Tendencias Antiguas y Actuales de La Gerencia Publica

Feliz Sbado a todos; estoy realmente preocupada porque no tenemos casi nada listo de la exposicin, por lo tanto aqu
va informacin y un planteamiento (una propuesta) de cmo podremos distribuirnos las responsabilidades
Franliz: Hago el Trabajo y se lo envo a todos, a ms tardar el martes 31 de enero de 2012, para que el mircoles de la semana que viene nos distribuyamos los puntos de la Exposicin. La dinmica la decidimos este mircoles que viene llevar 2 propuestas. Maiby: Folleto en funcin de los puntos del Trabajo. Sylvia: Presentacin en funcin de lo que cada uno de nosotros enviemos. (Ver OJO) Egdy: Refrigerio. Jean Carlos: Refrigerio. Guillermo: Imprime el Trabajo y 8 folletos, 1 a color y el resto fotocopia para cada uno de los grupos. OJO: Todos deben hacer sus lminas de presentacin (contenido) y envirselas a Sylvia creo que debe ser para ese mismo fin de semana, mximo sbado 6 de febrero de 2012.
Esquema de la Exposicin
Integrantes
Trabajo Folleto Impresin de Trabajo y Folleto Presentacin Exposicin Refrigerio Dinmica
Actividad Franliz Abreu Maiby Altamar Sylvia Sarmiento Egdy Lpez Jean Carlos Acosta Guillermo Meza
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Informacin para elaborar el trabajo:

Consultado el 28 de Enero de 2012 URL: http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/CLAD/CLAD0032601.pdf
Publicado en la Revista del CLAD Reforma y Democracia. No. 13 (Feb. 1999). Caracas. 1
Nueva Gerencia Pblica: qu tomar y qu dejar? * Derry Ormond y Elke Lffler 1. Introduccin El trmino Nueva Gerencia Pblica (New Public Management - NPM) se ha hecho de uso frecuente en numerosos pases miembros de la OCDE, as como en el resto del mundo. El trmino parece describir una tendencia global hacia un cierto tipo de reforma administrativa, pero rpidamente se pone en evidencia - especialmente en conferencias internacionales - que asume distintos significados en diferentes contextos administrativos. Inclusive en la comunidad acadmica, no se ha llegado todava a un acuerdo acerca de lo que significa el denominado paradigma de la Nueva Gerencia Pblica. En todo caso, el trmino es tambin algo equvoco porque sus elementos no son tan nuevos, por lo cual ha sido acusado de vender viejo vino en botellas nuevas. Con la excepcin de los Estados Unidos, la gerencia pblica no fue un trmino utilizado hasta los aos ochenta. Asimismo, las reformas en la gerencia pblica se estn adelantando en una amplia variedad de formas en diferentes contextos que involucran preocupaciones y necesidades nacionales sumamente diferentes. El proceso de transformacin de los pases de Europa Central y Oriental es precisamente un ejemplo. Aun cuando no puede decirse a priori qu es la Nueva Gerencia Pblica, es justo declarar que ha trado a colacin una visin ms econmica y gerencial de la administracin gubernamental. La OCDE/PUMA (vase el Anexo 2) estuvo entre las primeras organizaciones que intentaron introducir un concepto ms amplio de gerencia pblica, vinculado especficamente con las necesidades de microreforma y ajuste estructural en los aos ochenta. La necesidad de tal abordaje amplio puede explicarse por el conjunto de desafos globales confrontados por los pases y que todava sigue siendo ampliamente vlido en la actualidad: limitaciones fiscales al crecimiento del sector pblico versus la infinidad de demandas efectuadas
por ciudadanos mejor educados; bsqueda intensiva de formas ms efectivas para implementar polticas pblicas; manejo de la incorporacin a un mundo de interdependencia acelerada y de dinmica impredecible; presin creciente de parte de grupos empresariales y de la industria para promover un sector pblico ms conducente a los negocios, a la inversin y al suministro eficiente de servicios; cambios de valores que cuestionan la administracin pblica desde el interior y desde el exterior de la misma; cambios tecnolgicos, especialmente con respecto al potencial para la difusin de la informacin; cambios en los perfiles socio-demogrficos, especialmente con el envejecimiento de las poblaciones. Lo que han hecho estas presiones ha sido poner en tela de juicio no slo las estructuras administrativas y de toma de decisiones polticas establecidas, sino tambin la forma de pensar acerca de la administracin pblica y del servicio civil, y de cmo hacer posible el cambio. Una ola de reformas de la gerencia pblica ha tenido lugar en todos los pases miembros de la OCDE, a menudo inspiradas y alimentadas por el denominado paradigma de la Nueva Gerencia Pblica. Es por lo tanto legtimo plantear el tema de qu tomar y qu dejar del referido paradigma. Como una introduccin, este documento presenta algunas observaciones sobre la experiencia prctica de PUMA y la interaccin con los pases miembros de la OCDE, en lugar de discutir la Nueva Gerencia Pblica en cualquier clase de constructo formal.
(*) Versin corregida del documento presentado en el III Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, celebrado en Madrid, Espaa, del 14 al 17 de octubre de 1998. Los puntos de vista expresados en este documento pertenecen a los autores, y no necesariamente representan los de la OCDE, ni los de su Servicio de Gerencia Pblica. Traducido del ingls por Carlos Snchez. Publicado en la Revista del CLAD Reforma y Democracia. No. 13 (Feb. 1999). Caracas. 2
Lo que se intenta sostener en este documento es lo siguiente: 1.- Estamos procurando identificar una gerencia pblica que se adapte a las necesidades actuales y que sea capaz de manejar los problemas del futuro. Esto incluye la capacidad para gerenciar efectivamente las organizaciones pblicas y concebir, orientar, implementar y evaluar las reformas. En otras palabras, suscribimos el punto de vista que percibe al sector pblico como una organizacin que aprende, que
debera mejorar constantemente en lugar de procurar implementar un modelo particular de gerencia pblica - ya sea que reciba el nombre de nueva gerencia pblica, reinvencin, reingeniera, gerencia de la calidad total, new steering model o cualquier otra denominacin. 2.- No existen modelos pre-establecidos; el cambio debe enraizarse en la configuracin especfica de la historia, las tradiciones y estructuras constitucionales y legales, las fuerzas polticoadministrativas, las perspectivas econmicas y sociales, y la posicin internacional del pas. Por otra parte, no existe solucin nica para el sector pblico como un todo - diferentes partes de la administracin pblica pueden requerir diferentes sistemas de gerencia pblica, dependiendo, por ejemplo, de si se trata del suministro de un servicio de naturaleza redistributiva o una tarea verdaderamente autnoma. 3.- La mayora de los elementos de la Nueva Gerencia Pblica no son realmente nuevos en el sentido de que numerosos pases han implementado en el pasado algunos de estos elementos, de facto o con otras denominaciones. Por ejemplo, el establecimiento de una amplia variedad de agencias en la administracin estatal alemana en los aos setenta, por una parte ha sido interpretado a la luz de la tradicin neocorporativa alemana, y por otra parte, como reaccin al crecimiento del sector pblico ocurrido en los aos sesenta. Lo que es nuevo en relacin con la NPM es que el concepto global ha evolucionado a partir de un movimiento orientado a la prctica, que se inici en forma independiente en varios pases. Igualmente, la disponibilidad de la tecnologa moderna de la informacin nos permite ahora producir y analizar la clase de datos concernientes al desempeo que estaba faltando en las reformas administrativas previas. 5.- Los pases que han adoptado un enfoque ms gradual en lo que respecta a la introduccin del NPM, ahora confrontan un problema de estructuras duales en el sector pblico: islas de reforma con orientacin hacia el NPM que coexisten con organizaciones pblicas gerenciadas en forma tradicional. Esta situacin genera tensiones en el proceso de reformas, como resultado de estructuras de incentivos en conflicto, y en algunos casos inclusive llega a poner en tela de juicio lo que ha sido logrado hasta ese momento. Por ejemplo, las reformas basadas en el NPM en el nivel municipal no pueden concretar el
potencial pleno de las ganancias en eficiencia, si la supervisin municipal y el sistema intergubernamental de subsidios no permite una determinada flexibilidad gerencial, y por esta va se puede suministrar argumentos a los oponentes del NPM. 6.- Existen tambin importantes desafos concernientes a la gestin de gobierno, que no necesariamente estn incluidos en el debate sobre el NPM, algunos de los cuales pueden haber sido exacerbados por las reformas orientadas hacia el NPM, como por ejemplo: el mantenimiento de toma de decisiones efectivas del gobierno central en un contexto de devolucin y globalizacin; gerencia de la tica en el gobierno; educacin y responsabilidad cvica en la sociedad; nuevas relaciones con la sociedad civil y el sector privado; las relaciones cambiantes entre el ejecutivo y la legislatura. 7.- As, lo que debemos dejar atrs son nociones que sepan a dogmas, modelos y preconceptos de la antigua y de la nueva administracin pblica. El tipo de una Nueva Gerencia Pblica nunca existir en la realidad, as como la administracin pblica weberiana nunca existi en su forma ideal. 8.- Debemos mantener un conjunto equilibrado de valores de la gerencia pblica. La Gerencia Pblica no debera referirse slo a la promocin de valores econmicos. La tarea que tenemos por delante es la
de hacer mayor nfasis en los productos y en resultados efectivos, acordes con los principios legales y polticos de la administracin pblica. El peso dado a estas diferentes racionalidades y a sus relaciones ser diferente de un pas a otro, dependiendo de su tradicin de gobierno y de sus marcos polticos y legales. 2. La Nueva Gerencia Pblica Qu es lo que abarca? Dada la ambigedad del trmino, es necesario hacer explcito qu clase de elementos son los que se abarcan con la etiqueta de NPM. Dos clases de conceptos fundamentales acerca de la nueva gerencia pblica se imponen por s mismos. Primero, una concepcin restringida percibe a la Nueva Gerencia Pblica como la unin de dos diferentes corrientes de ideas (Hood, 1991:5). Una deriva de la nueva economa institucional, que discute nuevos principios administrativos tales como la contestabilidad, la eleccin del usuario, la
transparencia y una estrecha focalizacin en las estructuras de incentivos. La segunda corriente se desprende de la aplicacin de los principios gerenciales del sector empresarial privado al sector pblico. En trminos prcticos, esta concepcin restringida del NPM implica un nfasis en la gerencia de contratos, la introduccin de mecanismos de mercado en el sector pblico y la vinculacin del pago con el desempeo. El NPM puede, en esta definicin restringida, equipararse con numerosas reformas de la gerencia pblica llevadas a cabo en Nueva Zelanda, y en menor medida en Dinamarca y el Reino Unido. Gran parte de las crticas dirigidas al NPM aluden a su correspondencia con un paradigma claramente simplista, que se centra exclusivamente en la eficiencia. Si bien es cierto que numerosos comentaristas pueden admitir que esta versin del NPM puede funcionar en mltiples situaciones en los pases citados, ellos dudan acerca de que esta versin del NPM pueda ser transferida a otros pases (ver, por ejemplo, Kickert, 1997). A pesar de que esta clase de filosofa del NPM, con un fuerte nfasis en los mercados y en la privatizacin, puede no ser transferible como un rgimen de gobierno, existen no obstante numerosos instrumentos que pueden tener importancia para otros pases. Por ejemplo, an cuando probablemente el mecanismo primario de gobierno en Espaa, como motivador, se sustente en la descentralizacin y en la devolucin ms que en la competencia de mercado y en la privatizacin, alguna clase de elementos de tipo mercado han sido introducidos en sectores especficos de polticas, especialmente en el nivel regional (OCDE, 1997a:327-338). Las Comunidades Autnomas de Catalua y de Galicia ahora pasan facturas a los pacientes en los hospitales. La competencia entre hospitales comienza a establecerse. Las medidas del desempeo estn proliferando en las polticas de salud y de educacin, siendo ambas tambin responsabilidades regionales. Los gobiernos locales tambin experimentan con mecanismos tipo mercado, como es el caso de la innovadora Administracin Metropolitana de Bilbao, que introdujo el cobro a los usuarios en el departamento de bomberos (para ms detalles, ver OCDE, 1998). Segundo, un punto de vista ms amplio sobre el NPM, adoptara un enfoque ms pragmtico,
no vindola desde una perspectiva filosfica, sino como una respuesta racional a algunas de las presiones que los gobiernos confrontan. Considerando que debido a la globalizacin las presiones son similares en todos los pases, sera de esperar que las respuestas a las mismas compartan ciertas caractersticas, y que en consecuencia converjan en alguna medida. Sin embargo, debera enfatizarse (y quizs no hayamos insistido en esto con claridad en nuestro trabajo en PUMA) que la convergencia no significa uniformidad. Inclusive si los temas de la reforma son convergentes, ello no implica que la implementacin del NPM sea la misma en todos los pases. Las diferencias entre uno y otro pas pueden apreciarse como resultado de intereses polticos y de ideologas subyacentes al NPM (Pollitt, 1990), de dificultades en la operacionalizacin de principios bastante abstractos del NPM tales como la transparencia, de diferencias en los sistemas polticos y administrativos y en la forma de adaptarlos, y
de historias obviamente diferentes. Una comparacin de las encuestas anuales por pases de PUMA ilustra cmo estos factores pueden generar dinmicas de reforma por completo diferentes en los pases miembros de la OCDE en trminos de velocidad, orientacin y espectro de las reformas (OCDE, 1997b). (Ver tambin la pgina web de PUMA en http://www.oecd.org/puma/country). Es de todos modos posible distinguir un cierto nmero de rasgos clave de las reformas de la gerencia pblica en los pases miembros de la OCDE. El documento "Governance in Transition" (OCDE, 1995:28) identifica los siguientes temas comunes a la reforma, formulados para lograr administraciones orientadas a resultados: devolver autoridad, otorgar flexibilidad; asegurar el desempeo, el control y la responsabilidad; desarrollar la competencia y la eleccin; proveer servicios adecuados y amigables a los ciudadanos; mejorar la gerencia de los recursos humanos; explotar la tecnologa de la informacin; mejorar la calidad de la regulacin; fortalecer las funciones de gobierno en el centro. Esta definicin amplia no impone un modelo apto para todas las circunstancias y hace que los
principios del NPM sean ms transferibles. Mientras que no haya un nico mejor enfoque, cada gobierno orientado hacia la reforma tendr que considerar en qu grado y cmo estos rasgos clave pueden ser incorporados en sus sistemas de gerencia pblica. Esto puede implicar reformas radicales selectivas de la gerencia pblica o reformas ms incrementales, con adaptaciones progresivas dependientes del marco institucional de cada pas. En algunos pases, puede no ser necesaria la implementacin de reformas con respecto a ciertos temas, porque ya han sido realizadas anteriormente (bajo una diferente denominacin) o ya se poseen las estructuras equivalentes, tales como las agencias en Suecia o algunos cuerpos semi-autnomos en Francia. Esta definicin amplia y no prescriptiva de la nueva gerencia pblica permite identificar y evaluar diferentes tipos de estrategias y caminos para la reforma, al tiempo que se reconocen algunos principios convergentes de gerencia pblica. Haciendo que las nuevas prcticas y experiencias de la Nueva Gerencia Pblica sean transparentes, los gobiernos tienen la oportunidad de escoger entre distintas alternativas y tomar decisiones bien informadas acerca de los instrumentos de polticas. 3. Aspectos escogidos de la Nueva Gerencia Pblica Devolucin de autoridad En numerosos pases existe un firme consenso en torno a que el modelo centralizado de suministro de servicios ya no satisface las necesidades y las condiciones de la gerencia pblica. Los esfuerzos de reforma se han centrado en la devolucin de autoridad en el interior de las agencias pblicas y/o entre Ministerios/Departamentos y agencias ejecutoras, y/o entre el gobierno central y los niveles inferiores de gobierno, el mercado y el tercer sector. El proceso de devolucin ha estado orientado por la premisa de que la flexibilidad gerencial es un prerrequisito, o al menos una medida complementaria, para la consolidacin fiscal en el largo plazo. Esta posicin encuentra apoyo por lo menos en tres conjuntos de argumentos clsicos: en primer lugar, para muchos servicios la devolucin dara como resultados potenciales una mayor capacidad de respuesta a las demandas ciudadanas; en segundo trmino, las ventajas en el plano de la informacin incrementan la eficiencia administrativa; y en tercer lugar, la innovacin se ve facilitada en el nivel local. Sin embargo, la devolucin debe tambin
ser cotejada en relacin con las economas de escala en la produccin de servicios pblicos, los costos potenciales de los efectos de rebalsamiento entre distintas jurisdicciones, y los efectos de la competencia gubernamental y de la migracin.
La devolucin de funciones pblicas ha dado una nueva dimensin cualitativa y una nueva actualidad al antiguo debate entre centralizacin y descentralizacin. Los entornos transformados suscitan nuevamente el planteamiento de la interrogante bsica del federalismo fiscal: qu distribucin de funciones y responsabilidades satisface mejor las necesidades de subsidiariedad y se corresponde razonablemente con la distribucin de los recursos fiscales? La interrogante nueva (de la gerencia pblica) alude a cules son los mecanismos apropiados para implementar los desplazamientos de las funciones pblicas hacia niveles inferiores de gobierno. Tradicionalmente, en la mayora de las federaciones europeas las constituciones requieren que una parte sustancial de las leyes federales sean administradas por los estados. Esta clase de descentralizacin administrativa est teniendo lugar tambin ahora en otros pases miembros de la OCDE, en los que los gobiernos nacionales han traspasado numerosas funciones a niveles subnacionales de gobierno. Una herramienta primordial para esta devolucin puede estar en el manejo de mecanismos que otorguen a los niveles subnacionales de gobierno nuevos espacios para la implementacin de programas intergubernamentales. Son estos nuevos espacios los que suscitan preocupacin acerca de la extensin y de la certeza de la rendicin de cuentas por resultados. Las emergentes asociaciones para el desempeo ("performance partnerships") entre distintos niveles de gobierno prometen ser un instrumento para transformar estas relaciones altamente problemticas con las agencias, en acuerdos contractuales que reducen los costos de las mismas y permiten adems ganancias de eficiencia que pueden concretarse a partir de la descentralizacin administrativa. Esta idea bsica queda ilustrada en el sector del mercado laboral canadiense, donde el gobierno de este pas procedi a redisear las responsabilidades federales y provinciales (Canada
Employment Insurance Commission, 1997: 19-26). La parte II de la Employment Insurance (EI) Act permite a las provincias y territorios el diseo y la ejecucin de sus propios programas de empleo apoyados por fondos de Employment Insurance a travs de acuerdos de asociacin con el Ministerio de Desarrollo de los Recursos Humanos. Cualquier gobierno provincial o territorial que prefiera no asumir la responsabilidad plena por el diseo y ejecucin de las medidas y beneficios acerca del empleo activo acordes con la II Parte de la ley, puede alternativamente, escoger la formalizacin de acuerdos de cogestin. Los acuerdos negociados hasta el momento actual reflejan ambas modalidades. Presupuesto En el caso de la elaboracin del presupuesto, la flexibilidad puede ser introducida en distintas etapas del ciclo presupuestario. El proceso de formulacin del presupuesto depende en gran medida de cmo est estructurada la ley presupuestaria y con qu nivel de detalle la legislatura ejerce el control de los gastos. Existen dos tendencias principales con miras a otorgar mayor flexibilidad que pueden ser identificadas en esta fase: en primer lugar, los pases miembros de la OCDE se alejan cada vez ms del enfoque clsico desde la base hacia el vrtice para la formulacin del presupuesto, yendo hacia un ejercicio desde el vrtice hacia la base (top-down), donde el Consejo de Ministros establece techos fijos para el total de los gastos gubernamentales, y qu debera ser asignado a cada ministerio. Este nuevo proceso promueve el control del gobierno sobre gastos agregados y facilita la reasignacin de recursos. En segundo lugar, en cierto nmero de pases miembros, los Parlamentos no discuten ya las asignaciones individuales, sino la direccin y las tendencias generales de los gastos del gobierno. Por ejemplo, en Suecia, el Parlamento debe aprobar primero la divisin del gasto agregado en 27 Areas de Gastos antes de aprobar las asignaciones individuales dentro del mismo. Con respecto a la implementacin del presupuesto, es posible distinguir diferentes niveles de flexibilidad para las transferencias. La menor flexibilidad corresponde, por supuesto, al caso en que las transferencias no estn permitidas en absoluto. Una mayor flexibilidad est dada por las estructuras institucionales en las que las transferencias son por lo general permitidas para ciertas categoras de
gastos, tales como los de operacin e inversin. Algunos pases miembros han combinado todas las
asignaciones para las operaciones de las organizaciones de gobierno en un monto total para cada organizacin. Por ejemplo, en Suecia, las agencias reciben actualmente una nica asignacin para el financiamiento de todos sus costos corrientes, sin restricciones en la escogencia de insumos. Una segunda opcin de transferencias tiene que ver con la reubicacin de recursos entre aos fiscales. No existe flexibilidad alguna si las asignaciones no gastadas tienen que ser devueltas al centro al trmino del ao fiscal. Las disposiciones legales que permiten postergar la ejecucin de todos los gastos hasta un cierto lmite especificado hacen posible esta flexibilidad gerencial. Hasta qu grado los pases miembros de la OCDE han hecho uso de las diferentes opciones para flexibilizar el presupuesto en el nivel central de gobierno? Una encuesta reciente entre los altos funcionarios del presupuesto (PUMA, 1998) sugiere que existen marcadas diferencias entre los pases miembros de la OCDE en lo concerniente al nmero de items de asignacin y el nivel de detalle del control parlamentario del presupuesto. La flexibilidad en las transferencias existe en la mayora de los casos para las cuentas de gastos corrientes, pero en menor grado para los costos de programas. La mayora de los estados miembros de la OCDE permite algn grado de reubicacin de los recursos entre aos fiscales. Esta somera resea de la devolucin de la autoridad presupuestaria por parte de los gobiernos centrales muestra que todos los estados miembros de la OCDE han flexibilizado sus procesos presupuestarios, aunque en grados variables. En muchos estados federales miembros, en los que las reformas de la gerencia pblica han tomado en gran medida la forma de un enfoque desde la base hacia el vrtice, la devolucin de la autoridad presupuestaria ha tenido mayor alcance en los niveles inferiores de gobierno que en los niveles centrales. El chequeo estadstico inicial del impacto de la devolucin de la autoridad presupuestaria sobre el desempeo fiscal sugiere que la flexibilidad gerencial puede realizar una considerable contribucin para
el xito del esfuerzo de estabilizacin, entendido como la reduccin del dficit y de la deuda de mediano plazo, tras la iniciacin del esfuerzo de consolidacin. Esto ha sido plenamente confirmado por la primera revisin de pases de PUMA para el caso del sistema presupuestario sueco, donde el proceso de formulacin del presupuesto ha sufrido cambios fundamentales en el curso de los ltimos cuatro aos, en respuesta a la conviccin de las autoridades suecas de que el proceso presupuestario en s haba contribuido significativamente al estado de deterioro del equilibrio presupuestario en este pas. Es posible esperar que los efectos fiscales positivos de la flexibilidad presupuestaria sean mayores an si los pases tambin redefinen las relaciones entre las instancias centrales y las agencias operativas. Un estudio de PUMA sobre la implementacin de la flexibilidad presupuestaria en cinco pases miembros de la OCDE - Australia, Francia, Nueva Zelanda, Suecia y el Reino Unido - destaca que, con la excepcin de Suecia, todos los pases han tenido dificultades en trazar una clara lnea divisoria entre las responsabilidades de las instituciones centrales y las agencias operativas (OCDE, 1997c:14). Gerencia de personal En forma similar a la flexibilidad del presupuesto, la devolucin de autoridad en la gerencia de personal tambin involucra varias escogencias en trminos de los elementos y grados de flexibilizacin. Se ha prestado una gran atencin a la determinacin del pago, pero las flexibilidades de la gerencia de personal pueden implicar igualmente muchos otros elementos, tales como (OCDE, 1996a:17-22): sistemas de clasificacin de cargos; movilidad; trminos de los procesos de reclutamiento/empleo; acuerdos laborales. La flexibilidad en el pago es un rea compleja per se. PUMA ha desarrollado una escala de evaluacin que permite comparar las diferentes dimensiones de la flexibilidad en el pago (OCDE, 1997d:101): 1) nivel de negociacin sobre el pago; 2) gerencia descentralizada de la planilla de pagos;
3) nivel de flexibilidad en los ajustes anuales de la planilla de pago definida en el nivel central; y 4) nivel de flexibilidad en la comparacin del pago individual.
Con la excepcin de Nueva Zelanda y el Reino Unido, que han alcanzado un alto grado de descentralizacin, los dems pases de la OCDE han adoptado un enfoque ms limitado en relacin con la flexibilidad del pago. Sin embargo, en todos los pases miembros de la OCDE el papel de la agencia central de personal es todava importante. Inclusive en aquellos pases que han implementado cambios de gran alcance en el sistema de pagos en el sector pblico (como por ejemplo Nueva Zelanda y Australia), persiste la necesidad de seguimiento y de garantizar estndares comunes de tica en todo el servicio pblico. La devolucin de autoridad en la gerencia de personal ha trado aparejados indudables beneficios. Los cuerpos centrales de gerencia de personal informan que se ha apreciado un incremento en la eficiencia y en la efectividad general, y que se ha facilitado la innovacin (OCDE, 1995:56). Esta apreciacin se ve confirmada por el anlisis emprico. En particular, se encontr que la flexibilidad para determinar la composicin del staff y para negociar y establecer sueldos individuales contribuy a aminorar las tasas de crecimiento de los pagos de sueldos (OCDE, 1997d:106f.). Sin embargo, en todos los pases que han devuelto la gerencia de personal, el balance entre el control y la flexibilidad todava es inestable. Numerosos gobiernos siguen procurando asegurarse de que retienen el control sobre el monto general de los gastos pblicos en materia de remuneraciones, an cuando el detalle est sujeto a ciertas variaciones locales. Los sistemas centralizados para la determinacin del pago en el sector pblico se encuentran a menudo asociados con la idea de que ellos facilitan ms el control de los costos laborales del sector que los sistemas de determinacin del pago ms descentralizados. Asimismo, existen preocupaciones acerca del balance entre permitir a los departamentos y agencias el desarrollo de sus propias prcticas de gerencia de personal y mantener algn grado de unidad y un conjunto comn de valores en todo el servicio publico. Algunos intentos para fortalecer una perspectiva colectiva se reflejan en los acuerdos centralizados para la designacin y la gerencia de funcionarios civiles de alto rango y en los esfuerzos llevados a cabo en algunos pases para desarrollar la capacidad de los cuerpos centrales para la planificacin estratgica de polticas de recursos humanos
en todos los servicios. El debate en torno a lo que constituyen los aspectos esenciales y los elementos comunes que deberan ser mantenidos en el servicio pblico, as como cunta devolucin es deseable, est lejos de haber sido resuelto, y continuar siendo un tema clave en la gerencia pblica en los prximos aos. Mecanismos tipo mercado La aplicacin de los denominados mecanismos tipo mercado (MTMs) en el sector pblico ha recibido una atencin considerable. Nuevamente, esto no implica uniformidad, dado que el concepto de MTM engloba todos los arreglos en los que al menos est presente una de las caractersticas significativas de los mercados (competencia, fijacin de precios, toma de decisiones dispersa, incentivos monetarios, etc.) (OCDE, 1993:11). Se hace evidente que esta definicin excluye los dos casos polares del tradicional suministro pblico y de la privatizacin completa. En vista de la variedad de MTMs es imposible discutir los MTMs como un todo homogneo, por lo que aqu se discuten tres clases de MTM: la contratacin externa, los cobros al usuario y los vouchers. Contratacin externa La contratacin externa alude a la situacin en que el sector pblico adquiere en el sector privado algo que tradicionalmente haba producido internamente. Cuando se permite que las operaciones internas participen tambin en licitaciones, se habla de market testing. El incentivo que subyace a la contratacin externa es simple. Estudios internacionales han mostrado en forma consistente que se puede lograr un ahorro sostenido de alrededor de un 20%
contratando externamente actividades, al tiempo que se mantienen o se mejoran los niveles de calidad del servicio, tal como se ilustra en la tabla siguiente. Ahorros de costos por contratacin externa (en porcentajes) Estados Unidos 20 Reino Unido 20 Australia 15 - 20 Suecia 9 - 25 Islandia 20 - 25 Dinamarca 5 - 30
Fuente: PUMA, 1998b:70
Las prcticas de contratacin externa varan ampliamente entre los estados miembros de la
OCDE. Parece, sin embargo, haber un amplio acuerdo en torno a que servicios de apoyo tales como el mantenimiento y la limpieza, el abastecimiento alimentario y la impresin grfica, entre otros, son candidatos apropiados para la contratacin externa. Los pases miembros que tienen una fuerte tradicin de contratacin externa, tales como Australia, Nueva Zelanda, el Reino Unido, Estados Unidos y los pases nrdicos (Dinamarca, Islandia), han avanzado ms all de la contratacin externa de servicios de apoyo, en reas que muy bien pudieron ser consideradas inherentemente gubernamentales poco tiempo atrs. Ejemplos de esto incluyen los servicios de bomberos en los Estados Unidos, los servicios carcelarios en el Reino Unido, servicios para los desempleados en Australia, hogares de tratamiento residencial para individuos con problemas conductuales en Islandia, funciones de la oficina nacional de auditora en Nueva Zelandia (Muchos de estos casos son revisados en una reciente publicacin de PUMA: Contracting Out Government Services, PUMA:1997a). PUMA public recientemente un Policy Brief con los mejores lineamientos prcticos para la contratacin de servicios gubernamentales que destaca los factores clave para una contratacin externa exitosa. Cobros al usuario Los pases estn financiando cada vez ms los servicios gubernamentales mediante el cobro al usuario. El objetivo de cobrar al usuario no es slo lograr la recuperacin de los costos a travs del pago del usuario, sino tambin hacer que los servicios gubernamentales sean ms eficaces y eficientes. Esto se logra a travs de la visibilidad clara de costos y beneficios de los servicios a los usuarios as como a los propios proveedores de estos servicios, lo que impone disciplina en relacin con las demandas de servicios por parte de los usuarios y tambin promueve la toma de conciencia sobre los costos y la orientacin al usuario por parte del proveedor. Ms an, el cobro al usuario ofrece un marco para el desarrollo de los mercados y de la competencia. Un ejemplo clsico de los beneficios que acarrea el cobro al usuario proviene del Australian Bureau of Statistics. Cuando ellos comenzaron a cobrar por sus publicaciones, experimentaron una sbita cada en la demanda, que indicaba que la lista de quienes reciban gratuitamente las publicaciones por correo contena un gran nmero de personas que realmente no queran la publicacin.
Pero lo ms interesante fue que entre quienes manifestaron que queran suscribirse a la publicacin, varios sealaron que lo haran slo si el formato y los contenidos fuesen modificados en determinada manera, para satisfacer sus requerimientos. Este caso ilustra el margen de beneficios que puede lograrse
a partir del cobro al usuario - mayores ingresos, aumento del empoderamiento del usuario , mejores productos. PUMA elabor algunos lineamientos para las mejores prcticas en materia de cobro al usuario, que sealan los riesgos que tienen que manejarse cuando se establece un sistema de este tipo (OCDE, 1998:7-11). Los lineamientos dejan en claro que el cobro al usuario es un exigente MTM, dado que para su optimizacin necesita un sistema de rendicin de cuentas progresivo, una buena medicin del desempeo y flexibilidad gerencial de la organizacin pblica para establecer y adaptar los cobros. Vouchers En contraste con los MTMs considerados anteriormente, la introduccin de esquemas de vouchers o cuasi-vouchers ha quedado muy rezagada en relacin con la discusin terica de sus mritos y sus limitaciones. Los vouchers pueden definirse como regmenes en los cuales los individuos reciben (mediante un pago por o asignacin para) la titularidad de un bien o un servicio que pueden hacer efectivo por medio de un determinado conjunto de proveedores, cuando ellos lo amortizan en efectivo o en formas equivalentes de parte de un organismo financiador (Cave, 1998:3). Tradicionalmente, los vouchers han asumido la forma de recibos de papel autorizando a una persona nominada para recibir un servicio especfico de una lista de proveedores designados. Las caractersticas bsicas de los vouchers son su no-transferibilidad entre consumidores y su falta de flexibilidad en comparacin con el dinero efectivo. Las principales virtudes atribuidas a los vouchers son su capacidad para mejorar la eficiencia de los costos, al inducir procesos competitivos entre proveedores. El segundo objetivo es el de mejorar la eficiencia en la asignacin, mediante la ampliacin de las escogencias del consumidor. En tercer lugar,
los vouchers para servicios pblicos tambin ofrecen la ventaja para el gobierno de orientar el consumo y redistribuir el ingreso. A pesar de que los vouchers no han sido implementados en gran escala, ellos han concitado un considerable inters, particularmente como vehculo para la provisin de bienes meritorios tales como educacin, atencin de nios y de ancianos, as como vivienda. Los estudios sobre el uso de los vouchers en programas de vivienda para los pobres en los Estados Unidos y la introduccin de cuasivouchers para casas de atencin de enfermera en el Reino Unido, investigaron en particular las dificultades de implementacin y los beneficios que haban sido escasamente discutidos en la prctica, tales como la competencia imperfecta para estimular la demanda latente, el marco regulatorio, etc. (ver OCDE, 1993:43-53). Los hallazgos de estos estudios de caso mostraron que los vouchers conducan a un rpido ajuste en el suministro, implicaban bajos costos administrativos y provean una buena correspondencia entre las preferencias de los receptores y los servicios obtenidos, con tal de que hubiera verdaderamente mercados competitivos, con fcil acceso, bajo margen para la apropiacin de beneficios por parte de otros que no fueran los pretendidos receptores, e informacin accesible. Sin embargo, los vouchers no pueden por s solos compensar las incertidumbres en la previsin de las apropiaciones, y por lo tanto los costos pueden seguir siendo incontrolables. En suma, con respecto a los mecanismos tipo mercado, muchos pases han puesto un nfasis creciente en los MTMs a efectos de generar mejoras en la eficiencia y en el desempeo del sector pblico. Los MTMs han sido generalmente reconocidos como propiciadores de ganancias significativas en la eficiencia en un perodo relativamente breve de tiempo. Contratacin por desempeo Con la devolucin de autoridad y la creacin de mercados internos en el seno del sector publico, el concepto clsico de responsabilidad, basado en las jerarquas y en el control de los insumos y de los procesos, ha dejado de ser apropiado. Un enfoque ha consistido en tratar de clarificar y formalizar las relaciones entre individuos, organizaciones y niveles administrativos del sector pblico, a travs de los
Publicado en la Revista del CLAD Reforma y Democracia. No. 13 (Feb. 1999). Caracas.
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denominados contratos por desempeo. Esta clase de cuasi-contrato es un acuerdo mutuo entre dos partes del sector pblico, en los cuales una parte (el principal o comprador) especifica el nivel de recursos dado a la otra parte (el vendedor o el agente) y el tipo, la cantidad y la calidad del desempeo a ser producido en un cierto perodo de tiempo. Los contratos por desempeo no necesariamente determinan el uso de los recursos y los procesos con gran detalle. Sin embargo, s suministran a un sector pblico ms descentralizado un marco de responsabilidad potencialmente diferente. En todos los casos en que existe devolucin, existe tambin un espacio y una necesidad potencial para los contratos por desempeo: ente superior y empleado, unidades de servicios de apoyo y unidades administrativas centrales, entre organizaciones del sector pblico de la rama ejecutiva, de la rama ejecutiva y el Parlamento, as como entre diferentes niveles de gobierno. Los contratos por desempeo pueden tomar distintas formas, dependiendo de la estructura de la administracin pblica, del marco legal y del desarrollo de la medicin de desempeo en un pas. Un proyecto en curso de PUMA sobre la contratacin por desempeo examina el uso especfico y los contenidos de esta modalidad de contratacin en varios pases (para mayor informacin, ver http://www.oecd.org/puma/mgmtres/pac/performcon.htm). Estudios de caso en nueve pases han permitido realizar algunas observaciones preliminares en relacin con sus prcticas y sus resultados. Los contratos por desempeo entre Ministerios/Departamentos y agencias se han hecho bastante comunes mientras que los acuerdos contractuales que abarcan diferentes niveles de gobierno constituyen un fenmeno todava emergente. En trminos generales, los contratos por desempeo pueden considerarse como una herramienta de utilidad en cuanto a promover una gerencia orientada hacia los resultados y hacia la evaluacin en el sector pblico. Los contratos por desempeo fuerzan a todas las partes involucradas a especificar metas de desempeo, a revisarlas y, lo que es ms importante, a entablar dilogos entre ellas. En muchos pases est planteado un debate acerca de si los contratos de desempeo legalmente no obligantes
podran y deberan convertirse en contratos por desempeo legalmente obligantes. El riesgo es, sin embargo, que la posible resolucin judicial de los conflictos pudiera resultar en costos de transaccin ms elevados. Otro tema controversial es si la implementacin de los contratos por desempeo entre dos partes (que a menudo se ubican en una relacin vertical una con la otra) introduce una nueva jerarquizacin en el sector pblico, que en ltimo trmino conducira a una mayor (e indeseable) fragmentacin. La tendencia actual a establecer ms asociaciones en el sector pblico podra indicar un giro hacia una coordinacin mejorada o a una produccin conjunta a travs de cierta clase de contratos por desempeo horizontales. 4. Algunos problemas transversales La introduccin de principios econmicos y gerenciales (del sector privado) en el sector pblico no slo transforma las organizaciones del sector pblico involucradas, sino que tambin cambia en profundidad la naturaleza del Estado como un todo. El nuevo estado de contratos y de agencias suscita algunos problemas transversales clave referidos a las relaciones en el interior del Estado, pero que tambin van ms lejos en la medida en que las relaciones entre el Estado, el mercado y la sociedad se encuentran involucradas. Por su parte, los negociadores a menudo desestiman la dimensin temporal de las reformas de la gerencia pblica. Esto significa no slo que los problemas de implementacin sean subestimados. A menudo se puede apreciar la existencia de un conocimiento inadecuado acerca de que las diferentes etapas del proceso de reforma demandan soluciones diferentes y cambian las habilidades gerenciales. Muchas de las implicaciones a largo plazo de las reformas organizacionales y gerenciales slo se tornan visibles en la actualidad. De todos modos, es claro para todos los pases que han implementado elementos de la Nueva Gerencia Pblica, que no hay camino de regreso hacia las antiguas formas del Estado y de la administracin pblica. El estudio de algunos de los principales
problemas transversales pone de manifiesto que la Nueva Gerencia Pblica es mucho ms exigente que lo que podra sugerir una ojeada superficial a los principios de gerencia.
Responsabilidad (accountability) El tema ms ampliamente discutido de la Nueva Gerencia Pblica es, sin duda, el de las implicaciones para las relaciones de responsabilidad (accountability) entre los gerentes pblicos y los empleados, los ministerios y los cuerpos autnomos o agencias, entre la administracin pblica y las autoridades polticas, la administracin pblica y los ciudadanos, la legislatura y la rama ejecutiva del gobierno, y entre los sectores pblico y privado para el suministro de servicios. La responsabilidad est estrechamente relacionada con la Nueva Gerencia Pblica, desde que su promocin ha sido uno de los propsitos explcitos de todas las reformas de la Nueva Gerencia Pblica. El punto de vista puramente instrumental de la responsabilidad por parte de la nueva gerencia pblica que se centra en los resultados - promover mecanismos de responsabilidad que presten una cuidadosa atencin a los objetivos de la accin pblica (Martin, 1997). Los mecanismos de responsabilidad correspondientes sern compatibles con las ideas bsicas de la gerencia del desempeo, que incluye la tarea de establecer expectativas del desempeo, el registro de la informacin confiable acerca de lo que fue logrado, la necesidad de evaluar si las expectativas previas han sido satisfechas, y la necesidad de ofrecer retroalimentacin sobre el desempeo alcanzado y mantener la responsabilidad a travs de incentivos positivos o de sanciones negativas. Los dilemas surgen del hecho de que la responsabilidad puede tambin ser considerada como un fin en s misma. Este es especialmente el caso de pases con leyes administrativas, en los que el funcionamiento de la administracin pblica se basa en principios y procedimientos democrticamente legitimados que se enfocan ms en los insumos que en los resultados. Los dos enfoques pueden no ser inherentemente incompatibles, en la medida en que la responsabilidad basada en los insumos puede mejorarse al agregarse el inters sobre los resultados. Ello no obstante, el nfasis sobre los medios como opuesto al nfasis sobre las metas, tambin pone lmites a la devolucin de la autoridad. Existen dos clases de consecuencias que pueden derivarse de esta situacin: puede que la nueva gerencia pblica tenga que realizar transacciones entre la eficiencia y otros valores del sector pblico tales como
la equidad, o puede que la plena realizacin de la nueva gerencia pblica requiera cambios de mayor alcance en el marco legal e institucional en ciertos pases. La zona gris entre la responsabilidad gerencial y la responsabilidad poltica sigue siendo particularmente problemtica. En el Reino Unido en particular, ha habido un continuo debate acerca de la responsabilidad ministerial como opuesta a la responsabilidad pblica de los funcionarios. Mientras que algunos comentaristas argumentan que la mayor transparencia en el comportamiento de los funcionarios fortalece los principios de responsabilidad poltica (Martin, 1997:4), otros afirman que la disponibilidad de informacin sobre el desempeo ha fortalecido la responsabilidad gerencial, pero simultneamente ha debilitado la responsabilidad poltica (Pollit, Birchall y Putnam, 1998:26). Una observacin relevante en este contexto es que las reformas de la gerencia del servicio pblico no han sido habitualmente acompaadas por niveles significativos de reforma poltica (Walsh, 1995:221). Los debates polticos siguen todava focalizados en los insumos ms que en los resultados y los productos, y la gerencia por desempeo no est lo suficientemente integrada al proceso presupuestario. tica Las reformas en la gerencia pblica han afectado tambin la gerencia del comportamiento tico en varias formas. Los crticos de la Nueva Gerencia Pblica predicen un aumento de la corrupcin en el nuevo estado de contratos y de agencias, que da ms libertad discrecional a las organizaciones del sector pblico y a los empleados de este sector considerados individualmente. Otra lnea de crtica es que la Nueva Gerencia Pblica promueve unilateralmente valores econmicos a expensas de otros
valores, tales como el bien comn. Estos argumentos se basan en percepciones individuales, cuando no en prejuicios, ms que en hechos. Ciertamente, son muy pocos los estudios empricos, si es que existen, que comparan el comportamiento tico antes y despus de la implementacin de reformas de importancia en la gerencia pblica. Sin embargo, es evidente que las reformas en la gerencia pblica han cuestionado los valores tradicionales del sector pblico. Una mirada ms atenta a las implicaciones de la Nueva Gerencia
Pblica respecto a la gerencia tica identifica los siguientes problemas en esta rea (OCDE, 1996b:1926). Las reformas incluyeron cambios en el estatus de las organizaciones del sector pblico como consecuencia de la corporatizacin o semi-privatizacin. Esto plantea la interrogante de en qu medida las corporaciones pblicas y organizaciones similares tienden a entrar bajo los mismos lineamientos ticos y conductuales que el centro del sector pblico. Las reformas han dado como resultado el desarrollo de nuevas formas de organizaciones en el sector pblico, tales como los cuerpos (semi-) autnomos. Estas nuevas agencias han utilizado con frecuencia su libertad gerencial para definir sus propios parmetros ticos. Esta tendencia se ha visto reforzada por un incremento del reclutamiento desde el sector privado, a menudo para la gerencia o para posiciones de liderazgo. En consecuencia, surge el problema de si la coherencia del anterior ethos del servicio pblico se romper y estar sujeta a una progresiva fragmentacin. La mayor libertad gerencial en el seno de las organizaciones pblicas permite tambin ms oportunidades para un comportamiento irregular. El comportamiento irregular no es un problema tico cuando es ms reflejo de una innovacin que de una desviacin en la conducta. La mayor libertad de accin, sin embargo, se convierte en un problema tico cuando los sistemas de informacin gerencial y las estructuras de responsabilidad no han avanzado al mismo ritmo que la devolucin de autoridad. Por consiguiente, la devolucin requiere el establecimiento de una nueva infraestructura tica. Las reformas tambin han tendido a difuminar la frontera entre el sector pblico y el sector privado. El incremento de intercambios entre los sectores pblico y privado plantea nuevos numerosos dilemas que tienen que ser asumidos a nivel poltico. Por ejemplo: la competencia de mercado entre organizaciones de los sectores pblico y privado implica que el sector pblico tambin tiene derecho a revelar informacin a los ciudadanos si existen impactos negativos para la competitividad? La necesidad de una conducta tica en el servicio pblico ha sido tambin guiada por la globalizacin y la intensificacin del comercio internacional. Para dar respuesta a estos retos, los pases
de la OCDE han desarrollado doce principios que se disearon para ayudar a los pases a revisar las instituciones, los sistemas y los mecanismos de que disponen para promover la tica en el servicio pblico (ver Anexo 1). Esta lista de cotejo para la gerencia de la tica fue adoptada como una Recomendacin de la OCDE en abril de 1998. Ella expone el marco para una revisin de las experiencias nacionales de modo de promover un aprendizaje recproco en el campo de la gerencia de la tica en el servicio pblico. Escogencia de polticas e instrumentos de polticas Los problemas de responsabilidad, as como los dilemas no resueltos en materia de tica, ponen de manifiesto que las reformas de la gerencia pblica involucran la interaccin de procesos polticos, organizaciones, polticas pblicas e instrumentos de polticas. Una escogencia ms racional de los instrumentos de polticas requiere una nueva infraestructura institucional y capacidades gerenciales por parte de los polticos electos. Por ejemplo, en Suecia la revisin nacional del proceso central de presupuesto plante que la expansin de los niveles de asesora en los comits parlamentarios o la creacin de una oficina de presupuesto independiente responsable ante el Parlamento, ayudara a los polticos electos a tener a su disposicin ms informacin sobre el desempeo de la rama ejecutiva, y hacer un mejor uso de esta informacin.
Una encuesta de la OCDE acerca del papel de la legislatura en el proceso presupuestario revela que en todos los pases de la OCDE, los cuerpos polticos electos del nivel central a menudo no se han ajustado a las nuevas realidades en la administracin pblica. Las estructuras parlamentarias, presupuestarias y regulatorias, as como el control parlamentario, siguen permaneciendo incambiados en gran medida, an cuando cada vez ms ellos sean reconocidos como inadecuados por los parlamentarios. En el momento actual, es posible observar cuatro tipos de tendencias: 1) ms declaraciones agregadas de polticas fiscales ante la legislatura, donde los niveles agregados de ingresos gubernamentales, gastos, dficit y deuda son propuestos en forma general; 2) incremento del papel de los comits, incluyendo una divisin ms pronunciada de responsabilidades entre el comit presupuestario y los comits sectoriales;
3) mejoras en los informes a la legislatura, que pueden incluir toda una gama de medidas que van de la simple actualizacin del formato de la documentacin presupuestaria hasta la introduccin de cambios fundamentales en su contenido; 4) mayores recursos para la legislatura mediante el ascenso del staff no poltico de los comits, estableciendo oficinas para asistir a los parlamentarios e incrementando los fondos de los partidos polticos, con el propsito de facilitarles la adquisicin de una mayor experticia en asuntos presupuestarios. Del lado de la rama ejecutiva del gobierno, los instrumentos tradicionales de polticas se vinculan a menudo con las instituciones o la cultura que conforman el contexto de los campos particulares de las polticas publicas. Por ejemplo, una agencia responsable del control de la polucin o de la salud pblica podra encontrar que la sustitucin de un instrumento como los incentivos econmicos por una regulacin directa sera difcil de aceptar o ni siquiera de considerar objetivamente, en razn de la incertidumbre de los resultados y de la percepcin de prdida de poder. Un estudio de PUMA sobre la escogencia de los instrumentos de poltica ha desarrollado un marco general que identifica y agrupa 22 instrumentos de acuerdo con las clases de recursos que ellos utilizan. Estos instrumentos se agrupan en las siguientes cinco categoras (PUMA, 1997b:3): financiados por el gasto nacional directo del presupuesto nacional; costos presupuestarios indirectos o intermitentes; disposiciones impositivas especiales para lograr objetivos programticos; crditos y seguros; control pblico no financiado o influencia de la actividad privada. El marco sugiere que los instrumentos de poltica pueden ser vistos en trminos de eficiencia, efectividad, equidad, costos, intrusividad y responsabilidad (PUMA, 1997:3). Este puede ser percibido como una clase de herramienta para evaluar los costos y beneficios de instrumentos particulares como parte de reformas en curso o futuras de la gerencia pblica. 5. Preocupaciones persistentes El NPM no es en absoluto un concepto sencillo. La decisin de los lderes polticos o administrativos de introducir el NPM en el sector pblico conlleva escogencias difciles tales como qu clases de elementos elegir del men del NPM y cmo combinarlos. Tal como ha sido mostrado en la
discusin de algunos problemas transversales, la introduccin del NPM tambin conduce a toda clase de problemas de segundo orden que tienen que ser encarados. Pre-requisitos para la introduccin del NPM En la medida en que estos problemas se hacen visibles, existe una mayor concientizacin por parte de los pases, de que el NPM no slo requiere una concepcin consistente de la reforma, sino tambin una bien fundamentada gestin del cambio en todos los niveles y en todas las etapas del proceso de reforma. Los obstculos que muchos pases, incluyendo los pases pioneros, han
confrontado al implementar las reformas, tambin plantea la interrogante fundamental sobre la aplicabilidad general de las mismas. En especial, la experiencia de los pases de Europa Central y Oriental (CEECs) indica que deben cumplirse algunas condiciones previas para estar en capacidad de implementar exitosamente algunos conceptos de la gerencia moderna. Si no se cuenta con estructuras y sistemas fundamentales, es poco probable que el NPM sea la respuesta adecuada. Por ejemplo, aproximadamente a los ocho aos de la transicin hacia la democracia, la administracin pblica en los CEECs todava confronta una serie completa de problemas estructurales. Un proyecto europeo de investigacin pudo identificar cuatro problemas principales en Bulgaria, Hungra y Eslovaquia (Verheijen, 1996:8f; Verheijen, 1997:207-219): fragmentacin vertical y horizontal, conducente a la ineficiencia y a la duplicacin, as como a retardos en el desarrollo y la implementacin de las polticas; elevada rotacin entre los altos funcionarios del servicio civil, dando como resultado un alto nivel de inestabilidad de la administracin pblica; falta de capacidades para la elaboracin de las polticas, agravada por el alto nivel de rotacin entre los altos funcionarios pblicos y la falta de induccin y de facilidades para el entrenamiento en servicio; debilidad de los sistemas de responsabilidad, debido a la falta de instituciones bsicas tales como las oficinas de auditora. Dados los problemas estructurales de los estados pertenecientes a CEECs, es inevitable albergar serias dudas acerca de la viabilidad de algunas reformas en el sentido del NPM. La fragmentacin de la administracin en un cierto nmero de unidades menores orientadas hacia la tarea es probable que
agrave los problemas de coordinacin existentes. Asimismo, es de esperar que la liberalizacin de las condiciones de empleo, en el estado actual del servicio civil de estos pases, aumente la politizacin, lo que podra en consecuencia fomentar en lugar de reducir la inestabilidad. La introduccin del NPM podra incluso incrementar el nivel de corrupcin si no se disean mecanismos transparentes para la designacin de los jefes ejecutivos de las agencias. En trminos generales, la experiencia muestra que la aplicacin integral del NPM en sistemas de administracin inmaduros no es deseable en razn de la falta de resultados positivos y an de la aparicin de disfunciones creadas por estas reformas. Las ganancias potenciales en eficiencia que podran obtenerse al adoptar las reformas en el sentido del NPM, con seguridad se veran sobrepasadas por los costos resultantes de los problemas de coordinacin y por la mayor inestabilidad. Gerenciando el proceso de reforma A primera vista, muchas reformas con la orientacin del NPM parecen sugerir que el progreso normal de una reforma de la gerencia pblica sigue un patrn racional con una primera etapa de naturaleza conceptual y un subsiguiente proceso de implementacin. Este patrn simple de reformas administrativas se basa en la idea de que existe una nica forma ptima de alcanzar las metas de la reforma, de que toda la informacin necesaria con respecto a estrategias e instrumentos est disponible, de que no existen riesgos involucrados en la reforma de la gerencia pblica y de que las metas originales de la reforma permanecen incambiadas en el tiempo. En el curso de la primera ola de reformas en los aos ochenta, pronto se hizo evidente que las reformas orientadas hacia el NPM toman diferentes rumbos, se impulsan bajo la presin de una informacin incompleta y ante la incertidumbre con respecto a las condiciones para el logro de las metas, implican la asuncin de riesgos y se complican por la modificacin de las metas por parte de los participantes involucrados. La decisin en favor de una u otra estrategia de reforma habitualmente se basa en ciertas asunciones con respecto a su superioridad en comparacin con otras estrategias de reforma. Un pas, por ejemplo, puede necesitar escoger entre limitar inicialmente las reformas orientadas hacia el NPM a
ciertos sectores de la administracin pblica, y un enfoque de reforma global desde el comienzo.

Implicado en esta escogencia est un enfoque de precaucin, que permite aprender haciendo, y un enfoque radical que evita retardos en la implementacin, y que implica incertidumbre y riesgos aumentados. Los agentes de cambio en general poseen escasa informacin acerca de las distintas consecuencias prcticas que se encuentran vinculadas con cualquier decisin y con los respectivos factores de xito. Esta falta de informacin implica automticamente un cierto incremento del riesgo. Ciertamente, hay esquemas disponibles que estiman que el riesgo-promedio de fracaso en las innovaciones organizacionales en el sector privado asciende a 70-80%. Tenemos razones para pensar que el riesgo promedio de fracaso es menor en el sector pblico? Los problemas de implementacin que numerosos pases han confrontado durante el proceso de reforma administrativa muestra que existen pocas razones para el optimismo. Al mismo tiempo, la exageracin subjetiva del riesgo, que a menudo se manifiesta en etapas crticas del proceso de reforma, resulta en un debilitamiento de las reformas. Por consiguiente, es importante para el xito de la reforma de la gerencia pblica desarrollar una estrategia de manejo del riesgo desde el comienzo del proceso de reforma, y poner en marcha formas de monitorear y evaluar las reformas. 6. Conclusiones Luego de una dcada y media de reformas orientadas hacia el NPM en algunos pases miembros de la OCDE, existen muchos indicadores acerca de qu tomar y qu dejar del NPM. El debate ideolgico que ha tenido lugar ha concebido al NPM como un fin en s mismo que define un estado deseable de la administracin pblica, en trminos de estructura, funcionamiento y resultados. Sin embargo, la evolucin del NPM muestra que ms bien tiene que ser comprendido y utilizado como un conjunto de principios que pueden suministrar las bases para la solucin de algunos problemas especficos en ciertos sectores de la administracin pblica si son implementados con propiedad. Este punto de vista sobre el NPM trae aparejadas las siguientes sugerencias:
1.- Los pases deberan ms bien adoptar un enfoque pragmtico para las reformas de la administracin pblica, en lugar de seguir dogmas o modas en este campo. La implementacin del NPM en varios pases ha mostrado que, en primer lugar, debemos construir considerando las circunstancias nacionales y locales, tomando en cuenta la diversidad organizacional en el interior de cada pas. Un determinado concepto acerca de la reforma puede funcionar en un sector de polticas pero no necesariamente en otro, en razn de que las estructuras y las culturas organizacionales son diferentes. 2.- Existe la necesidad de identificar y de definir claramente unos pocos objetivos de reforma, que deben ser determinados a partir de un cuidadoso anlisis de los problemas que confronta la administracin pblica. En un segundo paso, deben explorarse las posibles alternativas y evaluarlas en trminos de costos y beneficios. 3.- Es esencial involucrar la dimensin humana en el proceso de reforma. Una razn clsica por la cual numerosas reformas de la gerencia pblica han fracasado en el pasado es que la gente no haba sido suficientemente informada acerca de la direccin del cambio, empoderada para contribuir con el proceso o apoyada adecuadamente cuando las crticas aumentan. 4.- Al optar por la reforma, es necesario examinar si se cumplen los suficientes prerequisitos para una implementacin exitosa de la misma. Por ejemplo, antes de lanzar una poltica de contratacin externa, debe tenerse la seguridad de que existe un sector privado en funcionamiento, de que los sistemas de responsabilidad funcionan bien en el interior del sector y de que existe la capacidad para gerenciar un contrato. 5.- Las capacidades de adaptacin y de aprendizaje deben existir en el sector pblico. El establecimiento de mecanismos de aprendizaje tales como las evaluaciones regulares, las encuestas de ciudadanos y empleados no slo constituyen un factor de xito para manejar cualquier clase de proceso
de reforma de la gerencia pblica, sino que tambin son un incentivo para que los lderes polticos y administrativos miren ms all de las reformas en curso y muestren capacidad de respuesta ante los retos del futuro. En el perodo actual de intensos cambios y de potencial turbulencia, cada pas tendr que
preguntarse cules son los desafos en relacin con su propio buen gobierno. La Nueva Gerencia Pblica puede ser utilizada como vehculo para aproximarse a algunas de las respuestas y para acceder a otros problemas que exigen ser encarados. Bibliografa CANADA EMPLOYMENT INSURANCE COMMISSION (1997), 1997 Employment Insurance. Monitoring and Assessment Report, Ministry of Human Resources Development: Ottawa. CAVE, Martin (1998), Vouchers Programmes and their Role in Distributing Public Services, Study carried out for the 19th Annual Meeting of Senior Budget Officials, Paris, 25-26 May 1998 (internal document PUMA/SBO (98)7). HOOD, Christopher (1991), A Public Management for All Seasons, Public Administration, London, Vol. 69, No. 1 (spring), pp. 3-19. KICKERT, Walter (1997), Public Governance in the Netherlands: an Alternative to Anglo-Saxon Managerialism, Public Administration, Volume 75, Number 4, Winter 1997, pp. 731-752. MARTIN, John (1997), Changing Accountability Relations: Politics, Consumers and the Market, Paper presented at the Meeting of the Performance Management Network, Paris, 24-25 November 1997. Internet Address: http://www.oecd.org/puma/mgmtres/pac/account/index.html POLLITT, Christopher (1990), Managerialism and the Public Services. The AngloAmerican Experience, Blackwell: Oxford. POLLITT, Christopher, BIRCHALL, Johnston and PUTNAM, Keith (1998), Decentralization in an Inter-governmental Context: The UK Experience of Managing Local Service Delivery, in Inter and Intra Government Arrangements for Productivity. An Agency Approach (Arie Halachmi and Peter B. Boorsma, eds.), Kluwer Academic Publishers: Boston, Dordrecht and London, pp.15-29. OECD (1993), Managing with Market-type Mechanisms, Paris. OECD (1995), Governance in Transition. Public Management Reforms in OECD Countries, Paris. OECD (1996a), Integrating People into Public Service Reform, Paris. OECD (1996b), Ethics in the Public Service. Current Issues and Practice, PUMA Occasional Papers No. 14, Paris. OECD (1997a), Managing Across Levels of Government, Paris. OECD (1997b), Issues and Developments in Public Management. Survey 1996-1997. OECD (1997c), Modern Budgeting, Paris. OECD (1997d), Trends in Public Sector Pay in OECD Countries, Paris.
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La prevencin de las desviaciones de conducta es tan compleja como el fenmeno de la desviacin de conducta en s, siendo necesario contar con una gama de mecanismos integrados para conseguir xito en este campo, incluyendo sistemas bien fundados para gerenciar la tica. La creciente preocupacin en torno a la declinacin de la confianza en el gobierno y a la corrupcin, han impulsado a los gobiernos a revisar sus enfoques con respecto al comportamiento tico. 2.- En respuesta a los desafos anteriormente mencionados, los pases miembros de la OCDE han desarrollado un conjunto de principios que se exponen seguidamente. Los doce principios han sido diseados para ayudar a los pases a revisar las instituciones, los sistemas y los mecanismos que tienen para promover la tica en el servicio pblico. Ellos identifican las funciones de orientacin, gerencia o control con respecto a las cuales los sistemas de gerencia de la tica pueden ser cotejados. Estos principios condensan la experiencia de los pases de la OCDE, y reflejan puntos de vista compartidos acerca de una bien fundamentada gerencia de la tica. Los pases miembros encontrarn sus propias formas de equilibrar aspiraciones y concesiones, de modo de concretar un marco efectivo adecuado a sus propias circunstancias. 3.- Los principios pueden ser utilizados por la gerencia en niveles nacionales y subnacionales de gobierno. Los lderes polticos pueden utilizarlos para revisar los regmenes de gerencia de la tica y evaluar la extensin en la que la tica se operacionaliza en las dependencias gubernamentales. Los principios pretenden ser un instrumento que los pases adapten a sus condiciones nacionales. No son suficientes en s mismos, sino que deberan ser vistos como una forma de integrar la gerencia de la tica en el entorno ms amplio de la gerencia pblica. Principios para la gerencia de la tica en el servicio pblico 1.- Los parmetros ticos para el servicio pblico deberan ser claros Los funcionarios pblicos necesitan conocer los principios bsicos y los parmetros que se espera que ellos apliquen en su trabajo, y dnde se ubican los lmites de una conducta aceptable. Una declaracin concisa, bien publicitada de los parmetros de tica esenciales y de los principios que orientan el servicio pblico, por ejemplo, en forma de un cdigo de conducta, puede dar cumplimiento
a este lineamiento, creando un consenso compartido en las dependencias gubernamentales y en el seno de la comunidad en general. 2.- Los parmetros ticos deberan estar reflejados en el marco legal El marco legal es la base para la comunicacin de los parmetros mnimos y de los principios de comportamiento para todos los funcionarios pblicos. Las leyes y los reglamentos deberan establecer los valores fundamentales del servicio pblico y proveer el marco de referencia para la orientacin, la investigacin, la accin disciplinaria y la prosecucin de dicha accin. 3.- La orientacin tica debera estar a disposicin de los funcionarios pblicos La socializacin profesional debera contribuir con el desarrollo de los conceptos y de las habilidades que capacitan a los funcionarios pblicos para aplicar principios ticos en circunstancias concretas. El entrenamiento facilita la concientizacin desde el punto de vista tico y puede desarrollar las habilidades esenciales para el anlisis tico y el razonamiento moral. Un asesoramiento imparcial puede contribuir a crear un entorno en el cual los funcionarios pblicos se muestren ms propensos a confrontar y a resolver tensiones y problemas de ndole tica. Mecanismos de orientacin y de consulta interna deberan estar a disposicin de los funcionarios pblicos para ayudarlos a aplicar parmetros ticos en los lugares de trabajo. 4.- Los funcionarios pblicos deberan conocer sus derechos y obligaciones en caso de que se descubra una actuacin incorrecta Los funcionarios pblicos necesitan conocer cules son sus derechos y obligaciones en caso de que se descubra una actuacin incorrecta real o sospechada en el servicio pblico. A este respecto, deberan incluirse normas y procedimientos claros para ser seguidos por los funcionarios, y una cadena formal de responsabilidades. Los funcionarios pblicos necesitan saber qu proteccin podrn tener en caso de que se descubra una actuacin incorrecta. 5.- El compromiso poltico con la tica debera reforzar el comportamiento tico de los funcionarios pblicos Los lderes polticos son responsables del mantenimiento de un alto nivel de probidad en la realizacin de sus tareas oficiales. Su compromiso se demuestra mediante el ejemplo y emprendiendo acciones que slo son posibles a nivel poltico, por ejemplo, acordando disposiciones legislativas e
institucionales que refuercen el comportamiento tico y generen sanciones contra las formas incorrectas de proceder, ofreciendo un apoyo y recursos adecuados para las actividades relacionadas con la tica en todas las dependencias gubernamentales, y evitando la explotacin de normas y leyes ticas con propsitos polticos. 6.- El proceso de toma de decisiones debera ser transparente y abierto al escrutinio El pblico tiene derecho a conocer cmo las instituciones pblicas hacen uso del poder y de los recursos que les son confiados. El escrutinio pblico debera ser facilitado por procesos transparentes y democrticos, supervisado por la legislatura y accesible a la informacin pblica. La transparencia debera ser impulsada cada vez ms a travs de medidas tales como la apertura de los sistemas y el reconocimiento del rol de medios de comunicacin activos e independientes. 7.- Debera haber lineamientos claros para la interaccin entre los sectores pblico y privado Normas claras que definan los parmetros ticos deberan guiar el comportamiento de los funcionarios pblicos en su manejo con el sector privado, por ejemplo, en lo que concierne a la procuradura pblica, a la contratacin externa o a las condiciones del empleo pblico. El incremento de la interaccin entre los sectores pblico y privado requiere que se preste una mayor atencin a los valores del servicio pblico y que se exija a los participantes externos el respeto de estos valores.
8.- Los gerentes deberan demostrar y promover un comportamiento tico Un entorno organizacional en el que se estimulen elevados niveles de conducta mediante el suministro de incentivos apropiados para el desarrollo de este tipo de conducta, tales como condiciones de trabajo adecuadas y una evaluacin efectiva del desempeo, tiene un impacto directo sobre la prctica cotidiana de valores y parmetros de tica en el servicio pblico. Los gerentes tienen un importante papel que desempear en este aspecto, ofreciendo un liderazgo consistente y cumpliendo el rol de modelo en trminos de tica y de comportamiento en su relacin profesional con lderes polticos, con otros funcionarios pblicos y con ciudadanos. 9.- Polticas, procedimientos y prcticas de gerencia deberan promover un comportamiento tico Las polticas y las prcticas de gerencia deberan demostrar el compromiso de la organizacin con
los parmetros ticos. No es suficiente para los gobiernos tener slo estructuras basadas en la normativa o en el consentimiento. Los sistemas basados exclusivamente en el consentimiento pueden inadvertidamente estimular que los funcionarios pblicos funcionen simplemente al borde de la ilegalidad, argumentando que al no estar violando la ley estn actuando ticamente. Las polticas gubernamentales no deberan slo delinear los parmetros mnimos por debajo de los cuales las acciones de los funcionarios no seran toleradas, sino tambin articular claramente un conjunto de valores del servicio pblico a los cuales los empleados deberan aspirar. 10.- Las condiciones del servicio pblico y la gerencia de recursos humanos deberan promover una conducta tica Las condiciones del empleo pblico, tales como las perspectivas de carrera, el desarrollo personal, una remuneracin adecuada y polticas de gerencia de los recursos humanos deberan crear un entorno conducente al comportamiento tico. La adopcin de principios bsicos tales como el mrito, de manera consistente en los procesos cotidianos de reclutamiento y de promocin contribuye a operacionalizar la integridad en el servicio pblico. 11.- Mecanismos adecuados de responsabilidad deberan instalarse en el seno del servicio pblico Los funcionarios pblicos deberan ser responsables por sus acciones ante sus superiores, y de manera ms general, ante el pblico. La responsabilidad debera centrarse en la aceptacin de normas y principios ticos, as como en el logro de resultados. Los mecanismos de responsabilidad pueden ser internos de una agencia, o estar vigentes para todas las dependencias gubernamentales, o pueden ser provistos por la sociedad civil. Los mecanismos que promueven la responsabilidad pueden ser diseados para proveer controles adecuados, al tiempo que se permite una apropiada flexibilidad gerencial. 12.- Procedimientos y sanciones apropiadas deberan existir para manejar las desviaciones en las conductas Los mecanismos para la deteccin y la investigacin independiente de las acciones incorrectas tales como la corrupcin, constituyen una parte necesaria de la infraestructura tica. Es necesario contar con procedimientos y recursos confiables para monitorear, informar e investigar las transgresiones de
las normas del servicio pblico, as como para aplicar las correspondientes sanciones administrativas o disciplinarias a efectos de desestimular dichas transgresiones. Los gerentes deberan capacitarse para hacer un uso apropiado de estos mecanismos cuando es preciso emprender acciones. Anexo 2 OCDE/PUMA El Comit de Gerencia Pblica (PUMA) de la OCDE, tras haber sido el primero en este campo, se ha convertido en un foro intergubernamental de avanzada en relacin con los problemas del gobierno, de la gerencia y la reforma del sector pblico, y de la modernizacin administrativa. Es ampliamente utilizado por los 29 gobiernos miembros de la OCDE , y cada vez ms es utilizado a nivel
Consultado el 28 de Enero de 2012-01-28 http://www.azc.uam.mx/publicaciones/gestion/num8/doc1.htm
INNOVACIN DE LA GESTIN PBLICA: ANLISIS Y PERPECTIVA.

Roberto valos Aguilar
Director del Centro de Estudios de Administracin Estatal y Municipal del INAP
Introduccin
El sector pblico ha sufrido una serie de transformaciones, como resultado de los debates
en torno al grado de participacin del Estado en las economas. El perfil de la administracin pblica tiene un matiz peculiar desde la dcada de los 80. El cambio y la innovacin de las prcticas administrativas en el aparato pblico, son los ejes rectores de la nueva visin de la administracin pblica. La administracin pblica va ms all de la propia estructura organizacional, abarcando el proceso y resultado de las polticas pblicas (Lahera, 1994). Este artculo tiene como objetivo identificar algunos puntos que puedan contribuir a identificar los elementos necesarios para poder llevar a cabo la innovacin de la administracin pblica de cara al siglo XXI. El documento se compone de cuatro partes. En la primera, se hace un diagnstico de los cambios, su naturaleza y caractersticas que tienen en la gestin pblica en Mxico. En el segundo, se presentan las principales visiones de la nuevas formas de gestin pblica. La tercera, muestra las caractersticas mnimas necesarias para generar el cambio e innovar. La ltima parte, seala algunas reflexiones y recomendaciones en torno a las posibilidades y limitantes que tiene el papel de la nueva gestin pblica, en materia de innovacin. Advertencia Metodolgica Este documento est basado principalmente en referencias bibliogrficas tanto nacionales como extranjeras, el enfoque del artculo es bsicamente terico, y en algunos punto instrumental. El objetivo de ste es contribuir al debate terico en torno al papel que cumple las administracin pblica, haciendo nfasis en el cambio y la innovacin organizacional, con el fin de responder a las nuevas demandas administrativas y ciudadanas. I. El papel de la Administracin Pblica de cara al Siglo XXI: Es necesaria la Innovacin?
La administracin pblica se encuentra en una encrucijada, por una parte, las nuevas tendencias obligan al Estado a disminuir su participacin en las economas nacionales (Estado Mnimo), por el otro; aumentar su eficacia y responsabilidad que le encomiendan las demandas ciudadanas, en especfico la atencin a las polticas sociales. Es decir, se parte de la premisa que un Estado mnimo es un imperativo en nuestros tiempos (entendindose a ste como poco interventor en la economa), el cual debe de ser lo suficientemente funcional y legtimo en las actividades que realiza. La primer cuestin tiene una relacin directa con el rumbo econmico de un pas, es decir, los Estados histricamente han asumido el papel de responsables del desarrollo, las nuevas tendencias apuntalan a una rectora o direccionalidad del mismo, ms que a una responsabilidad del propio desarrollo, ya que ste es generado a travs del sector productivo1. Precisamente, la funcionalidad del Estado es lo que est en debate en este primer punto. En otras palabras, el carcter estructural-funcionalista permite determinar el llamado perfil del Estado en su actividad administrativa. El segundo nivel de anlisis, se refiere al carcter adjetivo de la administracin pblica: eficiencia, eficacia, responsabilidad, disciplina y realismo. Estos valores son compartidos ampliamente por la cultura occidental, permitiendo darle validez y sustento ideolgico al liberalismo econmico. Muchas de estas categoras fueron terreno de la administracin privada, sin embargo, stas pasan a ser parte integral de las gestiones pblicas. El estudio de las polticas pblicas, tienen mucho que contribuir en la solucin de esta encrucijada, ya que stas son por definicin dinmicas. Por otra parte, es necesario identificar los cambios que afectan a los gobiernos para poder aproximarse a las variables organizacionales que inciden en la gestin pblica. La dcada de los 90, en la administracin pblica bien podramos denominarla como la era de la "incertidumbre institucionalizada". La incertidumbre institucionalizada abarca no solo a la incertidumbre (caracterstica de las organizaciones modernas) sino que sta se ha convertido en un referente obligado de la cuestin de lo pblico. Esto ha provocado la institucionalizacin de la incertidumbre. Es decir, la incertidumbre se ha convertido en un ingrediente dentro del proceso administrativo (Arellano, 1992). La incertidumbre es parte ya del acontecer cotidiano de las organizaciones. La incertidumbre en las organizaciones ha sido detonada por cuatro grandes cambios a nivel internacional, mismos que han transformado el perfil de los Estados:
a. b. c. d. El triunfo del neoliberalismo como corriente ideolgica La cada de los regmenes comunistas La experiencia de los Ajustes Estructurales El ascenso de los movimientos Democrticos
a) El triunfo del neoliberalismo: El triunfo del llamado neoliberalismo en el proceso de instrumentacin y formulacin de polticas econmicas ha readecuado la correlacin de fuerzas. Con ello, los valores del liberalismo de occidente han triunfado sobre las dems corrientes econmicas. La adopcin y exportacin de las ideas del Estado mnimo ha provocado una relativa homogeneizacin de las economas capitalistas. La apertura de las fronteras ha provocado que las naciones flexibilicen y redefinan los lmites del control poltico sobre el flujo comercial. La conformacin de bloques comerciales ha provocado no solo el intercambio de bienes y servicios,
sino el de ideas; stas no menos importantes que los anteriores. Existe una mxima en las tesis comerciales: a mayor apertura comercial, mayores las posibilidades de que los Estados transformen sus estructuras. De tal forma que, la administracin pblica no puede pasar por alto la necesidad de cambio en la llamada globalizacin de la economa. Esta ha acelerado el cambio organizacional, aunque con un referente ideolgico llamado neoliberalismo.
b) La cada de los regmenes comunistas. Este acontecimiento ha mostrado un panorama novedoso en el campo de las relaciones internacionales, as como el papel que desempean las estructuras de poder de los Estados Nacin. La cada del comunismo es reforzada por el triunfo del neoliberalismo como idea fuerza. El debatido anlisis realizado por Fukuyama2, en el "fin de la historia" ha provocado un cambio en la concepcin ideolgica del estado. La tesis de Fukuyama radica en que la historia ha tenido como motor (siguiendo el anlisis de Hegel) la dialctica en el mundo de las ideas. Es decir, las ideas deben de estar en pugna para que stas permitan ser el motor de la historia. En este sentido, Fukuyama argumenta que si las ideas que sustentaban el comunismo (llmese marxismo en sus diferentes espectros), han sido derrocadas por la imperiosa realidad (liderada por el capitalismo), al acabar las ideas del comunismo, el capitalismo triunfa y as se llega a un fin de la historia, en el cul los valores occidentales han triunfado. Es decir, es la hora del capitalismo y liberalismo. El impacto que ha trado la cada del comunismo, ha provocado que la administracin de los Estados tenga como eje rector precisamente el triunfo "inevitable" del capitalismo, por lo que el Estado deja el paso al mercado, para no caer en las experiencias presentadas por el ex-bloque comunista. No obstante del anlisis hecho por Fukuyama, es importante mencionar que difcilmente podemos evaluar cul ha sido el impacto de la cada del comunismo, ya que an estamos en un perodo relativamente corto para hacer una evaluacin del mismo. El carcter de la administracin pblica, podr ir determinando las tendencias de esta situacin. 3 c) La Experiencia de los Ajustes Estructurales: En la dcada de los 804, vivimos la cada de las tesis que sustentaban que un Estado partcipe en la economa, poda generar el desarrollo. El modelo se agot y con ello se recurri a la implementacin del llamado ajuste estructural, no solo en Mxico sino en todos los pases en desarrollo5, como requisito para que el mercado sea funcional en los pases. El ajuste estructural6, presenta tres vertientes que afectan el funcionamiento de la administracin pblica:
1. Apertura Comercial 2. Saneamiento de las Finanzas Pblicas 3. Reestructuracin del sector paraestatal. Las tres vertientes han sido implementadas en Mxico. Los resultados son notorios. En el primer punto, tenemos que Mxico pas de ser una de las economas ms cerradas (cerradas al flujo comercial externo) en 1983, a una de las ms abiertas para principios de los noventa7. Las tasas de aranceles a la importacin se redujeron de un 100% a un mximo a un 11% en promedio. Con ello, la apertura comenz un camino que an no cesa. La apertura no slo se ha limitado al campo de los bienes y servicios, sino que a los flujos del mercado de dinero. La apertura comercial, oblig a las instituciones pblicas a readecuar mecanismos, el caso ms notorio es la reciente autonoma
del Banco de Mxico respecto al Estado. En el caso del comercio estn las adecuaciones a la legislacin en materia de inversin extranjera. Para los 90, se hace claro el objetivo de lograr un mejoramiento del comercio nacional (Lustig, 1994).
El saneamiento de las finanzas pblicas, ha provocado que los gastos del Estado hayan sufrido una serie de readecuaciones en el entorno macroeconmico. Las ms importantes comenzaron en la administracin del Presidente De la Madrid (1982-1988), cuando ste anunci la disminucin del gasto corriente en un 4% en promedio a principios de 1986. La disminucin del gasto pblico ha provocado que en ciertas reas de la sociedad se presente un impacto a veces no tan favorable para la comunidad. El principio de exclusin (del mercado) se ha concretizado en esta situacin. Por lo que se refiere a los ingresos pblicos, la administracin fiscal logr aumentar la base gravable, adecuar las tasas impositivas y ajustar el precio de las tarifas de los servicios pblicos, lo que ha ocasionado una disminucin gradual de los subsidios. La disminucin o cancelacin de subsidios dudosos ha generado un ahorro en el erario pblico, aunque distribuyndose el costo en los ingresos familiares. No es secreto alguno que en la dcada pasada y en la actual se detonen ms rpido los ndices de pobreza extrema. Por lo que se refiere a la reestructuracin del sector paraestatal, las entidades pblicas comenzaron a presenciar el fenmeno de las desincorporaciones. Estas se han dado en cuatro vertientes8:
a. b. c. d. Transferencia Liquidacin Fusin Venta
Las ventas o tambin llamadas privatizaciones han sido considerables. De acuerdo a un reciente estudio hecho por la OCDE, Mxico ocupa el segundo lugar en materia de privatizaciones, por lo que respecta a ingresos brutos en relacin con el PIB en el mundo9. El proceso de desincorporaciones ha provocado una disminucin del sector paraestatal, de 1,155 empresas existentes en 1982, la cantidad se redujo a 217 en 199210. En el rubro de privatizaciones ha existido mucho debate en el tema, ya que las privatizaciones, no slo traen una transferencia de recursos, sino reacomodos de poder. Las privatizaciones han dado un matiz muy peculiar al rol de la administracin pblica, puesto que sta ha comenzado un proceso paralelo de reestructuracin. Las privatizaciones han impacto no solo al mbito federal, sino tambin a los gobiernos municipales. En ste ltimo espacio de gobierno, las privatizaciones de entidades pblicas han impactado a los gobiernos locales en dos sentidos: la tendencia creciente a privatizar algunos servicios pblicos11, y los reajustes financieros que presentan las haciendas pblicas locales.
El ajuste estructural ha provocado una readecuacin de la administracin pblica. La dimensin del tamao del Estado (en cuanto a nmero de unidades administrativas) se ha visto reducido. Con esta serie de cambios, sera prudente preguntarse: Cul debe de ser el marco terico metodolgico necesario para explicar el papel del administrador pblico, en esta nueva dinmica, aunado a las creciente participacin ciudadana y demandas de
mayores espacios polticos y de pluralidad? Sin duda alguna la eventual respuesta, demanda una posible solucin con alto rigor acadmico. As, el papel del Estado en cuanto a su participacin en la economa, vuelve a ponerse en la mesa de debate. d) El ascenso de los movimientos democrticos: La dcada de los aos 80 tambin se ha caracterizado por la llegada de la tercera ola democrtica en el mundo12. Efectivamente, en Amrica Latina (AL) se vivi un proceso de desmilitarizacin muchas veces acompaado por el ascenso de regmenes democrticos. Es la hora de la democracia. Los movimientos pro-democrticos han tenido un notable impacto en las gestiones pblicas de AL. Los funcionarios pblicos han aprendido que cualquier poltica pblica hecha al margen de la ciudadana, est altamente condicionada a su fracaso. Este hecho ha complejizado la formulacin de las polticas pblicas, puesto que la participacin de la ciudadana en los procesos decisorios requiere de canales de comunicacin institucionales. Esto se puede lograr a travs de la creacin de estructuras ad hoc, que sean flexibles, adaptable y con alto dinamismo participativo. En otras palabras, innovacin. Con los procesos de democratizacin en Mxico, se ha puesto de manifiesto tambin una crisis de legitimidad en las estructuras administrativas. A mayor democracia, mayores son los cambios que presentan la economa de un pas, puesto que la democracia no slo representa una redistribucin del poder poltico, sino que una readecuacin del poder econmico. Democracia y crecimiento econmico estn ampliamente ligadas. En Mxico, las gestiones pblicas han presenciado una interesante interaccin de diferentes agentes polticos. La llegada a las administraciones estatales y municipales de partidos de oposicin ha dinamizado la participacin ciudadana. Con ello, la funcin pblica ha adquirido un carcter ms plural, abierto y dinmico de la funcin pblica, al menos en el sentido electoral. Sin embargo, para la propia funcionalidad de la gestin pblica, se requiere de un proceso democratizacin ms all del sufragio. La administracin pblica ha tenido un cambio considerable en la ltima dcada, en gran medida los cambios han obedecido tanto a variables endgenas como exgenas. Con ello, el perfil de la administracin pblica, necesariamente ha provocado una redefinicin de su estructura como funcionamiento para hacer frente a los retos que anteriormente mencionamos. Ante los cuatro cambios sucedidos a nivel mundial, queda de manifiesto la necesidad de innovar las gestiones pblicas. Con ello, se presenta como anlisis tentativo la revisin tanto de las estructuras administrativas, como de la funcin y operacin de las mismas. Dos planos diferentes aunque con un mismo objetivo. II. Hacia nuevas formas de Gestin Publica en Mxico? El cambio organizacional es una de las caractersticas que ha ido definiendo a nuestra era. El estudio de las organizaciones pblicas y su presencia ante la sociedad ha adquirido un renovado inters. En especial en aquellos pases que son ms vulnerables a los cambios internacionales. El cambio y la complejidad organizacional, -no sera aventurado afirmarloes signo de nuestros tiempos. Desde diversas pticas se habla de la modernizacin de la
administracin pblica, con la premisa del conflicto inherente en las organizaciones. Sin embargo, es necesario determinar cuales son los puntos referenciales que originan el cambio. A juicio de Cabrero (1995), se puede tener como punto de partida, tres categoras de anlisis: la eficiencia, eficacia y la legitimidad. 1) La eficiencia demanda el uso racional de los recursos materiales y financieros, su prudente y ms ptima colocacin en las economas bajo criterios cuantificables y claramente expresos. En la administracin pblica, la eficiencia se demanda en los niveles operativos. Cabrero, seala que la eficiencia, requiere de una modernizacin de la tecnologa administrativa a nivel operativo13. En este sentido, el cambio organizacional tiene como criterios los procesos decisorios bajo canones cuantificables, claros y explcitos. La inmediata resolucin de los procesos administrativos surge en este nivel jerrquico, por lo que su principal preocupacin es la maximizacin de los recursos disponibles. La maximizacin de los recursos es una de las partes fundamentales en las teoras econmicas de la democracia, tal es el caso de los anlisis de Schumpeter, Downs, entre otros14. La situacin es ms demandante en nuestros das puesto que la crisis econmica, obliga a un uso adecuado de los recursos, haciendo que los criterios eficientistas tengan altas posibilidades de subordinar a otros. En este sentido, los funcionarios de este nivel jerrquico requieren de tcnicas administrativas claras y de impacto inmediato. As, la instrumentacin de las mismas tiene como referente temporal, el corto plazo. 2) La Eficacia, est dedicada al nivel medio de la administracin pblica. Aqu, la preocupacin radica en la funcionalidad y calidad del aparato pblico. La eficacia es eje sustantivo del cambio organizacional. Las tcnicas administrativas y su eventual modernizacin estn enfocadas a su funcionalidad. La eficacia demanda que los procesos administrativos respondan a los objetivos de la propia organizacin. Dentro de los estudios que ms se han destacado en este punto, estn los elaborados por Nioche (1982) y Pettigrew (1979). Ambos autores, bajo pticas diferentes, hacen especial nfasis en el proceso administrativo, su necesidad de ser funcional y sobre todo, la importancia del factor humano en la funcin de las organizaciones. La importancia del factor humano en el mbito de la eficacia es muy peculiar, puesto que comprende la coordinacin entre el nivel operativo y estratgico de las organizaciones. La coordinacin se desarrolla en dos vertientes: la parte meramente administrativa y la parte poltica. En la primera, el criterio estriba en la lgica interna de la organizacin, en el segundo, la dimensin poltica subyace en la organizacin y su entorno, en este caso la estructura poltica que dio origen a la organizacin y que afecta en sus insumos bajo una perspectiva sistmica. 3) La Legitimidad Esta comprende varias vertientes. En primera instancia, la capacidad de respuesta de la organizacin como un todo ante un medio ambiente turbulento, no exento de las vicisitudes poltico-ideolgicas. La legitimidad, en la lgica organizacional, tiene sus races en los trabajos del socilogo alemn Weber, aunque su extensin va ms all de la mera expresin metodolgica Weberiana. Es decir, el medio ambiente y su relacin con la organizacin es el puente en el que la legitimidad se sustenta. La legitimidad, tampoco se limita a las teoras de la democracia y su voto, si no ms bien al accionar cotidiano que la organizacin pblica hace frente a su sociedad. La crisis de legitimidad es una caracterstica que impera en las organizaciones pblicas. Con ella, los organismos de la administracin
pblica, han tenido una limitacin muy importante en sus gestiones. Tal vez no sea reiterativo sealar que Claus Offe (1990), haya sido uno de los tantos exponentes en mencionar esto como caracterstica del Estado Benefactor, o tal vez como lo seala Bell, es parte de las contradicciones culturales del capitalismo en el Estado de Bienestar. Los individuos preocupados por la legitimidad -a decir de Cabrero- se localizan en el ms alto nivel jerrquico de las gestiones pblicas: el llamado funcionario estratega. Estos servidores son los que en su mayora se rigen ms bajo canones de camarillas de poder y han tenido experiencias electorales. La eficiencia y la eficacia son criterios tpicos del sistema tecnocrtico (Garca Pelayo, 1988). Los sistemas administrativos -bajo el enfoque tecnocrtico- responden a la produccin de bienes y servicios. En cambio, el enfoque poltico, corresponde a los sistemas administrativos necesarios para equilibrar o legitimar la distribucin de costos y beneficios15. Las dos visiones, tienen sus peculiaridades y fines, aunque si se busca una innovacin integral de las organizaciones, se deben de incluir ambos enfoques. En este sentido, surge la idea del llamado funcionario estratega. El funcionario estratega busca trazar los puentes ms apropiados entre el medio ambiente y la organizacin, es decir la funcionalidad, va ms all de las propias estructuras administrativas de la organizacin. La preocupacin estriba en la direccionalidad de la organizacin, por ello las actividades del funcionario estratega son ms las de un catalizador del cambio16. El reconocimiento de que el origen de los cambios en el sector pblico nace de la ciudadana, mas no del funcionario, es un prerrequisito necesario. En este sentido, el cambio se gesta en la poblacin para ser catalizado en las estructuras administrativas, a travs del funcionario estratega. As, podemos afirmar que cuando la legitimidad se encuentra amenazada, sta tiene como referente tanto la percepcin del contexto como la propia dinmica organizacional dentro de la modernizacin administrativa. Los cambios organizacionales entre los funcionarios estrategas, se fundamentan en la propia vida de la organizacin, es decir, la supervivencia es uno de los principales motivos del cambio en este nivel jerrquico (Cabrero, 1995). La supervivencia de la organizacin estriba es producto de dos aspectos: Complejidad e innovacin. En la complejidad, se puede destacar al menos dos vertientes: al interior de la organizacin y al exterior. Para el funcionario estratega su objetivo de anlisis se localiza en la complejidad al exterior. Los procesos de democratizacin han mostrado y sintetizado esta situacin en la dcada de los 90. No hay aparato pblico que goce de una mayor aura legitimadora que las democracias, an cuando el accionar de la administracin pblica deje mucho que desear. El simple hecho de que un gobierno sea democrtico tiene a priori mayor legitimidad an sin saber su capacidad gestora. Cabe sealar que la complejidad al interior de la organizacin, nicamente se localiza entre los funcionarios, coordinadores y operativos. Cabrero seala que es muy importante distinguir el origen y las formas en las que se da el cambio organizacional en dichos niveles. Una de las formas de gestin que mayor auge ha ocupado en los ltimos aos en
Mxico es el denominado uso de las polticas pblicas. Las polticas pblicas son las ciencia ms acabada de la ciencia poltica y de los enfoques de la administracin pblica. Es el puente entre el eterno divorcio de la ciencia poltica y la administracin pblica. El uso de las polticas pblicas permite coordinar el trabajo entre los tres niveles de funcionarios gubernamentales. Es decir, los operativos, los coordinadores y los estrategas. Por otra parte, el uso de las polticas pblicas permiten minimizar la problemtica existente dentro de las propias organizaciones adems de que permite definir cual es su origen, su instrumentacin, su control y eventual evaluacin. En la gestin pblica las formas y usos de la poltica pblica varan de acuerdo a la dinmica interna de la organizacin, tanto como al medio ambiente. Tal vez sea interesante sealar, la necesidad de identificar qu instrumentos utiliza el gobierno al momento de implementar una poltica pblica. Peters (1993), seala que uno de los vacos existentes en el estudio de la poltica pblica es precisamente la identificacin de los instrumentos del gobierno. Su estudio podra identificar los mecanismos de respuesta que cuentan los gobiernos ante determinadas situaciones. Para la dcada de los noventa se ha desarrollado el denominado concepto de buena gobernabilidad, el cul est ampliamente ligado a la actividad que realizan los funcionarios. La buena gobernabilidad comprende las siguientes caractersticas. La responsabilidad17 del funcionario pblico en el uso eficiente, eficaz y legtimo de los recursos del estado. La responsabilidad tambin comprende reformas en la administracin pblica, donde el factor humano se convierte en el centro de anlisis mismo. La responsabilidad de la gestin pblica est estrechamente ligada a los procesos de democratizacin, que emanan de la gente y lo ejercen a travs del funcionario. Es muy probable que la responsabilidad haya surgido a raz de las experiencias de los estados interventores en las economas. A mayor volumen del estado, mayores son los riesgos de perder la responsabilidad. No hay que olvidar que una de las crisis que sufri el Estado Benefactor fue precisamente en el "sobre cargado" (over loaded) del aparato pblico18. En este sentido, la responsabilidad en el servicio pblico va ms all del mero uso de recursos financieros, sino en la eficaz respuesta de los mismos a las demandas del electorado19. La burocracia (en sentido weberiano) adquiere un cambio ante las nuevas formas de gestin pblica. La economa, al ser la ciencia social ms desarrollada, ha buscado respuestas en las formas como se dan los procesos administrativos. El xito de las mismas ha sido en el uso racional de modelos cuantitativos, la explicacin del comportamiento organizacional y la identificacin de intereses en la instrumentacin de polticas pblicas. La gestin pblica abarca tres problemticas (Nioche, 1982): La institucional, la organizacin y los procesos de accin. Por lo que se refiere a la institucional, sta se localiza dentro del sistema administrativo. La cual comprende dos vertientes, lo normativo y lo positivo. En el primero estamos hablando del derecho administrativo, y en el segundo
nos estamos refiriendo a la ciencia administrativa. El terreno del deber ser y del ser, respectivamente. Por lo que respecta a la problemtica de la organizacin, en el mbito normativo se encuentra la gestin y en al mbito positivo, la sociologa de las organizaciones. Ests ltimas han adquirido un elevado inters entre los estudiosos de la administracin pblica, ya que las formas intrnsecas de organizacin dentro de las unidades administrativas han logrado crear un proceso administrativo paralelo al existente en la administracin pblica. Es decir, la sociologa de la organizacin va ms all de la perspectiva institucional. Algunos autores inclusive han logrado desarrollar conceptos tales como la antropologa organizacional. En cuanto a los procesos de accin se refiere nos encontramos con dos perspectivas: la ciencias de las polticas pblicas y el anlisis de las polticas pblicas. Es decir, dentro del proceso y sistema administrativo el uso de las polticas pblicas se localiza en los procesos de accin organizacionales. Esta situacin ha modificado indudablemente el perfil y funcionamiento de la administracin pblica. Por lo que el cambio e innovacin de las organizaciones representan una amalgama de posibilidades. Es muy importante sealar que el uso de las polticas pblicas requiere de una serie de elementos de anlisis. Estas abarcan desde su gestacin hasta el impacto de las mismas, pasando por las instancias de decisin tanto institucionales como informales (relaciones polticas), como el sistema administrativo en el cual se encuentre el sistema poltico. Nioche seala, que dentro de los elementos de anlisis de polticas pblicas se encuentran la evaluacin de las polticas, la investigacin en la productividad de la propia administracin pblica y la desregulacin necesaria para utilizar nuevos mtodos en las ciencias sociales. En ste ltimo punto, se encuentra la encrucijada de Estado mnimo pero altamente funcional. La desregulacin o desreglamentacin20 comprende la capacidad de respuesta funcional en el proceso administrativo, la flexibilidad en las categoras organizacionales y el uso adecuado de recursos tcnicos-administrativos necesarios. Al hablar de flexibilidad forzosamente se desarrolla una pugna ente la racionalidad de los procesos burocrticos con la flexibilidad en la innovacin, es decir, nos encontramos ante la crtica de las teoras organizacionales que consideraban racional el uso de los sistemas administrativos21, por lo que la no racionalidad se convierte en un novedoso enfoque de la teora de la organizacin de la administracin pblica. Esta situacin ha sido un debate aejo. Por un lado se encuentra la racionalidad propia del sistema burocrtico versus al sistema organizacional paralelo a ste. Sin duda alguna, la racionalidad encuentra su lmite y alcance en el propio recurso humano dentro de las estructuras funcionales administrativas. Uno de los primeros autores que critic la racionalidad en las organizaciones fue el Alemn Habermas (198). Este autor comienza haciendo una revisin de las teoras del mundo moderno. Su teora es conocida como la crtica de la racionalidad teleolgica22. Su visin ha sido exitosa en el estudio de las organizaciones. En especial, lo referente a la crtica en la rigidez existente en el proceso administrativo, cuando se parte de la idea de simplificar y adecuar las ciencias administrativas bajo trminos racionales, cuando en las lgicas de
poder y autoridad, la racionalidad no encuentra un espacio explicativo de las acciones administrativas. Este punto es lo que lleva a que la racionalidad e irracionalidad son inseparables en la Teora de la Organizacin (Arellano, 1992). Es decir, ambos, racionalidad e irracionalidad aunque opuestos, son complementarios en las teoras actuales de la organizacin. Tal vez el ejemplo ms ilustrativo sea la Teora del Caos y Agency. Con la llegada de la visin de Habermas, se han desarrollado las llamadas crisis de teoras y la llegada de paradigmas, la crisis de los mismos -se seala- explican a las organizaciones actuales23. Es decir, la realidad ha rebasado cualquier marco terico referencial y explicativo. Para la gestin pblica, esta situacin no est exenta. As, las nuevas formas de gestin deben de reconocer la crisis de los paradigmas anteriormente mencionados, por lo que las formas en cmo estas se instrumental, forzosamente debern de partir del debate modernidad-posmodernidad desarrollado por Habermas. En sntesis, las alternativas que se gesten en la funcin pblica debern de ser reconocidas como inacabables. Es un proceso de constante revisin y adecuacin, para explicar los principios sustantivos que conforman la administracin pblica. No hay que olvidar que el proceso administrativo es por definicin cambiante. III. Caractersticas mnimas para generar el cambio en la Gestin Pblica A lo largo del documento se ha sealado las formas existentes en la gestin pblica, sin embargo, estas requieren de ciertos requisitos mnimos necesarios para gestar el cambio. Es decir, surge la pregunta obligada, qu se requiere para lograr el cambio organizacional?, cuando y cmo hacerlo? El cambio puede ser definido no slo por la adecuacin de nuevos esquemas administrativos, sino por el reconocimiento de que las estructuras administrativas actuales son inoperantes. La Teora del Caos (auto- organizacin: caos-orden), es un ejemplo de un orden no racional dentro de una percepcin racional- instrumental clsica. Este paradigma, requiere mayor profundidad de anlisis para explicar el comportamiento organizacional de la administracin pblica mexicana. En Mxico, pocos autores han tratado a la teora del caos como una posible explicacin a la gestin pblica. La ausencia de estudios, responden tanto a factores internos como externos. El limitado conocimiento de estos nuevos paradigmas (tal como es la Teora del Caos), sin embargo, presenta una veta de investigacin interesante que puede contribuir al mejor conocimiento de las organizaciones de la gestin pblica24. Partiendo de lo anterior es necesario comenzar por reconocer en qu estado o grado, se encuentra la gestin pblica en Mxico. Para ello el anlisis del aparato pblico y de su marco de actuacin es determinante. El marco de actuacin de la administracin pblica, no se limita al proceso administrativo sino que incluye la llamada reforma del estado. De hecho, el cambio administrativo para que sea exitoso debe de ser producto de la reforma del Estado. El estudio por definicin ser temporal. Esta tiene como vertiente la revisin del perfil de la administracin pblica, tanto en sus insumos como en su proceso y en su resultado. Es necesario considerar los lmites de
accin de la actividad pblica y de la actividad privada. Para ello, hemos dividido en varias fases la gestacin del cambio organizacional en la administracin pblica. a) El origen del cambio. En este primer punto se requiere reconocer con claridad, cual es el origen que provoca un desajuste en la actividad pblica. Para ello, se sugieren siete criterios de anlisis25. El primer criterio es el del realismo, el cual comprende una clara identificacin del origen del cambio. En segundo trmino, tenemos la selectividad, la cual hace nfasis en la seleccin y depuracin del origen del cambio. El nfasis en los resultados (eventuales) permite identificar las tendencias de la gestin pblica (aunque no su origen), as como la necesidad de incluir mayor pragmatismo en las mismas. El cuarto criterio, se refiere al reconocimiento de la heterogeneidad. La diversidad es punto de partida imprescindible en la identificacin del cambio, este se acenta con la llamada globalizacin de la economa. El quinto criterio es el de la autonoma y descentralizacin con responsabilidad. En ste, se reconoce que el cambio no slo tiene su origen en la propia gestin pblica, sino que tambin dentro de las esferas sociales, cualquiera que sea el mbito territorial en el que se encuentre inmerso. El sexto criterio es de la flexibilidad, en el cual no slo se requiere ser flexible en los procesos administrativos, sino en la identificacin y reconocimiento del cambio. El ltimo criterio, es el de la transparencia. Este permite incrementar la eficacia y la eficiencia en la gestin pblica, tal y como lo seala Cabrero. La flexibilidad tiene una connotacin especial en la administracin pblica mexicana, puesto que una de las caractersticas que presenta la administracin pblica mexicana es la rigidez en sus procesos. b) Canalizacin del cambio. Teniendo como marco terico el enfoque de sistemas, la canalizacin del cambio se ubica en la llamada "caja negra" o procesador del sistema. Es decir, nos encontramos dentro del proceso decisorio de la administracin pblica. La canalizacin del cambio puede desarrollarse a travs del funcionario estratega26. Este funcionario "tipo" es el catalizador entre el contexto y la organizacin, con el auxilio del funcionario coordinador, la canalizacin del cambio puede encontrar los canales institucionales necesarios para su ptima locacin. La flexibilidad y el realismo son criterios necesarios en esta fase. Uno de los ejemplos que mayormente ilustran la necesidad de canalizar el cambio en la nueva gestin pblica, lo ejemplifica la participacin ciudadana. Las comunidades han comenzado a demandar una mayor responsabilidad de los funcionarios en el accionar pblico. En este punto es necesario determinar la forma cmo se debe abordar la relacin gobierno- sociedad. Es decir, bajo qu parmetros estudiarla en el proceso de la canalizacin del cambio. Uno de los modelos ms usados ha sido el de la interdisciplinariedad (Mainzer, 1994). Este concepto ha permitido que la administracin pblica sea vista como una disciplina integral, no exclusiva ni definitiva, aunque no sea del todo comprehensivo. Es decir, la propia disciplina por su definicin reconoce la necesidad del cambio. La forma en la que se canaliza ste requiere precisamente de la interdisciplinariedad. Los crculos acadmicos han identificado esta situacin, aunque entre los funcionarios, an se rigen por criterios ms rgidos y estructurados. Dentro de esta canalizacin del cambio nos encontramos con la necesidad de encontrar un esquema metodolgico que incorpore por lo menos seis criterios. El propsito, la validez, el impacto (comprobacin de la teora), impacto-causalidad, importancia y desarrollo de la
misma. Estos criterios no son excluyentes, ni definitivos pero son los mnimos necesarios para este punto en la gestacin del cambio. c) Instrumentacin del cambio Una vez localizada la canalizacin del cambio, se requiere implementar el mismo. Para ello, se requiere definir el enfoque pblico institucional del proceso gerencial. La gerencia representa el punto nodal y eje rector de la implementacin del cambio (Cabrero, 1995). Diversas caractersticas pueden definir el proceso gerencial:
1. Regularidad. Esta se refiere al sentido de la recurrencia y de la tarea o funcin desarrollada. 2. Ciclos de actividad. Son las rutinas y subrutinas y las expectativas en la forma como se dan las actividades que enmarcan el proceso gerencial. 3. Interaccin. La gente, con su particular lectura de la tarea o funcin, la misin de la organizacin, la agenda personal y el medio ambiente, que juntos vienen a desarrollar sus respectivas tareas y funciones. 4. Resultado orientado. Algunos resultados y/o productos se identifican con el proceso gerencial, por ejemplo, la documentacin presupuestal, la accin de personal, la regulacin, entre otros. En la instrumentacin del cambio se requiere la formalizacin de las polticas pblicas en cuanto a sus iniciativas se refiere. No hay que olvidar que el cambio tiene mucho de iniciativa. En la instrumentacin se requiere que el proceso de toma de decisiones sea orientado bajo criterios eficientistas, con la coordinacin y estrategia de la propia misin organizacional. Las decisiones, al ser orientadas bajo un criterio de eficiencia, requieren ser cuantificadas bajo la identificacin de objetivos precisos.
En un proceso ex-post de la instrumentacin del cambio se requiere un proceso de consulta rutinario, respecto a la calidad de la gestin pblica. Es decir, el aparato pblico requiere operar e instrumentar el cambio con el pleno equilibrio y reconocimiento de las demandas sociales. d) Hacia la innovacin. El cambio, no se limita a una serie de adopcin de polticas o tareas diversas, sino que requiere que estas superen a las que actualmente existen. La innovacin comprende aspectos tales como, una mejora en la coordinacin tanto entre las unidades administrativas a nivel horizontal y vertical. La coordinacin permite una mejora en la jerarquizacin de la gestin pblica. Otro punto (dentro de la innovacin) es la descentralizacin y desconcentracin. Para el caso mexicano, ambas polticas han adquirido mayor relevancia desde la dcada de los ochenta. Ambas polticas responden tanto a criterios administrativos como polticoinstitucionales. En los primeros, se encuentra el fortalecimiento de las gestiones locales con una elevada participacin ciudadana (Lahera, 1994). El fortalecimiento regional incluye cuatro grandes vertientes:
a. Fortalecimiento de la gestin pblica b. Fortalecimiento de los servicios pblicos
c. Fortalecimiento de las finanzas locales. d. Fomento en la participacin ciudadana. Los cuatro puntos anteriores sirven como ejes rectores en las polticas de descentralizacin y desconcentracin. Para el caso mexicano la innovacin, se ha concentrado en el mbito financiero. Tal es el caso del llamado federalismo fiscal27.
Tal vez no sea reiterativo sealar, que el fortalecimiento de las gestiones pblicas locales es el punto de partida en la innovacin. Para ello, se requiere delegar mayores facultades, funciones y tecnologas administrativas. En Mxico, han comenzado a gestarse gobiernos locales innovadores, estos definidos por su adaptabilidad, flexibilidad y ptimo funcionamiento en el servicio pblico. En el proceso de la innovacin, se requiere un mejoramiento en la gestin de los recursos humanos. Para ello son tres las lneas de accin: Capacitacin, remuneracin y relaciones laborales. Por lo que se refiere a la capacitacin, las tcnicas gerenciales permiten innovar el perfil de la actividad pblica, as como fortalecer sus cuadros estratgicos, coordinadores y operativos. Sin embargo, para lograr una ptima capacitacin se requiere de un diagnstico integral y sistematizado del quehacer tpico del funcionario. En cuanto a las remuneraciones se refiere, ha sido un problema aejo la falta de sueldos y salarios ptimos para el personal pblico. Como se dijo anteriormente, la experiencia de los ajustes estructurales tuvieron un impacto negativo en el gasto pblico, sobre todo en el gasto corriente. Para lograr una ptima remuneracin no slo se requiere incrementar el ingreso personal sino que diferencie y catalogue el desempeo de las actividades en el sector pblico. El contexto en el que se encuentra inmerso nuestro pas, obliga a un replanteamiento de este punto. Por ltimo, las relaciones laborales, requieren un mejoramiento en los sistemas de informacin existentes. En nuestra dcada el uso y la importancia de la informacin sern determinantes en el desempeo de la gestin pblica. En este punto en particular, se requiere una poltica integral para su mejoramiento. Dentro de las caractersticas mnimas sealadas en la innovacin, es importante reconocer que la innovacin es un medio para mejorar el desarrollo de la administracin pblica, es decir, el desarrollo es el fin a alcanzar en las innovaciones administrativas (Ospina, 1993). IV. Hacia una Gestin Pblica innovadora: Recomendaciones y Reflexiones Finales A lo largo de este documento se han sealado diversas aristas de anlisis en torno al papel de la gestin pblica. Dentro de las aproximaciones necesarias para realizar un modelo efectivo decisional, se requieren adaptar cinco opciones tipo, segn (Clayton, 1993): a) Decisin gerencial autnoma. En este tipo de decisin el administrador requiere resolver el problema sin la consulta del pblico. Este tipo de decisiones mayormente se realizan, a nivel operativo. b) Decisin modificada de la autonoma gerencial. En este segundo tipo, se busca que el administrador localice la informacin necesaria de los segmentos del pblico, se informe de
ideas y sugerencias, para que la decisin tomada refleje la influencia del grupo. Este segundo tipo es comn dentro de los niveles coordinadores. c) Consulta pblica segmentada. El administrador comparte el problema en forma separada con segmentos del pblico, tambin obtiene ideas y sugerencias. d) Consulta pblica unitaria. El administrador comparte el problemas con el pblico, como un grupo nico. e) Decisin pblica. En este tipo de decisiones el administrador comparte el problema con el pblico en su conjunto. As, el administrador y la comunidad buscan alcanzar un acuerdo en las soluciones. Este tipo de decisiones son comunes en el nivel estratgico. Las cinco modalidades presentadas en el proceso decisorio son importantes ante la nueva gestin pblica. Identificar la forma en la que el proceso decisorio se lleva a cabo permite y fomenta el desarrollo de instrumentos administrativos, peculiarmente necesarios en la nueva gestin. La gestin pblica innovadora debe de reconocer cuatro niveles de profundidad28. Segn Cabrero y Arellano, los niveles de innovacin son:
1. Funcional. ste se refiere al mejoramiento del proceso administrativo y de la mejora en el uso de los recursos. 2. Estructural. sta se refiere a las reformas administrativas, que incluyen nuevas estructuras y formas organizacionales. 3. Comportamental. ste se refiere a las nuevas actitudes y valores. Es el reconocimiento de la tendencia al conflicto. 4. Relacional. ste se refiere a nuevas formas de relacin: organizacin-sociedad. Aqu se destacan las formas de interlocucin de la organizacin con su entorno. Los cuatro niveles de innovacin, permiten identificar en que grado se logra mejorar la gestin pblica, con la adopcin de modelos decisionales.
COMENTARIOS FINALES A lo largo del artculo se han presentado una serie de puntos de anlisis en torno a la innovacin de la gestin pblica. El tema permite estudiarlo desde distintas pticas, como se seala a continuacin:
1. El reconocimiento del papel que tiene la administracin pblica ante los nuevos retos. 2. La importancia de la internacionalizacin de la economa, la cual ha propiciado una reestructuracin de los Estados. 3. Los anlisis que ha desarrollado la teora de la organizacin, para explicar las formas de gestin pblica existentes. 4. La necesidad de identificar las caractersticas mnimas necesarias para generar el cambio en la gestin pblica. Con ello, haciendo nfasis en los cambios internos y externos.
5. La conceptualizacin peculiarmente necesaria de la innovacin como medio para alcanzar el desarrollo organizacional del sector pblico. V. Conclusiones
Despus de la lectura de este documento, podemos sealar diversos puntos necesarios a considerar en materia de innovacin y cambio en las organizaciones pblicas. El papel de la administracin pblica, ha sufrido una serie de transformaciones a nivel mundial. Las principales causas han sido: el triunfo del neoliberalismo, la cada de los regmenes comunistas, la experiencia en los ajustes estructurales y el ascenso de los movimientos democrticos. Las cuatro vertientes, han transformado la concepcin y funcionalidad de la administracin pblica. El proceso tiene mayor impacto en aquellos pases que presentan estructuras administrativas rgidas que impiden el flujo de cambios organizacionales. Hay que dejar muy en claro que las cuatro causas arriba sealadas son bajo una perspectiva meramente internacional. A estas habra que aadirles las causas internas. Dicho anlisis sera propsito de otro estudio. Las nuevas vertientes en las que la administracin pblica mexicana ha comenzado a presentar, se deben a diversos factores. En este documento, el objetivo ha sido relacionarlos con el impacto internacional. Estamos aun en un proceso de gestacin de estas vertientes administrativas, dado el factor tiempo ser necesario en un futuro hacer una evaluacin y anlisis de impacto de las formas como empiezan a operar las polticas pblicas en Mxico. Podemos sealar, a priori, que las tendencias apuntalan a un tipo de servidor pblico ms estratega que procesador de demandas (bajo la perspectiva del "Enfoque de sistemas"). Es decir, el funcionario pblico se ha convertido, ms que en un generados de cambio en el catalizador del mismo, dados los espacios que incrementalmente la ciudadana ha ido adquiriendo en los procesos de la gestin pblica. Es decir, nos estamos acercando ms a una gestin pblica, que a una gestin gubernamental. Nuevamente, el debate entre los lmites de lo privado y lo pblico est presente. Los servidores pblicos en Mxico enfrentan retos ms complejos. La responsabilidad (accountability) ha dejado de ser una moda administrativa, para convertirse en una demanda ms, tanto interna como externa. Para poder enfrentar y tener un mejor acercamiento de lo que hoy en da es la funcin de la administracin pblica, es necesario, aunque no suficiente, reconocer los paradigmas de la administracin pblica, teoras como la del caos y modernidad-posmodernidad se han convertido en referencias obligadas. El cambio organizacional en la administracin pblica, y la eventual innovacin es multicausal. Las etapas del cambio; origen, canalizacin, instrumentacin e innovacin tienen caractersticas peculiares que no necesariamente llevan un seguimiento racional. Es decir, cada fase requiere de anlisis especficos para abordar su estudio. Las etapas demandan un conocimiento multidisciplinario como lo hemos visto a lo largo del documento, las polticas pblicas pueden ser un acercamiento adecuado, aunque no la panacea. En este sentido, estamos. parafraseando a Umberto Eco ante una "Obra Abierta". Las perspectivas de la gestin pblica estn an por escribirse. Los puntos no son definitivos, hacerlo as implicara negar la misma dinmica del cambio, la cual slo podr identificarse y lograrse
en el sector pblico, a travs de la identificacin de las reas que lo requieran. Sin embargo, el cambio e innovacin de la gestin pblica es un proyecto an inacabado. Tal vez sea un reflejo del debate de la modernidad-posmodernidad.
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NOTAS 1 Vase los anlisis de Offe y Bell, entre otros. 2 Fukuyama, Francis (1992), "The End of the History?", USA. . 3 Para mayor profundidad de ste tema, vase: TURRENT, Isabel (1992), "El Deshielo del Este", edit. Vuelta, Mxico. . 4 La llamada dcada perdida de acuerdo a la CEPAL. . 5 En Mxico comenz a implementarse el ajuste estructural a mediados de los 80, sin embargo, existen pases que todava estn en proceso de implementacin, tal es el caso de la regin Sub-Sahara del continente Africano. . 6 Este comenz a ser diseado a raz del Plan Baker en 1985. . 7 Para mayor profundidad del llamado ajuste estructural, vase: Lustig, Nora (1993), "Mexico: The Remaking of an Economy". The Brookings Institution, Washington, USA. . 8 De acuerdo a la Ley Federal de Entidades Paraestatales. 9 OCDE (1993), "Mxico: A Survey 1991-1992", Paris, Francia. 10 SECOGEF (1993), "Public Administration in MEXICO Today". SECOGEF-FCE, Mxico, p: 28. 11 Para mayor profundidad, vase: HERRERA, Alejandro "La Privatizacin como Alternativa en la Prestacin de Servicios Pblicos Municipales", en "Problemtica y Desarrollo Municipal", Plaza y Valds-UIA, Mxico, captulo VII. 12 El concepto de la tercer ola es de: Huntington, Samuel (1992), "The Third Wave". The Oklahoma Univeristy Press, USA. 13 Cabrero, 1995: 19. 14 Para mayor profundidad, vase: Herrera (1994). 15 Clay, 1994. 16 En el sentido usado por Gaebler y Osborne. 17 Cabe destacar que originalmente el trmino en ingls es "accountability", ste abarca mbitos ms amplios de la propia responsabilidad. 18 Para mayor profundidad, vase: BELL, Daniel (1990) Las Contradicciones Culturales del Capitalismo, Alianza, Mxico. 19 Para mayor anlisis de la responsabilidad, vase el artculo de Coyle (1987). 20 En francs conocida como Drglementation. 21 Estos van desde los anlisis de Weber.
22 Arellano, 1992: 15. 23 Para mayor profundidad, vase Avalos (1994). 24 Un autor que ha trabajado esta teora en Mxico, es David Arellano ( 1992). 25 Estos criterios son desarrollados por Lahera (1994). 26 Este anteriormente sealado. 27 Para mayor profundidad de este tema vase Reflexiones y alternativas sobre federalismo fiscal en Gaceta Mexicana de Administracin Pblica Estatal y Municipal No. 48,49 y 50. INAP, Mxico, 1995. 28 Cabrero y Arellano (1993), Anlisis de innovaciones exitosas en organizaciones pblicas. Una propuesta metodolgica, en Gestin y Poltica Pblica, vol. II, No. 1, enero-junio, pp. 59-86, CIDE, Mxico.
Consultado el 28 de Enero d e2012-01-28 http://www2.udec.cl/graduados/documentos/innovacion.pdf
ESCUELA DE VERANO 2012

Por el desarrollo libre del espritu Edmundo Larenas N 234 - Fono (56-41) 204488 Fax (56-41) 223029, Barrio Universitario, Concepcin, Chile. http:/www.udec.cl/postgrado
INNOVACION Y GESTIN PBLICA
Descripcin:
Una frecuente y peligrosa confusin respecto a la innovacin es la creencia de que se trata de una nueva moda propiciada por los expertos del management. Ello definitivamente no es as. La innovacin es un principio fundamental y universal de supervivencia de cualquier sistema. La innovacin no es ms que el proceso a travs del cual los sistemas ya sean biolgicos, productivos, sociales, polticos u otros- mantienen la congruencia con el entorno que los hace posibles (Vignolo, Ramrez y Vergara, 2010). Lo anterior, en la prctica, se ve reflejado de distintas formas y adquiere modalidades diversas en las organizaciones: mejoras incrementales en la prestacin de servicios; nuevas formas de organizacin y/o nuevas formas de incentivar o recompensar a los actores; rediseo de procesos y reinvencin; nuevas formas de gestin y comunicacin; cambios radicales en los modelos de negocio y en la incorporacin de tecnologa; etc. (Mulgan, 2007). El presente curso, bajo un formato de seminario-taller, explora el debate sobre la aplicacin y desarrollo del concepto de innovacin en el sector pblico, y presenta una sntesis y marco conceptual actualizado (estado del arte) que permita comprender y profundizar sobre las consecuencias e impactos potenciales que este fenmeno tiene en el mejoramiento y fortalecimiento del gobierno y las administraciones pblicas, desde una perspectiva que combina adecuadamente la reflexin terica con la aplicacin y experiencia prctica.
Profesor: Alvaro Ramrez Aluja, Candidato al Doctor, Instituto Universitario Ortega y Gasset, Espaa Fechas: 6-7 y 13 -14 de enero Horario: Viernes 16:00 a 20:00 hrs. Contenidos:
1. Obertura: La innovacin como disciplina y mbito de estudio. 1.1. La destruccin creativa de Schumpeter como inicio del camino. 1.2. La innovacin como disciplina: La mirada de Drucker y ms all... 1.3. El arte y la ciencia de innovar: Perspectivas actuales y desafos futuros. 2. La innovacin en el sector pblico: De qu estamos hablando? 2.1. El difcil camino para construir un cuerpo disciplinario comn.
2.2. Desde los procesos de reforma del Estado y modernizacin de la gestin pblica al emergente espacio de la innovacin en el sector pblico: De la imitacin a la innovacin De la adopcin a la adaptacin. 2.3. El territorio de la gestin pblica como espacio natural de innovacin: Desde
la Nueva Gestin Pblica (NGP) y el enfoque post-burocrtico al emergente paradigma de Gobernanza Colaborativa y Abierta (Estado Red). 3. Por qu innovar en el sector pblico? 3.1. Cmo entender la innovacin en el sector pblico? Definiciones y alcances. 3.2. Razones para innovar en el sector pblico: a) Para responder ms eficazmente a los cambios de las necesidades pblicas y las crecientes expectativas ciudadanas; b) Para contener los costes y aumentar la eficiencia, especialmente en contextos de restricciones presupuestarias y polticas de austeridad fiscal; c) Para mejorar la prestacin y los resultados de las polticas y servicios pblicos; y d) Para aprovechar todo el potencial de las Tecnologas de Informacin y Comunicacin (TIC). 4. Taxonoma y tipos de innovacin en el sector pblico: Distintos enfoques, convergentes miradas. 4.1. Enfoque 1: a) La de procesos; b) La de productos y/o servicios; c) La de estrategia y/o poltica; d) En la provisin y entrega de servicios, y e) En nuevas formas de interaccin con el sistema o la mejora de la interaccin con otros actores y bases de conocimiento 4.2. Enfoque 2: Incrementales, radicales y sistmicas (o transformacionales) 4.3. Enfoque 3: a) Innovacin en los servicios; b) Innovacin en la prestacin de servicios; c) Innovacin administrativa y de organizacin; d) Innovacin conceptual; e) Innovacin en las polticas (paradigmas de poltica pblica), y f) Innovacin sistmica 4.4. Sntesis global 5. Las barreras y obstculos a la innovacin en el sector pblico. 5.1. Barreras organizativas y culturales 5.2. Barreras institucionales 5.3. Barreras polticas y del entorno 6. Factores facilitadores o de fomento a la innovacin en el sector pblico. 6.1. Qu facilita la innovacin en el sector pblico? Enfoques, perspectivas y alcances 6.2 Los elementos clave para innovar en y ms all del sector pblico 6.3. Hacia la innovacin abierta y la participacin de los usuarios en el co-diseo, co-creacin y co-produccin de servicios pblicos: El pensamiento de diseo, el crowdsourcing, el trabajo en red y el Wiki-Government. 6.4. Servicios Pblicos 2.0: Una nueva forma interactiva de creacin de valor pblico y traslado hacia un nuevo tipo de colaboracin ciudadana e innovacin abierta mediante la integracin sistemtica y activa de los actores en el proceso de gobernar y administrar los asuntos pblicos. 7. Modelos y enfoques para promover y facilitar la innovacin en el sector pblico: El camino hacia una infraestructura, plataforma y/o ecosistema de innovacin pblica inteligente, adaptativo, distribuido y abierto a la sociedad [Breve sntesis]. 7.1 La innovacin en el sector pblico como proceso (Mulgan y Albury, 2003). 7.2 Modelo de innovacin en organizaciones del sector pblico (Bloch, 2010). 7.3 Cmo hacer del gobierno un innovador en serie? (Eggers y Singh, 2009;
Eggers, Campbell y Dovey, 2010). 7.4 Ecosistema para la innovacin pblica, co-creacin y pensamiento de diseo: Ejes clave y fuentes de la innovacin (Bason, 2010). 7.5 Innovacin distribuida y colaborativa en el sector pblico (Nambisan, 2008; Bommert, 2010). 7.6 Innovacin abierta, colaboracin y Gobierno 2.0 (Batorski y Hadden, 2010; Hilgers y Piller, 2011). 7.7 Gobierno Abierto: Transparencia, participacin y colaboracin para mejorar la gestin pblica del Siglo XXI (Lathrop y Ruma, 2010). 8. Estudios de caso y anlisis de experiencias 8.1. Caso Chile: Quinta Monroy [diseo+participacin+colaboracin+confianza] 8.2. Caso Espaa: Gobierno Abierto Modelo IREKIA / PIP 8.3. Caso Estados Unidos & Open Government Partnership (OGP): Directiva de Gobierno Abierto y Apertura de Datos
CLAD: Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo Revista del CLAD: Reforma y Democracia N de publicacin 013 Fecha: Febrero de 1999
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Vieja o nueva administracin pblica? Una propuesta ante los dilemas de la modernizacin administrativa
Jos Luis Mndez Se examinan desde una perspectiva comparativa algunos temas centrales de la administracin pblica en los pases latinoamericanos, tales como el servicio civil de carrera, la evaluacin del desempeo, la desconcentracin, la descentralizacin y la participacin. Se formulan orientaciones estratgicas para la reforma, y a este respecto se plantea la necesidad de adoptar enfoques contingentes. Los pases latinoamericanos deben encarar una reforma administrativa profunda, a efectos de lograr un mnimo grado de eficiencia y coordinacin para hacer funcionar la democracia
y el mercado. En tal sentido, los pases de la regin han venido desarrollando importantes reformas poltico-administrativas, que han adoptado diferentes formas. Es posible identificar varios temas centrales que han sido objeto de debate en relacin con estas reformas. Uno de estos temas ha sido el servicio civil de carrera, definido como un sistema meritocrtico de reclutamiento, promocin y permanencia para los funcionarios intermedios. Otro de los temas que ha tenido relevancia es el que se refiere a la introduccin de reformas orientadas hacia una "nueva gerencia" pblica, con medidas para evaluar el desempeo y establecer una mentalidad de servicio al cliente. La desconcentracin, la descentralizacin y la participacin son temas que apuntan a la creacin de una administracin ms flexible y democrtica, en relacin con los cuales se plantean dilemas de difcil resolucin. En las actuales circunstancias de la regin latinoamericana se plantea la interrogante acerca de si es posible descentralizar el poder, al tiempo que se combate la corrupcin y se fortalece la capacidad del Estado para guiar el desarrollo nacional. En todo caso, para ello se requiere de la adopcin de orientaciones estratgicas apropiadas, as como la formacin de redes cooperativas y crculos virtuosos. No existe una estructura en particular que ofrezca una solucin perfecta para el problema de la organizacin de los servicios gubernamentales, sino que la decisin por una u otra depende de varios factores. Por consiguiente, se plantea la necesidad de adoptar enfoques contingentes, vale decir que permita tomar las decisiones concernientes al servicio civil, a la flexibilidad laboral, a la centralizacin o descentralizacin, a la gobernabilidad o a la participacin, en funcin de la situacin involucrada. A este respecto, es conveniente considerar las principales dimensiones que componen el proceso de toma de decisiones, a saber: fines (claridad, estabilidad); medios (claridad, seguridad, suficiencia); actores (heterogeneidad, condensacin); y tiempos (urgencia). Sobre la base de las consideraciones expuestas, se propone la utilizacin de algunos modelos clsicos, adaptados a las condiciones particulares de cada pas de la regin. Para ello, se ofrecen las matrices tridimensionales de modelos decisores y situaciones, en las que se pueden ubicar los procesos de reforma en relacin con las dimensiones de fines, medios, actores y tiempos antes mencionadas. Paralelamente, se propone el desarrollo de enfoques contingentes considerando las funciones y los incentivos del Estado.
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Nueva gerencia pblica: qu tomar y qu dejar?

Derry Ormond y Elke Lffler Se examinan los aspectos ms relevantes de las experiencias vinculadas a la introduccin de reformas con base en la Nueva Administracin Pblica (New Public Management NPM), haciendo referencia a la devolucin de autoridad, gerencia de personal y uso de
mecanismos tipo mercado. Se comentan las dificultades encontradas en la prctica y se discuten las posibles estrategias para el futuro. Los pases latinoamericanos, casi en su totalidad, han estado llevando a cabo experiencias de reforma en el sector pblico, siguiendo las ideas formuladas por la corriente conocida como Nueva Administracin Pblica. En estas iniciativas se han incorporado uno o ms de los elementos centrales de las propuestas de la NPM, combinados en diferentes formas e implementados de maneras particulares en cada pas en cuestin. En todos los casos, en poco tiempo se puso en evidencia que la implementacin de la NPM genera numerosas dificultades en relacin con los objetivos y con los valores de la administracin pblica. En cierta medida, esto obedece al nfasis puesto a menudo por las reformas en los aspectos econmicos, probablemente en desmedro de la atencin requerida por las dimensiones legales y polticas. La NPM es concebida, en una concepcin restringida, como fruto de la combinacin de ideas de la nueva economa institucional y de la aplicacin de principios del sector empresarial al sector pblico. En una concepcin ms amplia, la NPM es percibida en forma ms pragmtica, no como una filosofa sino como una respuesta racional a las presiones que enfrentan los gobiernos para construir una administracin pblica eficiente y efectiva. Entre los elementos ms destacados de las reformas se incluyen los siguientes: devolucin de autoridad, incremento de la flexibilidad, desarrollo de la competencia y de la escogencia, mayor responsabilidad ante los ciudadanos, mejor gerencia de recursos humanos, uso de la tecnologa informtica, fortalecimiento de las funciones de direccin a nivel central. No existe un modelo nico de implementacin de las reformas, por lo que la preocupacin de los gobiernos, en tanto organizaciones que aprenden, debera centrarse en la bsqueda del mejoramiento permanente a travs de diferentes iniciativas. Se recomienda identificar y definir con claridad los objetivos principales de la reforma, y evaluar sucesivamente cada uno de los pasos que se van dando para lograrlos. Es esencial incorporar la dimensin humana en el proceso de reformas, as como examinar si estn dadas las condiciones institucionales que pueden garantizar el xito de las mismas. El comportamiento tico de los funcionarios pblicos se ha convertido en un punto crtico para los gobiernos delos pases miembros de la OCDE. En esta materia, la organizacin public un conjunto de lineamientos que incluyen doce principios para su aplicacin en el servicio pblico, destinados a ayudar a que los pases miembros revisen las instituciones, los sistemas y mecanismos que poseen para promover la tica en el servicio pblico. Estos principios pueden ser utilizados provechosamente tanto en el nivel central como en los niveles subnacionales de gobierno. El desafo de la reforma de la administracin pblica en Amrica Latina
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El desafo de la reforma administrativa en Amrica Latina

Geoffrey Shepherd Se presenta un marco para el diagnstico de los problemas de eficacia y eficiencia que encaran las administraciones pblicas en Amrica Latina. Se exponen las caractersticas de los modelos de administracin pblica propuestos para abordar estos problemas en los pases ms avanzados, y se discute su adecuacin para atender la realidad compleja que confrontan los pases de la regin. La necesidad urgente de introducir reformas en las administraciones pblicas de Amrica Latina y el Caribe es cada vez ms objeto de consenso en la regin, aunque la forma de proceder a este respecto no est clara. En el rea administrativa no ha surgido un paradigma claro de reforma como lo ha habido en el rea econmica, para atender los graves problemas de eficacia, eficiencia y atencin a las necesidades que encaran en las actuales circunstancias las administraciones pblicas en la regin. Entre los modelos de administracin pblica que se han propuesto en los pases avanzados para abordar estos problemas se incluyen el modelo jerrquico y la Nueva Gestin Pblica. El modelo jerrquico ha funcionado bien para circunscribir la libertad de los polticos y para crear un servicio pblico profesional, pero en el momento actual ya no es viable, al favorecer la ineficiencia y la inflexibilidad. La Nueva Gerencia Pblica aparece como una opcin alternativa, acorde con las exigencias de una sociedad moderna, y se caracteriza por proponer la delegacin de la toma de decisiones, con una orientacin hacia los resultados, hacia los clientes y hacia el mercado. Las reformas que se han aplicado al sector pblico en Amrica Latina se han dado en dos niveles. En primera lugar, las reformas han podido ser sido aisladas o permanentes, y en segundo lugar, se han aplicado a travs de enclaves o en forma global en la administracin pblica en su conjunto. Los resultados han sido satisfactorios al aplicar reformas aisladas en enclaves, pero no lo han sido en el caso de las reformas de procesos y globales. Una caracterstica fundamental del comportamiento poltico y burocrtico del gobierno es la desobediencia de las reglas formales. La informalidad est arraigada profundamente en la sociedad, habiendo penetrado tanto al sector pblico como al privado. Resulta entonces que la modificacin de las normas formales no tendr efecto alguno si no cambian los incentivos.
Dadas las condiciones mencionadas, se plantea una intensa discusin acerca de la conveniencia de que los pases de la regin "pasen de un salto" a la Nueva Gestin Pblica. A este respecto, el mejor consejo sea tal vez el de proceder con cautela. Los pases que desean aprovechar las enseanzas de la Nueva Gestin Pblica deberan adoptar un enfoque ms escalonado para efectuar la reforma de la administracin pblica. Una secuencia podra ser el establecimiento de controles externos fiables, una presupuestacin realista y algn tipo de inversin en un cuerpo de funcionarios pblicos profesionales. Posteriormente, el sistema podra avanzar hacia el establecimiento de controles internos, lo que dara a los organismos pblicos una considerable flexibilidad administrativa.
Fecha de Consulta: 28-01-2012 Revista Digital Universitaria http://www.revista.unam.mx/vol.2/num3/art3/index.html

30 de septiembre del 2001 Vol.2 No.3
Nuevos Modelos de Gestin Pblica

Omar Guerrero .
Palabras Clave : Administracin pblica, Cliente, Gestin, Gerencia, Gobierno, Gobierno empresarial, Management, Marketing, Modelo y Modelo posburocrtico, .
Resumen
Es universalmente sabido que la cuna de los nuevos modelos de gestin pblica es el Reino Unido, y que una vez aterrizados en suelo estadounidense, australiano y neozelands, han significado un desarrollo propiamente anglosajn con miras planetarias. Este artculo trata de la asimilacin de la voz management por el concepto de gestin, para referir a los nuevos modelos de gestin pblica en el mundo, y su situacin hoy en da.
[English]
Artculo
La voz gestin ha tenido un empleo muy intenso en Francia desde tiempo atrs. Naci con la ciencia de la administracin pblica misma: Charles-Jean Bonnin la us en 1812, cuando refiri la ejecucin de las leyes como un asunto necesario a la "gestin de los asuntos pblicos" (gestion des [2] affaires publiques). En espaol dicho vocablo ha sido usado como sinnimo de administracin, o, ms generalmente, como una parte de la misma. De modo que el gestor es un procesador, un hacedor de acciones. Inclusive la gestin se conceba como algo que apunta exclusivamente al [3] funcionamiento de esa administracin y tena un matiz de actividad secundaria y subordinada. Sin
embargo, desde la dcada de los ochenta, gestin comenz a ser usada como antnimo de administracin, precediendo e inspirando a la corriente anglosajona de la nueva gestin pblica (new public management). Este artculo trata de la asimilacin de la voz management por el concepto de gestin, para referir a los nuevos modelos de gestin pblica, hoy en da muy en boga en Francia y Mxico. Concepto de Nueva Gestin Pblica en Francia Es universalmente sabido que la cuna de los nuevos modelos de gestin pblica es el Reino Unido, y que una vez aterrizados en suelo estadounidense, australiano y neozelands, han tenido un desarrollo propiamente anglosajn, con miras a propagarse en todo el planeta. No obstante, existen pensadores administrativos franceses que, con mucho fundamento, reclaman como originalmente galo el trmino management. En efecto, durante el siglo XVIII, management se equiparaba con mnagement, de mnage, una palabra francesa formada desde el siglo XVI, que proviene de la voz [4] latina manere (cuidado de la casa). Jean Bodin afirmaba que la "Repblica es un recto gobierno de muchas familias y de lo que les es comn, con autoridad soberana ("Republique est un droit [5] gouvernment de plusiers menages, & de ce qui eur est commun, avec puissance souveraine")". Management tambin tiene estrecha cercana con el vocablo meniement, que de manera similar significa asir con la mano. A pesar de sus diferencias semnticas y etimolgicas, los franceses han insistido en derivar management de mnagement, hasta que finalmente en 1969 optaron por incorporar la primera palabra a la lengua de Vctor Hugo. Poco se sabe tambin que el aporte primigenio en esta lnea conceptual, se debe al administrativista francs Michel Messenet. Su obra La Nouvelle Gestion Publique: pour un Etat sans Burocratie (La Nueva Gestin Pblica: por un Estado sin Burocracia), es posiblemente la [6] exposicin original de la nueva gestin pblica. Esta obra, publicada en 1975, plantea el carcter "nuevo" de la gestin pblica y usa extensivamente el trmino management, alternado con el vocablo gestin, toda vez que se proclama un sentimiento anti-burocrtico como asunto central de su ideario. Las ideas de Messenet estn inspiradas fundamentalmente en un estudioso de la administracin [7] privada, que conceba sta de una manera distinta a la tradicin fundada por Henri Fayol. Se trata [8] de Octave Gelinier, quien prolog su libro. Gelinier usa el trmino "management public" para referirse a una tcnica que refleja con nitidez tiempos emergentes, particularmente la innovacin y la anticipacin, as como la aptitud para "gerenciar (grer) el cambio". Gelinier plantea una tesis medular de la neo-gestin pblica: que ella ha dejado de estar centrada en la "sociedad poltica, mundo del voto y del control de los ciudadanos", y ha pasado a la sociedad civil, cosmos del [9] contrato, del ejercicio de la libertad creativa de las personas. Una inspiracin central de Gelinier fue Robert Heller, un estudioso britnico de la gestin privada, quin en 1972 escribi una obra titulada The Naked Manager (El Manager Desnudo), en la que propala la idea de que la superioridad del gestor privado sobre el funcionario pblico emana de la ascendencia del mundo [10] empresarial. Gelinier, adelantando ideas de la nueva gestin pblica, propone la orientacin de la administracin pblica hacia el mercado y la nocin del "ciudadano-usuario". La gestin pblica la define a partir de las relaciones con los usuarios, sobre la base de eficiencia y las relaciones "costoeficacia". Messenet, como Gelinier, recuerda el origen anglosajn del management y el contagio intelectual provocado en Francia. Messenet propone que la nueva gestin pblica transcienda la racionalizacin de la funcin central de direccin, pues su tesis consiste en que ella aumenta la [11] racionalizacin y se aplica adecuadamente a las decisiones. Messenet dedica el captulo tercero de su obra al estudio de la introduccin de los modelos de gestin privada dentro de la administracin pblica, y pone el acento en la descentralizacin y en el manejo con base en una idea de misin. Igualmente destaca el papel relevante de la informacin y la informtica, as como del presupuesto, el control de gestin y la administracin de recursos humanos. Adelantando las nociones de orientacin hacia el cliente, Messenet explora las relaciones entre la gestin y el
pblico, y de manera abreviada traza las lneas originales del concepto de nueva gestin pblica, concluyendo que la renovacin de la gestin pblica slo se efectuar por la va de la adopcin de [12] las tcnicas del management privado. Hoy en da el uso del trmino management no se cie a la cultura administrativa anglfona, pues ya ha sido adoptado en otros idiomas. En el libro pionero de Messenet, la voz management acompaa la idea de privatizar a la administracin pblica, a modo que en la Francia contempornea se [13] recuerde su ideario. De hecho aqu ya se haba establecido el uso de management, y as lo emple Messenet, aunque alternado con el trmino gestin. Cinco aos despus de la publicacin de su trabajo, apareci un libro que, a pesar de estar escrito en la lengua de Moliere, se titula Management Public, signado por Romain Laufer y Alain Burlaud. Aunque emparentado con las ideas de Messenet, esta obra ms bien ha proclamado la urgencia de una nueva disciplina situada en la frontera de los sectores pblico y privado. Los autores pretenden salvar la antinomia entre el management, como propio de los negocios, y lo pblico, como inherente a la ciencia administrativa. El management pblico no se refiere a ninguno de estos sectores en particular, sino a ambos, pero entraados en la sociedad en su conjunto, con las administraciones que les son propias, quedando incluidas las sociedades de economa mixta, las asociaciones y las fundaciones. Se trata de una disciplina cultivada por administradores, socilogos, comunicadores y especialistas en [14] organizaciones. A pesar de la proclama ampliamente social del management pblico, los Laufer y Burlaud lo cien a una antigua mixtura: la asimilacin entre los sectores pblico y privado. Es entonces permisible hablar de management public como un nuevo campo del management y un nuevo dominio que [15] resulta del encuentro de dos mundos antinmicos: el sector pblico y el privado. Aunque este encuentro significa un caudal de riqueza para la nueva disciplina, tambin lleva dentro de s grandes desafos para la conjuncin de dos culturas administrativas diversas. El punto central de la confrontacin es que el management introduce al sector pblico en un mbito, en el que la maximizacin de ganancias y la venta de productos no son imperativos categricos. En abono de su tesis, los autores explican que se han propuesto llamarlo macro-management o management pblico, en sentido amplio, lo que deviene en el management de una organizacin cuando el mismo pblico, y no slo su mercado, toma conciencia de que es el objeto de esta organizacin, es decir, cuando el pblico razona sobre el efecto de la actividad organizativa en su entorno econmico [16] y social. Tradicionalmente el management ha consistido en la aplicacin del anlisis de sistemas a la empresa, toda vez que dicho examen se aplica por igual al sector privado y al pblico. Pero ahora, a diferencia de antao, el management public est basado en la aplicacin del marketing al sector pblico, aunque por principio las lgicas de la administracin pblica y el marketing sean opuestas: la administracin pblica es normativa y porta la idea del bien pblico. Se basa en la tica y busca la satisfaccin del inters comn, en tanto que el marketing busca satisfacer el bienestar individual, es oportunista y se basa en la novedad. La administracin pblica representa la situacin permanente del Estado y tiene responsabilidades a largo plazo, mientras que el marketing est atento al mercado en un momento determinado de su funcionamiento y tiene objetivos a corto plazo. La primera se basa en la lgica poltica y la segunda, en la lgica econmica. Sin embargo, los Laufer y Burlaud juzgan que la administracin pblica y el mercado son menos opuestos de lo que se piensa, pues este ltimo consiste esencialmente en una relacin entre el mercado y su [] pblico. En un ensayo sobre management pblico, publicado 20 aos despus de la obra de Messenet, tambin se argumenta que este concepto se distingue por referirse a una nueva gestin de los [18] asuntos del Estado, que haba sido descuidada por los gobiernos y las universidades. Sin embargo, se sigue reconociendo que todava no cuenta con su propio cuerpo terico y que no puede an alcanzar autonoma, a pesar de ser distinta al derecho, la economa y las ciencias polticas. Para alcanzar una categora disciplinaria ms trascendente, el management debe establecer relaciones horizontales con esas disciplinas, as como con el management privado. El
management pblico consiste en una multidisciplina, como las relaciones industriales o el urbanismo. Su carcter es el conocimiento pancientfico y su tendencia hacia la accin. Adems, sin desdear el conocimiento, el management pblico se encamina hacia el saber-hacer, porque su propsito es mejorar las habilidades de gestin de los administradores. Dicho management consiste en una nueva gerencia (grer) de las cosas del Estado, hasta hace poco dominado por la [19] entronizacin de la concepcin burocrtica. Su dominio entraa un reexamen de las tareas y las responsabilidades de las organizaciones y los individuos; la racionalidad del trabajo administrativo para eliminar las estructuras redundantes y los puestos intiles, y la superacin de los niveles operativos para elevarse hasta los cargos superiores. En el management pblico el administrador se convierte en un gestionador (gestionaire) de programas, cuya funcin es el contacto con el pblico. Modelos Contemporneos de Gestin Pblica Una vez que hemos tratado el aporte francs a la gestin pblica, debemos orientarla a su estatuto de modelo, para lo cual pasaremos a las contribuciones anglosajonas. La idea de modelo es inteligible a travs de estructuras simblicas. Cuando un hombre desea conocer, piensa, por medio de smbolos adecuados en grado y medida, la forma en que estn distribuidos los objetos reales de estudio, pues "conocer siempre quiere decir omitir y seleccionar". [20] [21] Un modelo consiste en un grupo de smbolos y reglas operativas. Smbolo es una orden para hacer surgir de la memoria una cosa o evento determinados, o bien, un conjunto especfico de cosas o eventos, en tanto que las reglas operativas son los instrumentos mediante los cuales los [22] modelos realizan directamente la produccin del conocimiento. Esencialmente, el modelo es una construccin racional, cuya funcin central es reflejar con una mxima aproximacin las realidades [23] en estudio. La configuracin conceptual de la gestin pblica contempornea deriva de la globalizacin. Es el resultado de la estandarizacin de la administracin pblica, singular de cada pas, bajo el mismo esquema de organizacin y funcionamiento. Cada administracin pblica individual debe quedar uniformada bajo un patrn universal, formado por cinco rasgos prominentes: el mimetismo organizativo de la empresa privada; la incorporacin del mercado como proceso de confeccin de los asuntos pblicos; el fomento a la competitividad mercantil; el reemplazo del ciudadano por el consumidor, y la reivindicacin de la dicotoma poltica-administracin, sublimada como la antinomia policy-management. Este esquema constituye un modelo, es decir, un grupo de smbolos y reglas operativas, orientados a representar del modo ms fidedigno la realidad del fenmeno. Pero, ms propiamente, se trata de una gua de implementacin, pues su objetivo es establecer reglas prescriptivas de "buena" administracin pblica, que estn destinadas a reconfigurar un fenmeno la administracin pblica-, con base en las cualidades de otra manifestacin -la gestin privada. Por tal motivo, el fenmeno administrativo pblico debe asumir la forma de empresa. La hechura de policy debe dejar el proceso poltico para adquirir la forma del mercado; los servicios pblicos deben abandonar las frmulas burocrticas para tomar la modalidad de la competencia mercantil; el ciudadano debe convertirse en consumidor, y la gestin debe apartarse de todo contacto con la poltica. El modelo parte de una realidad administrativa que desea transformar, es decir, un esquema burocrtico que se juzga est en quiebra, y que David Osborne y Ted Gaebler visualizaron como la [24] absoluta erosin de la confianza en el gobierno estadounidense. Estando paralizada su burocracia pblica, la sociedad permanece inmvil y sin fuerzas para avanzar. Es patente aqu un problema de implementacin, pues la administracin pblica es incapaz de continuar sus labores. La propuesta central del modelo gestionario radica en hacer implementables los propsitos de una "buena" administracin gerencial, esto, luego de desechar un modelo de "mala" administracin burocrtica, eliminando la desconexin entre principios y resultados, observable bajo el modelo burocrtico. Este modelo debe ser reemplazado en el curso de la actividad de la administracin pblica, pues toda accin iniciada es lo que da lugar a la implementacin, que se encamina hacia
"el punto final". Debido a que la administracin pblica debe adaptarse a las nuevas realidades de la economa mundial, aunque est en marcha continua y no puede detenerse, su nivel de implementabilidad slo puede elevarse cambiando de modelo de operacin. En ltima instancia sus problemas de implementacin radican en su incapacidad para continuar, ms que por la ineptitud [25] para comenzar. Modalidades Gestionarias de Implementacin El modelo neo-gestionario contemporneo, caracterizado por los cinco rasgos referidos, no constituye un tronco del cual emanan ramas especializadas, sino un tallo relativamente corpreo alimentado por races fuertemente hermanadas. Dicho tallo tiene la denominacin general de nueva gestin pblica (new public management), que en la modalidad britnica se llama modelo Whitehall. Bajo la variante estadounidense se conoce como gobierno empresarial y esquema postburocrtico. Concebido en la escala global, constituye el modelo OCDE (Organizacin de Cooperacin para el Desarrollo Econmico). Cada una de estas modalidades comparten las lneas generales de la nueva gestin pblica, pero ponen nfasis en algunos aspectos de conformidad con su cultura nacional o su espectro internacional: las versiones estadounidenses subrayan los atributos empresariales bajo la nocin del gobierno emprendedor y los rasgos procesales, con el modelo posburocrtico, en tanto que la OCDE ofrece la nocin primigenia de la orientacin hacia el cliente. La Nueva Gestin Pblica Por principio trataremos los rasgos generales de la nueva gestin pblica, que denota una filosofa gerencial dominante en la agenda de la administracin pblica, cuyo origen es el Reino Unido, Nueva Zelanda y Australia, para despus extenderse hacia Canad, Estados Unidos de Amrica y [26] varios pases ms. Tal como lo anunciamos, en los tres primeros pases se le conoce como el [27] modelo Whitehall, por conjuntar a naciones que propagan la cultura anglosajona. La nueva gestin pblica consiste en un movimiento de reforma del sector pblico, basado en el mercado como modelo de relacin poltica y administrativa, cuyo sustento doctrinario est fundamentado en la opcin pblica, la teora del agente principal, la gerencia de calidad total y la economa de costos [28] de transaccin. Por consiguiente, categoras polticas como votante, burcrata, representante electo y grupo de inters, estn basados en tal modelo de mercado. El Modelo OCDE: Orientacin hacia el Cliente El modelo de gestin pblica se est implementando en muchas de las administraciones pblicas del mundo. Se trata de un producto exportado por organismos econmicos internacionales, principalmente el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional, pero destaca especialmente la OCDE, cuyas administraciones en operacin en el mercado, deben calcular precios, hacer de sus oficinas centros productivos y estimular que estas ltimas sean competitivas entre s, como con otras del exterior. Hasta donde tenemos noticia, la presentacin pblica del modelo neo-gestionario ocurri en Madrid durante 1979, a travs de la forma de iniciativa en pro de la reforma de la administracin pblica. En efecto, en la conferencia sobre el manejo del cambio para la administracin pblica, la OCDE hizo su primer requerimiento para apremiar el mejoramiento de la administracin pblica, con miras al crecimiento de la economa de mercado. A partir de entonces la [29] OCDE se convirti en la cabeza internacional de un nuevo movimiento gerencial. Sin embargo, el primer desarrollo integral de ese modelo apareci hasta 1987, como un informe redactado por el Comit de Cooperacin Tcnica de la OCDE. Su tesis central consisti en la orientacin hacia el cliente: debido a que los ciudadanos estaban influidos principalmente por los bienes tutelares educacin, salud y recursos proporcionados por el Estado benefactor-, exista el problema central [30] de cmo financiar un enorme gasto con cargo a los ingresos del erario pblico. La solucin se materializ en la tesis primigenia de la gestin pblica de la OCDE: la orientacin hacia el cliente.
El Gobierno Empresarial El gobierno empresarial se est gestando dentro de un panorama, en el que los regmenes emergen bajo una visin indita del mundo administrativo en los Estados Unidos, donde nuevos entes aparecen por doquier, menos en el gobierno burocrtico, cuando esos entes son el nico remedio para sus males. Sin embargo, hay esperanzas en favor de que el gobierno asuma una reforma hacia nuevos estilos administrativos, porque lenta, silente y quietamente emergen otras clases de instituciones pblicas que son frugales, descentralizadas e innovadoras. Paralelamente, siendo flexibles y adaptativas, estn prontas a aprender nuevos mtodos cuando cambien las condiciones donde operan. Modeladas en las empresas que operan en el mercado, ellas laboran con base en la competencia, la libre eleccin de los consumidores y otros mecanismos no burocrticos. Esas entidades hacen su trabajo con creatividad y eficiencia, y constituyen el mejor [31] futuro del gobierno. El gobierno y la empresa son instituciones esencialmente diversas porque, entre otras cosas, los lideres empresariales estn motivados por la ganancia, en tanto que los dirigentes gubernamentales tienen el deseo de reelegirse. Otra diferencia central es que las empresas obtienen la mayor parte de sus recursos de su clientela, mientras que los gobiernos lo hacen de los contribuyentes. En suma, la empresa privada est animada por la competencia, mientras que los gobiernos recurren a [32] los monopolios. Sin embargo, no siendo el gobierno una empresa, ello no obsta para que no se pueda transformar en ms empresarial. Cualquier institucin pblica o privada puede ser empresarial, del mismo modo que como cualquier institucin puede ser burocrtica. Los autores razonan que muy pocos estadounidenses desearan que su gobierno actuara como una empresa, tomando decisiones rpidas a puerta cerrada para obtener ganancias privadas, porque de tal modo la democracia sera abolida. Y sin embargo, a los ciudadanos les gustara tener un gobierno menos burocrtico; y debido a que existe un ancho continuom entre el comportamiento burocrtico y el [33] empresarial, es indudable que el gobierno puede mover su posicin dentro de tal espectro El Modelo Posburocrtico El modelo posburocrtico parte del uso comn de trminos como cliente, calidad, servicio, valor, incentivo, innovacin, empoderamiento (empowerment) y flexibilidad. Estos trminos estn siendo utilizados por quienes, tratando de mejorar las operaciones gubernamentales en Estados Unidos de Amrica, aceptan explcitamente que el paradigma burocrtico ya no es la fuente ms relevante de [34] las ideas y las argumentaciones acerca de la gestin pblica. "El trmino ms apropiado para la nueva generacin de extensa familia de ideas, acerca de cmo el gobierno hace productivas y [35] responsables sus operaciones, es paradigma posburocrtico". Este vocablo implica que el modelo posburocrtico sea tan multifactico como su predecesor, el paradigma formulado por Max Weber varias dcadas atrs, al cual paternal rinde tributo, pues se trata de una generacin de ideas que evolucion desde el paradigma burocrtico. Debido a que el modelo posburocrtico supone una etapa progresiva y superior desde el paradigma burocrtico, est formado por los siguientes pasos: del inters pblico a los resultados que aprecian los ciudadanos; de la eficiencia a la calidad y el valor; de la administracin a la produccin; del control a la consecucin de la adhesin a las normas; ms all de las funciones, la autoridad y la estructura; de la imposicin de la responsabilidad a la construccin de la rendicin de cuentas; de la justificacin de costos a la provisin de valor; ms all de las reglas y de los procedimientos, y ms all de los sistemas administrativos en operacin. Eplogo He aqu de manera abreviada el cosmos de la nueva gestin pblica, la cual, siendo de origen anglosajn, ahora se reproduce en otras culturas administrativas que la asumen en grado y medida a las condiciones nacionales. Es cierto que la Francia moderna es la precursora de la nueva gestin
pblica y, sin duda, seguir haciendo aportaciones al respecto. Mxico ha sido de antiguo un devoto alumno de la Francia de siempre y sobre el tema seguramente sacar una leccin positiva, pero con miras superiores de aportar algo a su ancestral preceptora.

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Feliz Sbado a todos; estoy realmente preocupada porque no tenemos casi nada listo de la exposicin, por lo tanto aqu

va informacin y un planteamiento (una propuesta) de cmo podremos distribuirnos las responsabilidades

Informacin para elaborar el trabajo:

ciertos sectores de la administracin pblica, y un enfoque de reforma global desde el comienzo.

Consultado el 28 de Enero de 2012-01-28 http://www.azc.uam.mx/publicaciones/gestion/num8/doc1.htm

INNOVACIN DE LA GESTIN PBLICA: ANLISIS Y PERPECTIVA.

Director del Centro de Estudios de Administracin Estatal y Municipal del INAP

Consultado el 28 de Enero d e2012-01-28 http://www2.udec.cl/graduados/documentos/innovacion.pdf

ESCUELA DE VERANO 2012

INNOVACION Y GESTIN PBLICA

Nueva gerencia pblica: qu tomar y qu dejar?

El desafo de la reforma administrativa en Amrica Latina

Fecha de Consulta: 28-01-2012 Revista Digital Universitaria http://www.revista.unam.mx/vol.2/num3/art3/index.html

Nuevos Modelos de Gestin Pblica

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