pblica ou privada que vise melhorar as condies de vida das populaes excludas vista como um favor. . A todo favor se atrela uma contrapartida de dependncia dos beneficiados. Assim, as elites polticas e econmicas no garantem o acesso aos direitos acabam entendidas como grandes prestadores de favores em troca de apoio poltico e mesmo eleitorais, o que garante a continuidade da dominao e da prpria situao de misria. 22. O aumento da violncia, especialmente com o incremento da atuao do crime organizado nas grandes cidades, e da impunidade agrava o quadro de insegurana e exige ao firme e decidida do governo. O avano do crime organizado grande e domina inclusive as instituies pblicas ou constri espcies de estados paralelos ou a simples ausncia do estado, estando a populao completamente merc do crime. Um avano importante no enfrentamento da violncia foi a aprovao do Estatuto do Desarmamento, ficando, para o prximo ano, o desafio do Plebiscito Nacional sobre o tema. 23. Podemos verificar avanos com relao identificao e responsabilizao de agentes violadores dos direitos humanos, como por exemplo, o julgamento de Altamira (PA) e o combate ao abuso e explorao sexual. Tambm verificamos

7 que a impunidade, ainda existente, agrava a insegurana e o sentimento de descrena nas instituies. Para ilustrar, citamos o caso emblemtico do julgamento dos policiais envolvidos na morte de 19 sem terras no Estado do Par que praticamente inocentou os envolvidos e que foi denunciado em nvel internacional por organizaes de direitos humanos. A impunidade, ao lado de ameaas, intimidaes e represlias, incluindo ameaas de morte, faz com que a populao perca a confiana no poder pblico, deixando de fazer denncias de outras irregularidades. Associadas a isto persistem prticas arcaicas de violncia institucional, como o caso da tortura e da violncia policial e as execues sumrias e extra-judiciais, como bem documentaram os relatrios do Relator Especial da ONU para a Tortura e da Relatora Especial da ONU para Execues Sumrias e diversos estudos e documentos de organizaes da sociedade civil. 24. A violncia instituda contra as populaes mais pobres seja pela polcia, pelo judicirio, pelo crime organizado, pelos executivos, elites polticas locais e at pela mdia representa um mecanismo de intimidao e, ao mesmo tempo, de perpetuao e agravamento das violaes de direitos existentes. As ameaas, o constrangimento, a intimidao, a difamao e mesmo a violncia fsica so armas usadas diuturnamente para manter a populao pobre e excluda acuada. A violncia domstica contra crianas, mulheres, idosos e portadores de deficincias so reflexo e parte deste quadro trgico de uma sociedade que ainda cr na violncia como instrumento de resoluo de conflitos ou de imposio da vontade. 25. Este quadro indica claramente a crise do modelo de poltica de segurana pblica e a necessidade de reformulao do Sistema de Justia e Segurana no Pas. Apesar dos esforos no sentido de aprimorar esta poltica, manifestos pelo novo Plano Nacional de Segurana Pblica, fica cada vez mais urgente a necessidade de medidas estruturais de modificaes neste campo. Combater a violncia e qualificar o sistema de justia e segurana criar condies para que o pas possa aplicar bem melhor os cerca de 8% do PIB que tem gasto com segurana pblica nos ltimos anos. 26. A realidade brasileira constituda por um conjunto diversificado e plural de setores sociais que historicamente tem sido marginalizados e excludos e que demandam respeito e afirmao social. As mulheres, os negros, os jovens, os idosos, as pessoas com deficincias, os indgenas, os homossexuais, lsbicas e transgneros, os ciganos, os moradores de rua e um conjunto de outros setores sociais que tem sido insistentemente invisibilizados, demandam respeito social e incluso como sujeitos de direitos humanos, alm de requerem ateno especfica. Reconhecer esta diversidade, em conjunto com a diversidade de manifestaes religiosas, fundamental para que se amplie a convivncia e a tolerncia social. 27. O movimento social brasileiro tem uma tradio clara de organizao forte e de ampla capacidade de mobilizao da sociedade brasileira, alm de vir desenvolvendo capacidade de monitoramento e de controle social junto aos

8 Conselhos de Direitos (da Sade, da Criana e do Adolescente, entre muitos outros). Sem exagero, pode-se dizer que, em boa medida, as conquistas sociais configuradas constitucionalmente so resultado da mobilizao social (milhares de assinaturas para propostas de emendas). Avanos significativos em legislaes ordinrias que visam proteo dos direitos tambm contaram com ampla participao popular. Entre os diversos casos, citamos o Estatuto da Criana e do Adolescente, a Lei Orgnica da Sade, a Lei Orgnica da Assistncia Social, todas fruto de ampla mobilizao social. Outro exemplo o da Lei que torna crime a corrupo eleitoral, fruto de um Projeto de Lei de iniciativa popular, com mais de um milhes de assinaturas. 28. No entanto, nos ltimos anos o pas tem assistido a um processo de perseguio de lideranas destas organizaes e de defensores de direitos humanos em geral. O quadro mais objetivo demonstrado pela perseguio a lideranas da luta pela terra. Segundo dados da Comisso Pastoral da Terra, por exemplo, de janeiro a dezembro de 2003, foram registrados 659 conflitos que envolveram 1.127.205 pessoas; foram registrados 73 assassinatos, 64 tentativas de assassinato, 266 pessoas esto ameaadas de morte, 16 foram torturadas, 405 foram agredidas fisicamente, 380 foram presas e 48 foram feridas. Em linhas gerais, as mobilizaes e as reaes da populao, organizadas ou no, continuam a ser tratadas preferencialmente como aes criminais e no como legtima expresso de sua luta pelos direitos. Isto aumenta a violncia cometida contra as populaes em luta por seus direitos e dificulta a construo de uma cultura baseada em direitos. 29. Do ponto de vista institucional, a disposio do governo federal est colocada no sentido da abertura do dilogo e da negociao com todos os setores e organizaes sociais. No entanto, a manuteno de entulhos legislativos (como a Medida Provisria que criminaliza os conflitos no campo) ou a no viabilizao de instrumentos constitucionais que aprimorariam e qualificariam a participao poltica como o Plebiscito, o Referendo entre outros, mostram que ainda h um grande caminho a ser percorrido. 30. Os meios de comunicao social, fundamentais para o fortalecimento da democracia, mesmo exercendo um relevante papel de informao e educao, tambm contribuem para reforar a cultura conservadora e discriminatria em direitos humanos. Programas sensacionalistas e que agridem a dignidade humana, em geral pautados mais por motivos comerciais do que educativos, contribuem para dar fora a uma cultura da impunidade e que pouco ou nada contribuem para a conscientizao da sociedade brasileira em vista da realizao dos direitos humanos. Avanar no papel educativo e mobilizador da comunicao e dos meios de comunicao social um dos principais desafios para qualificar a democracia. 31. Em linhas gerais, podemos dizer que vivemos uma contradio estrutural na sociedade brasileira: de um lado o avano da organizao e da mobilizao social e a conseqente ampliao dos espaos institucionais para sua participao no

9 controle social do Estado; de outro, a permanncia de resqucios de ao autoritria no sentido de inibir a livre manifestao da sociedade em vista da garantia de seus direitos. Esta contradio ganha ainda mais nfase se completada com a presena de uma forte opinio pblica conservadora em diversos aspectos no que diz respeito compreenso do papel das organizaes sociais na democratizao efetiva do pas. 32. Em suma, neste diagnstico sinttico esto expressos alguns dos obstculos estruturais e de matriz histrica que tm impedido a realizao dos direitos humanos. A eles importante adicionar a histrica desvinculao total entre as polticas econmicas e sociais, a fragmentao das polticas sociais e a no adoo do desenvolvimento social e humano sustentvel como um dos eixos prioritrios do desenvolvimento nacional. Por serem obstculos estruturais e histricos, seu enfrentamento demanda um compromisso amplo e consistente de todos os atores da sociedade brasileira. 1.2. Situao dos Direitos Humanos 33. O Brasil ratificou a maioria dos principais instrumentos globais e regionais de proteo dos direitos humanos. Aps a adoo e a proclamao pela Assemblia Geral das Naes Unidas da Declarao Universal dos Direitos Humanos, em 10 de dezembro de 1948, foram ratificados pelo Estado brasileiro: o Pacto Internacional de Direitos Civis e Polticos; o Pacto Internacional de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais; a Conveno de Preveno e Represso do Crime de Genocdio; a Conveno Internacional sobre a Eliminao de Todas as Formas de Discriminao Racial; da Conveno sobre a Eliminao de Todas as Formas de Discriminao contra a Mulher; a Conveno Interamericana para Prevenir, Punir e Erradicar a Violncia contra a Mulher; a Conveno das Naes Unidas contra a Tortura e outros Tratamentos ou Penas Cruis, Desumanos ou Degradantes; a Conveno sobre os Direitos da Criana; os Protocolos Adicionais Conveno Interamericana para Prevenir e Punir a Tortura; da Conveno Americana sobre Direitos Humanos; o Protocolo Adicional Conveno Americana sobre Direitos Humanos em Matria de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais; Abolio da Pena de Morte; entre outros. Contudo, ainda no ratificamos a Conveno Interamericana sobre Desaparecimento Forado de Pessoas. H ainda outros que carecem de adoo, como o caso do Protocolo Facultativo contra a Tortura, para citar um exemplo. 34. A Constituio Brasileira reconhece integralmente a vigncia dos direitos humanos (especialmente, Artigos 1, inciso III; 4, inciso II e 5, pargrafos 1 e 2 da Constituio Federal). Apesar das diferenas de doutrina e jurisprudncia, uma interpretao sistemtica e teleolgica dos principais pontos da Constituio Federal que tratam do assunto pode indicar que os instrumentos internacionais de proteo dos direitos humanos tm uma posio hierrquica constitucional, mas esta no uma posio unnime.

10 35. Alm disso, vrios dos direitos fundamentais (tanto civis e polticos quanto econmicos, sociais e culturais) so explicitamente garantidos pela Constituio Federal e muitos deles tambm atravs de legislaes especficas. Exemplos so a garantia do Direito Sade e o Direito Moradia. Apesar de em alguns casos especficos haver necessidade de aprimoramento dos instrumentos legais disponveis, especialmente no sentido da complementao com normatizaes operacionais, na maioria das reas, o Brasil reconhece, em termos de marco legal, os direitos humanos, estando, portanto, dotado de recursos fundamentais para a promoo e proteo dos direitos humanos. 36. Ao lanar o Programa Nacional de Direitos Humanos, o Brasil tornou-se um dos pioneiros no cumprimento da recomendao de Viena. O Programa Nacional de Direitos Humanos foi produzido com a colaborao da sociedade civil e estabelece um elenco de medidas a curto, mdio e longo prazos para ampliar a promoo e proteo dos direitos humanos no Pas. O Programa, realizando um diagnstico, identifica nossas deficincias e obstculos garantia dos direitos humanos e orientado para a construo da cidadania, procurando coordenar e integrar as aes do Governo e das entidades da sociedade civil. Essa dinmica, caracterstica da rea de defesa de direitos humanos, de dilogo e cooperao entre o Governo e a sociedade tem sido a caracterstica mais marcante e alentadora do processo de consolidao da democracia no Brasil. 37. Dar um salto, agora, construir um Plano que no se expresse apenas como uma lista de direitos provveis para reclamao ou de endereos de locais nem sempre de fcil acesso com nenhum papel de resoluo ou de encaminhamento, contemplando positivamente a interdependncia e universalidade dos direitos, associada a medidas, com metas a serem atingidas em cada rea especfica, sempre na perspectiva de garantia das necessidades humanas bsicas (fugindo da tese liberal dos mnimos sociais) com o empenho ao mximo na aplicao de medidas e recursos para sua efetivao. 38. Os preceitos constitucionais e aqueles inclusos nos Tratados Internacionais de Direitos Humanos, que prevem que as Polticas Pblicas devem ter por objetivo a reduo da pobreza e das desigualdades e concretizar-se em polticas de estado que efetivamente promovam o desenvolvimento humano sustentvel, no contexto da promoo dos direitos humanos. 39. necessrio reconhecer a fragilidade das instituies responsveis pelo monitoramento da realizao dos direitos humanos, especialmente dos DHESC, a fim de encaminhar alternativas para o fortalecimento dessas instituies, a ampliao e aprimoramento dos instrumentos de monitoramento e uma maior destinao de recursos financeiros para a efetivao deste trabalho. 40. Existem debilidades significativas de instrumentos efetivos de recurso, investigao e reparao de denncias de violaes de direitos humanos e de instituies capazes de dar conseqncia a estas aes. Esta situao mais grave ainda em relao aos direitos econmicos, sociais e culturais. Os que

11 existem trabalham de forma desarticulada e sem os recursos humanos, financeiros e institucionais necessrios. 41. A populao brasileira no tem conscincia efetiva dos seus direitos humanos estabelecidos na legislao nacional e internacional, no havendo uma poltica pblica clara de capacitao, informao e educao neste sentido. O novo Plano Nacional de Educao em Direitos Humanos aponta caminhos significativos que precisam ser imediatamente empreendidos. 42. Temos uma infinidade de redes da sociedade civil (movimento social e popular, centrais sindicais, ONGs, partidos polticos etc) e sistemas estatais modelares (Ministrio Pblico, Defensoria Pblica, Comisses de Direitos Humanos das assemblias e cmaras). O grande desafio, no entanto, comea l na comunidade, onde as ONGs no existem, a mdia no chega ou chega precariamente, onde a sociedade tem menor capacidade de mobilizao. Devemos responder se possvel constituir o SNDH no descampado, onde a falta de cidadania uma constante. Nestes lugares existe uma prefeitura, uma cmara de vereadores, um posto dos Correios, uma Unidade de Sade, uma delegacia (que s vezes atende inmeros municpios), com alguns policiais militares, existe um defensor pblico que ali aparece de ms em ms quando aparece, existe um promotor sediado em uma comarca distante, assim como um Juiz tambm distante. Existem alguns conselhos pouco atuantes, muitas vezes implantados apenas para garantir o repasse de recursos. Mas esses espaos pblicos insipientes so fundamentais. A sociedade civil organizada, contando com algumas igrejas, alguns sindicatos rurais com base em vrios municpios, algumas lideranas populares, religiosas ou polticas, tem potencializado esses espaos. Mesmo em tais situaes possvel constituir uma parte do sistema de proteo, alis, o povo sempre a sua maneira foi criando seus mecanismos de proteo e defesa de seus direitos, exemplo disso foram os escravos com suas artimanhas para se proteger, proteger seus mitos, suas culturas, etc. Aprender desses processos e ampliar a capacidade de sua efetividade fundamental. 1.3. Desafios Centrais 43. O objetivo desta parte identificar os desafios centrais, a partir do diagnstico, na perspectiva de criar condies para a implementao de um Sistema Nacional de Direitos Humanos. Faremos este exerccio considerando desafios em trs nveis: o contextual, o conceitual e o poltico-organizativo. O nvel contextual procurar identificar os desafios centrais que as demandas histricas colocam para avanar na proteo dos Direitos Humanos. O nvel conceitual far um exerccio de descrio das concepes que ainda precisam ser superadas. O nvel poltico-organizativo identificar desafios no campo das condies de garantia dos direitos. So uma transcrio dos constantes no Documento Base da VIII Conferncia Nacional (2003), que ainda consideramos atuais. 44. Partimos do princpio que Direitos Humanos so realizao histrica. Ou seja, so construdos tanto do ponto de vista normativo, quanto do ponto de vista da

12 efetivao num determinado contexto social, servindo de parmetro orientador na efetivao de arranjos sociais e de condies polticas para a realizao da dignidade da pessoa humana como sujeito de direitos. Novamente optamos metodologicamente por uma leitura estrutural na abordagem da situao existente. Lembramos novamente que o mapeamento dos desafios concretos em termos de contedo especfico haver de ser objeto do trabalho a ser desencadeado psConferncia ao qual o presente documento quer ser subsdio.

Desafios Contextuais: As demandas histricas para a proteo dos Direitos Humanos 45. Em termos gerais, o contexto coloca demandas de superao de contradies que se manifestam da seguinte forma: a sociedade contempornea, a um s tempo, exige a vigncia de condies para a promoo da dignidade humana e, de outro lado, torna cada vez mais as pessoas peas descartveis ou objetos mo. Os Direitos Humanos so hoje demandas concretas de milhes de pessoas em todo o mundo, ao mesmo tempo em que h uma situao que insiste em viollos sistematicamente. Traduzindo a problemtica para o seio da gesto pblica, a demanda por satisfao dos direitos de cidadania cada vez mais crescente vis a vis a crescente diminuio da capacidade de ao do Estado e o paralelo crescimento da mercantilizao dos direitos. 46. A idia do mercado como espao que serve para, alm de realizar trocas econmicas, fazer a socializao e a constituio da subjetividade, contrasta sobremaneira com a demanda por efetivao dos Direitos Humanos. Neste contexto, mesmo que os Direitos Humanos sejam cada vez mais invocados por diferentes setores sociais, inclusive por alguns agentes econmicos, passam a tambm estar subordinados lgica do mercado, o que, em termos concretos, significa o mesmo que subordinar os seres humanos reais a uma nica lgica, a da irracionalidade da mo invisvel do mercado. 47. O fenmeno da mercantilizao dos Direitos Humanos se manifesta nos seguintes aspectos: primeiro, no agravamento das tendncias destrutivas da vida social e natural; segundo, na constituio de gigantescas burocracias privadas transnacionais, que funcionam como espcies de estados privados mundiais e esto dispostas a submeter os Estados nacionais; terceiro, na conformao de uma nica potncia hegemnica mundial que se arvora o direito de impor sua prpria compreenso e prtica poltica, econmica, social e cultural a todo o mundo; quarto, no surgimento de um fenmeno cultural que legitima a lgica do mercado, na perspectiva da afirmao do pensamento nico, o pensamento cnico do sistema. A prpria ONU, atravs do Conselho Econmico e Social (ECOSOC) reconhece isto quando diz que: O ajuste estrutural vai alm da simples imposio de um conjunto de polticas macro-econmicas em nvel interno (...), uma estratgia consciente de transformao social, no plano mundial, para tornar o mundo mais seguro em primeiro lugar para as empresas transnacionais (ECOSOC, 1999, p. 11).

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48. Esta leitura do contexto nos leva a identificar como desafio central a reconstruo da noo de Direitos Humanos como direitos da cidadania, que implica sujeitos de direitos. Associada a este aspecto, do ponto de vista da efetivao, est a necessidade de avanar na qualificao dos espaos de participao direta da cidadania no controle pblico do Estado como forma de direcionar sua atuao na perspectiva dos direitos, em detrimento da fora das burocracias privadas. Soma-se a tudo isso, finalmente, um desafio prtico que o de ultrapassar uma concepo meramente normativa de Direitos Humanos, em vista de afirmar uma concepo que os entenda tambm como instrumentos concretos de ao poltica, no sentido de orientar polticas pblicas.

Desafios Conceituais: Concepo de Direitos Humanos e de organizao da ao 49. A compreenso mercantilista de Direitos Humanos, ainda vigente como hegemnica, rompe o lugar da subjetividade centrado na pessoa e o joga para o espao das corporaes econmicas. Em decorrncia, rompe-se com a idia de cidadania como elemento constitutivo dos Direitos Humanos e converte-se cidados em clientes. Ora, cidadania, historicamente, implica reconhecimento de sujeitos de direitos demandantes e institucionalidades pblicas responsveis por sua satisfao, notadamente circunscritas e dependentes de tradies culturais e de arranjos polticos centrados nos Estados nacionais e em organismos internacionais por estes patrocinados. Clientes, no entanto, no implicam sujeitos. Implicam consumidores, que buscam bens para a satisfao de necessidades via de regra, criadas pelos prprios agentes econmicos como sobreposio ilusria s necessidades humanas bsicas atendidas por agentes privados em relaes de troca mediadas pelo valor monetrio. Cidadania implica universalidade; consumo implica poder de compra. A lgica do mercado rompe com o princpio fundante da cidadania e os Direitos Humanos passam a deixar de ser direitos de cidadania. Chega-se a confundi-los com o direito livre iniciativa dos agentes econmicos. 50. Um segundo aspecto do ponto de vista conceitual o de superao de uma leitura geracional e fragmentria dos Direitos Humanos. A viso de Direitos Humanos construda ao longo da guerra fria foi a de que os direitos civis e polticos so de prestao negativa do Estado e so de realizao imediata, contrastando com a idia de que os direitos econmicos, sociais e culturais so de prestao positiva do Estado e de realizao progressiva. Alm disso, outra noo que tem sido colocada a de que Direitos Humanos no guardam relao com desenvolvimento e democracia. Esta viso contrasta com uma leitura contempornea (ps Conferncia de Viena, 1993) de que Direitos Humanos so universais, indivisveis e interdependentes e exigem uma ao e um compromisso positivo do Estado para sua realizao e uma complementar atuao da sociedade civil; e que Direitos Humanos, democracia e desenvolvimento precisam estar integrados no sentido de que a participao da cidadania componente de efetivao de direitos e que o desenvolvimento somente tem sentido como

14 efetivao das garantias fundamentais elencadas pelos Direitos Humanos. Neste sentido, o desafio avanar para uma concepo contempornea de Direitos Humanos. 51. O terceiro desafio conceitual est em compreender os Direitos Humanos, alm de um contedo normativo (tico e jurdico), como um contedo poltico que requer sua presena central nas polticas pblicas. A viso de que Direitos Humanos no passam de um horizonte tico a ser alcanado pela humanidade como busca inatingvel efetivamente e que h um distanciamento to grande entre o enunciado de seu contedo normativo e as condies histricas que dificilmente alguma realidade presente ser capaz de realiz-los, coloca os Direitos Humanos num patamar esttico. Os Direitos Humanos guardam um potencial emancipatrio, fruto das lutas populares contra o poder opressor das hegemonias polticas e do capital, isto os faz ter um componente utpico fundamental. No entanto, a compreenso de que esta utopia realizvel historicamente e de que a tarefa central da ao do Estado exatamente criar condies histricas para que seja efetivada a cidadania permite manter o contedo normativo dos Direitos Humanos articulado necessidade de sua realizao atravs de polticas concretas. Neste sentido, eles tornam-se parmetro de avaliao e tambm ponto de partida para orientar a implementao de aes e de polticas pblicas.

Desafios Poltico-Organizativos: Os agentes e seus papis 52. Compete Comunidade Internacional e aos Estados Nacionais a tarefa primeira de garantia dos Direitos Humanos. No entanto, como so construo histrica e, dado o avano na organizao e efetiva participao social, os agentes da sociedade civil tm exercido papel fundamental, seja pressionando para que os governos garantam os direitos, seja, especialmente, gestando o que se poderia chamar de sempre novos direitos ou recolocando a demanda histrica e sempre atualizada dos velhos direitos. Cada ser humano, atual e futuro, tem o poder legtimo de exigir o gozo das condies bsicas de vida que lhe permitam viver com dignidade. 53. Os Estados Nacionais e a comunidade internacional tm a obrigao de garantir os Direitos Humanos. Ou seja, os Direitos Humanos no so somente um corpo jurdico ou um ideal tico internacional. Eles precisam ser incorporados legislao nacional e se constituir em polticas pblicas globais efetivas, voltadas sua garantia. Construir polticas pblicas na linha dos Direitos Humanos exige, a um s tempo, aes e programas focalizados em vista de garantir os direitos dos mais explicitamente violados e aes estruturais que tenham a dignidade humana como fim inadivel. 54. A sociedade civil tem uma tarefa fundamental: alm de manter viva a conscincia dos Direitos Humanos na sociedade, cabe-lhe organizar a cidadania no sentido de capacit-la para exigir os direitos e de participar na construo de espaos pblicos que ensejem a formulao e o controle social de polticas

15 pblicas em vista do monitoramento de sua garantia. H, no entanto, ainda um caminho a ser percorrido no sentido de tornar os Direitos Humanos uma questo importante e central na vida cotidiana e na ao poltica das diversas organizaes da sociedade civil.

PARTE II SISTEMA NACIONAL DE DIREITOS HUMANOS Proposta

55. Esta parte tem por finalidade apresentar as linhas gerais da proposta de SNDH. Ater-se- s bases para sua construo j que ainda est em debate e so poucas as formulaes a seu respeito. Por isso, nos ocuparemos de, a partir dos acmulos j construdos ao longo dos ltimos anos, formular elementos do carter, dos princpios e da estrutura organizativa do SNDH, alm de uma proposta do monitoramento. A construo de consensos sobre estes pontos basilares que dar condies para que se possa avanar na perspectiva de pensar seu funcionamento e de concretizar sua realizao. Ademais, atendendo ao esprito da IX Conferncia, o fundamental acumular os elementos nucleares e abrir condies para avanar na formulao da proposta, envolvendo o mais amplamente possvel os diversos agentes sociais e polticos. 2.1. Carter do SNDH 56. Iniciamos fazendo uma conceituao aproximada do que se entende por Sistema Nacional de Direitos Humanos. Ele a organizao da atuao pblica (do estado e da sociedade) atravs da implementao de um conjunto articulado, orgnico e descentralizado de instrumentos, mecanismos, rgos e aes para realizar todos os direitos humanos de todos os brasileiros e brasileiras. 57. Tendo em vista a realizao integral dos direitos humanos fundamental que se comece afirmando uma posio sobre a compreenso de direitos humanos e o que se entende por sua realizao. Em seguida, abordar a idia de Sistema e, finalmente, o ncleo da noo de SNDH. 58. Os Direitos Humanos so construo histrica que emerge do seio das lutas contra a opresso e da busca por alternativas, afirmando-se com potencial libertrio e emancipatrio para orientar a ao pblica. Fundam-se na idia de que a dignidade humana ponto de partida fundamental que se expressa em sujeitos histricos que constituem direitos como contedo capaz de potencializar aes e congregar esforos em vista de traduzir para o cotidiano, em sua pluralidade e diversidade, as condies para que haja uma sociedade justa e solidria. Os Direitos Humanos so, dessa forma, patrimnio tico, jurdico e poltico construdo pela humanidade, em suas lutas libertrias e emancipatrias, e que lhe serve de parmetro para orientar a ao em sociedade, em vista de constituir e afirmar os seres humanos como sujeitos de direitos. neste sentido que se entende a concepo contempornea de Direitos Humanos, que afirma sua universalidade,

16 indivisibilidade e interdependncia e a plena exigibilidade de todos os direitos humanos (formalmente reconhecidos ou no) em profunda articulao aos processos de desenvolvimento social e de democratizao. 59. A realizao dos direitos humanos exige a construo de arranjos sociais, polticos, econmicos e culturais que os tenha em seu ncleo como ponto de partida e de chegada. Neste sentido, sua realizao tarefa da sociedade como um todo. O Estado como espao organizativo do que pblico por excelncia responsvel pela sua realizao. A este cabe a tarefa primeira de envidar esforos para fazer com que os direitos humanos sejam realidade concreta na vida de todos os cidados. A concepo de direitos humanos com a qual estamos trabalhando exige que a atuao seja integral, ou seja, conjugue a promoo, a proteo e a reparao, tanto no sentido de dar ateno s vtimas das violaes quanto no sentido de gerar condies para que todos os direitos de todos sejam realizados. A realizao exige construo de consensos sociais que reconheam os conflitos e os trabalhe positivamente e que tenham na mobilizao e na expresso da soberania popular seu elemento constitutivo. Por isso, fortalecer os processos de participao autnoma e ampla requisito fundamental para que a realizao dos direitos humanos seja obra da sociedade. 60. Como um Sistema congrega vrias perspectivas, temas, dinmicas, processos e aes capazes de dar conta da urgncia e da diversidade da demanda de realizao dos direitos humanos. Nacional por caracterizar-se como iniciativa a ser implementada em todo o pas, em todas as esferas polticoadministrativas do Estado e nos diversos mbitos da sociedade civil, atendendo dinmica de complementao aos sistemas internacionais de direitos humanos. 61. O SNDH haver de constituir-se num Conjunto articulado, orgnico e descentralizado, o que significa que agrega diversos aspectos numa perspectiva de rede organizacional. articulado pois aproxima, junta, pe em relao, organiza, gera e est em movimento; orgnico, pois os diversos aspectos previstos formam um todo organizado capaz de trabalhar com contradies e convergncias, tanto para serem afirmadas, quanto para serem superadas; descentralizado porque no ter uma centralidade nica, mas diversas perspectivas e acessos atingindo os diversos nveis e mbitos da organizao social e poltica. 62. A articulao de instrumentos, mecanismos, rgos e aes constitui o ncleo definidor do conceito de SNDH. Ou seja, o que est em questo congregar estas dimenses da atuao em direitos humanos porque: instrumentos significam recursos (meios) legais, administrativos, polticos, sociais e de outras ordens que constituem bases materiais capazes de gerar resultados; mecanismos so os processos e os fluxos capazes de gerar possibilidades de acesso e de resoluo; rgos so espaos convergentes que desempenham papis e funes especficas, especiais e complementares e materializam os lugares de participao dos diversos agentes e oportunizam a utilizao dos instrumentos e a implementao dos mecanismos; e aes constituem-se na materializao de

17 propostas, polticas e programas a serem operados pelos rgos, utilizando os instrumentos e os mecanismos, de tal forma a efetivar o objetivo maior do SNDH que a realizao integral de todos os direitos humanos. 63. Neste sentido, o carter do SNDH exige a construo de condies amplas para que haja uma nova institucionalidade pblica (estatal e no estatal) e a promoo de uma nova subjetividade expressas numa nova cultura de direitos humanos. Dessa forma, mais do que constituir-se em mais um arranjo polticoadministrativo, o SNDH haver de incidir estruturalmente nas prticas e nas concepes de direitos humanos. 2.2. Princpios do SNDH 64. Os princpios orientam de forma substantiva o conjunto da atuao. Eles so desdobramentos do marco institucional constitucional e das concepes histricas defendidas. So basilares pois constituem-se em pontos de consenso a partir dos quais se constri o conjunto das atuaes. Por isso, precisam ser bem definidos para que possam ensejar uma compreenso clara e aes coerentes. Tomando em conta o que se tem acumulado at o momento sobre o assunto, passamos a apresentar brevemente as linhas gerais dos princpios que havero de orientar o SNDH: 65. Atuao Integral parte da afirmao de que direitos humanos so universais, indivisveis e interdependentes e, por isso, implicam o desenvolvimento de aes capazes de articular a PROMOO (para efetivar e ampliar os direitos), a PROTEO (para defender direitos e evitar violaes) e a REPARAO (para repor ou compensar os direitos violados), levando em conta sempre o critrio da primazia da norma mais favorvel aos seres humanos protegidos, seja do direito interno ou do direito internacional. Estes trs aspectos da atuao exigem conjugar processos diversos e complementares capazes de atender tanto s vtimas de violao (as pessoas e grupos socialmente vulnerabilizados), quanto se converter em medidas universais e estruturais a fim de atingir a todos os direitos de todos. Para tal, redunda necessrio definir de forma mais sistemtica e precisa o que so e em que circunstncias se configuram as violaes, os mecanismos para identificao e atendimento de vtimas e o alcance das aes a serem desenvolvidas nestes casos (em se tratando da reparao) e, especialmente, o contedo bsico (preferencialmente muito alm dos mnimos vitais) e desdobrado de cada direito e do conjunto deles como forma de precisar a promoo e a proteo. 66. Unicidade e Descentralizao, pois direitos humanos formam um todo, por isso exigem que o sistema seja um nico, mas descentralizado, no qual convergncias diversas sejam especficas, especiais e complementares. Considerando a condio de Estado federado, haveria de se efetivar em todas as esferas do poder do Estado. Considerando o papel proeminente da sociedade civil em matria de direitos humanos, haveria que se efetivar nos mais diversos mbitos e setores sociais, com ampla abertura e participao social, inclusive com

18 convergncias em esferas pblicas no necessariamente estatais. Para tal, fundamental que sejam explicitadas as faculdades (o que cabe ao SNDH) de tal forma que estejam adequadas e em condies necessrias e suficientes. 67. Participao Ampla e Controle Social, pois a acessibilidade um dos aspectos nucleares que demandado pela participao, em todos os sentidos e, sendo direitos humanos baseando na idia de sujeitos de direitos, cabe-lhes a primazia na atuao em vista de sua realizao. A abertura para o exerccio pleno da soberania popular articulada aos direitos humanos exige o mximo de possibilidades de participao popular, da pluralidade das organizaes da sociedade (pblicas e no-governamentais) e das posturas e posies. Nos rgos, nos instrumentos, nos mecanismos e nas aes, necessrio garantir condies para que o poder seja exercido de forma direta, mais do que somente representativa, que os agentes que dele participarem tenham o mximo de poder deliberativo para normatizar, formular, monitorar e avaliar. Para tal, necessrio haver organismos independentes e com capacidade de monitoramento bastante desenvolvida. 68. Intersetorialidade e interdisciplinariedade constituem-se em elementos fundamentais para a garantia da Efetividade e da Eficcia na atuao concreta. Trata-se de mobilizar condies para que tanto a resolutividade quanto a processualidade sejam garantidas. necessrio que a atuao supere a gesto compartimentada e desenvolva ao mximo a atuao intersetorial e interdisciplinar. Respeitando os espaos e as polticas especficas, ser necessrio ao mesmo tempo qualific-las em sua especificidade e integr-las. Para tal, um dos aspectos determinantes a capacidade de cooperao entre as diversas iniciativas, esferas, sistemas, rgos especficos (nacionais e internacionais), entre outros aspectos. 69. Pluralidade conseqncia do reconhecimento da importncia da diversidade, que marca da sociedade e precisa ser marco da atuao em direitos humanos. Isto significa que a diversidade de opinies, de posies, de situaes, levando em conta a diversidade de gnero, expresso sexual, etnia, regionalidade, religiosidade, gerao, condio fsica ou mental, entre outros aspectos, que constituem a realidade social contempornea, exigem uma postura de respeito pluralidade e de defesa e promoo do pluralismo. Afinal, cada um e todos tm direito a ser como quer ser. Em conseqncia, exige-se uma postura de dilogo permanente. No entanto, o dilogo no pode transigir com situaes ou posies que advogam a violao, a omisso ou o descaso com a realizao dos direitos humanos. Por isso a pluralidade cobra dilogo consistente, aberto e permanente, mas orientado e sistemtico, longe do voluntarismo. 2.3. Estrutura do SNDH 70. A estruturao do SNDH um captulo difcil, tanto pela complexidade dos conceitos nele implicados e das operaes que precisa levar em conta, quanto pela ausncia de referncias exemplares suficientes (tanto em nvel nacional

19 quanto em nvel internacional). As dimenses que trabalhamos no carter teriam materializao na estrutura, que se complementaria com a dinmica de funcionamento (implcita na estrutura) O amadurecimento deste ponto que desenhar concretamente o Sistema nos moldes da concepo e dos princpios que elencamos. A partir do que j est acumulado, mas ainda de forma muito inicial e fazendo no mais do que um esboo indicativo certamente ainda muito insuficiente, indicaremos aspectos em cada uma das dimenses do Sistema: instrumentos, mecanismos, rgos e aes. Dos Instrumentos 71. Marco Legal: Trata-se de analisar o conjunto das legislaes j existentes, verificando as complementaridades, sobreposies e ausncias, disciplinar o ordenamento legal adequando-o a proposta de um Sistema e, eventualmente, construir uma legislao especfica para o SNDH. 72. Estatutos de Direitos Especficos: J existem vrios Estatutos e Leis Orgnicas (Estatuto da Criana e do Adolescente e do Idoso, Leis Orgnicas da Sade, da Assistncia e da Previdncia, Lei de Diretrizes e Bases da Educao, entre outras) e outras em tramitao (como o Estatuto da Igualdade Racial e outros) que poderiam ser articulados ao Estatuto dos Direitos Humanos. 73. Planos de Direitos Humanos: Planos de Direitos Humanos (em cada esfera administrativa do Estado), elaborados a partir de diretrizes emanadas de Conferncias e aprovados pelos Conselhos. Deveriam ser dotados de mecanismos concretos de execuo, monitoramento e avaliao que permitam revises peridicas. Estabeleceriam metas e estratgias claras para orientar o conjunto das aes em direitos humanos na perspectiva da indivisibilidade e interdependncia dos direitos. 74. Oramento Definido: Fundamental avanar na formatao do oramento (Plano Plurianual, Diretrizes Oramentrias e Oramento Anual em todas as esferas administrativas) na lgica da satisfao de direitos humanos e de prever adequadamente recursos suficientes e progressivos para que os Planos tenham condies para serem implementados. Talvez tambm se possa pensar na criao de Fundos especficos, destinados a programas especficos, inclusive com vinculaes. 75. Relatores e/ou Ouvidores Nacionais: A ampliao, consolidao e aprimoramento da experincia que vem sendo implementada pela Plataforma Brasileira de Direitos Humanos Econmicos, Sociais e Culturais, seguindo de forma adaptada os moldes dos Relatores da ONU, designados por um Conselho que vai na linha de uma esfera pblica no estatal poderia ser mais um instrumento. A eles, com independncia, caberia fazer misses e receber denncias que pudessem resultar em diagnstico da situao e em recomendaes para a ao no campo das polticas e do prprio sistema.

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76. Relatrios de Cumprimento: Apresentao de Relatrios de cumprimento dos Compromissos Internacionais dos quais o Brasil signatrio, conforme determina o Sistema Global e Regional, e construo de estratgias para o cumprimento das Observaes Conclusivas emanadas pelos Comits especializados, integrando-as ao conjunto dos instrumentos, mecanismos e aes do SNDH. 77. Estudo e Relatrio de Impacto em Direitos Humanos: Aos moldes do Estudo e Relatrio de Impacto Ambiental, possibilitar a construo de instrumentos semelhantes no campo dos direitos humanos para orientao de polticas e investimentos pblicos. Dos Mecanismos 78. Fluxos de Promoo de Direitos: Os fluxos de promoo so os mais difceis de ser estabelecidos, pois, de todos, so os mais difusos, visto que implicam mudanas culturais e estruturais. Por isso, exigem investimentos permanentes e a longo prazo. Pelo menos dois aspectos j podem ser identificados como fundamentais para tal: o papel da educao (em geral e em direitos humanos) e da comunicao social (em seus diversos aspectos e meios). 79. Fluxos de Proteo de Direitos: Ser fundamental definir os processos pelos quais ocorrero o acesso e o fluxo da proteo de todos os direitos humanos, considerando suas especificidades (se so individuais, coletivos, difusos, transindividuais ou de outra ordem), concentraes temticas, alm das ligaes interdependentes. Alm de saber quais so seus direitos, o cidado precisa saber como acessar e quais os caminhos para v-los protegidos e evitar que sejam violados. 80. Fluxos de Resoluo de Violaes e Reparao: Para isso fundamental avanar na qualificao das violaes, dos crimes, dos meios de apurao, das punies e das reparaes, a fim de que se possa identificar claramente procedimentos especficos e tambm os comuns para tais casos. De todos, possivelmente o das reparaes seja o mais difcil de destrinchar, mas fundamental, at para que se possa inovar em mecanismos e instrumentos para que possam ir alm de restituies pecunirias, que so importantes, mas insuficientes. 81. Constituio e Fortalecimento da Institucionalidade Protetiva: necessrio prever e prover condies para a efetivao do conjunto dos instrumentos, dos rgos e das aes, o que implica construir o processo de implementao do prprio SNDH, por onde comea, o que se vai fazendo, o que precisa ser reconvertido, o que precisa ser criado de novo, enfim o conjunto do processo de efetivao do SNDH. 82. Fortalecimento da Sociedade Civil Organizada: No h dvida de que esta deve ser antes de tudo uma iniciativa da prpria sociedade. Mas, fundamental

21 que sejam criados processos claros de investimento no fortalecimento da organizao social, ampliando formas de autonomia e independncia, abrindo espaos de participao, consolidando instrumentos e mecanismos para que a sociedade absorva e aprimore sua capacidade de ao em direitos humanos, como por exemplo, atravs do incentivo formao de promotores populares de direitos humanos. 83. Sistemticas de Formulao, Execuo, Monitoramento e Avaliao: fundamental que todos os mecanismos especficos, os instrumentos, os rgos e as aes tenham claramente previstas, sistemticas de formulao, de execuo, de monitoramento e de avaliao para que se feche o ciclo da dinmica e que se possa avanar na capacidade de incidncia em todos os momentos. De todos estes aspectos, certamente o monitoramento e a avaliao so os que ainda precisam de um maior investimento, mas ele somente poder ser feito se conjugado com os demais aspectos. Dos rgos 84. Instituies de Promoo, Proteo e Reparao, e de Fiscalizao e Punio e as Instncias de Definio e Participao Social: Fundamental que sejam independentes, plurais, eficazes, com jurisdio e faculdades bem definidas e com capacidade de fiscalizao, apurao e punio das violaes dos direitos humanos. Necessrio contar com pelo menos dois nveis: um de definio de diretrizes gerais, as Conferncias de Direitos Humanos; outro, para formular, monitorar e avaliar polticas, aes e oramentos, receber, investigar e encaminhar denncias de violao, entre outras atribuies, os Conselhos de Direitos Humanos. Devero ser organizados de forma comum em todas as esferas administrativas. 85. rgos Gestores do Sistema e de Polticas: fundamental que o SNDH tenha bem definidos os rgos responsveis pela gesto do prprio Sistema e tambm das aes que sero desenvolvidas no campo dos direitos humanos. Estaro vinculados administrativamente ao poder executivo e podero se conformar em Secretarias, Coordenadorias ou outros formatos, cuja ao seja orientada e fiscalizada pelas instncias de participao social, incentivando a sua criao em todas as esferas administrativas. 86. rgos Especiais e Especficos: Para contemplar a diversidade de direitos e mesmo para ampliar o leque de ao para o conjunto do poder do Estado, fundamental que sejam contemplados os rgos especiais que articulem proteo, promoo e reparao, seja no mbito do poder legislativo, como as Comisses de Direitos Humanos, que precisariam passar a ter poder para deliberar sobre o mrito de assuntos legislativos a elas pertinentes; do sistema judicirio com a ampliao de sua atuao no campo dos direitos humanos, entre outras medidas, por intermdio da criao de varas especializadas e definio de competncias para julgamento de questes de direitos humanos; do Ministrio Pblico, atravs do fortalecimento e ampliao das procuradorias da cidadania e dos direitos

22 humanos em todos os nveis e instncias; do aprimoramento da capacidade de investigao dos rgos com poder de polcia; ademais, ainda em todos os poderes, a criao e fortalecimento, entre outros rgos, de ouvidorias e defensorias pblicas. A Defensoria Pblica, entendida como instituio essencial funo jurisdicional do Estado, responsvel pela orientao jurdica e a defesa, em todos os graus, daqueles que no possuem recursos prprios, cumpre dentro do SNDH relevante funo de promoo, defesa e reparao dos direitos humanos em sua mais ampla acepo, seja no que tange aos direitos civis e polticos, seja em relao aos direitos econmicos, sociais e culturais. Das Aes 87. Direitos Humanos nas Diversas Polticas Pblicas: Implica incidir para que os direitos humanos sejam constitutivos do conjunto das polticas pblicas. Ou seja, que as diversas polticas pblicas sejam polticas orientadas e que visem a promoo dos direitos humanos. 88. Polticas Pblicas de Direitos Humanos: Implica desenvolver polticas especficas, complementares ou no s diversas polticas pblicas, que possam promover os direitos humanos, tanto em ateno a grupos ou indivduos vulnerabilizados quanto, especialmente, como polticas universais. 89. Programas Especficos de Proteo: Desenvolvimento de Programas para grupos sociais especficos, para proteo de pessoas em situaes especficas, enfim, programas que atendam, complementarmente e de forma dirigida s diversas exigncias de proteo (por exemplo, o Programa de Proteo s Vtimas e Testemunhas Ameaadas, Programa de Proteo a Defensores de Direitos Humanos, e muitos outros). 2.4. O Monitoramento no SNDH 90. O Monitoramento atividade que consiste na peridica superviso da implementao de um projeto, um programa, enfim, de uma ao, coligindo e avaliando informaes com vistas a averiguar o cumprimento dos objetivos ou a necessidade de adequaes ou correes. o acompanhamento do cumprimento das condies e indicadores no sentido da realizao das metas previamente determinadas, de modo a diagnosticar as razes do resultado obtido e, assim, orientar os formuladores dos projetos quanto s melhores formas para se obter o resultado desejado. 91. Assim, uma sistemtica de monitoramento do SNDH significa o estabelecimento de determinado fluxo de informaes que visa acompanhar a execuo de programas, projetos e aes em relao s metas previamente definidas. Esse acompanhamento deve propiciar aos rgos gestores do SNDH condies de intervir para a correo de possveis problemas ou mesmo para a reformulao das propostas.

23 92. O primeiro passo para o monitoramento dos programas, rgos e aes do SNDH o estabelecimento de metas e de indicadores do avano em direo a elas. As metas devem estar contempladas quando da formulao dos programas e aes, enquanto os indicadores devem ser estabelecidos por equipes tcnicas, utilizando os mtodos j conhecidos de monitoramento de polticas pblicas. Metas so os objetivos tomados de modo qualitativo que buscam expressar o resultado que se espera alcanar. Indicadores so categorias (ndices) criadas para medir o avano na consecuo das metas. 93. Outro importante aspecto que deve ser contemplado na sistemtica de monitoramento do SNDH diz respeito participao social. De fato, da maior importncia que a sociedade civil possa acompanhar integralmente desde o processo de definio das diretrizes gerais, da formulao at o monitoramento e avaliao, pois somente assim se lograr o envolvimento dos principais atores na consecuo das metas do SNDH. 94. Para que essa participao social seja possvel, necessrio que os diversos rgos do SNDH criem instncias e instrumentos que garantam a acessibilidade do Sistema, seja por meio da participao direta da populao envolvida nas deliberaes, seja pela audincia desta populao por meio da pesquisas quantitativas e qualitativas. 95. O papel do Ministrio Pblico no monitoramento duplamente importante, primeiro porque sendo o titular da ao penal pblica a ele compete denunciar aqueles que praticam violncias contra os direitos humanos sendo, portanto, fundamental para que o monitoramento tenha efetividade; por outro lado, dispondo da legitimidade constitucional e dos instrumentos jurdicos para a defesa da cidadania, o Ministrio Pblico pode acompanhar, fiscalizar, recomendar, ajuizar aes, etc., acerca da implementao das polticas pblicas, programas e aes, atinentes aos direitos humanos, cuidando para que estejam em conformidade com as normas legais

PARTE III ESTRATGIA DE SEGUIMENTO DO MONITORAMENTO DAS CONCLUSES DA CONFERNCIA

SNDH

DE

96. Nesta parte, apresentamos uma proposta de organizao de uma estratgia de seguimento do processo de construo do Sistema Nacional de Direitos Humanos ps-IX Conferncia e de monitoramento das concluses da IX Conferncia Nacional de Direitos Humanos. Constitui-se num esboo do que ter que ser objeto de discusso e deliberao por parte da IX Conferncia Nacional de Direitos Humanos. Alm disso, exige forte compromisso com sua efetivao, de tal forma que possa resultar numa proposta ampla e fruto de participao efetiva. 3.1. Processo de Seguimento

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97. O processo histrico das Conferncias de Direitos Humanos e o acmulo histrico em vrios temas e processos de direitos humanos que convergem para a IX Conferncia Nacional de Direitos Humanos tero nela tambm um marco referencial de construo em uma nova perspectiva a do SNDH. Em linhas gerais ela demarca os pontos referenciais do contedo da proposta de SNDH e uma proposta para o seguimento de sua consolidao. Por isso, a definio de objetivos e de uma metodologia pela prpria Conferncia elemento nuclear na perspectiva de que a construo do SNDH um processo que se amplia a partir dela. 98. O processo de construo do Sistema Nacional de Direitos Humanos tem por objetivos: 99. Sensibilizar e Mobilizar o mais amplamente possvel a sociedade brasileira para o debate sobre o Sistema, com a finalidade de construir uma proposta com o mximo de participao e legitimidade; 100. Colher propostas de organizao do Sistema a partir das experincias concretas que j vm sendo implementadas e sistematizar elementos para avanar a partir das definies da IX Conferncia; 101. Coordenar processos de negociao e consertao com vistas a promover a implementao de medidas polticas, legislativas e gerenciais j possveis dentro da perspectiva de Sistema. 102. Em linhas gerais a metodologia proposta a seguinte: 103. As Conferncias Nacionais deliberativas sero realizadas a cada dois anos, sendo que a prxima, ser realizada em 2006 na qual se far todo o esforo para ser precedida de conferncias municipais, alm de estaduais. No ano intermedirio, podero ser realizados encontros nacionais e estaduais para acumulao de experincia na elaborao e no monitoramento do processo de construo do SNDH e do conjunto das polticas e aes em direitos humanos. 104. A Secretaria Especial de Direitos Humanos exercer um papel de fomentar de maneira determinante o processo de construo do SNDH. Em conjunto com rgos de direitos humanos do Poder Legislativo, do Poder Executivo nos Estados, do Poder Judicirio, do Ministrio Pblico e dos Conselhos de Direitos Humanos articular e subsidiar a construo de processos que possam garantir a realizao do SNDH. 105. Ser imediatamente criado e fortalecido um Disque Direitos Humanos (Disque 100) atravs do qual sero recebidas denncias de violao dos direitos humanos e feitos os encaminhamentos necessrios. Ele estar vinculado Ouvidoria Nacional de Direitos Humanos, que ser fortalecida e consolidada.

25 106. Alm disso, ser construda uma proposta de atualizao do Plano Nacional de Direitos Humanos e elaborar uma minuta que haver de ser submetido consulta pblica e apreciao ate o final do primeiro semestre de 2005. 107. Sero envidados todos os esforos para que o Legislativo aprove, ainda em 2004, a lei que cria o novo Conselho Nacional de Direitos Humanos, a quem caber, junto com os Conselhos Estaduais e Municipais, a partir da constituio a coordenao da implementao de todo o processo do SNDH. Sero tambm envidados esforos para a criao de Conselhos em todos os Estados e Municpios. 108. At a instituio do novo Conselho Nacional o processo de constituio do SNDH ficar sob a responsabilidade de uma Comisso ou Grupo de Trabalho Nacional, constituda nos moldes do atual Grupo de Trabalho Nacional, no mbito do CDDPH. 109. O perodo imediatamente posterior IX conferncia haver de ser propcio para a consolidao de diagnstico, para aprofundar as elaboraes e para iniciar processos de definio e implementao dos instrumentos, mecanismos, rgos e aes definidos. Durante este perodo, sero realizados vrios seminrios e processos de formulao, consulta pblica e produo legislativa, administrativa e poltica. 110. Os diversos temas que se constituem em sistemas ou aes especficas e grupos em situao de maior vulnerabilidade social sero articulados em vista de participarem ativamente e aportarem contribuies no processo de consolidao do SNDH e de integrao das diversas perspectivas. 111. Sero organizados Grupos de Trabalho encarregados de formular propostas especficas e realizadas consultas pblicas em todos os nveis, atravs da realizao de seminrios e outras modalidades que propiciem a discusso e elaborao. 112. Sero tambm incentivadas iniciativas de experimentao de processos de implementao do SNDH em nvel estadual e municipal a fim de acumular elementos e referncias. 113. As despesas com as atividades decorrentes do processo de seguimento da IX Conferncia sero custeadas com recursos do Oramento Pblico Federal, sem prejuzo de outras fontes complementares em nvel estadual e municipal. 114. Cada Estado poder, a partir dos debates realizados nas Conferncias Estaduais construir dinmicas especficas de Seguimento e articuladas dinmica nacional e, na medida da adequao a situao especfica, mantero processos e estruturas capazes de fomentar a interlocuo com o Conselho Nacional. 3.2. Monitoramento das Concluses

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115. As concluses da IX Conferncia Nacional de Direitos Humanos sero consolidadas em Relatrio, conforme prev o Regimento Interno. Este relatrio ser publicizado e enviado a autoridades e lideranas da sociedade civil a fim de que possa subsidiar o processo de monitoramento das concluses. 116. O monitoramento das concluses de responsabilidade de toda a sociedade brasileira, atravs de suas organizaes pblicas ou da sociedade civil. Cabe ao Conselho Nacional produzir informaes e subsidiar permanentemente este processo. 117. Ser construda uma rede de informaes com o conjunto dos delegados e lideranas sociais e gestores pblicos a fim de consolidar um processo de comunicao permanente que propicie a troca de informaes. 118. O Conselho Nacional produzir relatrios peridicos das suas atividades a fim de subsidiar o processo de monitoramento. 119. O principal momento de avaliao do processo empreendido a partir da IX Conferncia ser realizado atravs do processo da X Conferncia na qual sero submetidas avaliao todas as aes e encaminhamentos feitos. 120. Finalmente, fundamental compreender a tarefa de construo do SNDH como um processo que no comea e que nem se esgota na IX Conferncia. Da que, articular, sensibilizar, mobilizar, definir atribuies das diversos pontos de integrao do Sistema Nacional de Direitos Humanos atribuio de todos indistintamente, cabendo definir metas, mecanismos de monitoramentos, acordos e compromissos locais, estaduais e nacional. 121. A cada momento podemos estar compondo e integrando o SNDH, compreendendo e enfrentando as dinmicas, o ritmo e as limitaes de cada etapa e processo de sua constituio. Cada ponto do SNDH pode ser lugar de partida ou de chegada. Os compromissos ou pactos vo se firmando no tamanho das nossas foras e da nossa capacidade de atuao.

Braslia, 30 de abril de 2004.