ROYAUME DU MAROC

-------------HAUT-COMMISSARIAT AU PLAN

PROSPECTIVE MAROC 2030

LES FINANCES PUBLIQUES

Rapport prpar par Mr Sad TOUNSI Professeur lUniversit Mohamed V pour le compte du Haut Commissariat au Plan 30 avril 2006

TABLES

DES

MATIERES

1. LETAT DES LIEUX 1.1- Les acquis 1.1.1- Au niveau global 1.1.2- Au niveau des dpenses 1.1.3- Au niveau des recettes 1.1.4- Au niveau de financement 1-2 : Intensification de la pression sur les finances publiques 1.2.1- Les exigences conomiques et sociales 1.2.2- les alas exognes 1.2.3- Des recettes budgtaires 1.2.4- Les dpenses publiques et la pression des passifs 1.2.5- Dgradation de la situation budgtaire et manque de transparence 1.2.6- Lampleur de la dette intrieure 2. RETROSPECTIVE 2.1- La dynamique du dficit budgtaire 2.2- La qualit du redressement budgtaire (tendances lourdes) 2.2.1 Les tendances lourdes qui affectent les marges de manuvre de la politique budgtaire 2.2.2 Les tendances lourdes issues des canaux du rquilibrage 2.3 Les lments prcurseurs du changement 2.3.1 Les lments du changement au niveau de la dette 2.3.2 Au niveau du management public 3. LES SCENARIOS 3.1- Scnario de la continuit 3.1.1- Les consquences budgtaires du scnario de continuit 3.1.2- Les consquences sur le plan institutionnel 3.1.3- Quel impact conomique des finances publiques dans ce premier scnario ? 3.2- SCENARIO DUNE POLITIQUE DE CROISSANCE 3.2.1- Les implications budgtaires dune politique de croissance 3.2.2- Les implications institutionnelles dune politique de croissance 3.2.3- Limpact conomique des finances publiques dans le scnario de croissance 3.3- SCENARIO INTERMEDIAIRE 3.3.1- Implications budgtaires du scnario intermdiaire

Rflchir ce que seraient les finances publiques dans les trente prochaines annes revient donc prendre en compte un certain nombre de paramtres qui constituent autant dhypothses de travail pour les scnarios retenus. Parmi ces paramtres, les uns constituent des tendances lourdes, les autres sont constitus des actions daccompagnement requises tant pour la prise en charge de lvolution constate, que pour la mise en uvre, par les pouvoirs publics, des mesures permettant un meilleur emploi des finances publiques( variables de changement). La prospective en la matire requiert dabord une rflexion profonde sur ltat des lieux et donc une rtrospective qui dcle les lments de la problmatique actuelle des finances publiques.

1. LETAT DES LIEUX La dgradation budgtaire rcente doit tre replace dans le contexte des progrs considrables accomplis ces deux dernires dcennies en vue de matriser la dynamique dfavorable de la dette publique, mais revue aussi sous langle des principales inquitudes associes aux dysfonctionnements budgtaires actuels. 1.1- Les acquis 1.1.1- Au niveau global : La stabilit du cadre macro conomique reprsente lun des acquis majeurs du PAS. Depuis la mise en place de ce programme, les dficits du budget et du compte courant sont dsormais maintenus un niveau soutenable, en dpit des drapages constats au niveau des finances publiques. Bien que coteuse sur le plan budgtaire, louverture de lconomie, et son corollaire la libralisation progressive du commerce extrieur, dont limpact sur les recettes a t amplifi par les accords de libre change, ont t compenss par des ressources exceptionnelles. Linflation est matrise, mme si les avoirs extrieurs ont sensiblement augment suite notamment aux privatisations, et avec toutes les rpercussions montaires des recettes gnres par ces dernires. Le niveau des taux dintrt a pour sa part t matris favorisant ainsi de lgres amlioration des taux dinvestissement et dpargne.

On a galement assist une promotion de linvestissement tranger et au renforcement relatif de la participation du secteur priv leffort de dveloppement, suite notamment au programme de mise niveau des entreprises. Sur le plan qualitatif, des efforts ont t dploys pour la moralisation de la vie publique et la lutte contre la corruption. La charte de lducation nationale a t prpare, ainsi que le plan dintgration de la femme au dveloppement. 1.1.2- Au niveau des dpenses : Depuis lindpendance, et lexclusion de la priode conscutive la hausse phmre de prix des phosphates de 1974 et celle, venue juste aprs, de recours aux marchs financiers internationaux, la structure de dpenses publiques marocaines fait ressortir limportance des dpenses de fonctionnement. Certes, et notamment de 1960 77, les budgets dinvestissement constiturent la tranche annuelle, mise la charge de la puissance publique, par les plans successifs de dveloppement. Mais, linsuffisance de ressources, jointe la faible capacit dexcution des projets par les dpartements ministriels, a expliqu la faiblesse relative des dpenses investissements de lEtat et, de manire plus gnrale, du secteur public. Il y a toutefois lieu de relever le lger dveloppement, au cours des dernires annes, de linvestissement public, et ce en dpit des contraintes budgtaires, particulirement depuis quil a t dcid daffecter une part des produits de privatisations au fonds Hassan II. Et mme avant que cette affectation ne fut dcide, lEtat avait intensifi les actions de lutte contre la pauvret, les efforts damlioration de laccs aux services sociaux de base (sant et ducation) notamment dans le monde rural, la ralisation des programmes dinfrastructures (Electricit, eau potable et routes), et les initiatives de promotion de linvestissement et de lemploi des jeunes par le prt de soutien aux jeunes promoteurs et le fonds pour la promotion de lemploi des jeunes. Paralllement, les rformes des modes de gestion ont permis damliorer les conditions et les modes dexcution du budget suite la rforme de la loi organique des finances, la mise en place dune nouvelle procdure de gestion intgre des dpenses de lEtat (GIPE), la rationalisation des consommations de tlcommunications, aux nouvelles procdures de paiement des redevances

deau et dlectricit, au dveloppement de la dconcentration des services de contrle et lapurement des arrirs de paiement. 1.1.3- Au niveau des recettes : Si, la veille de la rforme fiscale, la pression fiscale tait en moyenne, pour les annes 1980 85, de quelque 19% du PIB. Elle passe ensuite, avec la rforme, 21.7% entre 1987 et 93 pour se stabiliser, la fin des annes 90 22%, taux qui est demeur stable puisquil a t le mme fin 2004. Depuis lentre en vigueur de la rforme, force est de relever la stabilit des parts relatives des principales catgories de droits et taxes. Ainsi, les impts directs qui reprsentaient 24% des recettes en 1980 en reprsentaient 23.4% en 1994, et 31.3% en 2004. Les impts indirects passent de 41% en 1980 48.5% en 1994, en raison de linstauration en 1986 du prlvement ptrolier. Leur part a t de 37.6% en 2004. Les taxes sur le commerce extrieur restent importantes. On a ainsi assist une augmentation rgulire des recettes fiscales, depuis la rforme, et la consolidation de la pression fiscale, malgr la baisse des taux dimposition, consolidation qui est toutefois largement due aux mcanismes de taxation des produits nergtiques. Des mesures sinscrivant dans le cadre de lesprit de la rforme fiscale ont t inscrites dans les diffrentes lois de finances dans le but de rpondre aux objectifs de simplification, dlargissement de lassiette et de baisse des taux dimposition tout en privilgiant le rle dincitation linvestissement et en recherchant lamlioration de lenvironnement de lentreprise. Parmi les efforts dploys dans ce cadre figurent les actions de modernisation de ladministration fiscale, dote dsormais doutils informatiques qui ont ncessit, nanmoins, des enveloppes budgtaires consquentes, ainsi que celles portant sur lamlioration du cadre lgislatif et rglementaire. Le code de recouvrement est ainsi entr en vigueur en 2000 pour rformer lancien dispositif juridique dont les textes remontaient aux annes 20 et 30. Le code fut prpar dans la perspective de la recherche dun meilleur quilibre entre la prservation des intrts du Trsor et la garantie des droits des contribuables. Des amnagements furent introduits tant au niveau du code des douanes qu celui de la nomenclature gnrale des produits et du tarif. La rforme tarifaire a ainsi t initie dans le but de conforter lentreprise dans son rle de

crateur de richesses tout en garantissant lEtat des ressources stables travers llargissement progressif de lassiette, en se basant sur une taxation raisonnable des intrants et des quipements imports. Et pour accrotre la comptitivit des entreprises exportatrices, les rgimes conomiques en douane ont t assouplis. De mme, et dans le cadre de la lutte contre la contrebande, des baisses successives ont t introduites au niveau des droits dimportation, et des dispositions rpressives ont t inscrites au code des douanes et impts indirects. Les incitations fiscales furent runies dans un seul texte, la loi cadre portant charte de linvestissement, paralllement aux exonrations fiscales en faveur de secteurs prioritaires comme lexportation et lartisanat. 1.1.4 : Au niveau de financement : La rduction du dficit budgtaire a limit la progression rapide de la dette publique et des charges relatives son remboursement et sa rmunration. Et le recours massif lendettement intrieur, aussi bien pour couvrir les besoins dcoulant du financement du dficit budgtaire, que pour financer les flux nets ngatifs de la dette extrieure, ont donn lieu une progression sensible de la dette intrieure dont les modes de gestion ont t largement moderniss. Les avantages dont bnficiait le Trsor pour laccs aux ressources ont t limits suite la suppression des emplois obligatoires destins au financement du Trsor, notamment le plancher deffets publics, et la fiscalisation des bons du Trsor. La libralisation des modes de financement du Trsor a dailleurs eu un impact positif sur lensemble du secteur financier notamment par le dveloppement du march secondaire, linstitution dintermdiaires en valeurs du Trsor, le dsendettement vis--vis de Bank Al Maghrib, et louverture du march montaire. Institu en 1989, le march des adjudications a ainsi t rform en 1995 par llargissement de son accs tous les investisseurs, personnes physiques et morales, rsidentes ou non rsidentes. Malgr le poids de la dette intrieure, et suite lencaissement par lEtat des produits de cession de la seconde ligne GSM, dune partie du capital de Maroc Telecom et de la rgie des tabacs, on a assist, au cours des dernires annes au recul de la part des crances sur le Trsor parmi les autres contreparties de la masse montaire.

Par ailleurs, lamlioration sensible du niveau de la dette extrieure a facilit le retour du Maroc sur le march financier international, pour y lever des fonds sans garantie. Et les baisses des taux dintrt, au niveau mondial, ont encourag le lancement doprations de gestion active de la dette et de rachat des dettes onreuses. Aussi longtemps quexiste une impulsion politique en faveur de la gestion rigoureuse des finances publiques, les acquis prservs peuvent aider le pays se focaliser sur des objectifs clairs notamment dans le domaine conomique et social. . Or lvolution rcente des finances publiques avive deux craintes .Lune est que les pressions conomiques et sociales futures tendant suspendre les engagements pris en matire de Soutenabilit de la politique budgtaire pourraient miner la crdibilit et l'efficacit du cadre budgtaire. Mais dun autre cot, un autre souci, exprim par plusieurs conomistes, est que la croissance ne peut pas attendre indfiniment les rsultats de la gestion rigoureuse des finances publiques. Ces questions ont pris de limportance ces dernires annes. Cest ce que nous tenterons de faire ressortir en examinant les principales faiblesses caractrisant lvolution rcente des finances publiques marocaines. 1-2 : Intensification de la pression sur les finances publiques Assurer, la fois, la Soutenabilit budgtaire et la croissance long terme demeure un dfi. A la source de ce dfi on trouve lintensification de la pression sur les finances publiques, qui sont actuellement prises en tenaille entre des exigences conomiques et sociales et le souci de prserver les acquis de la politique de lassainissement. . Rpondre aux exigences conomiques et sociales suppose lamlioration du bien tre des populations, des rsultats de la politique de scolarisation, de la sant et prvoyance sociale, la ralisation, une cadence suprieure, des quipements de base et de certaines infrastructures ncessaires dans les domaines des transports, de lnergie et de leau, de zones industrielles, la construction et lquipement de centres techniques, le renforcement de la mise niveau des entreprises. Ces mmes politiques supposent, galement, de maintenir leffort de la gestion rigoureuse des finances publiques. Or lEtat des lieux des finances

publiques marocaines tmoigne de la dgradation de la situation budgtaire. Le dficit budgtaire qui, avait baiss dans la seconde moiti des annes 90 a cess de dcrotre et a mme augment de nouveau. Paralllement, les pressions associes la rigidit de certaines dpenses ordinaires (la masse salariale notamment), aux passifs ventuels de lEtat, au tarissement des sources de financement exceptionnelles, lemballement de la dette intrieure, au DPDD et aux cots cachs de la non transparence budgtaire sintensifient. 1-2-1 : Les exigences conomiques et sociales

Le Maroc a choisi de sintgrer dune manire prononce dans lconomie mondiale travers la conclusion dun certain nombre daccords de libre-change, notamment, avec lUnion europenne, les pays arabes avec les Etats-Unis dAmrique ainsi que par le biais de ladhsion la stratgie de lOMC visant rduire davantage les droits applicables au commerce extrieur. Ce choix ncessite que llaboration du budget sassure non seulement de la raction voulue du secteur priv et de la comptitivit de lconomie mais aussi de sa capacit faire face une demande de plus en plus exigeante dans les diffrents secteurs sociaux (ducation, sant). Ce qui suppose la ralisation, un rythme lev, des projets dinvestissement notamment dans les domaines des transports, de lnergie et de leau, ltablissement des zones industrielles, la construction et lquipement de centres techniques, le renforcement de la formation professionnelle, la mise en place dune assistance technique rapproche des besoins de lentreprise, la mise en uvre dinstruments financiers susceptibles de faciliter laccs de lentreprise un financement adquat et lamlioration des indicateurs du bien tre social des populations notamment en matire de lutte contre les disparits sociales et rgionales. Ces mmes politiques supposent, galement, la conduite de profondes rformes structurelles pour venir bout du dcalage entre loffre et la demande demplois et afin de diversifier et de consolider le tissu industriel1, lacclration de la mise en application des rformes au niveau de ladministration, de la justice, du secteur financier, des transports, des relations entre les partenaires sociaux etc. Pour faire face cette demande de plus en plus exigeante, quantitativement et qualitativement, la stratgie conomique et sociale mene ces dernires annes par les pouvoirs publics 2 porte essentiellement sur :

Le taux de chmage moyen au cours de l'anne 2003 a augment de 0,3 point par rapport 2002, se situant 11,9% au niveau national ce qui reprsente 1,3 million de personnes. Au terme du premier semestre 2004, et comparativement la mme priode en 2003, le taux de chmage a augment de 11,6% 12,1%. 2 de la Dclaration Gouvernementale

la poursuite de louverture de lconomie nationale sur lextrieur travers la conclusion daccords de libre change avec dautres pays ou rgions en vue de permettre une meilleure intgration du Maroc dans son environnement mondial, maghrbin, africain et arabe. le dveloppement des infrastructures et la consolidation des politiques sectorielles en vue de favoriser la mise niveau du tissu productif national, amliorer sa comptitivit et soutenir le rgime de croissance de lconomie nationale. le renforcement de la politique de proximit en vue damliorer les conditions de vie des citoyens et ce, en rduisant en particulier les dficits enregistrs dans les domaines de lhabitat, de la sant et de lducation. Malgr les acquis importants pour rduire le dficit conomique et social, beaucoup defforts restent faire dans les domaines de lducation, de la sant et de la lutte contre les disparits sociales et rgionales, pour contenir une pauvret dont lincidence a augment de 6 points de pourcentage au cours des annes 1990. Dans le domaine de lducation, les indicateurs de performances reclent encore des insuffisances : - Le taux net de scolarisation au premier cycle fondamental est de 84,6% en 2000 au Maroc, alors quil dpasse 97% pour presque tous les pays de lchantillon. Les dpenses de lducation nationale montent 5,5% du PNB en 2000, plaant le Maroc dans la tranche moyenne de lchantillon. Ce ratio est de 6,8% pour la Tunisie contre 3,5% pour la Turquie et3,8% pour la Core. - lducation pour tous n'est pas encore une ralit. des taux de scolarisation (prscolaire, primaire, secondaire) et d'alphabtisation infrieurs la moyenne des pays arabes et proches, dans certains cas, de l'Afrique subsaharienne Dans le domaine de la sant publique, la situation actuelle est marque par une faiblesse des dpenses globales de sant, une forte participation des mnages, un cot lev de la consommation mdicale, un financement insuffisant du secteur public, une solidarit institutionnelle rduite et un dficit dans les mcanismes institutionnels de prise en charge des soins des personnes revenu faible. Cest dire combien les cots budgtaires de ces actions sont aujourdhui bien rels et que en face les contraintes budgtaires et financires sont si fortement insistantes quelles conditionnent pratiquement la ralisation de ces objectifs

1-2-2

les alas exognes :

Les finances publiques sont dsormais au cur des proccupations de politique conomique. Mais si, dans les pays dvelopps, ces finances, bien que pesant lourdement sur les quilibres macroconomiques, obissent une logique conomique permettant den dceler lvolution et danticiper les implications, au Maroc, leur comportement est, par contre tributaire dalas exognes ayant trait notamment au commerce extrieur (prix du ptrole), aux alas climatiques ou aux incertitudes associes lvolution des taux dintrts et de change. Une srie de menaces pse sur les finances publiques marocaines. A commencer par le prix du ptrole qui a connu ces dernires annes un renchrissement sur le march international. La flambe du prix de lor noir est lorigine de lexplosion des dpenses de compensation. Pour les huit premiers mois de lanne 2005, les arrirs sur le ptrole ont atteint 3,7 milliards de DH et cltureront lanne 7 milliards de DH au moins. Le montant des subventions rserves aux produits ptroliers par la Caisse marocaine de compensation3 devrait dici la fin de lanne dpasser les 6,5 milliards de dirhams, sans les montants dcaisss pour les autres produits subventionns, comme le sucre et la farine, alors quelle na bnfici, au titre de la loi de finances 2005, que dun budget de 3,5 mil- liards de dirhams sur la base dun prix de ptrole 35 dollars/baril. La situation reste dailleurs dautant plus proccupante que lalourdissement de la facture nergtique constate retentit ngativement sur la croissance, les rserves en devises et sur le compte courant de la balance des paiements. Mais ces tensions sur le march ptrolier sont aussi porteuses de recettes fiscales supplmentaires : 6,2 milliards de DH (+14% par rapport fin aot 2004) au titre de la taxe intrieure de consommation (TIC) sur les produits nergtiques et prs de 2 milliards supplmentaires (+41%) au titre de la TVA. Lautre ala concerne la perspective de la dvaluation du dirham : la concurrence exerce par les devises gyptienne, turque et asiatiques (fin des accords multifibres en janvier 2005) pourrait inciter les autorits un ajustement du taux de change. Malgr les risques du renchrissement des importations, notamment celles de ptrole, et les tensions inflationnistes, cette perspective demeure probable.
3

La caisse de compensation a du supporter annuellement, et ce depuis linstauration du systme dindexation en 1995, une charge supplmentaire de lordre de 2 4 milliards de Dirhams selon les annes

Le troisime ala a trait au niveau lev des dficits publics qui pourrait susciter une augmentation des taux dintrt long terme lorsque les entreprises recommenceront investir. Le financement intrieur du Trsor sest effectu ces dernires annes dans un contexte de baisse des taux dintrt : au cours de lanne 2004 les taux dintrt moyens pondrs au niveau du march des adjudications ont enregistr une baisse comprise entre 104 et 116 points de base pour les maturits courtes et une baisse moyenne de lordre de 38 points de base pour les maturits longues. Le retour de la croissance pourrait inverser cette tendance. Mme si la ventilation de la dette extrieure, par type de taux, fait ressortir la prdominance de la dette taux d'intrt fixes (67%), lvolution des taux dintrt au niveau international (aux Etats-Unis les taux dintrt long terme sont passs de 4,35 % en avril 2004 4,72 % en mai 2005) pourrait affecter la dette taux flottants (24%) et celle taux semi fixes (BIRD et BAD 9%.) Enfin, lala climatique pse de tout son poids sur les finances publiques : deux annes de grave scheresse pourraient placer la dette sur une trajectoire non soutenable (plus de 100 % du PIB). Un tel niveau dendettement pourrait miner la confiance des investisseurs. 1-2-3 : Des recettes budgtaires Le contexte budgtaire de ces dernires annes est marqu par la difficile conciliation entre la baisse des recettes, dcoulant du dmantlement tarifaire dcid dans le cadre de ltablissement de la zone de libre-change avec lUnion europenne, la nature de court terme des recettes de privatisation drives du secteur des tlcommunications, et la forte pression dune demande sociale de plus en plus exigeante et qui conforte le caractre de plus en plus rigide dans la composition des dpenses. Cest cette difficult qui justifie les inquitudes concernant la prennit moyen terme des finances publiques marocaines notamment du cot recettes. Dans notre pays, la faible lasticit des recettes fiscales rend, pour sa part, alatoire la ralisation des prvisions et difficile ltablissement de corrlations entre leur volution et celle du PIB. Et ltat de lorganisation du systme conomique dans son ensemble rend problmatique lapprhension dune base imposable rode par les exemptions, et chappant, en partie, au contrle

dune administration fiscale non suffisamment outille pour toucher tout le potentiel fiscal. Dans les pays dvelopps, lvolution des recettes fiscales suit lallure de lexpansion ou de la rcession conomique. En priode de croissance, lalourdissement de limpt est supportable pour les agents, condition quil ne dpasse pas laccroissement des revenus et que les fonds publics soient dpenss dune manire qui leur semble satisfaisante 4. Au Maroc, lobservation de ces deux variables dans un contexte de dmantlement tarifaire, rvle que llasticit unitaire nest pas le fruit dune volution spontane des recettes mais de mesures discrtionnaires lies au le relvement du taux normal de TVA 20% et lassainissement fiscal (mise niveau des bilans et amnistie fiscale) ayant eu pour consquence des recettes exceptionnelles importantes. Ce qui sest traduit par un taux de pression fiscale assez lev. Au sens 5 strict , Ce dernier, sest stabilis autour de 22,1% durant la priode 1996-2003 contre 19,4% durant la priode 1980-1989. En retranchant du PIB global la valeur ajoute agricole, la pression fiscale se trouve pratiquement majore en moyenne de 4 points. Elle a t de 22% en 1980 et a atteint son point culminant en 1992 (28%) avant de se stabiliser entre de 27% et 28 % de 1997 2004. Toutefois, cette moyenne cache une tendance au renforcement de la pression fiscale sur les impts directs soit une moyenne de 7,2% pour la priode 19962003 contre 6% pour la priode pour la priode 90-95. Plus prcisment et dune priode lautre, alors que la part de lIGR et de lIS dans le PIB a augment de 1,6points du PIB, celle de la TVA na augment que de 0,2 points. Cette observation est taye par les donnes de la DPF qui confirment lide selon laquelle la compensation des moins values fiscales due la baisse de 4,5 points de la part des recettes des droits de douanes en % des recettes fiscales a t tablie par lamlioration de celle des impts directs : 32,7% entre 1996 et 2003 contre 24,5% entre 1980 et 1989 soit un gain de 8,2 points sur la mme priode.

M.Ouhaddou Karim (2001) , Impact Economique Des Corrections Budgtaires : Une Analyse En Equilibre Gnral Applique Au MarocThse pour le doctorat en sciences conomiques soutenue la facult des sciences juridiques conomiques et sociales Rabat Agdal p,67 5 La pression fiscale est mesure en rapportant les recettes fiscales (y compris la TVA des collectivits locales) au PIB.
4

Source :MF 13 septembre 2005

Ce constat dalourdissement de la charge fiscale se traduit, par ailleurs, par lessoufflement et la dclration de la productivit de certains impts dont notamment la TVA, qui a connu le recul de sa part moyenne dans les recettes fiscales pour stablir au cours de la priode 1996-2003 26,9% contre 28,2% au cours de la priode 1980-1989 et ce malgr le relvement du taux normal 20% et les rentres exceptionnelles rsultant de la mise niveau comptable et de lamnistie fiscale. La TVA constitue de ce fait le maillon faible de la rforme fiscale en raison notamment de lexistence de nombreuses largesses fiscales (exonrations) et de la non fiscalisation du secteur informel. Par ailleurs, le fait que les ralisations dpassent, partir de lexercice budgtaire du deuxime semestre 2000, les prvisions en moyenne de prs de 680 millions de dirhams par an laisse suggrer lexistence dune faille au niveau des prvisions fiscales. Lessoufflement des recettes manant de la TVA est toutefois rattrap par la forte contribution de lIS et de lIGR dans la stabilisation de la pression fiscale grce notamment aux mesures discrtionnaires et exceptionnelles de la mise niveau comptable, lamnistie fiscale et aux oprations de fusions qua connues le march financier. Les performances ralises ces dernires annes traduisent aussi la faiblesse du systme des prvisions fiscales 6 .

depuis 1996, les recettes de lIS se distinguent par des ralisations suprieures aux prvisions de 1 milliard de dirhams en moyenne

Dun autre ct, labaissement des tarifs douaniers prvu dans le cadre de lAccord dAssociation avec lUnion Europenne constitue le choc le plus important quait connu le budget marocain dont les consquences sur les recettes fiscales sont majeures et donnent lieu, dans la perspective de la continuation de leffort de lassainissement budgtaire, la recherche dun dlicat quilibre, dans la structure des recettes budgtaires, entre les moins values fiscales et les mesures compensatoires. Le dmantlement progressif des tarifs douaniers met donc lpreuve la capacit du systme fiscal, dans un environnement caractris par la faiblesse de la croissance, gnrer des ressources supplmentaires dans le respect des critres dun bon systme fiscal (quit, neutralit etc.) En 2003 le manque gagner global pour le budget de l'Etat rsultant du dmantlement progressif des tarifs douaniers sest chiffr 2,3 milliards de dirhams contre 1,5 milliard de dirhams en 2002, soit lquivalent de 0,5 point du PIB. En 2004 les DD rapportes au PIB ont chut de 0,6% point du PIB par rapport 20017. Les pertes fiscales iront en augmentant, surtout aprs lentre en vigueur en janvier 2003 du dmantlement des produits fabriqus localement et donc fortement protgs, pour atteindre en fin de parcours quelques 7 milliards de dirhams sur la base du niveau actuels des importations taxables en provenance de lUnion europenne. Les effets de ce dmantlement vont saggraver pour les raisons suivantes: leffet de dtournement des importations en faveur de lUnion europenne et au dtriment dautres rgions du monde du fait de labaissement et de la suppression des droits dimportations applicables aux produits communautaires ; les ngociations agricoles en cours avec lUnion europenne qui prvoient un dmantlement consquent des droits limportation appliqus aux produits agricoles et notamment au bl tendre; laccord de libre change avec les Etats-Unis dAmrique touchant la fois les produits industriels et agricoles qui vont se solder par des rductions de droits sur des produits sensibles au Maroc ; lEurope largie. Les accords de libre-change signs la Ligue arabe. la Tunisie, la Jordanie et lEgypte.

cf. la figure : stabilit des recettes fiscales

Il reste entendu que les accords de libre-change peuvent entraner une hausse des recettes fiscales dabord au niveau de la TVA applicables aux importations et ensuite grce aux effets de la croissance attendue de la libralisation du commerce extrieur. Mais il sagit pour le deuxime cas deffets long terme qui restent pour le moment hypothtique sachant que louverture des frontires elle seule ne peut constituer un gage de croissance. Le mode de financement des dpenses publiques est important aussi. Un financement sur ressources non fiscales exceptionnelles conforte les inquitudes quant la prennit des finances publique. Les recettes de la privatisation qui se sont leves 38,5 milliards de dirhams entre 1996 et 2003 ont contribu ainsi chaque anne en moyenne pour prs de 1,3% du PIB la rduction du dficit budgtaire. 1-2-4 : Les dpenses publiques et la pression des passifs Pour pouvoir jouer le rle qui lui incombe, lEtat doit faire face des obligations ncessitant des charges incompressibles, notamment celles de paiement, chaque fin de mois, des salaires des fonctionnaires, et de rglement du service de la dette publique. Il est, en outre, appel impulser la croissance et rpondre aux attentes dune population touche de plein fouet par le chmage et par la faiblesse des dpenses caractre social. Au Maroc, la persistance de dficits budgtaires nest pas simplement due une politique budgtaire pro cyclique mais de vritables difficults faire refluer le poids de certaines dpenses ordinaires, surtout quil faut sattaquer non seulement au dficit du budget de lEtat mais aussi aux passifs latents. Alors que la part des dpenses ordinaires dans les dpenses totales du Trsor a augment passant de 73,6% entre 1980 et 1989 82,6% entre 1996 et 2003, celle de linvestissement a chut pour nen reprsenter que 17,4% contre20% durant la priode 90-95. Cette tendance lourde ressort aussi de lexamen de la part de ces dpenses dans le PIB. Durant la priode 96-2003, les dpenses ordinaires ont absorb 22,5%du PIB contre 4,7 pour les dpenses dinvestissement.

La principale inquitude associe aux positions budgtaires actuelles est quelles rsultent de la rigidit la baisse de certaines dpenses qui apparaissent obligatoires dans la mesure o elles manent dengagements juridiques des administrations:il sagit essentiellement, en ce qui concerne le budget de lEtat, des dpenses de personnel et des charges dintrt.

En effet, et en dpit des coupes drastiques opres au niveau des dpenses, aussi bien dans le cadre de lajustement que lors de la priode postrieure ce dernier, les dpenses ont continu daugmenter. La rcente opration dencouragement au dpart volontaire la retraite dagents de ladministration publique devrait ramener la masse salariale un niveau rpondant aux normes internationales. Mais de nouvelles dpenses vont natre dans les annes venir, lies aux salaires, bien quimputes des rubriques de transfert, en loccurrence celles de soutien aux organismes de retraite dont des tudes ont dmontr quelles connatront des situations difficiles ds lanne 2010. Sagissant du premier type de dpenses, la progression au sein du budget est particulirement spectaculaire depuis 1980. En 23 ans, les dpenses de personnel ont vu leur part dans les dpenses totales passer de 34,8% 46,9% en 2003 soit une moyenne de 43,6% pour la priode 96/2003 contre 39,6% pour la priode couvrant 1990 1995. Ces dpenses ont absorb en 2004 12,85 % du PIB 8 contre 10,5 pour lexercice 96/97. Ce taux est jug parmi les plus levs des pays mergents ou niveau de dveloppement comparable celui du Maroc.

Les charges de la dette publique (intrts seulement) publique ont cr en moyenne, durant la priode 1996-2003, de 0,2% pour atteindre 17,047 Mds en 2 003. Cette moyenne masque toutefois une acclration du service de la dette publique intrieure de lordre de 6,3% contre une diminution du service de la dette publique externe de 12%. En termes de PIB le service de la dette publique
8

Soit 70% des dpenses au titre des biens et services en 2003

totale reprsente une moyenne de 4,9% pour la priode 96-2003, soit 1,7% pour le service de la dette extrieure et 3,2%pour le service de la dette intrieure.

Cette volution est d'autant plus proccupante que le cot croissant des retraites de la fonction publique, les risques latents lis au passif public, le financement des diffrents projets de rforme et la ncessit de consolider leffort dinvestissement de lEtat en vue de soutenir la croissance conomique pseront lourdement sur les charges du Trsor. En effet les passifs conditionnels et les dettes directes, explicites et implicites, tels que ceux qui sont assums sous les plans anti-scheresse du type des systmes de compensation automatique des dpenses nouvelles9 et des charges rcurrentes futures des projets dinvestissements publics, se sont accrus une vitesse rapide ces dernires annes. Cest ainsi que le passif implicite 10 li la restructuration en cours de certaines institutions, notamment celle des Institutions financires publiques spcialises pourrait se traduire non seulement par des charges supplmentaires pour le trsor (denviron 1 point de PIB) mais aussi par lviction des autres dpenses dinvestissement. A ces passifs ventuels implicites, sajoutent dune part les risques lis au dsquilibre actuariel de certains rgimes de retraite. Il va sans dire que la hausse rcente des taux de cotisations (patronales et des salaris) amliorera
9

La rcurrence des scheresses a ncessit la mise en oeuvre d'un programme de soutien en faveur du monde rural pour un cot total de 6,5 milliards de Dirhams.
10

qui, en gnral,peuvent tre dfinis comme des obligations que lEtat sattend remplir, bien que les dpenses requises soient incertaines avant quun dfaut (ou un quelconque vnement) apparaisse.

les perspectives du rgime de la fonction publique de la Caisse marocaine de retraite. Nanmoins, le rgime de retraite des fonctionnaires et le rgime de retraite complmentaire des salaris 11 du secteur priv devraient se retrouver en situation financire difficile sur le moyen ou le long terme et pourraient reprsenter un risque respectif de prs de 3% et 10% du PIB. Dautre part, les passifs conditionnels explicites 12 tels que les garanties accordes aux emprunts des entreprises parapubliques ou des entits publiques locales peuvent retentir sur les charges futures du trsor. Au Maroc les garanties accordes sur les emprunts extrieurs reprsentaient fin 2003, 37,3% du total de la dette extrieure, soit 5,3 milliards de dollars ou 11,0% du PIB). Celles accordes par le Trsor sur des emprunts intrieurs 13 sont aujourdhui limites au secteur du logement social et quelques oprations caractre spcifique (e.g., la dette contracte par lONCF loccasion du transfert de son rgime de retraite au RCAR). 1-2-5 : Dgradation de la situation budgtaire et manque de transparence Le dficit rsultant de cette situation fut rsorb, bon an mal an, par des recettes exceptionnelles dont la nature a diffr dune priode lautre. Elles furent constitues, un moment donn, par les recettes conscutives au renchrissement phmre des prix des phosphates, lesquelles ont t relayes par les emprunts mobiliss sur le march financier international, puis par le rchelonnement de la dette extrieure excessivement lourde, qui en a rsult, ensuite par lemprunt intrieur, et, au cours de la priode rcente, par le produit des privatisations. Mais paralllement, les dpenses publiques nont jamais pu tre matriss un niveau compatible avec les possibilits de financement faisant ainsi que le pays a d faire face un dficit plutt subi que volontaire. La situation budgtaire en 2003 et 2004 14 sest largement dgrade laissant apparatre des dficits budgtaires hors privatisation respectivement de lordre de 5,2% et 5.1 % dus notamment aux contraintes associes la masse salariale, aux dpenses au titre des autres biens et services (soit une augmentation de prs de 3.4 MM.DH qui tient compte notamment de limpact du
11

Certains rgimes de retraite (fonds sur la rpartition) notamment celui des fonctionnaires (civils et militaires) ou les rgimes de retraite de base et complmentaire des salaris 12 Qui peuvent tre dfinis globalement comme des obligations que lEtat est lgalement contraint dhonorer si lentit qui les a contractes en premier ne peut pas (ou choisi de ne pas) le faire ;
13

dont le recensement est tenu mais qui ne font pas lobjet dune publication
MF ( juin 2004): Tableau de bord des finances publiques

14

dpart volontaire la retraite de prs de 1.8 MM.DH) 15 et lessoufflement des recettes fiscales. Sur la priode considre(1990-1995/1996-2003), le solde ordinaire a perdu en moyenne 0,3 point en % du PIB passant ainsi de 2% 1,7%, et ce, malgr limportance des recettes exceptionnelles. Le dficit consolid, sest progressivement dgrad depuis 1993 pour atteindre 7,2% du PIB en 2001 contre 3,4 % en 1996 et 1997. Le solde primaire en pourcentage du PIB( qui a t ngatif de -2,5% au cours de la priode 1980-1989), sest dgrad durant la priode 96-2003 puisquil a enregistr une moyenne de +1.9% contre +2,5% durant 90-95. Ce constat est confirm lexamen de lvolution de ce solde compte tenu du critre stabilisant le taux dendettement16et qui rvle, pour la periode1996-2003, un diffrentiel moyen de lordre de 0,7 point en % du PIB 17 . Ces diffrentes donnes concernent seulement les oprations de ladministration centrale hors fonds budgtaires. La consolidation des informations budgtaires qui relve thoriquement de la comptence du Haut Commissariat au Plan accuse des retards en raison notamment de linexistence dinformations dans les documents budgtaires sur les units dadministration centrale hors budget (organismes de scurit sociale et tablissements publics)18, et sur les administrations locales.

Les chiffres du dficit budgtaire calculs partir du tableau 19 dquilibre inclus dans le texte du projet de loi de finances et du tableau mensuel des ressources et des charges de lEtat 20 , ne sont pas mme de fournir les informations ncessaires lanalyse conomique de lvolution des finances publiques dans la mesure ou ils intgrent la part des recettes de privatisation qui va au budget gnral dans les recettes permanentes de lEtat

MF 13 SEPTEMBRE 2005 Le solde primaire est dit soutenable sil est suprieur au solde primaire qui permet de stabiliser le ratio dendettement public (dette publique/PIB). 17 DPEG(Avril 2003), op-cit, p VI. 18 Aucune information nest publiquement disponible sur les donnes de finances publiques Consolide des rgimes de scurit sociale, lexception de celles contenues dans le rapport 2003 des SFP publi par le FMI pour lesquelles les dernires informations disponibles datent de 1999. 19 ,qui retrace le solde des oprations du budget gnral, du BA, des SEGMA et des CST mais qui ne fait pas la distinction entre les oprations dfinitives et les oprations temporaires (emprunts et remboursements de la dette publique). 20 qui constitue actuellement le principal instrument dinformation sur la situation des finances publiques en cours danne.
16

15

et nenglobent pas dans les dpenses globales les dpenses du fonds Hassan 21 II(0,4 % du PIB en 2003). Ltat actuel des informations statistiques sur les finances publiques ptit non seulement de lambigut contenue dans le rapport annuel sur les tablissements et entreprises publics qui agrge dans un mme ensemble tous les tablissements et entreprises publics et narrive pas distinguer correctement ,au sein tablissements publics, entre les tablissements marchands et non-marchands, mais aussi de la non consolidation des tats comptables sur la situation agrge des finances locales 22 , avec les statistiques relevant du reste des administrations publiques. Cest dire que le niveau actuel et anticip du dficit serait encore plus important en tenant compte des lacunes de ltat des informations statistiques (qui ne prsentent pas de manire continue le niveau du dficit structurel dont la connaissance permet danticiper les incidences conomiques des finances publiques indpendamment des alas climatiques, ou des ressources non permanentes ; et den prvoir le comportement, rapproch au PIB potentiel), de la difficult de mobiliser dautres recettes exceptionnelles, et de la ncessaire implication de lEtat sous la forme dinterventions directes ou indirectes, pour impulser une croissance soutenue sans la ralisation de laquelle ni les objectifs de dveloppement social, ni la sauvegarde des quilibres macroconomiques ne pourront tre assurs. En somme, Le niveau actuel du dficit, dans une logique purement budgtaire, suscite des inquitudes quant sa Soutenabilit moyen et long terme. Mais dans une approche conomique, la question qui se pose est celle de savoir quel en sera limpact tant au niveau des circuits de financement, qu celui des quilibres macroconomiques et de lconomie relle. 1-2-6 : Lampleur de la dette intrieure Le Maroc se trouve confront un problme dlicat. Il lui faut la fois rpondre aux exigences conomiques et sociales, rembourser une dette publique qui reste trs importante et maintenir la Soutenabilit de sa politique budgtaire.

En fait les dpenses dinvestissement de ce fonds viennent en partie se substituer aux dpenses dinvestissement de ladministration centrale retentissant ainsi sur la demande intrieure. 22 prpars mensuellement par la Trsorerie Gnrale du Royaume

21

Si les changements de rgime de politique budgtaire au dbut des annes 80 (PAS) et des annes 90(fin du rchelonnement) ont incontestablement ramen la dette totale de ladministration centrale des proportions raisonnables 68% du PIB en 2003 contre 88% en 1994, les excdents primaires dgags continuaient de coexister pendant la majeure partie de la priode avec des ratios dendettement assez levs en raison notamment des carts positifs entre les taux dintrt rels et la croissance(faiblesse de la production agricole durant les annes de scheresse). Depuis 2000, le ratio dendettement du secteur public a continu de dcrotre malgr lapparition de soldes primaires ngatifs. Les recettes de privatisations (12% du PIB durant la priode 19992003 contre 3,5 % de 1994 1998) ont pu financer les revalorisations salariales, le manque gagner du dmantlement progressif des tarifs douaniers et les dpenses fiscales. Dans le mme ordre dides, la dette extrieure a baiss en moyenne de 3,6 points par anne entre 1997 et 2004 23 ce qui a rduit la vulnrabilit du Maroc sur le plan extrieur en raison notamment du trs faible impact des mouvements de taux de change sur sa dette extrieure nette ( la fin 2004 le niveau de stock des avoirs extrieurs couvrait largement l'encours de la dette extrieure publique contre moins de 20% en 1996), de la concentration de la grande partie de sa dette extrieure auprs de cranciers officiels et du renforcement de la part libelle en Euro qui passe de 37% en 1997 60% en 2004 aux dpens de la part libelle en Dollar US qui revient de 44% 22% entre 1997 et 2004 24 .

23 24

MF 13 septembre 2005 MF 13 septembre 2005

Amlioration du profil de la dette publique extrieure.

Source : MF 13 Septembre 2005

Cette volution caractrise aussi les charges de la dette extrieure, mais elle concerne beaucoup plus la dette du Trsor puisque la part des intrts de la dette publique extrieure dans le PIB (dette du trsor et dette garantie) na que faiblement dclin de 1998 2001 gagnant en tout un peu prs 0,7 point en %. Pour la priode 2000-2004, le cot de la dette garantie a diminu de 120 points de base stablissant en 2004 4,2%.contre une baisse du cot de la dette du trsor de lordre de190 points qui sest tabli 3,4%. La forte diminution enregistre en 2002 par rapport 2001 (-1,6 MM DH) sexplique par la forte baisse du taux Libor six mois sur le dollar amricain dont est assortie la dette rchelonne lgard du Club de Londres 25 . C'est dire que tout l'effort du Maroc pour rduire sa dette extrieure s'est fait sur la base du remboursement normal de cette dernire et son remplacement progressif par la dette intrieure. De 1980 2002 26 , lencours de la dette intrieure du trsor sest accru en moyenne annuelle de 14,3%, passant ainsi de 10,1 milliards 191,6 milliards de dirhams. Rapport au PIB, lencours de la dette intrieure est pass de prs de

25 26

DTFE ( Fvrier 2002) Bilan de la gestion active de la dette extrieure 1998-2001 p9. DPEG (Avril 2003)Tableau de bord des finances publiques, pages3, 4 et5.

38% en 1997 (24% en1991) 46,8% en 2002, soit une progression denviron 9 points 27 . Alors quau au dbut des annes quatre vingt dix, la situation et les conditions de lendettement du trsor 28 taient caractrises par le poids des chances courtes soit plus de 50% jusquen 1992, limportance des emplois obligatoires des banques (soit 45% en 1990 contre seulement 6% en 1997) et la prdominance de la dette non ngociable.(la part de la dette ngociable est passe de 48%en 1993 69 % en 1997), laccroissement de lencours de la dette intrieure au niveau de la mme priode 29 sest accompagn dun recours presque exclusif massif au compartiment des adjudications dont la part dans lendettement intrieur 30 est pass de 15% en 1993 48% en 1997, 81% en 2001 , 89 % en 2002 et de 97% en 2004 31 . Evolution de la part des adjudications dans l'encours total de la dette intrieure

Dans ce portefeuille, et pour rduire le risque dilliquidit, la part du court terme a, en moyenne, t limite 25 %, et la maturit moyenne de lencours de la dette t ramene cinq ans et 5 mois fin juillet 2005 soit une

DTFE(2002): Rapport sur lvolution de la dette intrieure en 2002. in www.mfie.gov.ma. A.BOUAMI Le march dadjudication des valeurs du trsor comme principale source de financement in actes du colloque : Le secteur financier marocain : bilan et perspectives 13 et 14 mars 1998,p 119. 29 DTFE (1 Mars 2002)de la dette intrieure en 2001 . 30 DPEG (Avril 2003) Tableau de bord des finances publiques, pages3, 4 et5. 6 DTFE (Mars 2003): Intervention de monsieur le ministre sur le financement du trsor et les reformes du march des adjudications en 2003 . 31 MF 13 septembre 2005
28

27

progression de 20 mois sur les deux dernires annes 32. La modernisation des instruments de la gestion de la dette interne a pu contenir, en prsence dune surliquidit et dune matrise de linflation, les taux dintrt sur la dette intrieure dans des proportions modres sur lensemble de la courbe de rendement. Le cot moyen de la dette du Trsor a diminu de prs de 130 points de base sur les 4 dernires annes passant de 6,9% en 2001 5,6% en 2004. Rduction du cot de la dette du trsor

Source : MF 13 Septembre 2005

Si lvolution des finances publiques indique la Soutenabilit de la politique budgtaire, lexamen de la situation actuelle indique un ventuel retour des drapages budgtaires accentus par une ponction beaucoup plus forte de la dette intrieure (qui a augment de 1,8 points de 1997 2004) 33 sur le budget de lEtat qui pourrait si les politiques budgtaires actuelles ne sont pas modifies placer la dette publique sur une trajectoire non soutenable.

2. RETROSPECTIVE Mener une analyse sur lorigine des difficults actuelles maintenir le dficit budgtaire dans des proportions acceptables nest pas une tache aise
32

33

MF 13 septembre 2005 Le service de la dette publique intrieure (intrts seulement) par rapport au PIB a presque doubl entre les priodes 1980-1989 et 1996-2003, passant de 1,7% 3,2%. Il a mme dpass celui de la dette extrieure partir de 1995 en raison de la croissance soutenue du stock de la dette intrieure

non pas parce quil est difficile disoler les dynamiques et de souligner responsabilit des politiques conomiques suivies, mais surtout en raison manque de donnes homognes sur les finances publiques. Ce point prsente dynamique du dficit budgtaire, les facteurs qui sont lorigine de dgradation actuelle ainsi que les lments prcurseurs du changement.

la du la la

soit respectivement 60% 36 et 12% du PIB .

2.1 La dynamique du dficit budgtaire Au Maroc, hormis les premires annes dhsitation, la politique conomique librale des annes soixante sest fixe comme objectif, malgr une demande sociale trs forte en matire dducation, demploi et de sant, de limiter lexpansion du dficit budgtaire aux alentours de 3 4%. La conjoncture conomique mondiale favorable du dbut des annes 70 et les exigences de sauvegarde de lintgrit territoriale du pays ont trs vite produit une rupture brutale dans la conduite de la politique budgtaire devenue nettement expansionniste et dbouchant ainsi en 1982 34 , suite au retournement de la tendance et malgr la premire tentative de stabilisation budgtaire entame en 1978, sur des niveaux dendettement externe 35 et de dficit insoutenables

En 1983, les rserves en devises du pays furent puises, et laccs aux marchs financiers internationaux sen trouva limit. Le changement de rgime de politique conjoncturelle entam en 1983 sest assign comme objectif principal dassurer la stabilit macro-conomique par le biais dun policy mix ax sur deux piliers savoir une gestion rigoureuse des finances publiques et un rglage montaire fond sur la stabilit des prix. Cette dmarche sappuyait sur le rfrentiel thorique selon lequel l'Etat veille, l'image d'un bon pre de famille, la matrise du dficit public et de l'inflation pour relancer l'investissement et la croissance qui au bout du compte assurent l'avenir des gnrations futures. La priode post ajustement reprsente, avec la fin des rchelonnements, un tournant dans la gestion des finances publiques. En dpit des scheresses rcurrentes, des actions furent ainsi entreprises en matire de dveloppement social, pour rsorber les dficits ns lors de la phase dajustement. On assista ainsi lintensification des investissements publics en matire denseignement, de sant de base et de soutien au monde rural. Paralllement, une attention particulire fut donne au ncessaire maintien des quilibres macroconomiques.

16 17%du PIB en 1976 et 1977 (Dette extrieure long terme non compris la dette militaire) 36 Soit 235% des exportations des biens et services et donc 35% des exportations pour le seul service de la dette
34 35

Cela signifie-t-il que cette politique de matrise du dficit budgtaire, via le processus de stabilisation budgtaire, est absolue ? Peut on y dceler les signes avant coureurs de la non prennit de finances publiques saines ? Apparemment, cette politique a permis de ramener le dficit du trsor en 1992 3% et une moyenne de 3,1 % sur la priode 1996-2004 du PIB grce notamment : au rchelonnement qui a permis non seulement de rduire le service de la dette extrieure dans des proportions importantes, mais de financer de manire substantielle le dficit budgtaire. Pour la priode 83-92, ces allgements ont couvert, en moyenne, 84% des besoins de financement du trsor 37 . aux dons officiels au budget qui ont pu couvrir en moyenne 13,9% du besoin de financement de la priode 1978-1982, 14% de celui de la priode allant de 1983 1992 au prlvement fiscal sur les produits ptroliers, introduit en 1986 38 et devenu depuis 1995 39 une TIC sur les produits nergtiques. Lexcdent ptrolier reprsentait titre dexemple, 2.7% du PIB en 1987, 3,1% en 1988( 15,9% des Recettes Fiscales) et 3,5% en 1989( 17,4% des Recettes Fiscales), une source involontaire de financement des dficits savoir laccumulation des arrirs de paiement. A la contribution libratoire qui a fourni plus de 2 milliards de Dirhams, Au versement d'une provision de 1 milliard suite lintroduction du rgime de l'impt sur les socits. Privatisation et concession Cest dire que les rsultats de la priode en matire de rduction de dficit sexpliquent beaucoup plus par la contribution notable des recettes exceptionnelles suite parfois des mesures ponctuelles, qu un vritable assainissement des finances publiques. En dpit des objectifs de finances publiques et des efforts fournis, le problme du dficit nest pas rgl, des tendances son aggravation existent en raison de la persistance de certaines tendances lourdes (dpenses incompressibles, plafonnement de la pression fiscale et de lampleur de la dette intrieure) au niveau de la structure du budget renforces parfois par des mesures discrtionnaires de la politique budgtaire (revalorisations salariales).
Banque mondiale (5 fvrier 1992): Problmatique et perspectives du secteur public, p 46 Qui consistait taxer an amont les produits ptroliers sur un cours suppos de 30$ / baril et de capter au profit du Budget la diffrence entre les prix intrieurs et le cours mondial 39 Naima Elouadi Document de travail n73 Fevrier 2002 : Approche conomique du secteur nergtique
37 38

La situation budgtaire en 2003 et 2004 40 sest largement dgrade laissant apparatre des dficits budgtaires hors privatisation respectivement de lordre de 5,2% et 5.1 % dus notamment aux contraintes associes la masse salariale, aux dpenses au titre des autres biens et services (soit une augmentation de prs de 3.4 MM.DH qui tient compte notamment de limpact du dpart volontaire la retraite de prs de 1.8 MM.DH) 41 et lessoufflement des recettes fiscales. Sur la priode considre(1990-1995/1996-2003), le solde ordinaire a perdu en moyenne 0,3 point en % du PIB passant ainsi de 2% 1,7%, et ce, malgr limportance des recettes exceptionnelles. Le dficit consolid, sest progressivement dgrad depuis 1993 pour atteindre 7,2% du PIB en 2001 contre 3,4 % en 1996 et 1997. Le solde primaire en pourcentage du PIB( qui a t ngatif de -2,5% au cours de la priode 1980-1989), sest dgrad durant la priode 96-2003 puisquil a enregistr une moyenne de +1.9% contre +2,5% durant 90-95. Ce constat est confirm lexamen de lvolution de ce solde compte tenu du critre stabilisant le taux dendettement 42 et qui rvle, pour la periode1996-2003, un diffrentiel moyen de lordre de 0,7 point en % du PIB 43 . 2.2 La qualit du redressement budgtaire ( tendances lourdes) Llment dterminant de la politique de la rduction du dficit, semble rsulter de la composition de lajustement et non de sa taille. Au-del dun strict contrle des dficits budgtaires, il faut alors sinterroger sur la composition des dpenses et des recettes publiques: des modalits dajustement budgtaires bases sur la compression des dpenses consacres aux projets dquipement, des dpenses de matriel, dentretien et par lincapacit dagir sur la masse salariale et de gnrer des recettes supplmentaires normales (hors recettes exceptionnelles), traduisent la fois la faiblesse de la qualit du redressement budgtaire, son caractre de courte dure et donc sa faible incidence sur la croissance. Au regard de ces observations, il apparat ncessaire danalyser la logique du dficit budgtaire en examinant la manire dont les diffrents canaux de rquilibrage budgtaire ont t actionns. Ce qui frappe au premier abord, cest la coexistence de deux types de tendances lourdes: Des tendances lourdes qui affectent les marges de manuvre de la politique budgtaire
40
41 42

MF ( juin 2004): Tableau de bord des finances publiques

MF 13 SEPTEMBRE 2005 Le solde primaire est dit soutenable sil est suprieur au solde primaire qui permet de stabiliser le ratio dendettement public (dette publique/PIB). 43 DPEG(Avril 2003), op-cit, p VI.

Des tendances lourdes issues des canaux du rquilibrage.

2.2.1 Les tendances lourdes qui affectent les marges de manuvre de la politique budgtaire Cette dimension se manifeste plus particulirement dans le caractre incompressible des dpenses salariales et au titre des intrts de la dette.

i La masse salariale
La rigidit la baisse de la masse salariale doit tre replace dans le contexte des tapes de la politique budgtaire marocaine. La stratgie expansionniste des annes 70 associe la volont de rduction des ingalits est lorigine des premires rigidits dans la structure des dpenses publiques. Il en a rsult une hausse considrable des dpenses de fonctionnement et donc des dpenses par habitant au titre des services sociaux. Les traitements et salaires progressrent ainsi de 25% en moyenne de 1975 1977. Exprimes en% du PIB, leur part a atteint 11% en 1976 contre 9,5% en 1960. Cette volution trouve son explication dans la politique de multiplication des emplois administratifs, mene par les pouvoirs publics depuis lindpendance. La perception de lEtat comme un march de travail social 44 , a retenti sur le rythme dvolution de la cration des emplois dans le secteur public qui a vu son effectif passer de 60000 en 1956 360000 en 1977, puis 420000 en 1979. En 1979, la proportion des fonctionnaires subalternes par rapport au total de la fonction publique reprsentait42%. Cette volution rpondait, dans un contexte caractris par la faiblesse du secteur priv, un besoin de cration dune demande solvable. En dpit de la volont affiche par le programme de stabilisation adopt en 1978, la masse salariale augmenta de 19% entre 1978 et 1981. Leffet de dplacement de la masse salariale est confirm par sa rigidit la baisse durant la dcennie dajustement. Malgr lintroduction de mesures draconiennes en matire de limitation de lexpansion des dpenses de personnel (gel systmatique des salaires, rduction importantes des recrutements), la part de celles- ci dans lensemble des dpenses sest tabli 26% en 1986 contre 26,1% en 1977. De 1980 1989, le chapitre personnel a augment en moyenne raison de 10,7% (soit 35,3% des dpenses globales) contre une volution moyenne des dpenses publiques de lordre de 10,4% et une part moyenne dans le PIB dpassant 10%.
44

A. Khattibi Etat et classes sociales

La phase post ajustement va enregistrer un autre effet de dplacement de la masse salariale en raison de laugmentation des retenues lies notamment la revalorisation du systme indemnitaire du personnel enseignant et la revalorisation des rmunrations du personnel en charge de la scurit intrieure. En 2003, elle a atteint 12,9% 45 du PIB soit plus de 48% des dpenses globales de lEtat, plus de 50% des dpenses ordinaires et lquivalent de 2,5 fois le budget dinvestissement (hors Fonds Hassan II pour le Dveloppement Economique et Social et hors solde des comptes spciaux du Trsor). De 1990 lexercice budgtaire 2003, la masse salariale a plus que doubl. Elle a augment un taux annuel moyen de 6,7%, contre 8% pour la priode 90-95 et 10% pour celle allant de 1980 1989 soit des rythmes daccroissement nettement plus levs que ceux du PIB. La variation moyenne de la priode 96-2003 sexplique par laccroissement annuel de la rmunration moyenne de 6,6% 46 et de seulement 0,9% de cration demploi nets 47 . Les revalorisations des salaires, suite aux accords sociaux conclus en 1996 et 2000, se sont traduites par un gain en termes de pouvoir dachat de 4% par an et une augmentation du dficit structurel de 1,8 point du PIB (de1997/98 2001) dont 1,2 point provenant de la masse salariale 48. Depuis 1998 la masse salariale en ternes de PIB est devenue insensible aux variations du PIB global. Elle a t lourdement greve par les rpercussions Financires des dcisions damlioration des salaires prises dans le cadre du dialogue social ou en marge de ce dialogue. La charge additionnelle annuelle conscutive aux dcisions prises au cours de la priode 1996-2005 se chiffre globalement 23.461 millions de dirhams ainsi rpartis : 1996-1999 6.103. M.DH; - 2000-2002. 8.832 M.DH; - 2003. 5.014 M.DH; - 2004.. 2.282 M.DH; - 2005. 1.230 M.DH. Note de prsentation 05

14% si lon tient compte des charges sociales et prs de 16% lorsque lon prend en considration les salaires verss aux fonctionnaires des collectivits locales. 46 Cette volution est due aux accords sociaux conclus en 1996 et 2000 avec les syndicats et portant sur la promotion exceptionnelle hors quota. Ces accords ont eu un impact global estim 6,8 milliards de dirhams en dehors des rappels. 47 DPEG : Document de travail n84 (Janvier 2003) : La masse salariale et ses impacts sur les quilibres conomiques et financiers . 48 DPEG : Document de travail n84 op-cit.

45

ii Lintrt de la dette
Les charges de la dette constituent le deuxime compartiment des dpenses incompressibles du budget marocain. Dans ce qui suit, il sagit surtout de constater limportance de ce phnomne, pour lajouter la liste des contraintes des finances publiques marocaines. Il faut remonter aux annes 60 pour expliquer le caractre incompressible de ce type de dpenses. En 1964 leur montant sest tabli 228 M contre 155 M en 1960, soit un taux daccroissement de 50%. Sur toute la priode, la dette amortissable reprsentait plus de 80% du total de la dette publique budgtaire rvlant ainsi les premiers signes du caractre structurel de lendettement. Cette caractristique, associe au faible recours aux emprunts intrieurs, sest accentue lors de la priode 67-72 confirmant ainsi le caractre minemment extrieur de cette dette. La politique budgtaire expansionniste des annes 70 et la persistance des mmes choix dans un contexte caractris par le retournement du march mondial des phosphates ont permis laggravation de lendettement extrieur.

Prvisions 1973-1977
D EQUIP SC Emp Ext Emp int Moy treso Dt AV B cent M DH 11200 2337 3656 2347 2860 TX CROISS 11,1 40,1 11,3 11,4 9,6 STRUCTURE 20,8 32,5 21,1 25,6

Ralisations 1973-1977
M DH 26325 4635 11991 4012 5687 3446 TX CROIS 59 163 130,5 36,4 62,8 STRUCTURE 17,6 45,5 15,3 21,6 13,1

Documents des plans 1973-1977 et 1978-1980 Celui-ci est pass de 136 M de DH 5300 M de 1973 1977 et donc de 3% des ressources ordinaires 32% 49 . Cette priode a connu aussi le dbut de recours lendettement intrieur avec notamment : le lancement de lemprunt national pour le financement des provinces sahariennes et dont le montant sest lev 1307 M de DHS ; lmission de bons de trsor souscrits par les banques dans le cadre de ce quon appelait portefeuille minimum deffets publics (362 M de DHS) ; le recours de plus en plus croissant aux avances de la banque centrale (avances statutaires et avances conventionnelles).

49

GFS Year Book 1984

La priode 78-80, est marque par la hausse du service de la dette due l'augmentation des taux d'intrt sur les marchs internationaux , accentuant ainsi les besoins en devises et en capitaux extrieurs prcipitant le pays dans le pige de lendettement. Cette dynamique va se traduire par laugmentation de la part des charges de la dette dans les dpenses ordinaires qui affiche en 1986 46,7% contre 16% en 1978. Les efforts fournis durant cette priode associs aux gains du rchelonnement vont au bout du compte permettre dabaisser la part de lendettement extrieur dans le PIB, soit une diminution de lordre de 12,3% de 1986 1990. Sur le plan financier, les rchelonnements ont permis de diffrer, non de rduire, la charge de l'endettement extrieur. Et au mme moment, la dette intrieure s'est gonfle d'une manire exponentielle. Entre 1996-2003, les intrts de la dette publique du trsor rapports aux dpenses totales ont reprsent en moyenne 18,1% contre 21,8% entre 1990 et 1995 et 18,5% pour la priode 1980-1989. Pour les mmes priodes, les moyennes de la part des intrts de la dette extrieure du trsor dans les dpenses totales taient respectivement de 6,2%, 12% et 12,9%. Pour les priodes prcites, la part moyenne des charges en intrt de la dette intrieure dans les dpenses budgtaires a enregistr respectivement 11,9%, 9,9% et 5,7%. Au del des apparences, la russite dans la matrise des indicateurs globaux doit tre nuance notamment pour les raisons suivantes : - La part des intrts de la dette publique dans les dpenses totales sest stabilise autour de 18,5%,et ce, malgr lamlioration enregistre durant la priode 1990-1995; - Le gain ralis par lamlioration de lindicateur qui exprime la part des intrts de la dette extrieure dans les dpenses totales(-6,7) est compens par laggravation du rapport des intrts de la dette intrieure aux dpenses totales(+6,2) ; - Le mme constat peu tre dgag lorsquon raisonne en termes de PIB : Alors que le rapport des intrts de la dette publique au PIB na t amlior en moyenne que de 0.5 point en % du PIB dune priode lautre, le gain ralis au niveau de lindicateur exprimant la part des intrts de la dette extrieure dans le PIB(2.1 point) sest traduit par laggravation du rapport intrt de la dette intrieure au PIB(1,5) ; - Les intrts de la dette publique absorbent encore une part importante des recettes ordinaires des recettes fiscales soit respectivement 16.1% et 18.7% en 2003 - De 1996 2003, les intrts de la dette ont absorb 4.9 du PIB contre seulement 4.7 pour les dpenses dinvestissement (hors TVA

des collectivits locales) se demander si le budget de l'Etat serait en mesure de relancer la croissance.

iii Du cot de la fiscalit

La fiscalit Marocaine a cherch dynamiser la croissance en accordant de multiples largesses fiscales via les amnagements apports annuellement par les diffrentes lois de finances et par les diffrents codes dinvestissement. En voulant respecter la logique conomique, elle a sacrifi la base imposable et donc le rendement financier de limpt. Les recettes non permanentes ont t actionnes pour satisfaire la contrainte budgtaire. Vu la base fiscale limite et les difficults lies l'amlioration du recouvrement des impts, les dispositions fiscales drogatoires constituent une autre rigidit (non comptabilise) des finances publiques marocaines Au titre de lexercice budgtaire 2004, le cot de ces mesures est estim 15 milliards de dirhams, soit 3,4% du PIB dont 7,9 milliards de dirhams de TVA et 3,9 milliards de dirhams pour lIS 50 . Trois raisons au moins militent en faveur de leur limination 51 : Inexistence de statistiques mme dvaluer avec prcision limpact de ces exonrations ce qui rend difficile le suivi de leur cot budgtaire et lestimation dtaille de dpenses fiscales; Les distorsions conomiques qui en rsultent; Labsence dun systme efficace de contrle en terme danalyse bnfices-cots. Celui-ci permet de dterminer si une disposition particulire atteint les objectifs escompts. Un rgime dexonration est considr comme inefficace si le montant dinvestissements additionnels ne reprsente quune fraction du montant de pertes de recettes 52 ; 2.2.2 : Les tendances lourdes issues des canaux du rquilibrage Du cot des dpenses et conformment la plupart des observations de la littrature concernant la gestion des finances publiques en priode de crise, les dpenses dinvestissement et de transfert ont t les plus touches par les arbitrages budgtaires. Les consquences en sont apprcies ici travers lvolution de linvestissement public, de la compensation et des dpenses au titre des biens et services non salariaux. i Les dpenses dinvestissement
50 51

REF 06 idem, p48. 52 idem, p49.

Hormis la priode 1950-1960 caractrise par le recul des dpenses dquipement, la tendance la hausse de ces dernires a marqu toutes les phases antrieures au programme de stabilisation et dajustement 53 . La croissance de la priode 1970-77 fut impulse par les dpenses publiques dont llvation tait rendue possible la suite du quadruplement du prix des phosphates. Le taux de croissance qui tait de 4% au dbut des annes 70 a ainsi atteint 7,5% de 1973 77. Et entre 1973 et 1976, chaque anne, les dpenses dquipement doublrent, passant ainsi de 5% du PIB en 1973 21% en 1976 et 1977. Linfrastructure a pu absorber en moyenne et sur toute la priode 42% de ces dpenses (dont deux tiers pour les secteurs agricole notamment hydraulique, transport et communication et seulement 15% pour le secteur social). Cette phase est marque aussi par laugmentation des dpenses militaires ,suite au dclenchement du conflit du Sahara, qui ont vu leur part dans les dpenses totales passer en moyenne 18% contre 11% seulement entre 1960 et 1973. A lintrieur de celles-ci, les dpenses dquipement militaires gagnent effectivement 15 points passant 40 % entre 1974 et 1982 contre seulement 25% entre 1960 et 1973. Devant les difficults des finances publiques marocaines de la seconde moiti de la dcennie 70, les mesures de rigueur budgtaire adoptes en 1978 visrent principalement les dpenses dinvestissement qui ont vu leur part dans les dpenses totales et dans le PIB perdre respectivement 6,7 et 2,7 point en % entre 1978 et 1980.
1978 DI 8121 DI/DT 42,4 DI/PIB(en%) 14,7 Rapports banque du Maroc GFS year Book 1984 1987 1979 8736 39 14 1980 8428 35,7 12 1981 10148 33,8 13,2 1982 16807 42,6 18,9 1983 13570 35,5 14,3 1984 10155 26,1 9,4 1985 12282 27,5 10

Ce sont donc les dpenses dinvestissement qui ont fait les frais de laustrit budgtaire entame depuis 1978. La tendance la baisse de ces dpenses sest confirme avec lentre en vigueur du PAS en 1983. La forte contraction de ces dpenses a jou un rle crucial dans la politique dajustement. Elles nont reprsent en moyenne, que 7% du PIB entre 1983 et 1995 alors quelles ont reprsent 19,6% de cet agrgat en 1976 voire 22% en 1977. La politique dajustement a entran une baisse de la part relative de ces dpenses qui passe de plus du tiers en 1982 moins du quart en 1995. La rduction des dpenses
53

En 1976, elles vont dpasser, pour la premire fois aussi bien en valeur absolue quen valeur relative, les dpenses courantes.

dinvestissement a aussi t dicte par la volont des autorits financires de rduire les arrires de paiement. Depuis lors, la politique budgtaire est devenue plus raliste. Lallocation des ressources obit dsormais des critres plus pragmatiques. Et lintroduction depuis 1989, de la nouvelle nomenclature des dpenses publiques a donn lieu un assouplissement relatif des procdures de mise en place des crdits et la suppression progressive des programmes demploi. Les dcisions prises en matire de report de crdit ont complt cette rforme. Alors que, durant la phase post-ajustement, l'volution des dpenses courantes a connu un accroissement irrversible, celle des dpenses en capital a accus une nette diminution. Les dpenses dinvestissement de lEtat ont connu un accroissement annuel moyen de 3, % pour la priode 1996-2003 contre respectivement 7,6% et 0,7% pour les priodes 1980-1989 et 1990-1995. Exprimes en termes de PIB (hors TVA des collectivits locales), elles sont passes une moyenne de 4,7% pour la priode 1996-2002 contre 5.7% entre 1990-1995 et 7,7 % entre 1980-1989. La chute de ces dpenses est encore plus accentue lorsque lon regarde de plus prs lvolution de leur part dans les dpenses totales. Celle-ci, alors quelle a enregistr une moyenne de 26,4% durant la priode 1980-1989, elle est passe une moyenne 17,4% pour la priode 1996-2003 contre 20% entre 1990 et 1995. Cependant, force est de constater que ces parts seraient encore plus faibles si lon admet lhypothse selon laquelle les dpenses de fonctionnement notamment sous formes de frais de personnel ou de dpenses, extra-civiles concerneraient 25 30% des dpenses dinvestissement 54 . ii Les dpenses de compensation Ces dpenses comprennent, pour lessentiel, les subventions la caisse de compensation et LONICL, les dpenses de scurit sociale et les charges diverses. Globalement, elles ont vu leur volume progresser rgulirement passant de 70 millions de dhs en 1957 127 millions dhs en 1964 , 2 milliards de dhs en 1977 puis plus de 5 milliards de dhs en 1982 . Durant les annes 70, Ces dpensent croissent de presque 150% et reprsentent en moyenne 25,7% des dpenses courantes et 16,6% des dpenses totales. Malgr les efforts fournis entre 1978 et 1982, leur part dans le PIB avoisine en moyenne 2% du PIB. Une bonne partie du poids de lajustement budgtaire a t supporte par ce type de dpenses. Il a subi un coup dur durant la deuxime moiti de la dcennie 80, dans la mesure o il a t svrement sacrifi suite aux douloureuses
A.Berrada, (1995), La loi de finances pour lanne 1994 : le ver est dans le fruit in Revue juridique politique et conomique du Maroc, n 28 1995, pages 93 et 94.
54

recommandations du FMI notamment en matire daugmentations de la tarification de plusieurs produits subventionns ou leur exclusion de la compensation (lait, beurre, farine de luxe..). On a assist ainsi la baisse de la part de ces dpenses (compensation) qui est passe de 7,3% des charges totales en 1981 2,2% en 1992 et 4% en 1995. Enfin, rapportes au PIB, les dpenses de compensation se sont stabilises entre 0,8% et 0,9% durant les priodes 1990-1995 et 1996-2003 55 contre une moyenne de 1,3% entre 1980 et 1989. Les performances ralises durant la priode post ajustement sexpliquent paradoxalement, par la succession de mauvaises campagnes agricoles qui impliquent des gains en terme de recettes au titre des quivalents tarifaires sur les crales.

Enfin le canal des dpenses au titre des biens et services non salariaux a connu une baisse graduelle de quelque 4,5 % du PIB durant la priode 80-83 3% en 1990-1992 56. Ces chiffres confirment lide selon laquelle que se sont les dpenses de fonctionnement non salariales et les dpenses en capital qui ont souffert le plus de la compression des dpenses globales durant la dcennie de lajustement. Depuis 1993, ces dpenses subissent, bon an mal an, des coupes budgtaires, ce qui explique que leur moyenne annuelle, au niveau de la priode, oscille entre 18 et 20% des dpenses courantes, soit 17,3 % des dpenses totales et 4,7% du PIB. Cependant force est de constater que le vritable problme ce niveau se situe au niveau de la gestion de ces dpenses tel enseigne que la pratique des marchs publics au Maroc rvle que les fournisseurs, choisis d'avance, tendent toujours gonfler les prix pour augmenter la marge bnficiaire, dicte souvent par la protection contre les agios bancaires, imputable entre autres au retard trop frquent des paiements, balays entre le CED et la TGR 57. iii Les recettes budgtaires au service du rquilibrage Par quels canaux les recettes fiscales ont elles eu une incidence sur le rquilibrage budgtaire? Rpondre cette question revient sinterroger sur la manire dont la fiscalit a rpondu ou non aux exigences budgtaires.

Ce dernier chiffre aurait t plus faible sil ny avait pas une hausse de ces dpenses en 2001, atteignant 1,3% du PIB, en relation avec lintervention de lEtat pour stabiliser les prix intrieurs des produits ptroliers en liaison avec lenvole du cours de ptrole brut sur le march international 56 Banque Mondiale (1994) , Dpenses publiques : problmatiques et perspectives p13. 57 M. El Mataoui , Structure des dpenses publiques au Maroc in Repres et perspectives n3 Automne2002, p 40.
55

A lexprience, une politique budgtaire qui cherche rquilibrer le budget en augmentant les recettes fiscales par llimination des exemptions, lamlioration de ladministration de limpt et la rduction de la fraude fiscale, risque moins de stopper leffort de lassainissement et permet une rduction plus durable du dficit. Or, au Maroc durant les priodes dajustement et post-ajustement et en dpit de la rforme fiscale et des diffrents amnagements fiscaux apportes par les diffrentes lois de finances, on constate une stabilisation des recettes fiscales autour de 22,1% du PIB avec un reprofilage dans le sens du renforcement de la part des impts directs dans le PIB, qui reprsentent respectivement pour les priodes 1980-1989 1990-1995 et 1996 - 2003 en moyenne 4,8% 6% et 7,2% du PIB, et la stabilisation de celle des impts indirects autour de 10,3% . Ce constat ressort aussi de lexamen des variations annuelles des recettes fiscales 58 et de la structure des recettes fiscales. De 1980 2003, alors que la part des impts directs dans les recettes fiscales affiche un gain de 8,2 points, celle des impts indirects (hors TIC sur le ptrole) sest contente dun gain de 1 ,9 points en pourcentage. En termes de PIB, ces impts ont reprsent 8,2% en 2004 contre 7,3% en 2001 et une moyenne de 7,8% en 2001-2004, dpassant ainsi les rentres au titre des impts indirects (REF 06). 59 La hausse en valeur des recettes fiscales simpute essentiellement la contribution notable des taxes de compensation, il sagit notamment : - Du PFI qui a contribu lamlioration des recettes fiscales pour reprsenter 10,9 % des recettes fiscales et 2,4% du PIB durant la priode 1990-1995 - pour la 1986 1996 les gains issus de lexcdent ptrolier ont reprsent en moyenne 1,5% du PIB soit une moyenne sur la mme priode denviron 7% des recettes fiscales. - Des TIC sur le ptrole qui reprsentent en moyenne durant la priode 1996-2003 11,4% des recettes fiscales soit 2,5 % du PIB contre 2,1%(0,4 % du PIB) entre 1980 et 1989 et 5,1% entre 1990 et 1995(1,1% du PIB). - Au titre lexercice budgtaire 98-99 les recettes exceptionnelles ont reprsent 4,5% des recettes fiscales soit 1% du PIB

Les impts directs affichent une variation annuelle moyenne durant la priode 1996-2003 de lordre de 9,4%, contre 4,5% pour les impts indirects 59 (REF 06).
58

Le souci du rquilibrage budgtaire a produit un systme fiscal charg de nombreuses imperfections gnrales et spcifiques, assez loign des normes internationales en la matire de simplicit, defficacit et dquit. 2.3 Les lments prcurseurs du changement Lessentiel de ce point sera donc consacr aux efforts consacrs par les autorits budgtaires pour desserrer la contrainte budgtaire. Ces efforts concernent : le domaine de la gestion de la dette publique qui est le point focal de plusieurs facteurs dterminants pour la croissance. les rformes institutionnelles favorisant une bonne gestion publique pour la ralisation dune croissance soutenue. 2. 3 .1 Les lments du changement au niveau de la dette En sortant du cycle du rchelonnement en 1992 et face un contexte caractris par laccs limit aux marchs financiers, lconomie marocaine devait dissiper les doutes sur la Soutenabilit de sa dette publique. Au cours de la priode 1993-2002, les finances publiques ont t principalement orientes vers la rduction du niveau de la dette extrieure ce qui sest traduit par dimportants transferts nets au profit de ltranger. Cette rigidit sest aggrave surtout avec le dmarrage du remboursement des dettes rchelonnes partir de 1999 pour celles du club de Londres et du cinquime accord avec le club de Paris et partir de 2001 pour celles du sixime accord avec le club de Paris. Cette pression a pouss les autorits budgtaires laborer une stratgie de remboursement couple avec une gestion active de la dette extrieure dont les rsultats se sont rvls concluants notamment en matire de crdibilit. En effet, lencours au PIB (le taux dendettement extrieur est revenu, en moyenne, de 74,2% de priode 1990 1995 46,3% pour la priode 1996-2003 60 . fin 2004, l'encours de dette extrieure du trsor reprsente 15,9% du PIB contre 40,6% fin 97. Ce taux par rapport aux recettes courantes de la balance des paiements est revenu de 84% en 2000 37% en 2004.
Encours de a dette extrieure en millions de DH et en % du PIB.
Encours total En millions 164902 168995 165796 172457 193554 % PIB 90,8 87,1 77,9 71,2 79,4 Dette du trsor En millions 119730 122771 111127 120253 140925 % PIB 65,9 63,3 52,2 49,6 57,8 Dette garantie En millions 45172 46224 54669 52204 52629 % PIB 24,9 23,8 25,7 21,5 21,6

1988 1989 1990 1991 1992

60

Concernant la catgorie dette du trsor et celle de la dette garantie, ces ratios expriment la mme tendance soit respectivement 52% et 31,6% pour la premire catgorie et 22,2% puis 14,6% pour la seconde

1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 90-95 96-2003

201383 195308 191933 188124 184571 180181 177441 170901 163654 142100 126000 115200

80,8 69,9 68,1 58,9 58,0 52,1 51,4 48,3 42,7 34,6 30,1 26,1 74,2 46,3

144097 136316 131997 131038 129333 125039 124099 119280 110889 92649 78900 70500

57,8 48,8 46,9 41,0 40,6 36,3 35,9 33,7 29,0 22,6 18.9 15.9 52,0 31,6

57286 58992 59936 57086 55238 54342 53434 51621 52765 49451 47100 44700

23,0 21,1 21,3 17,9 17,4 15,8 15,5 14,6 13,8 12,0 11.2 10.2 22,2 14,6

En consquence, les flux nets de la dette directe du trsor (entre 1992 et 2002) Ont dpass 1,5 Milliards De $Us Par An 61 . En 2004, Les sorties nettes au titre de la dette extrieure se sont tablies 6,5 milliards de dirhams au lieu de 8,7 milliards en 2003 et 11,2 milliards en 2002. Le repli des flux nets ngatifs en 2003 sexplique dune part par limportance des concours extrieurs dont a bnfici le Trsor soit 8,4 milliards de dirhams, dont 400 millions (4,3 milliards DH) ont t mobiliss en juillet 2003 sur le march financier international 62 . Et dautre part par les paiements effectus au titre du capital de la dette extrieure pour un montant de 17,2 milliards, y compris les remboursements par anticipation dun montant de 417
61

9Mds en moyenne de 2000 2002. 11,2 milliards de DH en 2002 contre seulement 3,8 milliards de DH en 1998. 62 Cette mission obligataire effectue sur le MFI ayant servi au remboursement par anticipation de dettes onreuses l'gard de la Banque africaine de dveloppement et de la Banque islamique de dveloppement. Les autres prts ont t accords essentiellement par la Banque internationale pour la reconstruction et le dveloppement, la Banque africaine de dveloppement, le Fonds montaire arabe et la France pour soutenir les rformes structurelles et financer le programme de dveloppement de l'infrastructure de l'information ainsi que certains projets d'investissement.

millions $US au titre de la dette onreuse et le remboursement du crdit syndiqu de 200 millions $US contract en 1998. Ces deux oprations exceptionnelles et la baisse des tirages mobiliss par le secteur public au titre des projets dinvestissement expliquent lamlioration de lindicateur du flux net en faveur de lextrieur en 2004. Pour accompagner cette rapide progression des remboursements. Le Trsor a mis en place une politique de gestion active de la dette qui a permis de traiter de 1996 2005 prs de 50 milliards DH. La gestion active de la dette extrieure, tout en tant concluante, reste insuffisante pour compenser laccroissement en boule de neige du stock de la dette intrieure. Le financement extrieur ne constitue plus une source principale de financement de lEtat. Lendettement intrieur a relay ce financement. Laccroissement du poids de la dette intrieure est le rsultat de la conjugaison de plusieurs facteurs dont notamment la persistance du dficit budgtaire et les financements extrieurs qui depuis 1994 se soldent par des flux nets ngatifs importants. De 1980 2004 63 , lencours de la dette intrieure du trsor sest accru en moyenne annuelle de 14,1%, passant ainsi de 10,1 milliards 224,1milliards de dirhams. Rapport au PIB, lencours de la dette intrieure est pass de prs de 23,8% du PIB en 1988 (24% en1991) 50 ,7% en 2004 64 soit une moyenne de 48% de 1996 2004 contre 28,9% de 1989 1995. 65

63 64

DPEG (Avril 2003)Tableau de bord des finances publiques, pages3, 4 et5. Selon le REF 06 P 127 cest 56% en 2004 et 56,7% en 2005 Soit une progression denviron 32,2 points 65 DTFE(2002): Rapport sur lvolution de la dette intrieure en 2002. in www.mfie.gov.ma.

Evolution des souscriptions et des remboursements

En milliards de dirhams

100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 1 998 1 999 2 000 2 001 50,8 39,6 36,7 51,5 46,5 38,8
Souscriptions Remboursements

94,8 79,2 74,7 74,5 69,5 54,5 48,2 82,1

2 002

2 003

2 004

Le ratio des intrts de la dette au PIB 66 qui tait de lordre de 1,7% entre 1980 et 1989 est pass 2,6% de 1990 1995 et 3,2% pour la priode 1996 -2003. En 2004, le service de la dette intrieure a absorb 14,5% des recettes ordinaires contre respectivement 3,6% et 10,94% en 1980 et 1994. S2 2000 15,3% 2001 2002 2003 2004

Intrts dette 11,1% 13,8% 13,3% 14,5% intrieure/ Recettes ordinaires Source REF 2006 et DTFE Au titre de lexercice budgtaire 2006 67 , les intrts sur la dette extrieure connatraient une hausse de 13,5% et ceux relatifs la dette intrieure sapprcieraient de 7%. La dcennie quatre vingt et le dbut de la dcennie quatre vingt dix, lendettement intrieur du trsor 68 tait caractris par le poids des chances courtes soit plus de 52% jusquen 1990. Cette structure volue actuellement dans le sens de la rduction de la part de la dette court terme. Celle-ci sest situe en 2004 20% au profit dune hausse de celles du moyen et long termes qui ont atteint respectivement 49% et 32%. La dure de vie moyenne de la dette intrieure qui a subi les effets de la perturbation du march montaire entre 2000 et 2003 a pu gagner une anne entre 2003 et 2004 (4 ans et 9mois en 2004 contre 3 ans et 9mois). Cette forte concentration dans chances moyennes et longues absorbe une grande part des ressources stables ou longues du systme bancaire au dtriment des crdits linvestissement

Une grande partie de la dette publique intrieure est suivie dans les comptes hors budget. Il en rsulte que lamortissement de cette dette doit tre assur par des ressources non budgtaires. Par contre pour la dette intrieure long terme, les comptes hors budget ne sont quun cadre comptable de suivi financier qui assure limputation des emprunts contradictoirement avec le budget. Le budget gnral reoit donc les ralisations annuelles y affrentes et supporte le remboursement du principal. Les charges dintrts et de commissions tant, dans ce cas comme dans celui des emprunts moyen et long terme, imputes au budget gnral. Les intrts de la dette publique seraient de lordre de 18,8 milliards de dirhams, soit 3,8% du PIB en 2006 en hausse de 7,9% par rapport leur niveau de lexercice 2005 actualis. Aprs la baisse tendancielle observe depuis les cinq dernires annes, ils renouent avec leur niveau atteint en 2001, en rapport avec laccroissement du taux dendettement en 2005 imputable en plus de la dgradation du dficit budgtaire la rgularisation de la dette de lEtat lgard de la Caisse Marocaine de la Retraite. 68 A.BOUAMI Le march dadjudication des valeurs du trsor comme principale source de financement in actes du colloque : Le secteur financier marocain : bilan et perspectives 13 et 14 mars 1998,p 119.
67

66

1980 1982 1964 1986 1988 1990 1992 1994 2003 2004

Part du CT en % 43,35% 50,79% 66,42% 65,84% 55,32% 53,34% 46,41% 39,6% 29% 20%%

Part du LMT en % 54,65% 49,21% 33,58% 34,16% 44,68% 46,66% 53,59% 60,40% 71% 80%

Au milieu de la dcennie quatre vingt dix, la dette dtenue par le systme bancaire tait importante et reprsentait quelque 59% de la dette intrieure totale. En 2004 elle ne reprsente plus que 32% . Le reliquat est constitu de diverses composantes regroupes, gnralement sus le vocable ressources non bancaires. Il sagit des souscriptions des ex OFS dune part, et de celles du secteur priv non financier dautre part. La structure de la composante non bancaire a connu une volution significative au cours des dernires annes. Ainsi on constate que la part des titres dtenus par le secteur priv non financier dans la dette totale na cess daugmenter au dtriment de celles des organismes financiers spcialiss (OFS). Cette dernire 69 qui reprsentait 14,2% de la dette intrieure totale en 1980 a vu sa part rgresser 10% en 1986 et seulement 8% en 1994. La part du secteur priv non financier qui na t que de 24 ,9% en 1980 est passe 26,7% en en 1986 puis 32% en 1994. Ce secteur est constitu actuellement par des compagnies dassurance, les OPCVM et autres 70 . Il dtient, en 2004, 68% de la dette intrieure reparti comme suit :

69 70

Les principaux dtenteurs deffets publics parmi les OFS taient la CDG, la BNDE, la CNCA et le CIH Il tait constitu par des compagnies dassurance, des particuliers et des tablissements publics

Rpartition de lencours par type de crancier

40% 30% 20% 10% 0%

36%

32%

29%

32% 20%

2003 2004
18% 16%

16%

Evolution de la dure de vie moyenne

En annes

Dette bancaire Comp. d'assur.

OPCVM

Autres

Lencours par catgories de cranciers en % de la dette intrieure Part en % Dc-2 DcDc-2 Dc001 2002 003 2004 41% 39% 36 32 Banques (*) 25% 29 32 Cie d'assurances 22% 14% 19% 18 20 OPCVM 11% 10% 11 11 CDG 12% 7% 5 5 Autres Total 100% 100% 100% 100%

Alors quau au dbut des annes quatre vingt dix, la situation et les conditions de lendettement du trsor 71 taient caractrises par le poids des chances courtes soit plus de 50% jusquen 1992, limportance des emplois obligatoires des banques (soit 45% en 1990 contre seulement 6% en 1997) et la prdominance de la dette non ngociable.(la part de la dette ngociable est passe de 48%en 1993 69 % en 1997), laccroissement de lencours de la dette intrieure au niveau de la mme priode 72 sest accompagn dun recours massif au compartiment des adjudications qui sest accru denviron 30% en moyenne

A.BOUAMI Le march dadjudication des valeurs du trsor comme principale source de financement in actes du colloque : Le secteur financier marocain : bilan et perspectives 13 et 14 mars 1998,p 119. 72 DTFE (1 Mars 2002)de la dette intrieure en 2001 .

71

annuelle et dont la part dans lendettement intrieur 73 est pass de 24% en 1995 96% en 2004 . Tableau: Encours des adjudications et Part dans lencours total de 1995 2004 Encours des adjudications 24 545 42 085 58 276 72 270 94 573 116 359 143 075 169 917 197 100 214 825 Part dans lencours total 24% 38% 48% 55% 69% 78% 81% 89% 93,1% 96%

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Source : DTFE : 2002, 2003 et 2004 Cette dynamique sest tablie ces dernires annes dans un contexte marqu par limportance des remboursements au titre de la dette extrieure et la fin des missions des emprunts nationaux.

La normalisation du rle du trsor en tant quemprunteur tmoigne de lintrt quattache les autorits responsables de la politique budgtaire la stratgie de marchesation des instruments du financement du dficit budgtaire. Cette orientation, suppose que le trsor se prsente sur les marchs financiers sans privilge particulier, lve des fonds au prix du march et met les titres publics sur les marchs primaires pouvant faire lobjet de traitement, tout moment et pour des montants importants, sur le march secondaire des bons du trsor. Ce processus sest ralis en moins dune dcennie grce la cration, en 1988 , dun march des bons du Trsor mis par adjudication en phase avec le projet de libralisation du systme financier qui, pour ce faire, ncessitait linstitution dun march actif des valeurs du Trsor o les volumes et les taux
74

73 6

DPEG (Avril 2003) Tableau de bord des finances publiques, pages3, 4 et5. DTFE (Mars 2003): Intervention de monsieur le ministre sur le financement du trsor et les reformes du march des adjudications en 2003 , in www,mfie.gov.ma. 74 Circulaire de BAM n219/6/88 du 15 Dcembre 1988.

sont dtermins par les rgles du march 75 . Le processus de libralisation des instruments de financement de la dette a culmin avec la rforme du march primaire des bons du Trsor introduite le 28 mars 1995 et la diffusion de la circulaire de BAM concernant la dfinition des modalits de fonctionnement du march secondaire des bons de trsor mis par adjudication 76 . Lobjectif fondamental de la modernisation des instruments de la gestion de la dette publique est la rduction au maximum du cot de lendettement long terme, sous rserve que la diminution au minimum des risques peut exercer sur la variabilit des charges de financement 77 . La nouvelle dette publique repose sur un principe cl, la ngociabilit, dou dcoulent trois autres principes adjacents (simplicit, liquidit et transparence) allant de pair avec deux caractristiques essentielles (solvabilit et comptitivit). Cest dans le sillage de cette problmatique que lon peut dceler les signes de changement en matire de rationalisation des instruments de la dette publique notamment dans le domaine des produits, de la liquidit, et des procdures dmission.. Au niveau des produits. La composition de la dette de lEtat a t rationalise par la cration de trois catgories de titres standardiss : Des bons court terme dune dure de 13, 26 et 52 semaines ; Des bons moyen terme dune maturit de 2 et 5 ans, remboursables in fine ; Des bons long terme, galement remboursables in fine, dune dure de 10, de15 et, depuis septembre 2000, de 20 ans 78. Pour dynamiser la maturit 20 ans, offrir au march une rfrence de taux actualise et susciter lintrt des fonds de retraite et les compagnies dassurance, le trsor a adopt partir de juin 2004 lmission sur une base mensuelle au lieu de trimestrielle des bons du Trsor 20 ans. fin dcembre 2004, lencours des bons souscrits sur cette maturit a atteint prs de 2,6

M.A.Berrada (1998), Les nouveaux marchs de capitaux au Maroc ,EDITIONS SECEA pages 197 126. Circulaire de BAM n5/G/96 du 30 janvier 1996. 77 FMI Janvier 1999 , Amlioration de la gestion de la dette publique et dveloppement du march des titres public , p 5 . 78 Union europenne (Septembre 2000), op-cit.
76

75

milliards DH contre 24 millions DH au titre de lmission inaugurale du 25 septembre 2000. Lventail des chances offertes a t rduit, avec la suppression, en mars 1995, de lmission des bons une semaine et des bons 3 et 5 semaines. Les bons mis dans le cadre des adjudications doivent avoir un montant unitaire, fix par voie rglementaire. Ce montant a t progressivement abaiss de 500.000 dirhams en fvier 1996, 250.000 dirhams en aot 1996 et 100.000 dirhams en 2001, et ce, afin de faciliter laccs ce march 79 . Les bons mis par adjudication sont ngociables de gr gr 80 et inscrits en compte courant auprs du dpositaire central au nom des tablissements admis prsenter des soumissions. Au niveau de la liquidit La liquidit est un principe qui dcoule immdiatement de lexigence de la de la ngociabilit. Cest en ce sens, que depuis 1997, la dette publique marocaine sappuie largement sur la technique dassimilation et repose sur un groupe doprateurs spcialiss dans les transactions sur les valeurs du Trsor appel les intermdiaires en valeurs de Trsor (I.V.T) Les procdures. Dans le cadre de la transparence, la ncessit de la modernisation des instruments de la gestion de la dette publique a pouss le Trsor a rorganiser ses procdures dmission en optant pour la technique de ladjudication, fonde sur la mise en concurrence publique des souscripteurs, pour le placement de leurs titres. Le choix du Maroc sest port sur la technique de ladjudication ou au prix demand , dite la hollandaise. Dans ce cas, les titres sont servis au prix ou au taux effectif des soumissions, par opposition au prix ou au taux marginal. On appelle ce type dadjudication enchre prix multiple et prix scells . Elle assure les conditions dune parfaite concurrence entre les souscripteurs. Les offres dont les prix sont plus levs - ou un taux infrieur ou gal au taux limite- sont servies en premier. Celles de niveau infrieur le sont ensuite, jusqu hauteur du montant souhait par le Trsor. Les participants payent des prix diffrents, correspondant exactement aux prix quils ont demands. Pour diminuer le cot de la dette publique, le trsor a introduit en 1997, la technique de lassimilation 81 et qui consiste rattacher un titre nouvellement mis
79 80

Union europenne (Septembre 2000), op-cit. En vertu de larticle n3 G95 du 17 mars 95.

81

Les missions par assimilation donnent lieu rglement, par les adjudicataires, des intrts courus entre la date de jouissance et la date de rglement. Les soumissionnaires prsentent des offres en prix, exprim en pourcentage du nominal, dtermin en fonction du taux de rendement escompt par les investisseurs pour la priode restant courir. Il

 une ligne demprunt initiale et prsentant les mmes caractristiques quant au taux nominal, la date de jouissance et la date dchance 82 . Cette technique permet de constituer des lignes gisements importants, de nature augmenter la liquidit du march secondaire, et limiter la multiplicit des lignes de bons du Trsor 83 . Et pour amliorer le profil de lchancier de la dette travers une rpartition plus ou moins uniforme des tombes mensuelles de la dette publique , le Trsor a pu instaurer rcemment des lignes assimiles sur des lignes futures ( missions atypiques). 84 En 2004, 7 lignes assimiles ont t cres dont 4 lignes 5 ans, et 3 lignes 52 semaines. Dautres techniques dadjudication sont projetes par le trsor 85 . Il sagit spcialement de la technique des adjudications lenvers, les rachats de gr gr et les offres publiques des changes 86 . Le trsor marocain a essay, en vain, de mettre en pratique cette technique en proposant en 1999 le regroupement des lignes illiquides car difficilement ngociables sur le march secondaire. Lexprience a chou en raison
est possible d'assimiler un emprunt, des missions ultrieures prsentant les mmes caractristiques (mme date dmission, mme date de jouissance, mme date dchance, mme taux). Les missions conscutives ont donc la mme chance et portent intrt au mme taux que la tranche d'emprunts laquelle elles sont rattaches. L'assimilation d'emprunts prsente deux avantages : rduire les frais de gestion et surtout augmenter la liquidit et donc la ngociabilit de ces emprunts sur le march secondaire.
82 83

DTFE , ( Fvrier 2002) Cadre et orientations en matire de la gestion de la dette publique ,p15. P Llau (1996) conomie financire publique ditions PUF page 273.

84

Emissions atypiques Ou (lignes assimiles sur des lignes futures) dsigne les missions dont la premire priode de coupon est irrgulire. Pour les missions de plus dun an, le premier coupon a une priode suprieure aux autres coupons dont la priode correspond une anne. P Llau op. cit.

85

86

La technique des adjudications lenvers consiste au rachat par le trsor sur le march dun certain nombre de ses emprunts dans le but : De lisser lchancier du remboursement de la dette ; De prparer lamortissement des titres encours important afin dviter de trop fortes variations dans la trsorerie de lEtat ; Damliorer le fonctionnement du march secondaire de la dette publique en retirant du march les emprunts faible liquidit.

Ladjudication lenvers se droule comme une adjudication classique, les soumissionnaires prsentent des prix de vente et non des prix dachat86. Les soumissions les plus basses en prix sont retenues, dans la limite dun contingent maximal de reprise des titres, et lEtat les acquiert au prix des soumissions. Comme pour les adjudications normales, le Trsor annonce lavance les lignes quil se propose de racheter et indique, sous forme de fourchette, le volume de lopration. Les rachats de titres de gr gr 86sur le march des lignes qui souffrent dune dcote, doivent aussi tre destins allger ponctuellement lchancier de remboursement de la dette publique, afin dattnuer les pics les plus importants et de lisser ainsi les besoins de financement et le niveau des missions brutes de titres nouveaux. Les offres publiques des changes permettent la substitution entre anciens titres et nouveaux titres. La volont du Trsor dans cette opration est dallonger la dure de vie moyenne de la dette publique et de permettre aux investisseurs de sortir les titres mis avant la modernisation des instruments de la dette de lEtat.

notamment du nombre rduit des intervenants (un seul SVT : la CDG) et la complexit des critures pour la TGR 87 . Afin daccrotre lattrait des missions sur le march primaire des adjudications, de rduire le taux dendettement public et du dficit budgtaire, daugmenter le nombre de dtenteurs de la dette, damliorer les techniques de rgulation montaire par le recours lOpen-Market et assurer une meilleure transmission de la politique montaire, un march secondaire de ces titres a t cr en 1996. Ce march devait permettre daugmenter la liquidit des titres 88 et de faire accder les investisseurs une gestion active de leur portefeuille en bons du trsor, grce aux arbitrages quils sont en mesure deffectuer entre les diffrents types dchances et de rendements. Le march secondaire des bons du Trsor est un march de gr gr sur lequel les oprations se font par tlphone ou par voie informatique et sont rgles le mme jour grce un systme de compensation et de rglement mis en place BAM 89. Autrement dit, Ce march met face face les entreprises qui ont des excdents en trsorerie et qui envisagent de les placer en bons du Trsor et les entreprises qui sont en possession des bons du Trsor et qui ont des besoins de financement. Les entreprises dsirant placer leur excdent de trsorerie en bons du Trsor interviennent sur ce march soit en recherchant dautres intervenants qui possdent des BT et souhaitent les cder directement, soit en contactant les intermdiaires en valeurs du Trsor afin que ceux-ci se chargent de retrouver un preneur. Lensemble de ces offres et ces demandes constitue le march secondaire des bons de Trsor. Les bons de Trsor sont mis au gr par lmetteur en dehors du march formel de la SBVC, et librement ngociables et dmatrialiss. Ils sont inscrits en compte auprs des intermdiaires et peuvent circuler par simple virement de compte compte. Ce systme dinscription en compte demeure plus scurisant et moins onreux pour les utilisateurs. La rglementation relative ce march prvoit une notification Maroclear des transactions, la fois par ltablissement cdant et par ltablissement acqureur. Le dnouement des oprations est conditionn par la concordance entre les indications relatives aux caractristiques des titres, leur nombre, au prix de la transaction et la date dexcution.

87 88

Union europenne (septembre 2000), op-cit. DTFE , ( Fvrier 2002) Cadre et orientations en matire de la gestion de la dette publique , p16. 89 Circulaire BAM n5/G /96 du 30 janvier 1996.

Pour amliorer le suivi du march secondaire et la supervision de lactivit des IVT sur ce march, le trsor a mis en place en 2004 une liaison spcialise, de Maroclear vers le Trsor, pour faciliter le transfert des donnes. Les transactions prvues concernent les oprations de rglement /livraison et de cessions temporaires qui ont connues une forte augmentation au cours des dernires annes. Ainsi le march secondaire des bons du Trsor offre aux agents ayant des excdents de liquidits de nouvelles opportunits de placement court et terme leur permettant une gestion active de leur trsorerie. Il assure galement, aux dtenteurs des bons du Trsor la possibilit tout moment de transformer leurs titres en liquidit grce leur caractre ngociable sur ce march. Les cessions temporaires de titres consistent en une vente de titres contre espces (ou ventuellement contre dautres titres), rmunre un taux proche du taux du march montaire pendant une priode dtermine 90 . Ces oprations permettent, pour les intermdiaires professionnels, la couverture de positions vendeuses par emprunts de titres et le financement de positions acheteuses par cession temporaire de titres. Elles contribuent lamlioration de la rentabilit du portefeuille. Elles autorisent galement le placement de liquidits un taux proche de celui du march montaire. Enfin, elles sont gnralement utilises pour pallier un dfaut potentiel de livraison. Il existe au Maroc deux grandes catgories de cessions temporaires de titres savoir : Le prt de titres et la pension livre 91 . Le prt de titres permet aux dtenteurs de titres de valoriser leur portefeuille par le gain tir de la cession temporaire des actifs, sans en rechercher le refinancement La mise en pension est lopration par laquelle une personne, le cdant, vend une autre personne, le cessionnaire, des valeurs titres ou effets, ces deux personnes sengageant respectivement et irrvocablement, lune reprendre les titres et la seconde les rtrocder pour un prix et une date convenus lavance. Il sagit donc dune cession temporaire de crance, accompagne dun transfert rel de proprit (transferts des droits de vote et des droits financiers) 92 . Les oprations de pension peuvent tre effectues non seulement par les tablissements de crdits, mais galement par toutes les personnes morales ainsi
Commission europenne (Novembre 2002) Assistance technique pour le suivi du programme dajustement structurel du secteur financier- Maroc , p13/63. 91 Commission europenne (Novembre 2002) Assistance technique pour le suivi du programme dajustement structurel du secteur financier- Maroc , p13/63. 92 L.Du Parquet( Janvier 1992) Innovations financires, dette publique et structure des taux dintrt thse de doctorat : Universit de Paris X cole doctorale analyse et techniques conomiques avances, p205 208 .
90

que par les fonds communs de crances et les fonds communs de placement. Toutefois, seuls les tablissements de crdits peuvent mettre ou prendre en pension des effets privs. La rmunration du cessionnaire est assimile un intrt de crance imposable selon la rgle du couru . Par ailleurs, les oprations de pension sont exonres de TVA, de droit de timbre et de droit denregistrement 93 . Le march secondaire de bons du Trsor mis par adjudication est anim par les IVT. Il sagit dun rseau doprateurs spcialiss, constitu par le Trsor et appels les intermdiaires en valeurs de Trsor (IVT) , choisi parmi les institutions financires les plus dynamiques sur le march des adjudications. Ces dernires sengagent contribuer lanimation tant du march primaire des adjudications que du march secondaire en jouant un rle de teneurs des marchs ou de market-markers en vertu dune convention signe entre le ministre des finances et chacun des I.V.T 94. A cet effet, les I.V.T doivent valuer la demande globale du march avant chaque adjudication, assurer en permanence la liquidit du march secondaire des valeurs du Trsor, et contribuer au bon droulement des adjudications 95 . Ces courtiers dploient des efforts commerciaux pour placer les valeurs du Trsor en dirham auprs de leur clientle finale. Ils informent galement le Trsor de lvolution du march et assistent lEtat en le conseillant sur la conduite de sa politique dmission. De plus, les I.V.T. sont tenus dacqurir au moins 8% ( partir le 2 mai 2002) 96 des volumes adjugs chaque trimestre dans les trois catgories de bons de Trsor97 (50 % bons court terme,50% moyen terme et long terme), et de participer aux transactions sur le march secondaire pour une part nominale, de 8% galement, des transactions fermes effectues chaque trimestre. En contre partie, de cet engagement, les I.V.T. ont le droit de prsenter des offres non comptitives(ONC) 98 , les montants mis par cette voie sont plafonns 20% des montants adjugs pour chaque catgorie des titres (le partage se fait en fonction des %rsultant de participations du trimestre prcdent). Paralllement, le Trsor sengage, pour sa part, servir hauteur de 50% au taux ou au prix limite et, concurrence de 50% au taux ou au prix moyen pondr des bons mis lors de ladjudication.
93 94

L.Du Parquet( Janvier 1992) op-cit , p205 208. BCP ,BCM , BMCE , BMCI , WAFA BANK , MEDIA FINANCE, et la CDG. 95 DTFE , ( Fvrier 2002) Cadre et orientations en matire de la gestion de la dette publique , p16. 96 10% avant cette date. 97 Union europenne (Septembre 2000) op-cit. 98 DTFE , ( Fvrier 2002) Cadre et orientations en matire de la gestion de la dette publique , p16.

En outre, ces tablissements sont tenus respecter, sur le march secondaire, une marge maximale par maturit, entre le cours acheteur et le cours vendeur : les IVT sengagent coter les titres court terme avec un cart de taux acheteur/vendeur maximum de 20 points de base, les titres moyen terme (2 7ans) avec un cart maximum de 15 points de base et les titres long terme avec un cart maximum de 10 points de base99. Enfin, ces tablissements sont obligs dafficher quotidiennement, au cours dune plage horaire convenue entre le Trsor et les IVT, des cours acheteurs et des cours vendeurs sur au moins cinq lignes couvrant les trois catgories de bons. Ces lignes sont choisies librement dans un panel de lignes fix et revu rgulirement par le Trsor et les IVT. Les montants pour lesquels ces cours valent engagement ferme dachat ou de vente de sa part doivent galement tre affichs ; ces montants devant tre au moins de 10 M. DH par ligne et par jour. Contractuellement, les IVT sont engags jusqu' 50 millions de dh par jour ce qui reprsente un march de 1750 millions de BT par semaine (7 IVT, 5 jours) 100 . Dans la pratique, un certain nombre dIVT, faute dopportunit demploi de leurs ressources souhaitent conserver jusqu' lchance le papier quils ont acquis. Cette faon de procder contribue lilliquidit du march ce qui contraste avec les principes fondamentaux qui sont la base de la cration du march adjudicataire des bons du trsor. Pour surmonter ces obstacles le trsor envisage dlaborer en 2005 , en concertation avec les IVT, une nouvelle convention qui fixera le nouveau cadre dexercice de lactivit dIVT ,introduira de nouvelles incitations et renforcera le volet qualitatif de la relation TrsorIVT. Il sagit notamment : - dinstituer une cotation ferme la demande sur le march secondaire des bons du Trsor ; - doctroyer aux IVT une offre non comptitive post-adjudication hauteur dun montant maximum de 5% du volume adjug ; - dinstaurer un systme de notation des IVT refltant leur degr dimplication dans lanimation du march des valeurs du Trsor sur la base de leurs performances sur les marchs primaire et primaire et secondaire, du respect de la cotation et de la qualit du conseil et de linformation fournis au Trsor. Dans la perspective de la formation dune courbe des taux au niveau du march secondaire et de la cration, moyen terme, dun benchmark autour des
Commission europenne (Novembre 2002) Assistance technique pour le suivi du programme dajustement structurel du secteur financier- Maroc , p13/63. 100 Commission europenne (Novembre 2002) Assistance technique pour le suivi du programme dajustement structurel du secteur financier- Maroc , p13/63.
99

maturits les plus liquides, le trsor a dcid en 2004 daugmenter le plafond des gisements 2,5 milliards DH pour les lignes court terme et 3,5 milliards DH pour les lignes moyen et long termes. 2.3.2 Au niveau du management public Lconomie du bien tre sest proccupe pendant longtemps de la manire dont lEtat peut tre intgr au fonctionnement de lconomie de march mais sans penser au comportement bureaucratique des gestionnaires 101 . Ce comportement, daprs lcole des choix publics, justifie lintroduction du management public puisque les positions particulires dont bnficient les fonctionnaires- moins contrls que ne le sont les producteurs soumis la discipline de march-les conduisent produire dans de mauvaises conditions et bnficier de rentes de situation au dtriment des citoyens 102 . Au Maroc, ces dernires annes, On constate chez les dcideurs publics hants par la ncessit de grer les contraintes financires la monte en puissance des proccupations en matire gestion publique notamment par lintroduction du contrle de gestion et de laudit. Lide du rquilibrage budgtaire et son corollaire la rduction de la taille de ltat (notamment dans le domaine des dpenses en capital) en vue de dynamiser linvestissement priv dans un contexte caractris par linefficacit de la gestion publique constitue la justification thorique de lintroduction des rformes institutionnelles favorisant une bonne gestion publique pour la ralisation dune croissance soutenue 103 . Toutes ces considrations (raliser des conomies budgtaires) ont amen les dcideurs publics sen remettre la transposition des mthodes de gestion prive au secteur des administrations publiques. Il sagit notamment 104 : Du transfert defficacit sur le mode du secteur priv (dpenses et impt); De la transposition des rgles dor dune gestion par la performance (dpenses et impt). i Au niveau des dpenses publiques, La rduction du dficit budgtaire a t en partie obtenue dans un premier temps au prix dune contraction de linvestissement public et sans aborder les
101 102

X.Greffe (1999) : Gestion publique Eds Dalloz, p 23. X.Greffe (1999) : Gestion publique Eds Dalloz, p 24. 103 Une mauvaise gestion rduit la capacit de ltat de fournir des services publics de manire efficiente 104 X.Greffe (1999) : Gestion publique Eds Dalloz, p 27-28.

reformes susceptibles damliorer lefficacit de cet linvestissement. Agir sur la dpense ne se rduit pas de simples mesures dconomie, des coupes claires dans les dpenses publiques. Sil faut certes se donner pour objectif, in fine, de dpenser plus dans les infrastructures conomiques et sociales, il faut, pour y parvenir, sefforcer de dpenser mieux afin de rpondre aux attentes du corps social. Cette logique semble animer lesprit de la rforme de ladministration publique. Malgr les insuffisances actuelles en matire de la programmation pluriannuelle des finances publiques et lanalyse des risques budgtaires 105 , des signes de changement sont perceptibles dans le domaine de la planification des dpenses moyen terme. Des engagements ont t pris pour produire un cadre budgtaire moyen terme des finances publiques avec un horizon de trois ans glissant. La mise lessai en 2005 avec les ministres pilotes et lvaluation des rsultats en 2006 devraient dboucher sur sa gnralisation lensemble du budget 106 . Dans le mme ordre dides, il est prvu de gnraliser lexprience de la gestion budgtaire axe sur les rsultats et son corollaire la globalisation des crdits 107 lensemble des ministres partir de la loi de finances pour lanne 2006 108 . Sur la base d'un budget programme, les directeurs des bureaux, des rgions et des provinces tabliront des contrats avec leur ministre et seront autoriss modifier l'affectation des ressources d'un poste un autre, condition d'assumer l'obligation de rsultats qui seront mesurs par les indicateurs de performance du programme. Ces derniers amliorent non seulement les conditions de mise en uvre des politiques publiques et dexcution du budget, mais aussi le processus dallocation des ressources entre les diffrents programmes. En effet, les indicateurs de performance permettent aux analystes
Le plan quinquennal de dveloppement conomique et social nest pas utilis des fins de programmation budgtaire. Le rapport conomique et financier de la loi de finances nonce des perspectives conomiques gnrales moyen terne mais elles nont quune valeur indicative et ne sont pas fondes sur une analyse quantifie des prvisions de recettes et des programmes de dpenses. Des analyses ponctuelles de la viabilit des finances publiques long terme sont ralises par la DPEG et la Direction du Budget mais ne sont pas prsentes dans le projet de loi de finances. 106 Le CDMT , initialement considr surtout comme un exercice macroconomique en 2003 et 2004, il deviendrait un mcanisme d'affectation des ressources impliquant la pleine participation des ministres sectoriels. 107 En 2004, cinq ministres, reprsentant 17% des crdits dinvestissement, mnent une Exprimentation de globalisation des crdits
108 105

Le ministre de la Sant a dj mis l'essai cette formule en 2003. Quatre autres ministres - finances, plan, agriculture et pches - l'ont adopte pour le budget de 2004. L'exprience des cinq ministres pilotes sera value en 2005 et s'tendra au total douze ministres d'ici 2006. A cette date, cette plus ample marge de manoeuvre pour l'emploi des fonds sera tendue tous les programmes au sein de chaque unit ou sous-unit, s'appliquant la fois aux dpenses de fonctionnement et d'quipement, l'exception des dpenses de personnel.

des services budgtaires centraux (lquivalent de la direction du budget) de rpondre plus efficacement aux propositions budgtaires des ministres gestionnaires qui leur paraissent inappropries. En mme temps, les indicateurs peuvent fournir ces ministres des arguments supplmentaires pour justifier leurs demandes 109 . Longtemps considr comme un lment perturbateur, lintroduction de laudit dans le secteur public et plus particulirement au niveau de ladministration centrale nest pas bien perue. A cela, il y a plusieurs raisons 110 : La persistance de la culture du secret au sein des entreprises publiques et de ladministration centrale; lintroduction de laudit ; Les recommandations des auditeurs sont encore perues comme des lments de remise en cause de lorganisation et des structures existantes; La gestion personnalise des dirigeants; Le vide lgislatif et rglementaire caractrisant le domaine daudit dans le secteur public; Labsence des indicateurs de performance au niveau de la gestion des ressources humaines. Cependant les audits externes au Maroc, malgr la prfrence donne aux bureaux dtudes trangers, ont constitu un vecteur de pilotage des changements institutionnels et des outils de modernisation des structures de ladministration publiques et semi- publiques. Il sagit notamment du rapport Mac Kensey en 1974 dont les recommandations relatives lorganisation interne du ministre des finances se sont concrtises par la promulgation du dahir du 22 novembre 1987, du rapport du bureau dtude "international reform an the informal sector", command par le ministre de lincitation de lconomie et la direction des prix, consacr aux insuffisances lgales et institutionnelles de la concurrence et de la protection du consommateur, le rapport LAVALIN sur la rationalisation des portefeuilles de lEtat et divers rapport du FMI et de la banque mondiale( rapport de 1996) 111. Sur le plan interne, si le rapport Jouahri constitua la premire tentative dapprciation du poids et de ltendu des entreprises du secteur public il est noter aussi la marginalisation de lIGF et de la cour des comptes de telles entreprises.

109 110

S.Troza (1999), Quand lEtat sengage : la dmarche contractuelle , Eds dOrganisation, P226 240. D.Khoudry (1998), Finances publiques et management stratgiques Eds El Ahmadia, p103. 111 Y.Briga(1998), Audit externes et reformes du secteur public au Maroc in revue Marocaine daudit et de dveloppement, n 8 et 9, p29 37.

Par ailleurs, la stratgie actuelle relative la rforme de ladministration publique prvoit, pour lamlioration des performances des ministres, lintroduction de laudit interne 112 . Cette intgration devrait reposer sur la production dun manuel daudit de performance 113 qui soit conforme aux normes ISA et aux normes internationales applicables au secteur public. Cette production faciliterait la mise en ouvre dune mthodologie daudit de performance qui donne lauditeur loutillage ncessaire pour valuer lconomie, lefficience et lefficacit de la gestion des fonds et des biens publics. Cette mthodologie devrait tre dveloppe de faon assurer sa cohrence avec les institutions publiques marocaines, sa pertinence par rapport aux objectifs de performance du secteur public et son utilit pour les gestionnaires, les dcideurs, les parlementaires et le citoyen. Llaboration du manuel permettrait aussi la mise niveau des inspecteurs au regard des normes, standards et mthodes applicables de faon gnrale laudit moderne 114 . Bien que le contrle de la dpense publique prsente un dispositif ancien, bien rod et globalement fiable, des efforts ont t fournis pour dpasser son formalisme gnrateur de dlais. Le nouveau texte de loi sur le contrle des engagements des dpenses a introduit un contrle de substance, en fonction des risques du dossier, un visa collectif, une certification pour les dpenses de faible montant et un visa avec observation pdagogique qui ne bloque pas lacte de dpenses lorsque ce dernier nest pas entach dirrgularit au fond. Dans le mme sens La loi 69-00 du 11 novembre 2003 portant sur le contrle des tablissements publics institue une modulation des contrles, en distinguant les contrles pralables traditionnels, et un contrle dit daccompagnement ii Au niveau fiscal La recherche de la performance ne concerne pas que les dpenses publiques. Ladministration de limpt passe aussi par la modernisation des mthodes de gestion grce au renforcement des moyens humains et matriels ainsi que par la matrise des actions en recouvrement et le contrle. La matrise de limpt par lamlioration des actions en recouvrement.

Lrosion de la base imposable du systme fiscal marocain ne rsulte pas seulement des distorsions issues des multiples largesses fiscales offertes dans le cadre de lencouragement de linvestissement, mais aussi de linadaptation de
112

MF(30 JUIN 2003) : lettre de politique de dveloppement relative la stratgie de la reforme de ladministration publique . 113 commission europenne- Banque mondiale : Programme de reforme de ladministration publique(projet daide mmoire) rabat du 9 au 19 juin 2003. 114 Ministre des finances (Juin 2003) : Appui au programme de reforme de ladministration centrale, p4 et 5.

lorganisation du dispositif du recouvrement aux exigences du systme dclaratif. Alors que les paiements spontans reprsentent plus de 85% en moyenne du total des recettes 115 , les aspects touchant ladministration et la gestion du recouvrement se caractrisent encore par linefficacit matrialise par laugmentation du niveau des arrirs fiscaux des impts directs et de la TVA intrieure. Ces derniers se sont levs en juillet 2000 13,7 milliards de dhs, soit 3,9% du PIB contre 8,9 milliards de dhs et donc 2,8% du PIB en juin1996 116 faisant ainsi passer le taux de recouvrement moyen de la priode 1997-2000 30-40% contre 40-50% dans les annes 1993-1996 117 . Impts directs et TVA intrieure : volution des arrirs fiscaux (montants en millions de dhs) 1996/97 1997/98 1998/99 1999/2000 2001* 15404 10194 11070 12448 5134 3078 4374 3764 33% 30% 40% 30% 10724 6721 8753 8371 2767 3001 3308 4152 38% 41% 34% 40% 11070 12448 13747 16842 2002* 2003* 16842 19293 3123 30% 4248 22%

Arrirs sur exercices antrieurs au 1 juillet 8910 Recouvrement sur exercices antrieurs 3188 Taux de recouvrement sur exercices antrieurs 36% Prise en charge sur exercice courant 6992 Recouvrement sur exercice courant 2511 Taux de recouvrement sur exercice courant 36% Arrirs nets en 30 juin 10194 * Arrirs nets fin dcembre Source : FMI (FEVRIER 2001), op-cit, p60 et FMI (JUILLET 2004), P45

10035 8869 4461 4859 44% 54% 19293 19055

Alors que la situation des restes recouvrer sest notablement dtriore en 2001,2002 et 2003, le taux de recouvrement sur exercice courant affiche une nette amlioration en raison notamment des innovations introduites au cours des dernires annes dont les plus importantes sont : - ladoption du code de recouvrement des crances publiques ; - le transfert du recouvrement de la TVA de la TGR la DGI (en 2004) ; - llaboration de critres de performances en matire de contrle ; - le dveloppement de lidentifiant unique ; - lamlioration de linformation des contribuables, et les dlgations en matire contentieuse ; - Les taches dassiette et de contentieux ont t fusionnes en vue dune responsabilisation plus prononce des gestionnaires ;
115
116

Fmi 2001, Modernisation du systme fiscal et de son administration p58. Fmi 2001, Modernisation du systme fiscal et de son administration p59. 117 Fmi 2001, Modernisation du systme fiscal et de son administration p59.

La mise en place dun service des grandes entreprises (SGE) Casablanca (mai 2000) et Rabat (en 2001)

Dautres aspects de ladministration fiscale attestent de lexistence dune dynamique de changement, il sagit notamment : De lorganisation et lencadrement des systmes fiscaux; Du contrle fiscal. Concernant lorganisation et lencadrement des services de limpt, deux types de difficults sont signaler : Le problme de ltablissement des critres de performances; La concentration des taches oprationnelles. Quoiquil existe des indicateurs de gestion composs de montants dimpts et taxes (notamment ceux mis en recouvrement, ceux dgrevs, ou ceux dont le remboursement est autoris), de la population gre (par nature dimpt), et de flux (affaires reues, affaires traites et affaires en instance), ceux ci sont insuffisants eu gard les missions dvolues la direction des impts. Les expriences trangres en la matire tmoignent de lutilit de ces indicateurs notamment pour le classement des services et des agents suivant leur performances et in fine pour mieux analyser les rsultats 118 . Dun autre ct, une dconcentration plus prononce des taches oprationnelles suivant en cela lexemple de la dconcentration du processus de dcision en matire de remboursement de la TVA et de contentieux peut permettre librer les services centraux afin de se consacrer la dfinition des stratgies des reformes pour simplifier les procdures, lanalyse des rsultats des services et la dfinition des priorits. La matrise de limpt par lamlioration le renforcement du contrle.

Pour ce qui est du contrle fiscal, celui ci est le corollaire des systmes fiscaux fonds sur le principe du consentement limpt et donc sur celui des dclarations et paiements spontans. Il vise au bout du compte la cration dun contexte favorable la fois la protection des ressources publiques et au respect des conditions de concurrence entre les entreprises justifiant ainsi la rpression des fraudeurs. A cot, des sanctions fiscales, des sanctions pnales ont t prvues par la loi de Finances de 1996. Les sanctions fiscales sont constitues de majorations de droits, des intrts ou indemnits de retard et des amendes fiscales. Lorsque ladministration applique
118 Fmi (2001), : Modernisation du systme fiscal et de son administration cf p 77 (encadr).

une sanction, elle doit motiver sa dcision par un crit, en indiquant les considrations de droit et de fait qui en constituent le fondement. La loi de finances pour lanne 2003 a apport des changements de taille ce niveau. Pour inciter les contribuables acquitter les droits dus au Trsor dans les dlais qui leur sont impartis, ladite loi a modifi les textes fiscaux en vigueur, ainsi que la loi n 1597 formant code de recouvrement des crances publiques pour rtablir l'application des majorations en fonction de la dure de retard. Les taux de ces majorations sont de 5% pour le 1er mois de retard et de 0,50% par mois ou fraction de mois supplmentaire. Pour accomplir sa tache, le contrleur fiscal dispose doutils spcifiques, tels que le contrle sur pice, les visites pdagogiques, les contrles ponctuels, les vrifications gnrales, le contrle des remboursements de la TVA et les investigations caractre pnal 119 . Lanalyse du bilan du de contrle fiscal au Maroc permet de constater que, malgr les efforts, la couverture du contrle reste insuffisante (1000 vrifications en 2003 pour une population de 340000 entreprises contre 984 en 1998) 120 . A cela il y a plusieurs raisons : Limitation du pouvoir de rectification de ladministration puisque la rectification des bases dimposition dans le cadre dune procdure contradictoire nest possible que lors dune vrification de comptabilit; Lassouplissement des procdures de contrle fait que prs de 60% des contrles font lobjet de recours; Linsuffisance de la couverture en matire de contrle due essentiellement des contraintes de vrification de comptabilit (contrle de tout les impts sur une priode de 4 annes) et dabsence dobjectifs quantitatifs concernant les vrificateurs; Labsence de mthodes de vrification plus cibles diffrenciant la nature et la dure des interventions en fonction soit de la catgorie des entreprises (par exemple grandes entreprises ou PME; nouveaux redevables ou
119 120

FMI( fvrier 2003), op-cit, p 83. FMI( fvrier 2003), op-cit, p 79 et 80. et FMI( juillet 2004) p46

entreprises tablies), soit des objectifs viss par le contrle ( notamment examen ponctuel; instruction de demande de remboursement de crdits de TVA; vrification gnrale, prvention ou sanctions des fraudes); Linsuffisance du contrle de la TVA due notamment la faiblesse de la frquence de la vrification sur place de la taxe; Linsuffisance du suivi des rsultats du contrle fiscal dans la mesure ou ladministration centrale ne dispose pas dindicateurs de gestion et doutils danalyse tels que le nombre de contrle sur place, montant des redressements accepts par les contribuables et nombres des affaires et redressement correspondants et il nexiste pas de statistiques sur les contrle sur pices et sur le recouvrement suite vrification dans le cas du contrle externe. Lvaluation de laction de ladministration et de sa perception par les usagers ne peut pas stablir sans aborder le contentieux fiscal. Les principaux changements ce niveau ont trait la dconcentration des dcisions la DRI et la fusion des fonctions assiette et contentieux. Ces innovations nont, toutefois, pas abaiss le nombre de dossiers litigieux 121 . Plusieurs causes sont lorigine de cet tat des lieux, il sagit notamment des erreurs matrielles, double ou faux emploi; une administration fiscale qui oppose au contribuable les circulaires 122 ;limprcision de quelques dispositions fiscales qui laissent la voie libre aux interprtations abusives loin de l'esprit des textes; des dlais de raction estims assez longs mme en cas d'erreurs exclusivement matrielles; insuffisance de l'encadrement interne pour prvenir les erreurs;insuffisance des ressources humaines, en quantit et en qualit, pour faire face l'ampleur du travail et la complexit des tches et insuffisance de structures d'accueil, d'orientation et d'assistance Conclusion La prospective des finances publiques requiert une rflexion profonde sur le rle de lEtat en tant quacteur conomique et social. Cette rflexion, qui porte sur le long terme, pose problme tant elle oscille entre une vision prospective et une dmarche prdictive, limite, car reposant, pour lessentiel,

Le rglement de certains dossiers prend 15 18 ans, aboutissant la fin du parcours un rglement l'amiable.
122

121

Inversant la dmarche selon laquelle il y a prsance des textes de loi sur de l'administration Fiscale.

sur la reconduction des tendances passes lesquelles sont pas forcment appeles se perptuer Rflchir ce que seraient les finances publiques dans les trente prochaines annes revient donc prendre en compte un certain nombre de paramtres qui constituent autant dhypothses de travail pour les scnarios retenus. Parmi ces paramtres, les uns constituent des variables exognes, les autres sont constitus des actions daccompagnement requises tant pour la prise en charge de lvolution constate, que pour la mise en uvre, par les pouvoirs publics, des mesures permettant un meilleur emploi des finances publiques. En effet, les questions dnergie reprsenteront le plus grand problme auquel fera face lhumanit au cours des trente prochaines annes. A mesure que la Chine, lInde et dautres pays sindustrialiseront, la concurrence mondiale lgard des ressources nergtiques augmentera. De srieuses menaces la scurit en matire dnergie pourraient merger, entranant une perturbation de lapprovisionnement. Les ressources nergtiques non renouvelables de la Terre semblent plus que suffisantes pur combler les besoins bien au-del de 2020, mme si on sait moins bien dans quelle mesure il sera coteux et prjudiciable dextraire ces ressources et de les acheminer jusquaux consommateurs. On voit dj une rsurgence du nuclaire (Chine et France) pour rpondre aux besoins croissants en nergie. Avec laccroissement de la population et, partant, celui de la consommation deau par habitant, les ressources en eau de la Terre deviendront de moins en moins suffisantes. Laccs leau sera mis en srieuse concurrence et risquera de devenir une cause principale de conflit. Nombre dexperts sont davis que leau deviendra la ressource stratgique cl du XXIme sicle. Le rchauffement de la Terre est gnralement bien reconnu, et son impact sur lenvironnement est dj trs apparent. Les sciences et la technologie peuvent contribuer hausser notre capacit de rpondre aux grandes problmatiques mondiales (changement climatique, ressources naturelles et nergie, sant). Elles peuvent galement aider stimuler la comptitivit des nations (qualit de vie, productivit et reconnaissance de limportance dune conomie du savoir), et influencer la structure de la concurrence dans des industries entires. La vague dinnovation actuelle des technologies de linformation et des communications continuera dexercer une influence transformatrice considrable jusquen 2020, particulirement en ce qui a trait aux tches et procds automatiss, aux sciences informatiques.

Il va sans dire que dans le contexte marocain, les alas climatiques viennent au premier rang de ces paramtres, avec toutes leurs consquences aussi bien sur le comportement du secteur agricole, dont la production continue dimpacter de manire significative lvolution de lconomie dans son ensemble, que sur les rserves deau, lesquelles sont appeles jouer un rle stratgique tout au long du XXIme sicle. Lvolution attendue de lconomie, du commerce, et des finances internationales continuera galement daffecter lconomie et les finances publiques marocaines. Et toute croissance du PIB non agricole marocain ne peut tre ralise sans la prise en compte du contexte international : Politiques conomiques des partenaires (clients, fournisseurs mais aussi concurrents), du rgime de circulations des personnes, des biens et des capitaux, etc. Mais la construction de scnarios de croissance mondiale long terme a t remise en cause par la mauvaise qualit des prvisions effectues dans les annes 1960 et 1970. En effet, alors quon sattendait un rattrapage, mme partiel, des niveaux de vie des pays industrialiss les plus riches, par les autres pays, on sest retrouv avec une situation o les carts ne cessent de se creuser, seule lAsie du sud Est, et dans une moindre mesure la Chine et lInde, ont gagn le terrain perdu par les pays industrialiss. Pour lavenir, selon le CEPII, la diminution du poids des rgions anciennement industrialises et dmographiquement vieillies risque de sacclrer, mme si rien nexclue quils puissent connatre une croissance conomique soutenue, sur la priode 2006-2030, assortie dune croissance dmographique sur le dclin et dun progrs technique au mme rythme que sur les 30 annes passes. Le dynamisme conomique de lInde et de la Chine est appel sacclrer. Les pays producteurs de ptrole, qui bnficient de la hausse du prix du ptrole et de la croissance du reste du monde, verraient leur PIB augmenter denviron 2% par an durant les 30 prochaines annes ; ce rythme diffre peu de leur performance moyenne sur la priode 1970-2000. Partout dans le monde, la sant publique doit faire face des dfis considrables. La baisse des taux de fcondit et la prolongation de lesprance de vie se traduisent par une augmentation de lge moyen de la population mondiale. En mme temps, un plus grand nombre de personnes ges demandent une meilleure qualit de vie. Ainsi, en raison des lourdes charges qui psent sur la socit, le cot des services de sant augmente continuellement.

La FAO estime que la production de nourriture devra augmenter de 60% au cours des 20 prochaines annes, les terres irrigues devront augmenter de 22%, et le prlvement deau de 14%. Une meilleure gestion de lirrigation pluviale sera ncessaire, de mme que la gntique pour dvelopper des varits de plants rsistants la scheresse. Actuellement, lagriculture utilise 80% des terres arables dans les pays en voie de dveloppement, dont 20% sont irrigues. Sans changement majeur, 20% des pays en voie de dveloppement feront face des pnuries deau en lespace dune gnration, entranant des migrations forces. La demande pour les protines animales va augmenter en mme temps que laugmentation des classes moyennes, dclenchant des investissements massifs dans la nourriture gntiquement modifies, laquiculture, et les cellules souche pour la production de viande. Dans ntre pays, lvolution dmographique donnera lieu une demande accrue en ressources naturelles, des attentes croissantes face aux services de sant, une composition changeante de la main-duvre, et une volution des valeurs sociales, des croyances religieuses et des normes culturelles. Le Maroc a opt depuis son indpendance pour une politique conomique librale, avec pour corollaire des incitations pour encourager le secteur priv. Mais la faiblesse de linitiative prive, jointe vision du rle de lEtat qui prvalait lpoque, explique limportance prise, trs tt, par le secteur public. Ce dernier sest vu ainsi confier la gestion de secteurs stratgiques et dominants. Et cest dans le sillage de ce secteur, et grce son appui, que purent se dvelopper des units prives dans les secteurs de lindustrie, du tourisme, de la banque et des assurances. La priorit donne lagriculture a certes permis une modernisation relative de cette dernire. Toutefois, le potentiel du pays en la matire na jamais pu tre exploit car les politiques appliques en la matire nont pas vis un dveloppement intgr du monde rural. Les scheresses rcurrentes entranrent, pour leur part, un dveloppement en dents de scie de la production de ce secteur, dveloppement qui a largement influ les taux de croissance de lconomie dans son ensemble, suite aussi bien limpact revenu des baisses des productions agricoles quau poids de ces dernires dans le produit intrieur brut, lequel oscille selon les annes, entre 16 et 20 %. En labsence dune vision claire du rle du secteur public et dun systme efficace de contrle financier, ce secteur a continu se dvelopper de manire anarchique. Ses modes de gestion devenaient inadapts, ses structures figes, ce qui sest rpercut sur ses rsultats qui commenaient, progressivement, peser sur les finances publiques. Au lieu dalimenter en ressources le budget de

lEtat, ce secteur devenait un vritable budgtivore, tant pour ce qui concerne les tablissements publics caractre administratif, ce qui est comprhensible, que pour ceux du secteur concurrentiel, savoir les entreprises publiques caractre industriel et commercial. Le dficit du secteur public prenait de lampleur un moment o la dette extrieure commenait saggraver, et largir le dficit budgtaire dont le ratio devait atteindre, au dbut des annes 80, un niveau ingale par le pass. Aujourdhui que les organismes financiers internationaux eux-mmes soulignent la ncessit daccompagner lajustement par des politiques de croissance, cette limitation de linvestissement de lEtat ne porte-t-elle par prjudice lconomie dans son ensemble ? Plus grave encore, la rpartition sectorielle de la faible enveloppe alloue linvestissement naffaiblit-elle pas limpact ventuel de cet investissement sur la croissance ? Et mme lorsque les autorits veulent raisonner en termes non plus de dpenses dinvestissement de lEtat mais du secteur public dans son ensemble, lindisponibilit dun compte consolid du secteur public empche llimination des doubles emplois conscutifs aux transfert entre lEtat dune part, les collectivits locales et les tablissement publics de lautre. Or, la plus grande part du budget dinvestissement de lEtat et des dpenses des comptes spciaux du Trsor est dbloque sous la forme de subventions aux tablissements publics et de transferts aux collectivits locales. Le chiffre rel de linvestissement public doit donc tre calcul compte non tenu de ces transferts. Au del de cette question technique, cest la rpartition sectorielle de ces investissements qui peut permettre den mesurer les effets multiplicatifs. Or, les donnes disponibles rendent difficiles la ralisation de cette entreprise. Les classifications conomique et fonctionnelle introduites depuis 1989, au niveau du budget de lEtat, ne sont pas utilises de manire systmatique, et les donnes sur les investissements des tablissements publics et des collectivits locales ne sont pas normalises.

3. LES SCENARIOS
Lexamen du tableau de bord de lconomie marocaine peut inciter loptimisme sil se limite aux seuls 2quilibres macroconomiques. Ainsi, le dficit de la balance des paiements est matris, le taux dinflation aussi. Le niveau des rserves de change est lev. La grande faiblesse de ce tableau rside en ce que le niveau modr du dficit budgtaire est atteint grce des recettes

exceptionnelles ou de privatisation sur lesquelles il est exclu de compter lavenir. Bien plus, les recettes lies au commerce extrieur qui constituent une part importante des recettes budgtaires sont elles mmes appeles diminuer dans la perspective de la zone de libre change euro mditerranenne. Et puisque lavenir est le plus souvent derrire nous, et quil est dtermin, en grande partie, par la situation actuelle, la faiblesse du taux de couverture des charges publiques par des ressources ordinaires stables ainsi que celle du taux dpargne et donc dinvestissement appelle une rflexion srieuse sur lavenir. Qui plus est, les indicateurs de dveloppement humain sont l pour nous rappeler lurgence de la ncessaire dfinition de politique nouvelles et de stratgies appropries. Mais lobjet de cette tude tant caractre prospectif, les politiques mettre en uvre ne seront prsentes que lorsque lvolution attendue appelle leur mise en uvre tantt pour accompagner ladite volution, tantt pour viter que les finances publiques nen entravent la tendance. Pour cela, nous avons arrt trois scnarios dont le premier serait une sorte de continuit de la situation actuelle, le second, trs optimiste, table sur une croissance conomique continue, qui permettrait de rsorber progressivement et les dficits budgtaires et les dficits sociaux, et le troisime, un scnario intermdiaire, qui pourrait dailleurs prparer les conditions dune volution o les finances publiques seraient un levier dune politique de croissance. Il est bien vident que rien nexclue la dfinition dun quatrime scnario, dans lequel le Maroc serait un pays ptrolier. Les prospections faites au cours des dernires annes ont confirm lexistence de structures ptrolifres dans plusieurs rgions du pays. Il ny a pas de raisons pour que le Maroc soit le seul pays de la rgion qui ne produirait pas cette source dnergie stratgique aprs que la Mauritanie ait entam lexploitation de ses premiers gisements. Mais nous ne disposons pas dlments sur lesquels nous aurions pu difier ce quatrime scnario. Les ressources qui seraient exploites suffiraient elles consommation locale, ce qui permettrait dj de faire lconomie de facture dimportation de ptrole paye en devises ? Feraient elles du pays exportateur de ptrole? Labsence dlments de rponse ces rend hasardeuse la dfinition des contours de ce scnario. la seule la lourde Maroc un questions

Aussi nous retiendrons les trois scnarios susmentionns qui sont bass la fois sur des hypothses spcifiques chacun dentre eux et sur des hypothses communes ayant trait au contexte international dune part, lconomie nationale de lautre. Les principales hypothses relatives lenvironnement international sont ainsi les suivantes : Une stabilisation des cours des phosphates et drivs leur niveau de 2005 conjoncture relativement favorable leur exportation. Le maintien, du prix moyen du ptrole brut sur le march mondial son niveau actuel soit 60 dollars le baril. La stabilit ; avec tendance la baisse du prix du bl dur. Lachvement du dmantlement de lAccord Multifibre et du dsarmement tarifaire. La progression de la demande trangre adresse au Maroc de la demande mondiale en provenance de lUnion europenne.

Concernant lvolution de lconomie nationale, les hypothses sont les suivantes : Des campagnes cralires moyennes tout au long de la priode prospecte. La stabilit des parts relatives des diffrentes composantes des recettes ordinaires dans le PIB, lexclusion des recettes de privatisations qui ne peuvent plus procurer autant de ressources que par le pass. La matrise relative de la masse salariale son niveau actuel. Un faible taux dinflation. Lvolution des principales masses budgtaires paralllement celle du PIB, avec le respect du jeu des stabilisateurs automatiques au niveau des recettes. Limpact positif des dpenses dinvestissement de lEtat sur le taux de croissance de lconomie.

Une progression des charges de la concomitante celle du solde du budget.

dette

de

manire

Il faut signaler, nanmoins, les spcificits propres chacun des trois scnarios lesquelles seront prsentes lors de lexamen de chaque scnario. Prcisons enfin que nous ne considrons pas les finances publiques comme facteur dterminant de la croissance, mais davantage comme un outil daccompagnement, et que les taux de croissance retenus dans chaque scnarios supposent la mise en uvre de politiques sectorielles dont lanalyse nentre pas dans le domaine de la prsente tude. Ces taux reprsentent donc plutt des donnes exognes. 3.1- SCENARIO DE LA CONTINUITE : Ce scnario se fonde sur une continuit de la situation actuelle dans laquelle le rythme de croissance ptit des fluctuations conscutives des facteurs exognes dont il y a lieu de retenir, notamment, ceux rsultant des alas climatiques, des variations du prix du ptrole et de celles la demande extrieure, europenne en particulier, vu son poids dterminant dans notre commerce extrieur et donc sur les secteurs productifs en gnra, ceux ouvert aux changes extrieurs en particulier. Signalons ds prsent que malgr tous les efforts consentis, force est de constater que les rsultats en matire de croissance sont encore loin du taux de 6 ou 7 % ncessaire pour rsorber progressivement le chmage et radiquer la pauvret dont souffre le pays. Aussi, et pour une prospection de ce que serait le comportement des finances publiques dans les annes venir, ce premier scnario nest difi sur aucun changement de structure et ne prend aucunement en compte les mesures denvergure requises par lvolution de notre environnement. Il prend note de la faible visibilit actuelle rsultant du rle marginal des travaux prospectifs et de planification, mais aussi de labsence dun centre dimpulsion de la politique conomique et de la faiblesse de la coordination des actions interministrielles, qui gnrent des approches cloisonnes, propres chaque dpartement ministriel ou, au niveau conomique, chaque secteur dactivit, selon les contraintes du moment. Actuellement, sur le plan financier, nous sommes actuellement en situation de sur liquidit et de taux dintrts relativement faibles. Cette situation peut-elle

durer ? Quel en serait limpact sur les taux dintrt ? Ces derniers pourraient augmenter. Nassistera-t-on pas alors vritablement un effet dviction ? Et au niveau budgtaires, la situation qui en rsulterait nimposerait elle pas de rflchir de nouvelle modalits de rsorption dune dette intrieure dont le niveau est de plus en plus inquitant ? Quel en serait alors limpact sur les banques ? Sur les marchs des capitaux ? Les difficults au niveau du commerce extrieur ne vont-elles pas se rpercuter sur le secteur productif et donc sur les recettes fiscales conduisant ainsi la ncessaire mise en place dun nouvel ajustement structurel ? Ce dernier permettrait de rtablir la situation budgtaire pour aboutir un dficit et un endettement soutenables. Mais il aurait pour consquence de diffrer, une fois encore, le rtablissement des quilibres conomiques et sociaux crant ainsi une situation sociale dont les consquences pourraient, qu Dieu ne plaise, tre dsastreuses. Quelles en seraient alors les consquences budgtaires ? Et quelles en seraient les implications conomiques ?

Scnario de la continuit
Aggravation du dficit d Budgtaire Budg

Taux de croissance erratique

Nouvel ajustement

Faible productivit productivit du systme syst fiscal

Allotissement de la dette publique

Austrit Aust rit dfavorable aux dpenses d dinvestissement

Rigidit Rigidit la baisse des dpenses d

Cercle vicieux

Impact ngatif n sur la croissance

3.1.1- Les consquences budgtaires du scnario de continuit : Le Trsor public ne peut plus tabler sur de nouvelles recettes exceptionnelles, le paquet ayant t mis en matire de privatisations. Et face la perte de recettes conscutive lentre en vigueur des accords de libre change, le niveau des ressources publiques, hors privatisations, risque de se dtriorer davantage ou, dans le meilleur des cas, dtre maintenu son niveau actuel hypothse optimiste, qui a malgr tout t retenue dans ce scnario. La pression fiscale serait maintenue son niveau actuel, ce qui signifie quelle pserait encore plus lourd sur les secteurs productifs entamant davantage notre comptitivit et mettant ainsi en cause les efforts de mise niveau de nos entreprises. Dans tous les cas, lentre dans la zone de libre change euro mditerranenne, qui impactera de manire significative le niveau des recettes douanires, et donc celui des recettes ordinaires dans leur ensemble, appellera, si le Maroc entend rester comptitif, la mise en uvre dune politique conomique prenant en compte aussi bien celles de nos partenaires que celles de nos concurrents de la ZLE euro mditerranenne. Les pays europens, composante essentielle de cette ZLE, ont dores et dj uvr la convergence de leurs politiques conomiques depuis Maastricht. Or, ni le Maroc, ni ses concurrents mditerranens, ne peuvent ignorer la ncessit dorienter leurs politiques conomiques en consquence.

Ratios des recettes budgtaires

0,35 0,3 Recettes / PIB 0,25 0,2 0,15 0,1 0,05 0 1 3 5 7 9 11 13 15 17 19 21 23 25 Annes 2006-2030 Pression fiscale Recettes non fiscales

Au niveau des charges publiques, et tant donne la rigidit la baisse des dpenses courantes, ces dernires continueraient daugmenter, au rythme constat au cours des dernires annes, ce qui ne manquerait de mettre en cause

la soutenabilit des finances publiques et de rtrcir encore plus les marges de manuvre en matire budgtaire, notamment devant la progression du service de la dette publique intrieure. Il en rsulterait une progression continue de la part des dpenses courantes dans le PIB, comme il ressort du graphique ci-dessous, et la poursuite de la contraction des dpenses dinvestissement, seul levier pouvant tre usit afin dempcher une dtrioration continue du niveau du dficit budgtaire. Mais pour viter l'touffement de l'action publique qui en rsulterait, il faudra veiller au respect du critre de stabilit du poids de la dette de l'Etat dans le PIB. Si la dette augmentait durablement, la part des recettes fiscales consacrer rmunrer son service ira galement dans le sens de la hausse. Or, pour que la dette se stabilise dans le PIB, il faut que son taux de croissance soit gal celui du PIB, situation qui ne peut tre atteinte que par une situation budgtaire plus saine. Cette stabilisation passe galement par la ralisation dun excdent primaire qui compense l'effet sur ce ratio de l'excs du taux d'intrt rel sur le taux de croissance rel du PIB.

Ratios des dpenses budgtaires

0,5 Dpenses / PIB 0,4 0,3 0,2 0,1 0 1 3 5 7 9 11 13 15 17 19 21 23 25 Dpenses ordinaires Dpenses totales Sce dette publique Investissement

Anes 2006-2030

De plus, la contrainte budgtaire inter temporelle conduit s'interroger sur l'impact de la perptuation des dficits publics, sur la solvabilit de l'Etat, ainsi que sur la soutenabilit de la dette publique, voire de la politique budgtaire dans son ensemble, soutenabilit qui peut tre atteinte notamment lorsque les dficits publics sont compenss par des excdents futurs suffisants. Or, la continuation de la situation actuelle gnrerait, compter de 2009-2010, dans ce scnario de continuit, trs pessimiste du reste, des dficits budgtaires non soutenable comme il ressort du graphique ci-dessous.

Soldes budgtaires
0,1 Ratios Soldes PIB 0,05 0 -0,05 -0,1 -0,15 -0,2 -0,25 Annes 2006-2030 1 3 5 7 9 11 13 15 17 19 21 23 25 Solde global Solde courant Solde primaire

C'est pour viter darriver une telle situation que, de par le monde, gouvernements et organismes financiers internationaux, mais galement les pays cherchant raliser, comme ceux de lUnion europenne, une unit montaire, fixent des plafonds aux ratios du dficit par rapport au PIB. Ce fut dailleurs le cas du Maroc et de la plupart des pays en dveloppement lors de la mise en uvre des programmes d'ajustement structurel, lobjectif recherch tant de matriser la dette et de faire en sorte que les dficits actuels ne viennent pas grever les quilibres futurs par des services de la dette trop lourds. Certes, pour combler ce dficit, lEtat peut tre tent par le seigneuriage, ce qui aggrave les tensions inflationnistes. Le seigneuriage peut mme tre l'origine de distorsions et d'implications ngatives telles que la perte de comptitivit et la perte de crdibilit des autorits. 3.1.2- Les consquences sur le plan institutionnel : Les rformes entreprises jusqu prsent ont peut tre t bonnes, mais pas suffisantes. Elles ont t gnralement prpares avec des experts des grandes institutions financires internationales comme la Banque mondiale et le FMI et avec les grands partenaires du Maroc, notamment lUnion europenne. Elles sinspirent des pratiques internationales mises en uvre par des pays prsents comme modle pour les pays en dveloppement. Le premier constat, fait par ces experts a trait la lenteur de ces rformes sinon mme linsuffisance de certaines dentre elles et leur cot financier non ngligeable, sans parler de leur cot social et politique important. En effet, rformer un pays aux prises avec des facteurs exognes exorbitants tels que le cot de lnergie ou des scheresses rcurrentes, un pays en transition dmographique avec larrive du maximum de contingents sur le march du travail, un pays qui a lambition de souvrir politiquement, dencourager

la libert dexpression et dorganisation et de promouvoir lEtat de droit exige plus de courage politique et plus defforts. Il faudrait faire de ces rformes une priorit nationale, et mobiliser toutes les nergies, dans le cadre dune vision claire et de plans dactions prcis avec un calendrier et des responsabilits bien dfinies. 3.1.3- Quel impact conomique des finances publiques dans ce premier scnario ? La faiblesse des enveloppes devant tre alloues aux dpenses dinvestissement de lEtat, ressortant de ce scnario, ferait que la puissance publique ne sera pas en mesure dimpulser la croissance. Linvestissement public sera donc, une nouvelle fois sacrifi, alors mme que celui du secteur priv na pas atteint le niveau attendu. Sur le plan social, les dficits risquent de salourdir, plaant le pays dans une situation peu enviable au regard des indicateurs de dveloppement humain. Il sagit dun scnario catastrophe, car face aux drapages qui seraient constats au niveau du dficit budgtaire, il y aurait fatalement lieu de mettre en place un nouveau programme dajustement. Ce programme viserait une augmentation des recettes ou des compressions de dpenses ? Il devrait, dans tous les cas, tre accompagn de politiques structurelles dont les effets ne peuvent sobserver que sur le long terme. Or, la situation du pays requiert des solutions rapides notamment par la mise en place de politiques visant promouvoir la croissance notamment par une amlioration de lefficience de lutilisation des ressources et par leur affectation des emplois offrant un meilleur taux de rentabilit, ainsi que par laccroissement de la capacit productive de lconomie, vision retenue dans ntre second scnario. 3.2- SCENARIO DUNE POLITIQUE DE CROISSANCE Laction publique la plus cratrice de richesse est sans doute linvestissement. Mais il faudrait dterminer le rapport qui lunit ou la dsunit linvestissement public et la croissance conomique. Deux visions se sont opposes, ce jour, sur cette question. Lune, dobdience classique et noclassique, qui voit dans toute intervention tatique une perte defficacit, car le secteur priv ferait mieux moindres cots. Lautre, constitue des approches keynsienne, post keynsiennes et de celle des nouveaux classiques qui considrent lintervention de lEtat comme permettant de financer des projets non rentables conomiquement, mais qui sont socialement utiles, de relancer une conomie en situation de crise, et de soutenir ainsi la croissance.

Au Maroc, lEtat sest donn comme objectif de renforcer le secteur priv et de crer un environnement favorable permettant de participer pleinement leffort de dveloppement conomique et social du pays. Ce secteur a bnfici de codes dinvestissements offrant plusieurs avantages fiscaux et budgtaires pour encourager lactivit conomique surtout dans les secteurs industriel et agricole et en faveur des activits exportatrices. En dpit de tous ces encouragements, le secteur priv na pas toujours t au rendez vous, ce qui poussa les autorits, chaque fois que les ressources le permettaient, mettre en place des programmes dinvestissement public venus suppler la carence de linitiative prive. Cest ce qui explique que les annes o les taux de croissance ont t les plus levs ont concid avec celles o les investissements publics taient les plus importants, comme ce fut le cas, lors de la priode 1973-1977, priode qui a connu le taux de croissance annuel moyen le plus lev malgr trois annes de baisse de la production agricole, savoir 6,8 % et qui a enregistr le taux dinvestissement le plus lev de lhistoire du Maroc (37 % en 1977). La mobilisation de ressources demprunt pour ncessaires la couverture de ces dpenses a gnr un niveau lev de dficit budgtaire et exerc un impact ngatif sur les quilibres internes et externes. Il en rsulta que le pays commenait consommer beaucoup plus non seulement que ce quil produisait, mais que ce quil tait en mesure de produire. Les moyens financiers mobiliss dans des conditions, facilites lpoque par le ncessaire recyclage des ptrodollars, devaient relayer les effets de la hausse phmre des prix des phosphates. La flambe du dollar et la hausse vertigineuse des taux dintrt amricains qui en ont rsult ont tir la hausse les taux pratiqus sur les marchs internationaux, aggravs par les marges prvues dans les contrats de prt libells en dollars et indexs sur le LIBOR. Les rserves de changes atteignaient un plancher qui imposait alors un rationnement et un strict contrle des sorties de devises. Le pays entrait ainsi dans une crise conomique et financire trs aigu. Il a fallu alors recourir aux organisations financires internationales de Bretton Woods avec lesquelles fut entame la mise en uvre des programmes dajustement structurel. La planification devait tre mise en veilleuse. La priorit fut alors laction sur le cadre macroconomique pour rtablir les quilibres internes et externes et des mesures ont t prises pour amliorer la gestion budgtaire. Les

actions entreprises, dans ce cadre, ont permis de matriser le dficit budgtaire, matrise qui a pu tre atteinte, en partie seulement, grce lamlioration du niveau des recettes, et qui reste, pour lessentiel, le rsultat dune contraction des dpenses dinvestissement. Si les quilibres globaux ont pu tre restaurs, grce cette politique, les dficits sociaux restent inquitants et les performances de lconomie nationale, loin de rpondre aux attentes des populations, et de prparer le pays aux chances qui lattendent. Dans ces conditions, le moment nest il pas venu de questionner les soubassements thoriques des politiques mises en place depuis lors ? Nest-il pas ncessaire, au moment o nous rflchissons au devenir de nos finances publiques et de ntre conomie, de sinterroger sur le bien fond du credo qui a guid de telles politiques ? Nest il pas opportun de se poser la question de savoir si les postulats nolibraux sous tendant les politiques mises en uvre depuis les annes 80 ne doivent pas tre questionns face la faiblesse des performances de lconomie nationale ? La drglementation, la libralisation et toutes les rformes entreprises dans ce cadre, notamment au niveau financier, ont elles eu limpact positif attendu ? Ces questions sont dautant plus lgitimes que nous raisonnons sur le long terme et quelles ont t poses par des voix aussi autorises que celle de Joseph Stiglitz, dArmatya Sen, et dautres grands conomistes 123 . Les poser ne doit pas nanmoins tre compris comme une invitation au retour des ides anciennes, ou des recettes traditionnelles qui pourraient difficilement tre opratoires dans un contexte aussi complexe que celui des conomies modernes. Il sagit de rflchir la redfinition du rle conomique et financier de lEtat, redfinition que personne dailleurs ne remet aujourdhui en cause. Qui aurait pu prvoir quaprs la marocanisation, dans les annes soixante dix dans ntre pays, les nationalisations du dbut des annes 80 dans la France socialiste, lon passe dans les annes 90 aux privatisations et la libralisation outrance, suivant ainsi le modle nolibral qui a vu le jour, quelques annes plus tt, au Royaume Uni ? Sans parler de la chute du mur de Berlin et de toutes les consquences qui en ont dcoul au niveau des politiques conomiques des pays de lancien bloc de lEst. Ne faudrait-il pas rviser la politique de libralisation pour mieux servir les objectifs de croissance ? Dans le contexte de la guerre froide, beaucoup des pays en dveloppement avaient opt pour ltatisation outrance ; quil sagisse de ceux qui ont choisi le libralisme ou de ceux qui ont prfre la voie inspire du socialisme. En

labsence dune comptition fonde sur des rgles objectives, les uns et les autres arrivaient, tant bien que mal, subvenir aux besoins de leurs populations respectives. Cela tait rendu possible notamment grce laide publique extrieure. Les tentatives de modernisation de ces conomies vont susciter des besoins accrus de formation, dducation, de soin de sant, de communication, etc. Les puissances publiques devaient alors mobiliser des ressources nouvelles pour assurer la couverture de ces charges. Les difficults budgtaires qui en rsultrent et la dette de plus en plus lourde ainsi que les dysfonctionnements au sein des appareils productifs ont incit une rflexion sur le rle cde lEtat et un regain d'intrt pour les ides favorables au retour un rle moindre de l'Etat et au rtrcissement de son champ d'intervention. Mais ce dbat a lieu dans un contexte diffrent du notre, un contexte o le secteur priv joue le rle de locomotive pour lconomie dans son ensemble. Dans ce cas, on ne peut que souscrire aux ides dfendant l rduction de la taille de lEtat, comme il ressort dcrits tels que ceux de Michel Crozier qui considre que l'intervention active de l'Etat dans l'conomie doit tre compltement repense, car nos technocrates, si intelligents soient-ils, n'ont ni la comptence ni la libert d'esprit ncessaires pour prendre des dcisions en lieu et place des praticiens. En revanche, l'Etat omet totalement d'investir dans le dveloppement des connaissances et des recherches indispensables l'clairage des dcisions conomiques, techniques et financires publiques et prives. 124 Certes, il est exclu de continuer dfendre un interventionnisme o, comme dans le premier scnario, lEtat continue brasser des ressources importantes mais narrive pas les affecter des emplois gnrateurs de croissance. Il sagit plutt de veiller ce que lEtat remplisse mieux ses fonctions rgaliennes et de souverainet, tout en en matrisant le cot, et de dvelopper le rle de rgulation mais aussi dencadrement de la socit et de ses acteurs les plus dynamiques. Le modle de lEtat providence a justifi lintervention de la puissance publique dans de trs nombreux domaines. Mais tout le mode est aujourdhui unanime pour dire que sa crise rvle quil ne doit plus faire ce que dautres peuvent faire mieux que lui. Les recherches menes au cours des dernires annes ont dailleurs conduit dpasser la dichotomie secteur public- secteur priv. Et les
124

M.Crozier, Etat modeste, Etat moderne, Stratgies pour un autre changement, Ed. Fayard, Coll Points, Essais, 2 dition, Paris 1991, PP.115-116.

thoriciens, mme les plus libraux, ainsi que les organisations internationales, reconnaissent aujourdhui lEtat une responsabilit majeure dans la construction des institutions ncessaires lpanouissement du march et de lesprit dentreprise. Bien plus, les thories no-institutionnalistes mettent en exergue le rle dterminant de lordre constitutionnel et juridique, en ce quil faonne le systme des incitations, donc les formes dorganisation, le type dinnovation et par consquent la dynamique conomique elle-mme 125 . Les conclusions des dbats rcents sur la question ne manqueraient pas dclairer la politique des autorits marocaines. Il en ressort quaucune stratgie pure, cest dire fonde soit sur le tout Etat , soit sur le tout march na russi. Et la thorie confirme les limites inhrentes un rgime conomique fond sur un seul de ces deux mcanismes de coordination 126 . La solution est ds lors de compenser les failles du march par des interventions publiques adquates et, vice versa, de dpasser les limites de lEtat grce des processus assurant le libre jeu de la concurrence et le bon fonctionnement du march. Les crises observes tout au long des annes quatre-vingt-dix renforcent ce diagnostic. Si dans les annes quatre-vingt on pouvait attribuer certains cas de sous-dveloppement un excs de dirigisme, la crise financire des annes 1997-1998 a montr que lextension du march la finance et aux produits financiers drivs pouvait aussi conduire une dstabilisation des modes de dveloppement les plus dynamiques, comme ltaient ceux des pays du Sud-est asiatique. Un excs de march peut donc nuire au dveloppement. Parmi les principales leons quil faudrait en tirer figure celle qui consisterait dviter, comme cela a t fait ce jour, de concentrer les rformes sur un seul secteur, comme ce fut le cas ce jour pour le secteur financier car, ce faisant, la rforme recherche se ferait des vitesses ingales : rapide, au niveau montaire et financier, avec une autonomie de la Banque Centrale, la modernisation de la bourse, du march des valeurs du Trsor, la libralisation des modes de financement aussi bien de ce dernier que des autres oprateurs, etc. trs lentes ailleurs, particulirement, sagissant des finances publiques o les textes rgissant les modes de gestion du budget, de tenue de la

125 126

North 1990. (Odaka, Teranishi 1998).

comptabilit de lEtat, de budgtisation et dexcution des projets publics nont pas connu des rformes de la mme envergure. Pourtant, dans le cas du Maroc, la Banque Mondiale elle-mme avait propos que des rformes denvergure soient mises en uvre dans trois secteurs dont limpact conomique est dterminant savoir ceux : i) de ladministration, par lamlioration de la gouvernance au sein du secteur public afin den faire un outil de dveloppement conomique m par un souci permanent de clrit, defficacit et dimpartialit ; de la justice, afin den faire un instrument qui protge le droit de proprit et qui rgle les diffrends ns de lexercice de lactivit conomique avec lquit, la prvisibilit et la clrit ncessaires ; et de lducation, avec intensification de leffort de formation professionnelle pour mieux rpondre aux exigences du march du travail.

ii)

iii)

Les experts de la mme organisation internationale, ainsi que ceux dautres organismes, et avec eux tous ceux qui sintressent lvolution de notre conomie soulignent que le Maroc ne pourrait sengager sur la voie du progrs sans la ralisation dun taux annuel de croissance annuelle de 6% 7%, niveau de croissance qui ncessite, au pralable, la rvision de la politique agricole et des actions concomitantes sur le PIB non agricole, visant le renforcement de lemploi et de la productivit. Lagriculture a t llment explicatif majeur des fluctuations qua connu lvolution du PIB au Maroc depuis lindpendance. Les annes 90 ont particulirement pti de ce phnomne, ce qui a entran un taux de croissance annuel moyen de 1,6 % contre 4, 1% au cours de la dcennie 80. Les scheresses rcurrentes, devenues un fait structurel, et la faible productivit des spculations cultives, notamment les crales, expliquent pourquoi lagriculture continuera, si elle nest pas rforme, handicaper lourdement lvolution du PIB. La rforme de ce secteur est dautant plus importante que lagriculture concerne prs de 42 % de la population, en plus de ses effets sur le reste des activits conomiques dans les villes. Cette rforme du secteur agricole doit avoir pour objectif de remplacer les spculations peu productives et trop dpendantes de la pluviomtrie par des spculations conomes en eau et

dgageant des revenus plus levs en faveur des agriculteurs. Les autorits pensent actuellement larboriculture. Mais le dveloppement de cette dernire suppose lexistence de dbouchs solvables et rmunrateurs qui doivent tre identifis, avant de se lancer dans des investissements qui peuvent tre coteux, et qui viendraient grever, encore plus, les charges publiques. Malgr les effets pervers de lagriculture sur la croissance, on ne peut pas exempter les activits autres que lagriculture, notamment lindustrie, de la responsabilit des faibles taux de croissance. En effet, la croissance du PIB non agricole a t assez faible mme si celui-ci a t rcemment marqu par une certaine tendance lautonomisation par rapport lagriculture. Les difficults dordre structurel et lexacerbation de la concurrence due aux accords de librechange du Maroc et lapparition de nouveaux concurrents beaucoup plus actifs et plus comptitifs sur des crneaux qui sont les notre a impact ngativement certaines de nos activits, en particulier, le textile augurant de perspectives peu rassurantes quant lvolution future de certaines branches de notre industrie. Aussi, et plus que jamais, apparat la ncessit de faire un diagnostic de lenvironnement de lconomie marocaine et danalyser les politiques budgtaires de nos partenaires et concurrents. Mais cela dpasse largement le cadre de la prsente tude dans laquelle nous supposons, dans ce second scnario, que toutes les contraintes auraient t prises en charge, et que le pays entamera, progressivement, la mise en uvre de politiques gnratrices dun processus de croissance durable et continue. Et, comme pour le premier scnario, nous nous interrogerons sur les rpercussions budgtaires et institutionnelles de telles politiques, avant den examiner limpact conomique 3.2.1- Les implications budgtaires dune politique de croissance : La mise en uvre une stratgie budgtaire de croissance passe par laffectation des ressources budgtaires aux dpenses cratrices, directement ou indirectement, de richesses, et par llvation du taux dinvestissement du secteur public. Aujourdhui, la classification gnrale des dpenses publiques en dpenses courantes et en dpenses dquipement, bien quelle soit pratique, ne renseigne pas toujours sur la productivit des diffrents types de dpenses. Les dpenses affectes aux services de sant, par exemple, du fait quelles comprennent les salaires des mdecins et du personnel paramdical, font partie des dpenses courantes, alors que celles qui sont engages dans les projets de construction y compris les projets de prestige faible capacit productivesont classes parmi les dpenses dquipement, mme si elles ne contribuent pas la formation de capacits productives.

Scnario dune politique de croissance

Fixer lobjectif l de croissance 6-7%

En matire mati conomique

Nouvelle politique agricole Environnement de lEntreprise l Remise en cause de postulats nolibraux C/ secteur financier olib Rforme fiscale denvergence d Dvelopper lpargne solidaire pargne

Dynamique de croissance

lvation du niveau des ressources budgtaires budg

En matire mati Budgtaire Budg

Financement des dpenses dinvestissement cibles cibl

Moderniser le contrle

Tolrer un faible dficit pour Tol d aller vers lquilibre budgtaire lquilibre budg

Impact positif sur la croissance

Jusqu ce jour, et depuis le PAS, la relative matrise du niveau des dpenses a t ralise suite la compression des mmes catgories de dpenses, savoir l'investissement, le matriel et les subventions, avec toutes les consquences sociales qu lon sait. Dans ce scnario, il y aurait lieu de procder d'une manire diffrente, en valuant, dans chaque domaine d'intervention, l'efficacit des dpenses et de procder, quand cest ncessaire, au redploiement des moyens disponibles et au lancement des rformes ncessaires pour parvenir un meilleur emploi des deniers publics. Parce que fond sur des hypothses optimistes, ce second scnario permet denvisager une situation o la part des dpenses dans le PIB ira en diminuant, comme il ressort du graphique ci-dessous, laissant ainsi une plus

grande marge de manuvre aux autorits pour agir sur lconomie nationale au moyen dune lvation du taux dinvestissement de lEtat.

Soldes budgtaires
0,2 Ratios Soldes PIB 0,15 0,1 0,05 0 -0,05 -0,1 Annes 2006-2030 1 3 5 7 9 11 13 15 17 19 21 23 25 Solde global Solde courant Solde primaire

Les soldes budgtaires ressortant de ce scnario permettraient au pays de rompre avec la spirale de lendettement et avec leffet de dveloppement en boule de neige de la dette publique, grce la ralisation, vers lanne 2015, dun quilibre budgtaire, voire dun excdent dans les annes suivantes, excdent qui pourrait tre employ, outre le financement de projets dinfrastructures et de dpenses en capital humain, pour la mise en uvre dun programme de gestion active de la dette intrieure dont une partie pourrait ainsi tre rembourse. Il faut rappeler que le dficit budgtaire structurel, donc prolong, nuit la croissance notamment parce quil absorbe lpargne nationale et exerce un effet dviction sur linvestissement intrieur. Sa contraction dans la phase o, jusquen 2015, il continuerait reprsenter une part oscillant entre 3 et 5 du PIB, ne peut donc que favoriser linvestissement priv. Mais pour que cela affecte positivement la croissance, la productivit de linvestissement priv devrait tre plus forte que celle des dpenses publiques qui ont t abandonnes, et que ces dernires ne soient pas rduites dans les domaines dterminants o le march est passablement dfaillant, comme le cas des prestations de soins de sant de base, des services dducation et des services publics essentiels. La perptuation des dficits publics a un impact ngatif sur la solvabilit de l'Etat, ainsi que sur la soutenabilit de la dette publique (dans la mesure o cette dette est considre comme l'lment essentiel voire exclusif de financement de ces dficits). La situation la plus saine tant celle o un dficit soutenable provient de la ralisation dinvestissement publics, les autres dpenses devant tre finances par la fiscalit.

Soldes budgtaires
0,2 Ratios Soldes PIB 0,15 0,1 0,05 0 -0,05 -0,1 Annes 2006-2030 1 3 5 7 9 11 13 15 17 19 21 23 25 Solde global Solde courant Solde primaire

Au niveau des recettes, la structure d'imposition la plus favorable est celle qui est fonde sur des impts tablis sur de larges assiettes et dont les taux sont relativement faibles et peu diffrencis 127 . Pour cela, les efforts devraient tre axs notamment sur la fiscalisation des activits non dclares, la gnralisation et l'utilisation optimale de l'outil informatique, la dfinition et l'utilisation d'un identifiant unique des contribuables, etc. Puisque les recettes ne peuvent rester indfiniment infrieures aux dpenses, les pouvoirs publics devraient choisir des bases d'imposition qui augmentent paralllement non seulement au PIB, mais aussi, et surtout, par rapport aux dpenses. Et comme le prcise VitoTanzi, les programmes de dpenses pouvant voluer, les recettes fiscales devraient tre fournies par un petit nombre d'instruments assis sur une large base. Il suffira alors de modifier quelques taux d'imposition pour ramener le total des recettes au niveau voulu. 128 . Lrosion de la base imposable du systme fiscal marocain ne rsulte pas seulement, comme prcis dans la premire partie, des distorsions issues des multiples largesses fiscales offertes dans le cadre de lencouragement des investissements, mais aussi de linadaptation de lorganisation du dispositif du recouvrement aux exigences du systme dclaratif. Alors que les paiements spontans reprsentent plus de 85% en moyenne du total des recettes 129, les aspects touchant ladministration et la gestion du recouvrement continuent se caractriser par linefficacit, matrialise par laugmentation du niveau des arrirs fiscaux.
127 128
129

Vito Tanzi, Idem.

Fmi 2001, Modernisation du systme fiscal et de son administration p58

Ratios des recettes budgtaires

0,35 0,3 Recettes / PIB 0,25 0,2 0,15 0,1 0,05 0 1 3 5 7 9 11 13 15 17 19 21 23 25 Annes 2006-2030 Pression fiscale Recettes non fiscales

De plus, dans le cadre lorganisation actuelle de ladministration fiscale, une majorit de citoyens demeure incapable de comprendre la diffrence entre le percepteur et linspecteur des impts. Et aucune explication rationnelle ne permet dexpliquer pourquoi un redevable doit payer ses taxes sur les carburants la recette des douanes, sa TVA la recette de ladministration fiscale relevant de la Direction Gnrale des Impts ou la perception dpendant de la Trsorerie Gnrale du Royaume, et sa taxe professionnelle cette dernire. Le regroupement des rseaux de recouvrement simposera un jour, surtout que le dveloppement de nouveaux modes de perception des impts conduira, forcment, un allgement trs sensible de la charge de travail, ce qui rendra sans objet lexistence de plusieurs rseaux de recouvrement. Dans tous les cas, et linstar des deux autres scnarios, nous sommes partis de lhypothse dune stabilit de la part des recettes fiscales dans le PIB. Le taux des recettes ordinaires, rapport cet agrgat, devrait mme baisser compter de 2015, sous leffet de la baisse tendancielle du niveau des recettes non fiscales. Le retour la mobilisation des financements extrieurs serait alors ncessaire, comme ressources dappoint, pour le financement, tout au moins en partie, de grands projets dinfrastructures mais aussi, et surtout, pour le dveloppement dactivits de recherche visant amliorer les qualifications du capital humain dans des secteurs de pointe. Sil fut un temps o les pays en dveloppement rclamaient aux pays industrialiss un transfert de technologies leur permettant de moderniser et de dvelopper leurs industries, les contraintes budgtaires conscutives au premier

choc ptrolier, et notamment lampleur prise par la question de la dette extrieure, ont forc ces pays nen plus faire une priorit. Les flux ngatifs du financement extrieur et la fuite de capitaux vers ltranger ainsi que les dsquilibres sociaux ont oblig ces pays cristalliser tous leurs efforts sur la recherche de solutions alternatives la pnurie de capitaux et sur la mise en place de dispositifs en vue de lattraction des investissements directs trangers. Une situation conomique et financire plus saine devrait, par contre, permettre ntre pays de revenir, de manire certes modre, la mobilisation de ressources demprunts extrieurs, lesquelles seraient alors affectes essentiellement sinon mme exclusivement lacquisition de nouvelles technologies permettant dlever la productivit de nos secteurs productifs. 3.2.2- Les croissance: implications institutionnelles dune politique de

En labsence dune vision claire du rle de lEtat, la gestion budgtaire nest pas toujours sous-tendue par la ralisation dobjectifs conomiques. Elle davantage gouverne par une approche juridique et comptable. Aussi, la concrtisation dune vision recherchant des finalits conomiques requiert la dfinition du rle assign la puissance publique. Le contrle budgtaire et financier, tel que pratiqu ce jour dans ntre pays, se soucie davantage de la rgularit dans lutilisation des fonds publics. Or, cette rgularit nen garantit pas toujours lefficience de lemploi, do la ncessit de repenser ledit contrle pour lorienter davantage vers le suivi de la ralisation des objectifs au lieu des seuls contrles pralables et daccompagnement. Paralysant pour les petites choses, ce contrle se rvle trop souvent impuissant empcher les grandes erreurs conomiques. A court terme il faudrait lallger pour quil ne porte plus que sur les principales dcisions. A moyen terme, une comptence nouvelle en matire daudit et dvaluation devrait tre dveloppe chez les gestionnaires des deniers publics pour rendre possible le passage un contrle a posteriori. Enfin, long terme, lobjectif est daller vers une certification des comptes de ces gestionnaires, dans les mmes conditions que dans le secteur priv. Actuellement, et comme le souligne Sylvie Trosa trop de rgles sont encore dictes sur la base de 5% dabus quil pourrait y avoir alors que des mcanismes de responsabilit efficaces pourraient en tenir lieu sans dcourager

les managers. 130 En effet, les chanes de contrle sont fastidieuses et bases sur la forme, cest un contrle sur pices souffrant de doubles emplois et de superpositions. Les corps de contrle agissent en ordre dispers. Il nexiste aucune rflexion densemble visant dterminer, pour lEtat tout entier, les thmes prioritaires, les zones critiques expertiser, les moyens de couvrir correctement tout le champ du contrle. Il serait galement utile dintroduire la notion de contrle au sens anglosaxon du terme, et qui se distingue de la vrification. Cette dernire peut tre administrative ou juridictionnelle, comme cest le cas dans tous les pays. Mais le contrle est plutt entendu dans une acception de contrle de gestion. Il cherche dfinir les moyens permettant de faire des finances publiques un outil de ralisation dobjectifs non seulement quantitatifs mais aussi, et surtout, qualitatifs. Cest ainsi que le Contrleur Gnral du Canada a notamment pour mission de rflchir, de manire permanente, sur les amliorations introduire dans les modes de gestion des finances publiques, pour lever les standards de performances des administrations publiques et rpondre aux attentes des citoyens. 3.2.3- Limpact conomique des finances publiques dans le scnario de croissance : Dans ce scnario, la ralisation de rformes au niveau des dpenses publiques, outre les conomies budgtaires, quelle gnrerait, permettrait de mieux cibler les objectifs de la politique budgtaire. Et pour que cette dernire puisse favoriser la ralisation, long terme, de lobjectif croissance il faudrait : - que les dpenses publiques puissent privilgier laccroissement du stock de capital productif et la valorisation des ressources humaines, - que les services fournis par lEtat compltent lactivit du secteur priv, - que le dficit budgtaire nexerce pas un effet dviction sur linvestissement du secteur priv, et quil nait pas de consquences dfavorables pour la stabilit macroconomique, - que les mesures de rformes structurelles propres susciter ladaptation de loffre du secteur priv soient prises paralllement Les finances publiques ont une place centrale dans une politique de croissance dans ce scnario, notamment eu gard limpact des dpenses publiques dducation et dinfrastructure, mais galement la fiscalit. Ces
130

Sylvie Trosa, 1999

finances font de lEtat un producteur important et ce par le biais aussi bien de ses services propres que par les entreprises publiques, directement du fait des investissements publics, indirectement grce aux commandes et marchs publics. La fiscalit lui permet dorienter la production prive en favorisant les branches quil considre comme prioritaires et ce par des dtaxations ou des impositions lgres. Mais ce scnario suppose la mise en uvre de rformes denvergure touchant lconomie nationale dans son ensemble, voire un sursaut national permettant de rompre avec les tendances observes tout au long des dernires dcennies. Des contraintes structurelles pourraient, nanmoins, empcher lconomie marocaine demprunter, dans limmdiat, ce sentier de croissance. Aussi, et dans un troisime scnario, on assisterait la mise en place doutils nouveaux dintervention de la puissance publique et de nouvelles techniques gestion budgtaire visant rendre lintervention de lEtat plus performante. Sarrter aux seules rformes menant ce scnario garantirait un arrt du processus pouvant mener, comme dans le premier scnario, lentre dans un cercle vicieux. Il ne permettrait, toutefois, darrter lhmorragie, ni de faire face aux dficits sociaux. Mais, ce scnario permettrait, moyen terme, de prparer les conditions dun rle plus actif des finances publiques et ferait que ces dernires pourraient appuyer une politique de croissance. 3.3- SCENARIO INTERMEDIAIRE :

Scnario intermdiaire
Arrter une politique permettant de tirer profit des annes ann de bonne pluviomtrie pluviom

En matire mati conomique

Mise niveau de lEntreprise l Renforcement du rle dencadrement de lEtat l

Consolider les comptes du secteur public

Politique budgtaire Politique budgtaire de croissance de croissance

Visibilit Visibilit meilleure

Recourir la planification budgtaire budg Amliorer la Am productivit du systme fiscal productivit syst

Utiliser les classifications conomiques et fonctionnelles

En matire mati Budgtaire Budg

Simplifier les procdures proc

Ralisation dconomie conomie budgtaire budg

Optimiser la gestion de la Trsorerie de lEtat Tr l

La constitution dispose que le gouvernement dtermine et conduit la politique de la nation. Il dispose de ladministration. Le premier ministre dirige laction du gouvernement . Notre constitution assigne ainsi au chef du gouvernement, dans le cadre des politiques voulues par le pays, une fonction de direction gnrale. Cependant, sur le terrain, et dans le fonctionnement quotidien des administrations marocaines, chaque Ministre est tent dagir selon une approche cloisonne. Pire, au sein de chaque Ministre, les diffrentes directions peuvent mener des actions qui ne concourent pas ncessairement la ralisation des objectifs du Ministre. Cette situation est la rsultante de la faiblesse, parfois mme de labsence de coordination intra et inter ministrielle sans lesquelles il est difficile de situer laction administrative dans une politique bien dtermine. Les usagers en ptissent, mais aussi les investisseurs et les autres partenaires de lEtat. Chaque administration tend senfermer dans la dfense des intrts propres dont elle a la charge.

Les ministres ne sont plus saisis de solutions alternatives aux problmes quils doivent rgler mais de positions opposes entre lesquelles ils doivent trancher. Faute dune expertise technique propre, ils arrtent des compromis entre des administrations ce qui ne sert pas toujours la mise en uvre des politiques voulues par le pays. Rien ne justifie les retards qui affectent les processus de dcision et qui discrditent en mme temps ladministration publique en gnral, les services financiers publics en particulier. Chaque ministre doit donc organiser lui-mme la coordination interministrielle ds quelle simpose. Autant que possible, le gouvernement ne doit plus avoir trancher des diffrents administratifs. Il doit faire de vritables choix politiques visant la ralisation des objectifs inscrits dans le programme du gouvernement. Il apparat ncessaire, dans cette perspective, de renforcer les services relevant du premier ministre, pour assurer la coordination interministrielle, mais aussi pour prparer le choix des orientations politiques. En France, un pas significatif fut franchi suite la rforme de la loi organique des finances caractrise notamment par lintroduction de la notion de responsabilit en contraignant le gouvernement dsigner des responsables de programmes, programmes auxquels sont associs des indicateurs de performance et des processus dvaluation. Dans notre pays, la responsabilit reste souvent cantonne dans le respect de la rglementation et des procdures dexcution des recettes et des dpenses publiques. Le renforcement des mthodes de programmation budgtaire constitue un axe principal de la reforme de ladministration publique marocaine. Il est prvu, dans ce cadre, de gnraliser lexprience de la gestion budgtaire axe sur les rsultats et son corollaire la globalisation des crdits lensemble des ministres. 3.3.1- Implications budgtaires du scnario intermdiaire : Un des problmes essentiels rsoudre afin dorienter un systme budgtaire vers la performance est de parvenir mettre en place des systmes institutionnels comportant des incitations adquates pour les divers acteurs. Un quilibre satisfaisant entre discipline et flexibilit doit tre recherch ; des mcanismes garantissant la transparence et la responsabilit doivent tre instaurs ; lensemble de ces lments devant permettre damliorer la performance du secteur public. Dans le mme esprit, il apparat plus ncessaire que jamais de raliser davantage de concertation avec les autres acteurs intervenant en matire conomique et financire, notamment la Banque Centrale et les banques, pour ce qui concerne la politique montaire.

En effet, pour matriser les dsquilibres budgtaires et les perturbations montaires pouvant en rsulter, on ne peut faire lconomie dune coordination des politiques budgtaire et montaire dans la perspective dune plus grande cohrence entre ces politiques, cohrence qui reprsente dailleurs un des objectifs premiers des politiques conomiques, et qui a permis lmergence dun nouveau concept, le policy mix. La politique financire de l'Etat et la politique montaire interfrent naturellement, ne serait ce que parce que les titres publics servent de support aux interventions de la politique montaire, et parce que la politique de gestion de la dette publique n'est jamais montairement ou conomiquement neutre. Cette interdpendance doit tre gre de faon cohrente.131 Les perspectives d'volution de l'conomie peuvent appeler une croissance, moyen terme, des disponibilits montaires. Dans ce cas, la politique budgtaire doit fixer le dficit budgtaire un niveau compatible avec les objectifs montaires ainsi fixs. Le cadre macro-conomique et la nature des structures conomiques et financires marocaines comme ceux de la plupart des pays en dveloppement ne permettent pas aux politiques conjoncturelles d'avoir la mme flexibilit que dans les pays dvelopps. Il y a donc lieu de poursuivre le travail de prparation du cadre gnral par la mise en uvre de rformes appropries pour veiller ensuite un dosage permettant la refonte progressive des instruments d'intervention. Pour cela, la programmation financire pluriannuelle permettrait d'amliorer la gestion des finances publiques, den matriser les incidences conomiques, notamment sur la croissance, et d'assurer la matrise des implications des diffrentes modalits de financement du budget sur les circuits financiers dans leur ensemble. Elle devrait, pour cela, s'insrer dans une stratgie d'ensemble, dans laquelle devraient tre prises en charge les corrlations et les liens de causalit entre les diffrents agrgats conomiques et les divers compartiments de financement. A dfaut d'une planification long terme qui serait difficilement opratoire, des perspectives moyen terme pourraient tre labores pour chaque grande mission de l'Etat et ce en cohsion avec la totalit du budget. Les redploiements seraient alors tre oprs afin de parvenir un emploi plus optimal des moyens disponibles grce une meilleure dfinition des priorits.

131

P.Jaillet et J.M.Serre, Gestion de la dette publique et politique montaire, in La dette publique en France, sous la direction de R.Hertzog, Ed. Economica, coll. Finances Publiques, Paris, 1990, P.481.

En effet, on conoit mal que lEtat renonce toute planification, comme au lendemain du PAS, ou, tout au moins, nen effectue quun usage marginal au moment o les grandes entreprises se dotent de directions du plan et de la stratgie. LEtat devrait se doter dun instrument stratgique charg de penser lavenir et notamment son propre rle dans cet avenir. Mais pour tre opposable tous les oprateurs, cette programmation financire devrait tre approuve par le gouvernement et le parlement suivant la mme procdure que la loi de finances. Dans le cas contraire, elle constituerait un simple catalogue d'actions et de mesures qui peuvent tre bonnes, ambitieuses, bien dfinies ; mais qui auront de trs faibles chances de ralisation. Au niveau budgtaire, la planification moyen terme se justifie par le fait que les arbitrages budgtaires effectus chaque anne, souvent dans un climat conflictuel, ne permettent pas d'valuer l'efficacit des dpenses publiques et deffectuer, en consquence, les concertations ncessaires. Comme il ressort dune tude faite pour le snat franais, si les responsables des principaux budgets publics connaissent plusieurs annes l'avance les moyens dont ils pourraient disposer, mme stabiliss, ils pourraient mieux grer leurs budgets en respectant les inluctables disciplines budgtaires, et oprer les rformes ncessaires pour amliorer l'efficacit des interventions publiques, aprs avoir dispos du temps ncessaire pour les indispensables concertations avec les parties intresses et notamment les partenaires sociaux. 132 La programmation moyen terme des dpenses publiques pourrait galement effectue dans le but de faciliter la dtermination du rythme et du niveau de progression des recettes fiscales ncessaires pour les financer. Et le fait de lier les dpenses publiques aux projections de recettes fiscales oblige implicitement fixer des normes en matire de dficit du secteur public. Des mthodes, permettant de dterminer le niveau soutenable de ce dernier, ont t mises en uvre dans certains pays, comme le cas de la marge du budget structurel aux Pays Bas, le budget cycliquement neutre en Allemagne et l'excdent de plein emploi aux USA. Ces soldes ont t gnralement formules par rfrence au dficit moyen terme ncessaire pour compenser l'excdent ou l'insuffisance d'pargne du secteur priv, la balance des paiements courants tant cense tre quilibre ou en situation de lger dficit. Ainsi aux Pays Bas, l'importance souhaitable du dficit budgtaire a t en principe estime en fonction de l'excdent moyen d'pargne du secteur priv
132

Conseil Economique et Social, l'Endettement public, op.cit, P189.

tel qu'il devrait s'tablir d'aprs les prvisions au cours du cycle conomique 133 . En Allemagne, dans la stratgie financire moyen terme labore par le conseil des experts conomiques, le niveau du dficit budgtaire cycliquement neutre est en principe fix de manire que, compte tenu de la demande d'actifs manant du secteur priv, la croissance de la dette publique permette aux pouvoirs publics d'absorber comme ils le souhaitent, une part dtermine de l'pargne prive long terme, en mettant des emprunts long terme ( destins financer les investissements publics) proportionns au dficit de haut niveau d'emploi prvu. 134 L'Allemagne offre dailleurs l'exemple le plus achev de programmation pluriannuelle des finances publiques. Dans ce pays, l'exigence d'une planification financire moyen terme est inscrite dans la constitution et a t renforce par la loi pour favoriser la stabilisation et la croissance de l'conomie du 8 Juin 1967. Le plan financier est labor au sein du conseil de planification financire qui associe le gouvernement, les lnder et les autres collectivits locales, ainsi que la Bundesbank. 135 Il s'agit d'un plan glissant et rvisable en fonction de l'volution conomique. La programmation qu'il comporte est trs dtaille, elle regroupe les dpenses en catgories fonctionnelles et par nature conomique. Cette programmation financire moyen terme a t un des instruments qui ont permis de reprendre le contrle de l'volution des finances publiques, malgr les lourdes charges de la runification. Au Canada, le Conseil du Trsor, constitu du Ministre des Finances et de quatre autres Ministres intervient dans des domaines varis tels que la politique administrative gnrale suivie par le Canada, l'organisation de la fonction publique, la gestion financire (notamment les prvisions budgtaires), les dpenses, les engagements financiers, les plans et programmes annuels de dpenses long terme des dpartements ministriels 136 . Et le Ministre des Finances de ce pays produit un plan budgtaire qui dcrit la politique du gouvernement pour une anne, son cadre conomique et financier, les rsultats des deux annes antrieures et les perspectives pour les deux annes suivantes 137 .

J.C.Chouraqui et R.Price, Stratgie financire moyen terme: la coordination des politiques montaires et budgtaires, OCDE. Document de travail N 9 Juillet 1983. 134 C.Chouraqui et R.Price, Stratgie financire moyen terme, op cit. 135 Conseil Economique et Social, l'Endettement public, op. cit, P.190 136 Loi sur l'Administration Financire du Canada, Chapitre F-10, Partie I. 137 Ministre des Finances du Canada, Plan budgtaire, Dpos la Chambre des communes par le ministre des Finances , l'honorable P. Martin, dput, le 6 Mars 1996.

133

Notre pays pourrait tirer profit de la mise en uvre de pratiques inspires de ces expriences, dans la perspective dun desserrement des contraintes budgtaires, ce qui ncessite la mise en uvre dactions en profondeur touchant les grandes masses budgtaires, aussi bien les recettes que les dpenses : i) au niveau des recettes, il faudrait examiner toutes les possibilits daugmentation des recettes fiscales ne serait-ce que pour compenser la perte des recettes douanires, si on retient comme pralable la volont de ne pas alourdir davantage la pression fiscale globale. Les axes privilgier, cet gard, concernent la remise en cause des nombreuses exonrations fiscales accordes et lintgration dune partie de linformel et sa soumission limpt ; ii) au niveau des dpenses, il est impratif de matriser le volume des dpenses ordinaires en vue de dgager une pargne budgtaire suffisante pour raliser les dpenses dinvestissement ncessaires la mise niveau. Cette matrise concerne dabord la masse salariale quil sagit de rduire des niveaux proches de ceux des pays de mme niveau de dveloppement et du service de la dette quil faut comprimer au maximum. Le dficit budgtaire pourrait alors tre matris, comme il ressort du graphique ci-dessous, pour le rendre soutenable vers 2012, et permettre au pays, compter de 2020, de raliser un quilibre budgtaire, situation qui stendrait tout au long de la dcennie suivante. Lpargne publique substantielle, qui atteindrait alors le dixime du PIB, au terme de la priode prospecte, pourrait participer, de manire significative, au financement de linvestissement.

Soldes budgtaires
0,2 Ratios Soldes PIB 0,15 0,1 0,05 0 -0,05 -0,1 Annes 2006-2030 1 3 5 7 9 11 13 15 17 19 21 23 25 Solde global Solde courant Solde primaire

Mais la ralisation de cette situation ne pourrait faire lconomie dune lgre progression de la pression fiscale, comme il ressort du graphique cidessous, progression qui gagnerait cependant tre ralise non point par des augmentations des taux dimposition, mais par lamlioration de la productivit du systme fiscal. Actuellement, le dbat sur la ncessit dune nouvelle rforme

fiscale est remis au devant de la scne. Lessentiel des ides dont le bon sens est unanimement admis converge vers la thse selon laquelle la pression fiscale tant dj trs leve, il ne reste plus qu agir sur les lments tabous du systme, cest dire, la fraude et lvasion fiscales, ou encore sur les facteurs lorigine de lrosion de certains impts savoir, la multiplication des exonrations dans le cadre de la politique fiscale dincitation linvestissement. Et de lavis mme des experts du FMI, lexonration gnralise du secteur agricole devrait tre revue dans le sens dun ciblage plus appropri (petits agriculteurs, gros agriculteurs, zones irrigues, zones bour).

Ratios des recettes budgtaires

0,35 0,3 Recettes / PIB 0,25 0,2 0,15 0,1 0,05 0 1 3 5 7 9 11 13 15 17 19 21 23 25 Annes 2006-2030 Pression fiscale Recettes non fiscales

Le redploient fiscal peut tre difficilement ralis sans lintgration du secteur informel dans le champ de limpt. Si ce secteur chappe encore tout cadre lgal, il emploie tout de mme un nombre considrable de personnes. L'allgement de la pression fiscale revendiqu par le secteur organis et la compensation du manque gagner fiscal, suite au dmantlement progressif des tarifs douaniers, peut se faire en cernant ce secteur de l'conomie. Le commerce informel, qui fait vivre une population nombreuse, apparat comme une forme de rgulation la fois conomique et sociale de la crise. La sdentarisation de ces activits dans le sens de la rglementation de l'existant et lacceptation dune dose dconomie souterraine comme prix dun programme fiscal acceptable constitue une solution sociale et fiscale. La rduction de la charge fiscale devrait donc tre recherche par la simplification et l'allgement du rgime fiscal, l'ouverture de nouveaux centres de gestion et de comptabilits agrs et l'adoption d'un projet de comptabilit

simplifi, lobjectif tant dinciter les commerants tenir une comptabilit pour intgrer un rgime formel d'imposition. Lexcution dobjectifs sociaux devrait alors tre recherche au moyen de programmes de dpenses directes, o il est question defficacit et de transparence au lieu et place des avantages fiscaux. De mme, les principes defficacit et de neutralit justifieraient de simplifier la lgislation et la rglementation fiscales au lieu daccorder des avantages fiscaux cibls.

Ratios des dpenses budgtaires

0,4 0,35 0,3 0,25 0,2 0,15 0,1 0,05 0 1 3 5 7 9 11 13 15 17 19 21 23 25 Anes 2006-2030

Dpenses / PIB

Dpenses ordinaires Dpenses totales Sce dette publique Investissement

Au niveau des dpenses, la matrise des charges ordinaires, notamment grce celle de la masse salariale, suite la rduction des effectifs conscutive aux dparts anticips la retraite et limitation des recrutements de remplacement des dparts normaux la retraite, permettrait de rduire, dans ce scnario, compter ce 2012, la part des dpenses dans le PIB, en dpit dune lgre progression de celle de linvestissement, et, suite une stabilisation de la part revenant au service de la dette, comme le montre le graphique ci-dessous. Concernant les charges de la dette, si la part revenant au service de la dette extrieure a t rduite grce leffort de remboursement et lintroduction des mthodes de gestion active le vritable dfi des annes venir concernera la gestion de la dette intrieure. Sagissant de la gestion active de la dette extrieure, force est de constater quaprs les rsultats satisfaisants obtenus dans ce domaine, les opportunits de mettre en uvre de nouvelles oprations deviennent de plus en plus rares. En effet, les marges permises par le Club de Paris dans le domaine de la conversion de la dette en investissements privs ont t puises auprs de nos principaux bailleurs de fonds bilatraux, la France et lEspagne, alors que certains pays refusent la conversion en

investissements privs comme lItalie, et que dautres sont rticents comme lAllemagne, la Belgique ou le Royaume Uni. La dette vis--vis des bailleurs de fonds multilatraux et rgionaux tant, par dfinition, maintenue par les cranciers en dehors du champ de la conversion, le remboursement par anticipation demeure toujours possible pour ces cranciers. Nanmoins, les conditions contraignantes de remboursement, dans le cas de la BEI par exemple, rendent lopration moins intressante. De plus, le fait que la dette extrieure marocaine est essentiellement publique, moyen et long terme, et assortie de taux dintrt relativement bas, rduit lintrt des oprations de remboursement par anticipation et de conversion en investissements privs, et limite donc les possibilits de sa gestion active. Le Maroc devra, cependant, continuer chercher auprs de ses cranciers la conversion de la dette en investissements publics quitte proposer des solutions innovantes du type de celles qui visent faire de ces mcanismes un moyen de cofinancement des projets raliss par les entreprises des pays concerns. Dans le domaine de la conversion de la dette publique en investissements privs, il faut continuer exiger des taux de rednomination de la dette plus importants que ceux accepts jusquici pour la dette commerciale tant donn que la dette publique est concessionnelle. Nanmoins, le plus grand chantier en matire de dpenses demeure la rvision et la mise niveau des modalits de gestion, lesquelles ont connu une lente volution. Les procdures et le cadre comptable sont rests archaques et entachs de lourdeurs. La quantification des effets des projets publics tient rarement compte des facteurs de blocage dordre institutionnel, qui empchent leur ralisation dans les dlais prvisionnels. Il en a notamment rsult de faibles taux dexcution des dpenses, notamment au niveau des Ministres comptence sociale tels que ceux de la sant publique, de lducation nationale et de la culture. La lourdeur des procdures budgtaires entrane notamment lallongement des dlais de traitement des dossiers par les directions administratives des Ministres, puis, par les organes de contrle, ce qui se rpercute sur les dlais de paiement des entreprises, qui, pour faire face leurs besoins en fonds de roulement, sont obliges de recourir au crdit bancaire, recours qui alourdit leurs charges, renchrissant par l les prix applicables aux commandes publiques. Des conomies substantielles peuvent tre ralises par la puissance publique sur de telles acquisitions.. Les conomies qui seraient

ralises dans ce cadre, pourraient tre employes dans dautres interventions de lEtat. Dans tous les cas, la rforme des procdures devra ncessairement tre envisage dans la perspective de lentre en vigueur dans la ZLE euro mditerranenne. Louverture sur les pays de ladite zone permettra leurs entreprises de soumissionner aux marchs publics lancs par lEtat marocain. La comptitivit des entreprises de ces pays pourrait les habiliter briguer les marchs publics marocains et donc en priver les entreprises marocaines. Ainsi, lamlioration des procdures budgtaires permettrait de gagner plusieurs points de pourcentage sur les dpenses de matriel et d'investissement, car, actuellement, pour se prmunir contre les dlais requis par la prparation, le lancement, la passation puis l'excution des commandes publiques, les entreprises gonflent les prix applicables ces commandes. Une rforme des procdures permettrait donc de rduire les prix des biens et services concerns et de raliser, ce faisant, des conomies non ngligeables. Par ailleurs, une meilleure lisibilit des dpenses publiques doit tre recherche par la mise en place d'un appareil statistique offrant, dans des dlais rduits, une vue synthtique et harmonise des comptes publics, assurant une meilleure connaissance de la situation actuelle et facilitant les prvisions moyen et long terme. Dans ce cadre, une attention particulire devrait tre accorde la consolidation des comptes publics. Cette consolidation rpond dune part la ncessit pour les pouvoirs publics de disposer des informations ncessaires pour un meilleur suivi des indicateurs de gestion des finances publiques ; et dautre part lobligation de la production de linformation conomique et financire, conformment aux normes en vigueur sur le plan international. La consolidation des comptes du secteur public doit porter sur les oprations de lEtat, des collectivits locales, des tablissements publics caractre administratif et des organismes de prvoyance sociale. Elle consiste en une intgration des oprations de ces intervenants dans le cadre dune situation agrge retraant les recettes effectives prleves sur lconomie nationale, les dpenses relles injectes dans le circuit conomique ainsi que les oprations de financement y affrentes. Les oprations de lEtat correspondent aux recettes et aux dpenses effectues dans le cadre du budget gnral de lEtat, des budgets annexes, des comptes spciaux du Trsor et des SEGMA. Celles des collectivits locales et

des autres composantes du secteur public correspondent, pour leur part, leurs recettes et leurs dpenses excutes dans le cadre de leurs budgets respectifs. Lexistence doprations de transferts, aussi bien internes chacune de ces composantes du secteur public, quentre lesdites composantes, a pour consquence un gonflement des masses globales de recettes et de dpenses, que seule une consolidation des comptes permettra dviter. Par ailleurs, les comptes de lEtat et des administrations sont encore trop rudimentaires. Les amortissements, les provisions, les charges payes davance ou payer napparaissent pas. La vrit et la clart ny trouvent pas leur compte. Aussi serait il ncessaire de mettre en uvre le nouveau plan comptable de lEtat et de veiller ce quil soit finalis de sorte en faciliter lintgration dans les comptes de la nation. La bonne tenue de ces derniers, mais galement les ncessits du pilotage des finances publiques militent en faveur dune oprationnalisation des classifications conomique et fonctionnelle introduites, depuis 1989, dans la nomenclature budgtaire mais napparaissant ni au niveau des situations dexcution de la loi de finances, ni celles des tableaux de bord par lesquels les Ministres suivent la consommation de leurs crdits budgtaires. Dernier lment de ces rformes daccompagnement du troisime scnario loptimisation de la gestion de la trsorerie publique. Cette optimisation suppose l'adhsion, voire l'implication de l'ensemble des autorits qui interviennent directement ou indirectement dans l'institution, l'assiette et la perception des recettes ainsi que dans l'excution des dpenses. Elle requiert lamlioration de la qualit et de l'efficience de la coordination de l'information entre les diffrents acteurs impliqus dans cette gestion et la mise en place d'un outil performant de prvision et de mcanismes de concertation mme de permettre aux parties impliques dans cette gestion de prvoir les flux de trsorerie et de pouvoir agir sur la priodicit des recettes pour en acclrer l'encaissement et sur celle des dpenses pour en diffrer le paiement. Une gestion efficiente de la trsorerie publique suppose donc une concertation et une coordination des actions de l'ensemble des intervenants qui agissent, directement ou indirectement, sur la trsorerie publique. Au niveau des recettes, il faudrait veiller ltalement sur lensemble de lanne des encaissements dont la perception nobit pas une priodicit prvue par la lgislation fiscale. Ce ramnagement devrait porter sur les impts tablis par voie de rle, dont lmission devrait tre plus rgulire et couvrir lensemble de lanne. Il porterait sur le produit des monopoles dont le versement pourrait

tre effectu sur la base dacomptes, et sur les emprunts extrieurs dont la mobilisation devrait tre tale sur lanne. Au niveau des charges, il faudrait veiller ce que les dpenses de transfert et les subventions soient effectues en plusieurs tranches couvrant toute lanne sur la base dune priodicit fixe et connue davance. Cette priodicit pourra tre arrte en concertation avec les organismes bnficiaires au dbut de lanne. Lexcution des dpenses de matriel et dinvestissement doit, pour sa part, tre entame ds lentre en vigueur de la loi de finances, et ralise conformment des ratios mensuels sur lesquels les dpartements dpensiers devraient sengager au dbut de chaque anne budgtaire. Le projet de gestion intgre des crdits devrait, pour sa part, prvoir la mise en place dun suivi automatis de la consommation des crdits, des engagements, des missions et des rglements. Ce systme rendra encore plus efficiente la gestion de la trsorerie publique. Au niveau du service de la dette, les dates dchance des emprunts devront tre fixes afin dviter les concentrations des charges y affrentes et permettre ainsi une meilleure rpartition du poids du service de la dette sur lensemble de lanne. Enfin, suite lentre en vigueur des nouveaux statuts de Bank al Maghrib, qui proscrivent tout financement du Trsor par cette institution, le dispositif de gestion de la trsorerie publique devrait tre complt par lmission de bons du Trsor trs court terme, de 1 7 jours, sur le march interbancaire, pour faire face aux besoins de trsorerie temporaires, et par la possibilit pour le Trsor de placer ses excdents, ce qui permettrait den faire un acteur du march et de rendre plus active la gestion de la trsorerie publique.