Validez e invalidez del Acto Administrativo

0. Cmo utilizar este documento

Para utilizar en pantalla las funciones interactivas de este documento puede usar los siguientes controles al pie de cada pgina:

Zoom Buscar Imprimir Pgina anterior

Pgina siguiente

de

16

SIGUIENTE

Validez e invalidez del acto administrativo

ndice

1 2

Introduccin......................................................................................................................... 3 Elementos del acto administrativo .................................................................................... 3 2.1 2.2 2.2.1 2.2.2 2.2.3 2.3 2.3.1 2.3.2 Elementos subjetivos .................................................................................................... 3 Elementos objetivos...................................................................................................... 4 El contenido de los actos administrativos ................................................................. 4 El fin y la desviacin de poder .................................................................................. 4 La causa del acto administrativo............................................................................... 5 Elementos formales ...................................................................................................... 5 Procedimiento ........................................................................................................... 5 La motivacin ............................................................................................................ 5

La invalidez del acto administrativo .................................................................................. 6 3.1 3.1.1 3.1.2 3.1.3 3.2 3.2.1 3.2.2 3.2.3 3.3 3.3.1 3.3.2 3.3.3 Grados de invalidez ...................................................................................................... 6 Nulidad absoluta o de pleno derecho........................................................................ 6 Anulabilidad............................................................................................................... 8 Irregularidades no invalidantes ................................................................................. 9 Trascendencia de la invalidez....................................................................................... 9 Procedimiento de declaracin................................................................................... 9 Efectos de la declaracin ........................................................................................ 10 La convalidacin de los actos anulables................................................................. 10 El principio de conservacin de los actos administrativos .......................................... 10 Incomunicacin de la invalidez ............................................................................... 11 Conversin .............................................................................................................. 11 Conservacin .......................................................................................................... 11

4 1 2

Consideracin final ........................................................................................................... 11 Sarrera ................................................................................................................................ 13 Administrazio egintzaren elementuak ............................................................................. 13

de

22

Validez e invalidez del acto administrativo

2.1 2.2 2.2.1 2.2.2 2.2.3 2.3 2.3.1 2.3.2 3

Elementu subjektiboak................................................................................................ 13 Elementu objektiboak.................................................................................................. 14 Administrazio egintzen edukia ................................................................................ 14 Xedea eta aginte desbiderapena ............................................................................ 14 Administrazio egintzaren arrazoia........................................................................... 15 Forma elementuak ...................................................................................................... 15 Prozedura................................................................................................................ 15 Arrazoiketa .............................................................................................................. 15

Administrazio egintzaren baliogabetasuna .................................................................... 16 3.1 3.1.1 3.1.2 3.1.3 3.2 3.2.1 3.2.2 3.2.3 3.3 3.3.1 3.3.2 Baliogabetasun mailak ................................................................................................ 16 Deuseztasun absolutua edo erabateko deuseztasuna ........................................... 16 Deuseztagarritasuna ............................................................................................... 18 Baliogabetasuna ez dakarten irregulartasunak....................................................... 19 Baliogabetasunaren garrantzia ................................................................................... 19 Adierazpen prozedura............................................................................................. 19 Adierazpenaren eraginak ........................................................................................ 20 Egintza deuseztagarrien baliozkotzea .................................................................... 20 Administrazio egintzen mantentze printzipioa............................................................. 20 Baliogabetasuna jakinaraztea ................................................................................. 20 Bihurketa ................................................................................................................. 21

Amaierako hausnarketa .................................................................................................... 21

de

22

Validez e invalidez del acto administrativo

1 Introduccin
En la teora del acto administrativo se suele distinguir entre las nociones de validez y eficacia. Un acto administrativo es vlido cuando resulta conforme a Derecho. Un acto administrativo es eficaz cuando resulta apto para desplegar efectos prcticos. Como veremos, la adquisicin de validez y de eficacia puede producirse en momentos distintos. Pero, por lo que ahora ms importa, la adquisicin de una y otra tambin depende de requisitos distintos. As, para que un acto sea vlido se requiere que en l concurran una serie de elementos esenciales legalmente prefigurados en cada caso. De no concurrir alguno de ellos, el acto en cuestin no ser conforme a Derecho. En esto consiste la invalidez que, en Derecho administrativo, ofrece distintos grados y procedimientos para hacer valer sus efectos que, en principio, sern tambin diferentes segn se trate de vicios de nulidad o de anulabilidad.

2 Elementos del acto administrativo

Por influencia italiana se admite una distincin entre elementos esenciales y elementos accidentales del acto administrativo. Los elementos esenciales o necesarios son autnticas condiciones de validez del acto. Los elementos accidentales o accesorios no seran condiciones de validez sino de eficacia del acto. Detrs de esta construccin estn los esfuerzos por teorizar sobre el acto administrativo tomando como referencia la figura del negocio jurdico (privado). En Espaa, GARCA DE ENTERRA viene desautorizando este enfoque bsicamente porque la Administracin no goza de autonoma de la voluntad sino que est sometida al principio de legalidad. As, el acto administrativo es siempre tpico en el sentido de que sus elementos son los que en cada caso concreto determine la ley al configurar la potestad que se ejercita para dictarlo. Una presentacin tpica de estos elementos nos conduce a analizar los requisitos subjetivos, objetivos y formales del acto administrativo que de alguna manera estn presentes en la LPC.

2.1

Elementos subjetivos

De acuerdo con el artculo 53.1 LPC, los actos administrativos que dicten las Administraciones Pblicas, bien de oficio o a instancia del interesado, se producirn por el rgano competente. La competencia de la Administracin y, dentro de cada una de ellas, del rgano actuante es, por tanto, el primer requisito de validez del acto administrativo. Luego veremos cul es la trascendencia prctica del vicio de incompetencia. Por ahora baste recordar que la competencia es la medida de la potestad que corresponde a cada rgano y que la determinacin del rgano competente en cada caso se rige por el Derecho de la organizacin.

de

22

Validez e invalidez del acto administrativo

Como los rganos administrativos estn siempre integrados por personas fsicas hay que tener en cuenta, adems de las reglas objetivas de titularidad de las competencias, la posible incidencia en su ejercicio de otros aspectos subjetivos como son la investidura de sus titulares y las garantas para su imparcialidad (abstencin y recusacin; artculos 28 y 29 LPC). En general, la infraccin de estas ltimas reglas no tiene necesariamente trascendencia invalidante. Sin embargo, como veremos, s suele tenerla el incumplimiento de reglas para la formacin de voluntad de ciertos rganos. Con ellas se trata de garantizar la imputacin de las decisiones de sus titulares a la Administracin y dicha imputacin puede quebrarse por vicios del consentimiento (error, violencia, intimidacin, dolo) o por vicios de forma (artculos 21 y ss LPC y concordantes). En esta misma lnea, cabe recordar las cautelas impuestas a la actividad administrativa automatizada (artculo 39 LAE) y, en particular, a la adopcin de resoluciones de forma automatizada donde ha de garantizarse la identidad del rgano competente mediante algn sistema de firma electrnica a efectos de su impugnacin (artculo 38 LAE).

2.2

Elementos objetivos

Los elementos objetivos del acto tambin estn vinculados materialmente al principio de legalidad de la actividad administrativa. Suelen identificarse con el presupuesto de hecho, la causa y el fin de la potestad legalmente atribuida. La concurrencia de estos requisitos en el contenido de cada acto se verifica a travs de la motivacin (sobre la que volveremos ms adelante).

2.2.1 El contenido de los actos administrativos

El artculo 53.2 LPC seala que el contenido de los actos se ajustar a lo dispuesto en el ordenamiento jurdico y ser determinado y adecuado a los fines de aqullos. Esto quiere decir, por de pronto, que el contenido de los actos administrativos ha de ser, adems de lcito y posible, determinado y proporcionado. La determinacin y proporcionalidad del acto administrativo puede requerir una distincin entre contenido esencial y contenido accidental. De esta manera se da entrada por la doctrina a las llamadas clusulas accesorias del acto administrativo. Sin embargo, no hay en la LPC ninguna referencia expresa a esta interesante cuestin.

2.2.2 El fin y la desviacin de poder

De conformidad con el artculo 53.2 LPC, el contenido de los actos ser adecuado a los fines de aqullos. Esta exigencia aparentemente escondida tiene un profundo calado constitucional (artculo 106.1 CE). Conecta con una de las tcnicas de control de la discrecionalidad a la que ya nos hemos referido antes: la desviacin de poder. Esta tcnica se basa en que la Administracin no puede aplicar las potestades que tiene conferidas para fines distintos de los previstos en el ordenamiento jurdico (artculo 70.2 LJ). Si lo hiciera, el acto en cuestin sera contrario a Derecho y, por tanto, invlido. Ms concretamente, incurrira en vicio de anulabilidad (artculo 63.1 LPC).

de

22

Validez e invalidez del acto administrativo

Conviene aclarar que el vicio de desviacin de poder es un vicio de estricta legalidad y no de moralidad. Para que se produzca desviacin de poder no es necesario que el fin perseguido sea un fin privado o espurio sino que basta que dicho fin, aunque pblico, sea distinto del previsto por la norma que atribuya la potestad. Con todo, el mayor problema puede estribar en la necesidad de acreditar esa divergencia entre los fines tericos de la norma y los verdaderos fines del acto administrativo adoptado a su amparo. En todo caso, se trata de un mero problema de prueba que la jurisprudencia puede flexibilizar (CHINCHILLA MARN).

2.2.3 La causa del acto administrativo

El presupuesto de hecho es siempre un elemento reglado. El fin, siempre de inters pblico, tambin. Por su parte, la causa sera la adecuacin del acto al fin para que el que fue dictado. As entendida, y a diferencia de lo que sucede en el mbito privado, en Derecho administrativo los motivos del acto siempre van incorporados a la causa y esto facilita su control en Derecho. Ms all del debate dogmtico, el elemento causal est cobrando indiscutible importancia prctica especialmente en los actos de tracto sucesivo. Ntese que la adecuacin del acto al fin para el que se dicta es una exigencia que no slo debe cumplirse en el momento en que el acto surge sino tambin a lo largo de todo el tiempo que siga surtiendo efectos. Si no fuera as, entrara en juego el principio cessante causa, cessat efectus. Pese a la literalidad del aforismo, se estima que los vicios de la causa as entendida provocan la invalidez del acto. Esta constatacin est obligando a distinguir entre invalidez originaria (el acto careca de algn elemento esencial cuando se dict) e invalidez sobrevenida (el acto naci vlido en origen pero, con el tiempo, cambios normativos o fcticos han podido afectar a alguno de sus elementos esenciales; CANO CAMPOS).

2.3

Elementos formales

2.3.1 Procedimiento
De acuerdo con el artculo 53.1 LPC los actos administrativos que dicten las Administraciones Pblicas, bien de oficio o a instancia del interesado, se producirn por el rgano competente ajustndose al procedimiento establecido. El procedimiento es tambin, por tanto, requisito de validez de los actos administrativos. Como sabemos, el procedimiento administrativo no es un acto complejo sino un complejo de actos que, normalmente, termina mediante una resolucin. Por lo general, los actos de trmite tienen sus propias reglas formales y las resoluciones las suyas. El incumplimiento de esas reglas implica vicios de forma sobre cuya trascendencia invalidante an hemos de volver. Pero entre esas reglas hay que destacar ahora la comn exigencia de motivacin.

2.3.2 La motivacin
En realidad, la motivacin del acto administrativo no es una exigencia meramente formal. Cumple una funcin clave para evitar la arbitrariedad de la Administracin y posibilitar el control del ejercicio de todas sus potestades y, en especial, las de carcter discrecional.

de

22

Validez e invalidez del acto administrativo

La exigencia de motivacin implica que no vale el porque s. Hay que explicar las razones que fundan la resolucin. Ms precisamente, en la motivacin hay que conectar la realidad con el Derecho porque, como dice el artculo 54.1 LPC, la motivacin consiste en una sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho. Sucinta pero, en todo caso, suficiente porque si falta la motivacin o resulta defectuosa el acto en cuestin podra reputarse invlido. Aclarada su significacin, resta aadir que el artculo 54.1 LPC no exige la motivacin de todo tipo de actos administrativos sino slo de algunos de ellos. No obstante, la lista recoge los supuestos ms relevantes desde la perspectiva de los ciudadanos pues viene a incluir todos aquellos actos que tengan una proyeccin exterior (resolutorios, discrecionales, de gravamen, contrarios al precedente, etc..) e incluso algunos actos de trmite (suspensin, medidas provisionales, alteracin de plazos). Por ltimo, la regla del artculo 54.2 LPC hay que entenderla en el contexto de la denominada discrecionalidad tcnica de la Administracin. Ah viene a decirse que en los procedimientos selectivos y de concurrencia competitiva tambin se requiere motivacin. Lo que pasa es que la forma de motivar cambia: basta con que los fundamentos de la resolucin que se adopte queden acreditados en el expediente. Tngase en cuenta que en ese tipo de procedimientos suelen actuar Tribunales u otros rganos especializados de evaluacin.

3 La invalidez del acto administrativo

Hasta aqu hemos visto, en positivo, las condiciones de validez del acto administrativo. El Captulo IV del Ttulo V LPC, sin embargo, adopta otra perspectiva y pretende identificar, en negativo, las causas y alguno de los efectos de la invalidez. Expondremos a continuacin el contenido de estos preceptos para dar paso a una consideracin final crtica.

3.1

Grados de invalidez

Ya hemos visto que los actos administrativos deben reunir una serie de requisitos para ser vlidos. Falta saber que el incumplimiento de todos ellos no tiene la misma trascendencia prctica. En Derecho Administrativo, como est en juego el inters general, se distinguen hasta tres grados diferentes de invalidez. Son las siguientes.

3.1.1 Nulidad absoluta o de pleno derecho

El artculo 62.1 LPC recoge, con una cierta vocacin restrictiva, las causas de nulidad absoluta o de pleno derecho de los actos administrativos. Tales causas, que el legislador ha estimado especialmente graves, son las siguientes: A) Lesin de derechos fundamentales (artculo 62.1.a LPC) La primera causa de nulidad es la lesin de derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional. ste fue el nico apartado afectado por la reforma de 1999 que suprimi el inciso contenido esencial de la redaccin anterior. Ha de entenderse, pues, que se pretendi ampliar el alcance de esta causa. Por lo dems, las reglas para la identificacin de tales derechos se explicaron en su momento y conducen a los reconocidos como fundamentales en los artculos 14 a 30 CE.

de

22

Validez e invalidez del acto administrativo

B) Incompetencia (artculo 62.1b LPC) Pero no cualquier vicio de incompetencia sino tan slo los vicios que afecten manifiestamente a la competencia orgnica por razn de la materia o del territorio. Estas restricciones dejan fuera de la nulidad, por tanto, la incompetencia funcional (artculo 67.3 LPC) y, en general, los vicios de incompetencia que no sean ostensibles (conforme a criterios jurisprudenciales no del todo seguros). C) Contenido imposible (artculo 62.1.c LPC) El acto administrativo ser nulo de pleno derecho si tiene un contenido imposible Se estima que este precepto no se refiere a una imposibilidad jurdica. La nulidad ms bien va referida a imposibilidad fctica (un acto con contenido fsica o materialmente imposible). Alguna vez se ha extendido a supuestos de imposibilidad ideal o lgica (un acto con un contenido que incurre en contradicciones internas o, por equiparacin, un acto con un contenido ambiguo o indeterminable; STS de 19 de mayo de 2000). D) Infraccin penal (artculo 62.1.d LPC) El concepto de infraccin penal incluye tanto delitos como faltas tipificadas en el Cdigo Penal Conforme a este apartado el acto administrativo ser nulo de pleno derecho si incurre en infraccin penal (porque, al dictarse an a sabiendas de su injusticia, incurre en prevaricacin, por ejemplo). Pero tambin si se dicta como consecuencia de sta (bajo amenazas o coacciones de un tercero o mediando cohecho, por ejemplo). Ambos supuestos pueden plantear problemas de aplicacin puesto que, en principio, la apreciacin de que efectivamente concurre tal infraccin es competencia de la Jurisdiccin Penal. Pero sta no se encuentra habilitada para pronunciarse sobre la validez de los actos administrativos y si lo hiciera -como no es infrecuente que suceda en la prctica- deparara inadmisibles consecuencias (GARCA DE ENTERRA). Puestas as las cosas, se necesitar una sentencia penal para que la propia Administracin -y, en ltima instancia, la Jurisdiccin contencioso-administrativa- puedan hacer valer, en un procedimiento de revisin con todas las garantas, esta causa de nulidad si es que, efectivamente, la infraccin penal constatada hubiera sido determinante en la adopcin del acto. E) Ciertos vicios de forma (artculo 62.1.e LPC) Pero no cualquier vicio de forma. La nulidad de pleno Derecho slo alcanza a los actos dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido y a los que infrinjan las reglas esenciales para la formacin de voluntad de los rganos colegiados. As: la ausencia total de procedimiento a que alude el primer subtipo se refiere, por supuesto, a la adopcin de decisiones de plano pero tambin a travs de un procedimiento que no sea el debido e incluso a la omisin de los trmites esenciales del concreto procedimiento aplicable. en esa misma lnea, la infraccin de las reglas esenciales para la formacin de voluntad de los rganos colegiados va referida a defectos en la convocatoria de sus miembros y a la inobservancia del qurum de constitucin o adopcin de

de

22

Validez e invalidez del acto administrativo

acuerdos legalmente exigidos, entre otros a los que la jurisprudencia en ocasiones da relevancia. el resto de los vicios de forma, como veremos, podrn ser causa de anulabilidad o, incluso, meras irregularidades no invalidantes.

F) Carencia de requisitos esenciales para la adquisicin de facultades o derechos (artculo 62.1.f LPC) El supuesto previsto en el apartado 62.1.f LPC tiene una especial significacin desde la perspectiva de la eficacia de los actos favorables para el administrado. Como regla general, estos actos son irrevocables. No obstante, se entiende que la ilegalidad del acto es un lmite al principio antirrevocatorio. De todos modos, esa ilegalidad slo ser determinante de nulidad absoluta cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisicin. La clave est en verificar cules son los requisitos esenciales en cada caso; expresin que habr de interpretarse en trminos restrictivos. Por ejemplo, se admite la matrcula universitaria de un alumno que no ha superado la selectividad: el acto de admisin incurre en vicio de nulidad absoluta. Se admite la matrcula universitaria de otro alumno que no rellen correctamente la solicitud: no tiene por qu implicar necesariamente nulidad absoluta. Particularidad de inters ofrece la proyeccin de este supuesto sobre actos presuntos (estimacin de solicitudes por silencio positivo). En ciertas leyes sectoriales -por ejemplo, urbanismo- se vena estableciendo que por esta va no podan obtenerse facultades contrarias al ordenamiento jurdico. Esta regla ahora se matiza en el sentido de que la Administracin tampoco puede actuar como si no existiera un acto (presunto) que adems es favorable para el interesado. Ahora est claro que tendr que proceder a revisarlo formalmente, en su caso, como el resto de sus actos nulos. G) Otros (artculo 62.1.g LPC) El precepto que estamos comentando finaliza con una clusula abierta que permite que a esta lista de causas de nulidad se aadan otras distintas si bien para ello ser necesaria una norma con rango de ley. As sucede, por ejemplo, en materia de contratacin pblica (artculos 31 y ss LCSP) o en materia de hacienda (donde se reputan nulos los actos que impliquen compromisos de gasto para los que no exista crdito presupuestario; tambin recogido en el artculo 36.1.b de la LGSub). En general, la doctrina viene alertando sobre el peligro de desnaturalizar la nulidad por esta va. As, por ejemplo, se ha criticado la redaccin del artculo 23.4 LG y tambin cierta interpretacin jurisprudencial del artculo 40.1 LOTC que llevara a considerar nulos los actos dictados en aplicacin de una norma declarada inconstitucional (BOCANEGRA SIERRA).

3.1.2 Anulabilidad
El artculo 63.1 LPC recoge las causas de anulabilidad o nulidad relativa. Pero no lo hace mediante un sistema de lista sino a travs de una clusula general. Es decir, se considerarn anulables todos los actos administrativos que incurran en cualquier otra infraccin del ordenamiento jurdico, incluso la desviacin de poder (a la que ya nos hemos referido).

de

22

Validez e invalidez del acto administrativo

Este planteamiento permite afirmar que en Derecho administrativo la regla general en materia de invalidez es la anulabilidad (artculo 70.2 LJ) mientras que la nulidad sera excepcional. Esta opcin encuentra su principal justificacin en las exigencias del principio de eficacia de la Administracin (artculo 103.1 CE). Por esto mismo, algunas infracciones del ordenamiento jurdico ni siquiera se reputan anulables. As se desprende de lo dicho en el artculo 63.2 y 3 LPC, que se ocupa de vicios de forma y del incumplimiento de trminos y plazos. En su virtud: el defecto de forma determinar la anulabilidad: o o cuando el acto carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin. cuando d lugar a la indefensin de los interesados.

el incumplimiento de trminos y plazos slo implicar la anulabilidad del acto cuando as lo imponga su naturaleza (STS de 24 de abril de 1999).

3.1.3 Irregularidades no invalidantes

En los dems casos, los vicios de forma y el incumplimiento de plazos, an siendo evidentes infracciones del ordenamiento jurdico procesal, se consideran irregularidades no invalidantes. Esto quiere decir que, en principio, los actos as viciados no sern ni nulos ni anulables aunque, claro est, la infraccin puede merecer reproches de otro tipo e, incluso, la exigencia de responsabilidades. Nos ocupamos de esas otras consecuencias al estudiar la ordenacin del procedimiento administrativo. En todo caso, y para terminar, conviene una precisin. Tradicionalmente se viene entendiendo que para apreciar la trascendencia del vicio de forma habr que tener en cuenta el carcter instrumental de las formas y las exigencias del principio de economa procesal. As, slo tendr relevancia invalidante cuando haya influido realmente en la decisin de fondo y, ms precisamente, cuando no sea posible averiguar si la decisin de fondo es correcta o no por haber sustrado elementos de juicio necesarios para una valoracin justa de la solucin adoptada (FERNNDEZ RODRGUEZ). Es claro que, en los dems casos estaremos ante una irregularidad no invalidante pero resulta que, si efectivamente concurre indefensin, el vicio de forma podra llegar a considerarse no ya anulabilidad sino incluso nulidad (artculo 62.1.a LPC en relacin con el artculo 24.1 CE).

3.2

Trascendencia de la invalidez

3.2.1 Procedimiento de declaracin

Como regla general, la existencia de la causa de invalidez ha de apreciarse a travs de un procedimiento administrativo especfico que finalizar con una resolucin que declare la nulidad o anule el acto presuntamente invlido. Pero cada grado de invalidez remite a un rgimen jurdico diferenciado. Es decir; tanto el procedimiento a seguir como los efectos de la declaracin pueden ser diferentes segn se trate de actos nulos o anulables.

de

22

Validez e invalidez del acto administrativo

Estas diferencias pueden pasar desapercibidas cuando la Administracin se ve obligada a revisar sus propios actos por haberse interpuesto el correspondiente recurso por los interesados pero se aprecian mucho mejor en la regulacin de las diferentes vas previstas en los artculos 102 y ss LPC para la revisin de oficio de los actos administrativos. Sobre todo ello volveremos ms adelante aunque ya se puede adelantar que la regulacin se basa en los siguientes pilares tericos: al ser un vicio de orden pblico (erga omnes), la nulidad puede ser invocada por cualquier persona (accin de nulidad) mientras que la anulabilidad slo puede ser invocada por quienes tengan la condicin de interesados. como no puede subsanarse por el transcurso del tiempo, la nulidad siempre es invocable mientras que los actos anulables pueden adquirir firmeza y devenir inatacables si transcurren ciertos plazos.

3.2.2 Efectos de la declaracin

La resolucin que ponga fin al procedimiento de revisin que corresponda establecer los efectos jurdicos y econmicos de la invalidez en cada caso. Con carcter general, puede decirse que: al menos en teora, el acto nulo no surte efectos mientras que el acto anulable produce efectos en tanto no sea anulado. los efectos de la declaracin de nulidad se producirn ex tunc; es decir, desde la fecha en que el acto viciado se dict, mientras que, por lo general, la anulacin produce efectos ex nunc; es decir, desde la fecha en que se produce la declaracin de invalidez.

3.2.3 La convalidacin de los actos anulables

Dentro de las diferencias existentes entre nulidad y anulabilidad sobresale la potestad administrativa de convalidar los actos anulables (artculo 67.1 LPC). Mediante la convalidacin, la Administracin subsana los vicios de que adolezca un acto anulable; nunca un acto nulo. Con esa limitacin hay que entender, por tanto, las reglas especficas de los apartados 3 y 4 del mismo precepto. Es decir, no se pueden convalidar todos los vicios de incompetencia porque, como ya hemos visto, algunos son determinantes de nulidad absoluta. De igual modo, no se pueden convalidar todos los vicios consistentes en la falta de alguna autorizacin porque, como ya hemos visto, algunos pueden incurrir en el supuesto de nulidad absoluta del artculo 62.1.f LPC. Por lo dems, la convalidacin se expresa mediante un nuevo acto administrativo que surtir efectos desde su fecha, aunque puede tener efecto retroactivo (artculo 67.2 LPC).

3.3

El principio de conservacin de los actos administrativos

La convalidacin de los actos anulables es una manifestacin del principio de conservacin de los actos administrativos. Pero este mismo principio tiene otras manifestaciones que son

10

de

22

Validez e invalidez del acto administrativo

comunes para todo tipo de invalideces; es decir, que operan tanto respecto de los actos nulos como de los anulables. Son las siguientes:

3.3.1 Incomunicacin de la invalidez

De conformidad con el artculo 64.1 LPC, la nulidad o anulabilidad de un acto no implicar la de los sucesivos en el procedimiento que sean independientes del primero. Ntese que se est refiriendo a actos de trmite. De conformidad con el artculo 64.2 LPC la nulidad o anulabilidad en parte del acto administrativo no implicar la de las partes del mismo independientes de aqulla salvo que la parte viciada sea de tal importancia que sin ella el acto administrativo no hubiera sido dictado. Se observar que aqu se parte de la posibilidad de supuestos de invalidez parcial del acto administrativo de modo que la parte no viciada pueda subsistir si rene los elementos necesarios para ser conforme a Derecho.

3.3.2 Conversin
De conformidad con el artculo 65 LPC, los actos nulos o anulables que, sin embargo, contengan los elementos constitutivos de otro distinto producirn los efectos de ste. Un buen ejemplo de aplicacin judicial de este precepto es la STS de 7 de julio de 2003 (Ponente Gonzlez Navarro) que, en relacin con una expropiacin, anula la declaracin de urgencia sin que esto implique la anulacin de todo lo actuado sino la conversin del procedimiento de urgencia en procedimiento ordinario.

3.3.3 Conservacin
De conformidad con el artculo 66 LPC, el rgano que declare la nulidad o anule las actuaciones dispondr siempre la conservacin de aquellos actos y trmites cuyo contenido se hubiera mantenido igual de no haberse cometido la infraccin. El campo propio de esta figura es el que marcan ciertas resoluciones que, adems de anular un acto, ordenan retrotraer las actuaciones hasta un determinado trmite. Al respecto, se ha observado que esta prctica viciosa slo puede entenderse justificada dentro de la va administrativa de recurso y ello en virtud del principio de jerarqua (FERNNDEZ RODRGUEZ). En todo caso, el precepto slo habilita al rgano que declare la nulidad -y no al actuante- para determinar el alcance de la conservacin de trmites.

4 Consideracin final
La regulacin que la LPC ofrece sobre la invalidez de los actos administrativo y que acabamos de exponer est mereciendo fuertes crticas desde distintos puntos de vista. En este sentido, algunos han destacado que no hay una correlacin entre los requisitos de validez (elementos del acto administrativo) y la otra cara del problema que es la identificacin de las causas de invalidez. En lo tocante a stas ltimas, tambin se le ha reprochado la falta de un criterio delimitador claro de los dos tipos bsicos de invalidez. Ms precisamente, se ha censurado la descuidada

11

de

22

Validez e invalidez del acto administrativo

formulacin de las causas de nulidad de pleno derecho y su hipertrofia perturbadora para las exigencias institucionales de la teora de las nulidades en Derecho administrativo (BOCANEGRA SIERRA). Tales exigencias institucionales se basan en la premisa dogmtica de que el acto nulo no despliega efectos (GARCA LUENGO) e, inevitablemente, trascienden al rgimen de revisin de los actos administrativos sobre el que volveremos. Con todo, ltimamente se han rescatado teoras que permiten explicar de otro modo las relaciones entre validez y eficacia del acto administrativo. As, la sancin de la invalidez no es necesariamente la ineficacia sino el principio de la no tutela. Se tratara de privar de proteccin jurdica a la pretensin sobre el mantenimiento del acto y, viceversa, otorgar tutela a quien presente un inters en su remocin digno de proteccin (CANO CAMPOS). Desde estos postulados, la principal objecin que merece la LPC es que slo tiene presente la invalidez originaria pero deja completamente al margen las cuestiones cada vez ms relevantes que ataen a la invalidez sobrevenida de los actos administrativos.

12

de

22

Administrazio egintzaren balioa edo baliogabetasuna

1 Sarrera
Administrazio egintzaren teorian, balio eta eraginkortasun nozioen arteko bereizketa egin ohi da. Administrazio egintza bat balioduna da Zuzenbidearekin bat datorrenean. Administrazio egintza bat eraginkorra da egokia denean eragin praktikoak zabaltzeko. Ikusiko dugun moduan, balioa eta eraginkortasuna hartzea une ezberdinetan jazo daiteke. Aitzitik, orain gehien axola diguna, zera da: bata edo bestea hartzea baldintza ezberdinen mendekoa dela. Gauzak horrela, egintza bat balioduna izateko, beharrezkoa da bertan kasu bakoitzerako legeak aldez aurretik ezarritako funtsezko elementu batzuk agertzea. Horietakoren bat agertuko ez balitz, kasuan kasuko egintza ez da bat etorriko Zuzenbidearekin. Horretan datza baliogabetasuna, Zuzenbide administratiboan maila eta prozedura ezberdinak eskaintzean bere eraginei balioa emate aldera. Horiek ere, hasiera batean, ezberdinak izango dira, deuseztasun edo deuseztagarritasun akatsak izan, horren arabera.

2 Administrazio egintzaren elementuak

Eragin italiarraren ondorioz, onartu egiten da administrazio egintzaren barruan funtsezko elementuen eta zorizko elementuen arteko bereizketa. Funtsezko edo beharrezko elementuak egintza benetan balioduna izateko baldintzak dira. Zorizko elementuak edo elementu osagarriak ez dira baldintza izango egintza balioduna izateko, bai, ordea, egintza eraginkorra izateko. Eraikuntza horren atzean administrazio egintzari buruzko teoria eraikitzeko esfortzuak daude, erreferentzia gisa negozio juridikoaren (pribatua) irudia hartuz. Espainian, GARCIA DE ENTERRIAk ikuspegi hau desautorizatu izan du, funtsean Administrazioak ez duelako borondatearen autonomiarik eta legezkotasun printzipioaren pean dagoelako. Horrela, administrazio egintza tipikoa da beti, haren elementuak legeak kasu zehatz bakoitzean zehazten dituztenak izango direlako hura egiteko baliatzen den ahala konfiguratzerakoan. Elementu hauen aurkezpen topikoak administrazio egintzen baldintza subjektiboak, objektiboak eta formalak aztertzera garamatza; PELen nolabait agertzen direnak.

2.1

Elementu subjektiboak

PELko 53.1 artikuluarekin bat etorriz, herri administrazioen egintzak, beren kabuz nahiz interesdunak eskaturik emandakoak, eskumena duen organoak gauzatuko ditu ezarritako prozedurari jarraituz. Administrazioaren eskumena eta, horietako bakoitzaren barruan, organo jardulearena administrazio egintzaren baliozkotasunaren lehenengo baldintza da, beraz. Gero ikusiko dugu zein den eskumenik ezaren akatsaren garrantzi praktikoa. Momentuz, nahikoa da gogoratzea eskumena organo bakoitzari dagokion ahalaren neurria dela, eta organo eskudunaren zehaztapena antolakundearen Zuzenbideari jarraiki egiten dela. Administrazio organoak beti pertsona fisikoekin osatzen direnez, eskumenen titulartasunari buruzko arau objektiboez gain kontuan izan behar da, baita ere, horiek baliatzerakoan beste

13

de

22

Administrazio egintzaren balioa edo baliogabetasuna

elementu subjektibo batzuk ager daitezkeela, adibidez titularren inbestidura eta inpartzialtasunerako bermeak (parte ez hartzea eta errefusatzea; PELko 28. eta 29. art.ak). Orokorrean, azken arau horiek hausteak ez du, halabeharrez, garrantzirik izango baliogabetzearen alorrean. Aitzitik, ikusiko dugun moduan, izaten du garrantzirik organo jakin batzuen borondatea eratzeko arauak hausteak. Horien bitartez, zera bermatu nahi da: titularren erabakiak Administrazioari egoztea. Egozpen hori onarpenaren akatsengatik (errakuntza, indarkeria, larderia, dolua) edo forma akatsengatik (PELko 21. artikulua eta hurrengoak, eta horiekin bat egiten dutenak) haustea posible da. Ildo beretik jarraituz, gogoratzekoak dira administrazioaren jardun automatizatuan ezarritako kautelak (SELko 39. art.a), eta, bereziki, ebazpenak modu automatizatuan hartzeari jarritakoak. Bertan, organo eskudunaren nortasuna bermatu egin behar da sinadura elektroniko moduko sistemaren baten bitartez, aurkaratzea posible izan dadin (SELko 38. art.a).

2.2

Elementu objektiboak

Egintzaren elementu objektiboek ere lotura dute materialki administrazio jardunaren legezkotasun printzipioarekin. Egitezko premisarekin, arrazoiarekin eta legez egotzitako ahalaren xedearekin identifikatu ohi dira. Baldintza horiek egintza bakoitzaren barruan agertzea arrazoiketaren bitartez ziurtatzen da (aurrerago itzuliko gara horretara). 2.2.1 Administrazio egintzen edukia
PELko 53.2 artikuluak adierazi egiten du egintzen edukia ordenamendu juridikoan ezarritakoari lotuko zaiola, eta zehatza eta egintzon helburuei egokitua izango da. Ondorioz, horrek esan nahi du administrazio egintzen edukia, bidezkoa eta posiblea ez ezik, zehatza eta proportzioduna ere izan behar dela. Administrazio egintzaren zehaztapen eta proportzionaltasunak bereizketa behar izan dezake, funtsezko edukiaren eta zorizko edukiaren artean. Horrela, doktrinak administrazio egintzaren klausula osagarriak deitzen direnei sarrera ematen die. Aitzitik, PELen ez dago inolako aipamen espresik gai interesgarri horren inguruan.

2.2.2 Xedea eta aginte desbiderapena

PELko 53.2 artikuluarekin bat etorriz, egintzen edukia egintzon helburuei egokitua izango da. Hasiera batean ezkutuan dagoela dirudien eskakizun honek garrantzi konstituzional handia du (EK-ko 106.1 artikulua). Diskrezionalitatea kontrolatzeko tekniketako batekin bat egiten du, lehen ere aipatu dugun horietako bat: aginte desbiderapena. Teknika honen oinarrian zera dago: Administrazioak ezin ditu egotzi zaizkion ahalak ordenamendu juridikoan aurreikusitako xedeak ez diren beste batzuetarako erabili (JLko 70.2 artikulua). Hori egingo balu, kasuan kasuko egintza Zuzenbidearen aurkakoa litzateke, eta, ondorioz, baliogabea. Zehazkiago esatearren, deuseztagarritasuneko akatsa da egingo litzatekeena (PELko 63.1 artikulua). Komenigarria da argitzea aginte desbiderapenaren akatsa legearen aldetikoa dela zorrozki, eta ez moraltasunaren aldetikoa. Aginte desbiderapena izateko, ez da beharrezkoa lortu nahi den helburua pribatua edo gezurrezkoa izatea; nahikoa da helburu hori, publikoa izan arren, ahala ematen duen arauak aurreikusi duenaz ezberdina izatea.

14

de

22

Administrazio egintzaren balioa edo baliogabetasuna

Hala eta guztiz ere, arazo handiena arauaren xede teorikoen eta haren babesean hartutako administrazio egintzaren benetako helburuen arteko batasun falta frogatzeko beharrean egon daiteke. Edonola ere, froga arazo soila izango litzateke, eta jurisprudentziak hori malgu dezake (CHINCHILLA MARN).

2.2.3 Administrazio egintzaren arrazoia

Egitezko premisa elementu arautua da beti. Xedea, interes publikokoa beti, ere bai. Bestalde, arrazoia, hura egin zen xederako egokia izatea litzateke. Horrela ulertuta, eta eremu pribatuan gertatzen den ez bezala, Zuzenbide administratiboan egintzaren zergatiak arrazoiari erantsita doaz beti, eta horrek erraztu egiten du Zuzenbidean kontrolatzea. Eztabaida dogmatikotik haratago, arrazoiaren elementuak geroz eta garrantzia nabarmen handiagoa du, batez ere segidako traktuko egintzen kasuan. Kontuan hartu egintza bete egin behar dela hura egiteko izandako xedeari egokitzea eraginkorra den denbora guztian zehar ere, ez egintza sortzen denean bakarrik. Horrela ez balitz, cessante causa, cessat efectus printzipioa jokoan sartuko litzateke. Aforismo hori hitzez hitz aintzat hartu arren, arrazoiaren akatsek horrela ulertuta egintzaren baliogabetasuna ekartzen dutela uste da. Iritzi horren ondorioz, bereizi egin behar da jatorriko baliogabetasunaren (egintzari funtsezko elementuren bat falta zitzaion egin zenean) eta eratorritako baliogabetasunaren artean (egintza modu baliodunean jaio zen hasieran, baina, denborak aurrera egin ahala, araudian izandako aldaketengatik edo aldaketa faktikoengatik, funtsezko elementuren bat kaltetu ahal izan da; CANO CAMPOS).

2.3

Forma elementuak

2.3.1 Prozedura
PELko 53.1 artikuluarekin bat etorriz, herri administrazioen egintzak, beren kabuz nahiz interesdunak eskaturik emandakoak, eskumena duen organoak gauzatuko ditu ezarritako prozedurari jarraituz. Prozedura, beraz, baliodun izateko baldintza da administrazio egintzetan ere . Dakigun moduan, administrazio prozedura ez da egintza konplexua, baizik eta egintza multzoa, eta, normalean, ebazpen bidez amaitu ohi da. Normalean, izapide egintzek beren forma arau propioak izaten dituzte, eta, ebazpenek ere, berea. Arau horiek ez betetzeak hainbat forma akats dakartza, eta baliogabetzeko horien garrantzira itzuliko gara aurrerago. Aitzitik, arau horien artean azpimarratu egin behar da orain arrazoiketa eskatzearena.

2.3.2 Arrazoiketa
Egia esan, administrazio egintzaren arrazoitzea ez da bakarrik formaren aldetiko eskakizuna. Funtsezko funtzioa betetzen du Administrazioaren arbitrariotasuna saihesteko eta ahal guztiak baliatzeko modua kontrolatzea ahalbidetzeko, batez ere diskreziokoak. Arrazoiketa eskatzeak esan nahi du ez duela balio hala delako erantzunak. Azaldu egin behar dira ebazpenaren oinarrian dauden arrazoiak zeintzuk diren. Zehatzago esatearren, arrazoiketan uztartu egin behar da errealitatea Zuzenbidearekin. Izan ere, PELko 54.1 artikuluak esaten duen moduan, arrazoiketa egitateen eta zuzenbideko oinarrien aipamen laburra ere eginez egin behar da. Laburra baina, edonola ere, behar bestekoa. Izan ere,

15

de

22

Administrazio egintzaren balioa edo baliogabetasuna

arrazoiketa falta bada edo akastuna bada, kasuan kasuko egintza baliogabea dela ondorioztatu ahalko da. Esanahia argituta, esateko geratzen den gauza bakarra da PELko 54.1 artikuluak ez duela arrazoiketa administrazio egintza mota guztietarako eskatzen, horietako batzuentzat bakarrik baizik. Hala eta guztiz ere, zerrendak kasu garrantzitsuenak jasotzen ditu herritarren ikuspegitik, izan ere, kanpoko proiekzioa duten egintza horiek guztiak sartzen ditu (ebazpenak, diskreziokoak, karga dakartenak, aurreko jardunen aurkakoak, eta abar), izapidezko egintza batzuekin batera (etendura, behin-behineko neurriak, epeak aldatzea). Azkenik, PELko 54.2 artikuluko araua Administrazioaren diskrezionalitate teknikoa izeneko testuinguruan ulertu behar da. Hor esaten dena da hautaketa prozeduretan eta norgehiagokakoetan ere arrazoiketa behar dela. Gertatzen dena da aldatu egiten dela arrazoitzeko modua: nahikoa da egiten den ebazpenaren oinarriak espedientean egiaztatzearekin. Kontuan izan behar da horrelako prozeduretan epaimahaiek edo ebaluazioan aditu diren beste organo batzuk jardun ohi dutela.

3 Administrazio egintzaren baliogabetasuna

Orain arte administrazio egintzaren baliozkotasun baldintzak ikusi ditugu positiboan. PELko V. tituluko IV. kapituluak, ordea, beste ikuspegi bat hartzen du, eta, negatiboan, baliogabetasunaren arrazoiak eta eraginetako batzuk identifikatu nahi ditu. Jarraian, arau horien edukia azalduko dugu, amaieran hausnarketa kritikoari heltzeko.

3.1

Baliogabetasun mailak

Ikusi dugu administrazio egintzek hainbat baldintza bete behar dituztela, baliodunak izateko. Jakitea falta dena da horiek guztiak ez betetzeak ez duela garrantzi praktiko berbera. Zuzenbide Administratiboan, interes orokorra denez jokoan dagoena, hiru mailarainoko bereizketa egiten da baliogabetasunean. Hurrengoak izango lirateke hain zuzen:

3.1.1 Deuseztasun absolutua edo erabateko deuseztasuna

PELko 62.1 artikuluak administrazio egintzen deuseztasun absolutuaren edo erabateko deuseztasunaren arrazoiak jasotzen ditu, nolabaiteko asmo mugatzailearekin. Arrazoi horiek, legegileak bereziki larritzat jotakoak, honako hauek dira: A) Oinarrizko eskubideei kaltea (PELko 62.1 artikulua) Deuseztasunaren lehenengo arrazoia Konstituzioak babesten dituen eskubide eta askatasunei kalte egitea da. Hori izan zen 1999ko erreformak eragindako idatz zati bakarra, aurreko idazketatik funtsezko edukiaren abardura kendu zuena. Ondorioz, arrazoi honen helmena zabaldu nahi izan zela ulertu behar da. Gainerakoan, eskubide horiek identifikatzeko arauak bere garaian argitu ziren, eta EKn 14.etik 30.era bitarteko artikuluetan oinarrizko moduan hartutakoetara eramaten dute. B) Eskumenik eza (PELko 62.1b artikulua) Eskumenik ezaren edozein akats ez, ordea; bakarrik organoaren eskumenari nabarmenki eragiten dioten akatsak, gaia edo lurraldeari dagokionez. Mugaketa horrek deuseztasunetik kanpo uzten du, beraz, eskumen falta funtzionala (PELko 67.3 artikulua) eta, orokorrean,

16

de

22

Administrazio egintzaren balioa edo baliogabetasuna

agerikoak ez diren eskumenik ezaren akatsak (erabat ziurrak ez diren jurisprudentziako irizpideei jarraiki). C) Ezinezko edukia (PELko 62.1.c artikulua) Administrazio egintza erabat deuseza izango da ezinezko edukia badu. Aintzat hartzen da arau hau ez dela ezintasun juridikoari buruzkoa. Deuseztasunak ezintasun faktikoari heltzen dio batik bat (fisikoki edo materialki ezinezko edukia duen egintza). Ezintasun ideal edo logikoko kasuei ere zabaldu izan zaie noiz edo noiz (barne kontraesanak biltzen dituen edukia duen egintza, edo, pareka daitekeena izateagatik, eduki anbiguoa edo zehatzezina duena, AGEa, 2000ko maiatzaren 19koa). D) Zigor zuzenbideko arau haustea (PELko 62.1.d artikulua) Zigor zuzenbideko arau haustearen kontzeptuak Zigor Kodean jasotako delituak nahiz hutsegiteak biltzen ditu. Idatz zati honen arabera, administrazio egintza erabat deuseza izango da zigor zuzenbideko arau haustean erortzen bada (justiziaren aurkakoa dela jakinda egiten denean, prebarikazioan erortzen da, adibidez). Baina baita haren ondorioz egiten bada ere (hirugarren baten mehatxupean edo indarkeriapean edo eroskeria tartean izanda, adibidez). Bi kasuek aplikazio arazoak plantea ditzakete, izan ere, hasiera batean, arau hauste hori benetan agertzen dela igartzea Zigor Zuzenbideko Jurisdikzioaren eskumena da. Aitzitik, hark ez du gaitasunik administrazio egintzen baliozkotasunari buruz adierazpena egiteko, eta, horrelakorik egingo balu -praktikan gertatzea ez da ezohikoa-, ondorio onartezinak ekarriko lituzke (GARCA DE ENTERRA). Gauzak horrela azalduta, beharrezkoa izango da zigor zuzenbideko epaia eskuratzea -eta, azken batean, administrazioarekiko auzi jurisdikziokoa-, Administrazioak, berme guztiak izango dituen berrikuspen prozedura batean, deuseztasunaren arrazoi hori erabili ahal izateko, igarritako zigor zuzenbideko arau haustea erabakigarria bada egintza egiteari dagokionez. E) Forma akats batzuk (PELko 62.1.e artikulua) Ez, ordea, edozein forma akats. Erabateko deuseztasunak adierazitako egintzak bakarrik harrapatzen ditu, alde batera utziz erabat eta oso-osorik legez ezarritako prozedura eta kide anitzeko organoen borondatea eratzeko funtsezkoak diren arauak hausten dituztenak. Horrela: Lehen azpimotak heldutako prozedura erabat falta izatea, noski, erabakiak hartzeari buruzkoa da erabat, baina baita egokia ez den prozeduraren bidezkoak izatea eta aplikatu beharreko prozedura zehatzean funtsezkoak diren izapideak ez betetzea ere. Ildo beretik jarraituz, kide anitzeko organoen borondatea eratzeko funtsezko arauak hausteak kideei helarazitako deialdian akatsak egoteari, eratzeko behar den quoruma ez errespetatzeari edo legez exijituriko erabakiak hartzeari buruzkoak dira, besteak beste jurisprudentziak zenbaitetan garrantzia emandakoak. Gainerako forma akatsak, ikusiko dugun moduan, deuseztagarritasunerako arrazoi izan ahalko dira, edota baita baliogabetzea ekartzen ez duten irregulartasun soilak ere.

F) Ahalmenak edo eskubideak eskuratzeko funtsezko baldintzak falta izatea (PELko 62.1.f artikulua)

17

de

22

Administrazio egintzaren balioa edo baliogabetasuna

PELko 62.1.f idatz zatian aurreikusitako kasuak esanahi berezia du administratuaren aldeko egintzen eraginkortasunaren ikuspegitik. Arau orokor modura, egintza hauek ezin dira ezeztatu. Hala eta guztiz ere, egintzaren legezkotasun eza mugatzat hartzen da errebokaezintasunaren printzipioan. Edonola ere, ilegaltasun horrek erabateko deuseztasuna ekarriko du bakarbakarrik hartzeko funtsezko baldintzak falta dituenean. Gakoa kasu bakoitzeko funtsezko baldintzak zeintzuk diren egiaztatzea izango da; eta hori termino mugatzaileetan interpretatu beharko da. Adibidez, selektibitatearen azterketa gainditu ez duen ikasle bati unibertsitateko matrikula onartzen zaio: onartzearen egintza erabateko deuseztasuna dakarren akatsa da. Eskaera behar bezala bete ez zuen beste ikasle baten unibertsitateko matrikula onartu egiten da: ez du zertan erabateko deuseztasuna ekarri halabeharrez. Interes berezia dakar kasu hori ustezko egintzei aplikatzeak (isiltasun positiboko eskaerak onestea). Sektoreko zenbait legetan, adibidez hirigintzan, ezarri egin izan da bide honetatik ezin zitezkeela ordenamendu juridikoaren aurkako ahalmenak eskuratu. Arau hau abartu egiten da orain, Administrazioak ere ezin duelako jardun interesdunaren aldekoa den egintza bat (ustezkoa) existituko ez balitz bezala. Orain argi dago formalki berraztertu beharko duela, hala badagokio, gainerako egintza deusezak bezala. G) Beste batzuk (PELko 62.1.g artikulua) Aipatzen ari garen araua oso klausula irekiarekin amaitzen da, eta aukera ematen du deuseztasunaren arrazoien zerrenda honi beste ezberdin batzuk eransteko. Edonola ere, horretarako beharrezkoa izango da lege maila duen araua izatea. Horrela gertatzen da, adibidez, kontratazio publikoaren alorrean (SPKL) edo ogasunaren alorrean (bertan, deusezak dira aurrekontu krediturik izan ez, eta gastu konpromisoak ekartzen dituzten egintzak; diru-laguntzen lege orokorreko 36.1.b artikuluan ere jasotakoa). Orokorrean, doktrinak ohartarazi egiten du deuseztasunari bide honetatik naturaltasuna kentzearen arriskuaren gainean. Horrela, adibidez, GLko 23.4 artikuluaren idazketa kritikatu da, eta KALOko 40.1 artikuluaren nolabaiteko jurisprudentzia interpretazioa ere bai. Izan ere, horrek deusezak direla esango luke konstituzioaren aurkakotzat jotako arauaren aplikazioan egin diren egintzak (BOCANEGRA SIERRA).

3.1.2 Deuseztagarritasuna
PELko 63.1 artikuluak deuseztagarritasunaren edo neurri bateko deuseztasunaren arrazoiak biltzen ditu. Ez du, ordea, zerrenda sistema baten bitartez egiten, baizik eta klausula orokor baten bitartez. Beste era batera esatearren, deuseztagarriak dira ordenamendu juridikoa hausten duten administrazio egintzak, agintea desbideratzen dutenak barne (lehen ere aipatu duguna). Planteamendu honi esker baiezta daiteke Zuzenbide administratiboan deuseztagarritasuna dela baliogabetasunaren gaiko arau orokorra (JLko 70.2 artikulua), deuseztasuna ezohikoa litzatekeen bitartean. Aukera honen justifikazio nagusia Administrazioaren eraginkortasun printzipioaren eskakizunetan egongo litzateke (EK-ko 103.1 artikulua). Hori dela eta, ordenamendu juridikoko arau hauste batzuk ez dira deuseztagarritzat ere jotzen. Hori ondorioztatzen da PELko 63.2 eta 3 artikuluetan adierazitakotik; artikulu horiek forma akatsei eta epe mugak eta epeak ez betetzeari heltzen diete. Horien arabera: Forma akatsak deuseztagarritasuna ekarriko du:

18

de

22

Administrazio egintzaren balioa edo baliogabetasuna

o o

Kasuan kasuko egintzak, bere helburua lortzeko, formazko ezinbesteko baldintzak betetzen ez dituenean. Interesdunak babesik gabe uzten dituenean.

Epe mugak eta epeak ez betetzeak egintzaren deuseztagarritasuna ekarriko du, bakar-bakarrik, bere izaerak hori ezartzen duenean (AGE, 1999ko apirilaren 24koa).

3.1.3 Baliogabetasuna ez dakarten irregulartasunak

Gainerako kasuetan, forma akatsak eta epeak ez betetzeak, prozesuaren ordenamendu juridikoaren arau hauste nabarmenak badira ere, baliogabetasuna ez dakarten irregulartasuntzat jotzen dira. Horrek esan nahi du, hasiera batean, horrelako akatsak dituzten egintzak ez direla ez deusezak, ez deuseztagarriak, nahiz eta, noski, arau hausteak beste mota batzuetako aurpegiratzeak merezi izan ditzakeen, erantzukizuna eskatzea barne. Beste ondorio horiez arduratuko gara administrazio prozeduraren antolamendua aztertzerakoan. Edonola ere, eta jada amaitzeko, komeni da zehaztapen bat egitea. Tradizionalki ulertu izan da forma akatsaren garrantzia baloratzeko kontuan izan beharko dela formen baliabide izaera eta prozesuaren ekonomia printzipioaren eskakizunak. Gauzak horrela, baliogabetzeko garrantzia izango dute, bakar-bakarrik, funtsezko erabakian benetan eragina izan dutenean, eta, zehazkiago, funtsezko erabakia egokia den edo ez jakitea posible ez denean hartutako konponbidean balorazio zuzenerako behar diren iritzi elementuak atera ez izanagatik (FERNANDEZ RODRIGUEZ). Argi dago gainerako kasuetan baliogabetasuna ez dakarren irregulartasun baten aurrean egongo garela, baina, kontua da, benetan babesgabetasuna jazo bada, forma akatsa deuseztagarritzat ez ezik, deuseztzat ere har daitekeela (PELko 62.1.a artikulua, EK-ko 24.1 artikuluarekin uztartuta).

3.2

Baliogabetasunaren garrantzia

3.2.1 Adierazpen prozedura

Arau orokor modura, baliogabetasunerako arrazoia dagoela berariazko administrazio prozedura baten bitartez egin behar da, eta hori deuseztasuna adieraziko duen edo balizko egintza baliogabea deuseztatuko duen ebazpenarekin amaituko da. Aitzitik, baliogabetasun maila bakoitzak berezitako araubide juridiko batera garamatza. Beste era batera esanda, bai jarraitu beharreko prozedura, bai adierazpenaren eraginak ezberdinak izan daitezke, egintza deusezak edo deuseztagarriak izan gorabehera. Alde horiek oharkabean igaro daitezke Administrazioak bere egintza propioak berraztertu behar dituenean, interesdunek kasuan kasuko errekurtsoa jartzearen ondotik. Aitzitik, alde horiek askoz ere hobeto ikusten dira administrazio egintzak administrazioaren kabuz berrikusteko PELko 102. artikuluan eta hurrengoetan aurreikusitako bide ezberdinen arautzean. Horretara guztira aurrerago itzuliko gara, nahiz eta jada aurreratzea badagoen araudia hurrengo pilare teorikoetan oinarritzen dela: Maila publikoko akatsa denez (erga omnes), baliogabetasuna edozein pertsonak adierazi dezake (deuseztasun jarduera), deuseztagarritasuna interesdun direnek bakarrik adieraz dezaketen bitartean.

19

de

22

Administrazio egintzaren balioa edo baliogabetasuna

Denborak aurrera egin izanagatik ezin konpon daitekeenez, deuseztasuna beti adieraz daiteke, egintza deuseztagarriek irmotasuna har dezakete eta horien aurka egitea ezinezko izan epe jakin batzuk igaroz gero.

3.2.2 Adierazpenaren eraginak

Kasuan kasuko berrikuspen prozedura amaitzen duen ebazpenak kasu bakoitzeko baliogabetasunaren eragin juridikoak eta ekonomikoak ezarriko ditu. Orokorrean, zera esan daiteke: Teorian behinik behin, egintza deusezak ez du eraginik, egintza deuseztagarriak eraginak dituen bitartean deuseztatzen ez den bitartean. Deuseztasun adierazpenaren eraginak ex tunc jazoko dira, hau da, egintza akastuna egin zen datatik aurrera. Aldiz, deuseztapenak ex nunc eraginak ditu, hau da, baliogabetasun adierazpena egiten den datatik aurrera.

3.2.3 Egintza deuseztagarrien baliozkotzea

Deuseztasunaren eta deuseztagarritasunaren artean dauden aldeen barruan, azpimarragarria da egintza deuseztagarriak baliozkotzeko administrazioaren ahala (PELko 67.1 artikulua). Baliozkotzearen bitartez, Administrazioak egintza deuseztagarriak izan ditzakeen akatsak konpontzen ditu; inoiz ez, ordea, egintza deusezak. Muga horrekin ulertu egin behar dira, beraz, arau bereko 3. eta 4. idatz zatietako berariazko arauak. Hau da, eskumenik ezaren akats guztiak ezin dira baliozkotu, batzuk erabateko deuseztasuna ekartzen dutelako, jada ikusi dugun moduan. Modu berean, ezin dira baimenen bat falta izatea akastzat duten akats guztiak baliozkotu, batzuk PELko 62.1.f artikuluko erabateko deuseztasunaren kasuan erortzen direlako, jada ikusi dugun moduan. Gainerakoan, baliozkotzea administrazio egintza berri baten bitartez adierazten da. Horrek eraginak izango ditu bere datatik aurrera, nahiz eta atzeraeragina ere izan dezaketen (PELko 67.2 artikulua).

3.3

Administrazio egintzen mantentze printzipioa

Egintza deuseztagarrien baliozkotzea administrazio egintzen mantentze printzipioaren adierazpenetako bat da. Aitzitik, printzipio honek berak beste adierazpen batzuk ditu, eta ohikoak dira mota guztietako baliogabetasunetarako; hau da, egintza deusezetan nahiz deuseztagarrietan jarduten dute. Hurrengoak izango lirateke hain zuzen:

3.3.1 Baliogabetasuna jakinaraztea

PELko 64.1 artikuluarekin bat etorriz, egintza baten deuseztasunak edo deuseztagarritasunak ez dakar prozedurako ondorengoen deuseztasun edo deuseztagarritasuna, aurrekoarekin zerikusirik ez badute. Kontuan hartu izapide egintzei buruz ari dela. PELko 64.2 artikuluarekin bat etorriz, administrazio egintzaren zati bat deuseza edo deuseztagarria izateak ez dakar zati horrekin zerikusirik ez duten gainerako zatien deuseztasuna edo deuseztagarritasuna; ez bada, zati akastunaren garrantzia dela eta, zati hori kenduta egintzarik ez dagoela. Kontuan hartuko da hemen administrazio egintzaren neurri

20

de

22

Administrazio egintzaren balioa edo baliogabetasuna

bateko baliogabetasun kasuen aukeratik abiatzen dela, eta akatsik ez duen zatiak aurrera egitea onartzen dela Zuzenbidearekin bat etortzeko beharreko elementuak bilduz gero.

3.3.2 Bihurketa
PELko 65. artikuluarekin bat etorriz, egintza deusez edo deuseztagarriek, beste egintza desberdin bat osatzen duten elementuak baldin badituzte, azken egintza honen ondorio berak sortaraziko dituzte. Arau horren aplikazio judizialaren adibide on bat AGren 2003ko uztailaren 7ko epaia litzateke (Txostengilea: Gonzalez Navarro). Horren arabera, desjabetze baten kasuan, presazko deklarazioa baliogabetu egiten da, horrek jardundako guztia baliogabetzea ekarri gabe. Egiten den gauza bakarra presazko prozedura ohiko prozedura bihurtzea da.

3.3.3 Mantentzea PELko 66. artikuluaren arabera, jarduna deuseztatzen duen edo deuseza dela adierazten duen organoak beti mantenduko ditu arau hausterik izan ez balitz berdin jarraituko zuketen egintza eta izapideak. Irudi honen berezko eremua ebazpen jakin batzuk ezartzen dutena da. Horiek, egintza bat baliogabetzeaz gain, jarduerak izapide jakin bateraino atzeratzea agintzen dute. Horri dagokionez, ikusi egin da praktika akastun hori justifikatutzat har daitekeela, bakar-bakarrik, errekurtsoaren administrazio bidearen barruan, eta hori hierarkia printzipioaren babesean (FERNANDEZ RODRIGUEZ). Edonola ere, arauak deuseztasuna deklaratzen duen organoa -eta ez jardulea- bakarrik gaitzen du izapideak mantentzearen helmena zehazteko.

4 Amaierako hausnarketa
PELek administrazio egintzen baliogabetasunari buruz eskaintzen duen araudiak, azaldu berri dugunak, kritika sendoak merezi izan ditu hainbat ikuspegitatik. Zentzu horretan, batzuk azpimarratu egin dute ez dagoela korrelaziorik baliozkotasunaren baldintzen (administrazio egintzaren elementuak) eta arazoaren beste aurpegiaren artean, hau da, baliogabetasunaren arrazoiak identifikatzearen artean. Azken horiei dagokienez, baliogabetasunaren oinarrizko bi moten mugaketa argia egiteko irizpide falta aurpegiratu izan zaio. Zehazkiago, erabateko deuseztasunaren arrazoiak adierazteko izandako modu axolagabea kritikatu egin da, haren hipertrofia nahaslea bezalaxe, Zuzenbide administratiboan erakundeek eskatutako deuseztasunen teorietarako (BOCANEGRA SIERRA). Erakundeen eskakizun horiek hurrengo premisa dogmatikoan oinarritzen dira: egintza baliogabeak ez du eraginik zabaltzen (GARCIA LUENGO), eta, halabeharrez, aurrerago helduko dugun administrazio egintzen berrikuspen araudira eramaten du. Hala eta guztiz ere, azkenaldian beste teoria batzuk berreskuratu izan dira, eta horien bitartez beste modu batera azaldu nahi izan dira administrazio egintzaren balioaren eta eraginkortasunaren arteko harremanak. Horrela, baliogabetasunaren zehapena ez da, halabeharrez, eraginkortasun falta, baizik eta tutoretza ezaren printzipioa. Egintza mantentzeari buruzko nahiari babes juridikoa kentzea litzateke eta alderantzizkoa: tutoretza

21

de

22

Administrazio egintzaren balioa edo baliogabetasuna

ematea hori kentzeko interesa agertzen duen eta haren aurka babestea merezi duen kasuan (CANO CAMPOS). Jarrera horietatik, PELek merezi duen kontrako arrazoi bakarra honakoa da: jatorriko baliogabetasuna bakarrik hartzen duela kontuan, baina albo batera uzten dituela erabat geroz eta garrantzitsuagoak diren eta administrazio egintzetatik eratorritakoa den baliogabetasunari eragiten dioten gaiak.

22

de

22