GESTION PUBLICA: CONCEPTOS Y METODOS* Vicente Ortn

Gestin Pblica es gestin con las limitaciones derivadas del carcter pblico del cometido. Gestin refiere, segn el contexto, tanto una prctica (gestin con minscula) como un conjunto de disciplinas (Gestin con mayscula). Se considera la gestin como prctica y como disciplina, con particular atencin al papel de la Economa. Las limitaciones derivadas del carcter pblico del cometido pueden clasificarse en no abordables por esenciales (satisfacen objetivos sociales superiores al de la eficiencia) y abordables bien por la investigacin bien por la accin. As se llega a otra forma de contemplar la gestin pblica: la accin sobre dos familias de limitaciones mitigables falta de incentivos organizativos y falta de incentivos individuales- mediante dos grupos de actuaciones: introduccin de mecanismos de competencia y aplicacin de tcnicas de gestin, respectivamente. Palabras clave: sector pblico, competencia, gestin.

1. GESTION 1.1. Gestin como prctica. Japn y la Italia medieval En tanto que prctica la gestin se define de diversas maneras: 1a/ Creacin y mantenimiento de un medio laboral donde los individuos, trabajando en grupos, puedan realizar misiones y objetivos especficos (segn un texto tipo, que no modelo, de "Management": el de Koontz et al, 1990) 2a/ Conseguir que las cosas se hagan a travs de las personas (Gower Handbook on Management, 1988, pag 12). 3a/ Coordinar y motivar a las personas de una organizacin para conseguir unos objetivos (Milgrom y Roberts 1992, pag 25). En el Cuadro 1 se repasan la mejoras en gestin introducidas durante el siglo XX y se destaca la actualidad de la "gestin japonesa": Sistemas de control de calidad
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Este trabajo desarrolla uno previo, publicado en 1992 por el Centro de Estudios sobre Economa del Sector Pblico de la Fundacin BBV-con el ttulo de Gestin Pblica- y se ha beneficiado de las contribuciones de los participantes en el Seminario del Departamento de Economa de la Universidad de Oviedo celebrado el 11 de mayo de 1995.

2 implicando a las personas y enfoques novedosos de la gestin de la produccin y los inventarios, genricamente conocidos como "toyotismo' -en contraposicin al "fordismo o taylorismo"- con los siguientes rasgos (Salas 1992): i/ ii/ Organizacin en torno a crculos con escasa especializacin de tareas. Mayor integracin entre I+D, diseo, ingeniera y fabricacin.

iii/ Reforzamiento de las habilidades y polivalencias de los trabajadores, como fuente de compromiso, competencia, y habilidad. iv/ v/ Niveles muy altos de calidad a costes razonables. Sensibilidad y rapidez de adaptacin a las demandas de un mercado altamente

cambiante. vi/ Elevados niveles de descentralizacin en las decisiones de produccin, con mayor corresponsabilizacin de trabajadores y supervisores. vii/ Descentralizacin de la oferta y los suministros a travs de redes de empresas comunes, contratos a largo plazo y relaciones cooperativas con proveedores. viii/ Alta prioridad a la formacin en el trabajo. ix/ Contratos a largo plazo para los trabajadores.

Hace tiempo que se sabe que las diferencias en el ritmo de aumento de la productividad entre pases no dependen nicamente de las diferencias en eficiencia asignativa o econmica (al fin y al cabo existe coincidencia al sealar cules son las industrias estratgicas) sino tambin de diferencias en eficiencia de gestin (la competitividad es primordialmente un concepto microeconmico). Hay que traspasar los recintos de las fbricas, y de las organizaciones en general, para buscar las claves de las diferencias en la evolucin de la productividad entre pases. Slo saltando de espaldas puede competirse en altura. Hasta 1968, cuando Foxbury inicia la tcnica, el rodillo era la tecnologa correcta. En la competencia econmica global hay que imitar la tcnica de quien mejor lo hace en cada momento. Saltar rodillo es albanizarse. Indagar en la Gestin japonesa supone conocer -adems del "toyotismo"- la historia, la cultura, la educacin, la geografa, y la poltica econmica del pas. En sentido amplio todo lo anterior es gestin cuando la organizacin de referencia es un pas. Un ejemplo de gestin pblica en Italia puede ilustrar la ltima afirmacin. Putnam (1983 y 1993) y otros investigadores se interesaron por las diferencias de comportamiento de los gobiernos regionales que se establecen en Italia a partir de 1970. Las diferencias de efectividad han sido notables y no han podido ser explicadas por renta, educacin, urbanizacin, desasosiego social y poltico.... La conclusin de Putnam

3 es que los gobiernos regionales que mejor funcionan son los de las regiones con mayores niveles de 'civilidad' (pautas de cooperacin social basadas en la tolerancia, la confianza y arraigamiento de una activa participacin ciudadana) y que las diferencias en 'civilidad' ser remontan ya al siglo XIII: Claro contraste entre las repblicas medievales de Florencia, Bolonia y Miln y los reinos de Npoles y Sicilia. Para delimitar la importancia de cada ingrediente de la gestin 'foxbury' (supongase la japonesa) conviene aproximarse al peso que la historia y la cultura tienen. Cuanto mayor sea este peso, ms difcilmente exportable ser la gestin japonesa. Una buena prueba de exportabilidad la proporciona la aplicacin del sistema japons de gestin en otros pases y su xito, aunque tambin haya habido algn fracaso, en culturas distintas1. As las fbricas de automviles instaladas en EEUU durante estos ltimos aos, como "joint venture" entre estadounidenses y japoneses, muestran productividades ms cercanas a las de las fbricas japonesas instaladas en Japn que a las de las fbricas estadounidenses instaladas en Estados Unidos (The Economist 1991). Curiosamente gran parte de los avances realizados por los japoneses en gestin derivan de la aplicacin de teoras importadas: Las de Taylor2, a principios de siglo, y las que desarrollaron Edward Deming y Joseph Juran a partir de los trabajos realizados, en la dcada de los aos treinta, por W Shewhart y otros en los laboratorios de Western Electric (posteriormente AT&T Bell). El xito prctico de las teoras exportadas ha propiciado su recuperacin, pero el sistema japons de gestin ni es nico ni japons en su concepcin (McMillan, 1989). Eso s, se ha aplicado inicialmente en Japn.

Este tipo de estudios se realiza con diseos muy rigurosos en el campo sanitario. Japn muestra la mejor esperanza de vida al nacer del mundo y difiere notablemente respecto a otros pases occidentales en las tasas de incidencia de enfermedades muy significativas. Evidencia recogida en japoneses emigrantes ha permitido constatar que la incidencia (de cncer de estmago, de cncer colo-rectal, de enfermedades isqumicas del corazn, etc) evoluciona muy rpidamente hacia la propia del lugar de residencia del emigrante (que se adapta a la nueva cultura) alejndose de la del lugar de nacimiento. No cabe, pues, achacar a diferencias genticas las variaciones en estado de salud entre Japn y otros pases desarrollados. 2 De la traduccin al japons de los Principles of Scientific Management, publicada en EEUU en 1911, se vendieron en Japn dos millones de ejemplares.

Cuadro 1: Mejoras en la gestin durante el siglo XX

1. Escuelas clsicas (principios de siglo) Principios universales de eficiencia Bsqueda de una organizacin sin friccin Despegue de la ingeniera industrial 2. Relaciones humanas (dcada de los aos 30 y siguientes) Estudios Hawthorne en Western Electric Psicologa del trabajo y motivacin Gestin participativa y enriquecimiento del puesto de trabajo 3. Investigacin operativa (dcada de los aos 40 y siguientes) Necesidades II Guerra Mundial y advenimiento de los ordenadores Modelos cuantitativos para problemas organizativos 4. Anlisis de sistemas (dcada de los aos 50 y siguientes) Perspectiva ciberntica (diseo de sistemas de control) Atencin a las interacciones dinmicas 5. Planificacin estratgica (dcadas de los aos 60 y 70) Diversificacin y bsqueda de sinergias Reestructuracin de activos 6. Gestin japonesa Sistemas de control de calidad implicando a las personas Enfoques novedosos de la gestin de la produccin y los inventarios

5 1.2. Gestin como disciplina. De La Codorniz a la Microeconoma Se resean a continuacin, y en el mismo orden en que anteriormente han aparecido, las acotaciones de Gestin que, de forma ms o menos explcita, realizan los autores de los cuales se han referenciado definiciones de gestin como prctica. 1a/ Para el ya citado Koontz, en un artculo convertido en clsico, la Gestin est constituda por una "jungla de teoras". Ms que teoras Koontz refiere enfoques de muy variada entidad: emprico o de casos, de relaciones humanas por la Psicologa, de comportamiento grupal por la Psicologa social, de Teora de la Decisin, de Investigacin Operativa, el contingente o situacional del "todo depende" por inexistencia de principios generales, etc. Y lo de jungla viene, tal vez, ms motivado por la confusin que por la diversidad. 2a/ El "Gower Handbook on Management" clasifica las teoras sobre gestin posteriores a la Segunda Guerra Mundial en tres grupos mediante la ubicacin sociolgica de sus autores: - Consultores y prcticos que teorizan. Aqu se situaran todos los gurs: Peter Drucker, Kenichi Ohmae, Tom Peters, Michael Porter...que con sus escritos y consultora superan de forma evidente la prueba del mercado aunque pueda persistir cierta duda sobre su utilidad social3. Tambin la Gestin pblica tiene ya sus gurus: Osborne y Gaebler tras el xito de ventas de su Reinventing Government , al que no han sido ajenos los actuales presidente y vicepresidente de EEUU. - Satricos: Parkinson, Robert Townsend, Antony Jay...Estos autores son bien conocidos fuera de los crculos profesionales4. - Potenciadores de la Investigacin Operativa (Simon, Diebold, Weiner...) y acadmicos que investigan sobre funciones gestoras como el marketing (Levitt, Kotler...) o la planificacin estratgica (Ansoff), o que bien centran su atencin en el comportamiento del trabajador individual y su motivacin (Herzberg, McClelland, Maslow...), el comportamiento de los grupos, los factores que influencian la efectividad o el comportamiento gestor y el liderazgo (Mintzberg). 3a/ Para Milgrom y Roberts, que se proclaman autores del primer texto sistemtico sobre Organizacin y Gestin desde el punto de vista del anlisis econmico, Gestin es Economa. La empresa es un conjunto de contratos. Su organizacin interna un conjunto de arreglos entre principales y agentes. Sus relaciones con los competidores juegos no cooperativos y sus relaciones con proveedores y clientes juegos cooperativos. Todos
"Un economista toma el t con una gur de la gestin" (The Economist, 3 enero 1992, pags 97-99) analiza en clave de humor, compatible con la ponderacin y el rigor, esta cuestin y, en general, las relaciones entre la Economa y la Gestin. 4 Jay, autor de "Management and Machiavelli", escribi con J Lynn S, Ministro (Ultramar Editores, 1985). En Espaa, la seccin El Papeln General de la desaparecida revista La Codorniz fue un exponente de este tipo de literatura.
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6 estos temas han estado en el centro de la investigacin econmica durante los ltimos quince aos. La clave del desarrollo futuro de la Economa en cuestiones de gestin pasa por la relevancia que sea capaz de imprimir a estas investigaciones. Tamaa falta de acuerdo, acerca de lo que constituye la Gestin como disciplina, merece un comentario y un pronunciamiento. El "Gower" refleja escueta y correctamente lo que sociolgicamente han sido las teoras sobre Gestin despus de la Segunda Guerra Mundial. Sorprende la escasa presencia de economistas: Herbert Simon y Michael Porter. El Nobel Simon aparece por sus conceptualizaciones de la racionalidad limitada y el comportamiento maximizador. Porter por cruzar literal y metafricamente el ro Charles y juntar las tradiciones de la Escuela de Economa de Harvard con las de la Escuela de Gestin. Esta escasa presencia de la Economa en temas de gestin ha reflejado la falta de progreso en este campo. El artculo seminal de Coase sobre la naturaleza de la empresa ha sido el artculo de Economa ms citado durante la dcada 1976-1986, pero es un artculo de 1937! La situacin est cambiando en estos ltimos aos y as lo atestigua el texto de Milgrom y Roberts. La Microeconoma tiene un papel potencial en gestin comparable como mnimo al que tiene la Macroeconoma en poltica econmica. La Economa debera ser por naturaleza la disciplina integradora de gran parte de la Gestin, pero su olvido de las organizaciones explica su limitado papel actual. La potencialidad existe, debe aadirse la relevancia. Es objeto de discusin el que la Gestin puede ser considerada una ciencia en el sentido de ofrecer proposiciones contrastables de validez universal sobre qu determina el xito de las organizaciones5. Parece ms prudente partir de la base que la gestin como objeto de estudio recibe atencin por una serie de disciplinas (Psicologa, Economa...) lo que permite referirse, sin excesivo riesgo, a un conjunto de Ciencias de la Gestin: Aquellas disciplinas que toman como objeto de estudio algn aspecto de las actividades de coordinacin y motivacin de las personas que componen las organizaciones. 2. LIMITACIONES A LA GESTION INHERENTES A LA NATURALEZA DEL SECTOR PUBLICO

La crtica del libro de J Kay, The Foundations of Corporate Success, en The Economist, de 17 de abril de 1993 (pgina 65) no admita que pudiera existir una ciencia de la Gestin. El autor, consecuente con el ttulo de su libro, defendi la posicin contraria en el nmero de 24 de abril de 1993 (pgina 69).

7 El Estado es una organizacin econmica a la que se pertenece sin demasiada eleccin6 y que tiene derechos coactivos y responsabilidad para comportarse segn la confianza que se le otorga en funcin de una legitimidad que no se deriva de la propiedad sino del proceso electoral (Stiglitz 1989). Como consecuencia de esta responsabilidad fiduciaria que rige la administracin pblica existen importantes restricciones en la discrecionalidad con la que se pueden administrar los recursos. Estas limitaciones a la gestin inherentes a la naturaleza econmica del sector pblico afectan tanto a los recursos humanos como a los restantes aspectos de la gestin. Respecto a los recursos humanos la profilaxis de rentas polticas (clientelismos y cesantas decimonnicas) ha llevado a unas relaciones de empleo estables; nadie puede ser despedido por razones polticas y dificlmente lo ser por vagancia o incompetencia manifiesta. La estructura de incentivos es, por otra parte, poco discriminante del rendimiento o mrito. En relacin a los otros aspectos de la gestin, la divisin de funciones y la centralizacin basada en el "principio de la desconfianza" (Nieto 1984) van mucho ms all de lo que los principios de control interno, generalemente aceptados y aplicados por las empresas, exigen. Al fin y al cabo tambin en las empresas se presentan los problemas de la relacin de agencia suscitados por una eventual diferencia de intereses entre propietarios (ciudadanos en el sector pblico) y gerentes (polticos y funcionarios en el sector pblico). En el sector pblico administrativo la gestin se complica respecto al sector pblico empresarial por la mayor dificultad para medir rendimientos, el control jurisdiccional constante, una visibilidad y transparencia de la actuacin pblica ms elevada que la de la actividad privada, la multiplicidad de objetivos y la mayor ambiguedad de la tecnologa (acerca de cmo el Ministerio de Asuntos Exteriores produce "estabilidad en el Mediterrneo", por ejemplo). Algunas de estas limitaciones y complicaciones (control jurisdiccional, visibilidad y transparencia, multiplicidad de objetivos) constituyen restricciones a las que hay que dar la bienvenida ya que la eficiencia sirve simplemente como instrumento de objetivos sociales superiores, como pueda ser la democracia, que ofrezcan una perspectiva de mejora social. La "poltica" no es un inconveniente a orillar sino una actividad

Existe una cierta eleccin como lo muestran algunos movimientos de empresas fuera de ciertos pases o la emigracin hacia parasos fiscales de personajes famosos.

8 interconectada con la gestin pblica: Hace falta mejor "poltica" para una mejor gestin pblica y, a su vez, una mejor gestin pblica contribuye a una mejor poltica. Otras complicaciones de la gestin en el sector pblico administrativo, en cambio, prefiguran una autntica agenda de investigacin: Cmo medir el bienestar y sus distintos componentes, cmo decidir con criterios mltiples, cmo configurar organizaciones que compatibilicen eficiencia y reduccin de relaciones jerrquicas, etc. En ltima instancia la inespecificidad de los mandatos electorales a los gobiernos, y la ausencia de lo que en las empresas representa la Cuenta de Resultados, obliga a un mayor esfuerzo de investigacin ya que se trata de mejorar los mecanismos de eleccin pblica, proporcionar bases slidas para la elaboracin de las principales polticas pblicas y formas de organizar y evaluar su efectividad. No conviene arremeter indiscriminadamente contra todas las limitaciones de la gestin en el sector pblico: algunas deben ser investigadas (impacto sobre el bienestar por ejemplo), otras mejoradas (visibilidad y transparencia), y slo aqullas que constituyan rmoras del pasado que no sirven al inters comn han de modificarse. Estas limitaciones mitigables por la gestin pblica se agruparan en dos familias (falta de incentivos organizativos y falta de incentivos individuales) y se trataran, respectivamente, mediante dos grupos de soluciones: la introduccin de competencia basada en precios y la aplicacin de conceptos y tcnicas de gestin desarrollados en otros entornos (la "nueva" gestin pblica). Vase el grfico 1.

9 Grfico 1. Tipos de limitaciones a la gestin en el sector pblico

Convenientes para evitar la desviacin de poder

Control jurisdiccional

Visibilidad y transparencia

Limitaciones a la gestin en el sector pblico

Mitigables mediante la investigacin

Medida impacto en el bienestar Medida rendimiento

Conocimiento de las funciones de produccin

Mitigables mediante la accin

Introduccin de mecanismos de competencia para mejorar los incentivos organizativos

Aplicacin de tcnicas de gestin para mejorar los incentivos individuales

2.1. Dos familias de limitaciones mitigables por la gestin pblica La ineficiencia de la produccin pblica -cuando y donde se produce: no hay que darla por supuesta- no se deriva tanto de la caracterizacin jurdica del propietario -pblico o privado- como de la falta de incentivos tanto organizativos como individuales (Kay y Thompson 1986, Dunsire et al 1988, OCDE 1990).

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La falta de incentivos organizativos est ocasionada, en gran parte, por la ausencia de competencia, que impide comparaciones, del hecho de que el consumidor no pague directamente el servicio que recibe, y de la imposibilidad de quiebra. La falta de incentivos individuales se deriva de la dificultad de que trabajadores y profesionales del sector pblico puedan apropiarse de una parte del excedente que con su mayor esfuerzo generen y de la prctica imposibilidad de ser despedidos.

3. GESTION PUBLICA Ahora ya se ha establecido qu es gestin y cules las limitaciones inherentes al carcter pblico del cometido. Cules son abordables mediante investigacin, cules son un parmetro dado y cules son mitigables por la gestin pblica. Valga pues la definicin de gestin pblica como gestin con limitaciones derivadas del carcter pblico del cometido. El gran problema de la accin colectiva es el de que acciones individualmente racionales producen malos resultados tanto para los individuos como para los colectivos. No pueden solucionarse los fallos de la accin colectiva con recetas de competencia para todo, ya que es precisamente la competencia para todo la causante de buena parte de los problemas. El problema de la eleccin pblica, el cmo conseguir la cooperacin bajo circunstancias adversas, ha sido explorado por distintas ciencias sociales adems de la Economa: Metcalfe (1993) recoge diversas citas sobre la explotacin excesiva del entorno, los problemas de encaje entre motivaciones individuales, la psicologa social del pnico y de las crisis, etc. Convendr distinguir entre Gestin Pblica Micro -la gestin de las organizaciones pblicas, que se centra en las limitaciones mitigables a la gestin mediante dos grandes familias de soluciones: la introduccin de competencia basada en precios y la aplicacin de algunas tcnicas de gestin desarrolladas en otros entornos - y Gestin Pblica Macro : la gestin del conjunto del sector pblico. 4. PRIMERA FAMILIA DE SOLUCIONES: COMPETENCIA Aunque la prescripcin de competencia peca en ocasiones de evangelista (creyentes comprometidos que predican la virtud teologal de la competencia frente al pecado

11 capital del monopolio) no deja de ser cierto que su viabilidad y efectividad puede ser evaluada. Antes de caer en panegricos desaforados del mercado, que en formulaciones muy generales constituyen una autntica huda hacia adelante, conviene recordar la prudencia de Mao cuando, preguntado sobre el impacto de la Revolucin Francesa en el mundo, consideraba que era prematuro opinar. Viene ello a cuento de la extendida interpretacin parcial del fracaso de los pases del Este de Europa como el triunfo de la libre empresa. Libre empresa/mercado y sector pblico no representan formulaciones dicotmicas. Lo que ha triunfado es el equilibrio entre ambos extremos. No entender las razones del xito puede desequilibrar los pases occidentales y fomentar las "Milicias Michigan". Establecidas la notas de caucin procede considerar algunas formas para la introduccin de una mayor competencia en el sector pblico (OCDE 1990, Metcalfe y Richards 1989): separacin de las funciones de financiacin, compra y produccin; el cobro por la provisin de servicios comunes dentro de la Administracin; el tiquet moderador. 4.1. Separacin de las funciones de financiacin, compra, y produccin Los conciertos, o compra externa de bienes y servicios antes producidos por el sector pblico, constituyen el instrumento rey para una introduccin de la competencia en el sector pblico. Este mantiene las potestades reguladoras y financieras, y compra al mejor oferente pblico o privado. Esta frmula recoge tambin el supuesto de competencia interna dentro del sector pblico que aunque mantenga producciones propias las pasa a ejercer en rgimen no monopolstico. Pueden competir productores pblicos entre s y/o con otros productores privados. El mbito de aplicacin suele considerar bienes privados preferentes o de mrito (como educacin y sanidad) y bienes pblicos (proteccin civil, conservacin medio-ambiental, etc). Para que los conciertos sean beneficiosos es preciso que, primero, el mercado sea suficientemente competitivo, segundo, que los costes de transaccin (elaboracin y supervisin de contratos) no superen a los beneficios de la concertacin, y tercero, que el sector pblico sea capaz de recuperar el excedente de los productores en la mayor cuanta posible (Sappington y Stiglitz 1987). Esta ltima condicin, en particular, rebasa el campo de la economa estrechamente centrada en el intercambio ya que su cumplimiento requiere analizar las distribucin del poder entre las partes implicadas (la posibilidad de los controlados de ocupar el aparato de control) y las asimetras en la informacin. La concertacin no constituye una eleccin entre dos alternativas extremas

12 -todo o nada- sino una eleccin de la dosis, en la mejor tradicin marginal, adecuada a cada circunstancia. Con informacin suficiente y proveedores diversos, la introduccin de vales puede estimular la competencia y reducir las exigencias de vigilancia de la calidad por parte del sector pblico. Por otra parte, la eleccin individual de proveedor genera en s misma utilidad. En cambio, si la informacin de los ciudadanos -sobre las caractersticas del servicio financiado pblicamente y producido en un mercado competitivo- resulta insuficiente cabe mejorarla en lo que se pueda para mantener la capacidad de eleccin individual. Cuando ya no sea viable mejorar la informacin, un comprador pblico que ejerza su poder monopsonstico resulta un intermediario eficaz (con economas de escala y menores costes de administracin) para adoptar las decisiones de compra en nombre de los ciudadanos. Cabe, finalmente, que -en ocasiones- el Estado se reserve nicamente la financiacin y la regulacin y que la compra pase a efectuarla -con asuncin de riesgo- una agencia escogida por el ciudadano. La seleccin adversa puede evitarse si los fondos que la agencia compradora recibe por cada ciudadano que la selecciona estn ajustados por riesgo. 4.2. Cobro por la provisin de servicios comunes dentro de la Administracin La teora de la burocracia de Niskanen aplicable a los centros de gasto discrecional, pblicos o privados, se basa en unos funcionarios maximizadores del presupuesto capaces de apropiarse de todo el excedente del consumidor por su mejor informacin y capacidad de ejercer un cierto poder monopolista sobre el Legislativo. Estos centros funcionan sobre bases presupuestarias y tienen como misin proveer servicios a otros departamentos sin cobrarles por ello. En las empresas son los departamentos de prensa, relaciones pblicas, contabilidad, planificacin, etc. En la Administracin Pblica los servicios generales, la base burocrtica del Estado. La solucin estndar para la ineficiencia asignativa (y en ocasiones tambin de gestin) que se deriva del problema de Niskanen es la de cobrar un precio por los servicios que se prestan. Para convertirse en un mecanismo eficaz de control de la eficiencia del productor se requiere que no exista monopolio por parte del vendedor (esto es, que los departamentos clientes puedan elegir entre varias posibilidades para proveerse del producto o servicio, como son: comprarlo internamente, comprarlo fuera de la

13 organizacin o producirlo internamente) y que el departamento cliente pueda emplear los ahorros de fondos para comprar otros recursos. En una Administracin Pblica, como la espaola, con una base burocrtica muy hinchada, esta eventual accin poltica adquiere relevancia sobre el papel. 4.3. El tiquet moderador El tiquet moderador puede reducir la prdida de bienestar social derivada de un precio monetario cero en el momento del consumo y aumentar la eficiencia en la medida que el consumidor se vea forzado a comparar beneficios y costes en una decisin de utilizacin de servicios pblicos. La prdida de bienestar social resulta de suministrar bienes y servicios a unas personas que de los mismos efectan una valoracin que est por debajo del coste de dichos bienes y servicios para la sociedad. El tiquet moderador, como fraccin del coste marginal, disminuye la prdida de bienestar y la elimina si el precio iguala al coste marginal. Conviene recordar, no obstante, que en la discusin sobre el tiquet moderador los conceptos econmicos de "consumo excesivo" y "prdida de bienestar social" han permeado al debate poltico hasta impregnarlo; se ha perdido de vista que este anlisis, basado en la funcin de demanda, supone la aceptacin previa de la demanda econmica como criterio legtimo para asignar el bien o servicio en cuestin. La existencia de una curva de demanda indica que los consumidores han efectuado elecciones, pero ello no valida estas elecciones. Si estas elecciones son malas la curva de demanda representa lo que los consumidores estn dispuestos a comprar, no el valor que las compras tienen para ellos.7 5. SEGUNDA FAMILIA DE SOLUCIONES: APLICACION TECNICAS DE GESTION Hija de la Economa Institucional (eleccin social, eleccin pblica, teora de agencia y economa de los costos de transaccin) y de la Administracin de Empresas, ampliada a Gestin, la "nueva" Gestin pblica (Hood 1991, Osborne y Gaebler 1992, Kooiman 1993) se identifica, adems de con una mayor competencia e importacin de tcnicas de gestin de las empresas (marketing de servicios, valoracin de puestos de trabajo, gestin de inventarios), con:
7 Puede verse un debate sobre esta cuestin en el Journal of Health Economics 1993, volumen 12: Entre Feldman y Dowd (pginas 193-200) y Rice (pginas 201-204).

14 1 Una gestin profesional activa y discrecional; clara asignacin de poder y

responsabilidad por los resultados versus dilucin y difusin. 2 Medidas explcitas de rendimiento sobre objetivos pactados y evaluables; esto requiere informacin bien periodificada sobre costes y medidas de resultado, y, mejor an, medida de impacto en el bienestar. 3 4 Enfasis en productos finales, no en procedimientos. Tendencia hacia una desagregacin del sector pblico en unidades manejables.

Desconcentracin que permita la autonoma. 5 Cultura de servicio, orientacin al usuario. 6. TERCERA FAMILIA DE SOLUCIONES: GESTION PUBLICA MACRO El cambio institucional que ms pueda convenir a las sociedades humanas en cada momento de su historia abarca desde los aspectos fundamentales del origen del Estado como solucin hobbesiana al dilema del prisionero hasta la determinacin del mbito, tamao y funciones del mismo. El Estado bsico (mbito) debe tratar de conciliar de la mejor forma posible los intereses individuales y los intereses colectivos. El Nobel a North y el auge de la Economa Institucional refuerzan el inters por estos temas. Aunque la cuestin vaya ms all de la Economa, desde la perspectiva econmica cabe recordar cmo los mecanismos institucionales pblicos modifican los costes de transaccin (Boix, Lasheras y RuizHuerta, 1993). En cuanto a Estado bsico, estos costes de transaccin vienen determinados por la naturaleza de la normativa legal que especifica los derechos de propiedad y el rgimen jurdico de los bienes y servicios intercambiados as como el grado de efectividad que se consiga -mediante el sistema judicial y de seguridad- en la reduccin de la incertidumbre. El tamao del sector pblico ha de responder a preferencias sociales. El anlisis costebeneficio permite identificar con precisin el punto de eficiencia samuelsoniano para bienes y servicios pblicos, aquel en el cual la suma de las valoraciones marginales de todos los ciudadanos usuarios de un servicio pblico iguala el coste marginal agregado. Otra forma de juzgar el tamao del sector pblico es mediante el teorema del votante mediano (de Hotelling) que, bajo ciertas hiptesis, predice el dominio social de las preferencias del votante mediano. Estas preferencias no coinciden necesariamente con la del punto samuelsoniano pero tampoco parecen darse desviaciones sistemticas hacia el consumo excesivo o hacia el consumo insuficiente (tamao excesivo/tamao insuficiente del sector pblico). Existen, por otra parte, abundantes teoras acerca del comportamiento del sector pblico que postulan tamao excesivo en base a la posicin

15 potencialmente monopolista del sector pblico. Su comentario rebasa el mbito de este trabajo y no arrojara luz especial a un asunto que es fundamentalmente emprico y que debe solventarse en el campo de la contrastacin de hiptesis derivadas de las teoras de la burocracia y en el de la discusin de la suficiencia de los mecanismos polticos de control sobre el sector pblico. El problema de gestin pblica ser, en todo caso, el de mejorar los mecanismos de eleccin pblica, nunca el de suplantarlos. Las funciones estabilizadora, asignativa y redistributiva del Estado consideradas en su conjunto constituyen otro elemento de la Gestin Pblica Macro. Cmo optimizar el crecimiento mediante un conjunto de polticas macroecnomicas estables y crebles, en una economa ms internacionalizada, cmo redistribuir, cmo regular, cmo combinar mercado, Estado y otras instituciones, cmo conseguir mayor cooperacin internacional y prevenir conflictos y desastres son problemas de Gestin Pblica Macro. 7. UNA RECONVERSION PENDIENTE El problema de la eficiencia del sector pblico afecta a las funciones distributiva, estabilizadora y asignativa del Estado pero es en esta ltima donde adquiere mayor importancia, tanto respecto a bienes pblicos como respecto a bienes privados, tutelares o no. El Mercado Unico, el impacto del sector pblico en la competitividad de un pas aunque solo fuera por los bienes y servicios que produce8, las crecientes demandas de servicios por una poblacin ms sofisticada y heterognea, y las cada vez menores posibilidades de aumentar los ingresos pblicos, hacen que la atencin se oriente hacia el anlisis de la gestin de los recursos pblicos, sin las inferencias privatizadoras que solan acompaar tal anlisis; el argumento lgico que permanece es el de la necesidad de instrumentar mecanismos de asignacin que mejoren la utilizacin de dichos recursos y que asuman como no tica la ineficiencia probada (Lpez Casasnovas 1988). El mal funcionamiento de la Administracin en Espaa es visto en el exterior como un claro elemento diferenciador de este pas en relacin con otros pases europeos. La gestin pblica en Espaa es, en realidad y en la mayora de los casos, mera administracin burocrtica, y el gestor pblico un experto en el laberinto normativo y procedimental (Martn Fdez 1985). La organizacin del sector pblico, y ms especficamente la del Estado, se ha adaptado marginalmente a las nuevas funciones de ste. Las reglas substituyen a la gestin. Existe
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La produccin pblica de servicios representa en los pases de la OCDE una sexta parte del Producto Nacional Bruto. Por tanto, una mejora del 10% en la productividad del sector pblico elevara el PNB en ms de un 1.5%

16 una tensin evidente entre control de legalidad y lucha contra cualquier atisbo de discrecionalidad, por una parte, y flexibilidad de gestin por otra. De alguna forma el cambio de enfoque desde una perspectiva basada en la legitimidad y legalidad de la actuacin (quin es el rgano competente?, cul el procedimiento aplicable?) a una perspectiva centrada en resultados y tcnicas que permitan mejorarlos se est produciendo con retraso en Espaa. Las preocupaciones de la transicin a la democracia y del desarrollo constitucional en un Estado de Autonomas pueden tal vez explicar la primaca -en gestin pblica- de las cuestiones polticas y jurdicoinstitucionales sobre las econmicas.

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Referencias bibliograficas

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