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AUTOPISTAS Y FERROCARRILES: CAMINOS PARA EL DESARROLLO

Comentarios al Proyecto de Ley PROMITT y al documento del Instituto del Transporte de la Academia de Ingeniera

Presidente de la Fundacin Metas Siglo XXI


Ao 2011

Guillermo Laura

Copyright 2011 Por Fundacin Metas Siglo XXI Buenos Aires, Argentina.

Todos los derechos reservados. Queda rigurosamente prohibida sin la autorizacin de los autores del Copyright, bajo las sanciones establecidas en las leyes, la reproduccin parcial o total de esta obra por cualquier medio o procedimiento, includos la reprografa y el tratamiento informtico.

Buenos Aires, diciembre 2011 Diseo de cubierta e interior: Mil Estudio Boutique

LEY PARA LA RED FEDERAL DE AUTOPISTAS, REHABILITACIN DE LOS FERROCARRILES Y MODERNIZACIN DEL TRANSPORTE EN LA REGIN METROPOLITANA DE BUENOS AIRES LEGISLATURAS PROVINCIALES Y CONCEJOS DELIBERANTES QUE ADHIEREN POR UNANIMIDAD AL PROYECTO Y LA CAMPAA DE ADHESIN CIUDADANA
LEGISLATURAS PROVINCIALES:
CMARA DE SENADORES DE LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES. CMARA DE DIPUTADOS DE LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES. LEGISLATURA DE LA PROVINCIA DE CRDOBA. CMARA DE DIPUTADOS DE LA PROVINCIA DE CORRIENTES. CMARA DE SENADORES DE LA PROVINCIA DE MENDOZA. LEGISLATURA DE LA PROVINCIA DEL NEUQUN. CMARA DE DIPUTADOS DE LA PROVINCIA DE SAN LUIS. CMARA DE SENADORES DE LA PROVINCIA DE SANTA FE.

CONCEJOS DELIBERANTES:
HCD de AZUL Prov. de Buenos Aires. HCD de CHACABUCO Prov. de Buenos Aires. HCD de GUAMIN Prov. de Buenos Aires. HCD de JUNN Prov. de Buenos Aires. HCD de PERGAMINO Prov. de Buenos Aires. HCD de 9 de JULIO Prov. de Buenos Aires. HCD de SAN ANTONIO DE ARECO Prov. de Buenos Aires. HCD de TRES ARROYOS Prov. de Buenos Aires. HCD de RIO IV Prov. de Crdoba. CONCEJO MUNICIPAL DE VENADO TUERTO Prov. de Santa Fe. COMUNA DE CHABS Prov. de Santa Fe.

ENTIDADES Y EMPRESAS QUE ACOMPAAN EL PROYECTO Y LA CAMPAA DE ADHESIN CIUDADANA


AAPRESID: Asociacin Argentina para la Siembra Directa. ACA Automvil Club Argentino ACA Asociacin de Cooperativas Argentinas ACARA: Asociacin de Concesionarios de Automotores de la Argentina ADIRA: Aseguradoras del Interior de la Repblica Argentina. ATENEO DEMCRATA DE OLAVARRA Dr. Antonio Grimaldi ASOCIACIN DE FABRICANTES DE CEMENTO PORTLAND. BANCO SANTANDER RO. BOLSA DE CEREALES DE BUENOS AIRES BOLSA DE CEREALES Y PRODUCTOS DE BAHA BLANCA. BOLSA DE COMERCIO DE ROSARIO. BULLO TASSI ESTEBENET LIPERA TORASSA Abogados. CAJA DE VALORES. CIARA Cmara Industria Aceitera de la Argentina. CAMARA DE COMERCIO Y AFINES DE GRAL PICO. CELADI Cmara Empresaria de Transportes de Pasajeros de Larga distancia. CEMENTOS AVELLANEDA. CEMENTOS MINETTI. CENTRO ARGENTINO DE INGENIEROS AGRNOMOS. CENTRO ARGENTINO DE INGENIEROS. CENTRO DE EXPORTADORES DE CEREALES. CESVI ARGENTINA. CIPPEC Centro de Implementacin de Polticas Pblicas para la Equidad y el Crecimiento. COLEGIO DE ABOGADOS DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES. CONFEDERACIN DE LA SOCIEDAD CIVIL. COMIT NACIONAL DE DEFENSA DEL USUARIO VIAL. CRA Confederaciones Rurales Argentinas. CONCIENCIA Asociacin Cvica no Partidaria. CONSEJO PRESBITERIAL DICESIS DE RIO IV. COVERA Confederacin de Asociaciones Vecinales de la Repblica Argentina. DOW ARGENTINA. FEDERACIN AGRARIA ARGENTINA. FEDERACIN DE ACOPIADORES DE CEREALES. FERROSUR ROCA FORO DE LA CADENA AGROINDUSTRIAL ARGENTINA FORO REPUBLICANO. FUNDACIN CARLOS PELLEGRINI FUNDACIN CEDA Cmara Empresarial de Azul (Buenos Aires) FUNDACIN JUDAICA-Rabino Sergio Bergman. FUNDACIN MAPFRE. FUNDACIN PRESIDENTE ARTURO FRONDIZI. FUNDACIN PAMPA SUR. FUNDACIN PRO VIVIENDA SOCIAL. FUNDACIN SALES. GEAR. GRUPO SANCOR SEGUROS. HSBC LA BUENOS AIRES SEGUROS. LA SEGUNDA SEGUROS GENERALES S.A. LOMA NEGRA MAIZAR Asociacin Maz Argentino. PARRROQUIA SANTSIMA TRINIDAD-Llamb Campbell (Sta. Fe). PENSANDO ARGENTINA. SANTIAGO TIBALDO E HIJOS SRL. SOCIEDAD RURAL ARGENTINA. SOCIEDAD RURAL DE BELL VILLE.

SOCIEDAD RURAL DE RIO IV. SOLVAY INDUPA SAIC. TNT EXPRESS. UNIVERSIDAD NACIONAL DEL CENTRO Facultad de Ingeniera. UNIVERSIDAD NACIONAL DE LA PAMPA-FACULTAD DE INGENIERA. UNIVERSIDAD NACIONAL DE RO IV. UNIVERSIDAD TECNOLGICA NACIONAL Facultad Regional Baha Blanca.

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RESUMEN EJECUTIVO
I. Introduccin II. El informe Solanet propone III. Este Informe merece, de nuestra parte, fundadas objeciones IV. PROMITT. Un proyecto factible

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PALABRAS PREVIAS
I. Argentina se debate impotente entre dos modelos que han fracasado. II. La Red de Autopistas conocida como Plan Laura, fue suspendida por la accin del Club del Peaje y del FMI, en 1998.

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INTRODUCCIN
I. El Informe Solanet II. Cuadro de situacin del transporte terrestre en nuestro pas

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CAPTULO PRIMERO: PUNTOS DE COINCIDENCIA Y DISCREPANCIA CON EL INFORME SOLANET


I. Coincidencia con los enunciados tericos y discrepancia con las propuestas concretas. II. El Informe Solanet propone la inversin vial ms grande de la historia: 23.230 millones de dlares. III. Ritmo de construccin. III.1. Ausencia de proyecto de ingeniera. IV. Construir 7.041 km. de autopistas/autovas en nueve aos. V. El T.M.D.A. no es el nico criterio vlido para la realizacin de inversiones viales. V.1. El ingeniero Thomas Mac Donald y el estadista Dwight Eisenhower. VI. La planificacin vial exige definicin de prioridades para evitar la puja entre provincias y regiones. VI.1 El riesgo de adelantar inversiones viales. VI.2. El problema que plantean los itinerarios completos en los pases de gran extensin territorial. VII. Las obras deben hacerse por concesin de obra pblica. VIII. La experiencia histrica de los subsidios pagados en forma anticipada. IX. Los intereses de los concesionarios deben estar alineados con los de la comunidad. X. La Red de Autopistas corresponde a la jurisdiccin federal. XI. La planificacin nacional asegura una unidad de criterio y de normas. XII. Estrictos estndares de diseo que se relacionan con la seguridad. Autopistas o autovas. XII.1. La Tragedia de Dolores. Consecuencias trgicas de las autovas. XIII. La demora en concretar las obras de autopistas/autovas lleva a que se conviertan en rutas trgicas. XIII.1. El caso de China y el Ingeniero argentino Jos Veniard. XIV. Hay que preservar el destino de los recursos asignados al repago de las autopistas. XV. Las carreteras debe ser pagadas por sus usuarios. XVI. Los ferrocarriles deberan absorber trficos que le son propios. XVII. Los impuestos deben destinarse a obras en las que no se pueda cobrar tarifas. XVIII. Planificacin centralizada y ejecucin descentralizada.

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CAPTULO SEGUNDO: LA DISCREPANCIA ESENCIAL CON EL INFORME SOLANET


I. Peaje directo o indirecto. II. Los modelos de gestin para el financiamiento y el costeo de las obras viales. III. El concepto de Caja Unica impuesto por el FMI en 1990. IV. En materia vial, Argentina se debate impotente entre dos sistemas que no funcionan. V. Imposibilidad de construir obras de peaje directo en Argentina fuera de la Regin Metropolitana. VI. La experiencia de los Estados Unidos con la Red Eisenhower. VII. La opinin del Ing. Bernardo Loitegui. VIII. El fracaso de los peajes de Dromi. IX. Opiniones autorizadas acerca de los peajes de Dromi. X. La opinin del Gobierno Nacional acerca de los peajes de Dromi. XI. Costo de mantenimiento de carreteras. XII. Utilidades exorbitantes incompatibles con un servicio pblico monoplico. XIII. El fracaso del peaje en la ltima dcada. XIV. La opinin de los mximos referentes del peaje: Aldo Roggio y Eduardo Baglietto. XV. Frecuentes fracasos del pronstico de trnsito (forecast traffic) en obras de peaje. XV.1 Casos concretos de graves fracasos de proyectos de peaje en el mundo. XVI. Costo del peaje. XVII. Las graves incongruencias del informe Solanet. XVIII. La propuesta del informe Solanet es econmica y financieramente inviable. XIX. La evidencia del proyecto tapn.

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CAPTULO TERCERO: EL PROYECTO PROMITT ES UNA ALTERNATIVA FACTIBLE PARA ALCANZAR LA META
I. Dos sistemas para costear carreteras. II. El Plan Laura. III. Fortalezas y debilidades de los distintos sistemas: Fondos Especficos, peaje directo y PROMITT IV. PROMITT: Slo fortalezas. Informe Solanet: Slo debilidades. V. Grave error de concepto. La confusin entre el impuesto y la tasa. VI. La tasa es la que mejor se adapta a la naturaleza econmica de la carretera. VII. Servicio universal de calidad homognea y libre de peaje directo. VIII. Ingeniera econmica y financiera. IX. Creacin del flujo de fondos. X. Moneda de poder adquisitivo constante. XI. Prevenir el riesgo de descalce. XII. T.R.O.S.A., Tasa Retributiva de Obras y Servicios de Autopistas. XII.1. La T.R.O.S.A. es una tasa retributiva de servicios y no un impuesto. XII.2. Momento a partir del cual nace la T.R.O.S.A. XII.3. Monto y alcance de la T.R.O.S.A. XII.4. La T.R.O.S.A ser actualizada por el Indice del Costo de la Construccin. XII.5. La percepcin del peaje indirecto no tiene costo para el usuario. XII.6. Plazo de la concesin. XIII. Bonos de Infraestructura. XIII.1. Titulizacin de los Bonos de Infraestructura. XIII.2. La titularidad del dominio permite al concesionario titulizar el flujo de fondos. XIII.3. Desgravaciones impositivas. IVA e impuesto a los dbitos y crditos bancarios (ley 25.413). XIII.4. Impuesto sobre la tasa que se destinar a la rehabilitacin de los ferrocarriles. XIII.5. Tratamiento tributario de los bonos. XIII.6. Desgravacin a los suscriptores iniciales de los BONOS DE INFRAESTRUCTURA. XIII.7. Situacin del transporte pblico. XIII.8. Ingreso Mnimo Garantizado. XIII.9. Garanta Triple A del BID.

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CAPTULO CUARTO: LOS CONTRATOS CELEBRADOS DENTRO DEL PLEXO NORMATIVO DEL PROMITT SON VERDADERAS CONCESIONES DE OBRA PBLICA
I. Elementos esenciales de la concesin de Obra Pblica. I.1. Financiacin de las obras Crdito puente Ausencia de avales financieros I.2. Retribucin del concesionario I.3. Agentes de percepcin de la T.R.O.S.A. I.4. Duracin de la concesin Prrroga de la T.R.O.S.A. II. Contrato complejo. III. Carcter aleatorio de los contratos celebrados en base a la ley PROMITT. IV. Garanta de mnimo de ingreso. V. Conclusin.

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CAPTULO QUINTO: EL SLIDO FUNDAMENTO ECONMICO DEL PROYECTO PROMITT

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Introduccin Parte primera


Naturaleza econmica de la infraestructura vial en el caso de la R.F.A. I. La teora de los bienes club. II. El concepto correcto de usuario. III. Nmero ptimo de socios que utilizan los bienes club. IV. Ingreso y egreso del sistema. V. Estatuto. VI. Cuota Social. VII. Control de exclusin. VIII. El pago del green fee. IX. Propiedad del activo. X. Capacidad del sistema.

Parte segunda

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Naturaleza econmica de la infraestructura terrestre en el supuesto de congestin. El sistema Multimodal de Transporte de la Regin Metropolitana.

Parte tercera

Adecuar la forma de costeo de la va a la naturaleza econmica de la prestacin para lograr su mximo aprovechamiento.

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CAPTULO SEXTO: LA ELEVADA RENTABILIDAD SOCIAL DEL PROGRAMA PROMITT


I. Costo de transporte. II. Transporte de personas, seguridad vial y condiciones de viaje. III. Fuentes de trabajo productivas. IV. Creciente consenso del proyecto PROMITT. V. El ritmo de habilitacin de autopistas es hoy insuficiente. VI. Modelo de gestin y financiamiento. VII. Fuga de capitales. VIII. Autopistas y ferrocarriles: caminos para el desarrollo.

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APNDICE

Informe del Instituto del Transporte

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Corredores viales de la R.F.A.

Resumen Ejecutivo

Resumen Ejecutivo

RESUMEN EJECUTIVO
I. Introduccin
El Instituto del Transporte dependiente de la Academia Nacional de Ingeniera, ha elaborado con fecha 9 de mayo de 2011, un informe que contiene criterios bsicos para el desarrollo de un sistema de autopistas y cuestionamientos al Proyecto de Ley PROMITT que propone soluciones integrales para la Modernizacin del Transporte Terrestre. El documento no lleva la firma de los profesionales que lo han elaborado por lo que nos referiremos a l como Informe Solanet, apellido del Director de dicho instituto Ing. Manuel Solanet, quien adems ya expresara en el pasado opiniones contrarias al Proyecto de integrar el pas con una Red Federal de Autopistas, conocido como Plan Laura, que es la base principal del Proyecto PROMITT.

II. El informe Solanet propone


1) La construccin de 7.041 km. de autovas y autopistas con una inversin de 23.230 millones de dlares (pgina 11), sin incluir ningn estudio de trazado. 2) Las obras seran realizadas por concesionarios privados por el sistema de peaje para asegurar que el usuario que paga se corresponda perfectamente con el que se beneficia (pgina 8) 3) Reconoce que los caudales de trnsito son insuficientes para el financiamiento por peaje (pgina 9); por ello, propone un subsidio del 45% de la inversin (pgina 11) es decir, 10.453 millones de dlares. 4) El subsidio deber otorgarse preferentemente sobre la inversin inicial (pgina 9). 5) Las tarifas actuales de peaje debern cuadruplicarse llevndolas a 4 centavos de dlar por km. (pgina 11). No se especifica cual ser la tarifa para los camiones. 6) Propone un ritmo intenso de ejecucin de las obras: 782 km. por ao durante nueve aos (pgina 11). 7) Plantea la ejecucin de las obras por etapas: primero las autovas; luego las autopistas (pgina 10). 8) La duplicacin de calzadas, o sea autovas, slo debe ser decidida frente a volmenes de trfico que en horas pico superen los niveles de congestin con una frecuencia y duracin inaceptables (pagina 6). 9) Los cruces a distinto nivel debern ser necesariamente definidos caso por caso e interseccin por interseccin (pgina 10). 10) Reconoce que la demora en producir mejoras o en ampliar carreteras a dos calzadas separadas, lleva a que se comiencen a conocerlas como rutas trgicas, como ocurri con la ruta 2, la ruta 9 entre Rosario y Crdoba o la ruta 14. (pgina 6). 11) La principal objecin del Informe Solanet sobre el proyecto de ley PROMITT (Programa de Modernizacin del Transporte Terrestre), es que la Tasa Retributiva de Servicios que crea la ley para el repago de la inversin, es un impuesto.

III. Este Informe merece, de nuestra parte, fundadas objeciones


La principal es que el informe Solanet reconoce en forma expresa su propia inviabilidad, (pgina 8), por ausencia de caudal de trnsito, falta de seguridad jurdica, alto riesgo pas, carencia de estabilidad tributaria y dificultades para lograr tarifas ajustadas por la desvalorizacin de la moneda. Tambien seala la falta de reglas financieras que permitan asegurar el servicio de la deuda contrada para financiar la ejecucin de la obra. Termina diciendo: Estas condiciones no se dan actualmente en la Argentina. Si la propuesta es impracticable, creemos que carece de sentido proponerla como alternativa al PROMITT que tiene una ingeniera totalmente estructurada en los aspectos tcnicos, financieros y tributarios y adems un sistema de garantas con organismos multilaterales de prstamo que lo hacen totalmente viable. Transmite la impresin de que el Informe se propone obstaculizar, taponar la construccin de la Red Federal de Autopistas que va ganando
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Autopistas y Ferrocarriles : Caminos para el Desarrollo

creciente consenso en todos los sectores polticos. Adems, en base a los antecedentes que luego mencionaremos, vuelve a asumir la defensa de los intereses del llamado Club del Peaje, cuyas empresas se beneficiaron durante la dcada del 90 con el sistema implantado por Roberto Dromi cobrando 3.500 millones de dlares por cortar el pasto y tapar los baches (1 milln de dlares por da). Este Club del Peaje llev a cabo en 1998, una operacin de prensa para bloquear el llamado Plan Laura y mantener la canonja laica del peaje que se les autorizaba cobrar, sin ninguna inversin propia sobre obras ya existentes y previamente pagadas por los usuarios con tributos sobre combustible. La campaa de costo millonario tuvo como protagonistas principales precisamente al Ing. Manuel Solanet y a los economistas de FIEL Daniel Artana y Juan Luis Bour. Lamentablemente, la campaa tuvo xito frustrando el proyecto, con la trgica consecuencia de 13.273 muertes evitables, acumuladas desde entonces. Llama la atencin que con este penoso antecedente, una entidad del prestigio de la Academia de Ingeniera avale un informe que cuestiona el proyecto PROMITT, que fue estructurado para eliminar el sistema prebendario de peaje directo en las rutas interurbanas. Este sistema prebendario, para seguir asegurando a sus beneficiarios alta rentabilidad sin inversin, sigue manteniendo una infraestructura obsoleta que genera muertes, conspira contra la competitividad de la economa y frustra el equipamiento del territorio nacional con un servicio universal de calidad homognea a disposicin de todas las provincias. Debemos reconocer, sin embargo, que el informe Solanet parece haber evolucionado con relacin a la posicin del economista jefe de FIEL Juan Luis Bour, quien sostuvo en Infobae el 16 de abril de 1998 que gastar en autopistas es un desperdicio y que sera ms rentable construir una Pirmide de Keops para ganar plata con los turistas que vengan a ver la locura del loco al que se le ocurri hacer una gran pirmide ya que las autopistas son totalmente inservibles. Evidentemente, Bour no tuvo presente la distinta finalidad perseguida por las pirmides y por las autopistas. Las pirmides eran monumentos mortuorios que se construan para preservar los cadveres de los faraones, mientras las autopistas se construyen para preservar la vida de todos nosotros. Los primeros eran exaltaciones a la muerte, mientras las segundas son elegas a la vida. Segn demostraremos en el captulo 1, punto 2, cuadro 1 Muertes Evitables con el Plan de la Red Federal de Autopistas, la suspensin de su ejecucin fue un factor coadyuvante para la prdida de 13.273 vidas inocentes en nuestras rutas de la muerte. Este drama, que se materializa en poner en fila 26 km. de atades, seguramente influy para que los autores del Informe Solanet propongan ahora en forma tarda la inversin vial ms grande de la historia: 23.230 millones de dlares para construir autopistas/autovas, aunque luego terminen concluyendo que la propuesta no es viable. El informe Solanet incurre en ms contradicciones. Sostiene que las obras deberan ser pagadas por peaje para asegurar que el usuario que paga se corresponda perfectamente con el que se beneficia (pgina 8). Sin embargo a rengln seguido se desdice de esta afirmacin y requiere subsidios estatales por 10.453 millones de dlares que saldrn del erario pblico. Es decir, pagados tambin por los no usuarios. El nico argumento aparentemente slido para defender el peaje directo queda demolido de inmediato por quien lo propicia. El xito del peaje depende necesariamente del caudal de trnsito. El caudal de trnsito se determina por el Trnsito Medio Diario Anual que se indentifica con la sigla TMDA. Es decir, que la viabilidad depende del caudal que se registra en el tramo especfico a construir. Por eso este sistema no permite hacer obras de fomento segn el principio de solidaridad federal y las autopistas terminan concentrndose en las zonas ms desarrolladas dejando de lado a las provincias perifricas. Es decir, no permiten aplicar polticas diferenciadas para equilibrar el desigual desarrollo relativo de provincias y regiones, como lo ordena el inc. 19 del art. 75 de la Constitucin Nacional. En cambio, los subsidios estatales requeridos por el Informe Solanet segn lo expresado en el punto anterior, provendrn en buena medida de los aportes de estas provincias perifricas y se utilizarn en beneficio directo de las provincias ms desarrolladas. Los ms pobres subsidiarn a los ms ricos. El informe Solanet sostiene que preferentemente el subsidio debe otorgarse sobre la inversin inicial. Parece desconocer la desastrosa experiencia del Puente Rosario-Victoria en la que el Estado pag los subsidios por adelantado y cuando lleg el momento de aportar la porcin a su cargo, el Club del Peaje interrumpi la construccin y extorsion al Estado hasta que obtuvo un subsidio por el total de la obra. Por estos antecedentes, es que el PROMITT cambia el modelo de gestin con la premisa: primero las obras, despus el pago. El Informe plantea tambin la cuadruplicacin de las actuales tarifas de peaje. No aclara cuanto pagarn los camiones pesados, que son los que ms rompen el pavimento. Normalmente deberan pagar el doble que los
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Resumen Ejecutivo

vehculos livianos: 8 centavos de dlar por km. Un viaje de Buenos Aires a Salta (1590 km) costara 127 dlares de ida y otro tanto de regreso. An as, no alcanzara a cubrir el costo de inversin y necesitara un subsidio pagado previamente, del 45 % de la inversin. Surge este interrogante: si hoy los camioneros que tienen los papeles en regla y estn inscriptos en el Registro nico de Transporte Automotor (RUTA) han logrado ser eximidos totalmente del peaje, Cmo se podr lograr que paguen esta tarifa tan elevada? El esquema planteado aparece totalmente irrealizable. La propuesta de 7.041 km. de autovas en 9 aos supone construir 782 km. por ao. No indica cmo se alcanzar este ritmo de obra cuando la experiencia demuestra que las empresas del Club del Peaje en los ltimos ocho aos construyeron apenas 11 km. de autopistas. Cmo se har para construir 782 km. anuales por el mismo sistema y en un contexto macroeconmico ms desfavorable? El modelo de gestin propuesto garantiza el fracaso de la obra y sigue asegurando el xito de los intereses del Club del Peaje. Cobrar por no hacer.

La experiencia argentina indica que fuera de la Regin Metropolitana de Buenos Aires, es imposible construir autovas o autopistas por peaje. Como veremos en el capitulo segundo, pgina 13, 9 Obras de Peaje Fracasadas, en la ltima dcada se contrataron en firme siete concesiones de peaje. Todas fracasaron. Sobre un total de 868 km. contratados se hicieron 11 km. Menos del 2%

Siendo la insuficiencia de trnsito una constante en las rutas del interior, carece de sentido disuadirlo cuadruplicando las tarifas de peaje. El proyecto PROMITT reserva el peaje directo para la regin metropolitana con el concepto de tarifas de congestin (congestion pricing) que permite regular los flujos vehiculares segn la capacidad de la va. Esta formidable herramienta de disuasin se viene utilizando con xito en Singapoore, Estocolmo, Oslo, Miln, Londres y Santiago de Chile. Cuando una persona est excesivamente delgada debe engordar; cuando est obesa debe adelgazar. Debemos procurar engordar el trnsito del interior del pas porque ms trnsito significa ms desarrollo, ms comercio y ms turismo. En tanto que en la regin metropolitana debemos adelgazar el trnsito porque ello implica menos contaminacin, menos prdidas econmicas derivadas de la congestin y mejor calidad de vida. El informe Solanet plantea que las obras se hagan en etapas: primero las autovas para luego convertirlas en autopistas. Una de las diferencias centrales entre ambas es que las autovas conservan los cruces a nivel con otras rutas o con ferrocarriles. Dice este informe: La transicin gradual posterior desde autova hacia autopista, con control total de accesos y cruces a distinto nivel debe ser necesariamente definida caso por caso e interseccin por interseccin (pgina 10). La diferencia pattica es la Tragedia de Dolores. La ruta 63 se convirti en autova y conserv el cruce a nivel con las vas del FC Roca a la altura de Dolores. El 9 de marzo de 2008 el tren de Ferrobaires procedente de Mar del Plata embisti un mnibus que cruz con barreras bajas y hubo 18 muertos. Segn el Informe, cada uno de los cruces a distinto nivel debe ser objeto de un estudio especfico de factibilidad, de un proyecto puntual y de una licitacin individual. La Red de Autopistas tiene 1.303 distribuidores. Aceptemos por va de hiptesis que cada una de las 1303 obras se estudia, proyecta, licita y ejecuta en el tiempo rcord de un ao. La ejecucin de todos los distribuidores demandara 1.303 aos. Qu hubiera ocurrido con la Red Eisenhower que tiene 55.000 puentes? Si se hubiera seguido la metodologa del Informe Solanet hubiera tardado 55.000 aos. El informe Solanet plantea que la duplicacin de calzadas slo debe encararse cuando los volmenes en horas pico superan los niveles de congestin con una frecuencia y duracin inaceptables (pgina 6). Reconoce que la tasa de accidentes se eleva exponencialmente a partir de determinados niveles de trnsito (pg. 6). Y que la demora en ampliar estas carreteras a dos calzadas separadas las convierte en rutas trgicas o rutas de la muerte como ocurri con la ruta 2, la 9 entre Rosario y Crdoba o la Ruta 14 del MERCOSUR (pg. 6) El informe va por detrs de los acontecimientos. No planifica racionalmente la accin para satisfacer la demanda de trnsito del 2020. Sostiene que la duplicacin de calzadas slo cabe plantearse despus de que se alcancen volmenes de trfico que produzcan tiempos de congestin inaceptables (pg. 6). Sera lo mismo que decir que no hay que ampliar el parque elctrico hasta que los cortes de energa abarquen toda la hora pico. O que hay que construir la red de agua y cloacas cuando un porcentaje alto de la poblacin se muera de fiebre tifoidea. O que no es suficiente que el chico tenga apendicitis para llevarlo al hospital pblico. Debemos aguardar a que se declare
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Autopistas y Ferrocarriles : Caminos para el Desarrollo

la peritonitis para proteger los recursos escasos. No tiene en cuenta que la ejecucin de autovas o autopistas es lenta y que no existe la varita mgica para construirlas en 24 horas, una vez que se alcanzan los tiempos de congestin inaceptables. Como veremos en el captulo primero, punto 12, cuadro 1, el tiempo medio de construccin de autopistas en Argentina ha sido de 22 aos. Qu ocurre en el mientras tanto? Lo reconoce expresamente el Informe Solanet en pgina 6: La demora en producir mejoras o de ampliar esas carreteras a dos calzadas separadas, lleva a que se comiencen a conocer como rutas trgicas. As sucedi con la ruta 2 entre Buenos Aires y Mar del Plata, la ruta 9 entre Buenos Aires y Crdoba o la ruta 14 en la provincia de Entre Ros. Esto es rigurosamente cierto. Ir detrs de los acontecimientos con demoras de un cuarto de siglo en el desarrollo de infraestructuras indispensables porque la decisin ejecutiva recin se adopta cuando los tiempos de congestin son inaceptables tiene altos costos sociales en muertes evitables y en cuantiosas prdidas econmicas. Por eso resulta difcil entender porqu, en 1998, la plana mayor de FIEL (Solanet, Artana y Bour) se opuso con tanta energa al llamado Plan Laura cuya primera prioridad era convertir en autopistas la ruta 9 entre Rosario y Crdoba y la ruta 14. Ms paradjico an es que, cinco meses despus, la misma Fundacin Fiel present el libro: Argentina: Infraestructura, Ciclo y Crecimiento, defendiendo la tesis contraria y afirmando que la infraestructura tena un rendimiento del 47 % anual cuando antes era considerada un desperdicio. Este trabajo de FIEL, tal como lo expresa en su prlogo, fue patrocinado por la Cmara Argentina de la Construccin. (Patrocinar quiere decir sufragar una empresa con fines publicitarios). A modo de conclusin final el Informe Solanet afirma en pgina 12: El peaje como mecanismo de desarrollo vial, se ha mostrado eficaz en el mundo y tambin en la Argentina Convendra precisar para quin ha sido eficaz. Si para el pblico o para las empresas. Sin duda alguna fue eficaz para las empresas del Club del Peaje que cobraron 3.500 millones de dlares por simple mantenimiento, con un promedio de 38.888 dlares por km. y por ao (ocho veces ms que en Estados Unidos por similar prestacin) obteniendo utilidades netas del 102 por ciento anual en dlares y sin realizar ninguna mejora estructural. A modo de sntesis podemos decir que en veinte aos de vigencia del peaje en el interior del pas slo se construyeron con fondos del concesionario 11 km. de autopista en la ruta 8 entre Pilar y Capilla del Seor lo que representa un promedio de medio kilmetro por ao. Sostener que este sistema se ha mostrado eficaz como mecanismo de desarrollo vial es sencillamente faltar a la verdad. Hoy, la necesidad de tener la Red Troncal de Rutas Nacionales transformada en Autopistas Inteligentes es compartida y demandada en forma creciente por vastos sectores de la sociedad que manifiestan su adhesin en forma expresa. Gobiernos provinciales, entidades del agro y la industria, entidades de bien pblico, entidades gremiales y centenares de miles de ciudadanos en redes sociales adhieren al Proyecto PROMITT preocupados por lo que no se hizo y por lo que nos espera en 2020 si no tenemos la Red terminada. Es reconocido por todos que las obras no se pueden hacer con una varita mgica en 24 horas. Entonces, por qu no empezar ya mismo poniendo en marcha un proyecto que garantiza el xito como el PROMITT en vez de hacer una propuesta en un Informe que autoreconece su inviabilidad en las actuales circunstancias del pas?

A diferencia del PROMITT, el informe Solanet no es un proyecto. No tiene un estudio de ingeniera, ni presupuestos, ni cmputos. Adems, reconoce la inviabilidad de la propuesta en el actual contexto econmico y financiero sin proponer ninguna alternativa para superar las restricciones. As planteado, el Informe pareciera haber sido preparado para obstaculizar la sancin de la ley PROMITT que, como dijimos, es un proyecto de ingeniera de gran escala con 2315 planos y 18.000 fojas de cmputo y presupuesto, con factibilidad econmica, ingeniera financiera totalmente estructurada y que al momento actual puede considerarse una Poltica de Estado por la aprobacin unnime que ha ganado en las legislaturas de las principales provincias.

IV. PROMITT. Un proyecto factible


El PROMITT permite construir con factibilidad demostrada 13.346 km. de autopistas libres de peaje y sin aporte presupuestario. El concesionario asume el riesgo de construir con sus propios recursos.
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Resumen Ejecutivo

La tasa comienza a ser pagada despus de concluida la obra protegiendo a los usuarios. La red es pagada por sus usuarios sin requerir aporte alguno de quienes carecen de automotor. Hoy, ante la imperiosa necesidad de transformar al menos la red troncal nacional en autopistas, el PROMITT capitaliza el sistema de tributo sobre el combustible que result fecundo en realizaciones y que es reconocido por CEPAL como el mejor sistema de recaudacin por su capacidad de generacin de recursos y por carecer de gastos de percepcin. Es adems, el sistema que utiliz con extraordinario xito Estados Unidos desde 1916 para construir los 6 millones de km. de caminos pavimentados y los 68.000 km. de autopistas que integran la Red Eisenhower. En Estados Unidos las leyes federales prohiben al Gobierno subsidiar proyectos de peaje. Se privilegia el libre trnsito para favorecer el comercio y el intercambio. En nuestro pas, el peaje indirecto tiene un nico inconveniente: el desvo crnico de fondos. Este es justamente el gran aporte del PROMITT ya que al convertir el impuesto en tasa, el desvo se torna fsicamente imposible porque no ingresa a ningn circuito estatal. Funciona igual que una tarifa de telfono o de electricidad que se paga directamente al prestador del servicio despus que el mismo est disponible. Si la obra est concluida y habilitada, el riesgo del desvo ha sido conjurado totalmente. Brinda un flujo de fondos seguro que no disuade el trnsito por su aplicacin homognea. Dos centavos y medio (marzo.08) por litro, cada mil km. terminados. Es una herramienta de equilibrio poblacional y territorial al brindar un servicio universal de calidad homognea en todo el pas, libre de peajes disuasorios. Todas las provincias, pobres o ricas, centrales o perifricas, accedern al mismo nivel de servicio. Lo destacable del proyecto PROMITT es que posibilita construir autopistas inteligentes de ltima generacin sin requerir subsidios ni aportes presupuestarios del Estado. No compromete al erario pblico, como propone el informe Solanet, con 10.453 millones de dlares de subsidios (no se dice de donde saldrn), para derivarlos a servicios viales de calidad inferior (autovas) que mantienen cruces a nivel y cruces urbanos, curvas peligrosas, etc., elementos todos que conspiran contra la seguridad vial y no permiten evitar el 87 % de las muertes, como s lo hacen las autopistas inteligentes. El PROMITT incluye adems la rehabilitacin del sistema ferroviario con recursos generados por la explotacin de las autopistas. El informe Solanet no contempla este servicio. El PROMITT encuentra slidos fundamentos en las teoras de los economistas James Buchanan y William Vickrey. Buchanan, Premio Nobel de Economa 1986 desarroll la teoria de los bienes club que pueden ser utilizados en forma conjunta mientras no se alcance el punto de congestin y William Vickrey, Premio Nbel 1996, plante la regulacin de los flujos vehiculares urbanos con una tarifa de congestin. Ambas teoras son compatibles y complementarias y se aplican al sistema creado por la ley PROMITT. El PROMITT es aplicacin directa del inciso 19 del art. 75 de la Constitucin Nacional que ordena al Congreso Nacional promover el crecimiento armnico de la Nacin y el poblamiento de su territorio as como el de establecer una poltica de Estado diferenciada y estable tendiente a equilibrar el desigual desarrollo relativo de provincias y regiones

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Palabras Previas

Palabras Previas

PALABRAS PREVIAS
Todos los servicios pblicos que funcionan y logran satisfacer las necesidades de la sociedad tienen el mismo modelo de gestin. Estn organizados como empresas que venden el servicio y lo cobran directamente del usuario. As funciona el telfono, la electricidad, el gas, Internet y el cable. Estos servicios, en general satisfacen la demanda de los usuarios siempre que no existan interferencias del Gobierno por ejemplo, con tarifas polticas. En todos los casos los usuarios pagan despus de utilizados los servicios lo cual exige que previamente el prestador haya hecho una inversin para brindar el servicio. La tarifa no financia el servicio sino que paga su costo integral, incluido el costo financiero de efectuar previamente las inversiones. Este modelo de gestin exitoso tiene dos notas esenciales: El pago es directo al prestador del servicio sin intermediarios. El pago es posterior a la prestacin del servicio lo cual exige inversin previa. El nico servicio pblico que tiene un modelo de gestin radicalmente distinto es la carretera. Pagamos al Estado por adelantado el impuesto al combustible creado en su origen para costearlas contra una promesa de que, en algn momento (no sabemos cuando), en algn lugar del territorio (no sabemos donde), se har alguna obra vial con nuestro dinero. As pagamos todos los aos 4.000 millones de dlares, suficientes para costear 2.000 km. de autopistas interurbanas. En 10 aos se podra haber construido 20.000 km. Lo real es que, en 19 aos, la nica obra relevante que se habilit completa es la autopista Rosario-Crdoba de 394 km, es decir menos del 1 % de lo pagado por el usuario. Lo que llega a destino es nfimo. El grueso se utiliza para otras cosas. Es lo que se denomina desvo crnico de fondos. Las notas esenciales del modelo de gestin de las carreteras son dos: El pago del usuario no es directo al prestador (constructor de la carretera) sino a los funcionarios que la distribuyen entre los contratistas. El pago es anticipado y el usuario paga las carreteras que recin se van a habilitar dentro de 20 o ms aos, como veremos ms adelante. En este sistema el pago del usuario financia la obra futura y adems la paga. No hay un prestador que anticipe las inversiones y luego las recobre del usuario. El pago anticipado de 4.000 millones de dlares anuales provenientes del impuesto al combustible ha sido sistemticamente utilizado para otros fines ajenos al quehacer vial. Este ejemplo explica, por un lado, el dislate del modelo de gestin del servicio de carreteras y por el otro, la razn por la que podemos tener funcionando 52 millones de telfonos fijos y mviles. En el campo vial estamos en el tercer mundo; debemos transitar por rutas obsoletas de alta peligrosidad que la sabidura popular ha bautizado como rutas de la muerte. Nuestro servicio telefnico en cambio, es del primer mundo. Lo paradjico es que la telefona, especialmente la celular, es de alta tecnologa mientras que las carreteras constituyen ingeniera bsica, especialmente en un pas de geografa llana y escasos obstculos para la construccin de caminos. Contar con una red de autopistas inteligentes del primer mundo tendra un costo anual equivalente a la tercera parte de lo que cuesta la telefona y el cable. Por lo tanto no es un problema de costo sino nica y exclusivamente de modelo de gestin. Si alguien cometiera el desvaro de aplicar el modelo de gestin de las carreteras a los telfonos nos quedaramos incomunicados en una situacin de atraso similar a la que hoy registra la vialidad. Para cambiar el sistema, en 1967 se dict la ley 17.520 de concesin de obra pblica conocida por el nombre de su inspirador como Ley Loitegui. El modelo de gestin era ideal: se propona otorgar concesiones a compaas que deban construir la obra con su propio dinero y sin subsidios del Gobierno. Una vez habilitada la nueva facilidad el concesionario se resarcira de su inversin mediante una tarifa o peaje que percibira directamente del usuario. El sistema era aparentemente inobjetable: las obras se haran con inversin privada, el Gobierno no tendra gastos presupuestarios y el concesionario privado se hara cargo de la construccin financiando ntegramente la obra. Los usuarios dispondran de la autopista nueva pagando un mdico peaje inferior al beneficio econmico directo que recibiran por el ahorro de tiempo y de combustible, por el flujo libre a velocidad constante, as como por la reduccin de accidentes.
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Autopistas y Ferrocarriles : Caminos para el Desarrollo

Este modelo de gestin ideal, que dejara a todos conformes, fracas en forma absoluta fuera de la Regin Metropolitana. En 44 aos apenas se construyeron 11 km. de autopistas en todo el territorio nacional. Tampoco ninguna carretera convencional. El problema central radica en el caudal: una autopista de peaje exige un flujo de trnsito extraordinario que no existe en ningn lugar del territorio (salvo en la Regin Metropolitana). Panamericana tiene 338.906 vehculos diarios. Pero cuando se cruza Pilar en la interseccin de la ruta 192, el trnsito cae a 7.750 y al llegar a Pergamino a 4.100, con una media de 5.825 vehculos. O sea menos del 2 %. Este tramo de la ruta 8 es uno de los de mayor trnsito del pas. Si all no se pudo hacer la obra por peaje, es evidente que no se puede hacer en ningn otro corredor vial. Por otra parte, an los pases que cuentan con caudales elevados como Italia, Espaa o Francia necesitan aplicar tarifas del orden de los 13 centavos de dlar por km., que seran absolutamente repudiadas e inviables en nuestro pas. Con esta tarifa, un viaje a Salta desde Rosario costara 201 dlares de ida y otro tanto de regreso. Un viaje de Buenos Aires a Pergamino costara 30 dlares en cada direccin. Tarifas excesivas que seran inaceptables para el usuario.

I. Argentina se debate impotente entre dos modelos que han fracasado


El pas se debate impotente entre dos modelos de gestin que han fracasado en la construccin de rutas interurbanas. Uno es el impuesto al combustible pagado por adelantado para que los funcionarios lo distribuyan entre los constructores. Depus de cobrar el anticipo, las obras se demoran sine die y luego son objeto de permanentes renegociaciones de precios. Otro es el sistema de peaje directo que en 44 aos no logr hacer ninguna obra relevante de autopista. En 1998, se elabor y present un proyecto que resolva esta ardua cuestin, vital para nuestro desarrollo. La resolva, convirtiendo el impuesto al combustible en una tarifa o tasa retributiva de servicio con lo cual era posible aplicar el mismo modelo de gestin de todos los dems servicios pblicos exitosos (telfono, electricidad o gas). El usuario recin comienza a pagar cuando la obra est terminada y el servicio disponible. Y, como se trata de una tasa de idntica naturaleza jurdica que el peaje directo, el pago se efecta directamente al prestador quien previamente debe haber concluido la obra con inversin de riesgo. El tributo sobre combustible es el mtodo ms eficiente de recaudacin: no tiene costo de percepcin, es el ms rendidor, y no perturba el trnsito con detenciones en cabinas de peaje. Su prodigiosa capacidad de generacin de recursos permite aplicar tarifas mdicas que impactan muy poco en el bolsillo de los usuarios. Apenas dos centavos y medio de peso (de poder adquisitivo de marzo de 2008) es suficiente para repagar ntegramente la inversin de una autopista de 1.000 km. totalmente terminada. El principal beneficiario de este nuevo sistema es el usuario automotor que podr circular por una red de autopistas de ltima generacin, libre de peaje. Peaje que, de aplicarse en nuestro pas segn los parmetros internacionales, sera insoportable.

II. La Red de autopistas conocida como Plan Laura, fue suspendida por la accin del Club del Peaje y del FMI, en 1998.
Infortunadamente, el nuevo proyecto, aceptado y promovido por el Poder Ejecutivo, apareci en un momento en que el Club del Peaje concentraba un enorme poder de lobby, sustentado en el fabuloso negocio de cobrar un milln de dlares diarios por cortar el pasto y hacer mantenimiento de rutina. Reuna a los ms poderosos grupos econmicos del pas que constituan el capitalismo de amigos de aqulla poca. Ante el riesgo de perder ese enorme beneficio que usufructuaban a cambio de casi nada, organizaron una poderosa campaa de prensa contratando economistas y periodistas para desprestigiar el proyecto. Uno de los argumentos fue que era personalista por lo que lo bautizaron Plan Laura, ya que quien esto escribe tena el liderazgo del Proyecto en el cual trabaj un equipo multidisciplinario que incluia a diez consultoras de ingeniera de primer nivel, con 200 ingenieros y tcnicos, adems de economistas, abogados y ambientalistas. El efecto no deseado de este ataque fue la extraordinaria exposicin pblica que tom el proyecto. Hoy, 13 aos despus, se lo sigue mencionando con ese nombre y el Proyecto de Ley PROMITT, su versin actualizada, cuenta con creciente respaldo de la opinin pblica evidenciado en el apoyo unnime de todo el arco poltico en siete provincias que renen el 62 % de la poblacin total del pas.

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Palabras Previas

La campaa contra el Plan de la Red de Autopistas fue liderada por los directivos de FIEL Manuel Solanet (Consejero Acadmico y ex Presidente), Daniel Artana y Juan Luis Bour. Se publicaron solicitadas a pgina entera en todos los diarios del pas. A pesar del respaldo del entonces Presidente de la Nacin Dr. Carlos Menem, su Ministro de Economa y Obras Pblicas Roque Fernandez, de estrecha vinculacin con Aldo Roggio lder del Club del Peaje y titular de una concesin de 2.000 km. de rutas, oper en contra del Proyecto ya girado al Congreso Nacional para su tratamiento. Con la ayuda de Teresa Terminassian, delegada del Fondo Monetario Internacional, logr que su Director Ejecutivo Michel Camdessus atacara el proyecto con el argumento de que iba a recalentar la economa. Esto precisamente cuando la Argentina estaba ingresando en la recesin ms larga y profunda de su historia econmica. La declaracin de Camdessus desde Washington (ver abajo nota de Clarn), fue el golpe de gracia para este primer intento de poner en marcha el proyecto que qued suspendido. Tengamos en cuenta la gran injerencia financiera que entonces tena sobre nuestro pas, el F.M.I.

Desde entonces hasta el presente, legisladores de todo el arco poltico han presentado ocho proyectos de ley coincidentes, que no llegaron a ser consideradas en el recinto. En la actualidad tiene estado legislativo el Proyecto PROMITT que, como dijimos, viene sumando un creciente apoyo ciudadano, seguramente por el impacto que tiene esta verdadera pandemia social de las muertes en nuestras rutas angostas y por la toma de conciencia de que para evitarlas es necesario transformar la red troncal en autopistas inteligentes. Estamos convencidos de que si el proyecto baja al recinto y se debate, se aprobar por amplia mayora e incluso por unanimidad como est ocurriendo en las legislaturas de las Provincias. Alentamos la esperanza de que por fin se ponga en marcha una Poltica de Estado para modernizar nuestra red troncal de carreteras, poltica que sera comparable a la que en el siglo XIX y comienzos del XX, equip al pas con la red ferroviaria ms importante de sudamrica. Poner en marcha el PROMITT significar integrar el territorio nacional con autopistas inteligentes de ltima generacin que evitarn siete de cada ocho muertes en las rutas troncales, reducirn los fletes un 20 %, permitirn la circulacin de bitrenes y comprimirn los tiempos de viaje un 30 por ciento. Y todo esto con inversin privada de riesgo, sin avales financieros del Estado y estimulando el ahorro nacional mediante opciones atractivas y seguras para los ahorristas. Ser una alternativa par a disuadir la fuga de capitales que alcanz a 67.304 millones de dlares en el perodo enero 2007 / junio 2011 segn estadsticas del Banco Central.
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Introduccin

Introduccin

INTRODUCCIN
I. El Informe Solanet
El Instituto del Transporte de la Academia Nacional de Ingeniera que dirige el Ing. Manuel Solanet ha dado a conocer el 9 de mayo de 2011 un documento con criterios bsicos para el desarrollo de un Sistema Nacional de Autopistas. En dicho documento se objeta el proyecto de ley PROMITT, Programa de Modernizacin del Transporte Terrestre para la construccin de la Red Federal de Autopistas y rehabilitacin de los ferrocarriles, que se encuentra en el Congreso de la Nacin con estado legislativo, originado en las firmas de diputados nacionales de ocho bloques que promueven esta iniciativa. En cambio, el Centro Argentino de Ingenieros ha manifestado pblicamente su adhesin solicitando la pronta sancin de la ley PROMITT. La principal objecin del informe Solanet es que las autopistas deberan ser pagadas por el usuario mediante peajes directos y no por el sistema de tributos al combustible que utilizan Alemania y Estados Unidos. Sin embargo, el mismo informe reconoce que resulta imposible costear las autopistas/autovas que propone, por peaje directo al requerir un subsidio de 10.453 millones de dlares. El principio peaje directo defendido con tanto nfasis, se tira por la borda al pedir este subsidio.

El PROMITT cuenta con el respaldo unnime de legislaturas de siete provincias: Buenos Aires, Santa Fe, Crdoba, Mendoza, Corrientes, San Luis y Neuqun. Adems, tiene el apoyo de numerosas entidades tales como el Centro Argentino de Ingenieros, el Automvil Club Argentino, la Asociacin de Concesionarios de Automviles de la Republica Argentina y el Foro de la Cadena Agroindustrial, entre otras. Esta ltima entidad aglutina la fuerza productiva ms importante del pas. Juntos, sus distintos eslabones representan: El El El El 36 45 44 55 por por por por ciento ciento ciento ciento de todos los empleos. del valor agregado por la produccin de bienes. de la recaudacin tributaria nacional. de las exportaciones argentinas.

II. Cuadro de situacin del transporte terrestre en nuestro pas


Antes de entrar en materia y a modo de introduccin, definiremos el contexto general o cuadro de situacin que hoy presenta el transporte terrestre en nuestro pas y la solucin integral que propone el PROMITT. El PROMITT es el nico proyecto de ingeniera de gran escala con que cuenta el pas. La importancia que tiene para nuestro pas este programa se ratifica por los siguientes hechos: El transporte automotor es la columna vertebral del transporte terrestre en nuestro pas. Transporta el 85 % de la carga y el 100 % de los pasajeros interurbanos. Los mnibus de larga distancia llevan 65 millones de pasajeros por ao y, estimativamente, los autos y camionetas hacen 200 millones de viajes interurbanos por ao. Para asegurar eficiencia y seguridad, el transporte automotor necesita un binomio coherente: automotores del siglo XXI circulando por carreteras del siglo XXI, es decir, autopistas inteligentes. Nuestra red vial se ha desarrollado a partir de 1932 con la ley 11.658 de Vialidad Nacional cuando todo el pas contaba con 300.000 vehculos. Hoy tenemos 9 millones y para el 2020 se estima alcanzaremos los 20 millones. Sin embargo, la red troncal nacional conserva el mismo criterio de diseo de la dcada del 30: rutas angostas de 6,80 metros con trnsitos enfrentados separados por una raya de pintura, curvas peligrosas, pasos a nivel, rutas troncales que atraviesan cascos urbanos, carencia de banquinas estabilizadas, animales sueltos, y una ausencia total de equipamiento inteligente para la prevencin de siniestros. Todo ello incide en alta siniestralidad que supera los 3.700 muertos por ao en las rutas interurbanas. La red vial troncal es un glosario infinito de carteles de peligro sobre las calamidades que aguardan a los
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Autopistas y Ferrocarriles : Caminos para el Desarrollo

automovilistas en su travesa. Se desconoce la enseanza de Pascual Palazzo a sus alumnos de la ctedra de Ingeniera Vial: El camino ideal carece de carteles de peligro, porque todos los peligros previsibles han sido eliminados por la ingeniera vial. El camino ideal es la autopista inteligente que hace fsicamente imposibles los siniestros ms graves y frecuentes, evitando 7 de cada 8 muertes. Para su circulacin en todo el territorio, el trnsito cuenta con una red vial de 300.000 km. de los cuales 57.000 km. estn pavimentados. La red troncal principal de 15.000 km. que representa apenas el 5 % de toda la red vial, concentra el 57 por ciento del trfico total y, al mismo tiempo, acumula el 75 % de las muertes en ruta. De all la importancia de efectuar una transformacin estructural de esta red troncal principal.

Esta red troncal principal est definida en el art. 2 de la ley 11.658 (hoy Decreto-Ley 505/58) que establece: El actual sistema troncal de caminos nacionales ser reestructurado teniendo especialmente en cuenta a los que unen las provincias y capitales entre s, las ciudades importantes, los principales puertos navales y areos, las grandes zonas de produccin y de consumo, los de vinculacin internacional y los de enlace entre rutas troncales.

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Captulo Primero:

Puntos de Coincidencia y discrepancia con el informe Solanet

Captulo Primero: Puntos de Coincidencia y discrepancia con el informe Solanet

CAPITULO PRIMERO: PUNTOS DE COINCIDENCIA Y DISCREPANCIA CON EL INFORME SOLANET


I. Coincidencia con los enunciados tericos y discrepancia con las propuestas concretas.
Los criterios enunciados en el Informe Solanet contienen algunos puntos de coincidencia con el proyecto de ley Promitt que pasaremos a analizar a continuacin. Lamentablemente, consideramos que no existe coherencia entre los enunciados tericos y las propuestas concretas que se formulan. Por ejemplo se enuncia en pgina 8: el mecanismo financiero ideal para autopistas es la concesin por peaje. El usuario que paga se corresponde perfectamente con el que se beneficia. Pero luego cuando se baja a las propuestas concretas se propone un subsidio del 45 % de la inversin que alcanza a 10.453 millones de dlares. Entonces quin lo paga; el usuario o el contribuyente? Analizaremos punto por punto las coincidencias que compartimos planteando en cada caso las contradicciones, entre lo que se enuncia en abstracto y lo que se propone en concreto. En el captulo segundo analizaremos el punto central de discrepancia. El informe Solanet propone el peaje directo que es inviable (fuera de la regin metropolitana) por falta de caudal. Y en cambio rechaza el nico sistema que ha resultado fecundo en nuestro pas: un tributo sobre el combustible, que tambin utilizan Alemania y Estados Unidos, para destinarlo a la construccin y mantenimiento de carreteras y autopistas. El PROMITT corrige el nico defecto de este sistema en nuestro pas, el desvo de fondos, aplicando un modelo de gestin novedoso destinado a revolucionar el modo de costear las carreteras.

II. El Informe Solanet propone la inversin vial ms grande de la historia: 23.230 millones de dlares
La primera gran coincidencia entre este documento y la ley PROMITT es que plantea la necesidad de realizar la inversin ms grande de la historia vial argentina en autopistas/autovas que alcanza a 23.230 millones de dlares (pag.11, punto 6) Esta propuesta de encarar una meta nacional de gran escala es compartida por nuestra Fundacin. Demuestra un plausible cambio de criterio de ingenieros y economistas que en 1998, desde una institucin del prestigio de FIEL, se opusieron a que el pas realizara inversiones en autopistas tildndolas de obras faranicas carentes de justificacin y rentabilidad social. Tambin en oposicin, el entonces Presidente del Centro Argentino de Ingenieros Ing. Roberto P. Echarte remiti al Ministro de Economa y Obras y Servicios Pblicos con fecha 17 de junio de 1998 una carta pblica aplaudiendo su decisin de suspender el Plan de Autopistas que el Poder Ejecutivo hizo suyo y envi al Congreso para la sancin legal correspondiente.

Recientemente, el mismo Centro de Ingenieros con la firma de su Presidente Ing. Luis Di Benedetto hizo pblica su adhesin al proyecto ahora denominado Ley PROMITT sealando que esta red cumplir con la necesidad impostergable de contar con una infraestructura moderna y segura que permita reducir drsticamente la siniestralidad en la Red Troncal Nacional, bajar los fletes y minimizar los tiempos de viaje. Por todo ello solicitamos el urgente tratamiento del Proyecto de ley mencionado.

La franca oposicin de FIEL en 1998 fue factor clave para frustrar el Proyecto de la Red de Autopistas. Los licenciados Daniel Artana y Juan Luis Bour, liderados por el consejero acadmico de dicha fundacin, Ing. Manuel Solanet, desarrollaron una intensa campaa costeada por la Cmara Argentina de la Construccin, presidida por el Ing. Eduardo Baglietto, juntamente con el Club del Peaje integrado por el Ing. Aldo Roggio, Rodolfo Perales y directivos de otras empresas viales. La campaa incluy la contratacin de numerosos economistas y periodistas, solicitadas de pgina entera en los principales diarios del pas, y una intensa operacin de prensa utilizando todos los medios de comunicacin.

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Autopistas y Ferrocarriles : Caminos para el Desarrollo

Como parte de esta campaa, el economista jefe de FIEL Juan Luis Bour sostuvo en Infobae el 16 de abril de 1998 que gastar el autopistas es un desperdicio y que sera ms rentable construir una Pirmide de Keops para ganar plata con los turistas que vengan a ver la locura del loco al que se le ocurri hacer una gran pirmide ya que las autopistas son totalmente inservibles. Es que las autopistas eran consideradas faranicas. De all la comparacin con la Pirmide de Keops. Conviene aclarar que el loco que quera hacer autopistas es el responsable de esta publicacin quien debi soportar insultos y descalificaciones por defender la tesis de que un pas que transporta por automotor el 100 % de los pasajeros terrestres y el 85 % de la carga, debera tener una red vial moderna y segura.

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Captulo Primero: Puntos de Coincidencia y discrepancia con el informe Solanet

Ahora, a trece aos de la despiadada campaa para bloquear la red de autopistas, cuando la sociedad lamenta 13.273 muertes que hubieran podido evitarse, los mismos autores de la crtica parecen haber tomado conciencia de que las autopistas salvan vidas y ahorran costos y que las pirmides eran faranicas, porque se construian para enterrar a los faraones muertos, mientras que las autopistas se hacen para preservar la vida de los que circulan por ella.

Cuadro 1: Muertes evitables ocurridas por la postergacin de la R.F.A. en 1998

[1]
AO

[2]
Muertos por Accidentes de Trnsito 8.123 7.579 7.533 7.545 7.071 6.806 7.055 7.137 7.138 7.557 8.104 8.205 7.885 7.659

[3]
Porcentaje en Rutas Interurbanas (48%) 3.899 3.638 3.616 3.622 3.394 3.267 3.386 3.426 3.426 3.627 3.890 3.938 3.785 3.676

[4]
Muertos en la Red Troncal Principal (75%) 2.924 2.728 2.712 2.716 2.546 2.450 2.540 2.569 2.570 2.721 2.917 2.954 2.839 2.757

[5]
Avance en la Construccin de Autopistas

[6]
Muertes Evitables

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

223 429 667 899 1.124 1.428 1.787 2.068 2.235 2.413

Total:

13.273

Notas: a) La Columna [2] muestra la cantidad de muertes en Accidentes de Trnsito segn Luchemos por la Vida. b) La Columna [3] muestra la cantidad de muertes ocurridas en Rutas Interurbanas segn la proporcin de Luchemos por la Vida para el Ao 2009. c) La Columna [4] estima que en la Red Troncal Principal ocurren el 75% de las muertes en Rutas Interurbanas. d) La Columna [5] Porcentaje de habilitacin de la Red de Autopistas si se hubiera puesto en marcha el Programa en 1998. e) La Columna [6] Muertes evitables: La experiencia internacional demuestra que la transformacin de rutas en Autopistas inteligentes evita el 87% muertes. Fuente: Elaboracin propia en base a datos provistos por Luchemos por la Vida, Federal Highway Administracin, EUROSTAT
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Por tal razn, el informe Solanet propone hacer la inversin ms grande de la historia vial argentina en autopistas/ autovas, inversin que duplica a Yacyret. Evidentemente ha habido una saludable evolucin positiva. Quizs pueda haber influido en este cambio la prdica constante realizada por nuestra Fundacin , para convencer a los argentinos de que debemos detener la hemorragia que hoy siega miles de vidas por ao en accidentes evitables, como ahora lo reconoce el informe Solanet en su pgina 6: la duplicacin de calzadas... prcticamente elimina los accidentes por sobrepaso. El accidente por sobrepaso (choque frontal) es causa del 66 % de las muertes en ruta. En pgina 9 el Informe Solanet argumenta: Si la valoracin por la vida fuera infinita, slo se haran inversiones en salud o en proyectos referidos a la seguridad de las personas, y obviamente no es as. Los recursos que asigna el PROMITT distan mucho de ser infinitos. Unos centavos por litro de combustible hubieran bastado para evitar 13.273 muertes. Dejamos al lector elegir la opcin correcta. En realidad la posicin de FIEL ya vir bruscamente cinco meses despus de sostener la teora de la Pirmide de Keops enunciada en abril de 1998. En efecto, ese mismo ao, el 12 de septiembre, en la 46 Asamblea Anual de la Cmara Argentina de la Construccin, Fiel present un trabajo sostiendo que la inversin ms rentable que puede hacer la Argentina es la infraestructura, con rendimientos del 47% anual. De ser un desperdicio intil, la inversin vial pas a ser de altsima rentabilidad social. El libro publicado con el ttulo: Argentina: Infraestructura, Ciclo y Crecimiento est prologado por la Cmara Argentina de la Construccin quien expresa su satisfaccin por patrocinar y presentar a la opinin pblica otro importante trabajo realizado por FIEL. Patrocinar segn el Diccionario de la Real Academia Espaola es sufragar una empresa con fines publicitarios. Consistente con la nueva postura de FIEL, el economista jefe Juan Luis Bour dijo en Clarn del 11 de junio de 2000, pg. 3:

La tasa de rentabilidad de la inversin en infraestructura oscila entre el 50 % y el 80 % anual. Es decir, que el dinero se recupera rpido. Casi todos los estudios que nosotros hemos analizado indican que la rentabilidad es siempre positiva. En un trabajo sobre el sector de la construccin precisamos que por cada punto de aumento de la tasa de inversin en infraestructura se genera un crecimiento de entre 0,3 % y 0,6 % en el PBI. En algunos casos, la relacin es 1 a 1. Los sectores de mayor incidencia sobre el crecimiento son: comunicaciones, energa y transporte.

Bour confunde alta rentabilidad social con rpido repago de la inversin. La rentabilidad social incluye Costos y Beneficios Sociales que no son apropiables por el concesionario que ha construido la infraestructura. En sus libros contables, no se incluyen los beneficios y costos sociales, sino las erogaciones y los ingresos monetarios que son los nicos que se pueden volcar al balance. La rentabilidad social de una autopista puede llegar a ser del 80 % anual, como dice Bour, pero esto no significa que los ingresos dinerarios que el concesionario obtiene de la explotacin representen el 80 % anual de la inversin. Por eso su afirmacin de que el dinero se recupera rpido carece de todo sustento. La situacin es justamente la opuesta ya que lo que caracteriza a la obra de infraestructura es su lenta maduracin que exige disponer de crditos a largo plazo para que sean viables. Lo elevado es la rentabilidad social, que toma en cuenta otros elementos como el tiempo, el ahorro de vidas humanas por la mayor seguridad vial, la valorizacin de la tierra, la ampliacin de la frontera productiva y, en general, los efectos positivos sobre el desarrollo. Pero estos componentes de la rentabilidad social difcilmente puedan ser monetizados y capturados por el concesionario como recursos para cancelar deuda. Por eso es esencial distinguir entre ambas cuestiones: an con elevada rentabilidad social no se puede recuperar el dinero rpido como afirma errneamente el economista jefe de FIEL Juan Luis Bour. En esta nota de Clarn del 11 de junio de 2000, pg. 3 aparecen el entonces Ministro Nicols Gallo, Juan Luis Bour y los ingenieros Eduardo Baglietto y Aldo Roggio, ambos miembros principales del Club del Peaje.

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Captulo Primero: Puntos de Coincidencia y discrepancia con el informe Solanet

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III. Ritmo de construccin


El informe Solanet propone construir 7.041 km. de autopistas/autovas en nueve aos. Esto implica un ritmo intenso de ejecucin de obra de 782 km. por ao, frente a lo habilitado por Vialidad Nacional (26 km. de autopistas por ao). Esto implica un crecimiento en la velocidad de ejecucin de obras del 3000 por ciento. Desde ya adelantamos nuestro total apoyo al ritmo propuesto que parece querer recuperar el tiempo perdido por la suspensin del Plan Laura que ya estara concluido y hubiera contribuido a evitar el costo social de 13.273 muertes evitables a lo largo de estos aos. Al respecto, queremos aclarar que en lo que se refiere a ritmo de ejecucin de obras, el informe Solanet va mucho ms all que la ley PROMITT que no propone plazos determinados para la ejecucin de la Red de Autopistas. Siguiendo el modelo de la ley de Vialidad Nacional, define con precisin qu hay que hacer, cmo se paga y cmo se estructura el modelo de gestin. Pero en ningn artculo establece un plazo determinado ya que lo que propone es un programa gradual y paulatino y no un proyecto unitario. Es un proceso y no un suceso subitneo, al igual que la ley de Vialidad que defini la Red Troncal y cre el flujo de fondos para su repago.

III.1. Ausencia de proyecto de ingeniera El informe Solanet es coherente con lo que su ttulo indica: Criterios bsicos para el desarrollo del Sistema Nacional de Autopistas. El ttulo es claro: son criterios bsicos que no se adecuan a la realidad argentina. No hay un proyecto de ingeniera ni siquiera un croquis de las obras que se proponen. No contiene los elementos necesarios para estructurar una poltica concreta que permita tomar decisiones en una cuestin de tanta importancia. Resulta oportuno mencionar que Vialidad Nacional, en ocho dcadas de existencia, nunca desarroll un proyecto de ingeniera de las autopistas que el pas necesita. Por su parte, la Cmara Argentina de la Construccin, que tiene casi seis dcadas, tampoco hizo ningn intento serio de proyectar un sistema de autopistas. Si los fondos que destin el Club del Peaje para sabotear el proyecto PROMITT se hubieran destinado a desarrollar un proyecto alternativo hubiera sido una contribucin positiva a la ingeniera argentina. En lugar de eso se dilapidaron fondos cuantiosos en una operacin de prensa que contribuy a impedir que el pas equipara su territorio con una red de autopistas de clase mundial, sin erogacin presupuestaria alguna. Recordemos que el PROMITT fue elaborado por 200 ingenieros y tcnicos de primer nivel y cuenta con 2.315 planos y 18.000 fojas de cmputo y presupuesto. Es extrao que en el informe del Instituto del Transporte de la Academia de Ingeniera sumunistre costos por km. de autopistas y autovas sin acompaar ningn proyecto de ingeniera. Es sabido que no todas las autopistas cuestan lo mismo y que no se puede precisar costos sin tener en cuenta la densidad de distribuidores, las caractersticas del suelo, la cantidad de circunvalaciones urbanas, etc. Todo esto es imposible sin disponer de un proyecto de base. Esta falta de proyecto de ingeniera en un Informe Acadmico precisamente de ingenieros, despierta en nosotros la sospecha de que esta propuesta alternativa al PROMITT, tenga como nico objeto servir de tapn de este Proyecto de Ley que s est totalmente estructurado. Cada trazado, cada circunvalacin urbana, cada distribuidor y cada alcantarilla estn diseados y dimensionados. Es un proyecto que puede empezar a licitarse al da siguiente de promulgada la ley.

IV. Construir 7.041 km. de autopistas/autovas en nueve aos


El informe Solanet plantea una meta ambiciosa al igual que el PROMITT. La diferencia es que el PROMITT es un Grand Plan al estilo de la Interestadual que busca integrar el territorio, brindando un servicio universal de calidad homognea sin fijar un plazo determinado. Completar el PROMITT puede llevar 10, 15 o 20 aos, segn el ritmo que le impriman las sucesivas administraciones en base a prioridades fijadas por la mxima autoridad administrativa de la Nacin asesorada por la Autoridad de Aplicacin creada por el art. 36 de la ley, utilizando criterios tcnicos, geopolticos, sociales y de oportunidad.

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Captulo Primero: Puntos de Coincidencia y discrepancia con el informe Solanet

Hay una diferencia no siempre bien entendida entre un proyecto puntual o unitario como puede ser la autopista Rosario-Crdoba y un proceso de ejecucin de una Red distribuida en toda la geografa nacional. Lo importante es siempre tener una meta precisa y un modelo de gestin que permita alcanzarla. As ocurri en el siglo XIX con la red ferroviaria. Haba un objetivo nico y compartido por todo el arco poltico: integrar el territorio con un sistema moderno de transporte. Hubo presidentes como Carlos Pellegrini que en el mismo ao -1891- inaugur 3.043 km, mientras que otros como Sarmiento en 1869, apenas complet 32 km. Sarmiento daba mayor prioridad a las escuelas y al telgrafo. Lo importante es que todos coincidan en la meta global y todos aportaban algo al gran objetivo final. Unos ms y otros menos. Esto demuestra que lo fundamental es disponer de programas que con gran apoyo de todo el arco poltico les de persistencia en el tiempo, como ocurri con los ferrocarriles y con la ley de Vialidad 11.658 . Es lo que est ocurriendo con la ley PROMITT, que tras trece aos de anlisis, mejoramiento y actualizaciones plasmados en ocho proyectos legislativos similares presentados por diferentes sectores polticos, hoy est recibiendo apoyo unnime de las legislaturas provinciales.

V. El TMDA no es el nico criterio vlido para la realizacin de inversiones viales


El informe Solanet aconseja la determinacin de prioridades que tomen en cuenta el caudal de trnsito (T.M.D.A.) y adems los aspectos polticos y estratgicos de desarrollo que todo pas requiere, y que no necesariamente se reflejan en los datos del trnsito actual(pg. 10) Esto significa que el contador de trnsito no es el nico criterio para definir la conveniencia de una determinada autopista. Esta nueva visin constituye tambin una saludable y racional evolucin que se aparta de la ptica que los beneficiarios del peaje tenan en 1998 como nico criterio vlido para decidir las inversiones viales. Con este criterio, la planificacin vial, herramienta bsica para la estructuracin del territorio (radicacin de poblacin, localizacin de nuevas actividades productivas, etc.), pasaba a depender de un parmetro exclusivamente aritmtico y conduca a construir autopistas nicamente en las zonas ya desarrolladas acentuando el centralismo de la regin metropolitana de Buenos Aires y descartando obras de interconexin con las provincias ms alejadas. El PROMITT, en cambio, aplica el criterio expresado por una clusula de la Constitucin Nacional que parece redactada ex profeso para la cuestin que nos ocupa. Se trata del inciso 19 del art. 75, incorporado a la ley PROMITT en su artculo 2: De conformidad con lo prescripto en el art. 75 inc. 19 de la CN, declrase de inters nacional la R.F.A., con el objeto de promover el crecimiento armnico de la Nacin y el poblamiento de su territorio as como el de establecer una poltica de Estado diferenciada y estable tendiente a equilibrar el desigual desarrollo relativo de provincias y regiones. La cuestin geopoltica est claramente expresada y resuelta: Poltica de Estado diferenciada para equilibrar el desigual desarrollo relativo de provincias y regiones. Diferenciada significa que algunas regiones an no desarrolladas aportarn menos a la inversin de la obra y que, en base al principio de solidaridad federal, todos los habitantes del pas concurrirn a costear el servicio vial para todos incluidas zonas ricas y pobres- para disponer de un servicio pblico esencial de carcter universal y de calidad homognea. Las regiones que aportan ms lo hacen precisamente en funcin de lo que antes era la clusula del progreso de la Constitucin del 53 hoy contenida en los incisos 18 y 19 del art. 75. El PROMITT est estructurado para fomentar un desarrollo equilibrado, sin aportes de fondos presupuestarios. Sin necesidad de anticipar subsidios que comprometan el erario pblico. Esto marca una diferencia fundamental con el Informe Solanet que, tal como vimos, requiere subsidios por 10.453 millones de dlares que sern pagados por todos, an por quienes no usan automotor y por ende no cargan combustible. Una red de autopistas al estilo de la Red Eisenhower es una formidable herramienta de descentralizacin y constituye un primer paso decisivo hacia una poltica poblacional que combata en forma efectiva el excesivo centralismo de Buenos Aires. El impuesto a la distancia hace que las provincias perifricas sean las ms pobres y subdesarrolladas. En el cuadro siguiente se puede apreciar sintticamente la diferencia abismal que existe en el ingreso geogrfico per capita entre Buenos Aires y algunas provincias del NOA y del NEA.
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Autopistas y Ferrocarriles : Caminos para el Desarrollo

Cuadro 2: PBG per Cpita en distintas Provincias de la Argentina

Producto Bruto Geogrfico per Cpita del Ao 2006


En Dlares del Ao 2006

20.000 15.000 10.000 5.000 0

16.938

2.634

3.098

2.141

Ciudad de Buenos Aires

Jujuy

Santiago del Estero

Formosa

Fuentes: Consejo Federal de Inversiones, INDEC y Banco Central de la Repblica Argentina

El ingreso per capita de Buenos Aires es ocho veces el de Formosa, seis veces el de Jujuy y 5,47 veces el de Santiago del Estero.

El informe Solanet acepta que la planificacin vial requiere contemplar los criterios geopolticos y las estrategias de desarrollo (pag. 10) que se plasman en el PROMITT, sin atarse por completo al criterio del TMDA que es un parmetro importante pero no el nico. Una carretera se hace siempre para unir algo con algo. Y lo importante es que la red de autopistas interconecte los puntos del territorio que alojan las actividades ms importantes: capitales de estado, grandes ciudades, puertos de ultramar, centros tursticos y pases limtrofes. El Promitt sigue en ese sentido la matriz que utiliz Estados Unidos en la Red Eisenhower que est recogida explcitamente en el art. 3 de la ley. V.1. El ingeniero Thomas Mac Donald y el estadista Dwight Eisenhower Parece oportuno mencionar la diferencia de criterio entre el Ing. Thomas Mac Donald y el Presidente Eisenhower sobre este aspecto tan decisivo de la planificacin vial. La historia nos permite extraer una valiosa enseanza acerca de la diferencia entre un estadista que miraba el pas en su conjunto y un ingeniero cuyas decisiones se aferraban exclusivamente al TMDA. El proyecto de construccion de la Red Interestadual de Autopistas encontr una oposicin inesperada. El prestigioso ingeniero vial Thomas Mac Donald, quien era Comisionado Federal de Federal Highways, se opuso al Grand Plan alegando que haba tramos de las autopistas proyectadas que carecan de trnsito suficiente ya que no alcanzaban en ese momento el Trnsito Medio Diario Anual (TMDA) considerado ptimo. Mac Donald ya haba demostrado su escasa conviccin sobre la utilidad de las autopistas cuando envi a va muerta una iniciativa similar de F.D.Roosevelt en 1938. Mac Donald era en aqul entonces el mximo referente de la ingeniera vial de los Estados Unidos y se vena desempeando ininterrumpidamente por 34 aos desde 1919 como Comisionado Federal de todas las carreteras del pas. En 1936 estuvo seis meses de gira de inspeccin de obras viales, incluyendo una visita a Alemania para conocer las autobahn que estaban en construccin bajo la direccin del Dr. Fritz Todt. Mac Donald qued impresionado con los mtodos constructivos, con la divisin de las calzadas y la soberbia ingeniera puesta en marcha, especialmente en los puentes, grandes viaductos y obras de arte. Pero consider que estas obras
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Captulo Primero: Puntos de Coincidencia y discrepancia con el informe Solanet

eran de escaso valor prctico y movidas por una finalidad de propaganda. Fuente: Divided Highways, Tom Lewis, Penguin Books, 1997. Alemania ofreca innovacin y calidad, mientras Estados Unidos prefera cantidad de km. de rutas pavimentadas convencionales, que Mac Donnald haba construido en un nmero sorprendente: 362.000 km. durante su gestin. Mac Donald estaba convencido de que el TMDA era un parmetro decisivo y exclusivo que deba ser respetado como principio absoluto e indiscutible. Exactamente la misma objecin que hace el informe Solanet al PROMITT, aunque sin precisar cuales son los tramos a eliminar y las provincias que hay que dejar fuera de la red de autopistas. Mac Donald no tomaba en cuenta que para unir el Atlntico con el Pacfico con varios corredores biocenicos como propona Eisenhower era inevitable atravesar zonas desrticas en las cuales el trnsito flaqueaba. Pero que si se interrumpa el corredor era imposible unir los dos ocanos por autopista. Pasaba por alto que en pases de gran extensin territorial como Estados Unidos (y tambin nuestro pas) la poblacin y el trnsito no estn distribuidos en forma homognea. Que lo decisivo era asegurar la continuidad de los itinerarios brindando al usuario el mismo nivel de excelencia en el servicio vial. Para unir Nueva York con Los ngeles hay que atravesar zonas desrticas. Pero Quin puede discutir la trascendencia de unir ambos puntos? En el verano de 1919, un joven Teniente Coronel llamado Dwight Eisenhower particip en el primer cruce transcontinental realizado por el Ejrcito. La expedicin consista de 81 vehculos motorizados que cruzaron Estados Unidos desde Washington, D.C. hasta San Francisco, en una travesa que demand 62 dias para 3.251 millas. La expedicin estaba integrada por 24 oficiales y 258 soldados. El convoy tena como objetivo probar la movilidad de las tropas durante la guerra. Como un observador del Departamento de Guerra, Eisenhower aprendi de primera mano las dificultades que haba que enfrentar al recorrer largas distancias en carreteras que eran intransitables, y que frecuentemente ocasionaban la rotura de los vehculos. Esta experiencia temprana influy en su decisin posterior de construir la red interestadual de autopistas para integrar el territorio con una infraestructura de excelencia. El TMDA tampoco tomaba en cuenta que la ejecucin de la red interestadual no era una obra instantnea ni subitnea. Que an cuando el Congreso aprobara la ley para la ejecucin de toda la red, la misma no iba a estar concluida en 24 horas. Que an cuando se contara con todos los recursos dinerarios, la obra no poda ser concluida en un abrir y cerrar de ojos. Y que durante el proceso constructivo el trnsito y el crecimiento iban a justificar muchos tramos que hasta ese momento no parecan indispensables. El Grand Plan propuesto por Eisenhower era una trascendente meta fundacional que deba hacerse en forma gradual y paulatina y no un proyecto nico que se licitaba como obra unitaria para hacerla en forma expeditiva. De hecho, la red completa tard 35 aos y fue declarada oficialmente terminada recin en 1991. Es evidente que lo que estaba ampliamente justificado en 1991 poda no estarlo en 1956. Que lo importante era que las autopistas unieran cosas importantes y no fueran, eso s, en ningn caso, caminos a la nada. Por eso la planificacin visionaria de la red estableca que haba que unir todas las capitales de los Estados, todas las grandes ciudades, los puertos de ultramar, los grandes centros tursticos, y los pases limtrofes. Este es exactamente el mismo patrn de planificacin del PROMITT. El Grand Plan, como se lo llamaba, una todo con todo configurando un sistema en red que permita llegar a cualquier otro punto del territorio desde el lugar en que se estuviese. As est estructurado en el artculo 3 de la ley PROMITT siguiendo el exitoso modelo de integracin territorial de Estados Unidos: Servicio pblico universal para la integracin del territorio nacional. ARTICULO 3: Encomindase al Poder Ejecutivo Nacional la contratacin, por concesin de obra pblica, del proyecto, financiacin, construccin, operacin y mantenimiento de la R.F.A. que, como un servicio pblico universal, creado en base al principio de solidaridad federal, tendr como objetivo central la integracin del territorio nacional, mediante la construccin de 13.346 km. de autopistas libres de peaje directo, vinculando al 82 por ciento de la poblacin total del pas y 1.150 ciudades del interior, incluyendo capitales de provincia, puertos de ultramar, grandes centros tursticos y los pases limtrofes mediante la construccin de cuatro corredores biocenicos (Norte, Transversal, Centro y Sur), conforme a los trminos de referencia aprobados por los decretos 1.056/97 y 685/98. Los corredores viales a construirse con diseo de autopista, son los que se detallan en los ANEXOS I y II de la presente Ley y su construccin se llevar a cabo conforme al orden de prioridad que establezca el Poder Ejecutivo Nacional.
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Autopistas y Ferrocarriles : Caminos para el Desarrollo

Qu hizo Eisenhower cuando Mac Donald exterioriz su oposicin? Orden que le pidieran la renuncia y coloc al frente del proyecto al General Lucius Clay, quien haba sido comandante de las fuerzas de ocupacin en Alemania y entre otras menudencias tuvo la responsabilidad del exitoso puente areo para dotar de alimentos y combustible a Berln Oeste en 1948 cuando los comunistas haban sitiado la ciudad condenando a los berlineses a morir de hambre y de fro. Quin tena razn: Eisenhower o Mac Donald? Cul era el criterio correcto? La visin estrecha de Mac Donald que pretenda condicionar la integracin del territorio a una simple medicin del trnsito presente sin tener en cuenta el futuro? O la visin de estadista de Eisenhower que apostaba al futuro y trabajaba para las prximas generaciones? Construir o no construir una red de autopistas es una decisin poltica del ms alto nivel. Por eso la Red Eisenhower fue dispuesta por una ley del Congreso dictada en 1956. Del mismo modo la red de autopistas para nuestro pas slo puede hacerse con una ley del Congreso que defina claramente la meta fundacional y cree el recurso para su repago por medio de la TROSA. Debemos entender que las autopistas son siempre bienes pblicos que constituyen el equipamiento bsico del territorio. Y que siempre terminan siendo pagadas con recursos pblicos sea peaje directo o indirecto. Ambos pertenecen a la categora de tributos y por ende deben ser resueltos por el Congreso de la Nacin. Como tributos, ambos son gravmenes impuestos coactivamente por el Estado. En el caso del peaje directo por el hecho de atravesar una barrera de peaje. En el caso del peaje indirecto por tener a disposicin las autopistas en funcin de los km. recorridos medidos por el consumo de combustible.

La red interestadual es una de las cinco obras ms importantes del siglo XX en todo el mundo y constituye un legtimo orgullo para los americanos. Tiene 68.000 km. de autopistas libres de peaje y 55.000 puentes. Cost un 50 % ms que el viaje a la Luna. Pero lo ms destacable es el costo insignificante que tuvo para los contribuyentes. Utilizando el peaje indirecto es decir, un pequeo tributo de un centavo de dlar por litro sobre el combustible denominado USERS FEE (que podramos traducir como tarifa o tasa al usuario anloga a la tasa vial del proyecto PROMITT) se cubri la mayor parte del costo de la obra.

Al dictar la ley, el Congreso de Estados Unidos descart totalmente el peaje, porque este slo hubiera permitido construir el 15% de la red; el 85% era inviable ante la insuficiencia del trnsito. Tres factores contribuyeron a que la construccin y financiacin de esta red fuera un xito: 1. Ausencia de corrupcin: el gobierno despleg una intensa campaa para prevenir toda forma posible de corrupcin. 2. No evasin: por la propia naturaleza del users fee, la evasin era imposible. 3. No desvo de los fondos: se mantuvo una frrea disciplina para que los fondos provistos por los contribuyentes se plasmaran en las obras prometidas y no se desviaran para otros usos. Est considerada como la inversin ms rentable que hizo el Gobierno Federal en toda la historia. Cada dlar invertido reditu a la sociedad seis dlares en reduccin de accidentes, baja de fletes y reduccin de los tiempos de viaje. Desde el punto de vista de su rentabilidad social se pag ntegramente con el ahorro de 187.000 vidas y 12 millones de heridos y discapacitados. Segn Lester Thurow, otorg competitividad mundial a la economa norteamericana durante dos dcadas por la extraordinaria reduccin del costo de los fletes terrestres en un 20 % y la de los tiempos de viaje en un 30 %. Fundamentalmente desat un fuerte proceso de descentralizacin permitiendo un asentamiento ms balanceado de la poblacin en el territorio estadounidense Modific la forma de asentamiento de la poblacin en el territorio siendo una herramienta invalorable para la descentralizacin y para potenciar el desarrollo ms equilibrado del crecimiento econmico y poblacional en las distintas regiones. En nuestra pgina www.autopistasinteligentes.org en el botn de la izquierda bajo el titulo RED EISENHOWER se puede consultar un documento completo cuyo ttulo desafiante es por si mismo harto elocuente: La Mejor Inversin que Nacin alguna haya hecho en la Historia. The Best Invesment a Nation Ever Made. A tribute to The Dwight D. Eisenhower System of Interstate and Defense Highways.
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Captulo Primero: Puntos de Coincidencia y discrepancia con el informe Solanet

VI. La planificacin vial exige definicin de prioridades para evitar la puja entre provincias y regiones
Esta propuesta contenida en la pag. 5 del informe Solanet est expresamente contemplada en el art. 3, prrafo segundo de la ley PROMITT que establece: Los corredores viales a construirse con diseo de autopista, son los que se detallan en los ANEXOS I y II de la presente Ley y su construccin se llevar a cabo conforme al orden de prioridad que establezca el Poder Ejecutivo Nacional. Se repite el esquema exitoso de la Ley de Vialidad: el Congreso decide lo que hay que hacer y encomienda al Poder Ejecutivo su realizacin y la determinacin de prioridades en base a los criterios habituales: TMDA y criterios geopolticos y estrategias de desarrollo que todo pas requiere como define con acierto el informe Solanet en la pg. 10. VI.1. El riesgo de adelantar inversiones viales El principal temor del informe Solanet es que, al aprobar el Congreso un plan integral para todo el territorio nacional como un servicio universal de calidad homognea, puedan adelantarse algunas inversiones en reas de escaso trnsito, sin una previa definicin de prioridades definidas en base a criterios tcnicos estrictos.

Este temor es infundado ya que la presencia del BID exigir la elaboracin de un estudio actualizado de factibilidad de cada mdulo, que deber ser aprobado por el propio banco como condicin previa al otorgamiento de la garanta. Este estudio se har en cada oportunidad de lanzarse una obra. Esto obligar a escalonar en forma cuidadosa la programacin, en funcin de prioridades prolijamente evaluadas a medida que el proyecto avance.

VI.2. El problema que plantean los itinerarios completos en los pases de gran extensin territorial El objetivo bsico de un camino es unir dos puntos geogrficos determinados, para lo cual debe atravesar puntos intermedios. En pases de gran extensin territorial -como los Estados Unidos y la Argentina- resulta casi inevitable atravesar zonas desrticas o poco pobladas para completar el recorrido. En Estados Unidos, no es posible unir el Atlntico con el Pacfico sin pasar por los desiertos de Arizona, Nebraska o Wyoming. En el trayecto siempre habr tramos de menor caudal que, con el criterio puramente numrico del TMDA, no justificaran una autopista. Si se aceptara este criterio como nico, nunca se completaran itinerarios completos que son indispensables para unir los puntos que constituyen la hiptesis y la meta del plan. Si queremos concretar el corredor biocenico entre Buenos Aires y Valparaso, deberemos cruzar necesariamente por tramos de menor densidad en San Luis o Mendoza. Pretender que todo el trayecto brinde un caudal homogneo de trfico es un imposible en pases extensos como la Argentina, que ocupa el octavo lugar en el mundo en superficie.

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Autopistas y Ferrocarriles : Caminos para el Desarrollo

Cuadro 3: Primer Corredor Biocenico

Las autopistas y autovas que corresponden a la provincia de San Luis ya han sido ejecutadas por el gobierno de esa provincia. Por ende, no forman parte del programa de obras de la R.F.A.

VII. Las obras deben hacerse por concesin de obra pblica


El informe Solanet postula el sistema de concesin de obra pblica en el que el concesionario invierte y financia la obra a su riesgo, recupera la inversin y cubre sus gastos de operacin y mantenimiento con recursos aportados por los usuarios. Hasta all la coincidencia es plena ya que esto es justamente lo que plantea el PROMITT. La gran diferencia, es que el informe Solanet propone el peaje directo que es un sistema totalmente invalidado por 20 aos de fracasos del peaje, fuera de la regin metropolitana. La nica solucin posible es cobrar la tasa sobre combustible a nivel nacional que supera los 22.000 millones de litros por ao y registra un crecimiento sostenido del 3,59% anual a lo largo de medio siglo. De este modo el costo total del proyecto ser reembolsado por los usuarios que tienen a disposicin la red de autopistas sin necesidad de recurrir a los onerosos subsidios que pide el informe Solanet que ascienden a 10.450 millones de dlares. El sistema PROMITT garantiza el xito porque crea un flujo de fondos de escala suficiente a la envergadura del emprendimiento. Mantiene todas las ventajas de la concesin porque induce al management privado a construir con rapidez obras de calidad, reduciendo drsticamente los plazos de construccin de las obras con una terminativa satisfactoria. ARTCULO 4, in fine: Los respectivos concesionarios de la R.F.A. debern construir todas las obras nuevas necesarias, reacondicionar las existentes, mantenerlas durante todo el plazo contractual y restituirlas, una vez vencido ste, al Estado Nacional, en perfecto estado.
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Captulo Primero: Puntos de Coincidencia y discrepancia con el informe Solanet

ARTCULO 5: Las concesiones se adjudicarn en licitacin pblica en base al precio cotizado por obras llave en mano, con ajuste alzado absoluto, a ser financiadas ntegramente por el adjudicatario. ARTICULO 20: El financiamiento del costo total de la construccin de la R.F.A. hasta el momento de su habilitacin al trnsito, estar a exclusivo cargo de las empresas concesionarias quienes utilizarn a tal efecto recursos propios u obtenidos mediante el crdito en cualquiera de las formas que autorice la legislacin vigente. En todos los casos, sin avales financieros del Estado Nacional.

Destaco: sin avales financieros del Estado Nacional. Mientras, el informe Solanet pide un subsidio adelantado de 10.453 millones de dlares desmintiendo totalmente su enunciado terico: el concesionario invierte y financia la obra a su riesgo, recupera la inversin y cubre sus gastos de operacin y mantenimiento con recursos recaudados de los usuarios. Para que este escenario resulte operativo hay que inyectarle un pequeo subsidio de 10.453 millones de dlares que ser pagado por todos, carguemos o no combustible, cuando paguemos el IVA de la canasta bsica y de todo lo que consumamos. En cambio en el Proyecto PROMITT el concesionario debe hacer todo con inversin privada, sin avales financieros del Estado y sin subsidios anticipados que comprometan recursos presupuestarios.

Tanto las obras como su mantenimiento y operacin, son reintegrados por los usuarios a travs de la tasa. Estn exentos quienes no cargan combustible, cosa que asegura la equidad del proyecto ya que slo alcanza al 50 % de la poblacin. La TROSA esta desdoblada: el 85% se destina a amortizar la obra y el 15% al mantenimiento y la operacin. As lo establece el art. 14: La Tasa Retributiva de Obras y Servicios de Autopistas, T.R.O.S.A. ser desdoblada en dos partes: I) El 85 % para la amortizacin de la inversin previamente realizada por el concesionario para ejecutar las obras y que podr ser cedido, en propiedad fiduciaria, a la Caja de Valores S.A., conforme al artculo 7 de esta Ley. II) El 15 % para el mantenimiento de las obras, que no podr ser cedido a terceros y cuyo pago al concesionario estar condicionada al efectivo cumplimiento de sus obligaciones contractuales posteriores a la habilitacin del tramo correspondiente.

El principal punto de discrepancia con el informe Solanet es que propone peaje directo y el PROMITT establece un tributo o tasa sobre combustible siguiendo el modelo de Alemania y Estados Unidos. Como estamos viendo, el peaje directo es de imposible aplicacin en nuestro pas para autopistas/autovas interurbanas, por carencia de caudal. Por ello es necesario recurrir al sistema de la T.R.O.S.A. que brinda una solucin alternativa viable.

VIII. La experiencia histrica de los subsidios pagados en forma anticipada


El Informe Solanet propone que el pago del subsidio de US$ 10.453 millones se haga en forma anticipada. Dice en pag. 9: Preferiblemente el subsidio debe otorgarse sobre la inversin inicial. Es decir, que antes de que la obra este concluida el Estado debe adelantar una cifra cuantiosa con la incertidumbre de la finalizacin de la obra (completion risk) que la historia econmica reciente demuestra que es una cuestin crtica en nuestro pas adonde hay muchas iniciativas pero pocas terminativas. Obra inconclusa significa rentabilidad cero para la comunidad. En realidad significa rentabilidad negativa porque se estn adelantando inversiones con fondos pblicos que no tienen contrapartida en servicios viales a la comunidad. Se incurre en una contradiccin con el principio enunciado en la pgina anterior cuando se afirma: Un sistema sano y aceptado por los ciudadanos es aqul que exija realizar primero la inversin para recin luego iniciar el cobro del peaje.

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Autopistas y Ferrocarriles : Caminos para el Desarrollo

Adelantar los subsidios entraa graves riesgos y hay un ejemplo que result ruinoso para la comunidad. En el Puente Rosario-Victoria, el Estado se oblig a pagar un subsidio del 63 % durante la construccin de la obra. Cuando faltaba el 37 % restante el concesionario paraliz la obra hasta que el Estado acept otorgar una asistencia financiera, eufemismo que encubre un subsidio que no se reembolsar nunca de acuerdo al informe de la Auditora General de la Nacin. De esta forma se complet el 100 %. Las empresas cobrarn peaje por 25 aos como si hubieran hecho la inversin, a pesar de no haber efectuado inversiones.

El PROMITT, en cambio, mantiene frreamente el principio rector de su postulado bsico: primero las obras, despus el pago. Mientras la obra esta en ejecucin ni el usuario ni el Estado deben efectuar pago alguno. Tres artculos de la ley confluyen en reiterar que la tasa slo podr ser percibida a partir de la habilitacin de la obra por parte de la Autoridad de Aplicacin. De este modo se protege al usuario en una cuestin vital: que la obra est terminada y disponible para su uso. Es decir, que el pago de la TROSA coinicide temporalmente con la disponibilidad efectiva del servicio vial. ARTICULO 7: Las empresas concesionarias sern retribuidas mediante un sistema de peaje indirecto consistente en una Tasa Retributiva de Obras y Servicios de Autopistas, en adelante T.R.O.S.A., que comenzar a percibirse simultneamente con la habilitacin efectiva al trnsito de cada tramo. ARTICULO 8. c) Los concesionarios sern los propietarios del flujo de fondos generado por la T.R.O.S.A., el que integrar el patrimonio individual de cada uno de ellos, a partir del preciso momento en que la respectiva obra vial sea habilitada al trnsito y hasta el momento en que dicho activo se transfiera al fideicomiso. ARTICULO 11: La obligacin de pagar y percibir la T.R.O.S.A. comenzar a regir en forma gradual, a medida que se habilite cada mdulo de obra.

IX. Los intereses de los concesionarios deben estar alineados con los de la comunidad
El gran olvidado de las privatizaciones de los 90 fue el usuario y el caso ms grave de abuso fue el de los peajes de Dromi. Esto puede reiterarse si tal como propone el Informe, se anticipan 10.453 millones de dlares antes de la habilitacin de las obras. En cambio, la ley PROMITT ha sido cuidadosamente estructurada por expertos para proteger al usuario en base a las siguientes premisas bsicas que se respetan en forma inflexible: a) PAGA NICAMENTE POR OBRA TERMINADA. Si la obra no se habilita, el usuario nada paga. b) DURACIN DE LA TASA. La tasa finaliza cuando se cumplan 30 aos de percepcin efectiva del flujo de fondos, a condicin de que se encuentren cancelados los bonos de infraestructura emitidos para financiar el proyecto (artculo 13 Ley PROMITT) c) CELERIDAD DE LA CONSTRUCCIN. Como el concesionario empieza a cobrar cuando habilita la obra, se asegura rpida finalizacin previniendo el riesgo reiteradamente registrado de obras interminables o inconclusas. d) CALIDAD DE OBRA. Como el mismo que construye debe mantenerla por largo plazo, se asegura buena calidad de obra. e) SISTEMA EFICIENTE Y ECONMICO DE RECAUDACIN. La recaudacin de la tasa vial a travs del combustible se har por medio de las empresas refinadoras e importadoras de combustible. Tendr el carcter de una carga pblica no retribuida (artculo 12 Ley PROMITT). Este sistema de recaudacin es mucho ms econmico que el peaje directo ya que la recaudacin de ste cuesta entre un 10 % y un 25 % restando recursos a su verdadero destinatario que es la obra vial. Segn los propios concesionarios de peaje, la percepcin del tributo cuesta el 20 % del ingreso en los corredores viales. Segn el informe Solanet la recaudacin bruta de la red de autopistas/
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Captulo Primero: Puntos de Coincidencia y discrepancia con el informe Solanet

autovas que propone ser de 1.800 millones de dlares anuales. Si la percepcin del peaje cuesta 20 %, todos los aos se dilapidarn 360 millones de dlares en una actividad improductiva. En los 20 aos de concesin el despilfarro alcanzar a 7.200 millones de dlares. En cambio el peaje indirecto no tiene costo de percepcin y es tambin ms conveniente para la empresa concesionaria porque garantiza la percepcin diaria del 100 %, dentro de un plazo de cinco das.

Para el usuario las ventajas son relevantes: 1. Ahorra el 20 % que se convierte en menor tarifa o mayor dotacin de obras y servicios; 2. No hay esperas en las cabinas de peaje; En el peaje, estos altos costos de recaudacin se trasladan a la tarifa en perjuicio del usuario. Tambin en este punto, marcamos la contradiccin e incoherencia entre lo que se enuncia como criterio y lo que se propone en los hechos.

X. La Red de Autopistas corresponde a la jurisdiccin federal


El informe Solanet postula que lo interurbano necesariamente debe ser de alcance y jurisdiccin nacional. (pg. 5) Esto es as en lo relativo a las Rutas Nacionales, pero no es vlido en cambio para las Rutas Provinciales y las Municipales. El proyecto PROMITT resuelve el viejo problema jurisdiccional con las provincias, en cuanto al poder de polica en la red troncal nacional, ya que la Red Federal de Autopistas pasa a ser un establecimiento de utilidad nacional. ARTICULO 1: Declrase en los trminos del art. 75 inc.30 de la CN y con el alcance previsto en la presente ley, que la Red Federal de Autopistas, en adelante, R.F.A. constituye un establecimiento de utilidad nacional en virtud de los trascendentes y especficos fines que persigue. En funcin de dicho precepto constitucional y las prescripciones contenidas en los incisos 18 y 32 del mismo, se establece la jurisdiccin federal exclusiva tanto sobre el establecimiento de utilidad nacional creado por esta ley como respecto a las actividades principales y/o complementarias que se desarrollen en su mbito. La cuestin tiene enorme importancia para poder unificar el Poder de Polica en una sola fuerza bien entrenada para la prevencin de accidentes como lo ha logrado Chile con los carabineros. Por tal razn, el artculo 6 dispone: El poder de polica de prevencin y control del trnsito para optimizar la seguridad vial en la R.F.A. queda asignado en forma exclusiva a la Gendarmera Nacional por tratarse de un establecimiento de utilidad pblica nacional conforme al art. 1 de la presente ley. El concesionario brindar a su exclusivo costo el apoyo logstico integral con todo el equipamiento necesario para que la Gendarmera Nacional pueda dar cumplimiento adecuado a este cometido. El Poder Ejecutivo Nacional establecer en los pliegos de licitacin un sistema de premios y castigos tendiente a la paulatina disminucin de la siniestralidad vial en cada una de las concesiones.

XI. La planificacin nacional asegura una unidad de criterio y de normas


As lo precepta la ley PROMITT. Segn el artculo 36, la Autoridad de Aplicacin deber inspeccionar las obras terminadas verificando que se correspondan estrictamente con lo que estipulan los trminos de referencia.

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Autopistas y Ferrocarriles : Caminos para el Desarrollo

XII. Estrictos estndares de diseo que se relacionan con la seguridad. Autopistas o autovas
Coincidimos totalmente con este postulado. De all la propuesta de construir verdaderas autopistas que son las nicas que garantizan la seguridad vial haciendo fsicamente imposibles los choques ms graves y frecuentes. El informe Solanet, en cambio, se conforma con un estndar bajo de seguridad ya que la autova es simple duplicacin de calzada y conserva todos los defectos estructurales de las actuales rutas de la muerte con excepcin de la calzada nica. Ante la insuficiencia de recursos que produce el peaje, el informe Solanet se resigna a brindar autovas en la red troncal poniendo como referencia en la pagina 6 la autova a Mar del Plata.

La autova es un equipamiento insuficiente que mantiene diversos factores de peligro. Conserva los cruces a nivel con otras rutas y con ferrocarriles. Mantiene los cruces por las ciudades porque no construye las circunvalaciones urbanas. Subsisten las curvas peligrosas. En suma un rosario de defectos e insuficiencias que son inaceptables en la red troncal principal cuando lo que est en juego es la vida de las personas.

XII.1. La Tragedia de Dolores. Consecuencias trgicas de las autovas Un solo ejemplo basta para ilustrar las consecuencias trgicas generadas por las autovas. En 2008 se inaugur la autova de la ruta 63 que desemboca en la ruta 2 a la altura de Dolores. Pocos metros antes, la ruta se cruza con las vas del F.C. Roca que tienen un paso a nivel con barreras. El 8 de marzo de 2008, pocos meses despus de la inauguracin de la nueva y flamante autova, un mnibus repleto de pasajeros fue atropellado por el tren que vena de Mar del Plata. Hubo 18 muertos y 23 heridos. El costo de este accidente para la sociedad ser de 21.476.400 pesos segn los montos reclamados. O sea unos 5 millones de dlares. Cul fue el ahorro para el Estado cuando los dos puentes que debieron haberse construdo hubieran costado lo mismo que este siniestro, sin computar los que puedan producirse en el futuro? Vala la pena esta economa mal entendida? Que opinan los familiares de las vctimas? Qu opina la joven Laura Chain que a los 23 aos perdi una pierna porque la autova no evita los cruces a nivel? Las autovas tambin conservan las curvas peligrosas y los cruces urbanos. Peridicamente se producen muertes en curvas cerradas por ejemplo en la Ruta 2. En esta ruta hay una docena de cruces urbanos en los cuales la velocidad debe ser reducida en forma intempestiva a 40 km. por hora porque la calzada es atravesada por peatones. Se produce una peligrosa friccin entre el trnsito urbano ms lento y pausado y el trnsito rpido pasante hecho que tambin es causa de accidentes. Cuando se trata de carreteras es bueno tener presente lo que enseaba en la dcada del 40 el fundador de Ctedra de Vas de Comunicacin en la Universidad de Buenos Aires Ing. Pascual Palazzo:

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Captulo Primero: Puntos de Coincidencia y discrepancia con el informe Solanet

En el siglo XXI ese camino ideal es la autopista inteligente. Nuestras rutas de la muerte estn sembradas de carteles de peligro que son la confesin del Estado de su impotencia para brindar un servicio vial seguro. Desde que se inaugur la primera autopista de la historia en Berln en 1923 han transcurrido 88 aos. Tiempo suficiente para poder extraer experiencia sobre la importancia decisiva que tiene la estructura de diseo de la autopista en la reduccin de accidentes. Especialmente despus de la experiencia de la RED EISENHOWER que se pag ntegramente con el ahorro de 187.000 vidas y 12 millones de heridos y discapacitados. El dictamen de los mximos referentes jurdicos de la responsabilidad civil por accidentes, doctores Flix Alberto Trigo Represas y Martn Diego Pirotta, se encuentra en nuestra pgina www.autopistasinteligentes.org (botn de la izquierda: Rutas de la muerte o autopistas inteligentes). Este tema es de vital importancia tanto para las vctimas de los accidentes como para las Compaas de Seguro. Si se logra imponer este criterio que est avalado por prestigiosos juristas, el Estado deber asumir la responsabilidad civil por todos los siniestros que se originen en las deficiencias de las carreteras. En estos casos, hay una confesin explcita de la peligrosidad de las rutas de la muerte por los carteles que el propio Estado coloca, reconociendo que el servicio vial que brinda no es seguro. Entonces, cada vez que se produce una tragedia derivada del diseo de la carretera el Estado debe responder civilmente. Si este criterio fuera adoptado por nuestros tribunales de justicia, el costo de los siniestros habra que incorporarlo al clculo econmico de factibilidad de una autopista y muchas obras que hoy son consideradas postergables pasaran a tener prioridad. Recordemos una vez ms que la obra ms grande de la historia de la humanidad, la Red Eisenhower, se pag ntegramente, desde el punto de vista de la rentabilidad social, con el ahorro de vidas y heridos.

XIII. La demora en concretar las obras de autopistas/autovas lleva a que se conviertan en rutas trgicas
El informe Solanet reconoce que la demora en producir mejoras en las rutas 2 entre Buenos Aires y Mar del Plata, la ruta 9 entre Buenos Aires y Crdoba o la Ruta 14 en la provincia de Entre Ros lleva a que dichas rutas se conviertan en rutas trgicas porque en caminos de dos carriles la tasa de accidentes se eleva exponencialmente a partir de determinados niveles de trnsito. Coincidencia plena con esta afirmacin. La pregunta que formulamos es: Cul es la solucin que se propone en el Informe? La respuesta la tenemos en pgina 6: Cuando los volmenes en horas pico superen los niveles de congestin con una frecuencia y duracin inaceptables ha llegado la hora de encarar las mejoras. Es decir primero hay que aguardar a que la situacin sea insostenible y recin entonces poner en marcha las obras de mejoras. Esto es lo mismo que decir: hasta que mi hijo no tenga peritonitis no autorizo que lo operen de apendicitis. O llevado al campo de los servicios pblicos sostener que no hay que ampliar las centrales elctricas hasta que los apagones tengan una frecuencia y duracin inaceptables. Recuerdo la ancdota de un amigo que estuvo en Cuba y le pregunt a un cubano si haba apagones frecuentes. El cubano contest con una pizca de irona: ac nunca hay apagones. A veces tenemos un alumbrn. Otros interrogantes a formular son: Existe algn mtodo instantneo para enmendar la situacin cuando es insostenible? Hay una varita mgica para que en forma subitnea se construyan autopistas que, como sabemos, demoran dcadas y no minutos? Cules son las consecuencias de no disponer de las autopistas por la oposicin de quienes opinan que hay que esperar que se produzcan niveles de congestin inaceptables para encarar la solucin de fondo? Cul es el costo social en el tiempo intermedio cuando la obra es indispensable y hay que esperar dcadas para que se concrete? La experiencia internacional indica que Estados Unidos, en el momento de mximo apogeo, tard 35 aos en construir su red, no obstante que siempre mantuvo un ritmo intenso de obra. Por su parte, China demor 26 aos para hacer la primera etapa de su red de 74.000 km. Es razonable pensar que los argentinos podemos hacer las mismas cosas en 24 horas? Veamos cual ha sido el ritmo de obras viales de este tipo en nuestro pas las ltimas dcadas:

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Cuadro 4: Tiempo de construccin de autopistas en la Argentina.


Obra Tiempo de Construccin (Aos) 29 30 25 11 19 Perodo Longitud (km.) 106 49 32,6 224 394 Ritmo (km./ao) 3,66 1,60 2,48 20,37 20,74

Acceso Norte Acceso Oeste Autopista La Plata Autopista Zrate-Rosario Autopista Rosario-Crdoba

1948-1977 1968-1998 1977-2002 1976-1987 1991-2010

El tiempo promedio de construccin de estas cinco autopistas fue de 22 aos.

En pgina 10 el informe Solanet sostiene que una vez lograda la separacin de calzadas, la transicin gradual posterior desde autova hacia autopista... debe ser necesariamente definida... interseccin por interseccin. Esto significa que cada cruce a distinto nivel deber ser materia de un estudio de factibilidad especfico con lo cual las obras, que como hemos visto son extremadamente lentas, se harn eternas. En la Red de Autopistas PROMITT hay 1.303 distribuidores. Si cada uno de ellos tardara un ao. Cundo tendremos la obra terminada? Con el sistema actual de Vialidad se construyen 26 km. de autopistas por ao con lo que el plan completo demandara 440 aos. Con el sistema propuesto en el Informe Solanet, haran falta 1.303 aos.

Como vimos, ir detrs de los acontecimientos con demoras de un cuarto de siglo, porque la decisin ejecutiva recin se adopta cuando los tiempos de congestin son inaceptables, tiene altos costos sociales en vidas y en sobrecostos del transporte, perjudicando la competitividad de la economa. Un ejemplo concreto para ilustrar la realidad. La demora de 19 aos para concluir la autopista Rosario-Crdoba fue causa de decenas de muertos y heridos. Despus de inaugurada la autopista, se verific una notable reduccin de accidentes.

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Captulo Primero: Puntos de Coincidencia y discrepancia con el informe Solanet

Si cualquier persona medianamente informada sabe que en la dcada del 20, con un parque automotor del orden de los 20 millones, va a ser vital tener concluida la red de autopistas al menos en la red troncal principal y sabe tambin que las obras no se pueden hacer en 24 horas Por qu no se empieza ya mismo? Si hoy no podemos circular en condiciones aceptables de seguridad, Qu ocurrir cuando el parque se duplique?

Peter Drucker define muy bien el concepto de la planificacin diciendo que la gente cree que planificar es pensar en el futuro. Craso error. Planificar es pensar en las consecuencias futuras de las decisiones presentes. Si no ponemos manos a la obra, ya mismo, nunca cambiaremos la realidad.

XIII.1. El caso de China y el Ingeniero argentino Jos Veniard En 1985 una delegacin china visit el Banco Mundial buscando asesoramiento acerca de la mejor forma de impulsar su desarrollo. Fueron atendidos por el ingeniero argentino Jos M. Veniard funcionario del Banco desde 1975. China tena entonces 100.000 autos y 900.000 camiones. En total un parque automotor de 1.000.000 de vehculos. Veniard les aconsej que planificaran una red de autopistas al estilo de la Red Eisenhower. Los chinos quedaron algo perplejos advirtiendo que casi no tenan automotores. Veniard insisti con un argumento convincente: los autos se fabrican en minutos; las redes de autopistas tardan dcadas. Los chinos aceptaron el desafo. Veniard fue el representante del Banco Mundial en Beijing entre 1985 y l991 y planific una red de autopistas de 25.000 km. con un concepto que, segn me expresara despus el propio Veniard, era muy similar al PROMITT de Argentina: una red integral de autopistas con financiacin autnoma que l consideraba una condicin indispensable para sostener un pas competitivo en el siglo XXI. La matriz de planificacin era la misma que haba empleado Estados Unidos en la Red Eisenhower que empuj al pas a un increble desarrollo.

Veniard sostiene que hay una relacin indispensable entre una infraestructura de transporte de bajos costos operativos y exceso de capacidad marginal y el desarrollo econmico sostenido, como l mismo lo ha constatado durante sus 22 aos como funcionario tcnico del Banco Mundial.

Cuando se lanz, el Plan pareca desmedido y para sus crticos, innecesario. Economistas del propio Banco Mundial lo cuestionaron. Pero con el liderazgo de visionarios como Deng Xiaoping fue aprobado. En 1985 China tena 22 km. de autopistas algo menos que la avda. Gral Paz. Al da de hoy el Plan Veniard de 25.000 km. est totalmente concluido y ampliamente superado ya que las autopistas habilitadas alcanzan a 74.000 km. En los ltimos 5 aos se terminaron 33.000 km. con un ritmo anual promedio de 6.600 km. Recordemos que la red de Estados Unidos se construy a un ritmo promedio de 1.942 km por ao. China, aprovechando la tecnologa disponible actualmente, ha multiplicado por tres el ritmo de Estados Unidos. Para el ao 2015 China aspira a superar la Red Eisenhower terminando 85.000 km. Manteniendo el ritmo actual de construccin, sin duda lo lograr. Y que ocurri con el parque automotor? Se ha multiplicado por 45 y hoy tienen 45 millones de unidades. Fabrican 13,5 millones por ao, ms del doble que Estados Unidos. Segn estimaciones del Banco Mundial, en 2020 tendr 162 millones de automotores. Las autopistas fueron el factor desencadenante del desarrollo de su poderosa industria automotriz. Veniard tena razn: los autos se fabrican en minutos; las autopistas tardan dcadas. Pongamos manos a la obra cuanto antes para equilibrar el binomio del transporte.

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Captulo Primero: Puntos de Coincidencia y discrepancia con el informe Solanet

Destaco una expresin de Veniard que me parece clave para entender el problema: l propone una infraestructura de transporte con exceso de capacidad marginal. Es inaceptable que la produccin del agro se pierda por falta de carreteras, como era habitual en Rusia durante el rgimen comunista. Albert O. Hirschman, La Estrategia del Desarrollo Econmico, Fondo de Cultura Econmica, 1964 (pg. 70 y 77) denomina a este fenmeno desarrollo desequilibrado y lo define con gran justeza: Adelanto desigual de un sector seguido por otros sectores que tratan de alcanzarlo. La inversin inducida por los efectos de complementariedad puede proporcionar una transformacin real de una economa subdesarrollada. En cambio, los pases subdesarrollados slo se animan a construir pequeos tramos de caminos inconexos que no conforman un sistema, en lugar de abordar un programa de gran escala de caractersticas fundacionales como fue la red de Estados Unidos (1956) y la red China (1985). Ambos pases se adelantaron a la demanda efectiva de trnsito verificable al momento de la decisin. Si se hubieran limitado a aplicar el TMDA, ambas redes se hubieran diferido y seguramente an no estaran terminadas.

La virtud del estadista es que se adelanta a su tiempo, espa el futuro, imagina el escenario por venir que no es el mismo del presente y se atreve a irrumpir frenticamente dentro de las cosas, merced a un viril apetito de perforacin como ensea Ortega y Gasset. El estadista no se conforma con disfrutar del paisaje. Quiere cambiarlo. Responde al mandato bblico de someter la Tierra en beneficio del gnero humano. Y entonces pone en marcha el desarrollo con el objeto de satisfacer las necesidades futuras, no las presentes. Por una razn muy simple: el presente ya est jugado y es irreversible. Aunque un gobierno tenga todos los recursos financieros para construir ya mismo una red de autopistas ello es fsicamente imposible porque no se puede concretar el plan en forma inmediata. Lo que s puede hacer es poner en marcha un Grand Plan para que en el futuro, cuando la necesidad imperiosa de las obras sea indiscutible, no deba esperar varias dcadas para disponer de un servicio indispensable. Ms que indispensable: vital. Porque lo que est en juego son vidas humanas.

El argumento de los economistas sobre la escasez de recursos, no est justificada en este caso porque la escasez real en los pases de escaso desarrollo no consiste en los recursos mismos, sino en la capacidad de ponerlos en juego. (Hirschman, op. cit. , pg. 94). A ningn pas, por pobre que sea, le falta tierra, arena, piedra y cemento (que no es otra cosa que piedra molida y calentada a alta temperatura) para construir carreteras. Lo que le falta es una clase dirigente capacitada para galvanizar las fuerzas sociales y despertar los recursos dormidos para convertirlos en bienes tiles a la comunidad. Hacen falta lderes como Eisenhower que lanz la red de autopistas de Estados Unidos en 1956 y Deng Xiaoping que lanz la red china en 1985. Para que esa poltica sea posible, hace falta una clase dirigente que no est enferma del mal de cortedad como expresaba Federico Pinedo en su plan de desarrollo de 1941, que fuera rechazado por el Congreso. El recurso ms escaso de los pases subdesarrollados es la incapacidad de su clase dirigente de tomar grandes decisiones. (Hirschman, op. cit., pg. 38). Y como no se toman estas decisiones no se movilizan los recursos ociosos dispersos en la naturaleza. Como la clase gobernante no se atreve a construir autopistas, ni viviendas, ni redes de saneamiento no se genera trabajo para los desocupados y el Estado termina destinando recursos cuantiosos para subsidiar el ocio sin movilizar el valioso recurso humano inactivo para generar la creacin de nueva riqueza. Cmo puede ser que Argentina con una economa 188 veces ms grande que la de 1864 construya apenas 26 km. de autopistas por ao en las ltimas dcadas, cuando entre 1864 y 1914 construa un promedio anual de 688 km. de lneas frreas? Hoy algunos juzgan faranico hacer 13.346 km. de autopistas, cuando hace 146 aos el pas puso en marcha un programa de 33.416 km. de ferrocarriles en el medio de la nada, atravesando desiertos, cuando las obras se hacan con traccin a sangre y no haba equipos pesados. Nuestros padres fundadores tenan claro que estos grandes equipamientos de Capital Social Fijo son la causa del desarrollo y no su efecto.

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El desarrollo consiste principalmente en ir implantando sistemticamente una serie de proyectos que aceleren el paso (Albert Hirschman, op. cit., pg. 18). Es necesario actuar proactivamente para modificar la realidad y romper el equilibrio del atraso, generando estmulos y presiones para un progreso adicional. Poniendo en marcha metas futuras an cuando estemos adelantando inversiones no imprescindibles para las necesidades presentes. Hay que anticiparse al futuro. Hace falta un mecanismo de induccin que movilice la mayor proporcin posible de recursos disponibles. Los pases desarrollados son tales porque se animan a tomar grandes decisiones. Son audaces. Se adelantan a los acontecimientos. Se apoderan del futuro y lo dominan. Actan planificadamente hacia el futuro en lugar de reaccionar desordenadamente cuando el agua les llega al cuello. Lo expuesto demuestra que si aguardamos a que la situacin sea de un nivel de congestin con una frecuencia y duracin inaceptables como aconseja el informe Solanet, habr que aguardar 22 aos segn nos ensea la experiencia argentina, para dar una respuesta satisfactoria. Qu ocurrir en el entretanto? Cuntas muertes evitables ocurrirn en el perodo intermedio? En todos los servicios pblicos correctamente gestionados (telfono) la decisin de ampliar las instalaciones se toma mucho tiempo antes de que la situacin sea inaceptable. Se acta antes teniendo en cuenta el tiempo de construccin de las nuevas centrales. Por qu no podemos hacer lo mismo con las carreteras? SI el Plan de Autopistas presentado en 1998 se hubiera puesto en marcha, Rutas de la Muerte como la 14, por ejemplo, ya no existiran. Con el modelo de gestin PROMITT se hubieran terminado en menos de tres aos y se hubieran salvado muchas vidas. La estadstica del perodo agosto 92/julio 96 contabiliz 922 muertes y 2001 heridos en esa ruta, que el Informe hoy lamenta reconocer como Ruta de la Muerte. En 1998 en vez de impulsar su transformacin en autopista, an conociendo seguramente estas estadsticas fatales, el responsable del Informe, Ingeniero Solanet y los directivos de FIEL se opusieron al Plan, como ya analizamos ms arriba. Otro tanto cabe afirmar para la ruta 7 que adems, es un Corredor Biocenico que une el Atlntico con el Pacfico. Tambin en este caso, la oposicin del Club del Peaje secundado por los economistas de FIEL contribuy a frustrar el proyecto. Entre las muchas muertes evitables ocurridas, recordamos la ltima la Tragedia de Alberdi con 13 muertos. En el acto del sepelio de las vctimas la prima de uno de ellos muri de un sncope. La cantidad de muertos fue tal, que no hubo coches fnebres suficientes para llevar los atades. Tuvieron que ser llevados en un camin de carga.

En el choque frontal de Alberdi ocurrido el 17 de abril de 2011 en la ruta 7 murieron 13 personas. Este siniestro no hubiera ocurrido si la ruta 7 hubiera sido transformada en autopista de acuerdo al Plan Laura que no pudo ejecutarse por la oposicin del FMI azuzado por el lobby del Club del Peaje y los economistas de FIEL Este es apenas un caso ms de los 13.273 muertos que se hubieran evitado con el Plan Laura.

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Captulo Primero: Puntos de Coincidencia y discrepancia con el informe Solanet

XIV. Hay que preservar el destino de los recursos asignados al repago de las autopistas
Coincidimos plenamente con este objetivo que plantea el informe Solanet. Justamente ste es el principal aporte del PROMITT. Al transformar en tasa el viejo impuesto al combustible se asegura la ejecucin de la obra, porque el flujo de fondos nace recin cuando la obra ya esta terminada y el objetivo ya fue alcanzado. La estructuracin de la ley PROMITT evita cualquier riesgo de desvo de fondos creando, para el repago, una tasa retributiva de servicios. Es importante tener clara la diferencia entre impuesto y tasa. En el Informe Solanet se los confunde, lo que lleva a errores de concepto. En la pgina de Internet www.autopistasinteligentes.org se puede consultar el valioso dictamen jurdico del reconocido jurista Dr. Luis Bulit Goi, quien realiza un anlisis detenido de la cuestin basado en 130 aos de jurisprudencia pacfica de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin. Remitimos pues, a dicho dictamen. Basada en tales principios, la ley PROMITT configura un plexo completo que permite al Congreso de la Nacin crear una nueva institucin transformadora de los tradicionales mtodos de financiacin y gestin para la construccin de carreteras. Esta institucin puede ser tambin adoptada por otros pases con problemas similares: el peaje directo fracasa por falta de caudales y el impuesto al combustible por el desvo de fondos. La tasa vial, pagadera a partir de la conclusin de la obra, resuelve en forma completa y satisfactoria ambos problemas. El mejor mtodo de recaudacin se combina con el mejor modelo de gestin. El tributo sobre combustible es el mejor mtodo de recaudacin porque tiene prodigiosa capacidad de generacin de recursos sin molestar al pblico, es ms predecible por la ley de los grandes nmeros, no tiene gasto de percepcin y no admite evasin. El mejor modelo de gestin es la concesin de obra pblica con inversin privada previa, sin subsidios anticipados del Estado. La Corte Suprema ha definido con certeza la institucin de la tasa. Tasa es el tributo cuya obligacin tiene como hecho generador la prestacin efectiva o potencial de un servicio pblico individualizado en el contribuyente. FALLOS: 171: 390; 212:393; 259:166; 262:85. La tasa retribuye un servicio ligado estrechamente con el que paga: el automvil paga la carretera a travs del combustible. Si en cambio, el tributo se destinara a escuelas u hospitales, se transformara en un impuesto. La tasa se paga DESPUS que el servicio est disponible. Si en cambio, se pagara ANTES sera un impuesto, como el viejo esquema de la Ley de Vialidad. La tasa es pagada por el usuario efectivo o potencial como establece el Codigo Tributario para Amrica Latina. La doctrina coincide en que:

Tasa es el tributo cuya obligacin tiene como hecho generador la prestacin efectiva o potencial de un servicio pblico individualizado en el contribuyente. Su producto no debe tener un destino ajeno al servicio que constituye el presupuesto de la obligacin. No es tasa la contraprestacin recibida del usuario en pago de servicios no inherentes al Estado.

Lo transcripto es el texto del artculo 16 del Modelo de Cdigo Tributario para Amrica Latina, elaborado para el Programa Conjunto OEA BID, Washington, 1968, por los destacados juristas Carlos Giuliani Fonrouge (Argentina), Rubens Gomes de Sousa (Brasil), y Ramn Valds Costa (Uruguay), con la colaboracin de los Dres. Aurelio Camacho Rueda (Colombia), Enrique Piedrabuena (Chile), Alonso Moiss Beatriz (El Salvador), Carlos A. Mersn (Paraguay), Enrique Vidal Crdenas (Per), y Juan Andrs Octavio (Venezuela). En el mismo sentido puede mencionarse CSJBs. As. 28.11.95 Nobleza Picardo SAIC c/Munic. Gral. S. Martn en ElDerecho t.166 p. 592, entre muchos otros. El concepto bsico es que la tasa se paga por tener a disposicin un servicio. Ello exige que en ambos extremos de la ecuacin el uso sea posible. De parte del Estado (o el concesionario) el servicio pblico debe estar disponible. O sea, la autopista debe estar terminada. Y en la otra punta el usuario debe conducir un automotor para tener la herramienta que posibilita el uso de las autopistas. Como veremos en el capitulo cuarto, punto 2, esta tesis est ajustada a la teora de los bienes club desarrollada en 1965 por el Nobel de Economa James Buchanan.
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Segn este autor loss bienes club carecen de rivalidad y pueden ser compartidos por todos mientras no lleguen al punto de congestin. Al carecer de rivalidad, participan de una de las condiciones esenciales de los bienes pblicos ya que pueden ser disfrutados en comn sin que el uso de algunos implique excluir a los dems. Pero, a diferencia de los bienes pblicos puros, admiten excluir a quienes no contribuyen a sostener el servicio. En el caso de la R.F.A. la condicin para poder disfrutar del bien es haber pagado la tasa al comprar combustible. La tasa costea la obra pero no la financia. El servicio debe existir antes, para lo cual es necesario que alguien, ya sea el Estado o un concesionario de servicio pblico, haya hecho una inversin previa para que el servicio est disponible. Recin entonces nace la obligacin del usuario de pagar la tasa o tarifa. Adems, es necesario que el usuario est en posibilidad cierta de usar el servicio. En este caso, cargar combustible para circular. Recin en esa situacin comienza a oblar la tasa. El esquema de cobrar ANTES de hacer la obra es tambin un impuesto, que por lo tanto debe ingresar al presupuesto con todas las implicancias negativas del desvo de fondos. Para que el sistema de la tasa vial sea equitativo es necesario que el servicio llegue a todas las regiones y est disponible para todos los habitantes, configurando un servicio universal, de calidad homognea y libre de peaje. Recalcamos que la obra es realmente pagada por sus usarios mediante el peaje indirecto. Y el pago es equitativo porque se paga en forma proporcional al consumo de combustible que guarda una estrecha relacin con los kilmetros que se circulan. Las normas de la ley PROMITT relativas a esta cuestin son las siguientes: Naturaleza jurdica de la TROSA. ARTICULO 8: La TROSA tendr vigencia en todo el territorio de la Repblica Argentina y regir en los trminos de la presente ley durante todo el tiempo de vigencia de las concesiones mencionadas en el artculo 3 y tendr las siguientes caractersticas esenciales: a) La TROSA constituye una tasa por servicios pblicos, retributiva de la inversin privada previamente realizada por los concesionarios y como contraprestacin de las nuevas obras y servicios viales generados por dicha inversin privada. b) La TROSA no podr ser disminuida, suprimida o alterada, en ninguna de sus modalidades, en perjuicio de los derechos adquiridos por los concesionarios, el fideicomiso o sus beneficiarios, c) Los concesionarios sern los propietarios del flujo de fondos generado por la TROSA, el que integrar el patrimonio individual de cada uno de ellos, a partir del preciso momento en que la respectiva obra vial sea habilitada al trnsito y hasta el momento en que dicho activo se transfiera al fideicomiso. d) El Estado Nacional garantiza la estabilidad, intangibilidad e invariabilidad de la TROSA, determinada conforme a los artculos 9,10 y 11, la que no constituye recurso presupuestario alguno, impositivo o de cualquier otra naturaleza y solamente tendr el destino que se le fija en la presente ley. e) El Estado Nacional garantiza la efectiva percepcin de la TROSA por el concesionario o su sucesor en base al Ingreso Mnimo Garantizado (I.M.G.) conforme al artculo 23. f) Los contratos de concesin y su aprobacin por el Poder Ejecutivo Nacional, conjuntamente con la presente ley, constituyen un cuerpo legal nico e indivisible, de ndole contractual, el que regir las obligaciones recprocas entre el Estado Nacional y los concesionarios, el fideicomiso o sus beneficiarios, gozando los derechos adquiridos, nacidos o consolidados al amparo de dicho cuerpo legal, del carcter de prerrogativa jurdica individualizada e irrevocable, en cabeza de cada uno de ellos. El Estado Nacional garantizar la estabilidad de dicho cuerpo legal durante el plazo de vigencia de las respectivas concesiones. g) El derecho de propiedad de los concesionarios, el fideicomiso o sus beneficiarios, sobre el flujo de fondos originado por la TROSA, no podr ser revocado ni anulado ni tampoco ser revisado unilateralmente por el Estado Nacional, a fin de garantizar la estabilidad de los derechos adquiridos, nacidos o consolidados al amparo de esta Ley, evitando que queden a merced del arbitrio o diferente criterio, que al respecto pudiese existir durante la vigencia de las respectivas concesiones.
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Captulo Primero: Puntos de Coincidencia y discrepancia con el informe Solanet

h) La modificacin unilateral por parte del Estado slo podr tener lugar en la hiptesis de expropiacin de la concesin por causa de utilidad pblica, calificada como tal por Ley del Honorable Congreso de la Nacin y previa e integralmente indemnizada, de conformidad con lo dispuesto en los artculos 10 de la Ley N 21.499 y 17 de la Constitucin Nacional. Para evitar el riesgo de que el Estado Nacional no cumpla con las reglas establecidas en la ley PROMITT se ha establecido una garanta del BID. ARTCULO 24: Garantas del BID, BIRF u otras entidades financieras de crdito. Para facilitar el acceso de los concesionarios al mercado de capitales y reducir el costo financiero, el Poder Ejecutivo gestionar ante los organismos multilaterales de crdito, BID y/o BIRF u otras entidades financieras, el otorgamiento de garantas de cobertura puntual del I.M.G. y su evolucin futura, en base a las hiptesis de crecimiento que adopte el Poder Ejecutivo en los pliegos de licitacin. A tal efecto, autorzase al Poder Ejecutivo a otorgar las contragarantas necesarias y a suscribir los instrumentos legales pertinentes para que dichas garantas se tornen operativas. Los gastos y comisiones que demande la contratacin de estas garantas sern consideradas como un costo de la concesin y abonadas por el concesionario hasta la venta del flujo de fondos al fiduciario y, a partir de ese momento, por el fiduciario con cargo al flujo de fondos de la TROSA.

XV. Las carreteras deben ser pagadas por sus usuarios


El informe Solanet reitera el principio de que lo ideal es que las obras se hagan con inversin privada a recuperar de sus usuarios (pg. 7 y 8). El principio es inobjetable pero el informe, luego de enunciarlo, propone lo contrario, solicitando un subsidio previo del Estado por el 45% de la inversin (10.453 millones de dlares). En cambio la ley PROMITT respeta escrupulosamente este criterio por lo que la Red de Autopistas se construir con inversin privada, sin avales financieros del Estado y sin subsidios anticipados. Una vez que la obra est concluida y habilitada de conformidad por la Autoridad de Aplicacin creada por el art. 36, comienza el pago de la tasa que slo gravar a los usuarios de automotores sean automviles, buses o camiones. Lo realmente equitativo es que el pago no afectar al 50% de la poblacin que hoy no tiene automotor. Naturalmente, como el auto es una aspiracin de todos y el parque automotor crece ao a ao al buen ritmo de 750.000 vehculos, hacia el 2020 es probable que la mayora de la poblacin tenga automotor y contribuya al sostenimiento de la red de autopistas. Pero lo dirimente desde el punto de vista jurdico y constitucional de la tasa, es que, si quedara un slo habitante sin auto, ese nico habitante no pagar la tasa que slo puede gravar a quienes son usuarios efectivos o potenciales del sistema. Porque para estar obligado a pagar la tasa es necesario disponer del elemento o instrumento que posibilita el uso ya que las autopistas slo permiten la circulacin de automotores. No se puede circular a pie o en vehculos de traccin a sangre. Naturalmente, la red ser usada por todos los habitantes que circulen en buses de larga distancia que hoy suman 65 millones de pasajeros al ao. Podrn circular por autopistas de excelencia sin pagar peaje y contribuyendo en proporcin infima al pago del peaje indirecto de la tasa sobre combustible. La CEPAL, organismo dependiente de las Naciones Unidas, ha hecho un anlisis esclarecedor de esta institucin del tributo sobre combustible para el sostenimiento de las carreteras. Sostiene la CEPAL:

El combustible establece una relacin muy certera entre la cantidad de combustible que se emplea y el uso de los caminos. Como esta relacin no es exacta, la frmula despierta resistencias de parte de algunos especialistas. Qu otras opciones existen? El cobro a travs del precio de los combustibles es lejos la frmula ms econmica de hacerlo, con un costo general inferior al 1 por ciento del monto recaudado. Este mecanismo tiene adems las ventajas adicionales de que, con los debidos resguardos, es difcil evadir el cobro. Y adems cubre toda la extensin de la red. Fuente: CAMINOS, Un Nuevo Enfoque para la Gestin y Conservacin de Redes Viales, Alberto Bull y Andreas Schiessler. Naciones Unidas, CEPAL, Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe, Santiago de Chile, ao 1994.

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Autopistas y Ferrocarriles : Caminos para el Desarrollo

Como veremos en el captulo cuarto, punto 3, habra que definir con exactitud qu se entiende por usuario ya que tratndose de bienes club como los define James M. Buchanan el usuario es quien tiene a su disposicin el bien an cuando no lo est usando efectivamente en ese instante.

XVI. Los ferrocarriles deberan absorber trficos que le son propios


En la pag. 5 el informe Solanet seala que en numerosos tramos de la red vial el porcentaje de vehculos de carga es muy elevado (hasta el 40-50 %). Por ello propone que el plan de infraestructura vial se disee y sea consistente con un programa de infraestructura ferroviaria para el transporte de cargas. Lamentablemente, el informe no propone ninguna solucin al problema que plantea. En cambio, la Ley PROMITT brinda una alternativa realista disponiendo en el articulo 38 la realizacin de un Plan Maestro, asignando recursos derivados de la explotacin de la red de autopistas por un monto estimado en 20.000 millones de dlares a la rehabilitacin de los ferrocarriles. RED FERROVIARIA NACIONAL: ELABORACIN DE UN PLAN MAESTRO ARTICULO 38: El 100 % del impuesto creado segn el artculo 29 percibido junto con la T.R.O.S.A. durante todo el perodo de explotacin de las concesiones de la R.F.A., ser destinado a un fideicomiso administrado por la Caja de Valores S..A. con destino a inversiones ferroviarias a ser ejecutadas tanto por el Estado como por concesionarios privados. Dentro del plazo de dos aos de la promulgacin de la presente ley, el Poder Ejecutivo realizar un Plan Maestro (Master Plan) Ferroviario, tendiente a definir los corredores prioritarios teniendo en cuenta las cargas y/o pasajeros a transportar, los puntos del territorio a vincular y el modelo de gestin adoptado para la explotacin. Dentro del mismo lapso de dos aos el Poder Ejecutivo deber realizar los anteproyectos licitatorios de los corredores definidos como de primera prioridad en el Plan Maestro Ferroviario a ser costeados con los fondos asignados a tal fin por la presente ley complementados con las partidas presupuestarias que anualmente fije el Congreso de la Nacin.

XVII. Los impuestos deben destinarse a obras en las que no se pueda cobrar tarifas
Hay plena coincidencia con este enunciado. Consistentemente, la ley PROMITT no recurre a subsidios que necesariamente obligaran a destinar parte de la recaudacin impositiva a este fin.

En cambio el informe Solanet, luego de este enunciado ortodoxo y pleno de buen sentido que compartimos, contradictoriamente propone subsidiar las concesiones de peaje con 10.453 millones de dlares que obviamente tendrn fuente presupuestaria, compitiendo con necesidades sociales como salud o educacin.

Nuevamente encontramos una grave incoherencia entre lo que se predica en abstracto y lo que se propone en concreto.

XVIII. Planificacin centralizada y ejecucin descentralizada


En pgina 5 parece sugerirse lo expuesto. Esto justamente es lo que hace la ley PROMITT. La planificacin centralizada en el Gobierno Federal conforme a la naturaleza del servicio pblico creado, y la ejecucin descentralizada en manos de 42 concesionarios distribuidos en todo el territorio, estimulando la participacin de las empresas PYMES consorciadas al efecto. Se evitar el grave error de poltica econmica que signific entregar todos los aeropuertos del pas en una sola mano, que deriv en el incumplimiento total de las obligaciones del pago del canon hasta el da de la fecha.

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Captulo Segundo:

La discrepancia esencial con el informe Solanet

Captulo Segundo: La discrepancia esencial con el informe Solanet

CAPITULO SEGUNDO: LA DISCREPANCIA ESENCIAL CON EL INFORME SOLANET


I. Peaje directo o indirecto
Luego de un prolijo anlisis del Informe, en el cual hemos reseado nuestros puntos de coincidencia con algunos de sus postulados tericos, pero con importantes salvedades frente a las que consideramos incoherencias y contradicciones, pasaremos a analizar el punto esencial de discrepancia: Peaje Directo, propuesto por el informe Solanet, versus tasa vial sobre el combustible (Peaje Indirecto) propuesto por la ley PROMITT. Como venimos demostrando, el peaje directo es inviable para el repago de autopistas interurbanas en nuestro pas, mientras que el peaje indirecto es claramente factible. Es, entre otras cosas, cuestin de factibilidad. El primero es imposible y el segundo factible. Hay un sistema que garantiza el fracaso: el peaje directo. Y otro, que posibilita el xito siguiendo el sistema utilizado por Estados Unidos y Alemania. Existiendo intencin seria y honesta de hacer las obras, no cabe duda sobre qu sistema debemos elegir.

El propio informe Solanet reconoce expresamente en la pgina 8, que la propuesta de peaje directo que ellos formulan es de imposible ejecucin. Entonces, para qu proponer un programa de imposible ejecucin? A menos que el objetivo fuera otro: el de plantear un proyecto tapn a la Red de Autopistas. Tal como lo hiciera el Club del Peaje en 1998 con el apoyo de FIEL y sus directivos, liderados por Manuel Solanet, hoy se estara intentando paralizar la ley PROMITT que avanza con creciente consenso unnime de todo el arco poltico.

II. Los modelos de gestin para el financiamiento y el costeo de las obras viales
Hasta 1998 el mundo conoca dos modelos de gestin para el financiamiento vial: El peaje directo y el peaje indirecto. Analizaremos brevemente la evolucin histrica del peaje en cuatro grandes etapas. Primera etapa: La antigedad hasta el siglo XIX. Sin duda alguna el peaje es el sistema de costeo mas antiguo y su aplicacin efectiva se remonta a 2.700 aos (antes de Cristo) en Babilonia. Tanto Aristteles como Plinio se refieren a los peajes de Arabia y otras regiones de Asia. Las tribus germanas primitivas cobraban peaje en los pasos de montaa. Se utiliz exclusivamente en la Edad Media en el Sacro Imperio Romano durante los siglos XIV y XV. En Inglaterra se establecieron fideicomisos viales a partir de 1706 abarcando las rutas principales de Inglaterra y Gales. El sistema de peaje fue fuente de frecuentes abusos. El seor feudal o quien detentaba el poder local exiga contribuciones que muchas veces carecan de una contraprestacin efectiva y se convertan en exacciones ilegales, como ocurri con los peajes de Dromi segn lo afirmara y lo firmara en instrumento pblico la mxima autoridad administriva del pas el Presidente de la Nacin- en el decreto nacional 521/91, tal como veremos en el punto X de este mismo captulo. Los abusos cometidos por los seores feudales en la Edad Media fueron el motivo del desprestigio del sistema, en forma anloga a lo ocurrido con los peajes en los corredores viales en nuestro pas. Segunda etapa: El Estado moderno En el siglo XIX con el advenimiento del estado moderno el peaje comenz a entrar en desuso. El pas que marc el nuevo rumbo fue Inglaterra que en 1870 durante el reinado de la reina Victoria, siendo William Gladstone Primer Ministro, suprimi los peajes. Se adopt la enseanza de Adam Smith quien sostuvo en La Riqueza de las Naciones que los caminos reales (lo que hoy denominamos red troncal) constituyen responsabilidad del Soberano porque de su existencia depende el crecimiento del comercio y la ampliacin de los mercados.
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Autopistas y Ferrocarriles : Caminos para el Desarrollo

En Estados Unidos con anterioridad a 1850 el peaje se haba utilizado preferentemente para la construccin de canales de navegacin. Pero en la dcada de 1850 los canales de peaje sufrieron un colapso econmico por la competencia del ferrocarril y los Estados locales que los haban contratado con empresas europeas entraron en default y dejaron la deuda contrada impaga. En nuestra Constitucin de 1853 se advierte una severa prevencin contra el riesgo de que el cobro de peajes por trnsitar el territorio se convierta en la prctica en aduanas interiores que perjudiquen el intercambio regional. Asi en los artculos 9 y 10 se prohiben las aduanas interiores y se garantiza la circulacin libre de derechos de todos los efectos de produccin o fabricacin nacional, as como la de los gneros y mercancas de todas clases, despachadas en las aduanas exteriores. Durante ms de un siglo se interpret esta clusula como una prohibicin al peaje. En Alemania una clsula anloga es interpretada hasta nuestros das como un veto al peaje que es considerado inconstitucional. En los Estados Unidos el Gobierno Federal descart el peaje y en 1916 se produce el hecho ms trascendente para la evolucin vial que fue crear el peaje indirecto consistente en un tributo sobre combustible con destino especfico a las carreteras que se conoci como USERS FEE porque establece una estrecha relacin entre el uso del automotor y la cuanta del gravamen aplicado. Mientras mayor es la distancia recorrida, mayor ser el importe tributado. La Federal Aid Road Act, estipulaba en su primer pargrafo que la ayuda federal se otorgar con la condicin explcita de que todas las carreteras estuvieran abiertas al pblico sin peaje. Es decir: las carreteras se pagaban exclusivamente con la tasa sobre el combustible y los Estados locales recibiran la ayuda federal con la expresa condicin de que se garantizara el uso libre y exento de peaje. Caso contrario perdan la ayuda federal que era decisiva por su monto. La caracterstica esencial de este tributo es que no ingresa a rentas generales sino que se destina exclusivamente a las carreteras. En EE.UU. estos tributos se los define como impuestos marcados en la oreja (ears marked taxes); es decir lo mismo que se hace para marcar algunos tipos de ganado. Este sistema presenta ventajas indudables: no obliga a detener el trnsito. Tiene una prodigiosa capacidad de generacin de recursos sin provocar resistencias del usuario. Va creciendo en forma espontnea a medida que aumenta el parque automotor y el consumo de combustible. Es equitativo porque quienes no tienen auto y no pueden usar las carreteras nada pagan, y los que lo tienen pagan en proporcin a los km. que recorren. Tiene un solo defecto: su gran capacidad de generacin de recursos es una tentacin irresistible para que los gobiernos los incrementan en exceso y los utilicen como rentas ordinarias para las urgencias del Estado.

El peaje indirecto se extendi a todo el mundo y tuvo resultados positivos. Por ejemplo los 6 millones de km. de caminos pavimentados de Estados Unidos se construyeron por este sistema. Nuestro pas lo adopt en 1932 al dictar la ley 11.658 de Vialidad Nacional que tuvo en los primeros tiempos una aplicacin fecunda. En apenas seis aos 1932-1938 se construy buena parte de la red troncal pavimentada siendo presidente Agustn P. Justo y administrador de Vialidad Nacional Justiniano Allende Posse, secundado por los Ingenieros Pascual Palazzo y Lauro O. Laura, entre otros profesionales. Se implement una verdadera Poltica de Estado basada en una ley sabia que se aprob por unanimidad y casi sin debate debido a que todos los legisladores estaban familiarizados con su texto porque haba habido siete iniciativas anteriores de proyectos similares que no haban sido aprobados. Algo similar al proyecto de ley PROMITT para la Red Federal de Autopistas, que ha sido presentada en ocho oportunidades por legisladores que abarcan todo el arco poltico y que ahora est cosechando adhesin unnime en las legislaturas de las provincias. El peaje indirecto ha tenido una importancia crucial en el mundo y tambin en nuestro pas. Todo lo que existe en materia vial en el interior se hizo por peaje indirecto que nos ha permitido contar con 57.000 km. de rutas pavimentadas que, si bien, al da de hoy resultan de diseo obsoleto por el crecimiento vertiginoso del parque automotor, siguen siendo la nica infraestructura para el principal medio de transporte terrestre. Llevan el 85 % de la carga terrestre; los mnibus de larga distancia llevan 65 millones de pasajeros y se estima que los viajes en otros vehculos particulares superan los 200 millones de pasajeros por ao. Configura un servicio pblico vital para nuestra economa y la sociedad en su conjunto que no existira si no se hubiera implantado el sabio sistema del peaje indirecto ya que por peaje directo slo se pudo hacer 11 km. en 20 aos fuera de la Regin Metropolitana. O sea medio kilmetro por ao.

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Captulo Segundo: La discrepancia esencial con el informe Solanet

El impuesto al combustible o peaje indirecto fue victima de su propio xito. Era tan fcil recaudar recursos cuantiosos sin originar protestas del pblico que se convirti en una fuente significativa de recursos fiscales para el Estado de Bienestar que priorizaba otros servicios y desatenda la vialidad. Tercera etapa: El Estado de Bienestar Avanzada la postguerra la implantacin del Estado de Bienestar oblig a los Estados a destinar crecientes recursos a tareas de contenido social. Se fue echando mano de los fondos especficos y las carreteras quedaron desfinanciadas. Gradualmente, comenzaron a aparecer emprendimientos de peaje especialmente en Europa. Italia con la Autopista del Sol. Espaa con las autopistas de la era de Franco impulsadas por su ministro de Turismo Manuel Fraga Iribarne. Tambien Francia construy obras viales por sistemas de peaje. En cambio, Alemania que cuenta con la mejor red de autopistas del mundo se mantuvo fiel al artculo11 de la Constitucin Federal que establece: Libertad de movimiento: Todos los alemanes tendrn el derecho a moverse libremente por todo el territorio federal. Este artculo es interpretado por los Tribunales de Justicia como una prohibicin del peaje directo que es considerado violatorio de la Constitucin. Cuarta etapa: Road Pricing y Congestion Pricing Con la difusin de las teoras del premio Nbel de Economa William Vickrey se descubri que una de las principales virtudes del peaje directo es su eficaz poder de disuasin que, bien aplicado, es una herramienta til para combatir el gran flagelo de las reas metropolitanas que es la congestin del trnsito. Se trata de regular los flujos vehiculares en base a la aplicacin de una tarifa variable por el uso de la infraestructura vial urbana. Como veremos en el captulo quinto ciudades como Singapoore, Estocolmo (Suecia), Oslo y Bergen (Noruega) Londres, Miln y ltimamente Santiago de Chile han recurrido con buenos resultados a este sistema. Creemos que Buenos Aires est en condiciones de implantar el gran escala un sistema de congestion pricing que brinde una respuesta a escala con el formidable problema que hoy presenta el transporte terrestre en la regin metropolitana, como lo explicaremos en el captulo quinto, parte segunda.

III. El concepto de Caja nica impuesto por el FMI en 1990


En 1990, el FMI impuso en Latinoamrica el concepto de la Caja nica y la supresin de los fondos especficos. Segn la CEPAL organismo dependiente de las Naciones Unidas:

La eliminacin de estos impuestos, positiva como medida general, hizo no obstante ms precario an el financiamiento de la conservacin vial, convirtindose as en una catstrofe para los caminos y transporte vial.

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CEPAL ha ejemplificado el fenmeno de caja nica y desvo crnico de fondos en la siguiente figura:

La Caja nica impide al contribuyente conocer el destino de los impuestos al combustible. Fuente: CAMINOS. Un Nuevo Enfoque para la Gestin y Conservacin de Redes Viales. CEPAL. NACIONES UNIDAS. Andreas Schliessler y Alberto Bull, pgina 95. Como algo haba que hacer para evitar la destruccin de los caminos varios pases de Amrica Latina recurrieron al peaje directo. En reemplazo de los fondos especficos, en 1990 Argentina recurri al peaje en las rutas troncales principales del interior del pas. El sistema no obtuvo los resultados esperados: en 20 aos de vigencia no se modific la estructura de rutas angostas y peligrosas, para convertirlas en autovas o autopistas, con la nica excepcin de un tramo de 11 km. en la ruta 8 entre Pilar y Capilla del Seor. Ni siquiera se paviment un kilmetro de banquina. La Ruta 2, que es la nica realizacin relevante -fuera de la Regin Metropolitana- fue pagada con fondos pblicos de la Provincia de Buenos Aires. Lo mismo ocurri con el puente Rosario-Victoria, pagado integramente con subsidios federales y provinciales. En cambio, el peaje fue positivo en las Regiones Metropolitanas de Buenos Aires y de Crdoba adonde se construyeron
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Captulo Segundo: La discrepancia esencial con el informe Solanet

accesos que venan largamente demorados. Se demuestra que el peaje directo, slo puede funcionar cuando hay caudales de trnsito excepcionalmente elevados. Cuando el caudal es insuficiente las tarifas que habra que aplicar son inviables. Convertir en autopista la ruta 34 entre Rosario y Yacuiba, columna vertebral de cinco provincias Santa Fe (Norte), Santiago del Estero, Tucumn, Salta y Jujuy, exigira un peaje de 201 dlares de ida y otro tanto de regreso. Es decir es totalmente inviable porque an cuando fuera posible implantar un peaje tan oneroso, la disuasin del trnsito hara que la recaudacin no alcanzara los niveles estimados. Se ingresara en un crculo vicioso: a mayor dficit, tarifas ms altas y a tarifas ms elevadas menos trnsito. Consecuentemente, ms dficit.

Por eso, el sistema de peaje directo implantado en 1967, a pesar de haber cumplido 44 aos, apenas ha logrado construir 11 km. de autopista fuera de la regin metropolitana. Un resultado pauprrimo que demuestra el fracaso cuasi absoluto de este sistema que tuvo, como contrapartida, un gran beneficiario: el Club del Peaje, exponente cabal de la patria contratista.

IV. En materia vial, Argentina se debate impotente entre dos sistemas que no funcionan
Nuestro pas se debate entre dos sistemas que no funcionan en una cuestin absolutamente vital ya que las carreteras llevan el 100% de los pasajeros interurbanos terrestres y el 85% de la carga. Cada uno de los sistemas tiene su causa especfica para el fracaso:

El peaje indirecto creado por la Ley de Vialidad con los fondos especficos por su aplicacin a otros usos ajenos al quehacer vial; y el peaje directo por falta de caudal de trnsito ni bien se trasponen los lmites de la regin metropolitana.

El sistema estatal de Vialidad es demasiado lento porque en las ltimas dcadas ha construido apenas 26 km. de autopistas en todo el pas. De continuar con ese ritmo necesitamos 440 aos para integrar el pas, lo cual es evidentemente inaceptable. Aparentemente, estamos condenados a no tener carreteras modernas y seguras no obstante ser ste un servicio vital. Hasta que en 1998 se desarroll el Plan Laura hoy adoptado por el proyecto de ley PROMITT, proponiendo un nuevo modelo de gestin que fusiona lo mejor de ambos sistemas sin ninguno de sus inconvenientes: convertir por ley del Congreso el impuesto a los combustibles en una tasa denominada Tasa Retributiva del Servicio Vial (T.R.O.S.A.) corrigiendo su nica desventaja que es el desvo de fondos porque la tasa recin empieza a cobrarse cuando la obra vial ya est concluida y habilitada al uso pblico. Esto posibilita aplicar el modelo de gestin por concesin privada en el que el concesionario es responsable integral de financiar, construir, mantener y operar el sistema lo que contribuye a una mayor eficiencia, menores costos y garanta de que las obras se han de concluir en plazo. Se evitan los altos costos de percepcin del peaje directo y se supera la limitacin del TMDA insuficiente que, como hemos visto y lo reconoce el informe Solanet, abarca todo el territorio (fuera de la region metropolitana).

V. Imposibilidad de construir obras de peaje directo en Argentina fuera de la Regin Metropolitana.


El extenso documento elaborado por el Instituto del Transporte, bajo la responsabilidad del Ing. Manuel Solanet es, en el fondo, un alegato a favor del peaje directo. Repite los argumentos del Club del Peaje de 1998 que quedaron desmentidos por los hechos. El principal argumento contra ese planteo es que no se ajusta a la realidad. Como ya qued demostrado, esto
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Autopistas y Ferrocarriles : Caminos para el Desarrollo

es imposible fuera de la regin metropolitana de Buenos Aires. Esta solucin supone condenar a todo el interior a carecer de carreteras seguras y eficientes, indispensables para trasladar la carga y los pasajeros terrestres en condiciones de seguridad y eficiencia.

VI. La experiencia de los Estados Unidos con la Red Eisenhower


Debemos tener muy presente la experiencia de los Estados Unidos. Cuando se estaba estudiando la red interestadual se analiz la factibilidad del peaje. En ese momento Estados Unidos tena ms autos que el resto del mundo sumado. Sin embargo, el anlisis demostr que apenas el 15 por ciento de la red proyectada era financiable por peaje. El 85 por ciento era de imposible realizacin. Ocurra algo similar a lo que ocurre en nuestro pas: el trnsito se concentraba en las areas metropolitanas y en algunos corredores coincidentes con las regiones mas desarrolladas, pero era inviable para cubrir todo el territorio con un servicio vial de calidad homognea. Entonces, el Congreso tom la decisin histrica: descart totalmente el peaje y lo reemplaz por un tributo sobre combustibles que se denomin USERS FEE (tasa o tarifa al usuario), porque el consumo de combustible representa con bastante aproximacin la cantidad de kilmetros que se recorren. El Congreso ratific la buena doctrina vigente desde 1916: el Gobierno Federal en ningn caso otorgara coparticipacin o subsidios con fondos federales a carreteras de peaje. La condicin esencial para acceder al aporte federal era que fueran freeways, es decir autopistas de libre circulacin y exentas de peaje directo. Lo extraordinario fue que la Interestadual con 68.000 km. y 55.000 puentes, considerada la obra ms grande de la historia (cost un 50 por ciento ms que el viaje a la Luna) fue pagada en un 90 % por los americanos casi si darse cuenta ya que el tributo o tasa al usuario fue de 1 centavo por litro de gasolina durante 35 aos. Fuente: AMERICAS HIGHWAYS, 1776- 1976, US DEPARTMENT OF TRANSPORTATION, Federal Highway Administration. Este es justamente el sistema del PROMITT que, teniendo en cuenta la realidad argentina, convierte el impuesto especfico en una tasa, para blindar los fondos contra el desvo crnico y la corrupcin, impidiendo que ingrese en algn circuito estatal. De esta forma, el servicio vial se transforma en un servicio pblico tarifado al usuario, que se paga de idntica manera que todos los dems servicios pblicos como el telfono o la electricidad.

VII. La opinin del Ing. Bernardo Loitegui


La mejor prueba de lo antedicho es la realidad: en 44 aos de vigencia de la ley 17.520 (Ley Loitegui) no se construyeron obras relevantes por peaje, salvo en la Regin Metropolitana, o con subsidios totales, como ocurri con la Autovia 2.

El mensaje que acompaaba la ley lo aclaraba expresamente: Nuestro pas tiene, por otra parte, la posibilidad de ejecutar obras altamente rentables como pueden ser los accesos a la Capital Federal, los puentes de vinculacin con la Mesopotamia, las autopistas a La Plata y a Rosario, todas obras que son autofinanciables en plazos usuales en este tipo de explotaciones.... De esta manera, los recursos provenientes de los impuestos internos, con los que se alimentan nuestros presupuestos habituales, se podrn utilizar en las obras donde no exista, por su reducido trfico, otra posibilidad de ejecucin, dando as a la labor de fomento un nuevo impulso como consecuencia de una mayor inversin.

La Ley Loitegui de peaje se hizo en 1967 para los accesos a Buenos Aires y para puentes como Zarate-Brazo Largo, obras que entonces estaban sobre el tapete. En los 44 aos de vigencia del sistema no se ha construido niguna obra de autopista relevante en tramos interurbanos. La razn de fondo de esta falencia est soslayada en el Informe Solanet: el peaje slo es posible con caudales extraordinarios de trnsito como se verifica en la regin metropolitana. Veamos el cuadro siguiente:

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Captulo Segundo: La discrepancia esencial con el informe Solanet

Cuadro 5: Trnsito pagante en los cuatro accesos a Buenos Aires. T.M.D.A. ao 2010

Autopista Acceso Norte Acceso Oeste Richieri Autopista a La Plata

T.M.D.A. 338.906 270.254 192.802 219.378 1.021.340 255.335

TOTAL
T.M.D.A. (promedio de los cuatro accesos)

Fuente: OCCOVI

CUADRO 5 BIS: Trnsito Medio Diario Anual en las principales rutas troncales nacionales y tarifas de peaje resultantes (ao 2010)
Ruta
3 5 7 11 12 14 19 22 33 34 36 38 158

Localizacin Inicial
S.M. del Monte Mercedes Lujn Santa F Corrientes Paso de los Libres Santa F B. Blanca B. Blanca Rosario Rio Cuarto Crdoba San Francisco

PR(i)
110,62 96,47 61,73 333,61 1.030,01 683,40 0,00 718,95 0,00 0,00 595,73 0,00 0,00

Localizacin Final
B. Blanca Sta. Rosa Tunel Cristo Redentor (Lte. Chile) Clorinda (Lte. Paraguay) Iguaz (Lte. Brasil) B. de Irigoyen Crdoba Zapala Rosario Salvador Mazza (Lte. Bolivia) Crdoba Tucumn Ro Cuarto

PR(f)
680,88 606,65 1.236,86 1.294,17 1.641,76 1.127,42 337,17 1.404,67 855,23 1.488,40 813,12 806,91 285,33

Kilometraje del Tramo


570,26 510,18 1175,13 960,56 611,75 444,02 337,17 685,72 855,23 1488,4 217,39 806,91 285,33

Vehculos Km x Da
2.313.751 2.252.015 6.682.444 2.996.281 2.115.370 1.005.405 1.638.565 2.726.267 2.819.776 5.304.497 1.287.332 2.850.223 1.088.164

TMDA Peaje en del Tramo Dolares


4.057 4.414 5.687 3.119 3.458 2.264 4.860 3.976 3.297 3.564 5.922 3.532 3.814 68 56 99 148 85 94 33 83 125 201 18 110 36

Fuente: Vialidad Nacional

El cuadro 5 bis demuestra claramente la imposibilidad de hacer reformas estructurales en la red troncal principal por la insuficiencia del trnsito. Se repite la misma situacin que se plante en Estados Unidos en 1956 cuando se tom la decisin de construir la red de autopistas libres de peaje.
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Autopistas y Ferrocarriles : Caminos para el Desarrollo

En el cuadro 5 bis se observa que por el sistema de peaje un viaje de Buenos Aires a Bahia Blanca costara US$ 68. Un viaje de Santa Fe a Clorinda costara US$ 148. Unir Rosario con Salvador Maza exigira US$ 201 dlares. Este sistema sera socialmente inviable. Pero an cuando se lo quisiera implantar por la fuerza como se hizo en el ao 1991 en que el peaje fue cobrado con el auxilio de la Gendarmera equipada con armas largas lo cual sera totalmente inadmisibletampoco se podra lograr la recaudacin necesaria para una ecuacin econmica estable, porque la disuasin provocada por tarifas de esta magnitud reducira sustancialmente el flujo vehicular y el objetivo perseguido no sera alcanzado.

VIII. El fracaso de los peajes de Dromi


Defender como nica alternativa la aplicacin de estos peajes, es impedir la integracin de nuestro pas con una Red de Autopistas. Como se demostr, viene fracasando desde hace ms de veinte aos, en todos los corredores viales de mayor caudal de trnsito con un nico beneficiario: el Club del Peaje que durante ms de una dcada cobr un milln de dlares por da por cortar el pasto y tapar los baches en la red troncal nacional. Segn las estadsticas oficiales confeccionadas por el INDEC en el perodo 1990-2001 las empresas del Club del Peaje embolsaron la suma extraordinaria de 3.499.121.907 dlares por realizar mantenimiento de rutina. En nmeros redondos 3.500 millones de dlares. Aunque pueda ser reiterativo, creemos conveniente insistir en poner de relieve semejante anormalidad porque sigue siendo causa del fracaso en la imprescindible modernizacin de nuestra Red Troncal.

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Captulo Segundo: La discrepancia esencial con el informe Solanet

Cuadro 6: Recaudacin del peaje en los Corredores Viales (1990-2000)


Vehculos pasantes Categora Perodo Unidades
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 Ene. Feb. Mar. 7.804.247 7.062.502 7.006.203 5.724.819 5.174.403 4.898.255 2.079.428 1.888.099 2.107.948 12.373.133 11.207.939 11.737.787 26.322.181 23.694.887 23.950.333 2.684.121.907 815.000.000 3.499.121.907 26.865.820 53.843.275 60.730.200 66.804.792 66.470.278 68.417.152 80.637.226 87.031.631 85.668.492 85.230.501 16.368.311 32.696.788 37.232.482 42.010.432 42.576.026 44.485.246 54.605.278 60.330.502 60.646.527 60.294.564 10.497.509 21.146.487 23.497.718 24.794.360 23.894.252 23.931.906 26.031.948 26.701.129 25.021.965 24.935.937 49.201.557 99.862.542 111.977.581 120.818.259 118.621.367 120.994.998 137.953.588 145.901.993 140.802.650 140.870.542

Total

Automotores Livianos (1)

Otros vehculos (2)

UTEq (3)

Recaudacin por peaje Pesos


87.489.949 175.821.981 216.507.565 255.831.314 258.638.784 287.590.644 327.671.370 366.775.627 342.367.505 291.459.767

Recaudacin total de peaje: (1991 marzo / 2001) Subsidios del Estado Nacional

Publicado por INDEC, Anuario 1996, cuadro 6.11.11, pg. 456 y Anuario 2000, cuadro 6.11.10, pg. 445. 1) Comprende vehculos de dos ejes y hasta 2,10 metros de altura. 2) Comprende vehculos de ms de dos ejes o de ms de 2,10 metros de altura. 3) Son Unidades Tcnicas Equivalentes expresadas en trminos de automotores livianos y calculadas segn la relacin del peaje de las distintas categoras de vehculos. Nota: Comprende los siguientes concesionarios: Red Vial Centro S.A. desde diciembre de 1990; Semacar S.A., Nuevas Rutas S.A., Camino del Abra S.A. y Caminos del Ro Uruguay S.A. desde enero de 1991;Covico, UTE, Covicentro S.A. desde febrero de 1991; Virgen de Itat S.A. desde abril de 1991;Caminos del Oeste S.A. desde mayo de 1991; Servicios Viales S.A. y Rutas del Valle S.A. desde agosto de 1991; Concanor S.A. desde setiembre de 1991 y Covinorte S.A. desde febrero de 1992 y Concesionario SVI Cipolletti-Neuqun UTE desde marzo de 1997.

Fuente: Direccin Nacional de Vialidad. rgano de Control de Concesionarios Viales.

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Autopistas y Ferrocarriles : Caminos para el Desarrollo

Las concesionarias de peaje recaudaron 3.500 millones de dlares en diez aos para cortar el pasto y hacer mantenimiento de 9.000 km de rutas ya existentes, sin incorporar ninguna mejora estructural.

IX. Opiniones autorizadas acerca de los peajes de Dromi


Tarifas abusivas: segn el BID, las tarifas de peaje no fueron determinadas en un proceso competitivo y algunas parecen ser irrazonablemente altas. Privatization of Transport Activities in Latin Amrica, First Report, Washington (abril 1991, pg. 18). Comportamiento colusivo: las licitaciones se hicieron en forma simultnea lo que facilit el comportamiento colusivo de las concesionarias por medio de un mecanismo de reparto de los corredores ofertados. Es ac cuando se crea el Club del Peaje que subsiste hasta nuestros das impidiendo el progreso de la red vial. Centro de Estudios para el Cambio Estructural, Juan Vital Sourruille , Clarn 04-01-98. Acto corrupto: el Diputado Nacional Alberto Natale dijo en el recinto de la Cmara de Diputados el 18 de noviembre de 1998 que la licitacin de los corredores viales fue uno de los actos ms corruptos de ese Gobierno ya que los contratos se repartieron a dedo en las oficinas de la Cmara Argentina de la Construccin y el sistema de puntaje fue hecho despus de la apertura de los sobres con las cotizaciones. Sospecha de cohecho: Juan Alemann sostuvo que frente a estos contratos tan mal hechos y seguramente leoninos, no se puede obviar una grave sospecha de cohecho.

X. La opinin del Gobierno Nacional acerca de los peajes de Dromi


El propio Gobierno Nacional despus de proceder al relevo de Roberto Dromi por Decreto 527/91 descalific totalmente este sistema de peaje por: a) Ser lesivo al inters nacional. b) Contener beneficios abusivos para los concesionarios. c) Estar alejado de toda nocin de justa retribucin. d) Constituir una exaccin ilegal. e) Estar carente de toda causa jurdica. f) Ser contrario al inters nacional. g) Ocasionar serias distorsiones econmicas. h) Los niveles se muestran absolutamente desproporcionados en relacin al servicio y traducen un gravamen desigual negndole as justicia y racionalidad al tributo.

Lo anterior es transcripcin literal de los fundamentos del decreto 521/91 y corresponde al juicio de la mxima autoridad administrativa del pas: el Presidente de la Nacin quien pocos meses despus de convalidar los contratos otorgados por Dromi se vi obligado a enjuiciar y descalificarlos en forma categrica. Sin embargo, este sistema abusivo cuestionado por el mismo gobierno que lo implant y por el consenso unnime de la oposicin se sigue aplicando desde hace 20 aos. Los gobiernos de las distintas tendencias se siguen renovando pero el sistema de peaje cuestionado por todos sigue sin variantes.

XI. Costo de mantenimiento de carreteras


i) Transcurridos veinte aos de aplicacin del sistema, es posible hacer una evaluacin objetiva de los costos. En la primer dcada que coincide con la vigencia de la convertibilidad, las empresas concesionarias cobraron 3.500 millones de dlares por cortar el pasto y bachear 9.000.- km. de rutas convencionales ya existentes (ver cuadro uno ut supra). El costo fue de 38.888 dlares por km. y por ao. Ocho veces ms caro que el mismo servicio en
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Captulo Segundo: La discrepancia esencial con el informe Solanet

Estados Unidos adonde el mantenimiento cuesta 5.000 dlares por km. y por ao. j) En Amrica Latina el costo oscila entre 3.000.- y 5.000.- dlares por km. segn la autorizada fuente de la Internacional Road Federation.

Cuadro 7: Costo de mantenimiento en carreteras de Amrica Latina.


Pas Nmero contrato
2

Longitud KM.
747

Plazo Aos
RI,M 5 2 1

Obras U$S

Conservacin

Costo (a) U$/ km./ ao


H: 3.850 A: 3.200 T: 2.700 A: 5.000 A: 1.200

Chile

31.7 mill. M -

Colombia Colombia (me) Guatemala Guatemala (me) Paraguay

3 280

542 11.351

R,s R

8 70

343 (b) 2.995

1 (c) 1 (c)

RI 5,4 mill.

r (calzada) r (drenaje y derecho va) r (drenaje y derecho va) r,p

A: 3.700 na: 1.950

60

na: 1.950

Uruguay

359

H: 4.750 A: 4.950 T: 15.100 (d) G: 30.900 A,T y G 3.100 na: 550

Uruguay (me) Uruguay (me) Uruguay (ciudad de Montevideo)

275

2 (c)

RI

401

2 (c)

2,2 mill.

r (sealizacin) r,p

1,5 mill. de m2

3 (c)

RI

A: 1,8/m2 H: 2,8/m2 G: 2,0/m2 AyG 3.000

Brasil (Estado de Santa Catarina)

375

1,5 mill.

(a): valor de la conservacin, pagado a suma alzada / (b): el mismo contratista conserva caminos cercanos a precios unitarios / (c): prorrogable por un perodo igual / (d): incluye importantes obras peridicas/ (me): microempresas RI: rehabilitacin inicial a precios unitarios M: mejoramientos a precios unitarios r: conservacin rutinaria p: conservacin peridica s: servicios a los usuarios (telfono, ambulancia, gra, etc.) H: hormign A: asfalto T: tratamiento superficial G: grava na: no aplicable. Fuente: International Road Federation
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Autopistas y Ferrocarriles : Caminos para el Desarrollo

XII. Utilidades exorbitantes incompatibles con un servicio pblico monoplico


k) Tarifas abusivas, licitaciones colusivas, y sistemtico incumplimiento de sus obligaciones posibilitaron utilidades desmesuradas incompatibles con un servicio pblico seriamente auditado.

Cuadro 8: Utilidades obtenidas por los Concesionarios de Peaje


SOCIEDAD EXPEDIENTE INSPECCION DE JUSTICIA
1526697

CIERRE DE EJERCICIO
31-12-1995 31-12-1996 31-12-1994 31-12-1995 30-06-1995 30-06-1996 31-12-1995 31-12-1996 30-06-1995 30-06-1996 30-06-1995 30-06-1996 31-03-1994 31-03-1995

UTILIDAD

CAPITAL INTEGRADO

SERVICIOS VIALES S.A. SEMACAR S.A.

13.234.000 13.895.000 2.034.004 1.537.581 2.377.444 720.985 2.013.391 939.708 1.856.284 2.721.104 4.455.498 1.413.530 705.565 1.802.216

13.039.000 15.019.342 2.500.000 2.500.000 2.300.000 2.300.000 2.220.000 2.220.000 5.000.000 7.000.000 8.150.000 8.350.000 2.800.000 4.000.000

101,50 92,51 81,36 61,50 103,35 31,35 90,69 42,33 37,13 38,87 54,67 16,93 25,20 45,06

1525367

CONCANOR S.A.

1527042

CAMINO DEL ABRA S.A. COVICENTRO S.A.

1527207

1526562

NUEVAS RUTAS S.A.

1527191

CAMINOS DEL OESTE S.A.

1526037

Fuente: Inspeccin General de Justicia.

Las concesionarias obtuvieron utilidades escandalosas. La nica obra relevante que se exiga a los concesionarios en los pliegos elaborados por Dromi era el recapado de toda la red antes de su devolucin al Estado con 5 cm. de carpeta asfltica. Dicha obra costaba menos del 20 % de lo que ya haban cobrado. Sin embargo, las empresas no lo hicieron y el Gobierno que asumi en 2003 les devolvi las garantas bancarias constituidas para asegurar esta prestacin y el recapado nunca se hizo. Lo que se inici mal en 1991 termin peor en 2003.

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Captulo Segundo: La discrepancia esencial con el informe Solanet

El informe Solanet afirma que el ndice de estado mejor el 69 %. Esto no es cierto. Ni siquiera se cumpli con los parmetros de los pliegos que exigan un ndice 7,5 a la devolucin al Estado. Muchas rutas fueron devueltas en peores condiciones a las de origen como es el caso de la Ruta 205. Al no haberse cumplido con el recapado previo a la devolucin, el ndice fue inferior. Esto despus de haber cobrado 3.500 millones de dlares por mantenimiento, una cifra ocho veces mayor que similar tarea en Estados Unidos.

XIII. El fracaso del peaje en la ltima dcada


l) En la ltima dcada todas las obras de peaje intentadas, inclusive dentro de la Regin Metropolitana, fracasaron:

Cuadro 9: Obras de peaje fracasadas


OBRA Longitud ESTADO DE SITUACIN

1.-Pilar Pergamino 2.-Crdoba Ro Cuarto 3.-Lujn C. Casares 4.-Lujn Junn

Ruta 8 Ruta 36 Ruta 5 Ruta 7

180 km. 177 km. 230 km. 181 km.

Adjudicada en Octubre-2008. No se hizo. Firmado en Mayo 2008. No se hizo. Firmado en Agosto de 2007. No se hizo. Firmado en 2008. No se hizo.

5.-Autopista Presidente Pern.

Circunvalacin del AMBA, que completa el Camino del Buen Ayre Remodela-cin y ensanche

94 km.

Anunciada el 21/11/2005. No se hizo.

6.-Av. Gral. Paz

Aumento de peajes en Panamericana del 112%, para facilitar la financiacin de esta obra. No se hizo.

7.-Autopista Riberea

Une AU Illia con AU La Plata

6 km.

Contratada hace 27 aos. No se hizo.

Sobre 7 obras contratadas no se termin ninguna. Sobre 868 km. de autopistas nuevas se hicieron 11 km. Apenas el uno por ciento.

La razn es simple: fuera de la regin metropolitana los caudales de trnsito (TMDA) son insuficientes para el peaje. Como anticipramos, la Panamericana crea un espejismo misleading que no es trasladable al interior porque tiene 338.906 vehiculos por da de promedio, para el ao 2010. Las principales rutas interurbanas como las mencionadas en los puntos precedentes 1, 2, 3, 4 alcanzan como mximo 7.750 vehculos. Cuando el fracaso es absoluto, como es el caso del peaje fuera de Buenos Aires, la nica opcin constructiva es cambiar el sistema.

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Autopistas y Ferrocarriles : Caminos para el Desarrollo

XIV. La opinin de los mximos referentes del peaje: Aldo Roggio y Eduardo Baglietto
Pero si alguna duda pudiera quedar sobre la inviabilidad absoluta del peaje para obras fuera de la regin metropolitana podemos reproducir la opinin de los fundadores del Club del Peaje, ingenieros Aldo Roggio y Eduardo Baglietto. Dicen estos referentes autorizados que han sido beneficiarios directos del sistema de peaje y que siempre lo defendieron enfticamente:

El peaje muri: no queda nada por hacer que pueda ser financiado cobrndoselo directamente al usuario; ya que no hay obras por concesionar atractivas para las empresas privadas y las que deben construirse no resultaran rentables si slo se las repagara por peaje. Ver mbito Financiero del 5/11/97. Pg. 18.

La nica posibilidad es pagar la obra dos veces: primero con subsidios anticipados durante la construccin con lo cual las empresas no financian nada, y luego aplicar el peaje para duplicar el pago como se hizo en la autova 2 y en el puente Rosario-Victoria. Pero esto es sencillamente una estafa. La mejor prueba de lo antedicho es la realidad: en 44 aos de vigencia de la ley 17.520 (Ley Loitegui) no se construyeron obras relevantes por peaje, salvo en la Regin Metropolitana, o con subsidios totales, como ocurri con la Autova 2 y el puente ROSARIO- VICTORIA. Las declaraciones de Roggio y de Baglietto aparecen confirmadas por la realidad y como deca Alberdi, sta es la fuerza de los hechos que no requiere alambicadas explicaciones. A ello se suma el fracaso del 100 por 100 de las obras de peaje contratadas en la ltima dcada como vimos en el punto 12 de este mismo captulo II.

XV. Frecuentes fracasos del pronstico de trnsito (forecast traffic) en obras de peaje
El Informe Solanet adopta una elevada proyeccin del crecimiento del trnsito (6%), que podra ser factible en vas exentas de peaje. Pero cuando se aplican peajes se produce un efecto de disuasin que provoca una merma del trfico que no ha sido ponderado debidamente en el informe. Modernamente, se ha descubierto que la gran propiedad del peaje es, justamente, disuadir el trnsito y puede ser utilizado exitosamente para regular los flujos de acceso al centro de las ciudades con tarifas de congestin (congestion pricing). Las teoras de William Vickrey, Nbel de Economa 1996, han sido aplicadas con xito por algunos paises con sistemas de tarifacin por congestin como ha hecho Singapoore, Oslo,Bergen, Estocolmo, Londres, Miln y, ms recientemente, Santiago de Chile. El peaje ha demostrado ser una herramienta sumamente eficaz para esta misin. La elasticidad al precio oscila entre 0,1 hasta -0,4 para autopistas urbanas. Esto implica que un aumento del 10% en las tarifas de peaje reduce el trnsito entre el 1 y el 4% (Spears, Boarnet and Handy, 2010). Experiencias recientes indican que los viajes en automvil son considerablemente sensibles a los peajes, provocando que muchos proyectos hayan tenido menos ingresos que los pronosticados. Investigaciones realizadas por organismos del estado demuestran que los incentivos econmicos constituyen la estrategia altamente eficiente para reducir los viajes en auto. Un peaje de US$ 3 por viaje de ida y vuelta permite prever una reduccin del trnsito del 25% (Washbrook 2002)

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Captulo Segundo: La discrepancia esencial con el informe Solanet

Se infiere que la gran virtud del peaje es disuadir el uso de la va, lo cual puede ser razonable cuando se trata del trnsito que accede al centro de las ciudades. Pero el objetivo geopoltico del PROMITT en la red interurbana, es estimular el crecimiento y el comercio del interior. Desalentarlo sera absurdo. Si el problema es que tenemos trnsito exiguo Para qu disuadirlo?

La prognosis de trfico (forecast traffic) ha sido recurrentemente exagerada por las consultoras en todo el mundo, motivados por el inters de lucro de las empresas de peaje. Buscan hacer creer que la ecuacin econmica cierra con el objeto de generar trabajo profesional y para ello magnifican los nmeros dibujando un escenario ideal que luego es desmentido por la realidad. Un anlisis de Standard and Poors revel que, en general los modelos de demanda sobreestiman el trfico real. El estudio que incluy 32 concesiones en todo el mundo muestra que slo en 4 casos se subestim el trfico; mientras en el 87% restante hubo una sobreestimacin que en promedio fluctu entre el 18 y el 34 %. Fuente: FELLER AND RATE, Emisin de Bonos de Infraestructura en Chile, junio 2003. Las conclusiones de los expertos del Banco Mundial son coincidentes. Muchos de los proyectos de peaje de la ltima dcada han sobreestimado el trfico en forma dramtica. (Estache, Romero y Strong, 2000). Un aporte singularmente valioso corresponde al profesor de la Universidad de Oxford, Bent Flyvbjerg quien en su libro: Megaproyectos y Riesgos: Una Anatoma de la Ambicin analiza ms de 200 megaproyectos de infraestructura de transporte en Europa , Asia y Amrica encontrando desviaciones importantes entre las previsiones y los volmenes de trfico real. El libro publicado en 2003 por la editorial de la Universidad de Cambridge fue escrito en colaboracin con los profesores Nils Bruzelius y Werner Rothengatter y en l se analizan proyectos de infraestructura multimillonarios en dlares como grandes represas y puentes, as como ferrocarriles y carreteras. Sealan la paradoja de los megaproyectos que consiste en que las obras se ejecutan, pero tienen un pobre desempeo, con frecuentes sobrecostos y dficit de demanda. Se subestiman los costos y se exagera la demanda para forzar su factibilidad econmica. En 2005, Flyvbjerg identific dos causas principales de desinformacin en polticas pblicas y en el management utilizado. Las causas son dos : tergiversacin deliberada (falsa) y sesgo excesivamente optimista (optimismo de evaluacin). Flyvbjerg y sus colaboradores han desarrollado mtodos para poner freno a la desinformacin deliberada denominados improved accountability (responsabilidad perfeccionada) y reference class forecasting (pronsticos con referencias de primera clase). Tales mtodos estn siendo puestos en prctica en la poltica de planeamiento.

Segn estos autores, los profesionales que trabajan con las proyecciones de los grandes proyectos de infraestructura de transporte a menudo se dejan influir por su propio deseo de llevar adelante la obra que tienen entre manos. Aunque los modelos sofisticados de demanda -forecast trafficen el caso de autopistas de peaje parecen objetivos y difciles de manipular, es tcnicamente fcil ajustar los modelos para alcanzar resultados compatibles con el objetivo de hacer la obra presentando el proyecto a la luz mas favorable para justificar su factibilidad.

Tambin se analizan numerosos casos de previsiones deliberadamente sesgadas entre los proyectos ferroviarios, lo que lleva a sobreestimar el futuro nmero de pasajeros y, como consecuencia, de los ingresos esperados.Entre otros el Eurotnel con ingresos por debajo del 50 % de lo previsto, sobrecostos de obra del 80 % y encarecimiento de la financiacin en un 140% que provocaron la cesacin de pagos de la concesionaria en 1995. En el caso de las carreteras los pronsticos suelen estar sesgados para presentarlos en la forma ms favorable para justificar su factibilidad. La distorsin puede asumir dos formas : a) cuando se trata de autopistas de peaje se suele sobreestimar el trfico cuando un alto volumen de trfico es deseable para demostrar la factibilidad del proyecto.
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Autopistas y Ferrocarriles : Caminos para el Desarrollo

b) En cambio, en las ciudades en las que hay una meta de frenar el crecimiento del trfico automotor pueden existir incentivos para elaborar pronsticos subestimando los volmenes de trfico. De este modo se procuraba dar la falsa impresin de que el proyecto es consistente con las metas ambientales de limitar el trfico en zonas congestionadas.

XV.1. Casos concretos de graves fracasos de proyectos de peaje en el mundo


Veamos algunos casos de graves fracasos en las proyecciones de trfico en concesiones de peaje en Mxico, Estados Unidos, Australia, Hungra y Espaa. MXICO El caso ms recordado es el de las Autopistas de peaje de Mxico construidas por Salinas de Gortari a fines de los 80. Todas las autopistas que integraban la red fracasaron por las gruesas exageraciones del forecast traffic. No pasan ni las lagartijas decan despus de habilitadas las obras. Es que cuando el peaje pretende realmente recuperar la inversin cuantiosa que requieren estas obras las tarifas son del orden de los 10 centavos de dlar por km. y tienen un formidable efecto disuasivo. Fuente: Damian Fraser, Financial Times, especial para Clarn, 29.6.93. ESTADOS UNIDOS Las recientes experiencias de peaje en California se han convertido en una pesadilla. Luego de dos dcadas, la incursin con el peaje se considera fracasada, no obstante las esperanzas depositadas en el sistema. Cuando el programa comenz tuvo el apoyo entusiasta de los think tanks, de los polticos y de los funcionarios pblicos. El cambio de modelo de gestin fue inducido por las dificultades presupuestarias. Hoy el Gobernador sostiene que las autopistas deben ser de libre circulacin. Los legisladores hablan abiertamente de desechar el experimento. En el condado de Orange se adjudicaron cinco autopistas pero tres de ellas afrontan dificultades por la baja recaudacin provocada por trnsito insuficiente. Dos fueron suspendidas por oposicin poltica y problemas financieros. Veamos cuatro casos. a) La autopista de peaje San Joaqun Hills. Tiene 26 km. de largo. Cost US$ 800 millones. Pero sucesivas renegociaciones han llevado la deuda a 2.060 millones. El peaje es de US$ 5,50 a razn de 21 centavos de dlar por km. La recaudacin es de apenas el 44 % de lo pronosticado y est tan lejos de las proyecciones que para el ao prximo se anticipa un default de US$ 1.000.- millones en los bonos emitidos. b) La autopista de peaje South Bay Expressway (SR 125), en el condado de San Diego, se inaugur en noviembre de 2007. El 23 de marzo de 2010 se present en quiebra por el captulo 11 de la ley de quiebras de Estados Unidos porque los ingresos estn muy por debajo de las previsiones. La estimacin de trfico era de 60.000 vehculos diarios para el 2009. Pero el trnsito real fue de 23.000 vehculos, 38 % del previsto. En 2009 los ingresos reales alcanzaron apenas al 50 %. c) Dulles Greenway que vincula Washington con el aeropuerto John Foster Dulles atrajo solamente un tercio del trfico previsto. Se realiz una reduccin del peaje del 50 %; pero an as el caudal obtenido slo logr dos tercios del programado. d) En los carriles exclusivos de peaje de la autopista 91 de California se descubri que una clusula del contrato de concesin -que no haba sido aprobada por la Legislatura- otorgaba al concesionario el monopolio del rea con facultades para bloquear cualquier intento del Estado de California de mejorar rutas alternativas que pudieran implicar competencia. El concesionario exigi que se le compensara cualquier prdida originada en merma de trfico causada por mejoras en la Riverside Freeway, que es una de las rutas ms congestionadas del sur de California. La clusula denominada de no competencia fue defendida por el concesionario, sosteniendo que nadie hubiera invertido en una autopista sin seguridades de que el negocio seguira en pie. Dicho en otras palabras, era inaceptable que se mejorara otra autopista porque cuanto ms alta fuera la congestin, ms autos se derivaran a la obra de peaje. El peaje slo puede funcionar en condiciones de monopolio, lo que implica muchas veces el congelamiento del desarrollo vial para proteger la ecuacin econmica de las concesiones previamente otorgadas.

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Captulo Segundo: La discrepancia esencial con el informe Solanet

AUSTRALIA Tnel de peaje Clem Jones, de la ciudad de Brisbane. Una notable obra de ingeniera que cruza el ro Brisbane a 60 metros de profundidad. Construido con tuneladora se inici en setiembre de 2006 y se inaugur el 28 de febrero de 2010. Un ao despus se declar en quiebra con una deuda de US$ 1.300 millones debido al fracaso de las proyecciones de trfico que estimaban un caudal de 60.000 vehculos/da y slo se registr la tercera parte. Los accionistas perdieron el total de sus aportes. No hubo salvataje por parte del Estado. HUNGRA La M1 Motorway que une Budapest con Viena en el Noroeste del pas tuvo serias dificultades en su comienzo y el trfico alcanz apenas al 50 % del previsto durante el primer ao de explotacin. ESPAA Algo similar est ocurriendo en Espaa con las radiales de Madrid que estn en respirador artificial. Con peajes de 13,6 centavos de dlar por km., el trnsito se derrama a otras alternativas gratuitas. Como dicen los alemanes esto es absurdo. Si la comunidad hizo una inversin en autopistas es para que se usen, y no para que se circule por otra va de inferior prestacin, desaprovechando las externalidades positivas derivadas de este tipo de obra: reduccin de accidentes, ahorro en los fletes y reduccin de tiempo de viaje. Las autopistas radiales que estn actualmente con problemas financieros graves son: la ruta 2, entre Madrid y Guadalajara; la ruta 3, entre Madrid y Arganda; la ruta 4, entre Madrid y Ocaa; la ruta 5, entre Madrid y Navalcarnero.

El caso ms notable es la autopista Madrid-Toledo, al borde de la quiebra. Tiene 71, 5 km. con una inversin total de 440 millones de euros. El trfico pronosticado por los ingenieros fue de 17.000 vehculos diarios. Exactamente la cantidad que la hace rentable y justifica la inversin. Pero el trfico real es de 1.870 vehculos da. Apenas el 11 por ciento. La concesionaria le exige al Estado 420 millones de euros, el 95 % de la inversin inicial, para no declararse en quiebra.

Cuando las concesiones se otorgan a empresas constructoras, el beneficio se obtiene durante la construccin y despus suelen perder inters en el resultado de la operacin porque la ganancia ya fue embolsada. Y cuando se presenta el problema del default se lo endosan al Estado diciendo: Como tu eres el propietario de la autopista, hazte cargo. Es lo que hoy est ocurriendo en Espaa en algunas de las autopistas de acceso a Madrid.

Las conclusiones que podemos extraer de este anlisis son: a) No existe una metodologa exacta en los pronsticos de trfico porque no se trata de medir algo existente sino de penetrar el futuro para predecir un fenmeno ligado a las ciencias sociales como la economa, la sociologa, la psicologa y todas las ciencias sociales no admiten mediciones exactas de hechos futuros. b) La experiencia indica que son ms los errores que los aciertos. c) Los especialistas tienden a trazar un escenario optimista que est ligado a la continuidad de su propio trabajo profesional. d) El monopolio es inherente al sistema de peaje. Las grandes obras de peaje exitosas, como el Canal de Suez o el Canal de Panam, son monopolios absolutos en los que el usuario no tiene opcin, salvo un costo desmedido por mayor distancia. En cambio, el Tnel de la Mancha result un fiasco econmico debido a que debe soportar la competencia del transporte areo en los pasajeros y el martimo en la carga. e) La experiencia de California en el caso de la autopista 91, muestra que los concesionarios necesitan operar en condiciones de monopolio y se oponen a toda obra que implique una alternativa que pueda menguar el caudal propio de trnsito.

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Los fracasos relatados tanto en nuestro pas como en el mundo demuestran que el peaje directo es una herramienta de muy especficas posibilidades de aplicacin. Sin embargo, el informe Solanet sostiene en pgina 12 que El peaje como mecanismo de desarrollo vial, se ha mostrado eficaz en el mundo y tambin en la Argentina. Esta afirmacin, como hemos visto, est totalmente desmentida por la realidad tanto en nuestro pais como en el resto del mundo.

XVI. Costo del peaje


Aun cuando en el largo plazo el caudal de trnsito alcanzara el umbral necesario para hacer viable el sistema de peaje en las rutas interurbanas, las tarifas seran impagables para el bolsillo de los argentinos. Para ello el informe Solanet propone cuadruplicar los peajes a 4 dlares cada 100 km. Un viaje desde Buenos Aires a Mendoza costara 40 dlares de ida y otro tanto de vuelta ms un subsidio estatal de 900.000 dlares por km. de autova. Es decir, propone estatizar la inversin y privatizar el lucro. Por otra parte, peajes de este valor son imposibles de implementar en nuestro pas. En la actualidad se cobra 1 centavo de dlar por km. por el mantenimiento de rutina. Pero an esta exigua tarifa es resistida por los camioneros que han logrado ser eximidos del pago de peaje cuando tienen los papeles en orden y estn inscriptos en el Registro nico de Transporte Automotor (RUTA). Cuando se implant el peaje de Dromi en 1991, el gran argumento era que los camiones iban a pagar ms peaje porque rompen ms el pavimento. Era un argumento correcto que qued hecho aicos ya que hoy los camiones no pagan nada. Cul va a ser la frmula mgica que los obligar a pagar 4 centavos de dlar por km. si hoy se niegan a pagar 1 centavo?

Para que una ecuacin de peaje cierre sin subsidios hay que cobrar una tarifa similar a la de Europa: 13,8 centavos de dlar por km. Esto implica que la autopista Buenos Aires - Mendoza costara 138 dlares de ida y otro tanto de regreso. La autopista Rosario Salta costara 201 dlares por direccin. Alguien puede sostener que esto es viable? Cuntas dcadas deber aguardar el NOA para tener un acceso vial decente en lugar de la actual ruta de la muerte?

El informe Solanet contiene estadsticas errneas cuando dice que el consumo de combustible ser inferior al 10 % an luego de completada la red. El argumento no se sostiene por dos razones: primero porque la red troncal moviliza el 57 % de todo el trnsito interurbano al da de hoy y cuando la red est terminada inducir un volumen adicional de trnsito como ocurri en las autopistas de la red Eisenhower porque son libres de peaje a diferencia de lo que ocurre con las rutas de peaje adonde se verifica una fuerte disuasin del trnsito y un derrame a rutas secundarias. En segundo lugar, porque es irrelevante el lugar adonde se consume el combustible porque la tasa se paga por tener a disposicin el servicio y no por el uso efectivo de acuerdo a los principios que regulan la tasa y a los criterios econmicos de la moderna teora econmica de los bienes club desarrollada por el Nobel de Economa James Buchanan que veremos en detalle en el captulo quinto, seccin primera: Naturaleza Econmica de la Infraestructura Vial en el caso de la R.F.A.

XVII. Las graves incongruencias del informe Solanet


El informe Solanet incurre en grandes contradicciones. Sostiene que las obras deberan ser pagadas por sus usuarios. Sin embargo propone subsidios estatales por 10.453 millones de dlares que saldrn del erario pblico. Es decir, pagados tambin por los no usuarios. Seguramente las provincias ms pobres quedarn fuera del sistema, ya que la aplicacin automtica del TMDA. lleva a seguir construyendo autopistas en las zonas desarrolladas, dejando de lado polticas diferenciadas para equilibrar el desigual desarrollo relativo de provincias y regiones como lo ordena el inc. 19 del art. 75 de la C.N. La propuesta de 7.041 km. de autovas en 9 aos supone construir 782 km. por ao. No indica cmo se alcanzar este ritmo de obra, cuando la experiencia demuestra que en la ltima dcada las empresas de peaje construyeron
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Captulo Segundo: La discrepancia esencial con el informe Solanet

11 km. abandonando obras contratadas por 868 km.elegidas cuidadosamente como las rutas troncales de mayor caudal de trnsito. Cmo se har para construir 782 km. anuales por el mismo sistema y en un contexto macroeconmico ms desfavorable?

El informe Solanet va por detrs de los acontecimientos. No planifica racionalmente la accin para satisfacer la demanda de trnsito del 2020. Sostiene que la duplicacin de calzadas slo cabe plantearla cuando se alcancen volmenes de trfico que produzcan tiempos de congestin inaceptables (pg. 6). Sera lo mismo que decir que no hay que ampliar el parque elctrico hasta que los cortes de energa abarquen todo el da. O que hay que construir la red de agua y cloacas cuando un porcentaje importante de la poblacin este afectado por enfermedades hdricas. Parece desconocer que la ejecucin de autovas o autopistas es lenta y que no existe la varita mgica para construirlas en 24 horas una vez que se alcanzan los tiempos de congestin inaceptables.

Cal es la situacin en el nterin cuando la obra es indispensable y hay que esperar dcadas para que se habilite? Como vimos en el captulo primero, punto 12, cuadro 2, en nuestro pas las autopistas han tenido un tiempo de construccin promedio de 22 aos. Ir detrs de los acontecimientos con demoras de un cuarto de siglo en el desarrollo de infraestructuras indispensables, porque la decisin ejecutiva recin se adopta cuando los tiempos de congestin son inaceptables tiene altos costos sociales en vidas y en sobrecostos de transporte, perjudicando la competitividad de la economa como ocurri con la autopista Rosario-Crdoba en los 19 agnicos aos de ejecucin.

XVIII. La propuesta del informe Solanet es econmica y financieramente inviable


El peaje es un cruel corset que nos condena al subdesarrollo. Nos obliga a seguir densificando las autopistas exclusivamente en la regin metropolitana renunciando a la posibilidad cierta de integrar todo el territorio con un servicio vial de excelencia de alcance universal y libre de peaje. Un sistema que promueva el comercio y el desarrollo armnico de las distintas regiones promoviendo la descentralizacin y revirtiendo gradualmente las enormes diferencias de ingreso que existen en las distintas regiones. El mapa del ingreso per capita muestra un creciente deterioro a medida que nos alejamos de Buenos Aires. Ver captulo primero, cuadro 2 Producto Bruto Geogrfico per Cpita. Veamos. La primera cuestin es el caudal. Probablemente Solanet base su argumentacin en la Panamericana que genera un espejismo misleading. Recordemos que la Panamerica tiene 338.906 vehculos por da que es un caudal extraordinario y anormal (por lo elevado), pero ni bien sobrepasamos Pilar en direccin a Pergamino el trnsito cae a 7.750 vehculos en el km. 77 en la interseccin con la ruta 192. y sigue decreciendo hacia Pergamino hasta alcanzar a 4.100 vehculos.

El trnsito pagante de Panamericana es 43 veces mayor que el del tramo Pilar-Pergamino.

La imposibilidad de hacer autovas/autopistas en el interior del pas es fcilmente verificable. El Gobierno intent construilas en las rutas troncales principales, elegidas en base al TMDA. Todas fracasaron. No obstante la previsin de trnsito optimista que contiene el informe Solanet, el peaje resulta insuficiente y las obras producen un dficit de 10.453 millones de dlares que deber ser subsidiado por el Estado segn lo reconce el propio informe. No se indica la fuente de recursos para cubrir este colosal dficit que ser pagado por todos, tengan o no automvil. Bien distinto al proyecto PROMITT que no es pagado slo por los usuarios de automotor.

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Autopistas y Ferrocarriles : Caminos para el Desarrollo

El informe Solanet reconoce que su propuesta es financieramente inviable por falta de condiciones adecuadas: trnsito insuficiente, alto costo financiero, falta de seguridad jurdica, elevado riesgo pas, ausencia de indexacin y carencia de reglas financieras para el servicio de la deuda (pg. 8, in fine). Sorprende que el informe no proponga alternativa alguna para superar estas restricciones.

XIX. La evidencia del proyecto tapn


El informe Solanet propone hacer autovas/autopistas por un mtodo que garantiza el fracaso absoluto. Lo demuestra: La experiencia de 20 aos de los peajes de Dromi que, no obstante cobrar 3.500 millones de dlares no construy una sla obra vial relevante con recursos propios. Tampoco incorporaron ninguna mejora estructural. El fracaso de todas las obras contratadas en la ltima dcada. La imposibilidad prctica de hacer pagar a la produccin peajes de 4 dlares cada 100 km, cuando ya est oblando 4.000 millones de dlares de impuestos en el combustible cuya justificacin histrica era: construir carreteras. La imposibilidad de extraer del presupuesto subsidios por 10.450 millones de dlares como requiere el informe Solanet.

Esto nos lleva a una conclusin muy grave: estamos en presencia de otro proyecto tapn igual al de 1998. El objetivo es bloquear el proyecto PROMITT que es factible, transparente, viable y de alta rentabilidad social para nuestro pas.

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Captulo Tercero:

El Proyecto PROMITT es una alternativa factible para alcanzar la meta

Captulo Tercero: El Proyecto Promitt es una alternativa factible para alcanzar la meta

CAPTULO TERCERO: EL PROYECTO PROMITT ES UNA ALTERNATIVA FACTIBLE PARA ALCANZAR LA META
I. Dos sistemas para costear carreteras
Hasta 1998 existan en nuestro pas dos sistemas para costear la carretera: el impuesto especfico a los combustibles iniciado en 1932 conocido como peaje indirecto y el peaje directo implantado a partir de 1991 en los corredores viales del interior. El peaje indirecto demostr su gran potencia y eficacia mientras se respet el destino especfico. As se construy la red troncal nacional. Poco o mucho, todo lo que tenemos -57.000 km de rutas pavimentadas- se hizo por este sistema que tiene una debilidad: es tan fcil de recaudar que el Estado lo convirti en una renta general desvindolo de su finalidad originaria. Como mtodo de recaudacin es ptimo por su elevado rendimiento y costo de recaudacin nulo. Pero presenta la vulnerabilidad del desvo. En cambio el peaje directo, fuera de la regin metropolitana, ha sido un fracaso ya que en 20 aos de aplicacin no ha generado una sola obra vial relevante con recursos propios. El peaje directo aqu y en todo el mundo es una herramienta de aplicacin limitada a los lugares que tienen flujos de trnsito excepcionales, como Panamericana, que no se verifican en el interior del pas. Con lo cual llegamos a una conclusin preocupante: si cobramos tributo al combustible la recaudacin es cuantiosa pero se usa para otra cosa. Y por peaje la recaudacin es insuficiente. Ambos sistemas fracasan.

Debatindose entre estas dos alternativas fracasadas, nuestro pas parece condenado a no poder tener carreteras decentes no obstante contar con todos los recursos humanos, tcnicos y econmicos para afrontar este desafo. Para lograr xito debemos cambiar el modelo de gestin como veremos a continuacin.

II. El Plan Laura


En 1998 aparece una idea nueva. Una verdadera innovacin que puede revolucionar el modelo de gestin para la construccin de carreteras. Convertir el impuesto de afectacin especfica en una tasa sobre el combustible que utiliza el automotor, con dos modificaciones sustanciales: La primera, la tasa recin comienza a aplicarse cuando la obra ha sido terminada y habilitada al uso pblico libre de peaje directo. Con ello se evita todo riesgo de desvo de fondos porque cuando se empieza a cobrar, la obra ya est hecha. La segunda modificacin es que el concesionario, una vez concluida la obra pasa a ser propietario del flujo de fondos y lo percibe directamente de las petroleras sin ningn intermediario. El dinero recaudado se transfiere directamente al concesionario sin pasar por las manos de los funcionarios, evitando la formacin de cualquier caja poltica o exigencia de retornos. Este sistema requiere que la tasa retributiva sea creada por ley del Congreso de la Nacin para lo cual el proyecto PROMITT espera su rpida sancin. El nuevo modelo de gestin tiene todas las ventajas del impuesto especfico o peaje indirecto corrigiendo su nico defecto: el desvo de fondos que ha sido crnico. En los cuadros siguientes se sintetizan las fortalezas y debilidades de los tres sistemas.

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Autopistas y Ferrocarriles : Caminos para el Desarrollo

III. Fortalezas y debilidades de los distintos sistemas: Fondos Especficos, Peaje Directo y PROMITT
Cuadro 10: Fondos Especficos
VENTAJAS
a. Sin costo de recaudacin. b. No detienen el trnsito para cobrar. c. Permiten encarar redes integrales. d. El aporte es proporcional a la distancia recorrida e. Utilizado exitosamente por pases desarrollados como Alemania y EE.UU.

INCONVENIENTES
a. Crnico desvo de fondos. b. Se obliga al contribuyente a pagar antes por los servicios viales contra una promesa de incierto cumplimiento. c. Implica fuerte intervencin del Estado en la administracin del sistema. d. No existe correlacin directa entre el lugar donde se paga y la obra que se utiliza.

Cuadro 11: Del peaje ortodoxo aplicado sin corrupcin


VENTAJAS
a. No requieren fondos de presupuesto. b. No hay riesgo de desvo de los fondos. c. Permite management privado. d. Se paga por obra terminada. e. Es pagado por sus usuarios directos.

INCONVENIENTES
a. Alto costo de recaudacin. b. Obliga a la detencin de trnsito, excepto con recaudacin inteligente. c. Slo admite construir en zonas ricas de alta densidad de trnsito. d. No permite encarar redes integrales.

Cuadro 12: PROMITT, Red Federal de Autopistas. Un nuevo modelo de gestin.


VENTAJAS
a. Sin costo de recaudacin. b. No detiene el trnsito. c. Permite encarar redes integrales. d. No requiere fondos de presupuesto. e. No hay riesgo de distraccin de los fondos. f. Posibilita management privado. g. Se paga por obra terminada. h. Construccin rpida: no cobra si no termina. i. Buen mantenimiento porque es responsabilidad del mismo que construye. j. La tasa recin se paga contra obra habilitada: se compensa con el beneficio de circular por las obras. k. El aporte al sistema es matemticamente proporcional a la cantidad de kilmetros que realiza cada vehculo. l. Los que no tienen auto no realizan aportes al sistema. m. Se paga por tener a disposicin lo cual concuerda con la naturaleza econmica del servicio vial que es de costo preponderantemente fijo.

INCONVENIENTES
a. No existe correlacin directa entre el lugar donde se paga y la obra que se utiliza. b. Por tal circunstancia para asegurar la equidad es necesario una red integral que abarque todo el pas como servicio universal de calidad homognea y libre de peaje como la Red Eisenhower y las autobahn alemanas.

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Captulo Tercero: El Proyecto Promitt es una alternativa factible para alcanzar la meta

IV. PROMITT: Slo fortalezas. Informe Solanet: Slo debilidades


El cuadro comparativo siguiente analiza las diferencias entre ambas propuestas.

Cuadro 13: Fortalezas y debilidades


LEY PROMITT
a. Suprime los peajes en ruta. b. Sin subsidios del Estado. c. Es pagado ntegramente por los usuarios de automotor. d. Mxima seguridad vial: Autopistas inteligentes. e. Red integral: une todas las provincias. f. Promueve el federalismo y la descentralizacin. g. Eficiente: sin costo de recaudacin. h. No interrumpe el flujo libre. i. Optimiza rentabilidad social: Brinda servicio universal sin disuasin. j. No depende del caudal de trfico. k. Es integral. Incluye rehabilitacin del ferrocarril. l. Es factible.

INFORME SOLANET
a. Cuadruplica los peajes en ruta. b. Requiere subsidios del Estado por el 45% de la inversin: US$ 10.453 millones. c. El 45% es pagado por el contribuyente. d. Mediocre seguridad vial: Autovas con pasos a nivel, travesas urbanas, curvas peligrosas, etc. e. Tramos aislados en funcin del T.M.D.A. f. Acenta el centralismo de Buenos Aires. g. Ineficiente: 20% del peaje se pierde en la recaudacin. h. Interrumpe el trnsito cada 100 km. i. Intensa disuasin de trnsito con derrame a rutas inadecuadas. j. Est condicionado por el flujo de trfico que es sensible a los altos peajes. k. No incluye el ferrocarril. l. Reconoce que no es factible por falta de trnsito.

V. Grave error de concepto. La confusin entre el impuesto y la tasa


El informe Solanet incurre en otro grave error conceptual cuando confunde el impuesto con la tasa. La diferencia es muy clara: el impuesto se paga para fines generales del Estado mientras la tasa se paga por servicios especficos recibidos por el contribuyente o que ste tiene a disposicin y que guardan relacin directa con el hecho imponible tipificado. Dice la Corte Sprema de Justicia de la Nacin en la causa: OBRAS SANITARIAS DE LA NACION C/COLOMBO, Aquilino. C.S.J.N., fallo del 11.12.1990. Que para dilucidar la cuestin resulta necesario en primer lugar establecer cul es la naturaleza del recurso fiscal a que se alude. En tal sentido, cabe afirmar que la tasa se refiere a un servicio determinado y con ella se cubre el gasto que ocasiona la prestacin de dicho servicio, y el impuesto, en cambio, se paga en proporcin a la capacidad contributiva del sujeto pasivo y su caracterstica es la generalidad, pues tiende a costear las funciones y servicios del Estado, sin referencia a los contribuyentes.

La tasa tiene una relacin directa con el servicio que costea. En este caso se paga una tasa sobre combustible que usan los automotores para que los mismos disfruten de una infraestructura adecuada. Sera un impuesto si se destinara a costear otros servicios ajenos al transporte automotor como podra ser la educacin o la salud. La otra condicin de la tasa es que comience a pagarse cuando el servicio est disponible. Si se paga por adelantado como ocurre en la actualidad- sera un impuesto.

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Autopistas y Ferrocarriles : Caminos para el Desarrollo

Congruentemente, en el caso del PROMITT se exige que la autopista est previamente habilitada para comenzar a aplicar la tasa que, adems, ser pagada nicamente por aquellas personas que tienen la herramienta o equipamiento para usar la autopista. La herramienta es el automotor y el carburante. De este modo las autopistas sern pagadas exclusivamente por los automotoristas que tienen a su disposicin toda la red. Son usuarios efectivos o potenciales porque el servicio est a su disposicin las 24 horas del da y los 365 das del ao y porque ellos detentan la herramienta que les permite utilizar las autopistas en el momento que consideren oportuno. El sistema es equitativo porque el pago ser proporcional al consumo. Como sostiene la CEPAL, el combustible establece una relacin muy certera entre la cantidad de combustible que se emplea y el uso de los caminos. Como esta relacin no es exacta, la frmula despierta resistencias de parte de algunos especialistas. Qu otras opciones existen? El cobro a travs del precio de los combustibles es lejos la frmula ms econmica de hacerlo, con un costo general inferior al 1% del monto recaudado. Este mecanismo tiene adems las ventajas adicionales de que, con los debidos resguardos, es difcil evadir el cobro. Y adems cubre toda la extensin de la red. Fuente: CAMINOS, Un Nuevo Enfoque para la Gestin y Conservacin de Redes Viales, Alberto Bull y Andreas Schiessler. Naciones Unidas, CEPAL, Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe, Santiago de Chile, ao 1994. En suma: la T.R.O.S.A. ser pagada de la siguiente forma: a) Quienes no tienen automotor y no cargan combustible, nada pagan. b) Los que tienen automotor pagarn en forma proporcional al combustible utilizado. c) Los automotoristas slo comenzarn a pagar cuando la obra est terminada y la tengan a disposicin para utilizarla libre de peaje todas las veces que lo deseen. d) La red llegar a todos los confines del territorio configurando un servicio universal, de calidad homognea y libre de peaje directo. Se trata de un servicio disponible para todas las regiones y que es pagado por todos los automotoristas de todo el territorio.

VI. La tasa es la que mejor se adapta a la naturaleza econmica de la carretera


Una cuestin que no ha sido debidamente analizada, es la naturaleza econmica de la prestacin que brinda una carretera, para definir en funcin de ella el mejor modo de costearla tanto desde el punto de vista de la justicia y equidad tributaria como de la eficiencia del tributo. Las carreteras -sean rutas convencionales, autovas o autopistas- tienen un costo fijo que no depende del uso directo. Las carreteras cuestan porque existen; porque existen y por estar disponibles para que el usuario las use cuando las necesite. El costo principal es el costo fijo constituido por el capital invertido en la obra. El costo variable est representado por el mantenimiento. Pero ste es casi irrelevante en el caso de los vehculos livianos que son la mayora. Los vehculos pesados originan un mayor desgaste; pero como consumen cuatro veces mas combustible por kilmetro recorrido pagarn cuatro veces ms que los vehculos livianos lo cual es una proporcin por dems equitativa. En el caso del PROMITT el costo fijo es el 85%, mientras el costo de mantenimiento y operacin es el 15%.

De esto se deriva una importante consecuencia: ser imposible cubrir el 85% del gasto fijo con ingresos exclusivamente variables como el peaje directo. Sera necesario que se verifiquen estas tres condiciones: La primera, aplicar una tarifa de 13 centavos de dlar por km., como es habitual en Espaa y que el pblico la tolere y la pague de buen grado. La segunda, que una tarifa tan onerosa no provoque disuasin del trfico. Tercero, que el trnsito pagante efectivo alcance un umbral mnimo de 20.000 vehculos, que como hemos visto en el cuadro 5 bis no existe fuera de la regin metropolitana.

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Captulo Tercero: El Proyecto Promitt es una alternativa factible para alcanzar la meta

Pretender pagar costos fijos con ingresos exclusivamente variables es problemtico an en servicios consolidados como la electricidad, adonde el consumo industrial debe afrontar el pago de la reserva de potencia por tener a disposicin una potencia previamente acordada. El usuario paga por tener asegurada dicha cantidad de electricidad, la use o no. Si la fbrica est cerrada por vacaciones o por falta de trabajo, la reserva de potencia debe ser abonada de todos modos. Y esto es as porque la electricidad no se puede estoquear. Los kilowatios no utilizados por una industria no se pueden guardar para el mes prximo cuando aparezca la demanda. Del mismo modo, la capacidad de absorber trnsito de una autopista no puede ser estoqueada para otro momento. La enorme capacidad de trnsito que existe a altas horas de la noche no puede ser trasladada a la hora pico. El costo de ofrecer el servicio en horas nocturnas ya fue incurrido y es de imposible recupero. Es ms. Cuando se trata de autopistas urbanas iluminadas, el momento de mayor costo de brindar el servicio coincide con el momento de menor demanda de trfico y por ende de menor volumen de venta del servicio, cuando se pretende recuperar el costo con peaje directo. Situacin que tambin se verifica en las autopistas que experimentan marcadas fluctuaciones estacionales como la autova 2, que tiene intensa utilizacin dos meses al ao y una brusca cada de la demanda en los 10 meses restantes. Si suponemos una obra que ha sido construida con financiacin a largo plazo el costo del servicio de la deuda ser el mismo en temporada alta que en temporada baja. Ser el mismo en horario diurno que nocturno. La amortizacin del capital y los intereses debern ser pagados siempre, haya o no trnsito, sea de noche o de da, tanto en temporada baja como en temporada alta. Y ello traer aparejadas tarifas demasiado onerosas sobre la demanda efectiva para cubrir esta brecha de ingresos. Desde el punto de la justicia de la tributacin lo ms equitativo es pagar con ingresos fijos el costo fijo porque lo que se esta retribuyendo es el servicio que est a disposicin siempre, aunque se use con mayor o menor intensidad. En tal sentido se da una situacin injusta para el usuario ocasional que acta como un free rider ya que habiendo tenido a su disposicin la autopista todo el ao, la utiliza exclusivamente para un nico viaje. Para este usuario la tarifa resulta irrisoria con relacin al costo incurrido por el prestador que ha tenido a su disposicin la autopista todo el ao, da y noche, a la espera de un nico viaje que no retribuye ni por asomo los gastos incurridos para brindar el servicio. Pagar costos fijos con ingresos puramente variables como el peaje directo es harto problemtico y, como hemos visto, los fracasos son frecuentes an en pases desarrollados. En nuestro pas es absolutamente imposible como lo reconce el Informe Solanet que se ve obligado a pedir subsidios por 10.453 millones de dlares. Entretanto, el usuario habitual o cotidiano es quien debe soportar un peso excesivo si realmente se pretende recuperar la inversin con el peaje directo. Es por eso que de ordinario los peores conflictos se suscitan con los usuarios cotidianos que soportan un peso excesivo. Son los patos de la boda, cuando en realidad el verdadero costo del servicio es fijo y se origina en ofrecer el servicio y no en su uso. En realidad habra que definir claramente quines son los usuarios de las autopistas. Intuitivamente tendemos a considerar usuarios exclusivamente a quienes la estn utilizando, cuando en realidad usuarios son todos quienes tienen la autopista a su disposicin para usarla en el momento en que les venga en gana. Por eso, el sistema de peaje indirecto basado en la tasa sobre el combustible es tan superior. Ya que se paga por tener a disposicin el servicio, que es el verdadero costo. Y como el tributo se divide entre todos los usuarios potenciales, resulta mejor tolerado. Esta situacin de los bienes pblicos es habitual. Por ejemplo los parques y paseos pblicos cuestan porque existen. Deben ser mantenidos siempre en perfectas condiciones. Mirar los rboles de las plazas o escuchar el trino de los pjaros no origina costo alguno y el nmero de usuarios que lo pueden disfrutar es ilimitado y su mayor utilizacin no incrementa dicho costo. Tampoco origina costo el hecho de que el pblico pasee por las alamedas y descanse en los bancos de plaza. El costo surge de brindar el servicio, y no depende del uso efectivo. Por tal razn es sufragado por tributos fijos asociados a la titularidad de los inmuebles. Otro caso muy evidente es el alumbrado pblico. Mantener alumbrada una ciudad es costoso. Es un costo fijo que no depende del uso. El principal costo de consumo de energa se produce cuando hay menos pblico en las calles. Tcnicamente, cuando hay menos gente aprovechando el servicio. Por esa razn se paga a travs de una tasa que retribuye el tener a disposicin este servicio. A cualquier hora que regrese a mi casa la calle estar iluminada. Los trasnochadores aprovechan ms el servicio. Pero todos pagan lo mismo. Los que se recluyen temprano en sus casas a disfrutar de la paz hogarea y los que no lo hacen. Todos pagamos lo mismo. Utilicemos o no el servicio. Nadie considera que ello sea injusto o inequitativo. Situacin anloga se presenta con los pavimentos urbanos. Todos los propietarios de inmuebles pagan una tasa
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Autopistas y Ferrocarriles : Caminos para el Desarrollo

para tener las calles pavimentadas y poder utilizarlas en todos los barrios. Como el proceso de pavimentacin de una gran ciudad como Buenos Aires es una obra de gran escala, existen etapas iniciales en las cuales algunos barrios carecen de pavimento. Igual se ven obligados a pagar la tasa. Y cuando finalmente les llega el pavimento a su barrio, el resto de los vecinos que vena disfrutando el servicio desde antes, seguir pagando para que el servicio se extienda a los nuevos barrios. Naturalmente, todos los vecinos tendrn idntico derecho a transitar todos los barrios aprovechando el servicio pblico vial generado por la pavimentacin universal. Unos usarn ms y otros menos. Inclusive algunos tendrn auto propio y otros no. Pero todos tendrn acceso al servicio y lo pagarn por medio de una tasa. Todos son usuarios potenciales que contribuyen a sostener el servicio universal que llega a todas las calles de la ciudad. Este caso es casi idntico a la red de autopistas. Al principio habr usuarios que se vern ms beneficiados porque se ha construido la autopista que utilizan con mayor frecuencia. Por ejemplo los vecinos de Nueve de Julio, Chacabuco y Junn, se beneficiarn ms con la autopista de la ruta 7. Todos los usuarios del pas concurrirn al pago an cuando la autopista que ellos utilizaran preferentemente, no est todava habilitada. Por ejemplo los vecinos de Resistencia y Formosa con la autopista de la ruta 11. Pero cuando esta obra se habilite los vecinos de la ruta 7 tambin concurrirn en la misma medida a costear la autopista de la ruta 11 que utilizarn en forma eventual. Es un sistema solidario que permite que todos tengan acceso a un servicio universal a un costo razonable que es fijo y regular que permite amortizar costos tambin fijos. La justicia del sistema radica en que todos los usuarios potenciales pagan la misma tarifa para disponer de idntico servicio. Parques pblicos, alumbrado pblico, pavimento de calles pblicas, carreteras y autopistas son todos bienes pblicos que generan costos por el solo hecho de existir, de brindar un servicio al pblico que puede usar o no, con mayor intensidad o asiduidad. El sistema ms adecuado para cubrir los costos de estos bienes pblicos es cobrar una tasa a sus usuarios potenciales que asegure un flujo de fondos estable para atender las obligaciones que genera la inversin realizada. Cobrar exclusivamente a los usuarios directos resulta engorroso y a veces inviable, cuando el costo para los usuarios cotidianos se torna prohibitivo.

VII. Servicio universal de calidad homognea y libre de peaje directo


El informe Solanet cuestiona la ley PROMITT porque brinda un servicio vial que supone gratuito por ser libre de peaje. Afirma en la pgina 7: No parece aconsejable recomendar que la red de autopistas sea construida como obra pblica de uso gratuito. Como hemos explicado la red de autopistas es libre de peaje pero su uso no es gratuito ya que quienes circulan pagan la TROSA. Por otra parte, se intenta hacer aparecer que es conveniente encarecer los fletes con pesados peajes, cuando la preocupacin universal es abaratarlos por el efecto cascada que tienen en los precios y el efecto negativo que producen en la competitividad de la economa. Es oportuno recordar la opinin del Ing. Bernardo Loitegui: Los peajes no los paga el camionero sino la produccin. Loitegui, quien fuera el impulsor de la ley de peaje 17.520 en 1967, se opuso tenazmente a la reforma implantada por Dromi y pronostic exactamente lo que iba a ocurrir si se autorizaba a los privados a cobrar peaje sin hacer inversin previa alguna. Los hechos le dieron la razn y el sistema fue una fuente interminable de abusos al usuario y de retraso de la red vial que an persisten.

VIII. Ingeniera econmica y financiera


La ley PROMITT define una ingeniera econmica y financiera completa que permite estructurar un proyecto autofinanciable (Project finance) sin avales financieros del Estado y atractivo para canalizar el ahorro nacional. Permite crear un flujo ms seguro de repago de la inversin previa, que no estar expuesto a sobresaltos por los ciclos econmicos, cuando stos sean adversos. Contiene adems una eficiente distribucin de los riesgos de los actores involucrados: constructores, bancos comerciales que financian los crditos-puente, compaas de seguro que garantizan la conclusin de las obras (performance bond), ahorristas suscriptores de bonos de infraestructura, el Estado como garante del respeto de
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Captulo Tercero: El Proyecto Promitt es una alternativa factible para alcanzar la meta

las reglas de juego contenidas en la ley PROMITT y del ingreso mnimo, y finalmente, de los usuarios que deben absorber los riesgos derivados de inflacin, a travs de la indexacin de la tarifa. Todo ello con el paraguas protector del BID con la garanta que entrar en vigencia despus de la habilitacin de cada tramo cuando el concesionario haya cumplido con su obligacin central que es construir la obra. Esto permite una perfecta alineacin de todos los partcipes para el logro de la meta comn, que es contar con un servicio vial de excelencia protegiendo al usuario con tarifas accesibles. En el cuadro siguiente se sintetiza la forma como se distribuyen los riesgos.

Cuadro 14. Asignacin de riesgos (Risk allocation)


ACTOR FUNCIONES RIESGOS ASUMIDOS BENEFICIO

ESTADO NACIONAL

No da avales financieros. No garantiza rentabilidad. No efecta aportes presupuestarios. No mantiene.

DEBE: Fijar prioridades. Licitar y adjudicar. Controlar calidad. Habilitar obras. Garantizar ingreso mnimo.

Liderar correctamente el proyecto.

RENTABILIDAD SOCIAL: 100.000 empleos. Capital gain: US$ 27.000 millones. I.V.A. para Fondo Ferroviario: US$ 20.000 millones.

CONCESIONARIO No financia largo plazo. No emite Bonos de CONSTRUCTOR Infraestructura. No asume pasivos de largo plazo. BANCOS COMERCIALES No financia largo plazo.

DEBE: Construir. Mantener. Operar.

Completion risk. (Riesgo de conclusin de las obras)

Beneficio empresarial en competencia (licitacin pblica).

DEBEN: Financiar construccin. Estructurar Ingeniera Financiera. Celebrar underwritings.

COMPARTE: Completion Risk con concesionario.

PERCIBE: Intereses. Honorarios. Comisiones.

ADMINISTRADOR FIDUCIARIO (Caja de Valores S.A.)

No responde con sus bienes propios.

DEBE: Emitir Bonos de Infraestructura. Cobra flujo de fondos de la TASA VIAL y lo distribuye.

Correcta administracin del fideicomiso.

Honorarios de Administrador Fiduciario.

AHORRISTA DE LARGO PLAZO

No asume completion risk. No asume inflacin.

DEBE: Adquirir Bonos de Infraestructura a 30 aos.

Financia en el largo plazo.

Inters real sobre capital actualizado. Riesgo atomizado. Garanta con la titulizacin del flujo de fondos de la Tasa Vial. Garanta triple A del BID. Seguridad Vial. Menores fletes. Reduccin tiempo de viaje. Integracin del territorio. Pas equipado.

USUARIO

No paga por adelantado. Slo contra obra habilitada.

Pagar la TASA VIAL (T.R.O.S.A.).

Fluctuacin de la moneda.

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Autopistas y Ferrocarriles : Caminos para el Desarrollo

IX. Creacin del flujo de fondos


Generalmente, cuando se plantea este tipo de proyectos de infraestructura, se presta mucha atencin al financiamiento y se descuida lo que a mi juicio es la parte central que asegura la factibilidad del proyecto: el flujo de fondos que est destinado a devolver los crditos recibidos para el financiamiento. Los bancos y los suscriptores de bonos pondrn especial cuidado en verificar la legitimidad legal de la estructura financiera, la seguridad de la percepcin, la estabilidad de la moneda y la tasa de inters.

La vulnerabilidad de los proyectos de peajes suele ser consecuencia de la incertidumbre del flujo de fondos atado exclusivamente al trnsito pagante en cada autopista. La pretensin de cubrir costos fijos con ingresos exclusivamente variables encuentra muchas veces barreras infranqueables con los graves fracasos del sistema en Mxico, Estados Unidos, Hungra, Espaa y Australia explicados en el captulo Segundo, punto 14: Frecuentes Fracasos del Pronstico de Trnsito (forecast traffic) en Obras de Peaje.

La ley PROMITT resuelve estas cuestiones en forma satisfactoria: Crea una T.R.O.S.A.(Tasa Retributiva de Obras y Servicios de Autopistas) por un importe de 2,5 centavos de peso de marzo de 2008, por litro de combustible, que debern abonar los usuarios de automotor por cada mdulo de 1.000 km. de nuevas autopistas, totalmente terminado. El flujo de fondos est originado en el consumo de combustible a nivel nacional, que es mas predecible aunque no deje de ser un hecho incierto. Pero la varianza es menor que en el peaje directo porque saca partido de la ley de los grandes nmeros. Reducir la incertidumbre implica reducir los costos de transaccin, la tasa de inters y, en este caso, hacer viable el programa. La superioridad con respecto al peaje directo es superlativa. Adems de los fracasos registrados en el mundo, recordemos los de todas las autopistas contratadas en firme en la ltima dcada en Argentina. Sobre 868 km. contratados se hicieron 11 km. El resto fue abandonado. (Cuadro 9). En el cuadro 15 se puede apreciar la evolucin del consumo de combustible, que en los ltimos 50 aos se quintuplic creciendo a un promedio del 3,59 % anual. Esto da una pauta clara de su evolucin.

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Captulo Tercero: El Proyecto Promitt es una alternativa factible para alcanzar la meta

Cuadro 15: Evolucin histrica del Consumo de Combustible en la Repblica Argentina. Perodo 1960-2009

AO 1960 1961 1962 1963 1964 1965 1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1990 1991

NAFTA (m3) 2.597.032 3.119.421 3.436.925 3.337.315 3.726.844 4.124.646 4.362.386 4.738.615 4.803.701 5.047.883 5.318.138 5.647.749 6.005.521 6.348.620 6.154.787 5.184.461 5.262.189 5.690.234 6.088.810 6.733.918 7.330.226 7.378.516 7.134.124 6.909.113 6.515.869 5.530.230 4.994.884 4.967.760 4.460.613 5.208.841 5.830.385

GAS OIL (m3) 1.281.843 1.550.376 1.920.207 2.073.228 2.509.747 2.751.225 2.877.115 3.174.988 3.498.503 3.863.317 4.168.783 4.389.074 4.367.111 4.564.644 4.877.490 5.356.432 5.564.083 6.008.860 6.089.393 6.493.776 6.539.160 6.487.767 6.626.160 6.869.353 6.938.220 6.808.485 7.069.107 7.418.797 7.907.695 7.036.397 7.820.745

GNC (m3) 3.622 40.979 89.264 217.913 380.763

TOTAL ASUMIDOS 3.878.875 4.669.797 5.357.132 5.410.543 6.236.591 6.875.871 7.239.501 7.913.603 8.302.204 8.911.200 9.486.921 10.036.823 10.372.632 10.913.264 11.032.277 10.540.893 10.826.272 11.699.094 12.178.203 13.227.694 13.869.386 13.866.283 13.760.284 13.778.466 13.454.089 12.342.337 12.063.991 12.427.536 12.457.572 12.463.151 14.031.893

Cantidad para Aplicar T.R.O.S.A. (Litros) 3.878.875.000 4.669.797.000 5.357.132.000 5.410.543.000 6.236.591.000 6.875.871.000 7.239.501.000 7.913.603.000 8.302.204.000 8.911.200.000 9.486.921.000 10.036.823.000 10.372.632.000 10.913.264.000 11.032.277.000 10.540.893.000 10.826.272.000 11.699.094.000 12.178.203.000 13.227.694.000 13.869.386.000 13.866.283.000 13.760.284.000 13.778.466.000 13.454.089.000 12.342.337.000 12.083.111.000 12.427.536.000 12.457.572.000 12.463.151.000 14.031.893.000

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Autopistas y Ferrocarriles : Caminos para el Desarrollo

1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

6.314.729 6.465.300 6.621.300 6.459.940 6.274.100 5.957.222 5.574.318 5.215.814 4.722.534 4.245.893 3.730.454 3.380.834 3.444.599 3.697.730 4.249.468 4.966.758 5.518.118 5.759.280

8.327.290 8.820.245 9.412.857 9.665.009 10.735.693 11.536.450 12.040.379 11.896.864 11.703.278 11.026.162 10.218.125 10.574.957 11.381.011 12.238.464 12.987.270 13.857.072 13.850.073 12.755.599

572.000 764.500 940.800 1.007.198 1.091.846 1.267.936 1.411.854 1.508.915 1.677.234 1.850.565 2.040.319 2.639.988 3.044.450 3.167.844 3.073.483 2.868.000 2.665.000 2.550.000

15.214.019 16.050.045 16.974.957 17.132.147 18.101.639 18.761.608 19.026.551 18.621.593 18.103.046 17.122.620 15.988.898 16.595.779 17.870.060 19.104.038 20.310.221 21.691.830 22.033.191 21.064.879

15.214.019.000 16.050.045.000 16.974.957.000 2.029.674.260 18.101.639.000 18.761.608.000 19.026.551.000 18.621.593.000 18.103.046.000 17.122.620.000 15.988.898.000 16.595.779.000 17.870.060.000 19.104.038.000 20.310.221.000 21.691.830.430 22.033.191.316 21.064.879.264

El consumo de combustible ha tenido un crecimiento del 3,59 % anual acumulativo. En cincuenta aos se multiplic por 5,43 pasando de 3.878 millones de litros a 21.064 millones de litros.

Adems, la aplicacin de la TROSA no tiene efecto disuasivo alguno ya que cualquiera sea la opcin elegida, el nivel de la tarifa ser el mismo ya que est incluida en el carburante. Por ende, carece de sentido eludir la autopista y usar una carretera convencional de peor prestacin porque en ambos casos se pagar la misma tasa. Esta cuestin es de esencial importancia, porque si la comunidad ha hecho el esfuerzo de invertir en la autopista, lo conveniente es que se la utilice para aprovechar la rentabilidad social que ella brinda: 87% de reduccin de accidentes, 26% de disminucin de consumo de combustible y 30% de ahorro de tiempo de viaje. Este es el criterio que rige en Alemania. Contrariamente a lo afirmado en el Informe Solanet, el uso de la autopista no es gratuito ya que circular por ella supone consumir combustible gravado con la tasa. La incidencia de la tasa ser proporcional al consumo. Los vehculos ms grandes y pesados que rompen ms el pavimento, pagarn ms, lo cual es razonable y equitativo. Un auto liviano consume en promedio unos 10 litros de nafta cada 100 km. mientras que un camin de 30 tn de carga til consume alrededor de cuarenta litros de gasoil cada 100 km. Esta relacin de consumo har que el camin pague cuatro veces ms que el auto liviano. Este mecanismo simple asegura una correcta relacin entre el vehculo pesado que ocasiona ms costo de mantenimiento y exige construir un camino ms costoso que el auto. Bien distinta a la situacin actual en que el peaje directo grava exclusivamente al auto, mientras el camin ha sido exceptuado cuando tiene los papeles en regla y est inscripto en el RUTA. Eliminada la disuasin, y con un historial de consumo de combustible que demuestra un crecimiento persistente, es posible realizar una prognosis mucho ms certera sobre su evolucin futura que sobre la del peaje directo. Este
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Captulo Tercero: El Proyecto Promitt es una alternativa factible para alcanzar la meta

tiene, como hemos visto, un efecto fuertemente disuasivo si las tarifas reflejan realmente el costo de las obras. La disuasin genera un crculo vicioso porque mientras ms se incrementan las tarifas para compensar el defecto del trnsito, ms aumenta el dficit. Es como perseguir la propia sombra con el sol a la espalda. No la alcanza nunca. El punto de equilibrio es arduo de alcanzar.

La confiabilidad reliability- del flujo futuro, tiene una importancia vital para todos los participantes. La mitigacin del riesgo reduce los costos de transaccin e influye favorablemente en todas las variables del proyecto. Adems, brinda una gran tranquilidad al Estado al otorgar la garanta de ingreso mnimo. No es lo mismo garantizar el TMDA de cada una de las nuevas autopistas, que garantizar un nivel de consumo a nivel nacional basado en una historia estadstica verificable. No existe una herramienta certera para pronosticar el trnsito de una autopista (forecast traffic) y los errores son ms frecuentes que los aciertos. Recordemos el anlisis de Standard and Poors que revel que en general los modelos de demanda sobreestiman el trfico real. El estudio que incluy 32 concesiones en todo el mundo muestra que slo en 4 casos se subestim el trfico; en los casos restantes (87%) hubo una sobreestimacin que en promedio fluctu entre el 18 y el 34 %. Fuente: FELLER AND RATE, Emisin de Bonos de Infraestructura en Chile, junio 2003.

X. Moneda de poder adquisitivo constante


Un financiamiento de largo plazo exige necesariamente contar con una moneda estable. En tiempos de la convertibilidad el patrn de referencia era el dlar. Hoy es imperioso recurrir a la indexacin que debe ser autorizada por ley tal como lo establece el PROMITT. Adems, hay que elegir un ndice confiable y representativo. Los anlisis financieros hechos por los expertos de nuestra Fundacin demuestran que el ndice del Costo de la Construccin est confeccionado sin adulteraciones y refleja razonablemente la realidad del mercado. Por otra parte, es el ndice ms adecuado a la naturaleza de la obra a ejecutar.

XI. Prevenir el riesgo de descalce


Un aspecto central para la estabilidad de la concesin, es que ambos trminos de la ecuacin ingresos y egresosestn expresados en la misma moneda para evitar el riesgo de descalce. Se evita as el problema surgido en Autopistas del Sol en la cual la deuda estaba nominada en dlares y la tarifa se perciba en pesos-dlares. Con la pesificacin de las tarifas y la gran devaluacin de 2002, se produjo el colapso. Este riesgo de descalce queda resuelto en el PROMITT porque la tarifa en pesos est ajustada por el mismo ndice que los instrumentos de deuda. Ello implica nuevamente una reduccin de los riesgos y por ende de los costos de transaccin.

XII. T.R.O.S.A, Tasa Retributiva de Obras y Servicios de Autopistas


Consideraremos a continuacin los aspectos centrales relativos a la T.R.O.S.A. En primer trmino su naturaleza jurdica.

XII.1. La T.R.O.S.A. es una tasa retributiva de servicios y no un impuesto


ARTICULO 8: La T.R.O.S.A. tendr vigencia en todo el territorio de la Repblica Argentina y regir en los trminos de la presente ley durante todo el tiempo de vigencia de las concesiones mencionadas en el artculo 3 y tendr las siguientes caractersticas esenciales: a) La T.R.O.S.A. constituye una tasa por servicios pblicos, retributiva de la inversin privada previamente realizada por los concesionarios y como contraprestacin de las nuevas obras y servicios viales generados por dicha inversin privada. En este inciso aparece definida con claridad la naturaleza jurdica de la TROSA: es una tasa retributiva de servicios
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Autopistas y Ferrocarriles : Caminos para el Desarrollo

de la inversin privada previamente realizada por los concesionarios para poner a disposicin de los usuarios la obra terminada. No es un impuesto sino una tasa. El hecho imponible consumo de combustible- tiene una relacin directa con la infraestructura vial ya que para poder usarla hay que tener auto y hay que comprar combustible del tipo especfico que utilizan los automotores. Como seala la CEPAL el consumo de combustible es una forma de medir los kilmetros que se recorren en auto; es decir, la intensidad del uso del sistema vial. El pago de la tasa responde al concepto de uso potencial (consagrado por el Cdigo Trbutario para America Latina, elaborado para el Programa Conjunto OEA-BID, Washington 1968) Punto 14 del captulo primero; es decir se paga por tener a disposicin el servicio en todo momento y la cantidad de veces que se desee circular. Es idntica a la situacin de los servicios de saneamiento en que se paga por tener el cao a disposicin para conectarse en el momento en que al usuario le resulta conveniente. La obligatoriedad de pago en el caso de la autopista, emana de la ley que crea la tasa para todos aquellos que estn en condiciones de usar la infraestructura por poseer automotor y por haber cargado combustible. En el caso del agua y de la cloaca, por ser propietario de un lote frente al cual existe una red de agua y de cloaca que est a su disposicin cuando desee conectarse. El servicio est a disposicin y la inversin ya fue incurrida y por lo tanto el usuario debe contribuir a su pago. La naturaleza jurdica de la tasa permite que la misma sea entregada en propiedad a un concesionario de igual modo que se hace con el peaje directo. Tanto la TROSA como el peaje directo son tasas retributivas de servicio. En el primer caso se paga por el uso efectivo o potencial; en el segundo nicamente por el uso efectivo. Pero en ambos casos son tributos obligatorios creados por el Estado para posibilitar la existencia de un servicio de inters general brindado por bienes pblicos que slo pueden ser propiedad del Estado. El rol del concesionario es actuar como representante del Estado dentro del marco institucional creado por ste. El Estado fija las condiciones del servicio pblico, sus caractersticas, cualidades de diseo, y tarifas aplicables.

XII.2. Momento a partir del cual nace la T.R.O.S.A.


Esta cuestin tiene estrecha relacin con la naturaleza jurdica de la tasa. Para que sea propiamente una tasa es necesario que el servicio ya est disponible para el usuario, en base a una inversin realizada con anterioridad para crear dicho servicio. Es esta inversin anterior la que genera el flujo de fondos para amortizar los costos de la misma. Si la obra no est habilitada, el usuario nada tiene que pagar. Esta es una diferencia abismal con el sistema actual en que se pagan impuestos contra promesas de obras que luego no se ejecutan para frustracin y perjuicio del usuario. Esta es la debilidad congnita del impuesto al combustible que siendo innegablemente el mejor mtodo de recaudacin es vulnerable al desvo de fondos. El gran aporte del PROMITT es justamente anular en forma absoluta este riesgo de desvo de los fondos. Y la nica forma eficaz de lograrlo es que el pago sea posterior a la disponibilidad del servicio. Si la obra est terminada y habilitada al uso pblico implica que la inversin lleg a destino exitosamente y la meta que interesa al usuario ya fue alcanzada. En el inciso c) del art. 8) se legisla el preciso momento en que empieza a regir la T.R.O.S.A. ARTICULO 8: La T.R.O.S.A. tendr vigencia en todo el territorio de la Repblica Argentina y regir en los trminos de la presente ley durante todo el tiempo de vigencia de las concesiones mencionadas en el artculo 3 y tendr las siguientes caractersticas esenciales: c) Los concesionarios sern los propietarios del flujo de fondos generado por la T.R.O.S.A., el que integrar el patrimonio individual de cada uno de ellos, a partir del preciso momento en que la respectiva obra vial sea habilitada al trnsito y hasta el momento en que dicho activo se transfiera al fideicomiso.

XII.3. Monto y alcance de la T.R.O.S.A.


La T.R.O.S.A. es un flujo de fondos predecible y confiable que ingresa da a da y que es percibido por las petroleras y depositado directamente en la cuenta del concesionario o sus sucesores, sin pasar por ningn circuito estatal. ARTICULO 9: La T.R.O.S.A. se fija en dos centavos y medio de peso ($ 0,025) de poder adquisitivo al 31-03-08 con ms la actualizacin del artculo 10 y el impuesto creado en el artculo 29 de la presente ley, por cada litro de combustible lquido o metro cbico de G.N.C. mencionados en el prrafo siguiente y por cada mdulo de 1.000 kilmetros de longitud de la R.F.A., terminado y habilitado al uso pblico por la autoridad de aplicacin.

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Captulo Tercero: El Proyecto Promitt es una alternativa factible para alcanzar la meta

La T.R.O.S.A. se aplicar a la compraventa o adquisicin por cualquier ttulo en la Repblica Argentina de nafta, con o sin plomo, gasoil, etanol, biodiesel, diesel oil y G.N.C. Para el hidrgeno y cualquier otra fuente de energa que en el futuro sea utilizada para propulsin de automotores, se aplicar la misma tasa por unidad de medida equivalente al valor energtico de un litro de nafta. Los sujetos obligados al pago de la T.R.O.S.A. sern los adquirentes por cualquier ttulo de los combustibles mencionados en el prrafo anterior. La recaudacin de la T.R.O.S.A. deber ser depositada por los agentes de percepcin en la entidad Bancaria designada por el titular del Flujo de Fondos de la T.R.O.S.A.

XII.4. La T.R.O.S.A. ser actualizada por el Indice del Costo de la Construccin


ARTICULO 10: La T.R.O.S.A. ser actualizada mensualmente por el ndice del Costo de la Construccin, Nivel General -en adelante el I.C.C.- que elabora el Instituto Nacional de Estadstica y Censos. Este mismo ndice se aplicar a los BONOS DE INFRAESTRUCTURA. No ser aplicable el artculo 10 de la Ley 23.928 a las relaciones jurdicas nacidas al amparo de la presente ley. El ajuste del I.C.C. ser aplicado de pleno derecho y en forma automtica por los agentes de percepcin designados en el artculo 12, sin necesidad de forma alguna de aprobacin o autorizacin administrativa previa o intervencin alguna de la Autoridad de Aplicacin, siendo la presente ley ttulo habilitante y suficiente para la aplicacin obligatoria del ajuste. El incumplimiento a esta obligacin por parte de los agentes de percepcin los har solidariamente responsables del reajuste omitido en razn de que el ajuste por el I.C.C. o por el ndice que lo reemplace, no es un adicional a la T.R.O.S.A. sino que forma parte integrante e inescindible de la misma, por lo que la omisin de su cobro al usuario y posterior ingreso al fideicomiso es equivalente a la omisin de percibir e ingresar la T.R.O.S.A. en s misma.

XII.5. La percepcin del peaje indirecto no tiene costo para el usuario


ARTICULO 12: Desgnanse agentes de percepcin de la T.R.O.S.A. a las empresas refinadoras e importadoras de los combustibles que se mencionan en el artculo 9, las cuales percibirn la misma en el acto de transferir por cualquier ttulo a terceros los productos referidos, debiendo depositar el importe de la T.R.O.S.A. con ms la actualizacin por el I.C.C. dentro del plazo de cinco das hbiles siguientes a su percepcin, en la cuenta abierta a tal efecto por el titular del Flujo de Fondos de la T.R.O.S.A. Estas obligaciones tendrn el carcter de cargas pblicas no retribubles. Como hemos visto, el peaje directo tiene altos costos de percepcin que pueden llegar al 20 % del flujo. Es dinero malgastado en una actividad logstica que en nada beneficia al servicio vial porque son fondos que no llegan a la carretera.

XII.6. Plazo de la concesin


Las concesiones durarn treinta aos. Finalizadas las concesiones la tasa deja de percibirse, lo que marca una diferencia sustancial con el peaje directo ya que no se recuerda en todo el mundo un peaje que haya dejado de percibirse al operarse el recupero y la cancelacin de la deuda contrada para hacer la obra. nicamente quedar vigente una tasa de mantenimiento por el 15 % de la tarifa. ARTICULO 13: El plazo de las concesiones ser fijado por el P. E. de modo de brindar al concesionario o fiduciario la percepcin del flujo de fondos de la TROSA por 30 aos y para cada tramo. Si cumplido dicho plazo no se hubieren cancelado ntegramente los BONOS DE INFRAESTRUCTURA, la concesin ser prorrogada de pleno derecho por el tiempo necesario para lograr la cancelacin total de dichos bonos. Aunque el flujo de fondos es suficiente para cubrir el servicio de capital e intereses de los Bonos de Infraestructura, se ha considerado conveniente agregar una clusula de resguardo en defensa de los tenedores de los bonos ante cualquier contingencia adversa. Por ello se prev prorrogar la concesin de pleno derecho, hasta alcanzar la
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Autopistas y Ferrocarriles : Caminos para el Desarrollo

cancelacin total de los bonos.

XIII. Bonos de Infraestructura


Estos bonos implican la creacin de una institucin fundamental para nuestro desarrollo. Cumplen una doble funcin: canalizan el ahorro popular hacia instrumentos de crdito de alta confiabilidad creando una alternativa para la fuga de capitales que hoy alcanza cifras alarmantes. La fuga de capitales entre el 1 de enero de 2007 y el 30 de junio de 2011 alcanz a 67.304 millones de dlares, que hubiera sido suficiente para pagar ntegramente dos redes de autopistas al contado con un excedente de 13.304 millones de dlares. Este dinero, que es fruto del esfuerzo y la abstencin del pueblo, sale del circuito econmico y no genera riqueza, ni trabajo productivo, ni ingresos fiscales. Es un crdito sin intereses que le otorgamos al Gobierno de los Estados Unidos.

Todos los argentinos se perjudican. La forma de comenzar a resolver este problema es crear un producto financiero atractivo y confiable que permita seducir el ahorro nacional destinado a una obra de alta rentabilidad econmica y social. Cuando se emitan estos bonos tendrn el respaldo de una obra ejecutada y habilitada al uso pblico y la titulizacin de un flujo de fondos seguro proveniente del combustible atomizado en 9 millones de deudores, adems de la garanta Triple A del BID.

Cuadro 16: Fuga de Capitales En el perodo 2007 - junio 2011 la fuga de capitales alcanz a US$ 67.304.- millones de dlares Salida de capitales
25.000

23.098

20.000

* El Banco Central destac que en el segundo trimestre, la salida de capitales (US$ 6.125 millones) fue ms elevada que en trimestres anteriores.
14.123 11.410

15.000

10.000

9.801 8.872

5.000

* La entidad, que preside Mercedes Marc del Pont, atribuy esto solo a a el habitual comportamiento que suele observarse en perodos preelectorales. * Adems, indic que este comportamiento se tradujo principalmente en la demanda de billetes por parte de ahorristas minoristas en un contexto de crecimiento del ahorro domstico y la inversin.

3.808

2.837

2.939

2003

2004 2005
-1.206

2006

2007

2008

2009

2010

2011*

-5.000

Cifras en millones de dlares * Primer semestre Fuente: Banco Central de la Repblica Argentina y Clarn 5/8/2011 Pg.. 23
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Captulo Tercero: El Proyecto Promitt es una alternativa factible para alcanzar la meta

XIII.1. Titulizacin de los Bonos de Infraestructura


El flujo de fondos de la TROSA ser titulizado en los bonos, con lo cual cada bonista tendr la propiedad de dicho flujo. Se trata de un derecho real que se ejerce directamente sobre el flujo y que es anterior a las garantas de prendas o hipotecas. El derecho de propiedad de los concesionarios o de los tenedores de bonos aparece reafirmado en el art. 8, incisos c) y g) que dicen: c) Los concesionarios sern los propietarios del flujo de fondos generado por la T.R.O.S.A., el que integrar el patrimonio individual de cada uno de ellos, a partir del preciso momento en que la respectiva obra vial sea habilitada al trnsito y hasta el momento en que dicho activo se transfiera al fideicomiso. g) El derecho de propiedad de los concesionarios, el fideicomiso o sus beneficiarios, sobre el flujo de fondos originado por la T.R.O.S.A. no podr ser revocado ni anulado ni tampoco ser revisado unilateralmente por el Estado Nacional, a fin de garantizar la estabilidad de los derechos adquiridos, nacidos o consolidados al amparo de esta Ley, evitando que queden a merced del arbitrio o diferente criterio, que al respecto pudiese existir durante la vigencia de las respectivas concesiones.

XIII.2. La titularidad del dominio permite al concesionario titulizar el flujo de fondos


El concesionario est expresamente autorizado por la ley a disponer del flujo de fondos transfirindolo total o parcialmente. Esta facultad es esencial para dar lugar a la emisin de los Bonos de Infraestructura que permitirn al pblico en general participar del emprendimiento disfrutando de los beneficios de estabilidad de poder adquisitivo, certeza de reintegro y exencin de impuestos. ARTICULO 7: Las empresas concesionarias sern retribuidas mediante un sistema de peaje indirecto consistente en una Tasa Retributiva de Obras y Servicios de Autopistas, en adelante T.R.O.S.A., que comenzar a percibirse simultneamente con la habilitacin efectiva al trnsito de cada tramo. Finalizada la obra o un tramo funcional de la misma, -conforme lo defina el pliego de licitacin- y habilitado al uso pblico por la Autoridad de Aplicacin, creada por el Poder Ejecutivo conforme al art. 36 de la presente ley denominada Autoridad de la Red Federal de Autopistas en adelante A.R.F.A., el concesionario podr transferir, total o parcialmente, en propiedad fiduciaria la parte proporcional del flujo de fondos generado con causa en la T.R.O.S.A. a un fideicomiso administrado por la Caja de Valores S.A..Dicha transferencia implicar la titulizacin o securitizacin del flujo de fondos, derecho que estar contenido en los Bonos de Infraestructura, a que se refiere el artculo 21 de la presente ley. La transferencia se har contra la percepcin por parte del concesionario del producido neto de la colocacin de los BONOS DE INFRAESTRUCTURA. A tal efecto el fiduciario habr emitido y colocado los BONOS DE INFRAESTRUCTURA en base a los trminos del underwritting a que se refiere el artculo 21. El servicio de capital e intereses de tales bonos ser atendido exclusivamente con el producido de la parte proporcional del flujo de fondos generado por la T.R.O.S.A. y, en su caso, por el Ingreso Mnimo Garantizado o la garanta que lo respalde conforme a los art. 23 y 24.

LOS BONOS DE INFRAESTRUCTURA sern emitidos por el fiduciario. Los bienes del fiduciante concesionario y del fiduciario - Caja de Valores S.A.- no respondern por las obligaciones contradas en la ejecucin del fideicomiso. El ltimo prrafo deja claro el carcter de Project Finance del PROMITT ya que el pago de los bonos se realiza exclusivamente con el flujo de fondos pagado por los usuarios. No corresponde que el concesionario y el fiduciario asuman una deuda gravando sus balances con un pasivo que ha sido creado con su inversin pero cuya titularidad de dominio corresponde al Estado Nacional desde el mismo instante de la construccin.

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Autopistas y Ferrocarriles : Caminos para el Desarrollo

XIII.3. Desgravaciones impositivas. IVA e impuesto a los dbitos y crditos bancarios (ley 25.413)
Las obras estarn exentas de impuestos ya que sera imposible obtener financiamiento para pagar tambin los impuestos. Sabido es que los bancos no los financian con lo que las obras pueden hacerse inviables, perjudicando en primer trmino al Estado, que perdera su ganancia de capital y todos los efectos beneficiosos del proyecto. El tema se resuelve con una desgravacin amplia que ha sido habitual en todas las grandes obras pblicas financiadas por organismos internacionales como Chocn por el Banco Mundial y Salto Grande, por el BID. ARTICULO 28: Actividades alcanzadas: Las obras de proyecto, financiacin, construccin, operacin y mantenimiento de la R.F.A. estarn exentas del Impuesto al Valor Agregado (I.V.A.) y del impuesto a los dbitos y crditos bancarios (Ley N 25.413). Ambas desgravaciones se extienden a las obras viales, tanto principales como accesorias, tales como la iluminacin, demarcacin horizontal, vertical, cartelera inteligente y su equipamiento, servicios de ruta y de emergencia. No estn alcanzadas por estas desgravaciones las construcciones comerciales de las reas de servicio ni los servicios comerciales que en ellas se brinden. Objeto de la desgravacin: Ambas desgravaciones alcanzarn: a) a todos los insumos incorporados fsicamente a las obras; b) a las maquinarias, equipos y vehculos de cualquier tipo utilizados para la construccin, operacin y mantenimiento de la R.F.A.; c). a los bienes y servicios de cualquier ndole que fueran necesarios para el objeto de la concesin, especialmente los servicios de consultora de proyecto, direccin e inspeccin de las obras en cuestiones relativas a ingeniera, agrimensura, forestacin, asesoramiento jurdico y financiero y, en general, todo tipo de bienes y servicios incorporados o utilizados en el proyecto, financiacin, ejecucin, operacin y mantenimiento de la R.F.A. desde el inicio hasta la conclusin de la concesin. Tambin estarn desgravados los servicios de administracin del fideicomiso. Sujetos comprendidos: Ambas desgravaciones se extienden a los concesionarios, contratistas, subcontratistas, entidades financieras, fiduciarios, proveedores de bienes y servicios as como a los consultores, auditores y profesionales intervinientes.

XIII.4. Impuesto sobre la tasa que se destinar a la rehabilitacin de los ferrocarriles


Tal como expusimos, la construccin de las autopistas estar exenta de IVA y otros impuestos. En cambio s se aplicar un gravamen sobre la TROSA, con la misma alcuota del IVA (21%), que operara como un diferimiento de este impuesto a ser percibido cuando la obra est en explotacin. Tendr una afectacin especfica a la rehabilitacin del sistema ferroviario. De este modo el proyecto alcanza una ponderable integralidad ya que abarca el sistema vial y ferroviario a nivel nacional. Como consecuencia, el IVA que se deja de percibir por la exencin de las obras, que es de 5.670 millones de dlares, casi se cuadruplica y se convierte en 20.000 millones de dlares percibido a lo largo de la explotacin de la obra. ARTCULO 29: La T.R.O.S.A. estar exenta del Impuesto al Valor Agregado (I.V.A.) y sujeta al pago de un impuesto con destino especfico a la rehabilitacin del ferrocarril nacional que ser cobrado por los agentes de percepcin designados en el artculo 12 y que ascienden al 21% del monto de la T.R.O.S.A.. Dicho gravamen ser depositado por los agentes de percepcin en el fideicomiso creado segn el artculo 38 de la presente ley. Salvo este gravamen, los montos recibidos por los agentes de percepcin de la T.R.O.S.A. y su actualizacin por el I.C.C. no podrn ser considerados como hechos o bases imponibles para ningn otro tributo nacional, provincial o municipal. Las transferencias bancarias realizadas por los agentes de percepcin al fiduciario, del fiduciario al concesionario y del fiduciario a los tenedores de bonos, estarn exentas del impuesto a los dbitos y crditos bancarios (Ley N 25.413).

XIII.5. Tratamiento tributario de los bonos


ARTCULO 30: Las letras, bonos, obligaciones u otros ttulos valores que emitan los concesionarios durante el perodo de construccin de la R.F.A., as como los BONOS DE INFRAESTRUCTURA emitidos por el fiduciario, estarn asimilados en su tratamiento tributario a las letras, bonos, obligaciones u otros ttulos valores emitidos por
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el Gobierno Nacional y por ende, tanto el capital como sus intereses, exentos del pago de todo tributo nacional. En consecuencia los intereses no estarn gravados con el I.V.A. ni con el impuesto a las ganancias y su tenencia en el patrimonio estar exenta del pago del impuesto a los bienes personales. Los intereses de los prstamos obtenidos por los concesionarios en entidades financieras, y aplicados a la ejecucin o explotacin de las obras, estarn tambin exceptuados del I.V.A. Los bonos estarn asimilados en su tratamiento tributario a los ttulos valores emitidos por el Gobierno Nacional. La razn de esta desgravacin es reducir la tasa de inters y facilitar la ejecucin de las obras. Hay que tener presente que el gran beneficiario de las concesiones es el Estado Nacional quien se hace dueo desde el inicio de todos los activos construidos por el concesionario. A diferencia de las concesiones ferroviarias del siglo XIX que recin revertan al Estado al final de la concesin, en el caso de la red de autopistas el Estado adquiere el dominio a partir del instante mismo de la incorporacin de las mejoras a las tierras del trazado,por el principio jurdico de accesin segn el Cdigo Civil (artculo 2571). Los trazados actuales y los que se incorporen por ensanche debern inscribirse a nombre de Vialidad Nacional. Por ende, es del directo inters del Estado promover estas inversiones que lo convierten en el titular del dominio de los 13.346 km. de autopistas sin erogar recursos de base presupuestaria. En suma: el Estado Nacional tiene una ganancia de capital -capital gain- de gran importancia ya que se hace propietario de un activo valuado en 27.000 millones de dlares.

XIII.6. Desgravacin a los suscriptores iniciales de los BONOS DE INFRAESTRUCTURA


ARTCULO 31: Los suscriptores iniciales de BONOS DE INFRAESTRUCTURA, gozarn de una desgravacin del impuesto a las ganancias por el cien por cien del monto integrado en el ejercicio. Para tener derecho a esta franquicia debern mantener dicha inversin en su patrimonio por un lapso no inferior a dos aos; caso contrario debern reintegrar a su balance impositivo los importes respectivos, en el ao en que tal hecho ocurra. El Poder Ejecutivo podr reducir esta desgravacin impositiva para futuras emisiones cuando los bonos ya emitidos coticen por encima de la par y siempre que no resulte necesario mantener la totalidad de este beneficio para asegurar la fluida colocacin de los BONOS DE INFRAESTRUCTURA en el Mercado de Valores. Esta norma aparece por primera vez en la Ley de Concesin de Obra Pblica 17.520 del ao 1967 conocida como Ley Loitegui, pero nunca lleg a aplicarse. Parte de una premisa bsica: la obra pblica que tiene como resultado la creacin de bienes pblicos de propiedad estatal, como es el caso de las carreteras, fue tradicionalmente hecha con recursos impositivos. En tal caso, el total de la inversin gravita sobre el presupuesto pblico. Con el sistema de concesin el Gobierno evita este egreso presupuestario ya que la obra generadora de los bienes pblicos es costeada por un inversor privado que en el caso del PROMITT no tiene el beneficio de avales financieros. Como una forma de estimular la colocacin de los bonos -de hacer mercado como se dice en la jerga de la bolsa de valores- el Estado otorga una generosa desgravacin a los suscriptores iniciales con la condicin explcita de que conserven los ttulos en su patrimonio durante un tiempo mnimo de dos aos. La desgravacin por el 100 % tiene un costo fiscal del 35 % en la hiptesis de que el suscriptor est en la tasa de ganancia ms alta. Pero el Estado se est ahorrando el 65 % restante que es absorbido por el inversor privado y que debera gastar de todos modos si construyera directamente la obra pblica con fondos presupuestarios. Estas desgravaciones deben aplicarse nicamente a las primeras emisiones hasta que el mercado conozca el producto y se familiarice con su seriedad y estabilidad. Si la desgravacin es excesiva los bonos tendern a cotizar por encima de la par. En forma gradual y sin destruir este mercado laboriosamente conseguido en base a seriedad y a desgravaciones que innegablemente implican costos fiscales, el Estado ir reduciendo el monto de la desgravacin para las futuras emisiones de bonos hasta encontrar el punto ptimo que puede inclusive llegar a cero cuando el titulo adquiera liquidez y prestigio. El PROMITT preve 42 concesiones y cada concesin incluye tres tramos de aproximadamente 100 km. cada uno. Como la emisin de bonos de infraestructura es posterior a la conclusin de cada uno de estos mdulos las series de bonos a colocar son 126 a lo largo de un tiempo mnimo de 10 aos. En ese largo proceso el Poder Ejecutivo ir ajustando la sintona fina de la desgravacin para lograr un punto ptimo de aprovechamiento del ahorro interno. No olvidemos que uno de los objetivos del programa es crear productos financieros atractivos para retener el ahorro popular y evitar la daina fuga de capitales que, recordamos, ascendi a 67.304 millones de dlares entre enero de 2007 y junio de 2011.
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XIII.7. Situacin del transporte pblico


El gasoil que es utilizado preferentemente por el transporte pblico, tanto de pasajeros como de carga, se encuentra tributando un gravamen que naci en el ao 2001 como tasa de infraestructura. Fue mal aplicado por el Poder Ejecutivo que, utilizando las facultades delegadas, lo convirti en un impuesto que luego sufri aumentos que lo llevaron al nivel actual del 21 % del precio de venta excludo impuestos del gasoil, conforme a la ley 26.325. Este impuesto oscila entre $ 0,45 y $ 0,58 por litro segn la calidad del gasoil. Coincide con la TROSA cuando la red completa est habilitada, cosa que ocurrir en un plazo estimado de 10 aos. El PROMITT brinda la posibilidad de restituir el uso primigenio del tributo convirtindolo en una verdadera tasa que nicamente se pague contra obra habilitada, y hacerlo en forma paulatina sin provocar ninguna conmocin presupuestaria. Para ello el artculo 11 dispone: A medida que la T.R.O.S.A. se incremente en funcin de la progresiva habilitacin de los mdulos conforme al art. 9 de la presente Ley, el Poder Ejecutivo Nacional rebajar el impuesto sobre el gas-oil, ley 26.325, artculo 5, en forma gradual y paulatina, de modo de compensar totalmente la incidencia de la T.R.O.S.A. en el precio final de este combustible. En la versin actual del PROMITT expte. 4334 -2011 se ha extendido este mecanismo a las naftas y al G.N.C.: En el caso de las naftas, con o sin plomo, y el GNC, se aplicar un mecanismo anlogo al del gas-oil. A medida que la TROSA se incremente en funcin de la progresiva habilitacin de los mdulos, conforme al artculo 9 de la presente ley, el Poder Ejecutivo Nacional rebajar el impuesto al combustible que grava las naftas y el GNC, segn la ley 23.966 y sus modificatorias, en forma gradual y paulatina, de modo de compensar totalmente la incidencia de la TROSA en los precios al pblico del mencionado combustible.

De este modo se redirecciona el impuesto al combustible a su funcin original que era costear el servicio vial. El proceso es gradual y no ocasionar sobresaltos al erario pblico. En lo inmediato no hay ningn cambio, porque hay que aguardar dos aos para la inauguracin de la primera autopista. Y luego el proceso se har en forma paulatina. El Estado compensara el defecto de ingreso dejando de invertir en autopistas como hace actualmente.

XIII.8 Ingreso Mnimo Garantizado


En las concesiones de peaje directo es habitual que el Estado garantice un piso mnimo de ingresos basado en un determinado flujo de trnsito. Esta garanta entraa riesgos derivados de la incertidumbre del trnsito. La experiencia internacional informa de numerosos fracasos derivados del exceso de optimismo de los consultores que han realizado el estudio de trnsito. En el informe Solanet no se toma en cuenta la fuerte disuasin de trfico que provoca el peaje y adems se trabaja con una cifra irreal de un crecimiento constante del 6 % anual compuesto, que no responde a la estadstica comprobable en perodos largos. En el perodo 1980-2009 fue del 2,7 %. Menos de la mitad del que aplica el informe Solanet. Viene a la memoria la desastrosa experiencia mexicana de la dcada del 80 cuando 40 concesiones de peaje entraron en crisis y tuvieron que ser socorridas por el Estado. La ventaja superlativa del PROMITT es que no se basa en el caudal especfico de cada tramo, sino en el consumo de combustible a nivel nacional, porque justamente la red es nacional y llega a todas las regiones. Esto legitima el pago de la tasa a todos los usuarios. Recordemos que la tasa se paga por tener a disposicin un servicio, no requiriendo el uso efectivo conforme a la jurisprudencia reiterada de la Corte Suprema. La tasa grava el uso efectivo como el uso potencial para lo cual es indispensable que el obligado al pago est en la situacin de poder utilizar la obra tener automotor y haber cargado combustible- y que la obra est construida y habilitada para el uso pblico. Por este sistema se alcanza la estabilidad de los grandes nmeros, similar a la que se aplica en el clculo actuarial de los seguros. La prediccin se torna mucho ms confiable y la menor exposicin hace que el riesgo para el Estado quede sensiblemente acotado. Congruentemente, el artculo 23 estipula:

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ARTCULO 23: Ingreso Mnimo Garantizado (I.M.G.) El flujo de fondos generado por la TROSA asignada a cada concesin, ser garantizado por el Estado Nacional, por todo el plazo de vigencia de la concesin, por medio del I.M.G., cuyo importe se determinar multiplicando el monto de la TROSA asignada por el consumo de los combustibles registrado a nivel nacional, segn se detalla en el artculo 9 y tomando como base la proyeccin de crecimiento que el Poder Ejecutivo establezca en los pliegos de licitacin. La garanta del I.M.G. abarcar la TROSA con ms el reajuste por el I.C.C. conforme al artculo 10.

Una cuestin que la ley prev, es la posible sustitucin de combustibles propulsores del automotor. En tal supuesto, el Poder Ejecutivo est obligado a implementar un mecanismo que garantice que se cobre una tasa vial equivalente al valor energtico de un litro de nafta. El otorgamiento de esta garanta de ingreso mnimo es un resguardo para proteger a los tenedores de bonos y procura asegurar que el Poder Ejecutivo sea diligente en la implementacin del mecanismo de recaudacin que corresponda al tipo de combustible nuevo. Hay que tener presente que la TROSA no es un tributo que grava el combustible en s, sino que el combustible est sirviendo de vehculo y unidad de medida de una tasa que est pagando el servicio vial. Por lo tanto, si un combustible reduce su consumo por la aparicin de un sustituto, este sustituto debe tributar el mismo gravamen proporcionado a su aptitud propelente.

Por eso la ley PROMITT establece en su artculo 9, segundo prrafo: La T.R.O.S.A. se aplicar a la compraventa o adquisicin por cualquier ttulo en la Repblica Argentina de nafta, con o sin plomo, gasoil, etanol, biodiesel, diesel oil y G.N.C. Para el hidrgeno y cualquier otra fuente de energa que en el futuro sea utilizada para propulsin de automotores, se aplicar la misma tasa por unidad de medida equivalente al valor energtico de un litro de nafta.

XIII.9 Garanta Triple A del BID


ARTCULO 24: Garantas del BID, BIRF u otras entidades financieras de crdito Para facilitar el acceso de los concesionarios al mercado de capitales y reducir el costo financiero, el Poder Ejecutivo gestionar ante los organismos multilaterales de crdito, BID y/o BIRF u otras entidades financieras, el otorgamiento de garantas de cobertura puntual del I.M.G. y su evolucin futura, en base a las hiptesis de crecimiento que adopte el Poder Ejecutivo en los pliegos de licitacin. A tal efecto, autorizase al Poder Ejecutivo a otorgar las contragarantas necesarias y a suscribir los instrumentos legales pertinentes para que dichas garantas se tornen operativas. Los gastos y comisiones que demande la contratacin de estas garantas sern consideradas como un costo de la concesin y abonadas por el concesionario hasta la venta del flujo de fondos al fiduciario y, a partir de ese momento, por el fiduciario con cargo al flujo de fondos de la T.R.O.S.A..Plazo del fideicomiso financiero. Una de las principales restricciones que tienen los pases en vas de desarrollo es la carencia de seguridad jurdica y la debilidad de sus instituciones. La envergadura de la fuga de capitales que registra nuestro pas es una demostracin palpable de que el ahorro existe y alcanza dimensiones considerables. Las divisas que entran por el excedente comercial se van por la ventanilla de la fuga de capitales. El gran problema es que no logramos canalizarlo a inversiones de infraestructura como transporte y electricidad, inversiones de largo plazo y lenta maduracin que, con proyectos bien concebidos y estructurados como el PROMITT, ofrecern una opcin segura y protegida al ahorro interno. Ante la desconfianza que generan las instituciones de nuestro pas resulta conveniente recurrir a garantas de organismos internacionales como el BID, cuya presencia otorga la mxima calificacin a los bonos de infraestructura triple A estable. La seguridad jurdica y econmica de pago ntegro y puntual tiene dos efectos centrales: el primero darle factibilidad cierta al proyecto, ya que de otra manera sera difcil obtener crdito a 30 aos de plazo. El otro efecto es la reduccin de la tasa de inters.
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Esta garanta del BID naci con motivo de una obra vial en Per. El Gobierno quera financiar a largo plazo una carretera de 960 km. entre el puerto norteo de Paita y el puerto de Yurimaguas en el ro de Huallagas, tributario principal del ro Amazonas. El nombre oficial del proyecto es: Programa de Garantas Ramal Norte Eje del Amazonas IIRSA. Nmero PE-L 1010. La garanta del BID atrajo mayor competencia a la licitacin para seleccionar a un concesionario en una asociacin Pblico-Privada. Cuando se supo que un banco multilateral de desarrollo consideraba emitir una garanta para apoyar el financiamiento, el nmero de proponentes aument de dos a nueve. La garanta gener ms competencia y redujo los costos, ayudando a los inversionistas a conseguir financiamiento adicional en los mercados internacionales. Esta garanta del BID est apoyando pagos anuales diferidos del gobierno peruano, a 20 aos, con una comisin anual equivalente a 25 puntos bsicos (un cuarto del uno por ciento) La obra ya esta concluida. Posteriormente, el mismo sistema fue aplicado en Chile, Colombia y Mxico para financiar obras viales.

Una de las caractersticas centrales de este sistema es que la garanta se suscribe al momento de firmarse el contrato; pero recin se hace exigible u operativa cuando el contratista concluye el trabajo y la obra es habilitada por la autoridad estatal. Con ello se logra que el contratista asuma totalmente el riesgo de completamiento (completion risk) que nosotros denominamos terminativa, que es uno de los problemas cruciales de nuestro pas. Se inician muchas obras que no se concluyen y cuya rentabilidad social es por lo tanto nula. Este sistema asegura que cuando la garanta entra en vigencia se dispone de un activo concluido y til que est brindando servicio a la comunidad y est generando un flujo de fondos para su repago ya sea peaje directo o indirecto.

El sistema prev que el BID recibir contragarantas del Gobierno recipiendario. Lo cual significa que si se produce algn incumplimiento el BID paga al contratista o al tenedor de bonos y simultneamente debita el importe en la cuenta corriente del Estado incumplidor. En tal supuesto, esta porcin garantizada se convierte en un prstamo ordinario (sin penalidades) del BID al Gobierno.

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Captulo Cuarto:

Los contratos celebrados dentro del plexo normativo del PROMITT son verdaderas concesiones de obra pblica

Captulo Cuarto: Los contratos celebrados dentro del plexo normativo del Promitt son verdaderas concesiones de obra pblica

CAPTULO CUARTO: LOS CONTRATOS CELEBRADOS DENTRO DEL PLEXO NORMATIVO DEL PROMITT SON VERDADERAS CONCESIONES DE OBRA PBLICA.
I. Elementos esenciales de la concesin de Obra Pblica
La concesin de obra publica es ante todo un modo de ejecucin de una obra pblica con todas las caractersticas del contrato de obra pblica tradicional. La diferencia central o dirimente es que el contrato de obra pblica tradicional tiene un precio cierto fijado, que constituye el valor total de la obra. Dicho precio es pagado directamente por el Estado con recursos presupuestarios, tanto al contado como a plazos. Pero en ambos casos es un monto cierto a ser desembolsado directamente por el Fisco. En cambio, en la concesin de obra pblica no existe un precio cierto a ser pagado por el Estado sino un derecho a la explotacin de la obra por un tiempo determinado y la potestad de cobrar a los usuarios un importe preestablecido, que tanto puede ser una tasa como una tarifa. Este derecho o potestad a cobrar una tasa de los usuarios reemplaza el pago directo del Estado que se limita a dar un permiso o concesin para que el privado construya la obra y luego la explote investido de una facultad de cobrar una tasa o tarifa con carcter coactivo a los usuarios directos o indirectos segn lo defina la norma legal. En un esquema puro de concesin de obra pblica el Estado no realiza ningn aporte de fondos presupuestarios para la ejecucin de la obra cuyo costo total es afrontado ntegramente por el concesionario y luego recuperado directamente con tasas o tarifas al pblico. Como veremos en el punto 3 el contrato se convierte en aleatorio porque el monto definitivo a percibir por el concesionario no est estipulado de antemano sino que depende de un acontecimiento incierto como es el consumo de combustible, durante el plazo de la concesin. La ley PROMITT prev en su articulo 20 que el concesionario financie el costo total de la obra adjudicada.

I.1. Financiacin de las obras Crdito puente Ausencia de avales financieros


ARTICULO 20: El financiamiento del costo total de la construccin de la R.F.A. hasta el momento de su habilitacin al trnsito, estar a exclusivo cargo de las empresas concesionarias quienes utilizarn a tal efecto recursos propios u obtenidos mediante el crdito en cualquiera de las formas que autorice la legislacin vigente. En todos los casos, sin avales financieros del Estado Nacional. La inversin realizada por el concesionario ser recuperada con una tasa vial denominada TROSA Tasa Retributiva de Obras y Servicios de Autopistas que recin comenzar a cobrarse despus de terminado cada tramo de obra, conforme al artculo 7:

I.2. Retribucin del concesionario


ARTICULO 7: Las empresas concesionarias sern retribuidas mediante un sistema de peaje indirecto consistente en una Tasa Retributiva de Obras y Servicios de Autopistas, en adelante T.R.O.S.A, que comenzar a percibirse simultneamente con la habilitacin efectiva al trnsito de cada tramo. La naturaleza de la TROSA aparece definida en el artculo 8: Naturaleza jurdica de la T.R.O.S.A.

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ARTICULO 8: La T.R.O.S.A. tendr vigencia en todo el territorio de la Repblica Argentina y regir en los trminos de la presente ley durante todo el tiempo de vigencia de las concesiones mencionadas en el artculo 3 y tendr las siguientes caractersticas esenciales: a) La T.R.O.S.A. constituye una tasa por servicios pblicos, retributiva de la inversin privada previamente realizada por los concesionarios y como contraprestacin de las nuevas obras y servicios viales generados por dicha inversin privada. Como modo de otorgar seguridad jurdica al concesionario y posibilitar la cesin del flujo de fondos a los inversores de largo plazo (normalmente los adquirentes de bonos de infraestructura) se le otorga al concesionario la propiedad del flujo de fondos en el mismo artculo 8 con facultad expresa de poder ceder tales derechos. b) Los concesionarios sern los propietarios del flujo de fondos generado por la T.R.O.S.A, el que integrar el patrimonio individual de cada uno de ellos, a partir del preciso momento en que la respectiva obra vial sea habilitada al trnsito y hasta el momento en que dicho activo se transfiera al fideicomiso.

Siendo el concesionario el propietario del flujo de fondos, lo percibe directamente del usuario sin ingresar en ningn circuito estatal sea presupuestario o de fideicomisos. Por lo tanto no existe una relacin de acreedor-deudor con el Estado, sino que los deudores obligados al pago son los 9 millones de automotoristas que cargan combustible y quienes se sumen en el futuro. Las empresas petroleras cumplen el mismo rol de las cajeras en el puesto de peaje ya que cobran por cuenta del concesionario con la obligacin legal de ingresar los fondos en el plazo perentorio de cinco das.

I.3. Agentes de percepcin de la T.R.O.S.A.


ARTICULO 12: Desgnanse agentes de percepcin de la T.R.O.S.A a las empresas refinadoras e importadoras de los combustibles que se mencionan en el artculo 9, las cuales percibirn la misma en el acto de transferir por cualquier ttulo a terceros los productos referidos, debiendo depositar el importe de la T.R.O.S.A con ms la actualizacin por el I.C.C dentro del plazo de cinco das hbiles siguientes a su percepcin, en la cuenta abierta a tal efecto por el titular del Flujo de Fondos de la T.R.O.S.A. Estas obligaciones tendrn el carcter de cargas pblicas no retribuibles.

I.4. Duracin de la concesin - Prrroga de la T.R.O.S.A.


La propiedad sobre el flujo de fondos se extiende a todo el perodo de la concesin segn el artculo 13: ARTICULO 13: El plazo de las concesiones ser fijado por el P. E. de modo de brindar al concesionario o fiduciario la percepcin del flujo de fondos de la TROSA por 30 aos y para cada tramo. Si cumplido dicho plazo no se hubieren cancelado ntegramente los BONOS DE INFRAESTRUCTURA, la concesin ser prorrogada de pleno derecho por el tiempo necesario para lograr la cancelacin total de dichos bonos.

De lo expuesto se deduce que los contratos celebrados como consecuencia de la ley PROMITT cumplen con las condiciones esenciales propias de la concesin de obra pblica ya que la obra es ejecutada con fondos propios del concesionario y luego la inversin se recupera con una tasa vial que se percibe directamente de los usuarios sin ingresar a ningn circuito estatal presupuestario o de otra ndole.

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Captulo Cuarto: Los contratos celebrados dentro del plexo normativo del Promitt son verdaderas concesiones de obra pblica

II. Contrato complejo


La figura de la concesin tiene vasta repercusin econmica en la forma como se reparten las cargas y se distribuyen los riesgos que consideraremos a continuacin en relacin directa a la ley PROMITT. II.1. La primera consecuencia es que se trata de un contrato complejo en cuanto se integra con dos situaciones diferenciadas: primero, la construccin de la obra en s y segundo, la entrega al concesionario para su explotacin a fin de que recupere su inversin mediante el cobro de una tasa o tarifa al usuario. A tal efecto el Estado delega o inviste al concesionario de una potestad jurdica para gestionar y operar el servicio pblico y cobrar el importe establecido, en forma de tasas o tarifas. Esta segunda parte se convierte en una concesin de servicio pblico ya que el Estado encomienda a una persona individual o jurdica privada o pblica- por tiempo determinado, la organizacin y el funcionamiento de un servicio pblico; dicha persona llamada concesionario, acta a su propio costo y riesgo, percibiendo por su labor la retribucin correspondiente, que puede consistir en el precio pagado por los usuarios o en subvenciones y garantas otorgadas por el Estado, o en ambas cosas a la vez. Marienhoff, Tratado de Derecho Administrativo, III-B, n 1147. En el caso del PROMITT el concesionario debe construir la obra y luego tiene la concesin por 30 aos siendo titular del flujo de fondos derivado de la TROSA que cobra directamente del pblico usuario efectivo o potencial.

III. Carcter aleatorio de los contratos celebrados en base a la ley PROMITT


Una parte de la doctrina considera que el contrato de concesin reviste la calidad de aleatorio pues el resultado de la explotacin depende de un acontecimiento incierto como es la recaudacin de ingresos durante el plazo de la concesin. Segn el artculo 2051 del Cdigo Civil: Los contratos sern aleatorios, cuando sus ventajas o prdidas para ambas partes contratantes, o solamente para una de ellas, dependan de un acontecimiento incierto. En el caso del peaje directo o tradicional la incertidumbre esta determinada por el caudal de trnsito. Existe certeza en cuanto al monto de la tasa de peaje y tambin que nadie podr cruzar la estacin de peaje sin pagar el importe correspondiente. En el caso del peaje indirecto creado por el PROMITT el monto de la tasa es un dato cierto y conocido; tambin es seguro que quien carga combustible deber abonar la tasa vial porque la misma est incorporada a su precio. Ello ha llevado a sostener que no existe en este ltimo caso, aleatoriedad.

Pero hay un hecho incierto que es decisivo: el volumen de combustible vendido que es variable por distintas circunstancias: a) nivel de actividad econmica; b) cantidad de autos incorporados a la circulacin; c) cantidad promedio de kilmetros que realiza cada vehculo; d) nivel de consumo de los motores en funcin de la evolucin de la tecnologa para reducir el consumo de combustible que es tambin un dato incierto.

La situacin es similar a la del peaje tradicional: se conoce el monto de la tarifa y se sabe que todos los que incurran en el acto gravado pagarn la tasa estipulada al comprar combustible. Pero se desconoce la cantidad de combustible que se vender. De este modo el artculo 9 de la ley PROMITT fija el monto de la tarifa y su aplicacin sobre todo tipo de combustible propulsor del automotor: ARTICULO 9: La T.R.O.S.A. se fija en dos centavos y medio de peso ($ 0,025) de poder adquisitivo al 31-03-08 con ms la actualizacin del artculo 10 y el impuesto creado en el artculo 29 de la presente ley, por cada litro de combustible lquido o metro cbico de G.N.C mencionados en el prrafo siguiente y por cada mdulo de 1.000
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Autopistas y Ferrocarriles : Caminos para el Desarrollo

kilmetros de longitud de la R.F.A, terminado y habilitado al uso pblico por la autoridad de aplicacin. La T.R.O.S.A. se aplicar a la compraventa o adquisicin por cualquier ttulo en la Repblica Argentina de nafta, con o sin plomo, gasoil, etanol, biodiesel, diesel oil y G.N.C. Para el hidrgeno y cualquier otra fuente de energa que en el futuro sea utilizada para propulsin de automotores, se aplicar la misma tasa por unidad de medida equivalente al valor energtico de un litro de nafta. Los sujetos obligados al pago de la T.R.O.S.A sern los adquirentes por cualquier ttulo de los combustibles mencionados en el prrafo anterior. La recaudacin de la T.R.O.S.A deber ser depositada por los agentes de percepcin en la entidad Bancaria designada por el titular del Flujo de Fondos de la T.R.O.S.A. Pero subsiste un acontecimiento incierto de la mayor importancia ya que no se conoce de antemano la cantidad de litros de combustible que se ha de vender en el futuro abarcando un perodo de 30 aos. La Fundacin Metas Siglo XXI ha hecho una prolija investigacin sobre el consumo de combustible en los ltimos 50 aos que muestra una gran variabilidad por lo que es imposible conocer de antemano su evolucin y mucho menos para un lapso tan dilatado. Dicha investigacin se apoya en estadstica oficial confeccionada por la Secretara de Energa.

Cuadro 17: Variacin porcentual de la cantidad de Combustible Consumido

25% 20% 15% 10% 5% 0%


60 62 64 66 68 70 72 74 76 78 80 82 84 86 88 19 93 19 1995 97 19 99 91 01 03 05 07 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 20 20 20 20

-5% -10%

Ao

Fuente: Secretara de Energa de la Nacin

En un lapso de 50 aos se produjo incremento de consumo en 40 aos y reduccin del consumo en 10 aos. Los incrementos anuales oscilaron entre un mximo del 21 % en 1961 y un mnimo del 4 por diez mil en 1990. Las declinaciones variaron entre un mximo del 9 % en 1985 y un mnimo del 2,2 por diez mil en 1981.

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Captulo Cuarto: Los contratos celebrados dentro del plexo normativo del Promitt son verdaderas concesiones de obra pblica

Cuadro 18: Consumo de combustible. Variacin porcentual entre el primer y el ltimo ao de la dcada.

120% 100% 80% 60% 40% 20% 0% -20%


1961-1970 1971-1980

103%

38% 29%

32%

-10%
1981-1990 1991-2000 2001-2010

Fuente: Secretara de Energa de la Nacin

El grfico muestra la variacin medida por dcadas. En la dcada del 61-70 el incremento fue del 103% mientras que en la dcada 1981-1990 la cada registrada fue del 10%.

Cuadro 19: Consumo de combustible. Cantidad de Litros vendidos.

25.000.000.000

20.000.000.000

15.000.000.000

10.000.000.000

5.000.000.000

El grfico es ilustrativo sobre las fuertes fluctuaciones registradas a lo largo de 50 aos.


Fuente: Secretara de Energa de la Nacin

19 60 19 63 19 66 19 69 19 72 19 75 19 78 19 81 19 84 19 87 19 91 19 94 19 97 20 00 20 03 20 06 20 09

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Autopistas y Ferrocarriles : Caminos para el Desarrollo

Como conclusin podemos afirmar que los contratos de concesin que se celebren dentro del plexo normativo de la ley PROMITT son contratos de riesgo o aleatorios porque el resultado final de la operacin depende de un acontecimiento incierto constituido por el volumen consumido de combustible a lo largo del perodo de concesin.

IV. Garanta de mnimo de ingreso


Las grandes inversiones comprometidas en la ejecucin de obras publicas y la aleatoriedad del ingreso futuro a lo que se suman los frecuentes fracasos en el pronstico de ingresos en el peaje directo o tradicional, han hecho necesaria la intervencin subsidiaria del Estado que suele garantizar un umbral mnimo de ingreso para asegurar el equilibrio de la ecuacin econmica y prevenir el colapso de la concesin que siempre implica un proceso de conmocin social asociado a la prestacin de un servicio pblico esencial. Como se trata de un servicio publico indispensable la defeccin del concesionario privado provocara que el Estado se haga cargo directamente de la prestacin del servicio que no era el fin perseguido al otorgarse la concesin. La garanta debera cumplir estas dos condiciones: Que sea claramente subsidiaria o complementaria ya que el subsidio es una ayuda o complemento que no puede reemplazar al principal responsable que es el concesionario. Caso contrario, se desnaturaliza la esencia de la concesin de obra pblica como ocurri con los casos del Puente Rosario-Victoria y la autova 2. En ambos casos el total de la inversin se hizo con subsidios estatales. En segundo lugar, la garanta opera despus que la obra est concluida con la inversin del concesionario y prestando regularmente el servicio pblico. Supone como condicin previa que el concesionario haya culminado con xito la primera etapa de su responsabilidad que es construir la obra (completion risk). El artculo 23 crea la garanta de ingreso mnimo que tiene carcter subsidiario ya que se limita a completar el faltante que pudiera presentarse por mermas del trnsito estimado por el propio estado. Esta solucin es habitual en las concesiones de peaje directo como ha ocurrido en autopistas interurbanas en Chile. En tal sentido el artculo 23 dispone: ARTCULO 23: Ingreso Mnimo Garantizado (I.M.G) El flujo de fondos generado por la TROSA asignada a cada concesin, ser garantizado por el Estado Nacional, por todo el plazo de vigencia de la concesin, por medio del I.M.G, cuyo importe se determinar multiplicando el monto de la TROSA asignada por el consumo de los combustibles registrado a nivel nacional, segn se detalla en el artculo 9 y tomando como base la proyeccin de crecimiento que el Poder Ejecutivo establezca en los pliegos de licitacin. La garanta del I.M.G abarcar la TROSA con ms el reajuste por el I.C.C conforme al artculo 10. Como seala Marienhoff (citado ut supra), en esta segunda etapa de la concesin que corresponde a la explotacin del servicio pblico el concesionario, acta a su propia costo y riesgo, percibiendo por su labor la retribucin correspondiente, que puede consistir en el precio pagado por los usuarios o en subvenciones y garantas otorgadas por el Estado, o en ambas cosas a la vez. Tratado de Derecho Administrativo, III-B, n 1147.

La presencia de tales subvenciones o garantas constituidas por el mnimo de ingreso no cambian la naturaleza jurdica del contrato de concesin de obra pblica ni su cualidad de aleatorio porque la garanta de mnimo de ingreso slo abarca el umbral mnimo como su nombre lo indica. Pero el resultado final de la operacin y explotacin de la obra sigue dependiendo de un acontecimiento incierto cual es el consumo de combustible.

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Captulo Cuarto: Los contratos celebrados dentro del plexo normativo del Promitt son verdaderas concesiones de obra pblica

V. Conclusin
Los contratos que se celebren dentro del plexo normativo de la ley PROMITT para la construccin y explotacin de la Red Federal de Autopistas son verdaderas concesiones de obra pblica porque cumplen con las condiciones que a continuacin se definen:

a) El recupero de la inversin adelantada por el concesionario para construir la obra se cobra directamente del usuario potencial de automotor por tener a disposicin el uso de la obra debiendo por tal motivo pagar la Tasa Retributiva de Obras y Servicios de Autopistas (TROSA) cada vez que incurra en el acto tipificado por la ley como hecho imponible que es la carga de combustible propelente del automotor. b) El contrato resultante de la ley PROMITT tiene carcter aleatorio porque el resultado final de la explotacin depende de un acontecimiento incierto cual es el volumen de consumo de combustible gravado. Las estadsticas oficiales del consumo de los ltimos 50 aos demuestran claramente la variabilidad del consumo de combustible. c) El otorgamiento de una garanta de mnimo de ingreso no altera la naturaleza de la concesin ya que la misma tiene carcter subsidiario o accesorio y se aplica despus que la obra ha sido habilitada con la inversin realizada exclusivamente por el concesionario.

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Captulo Quinto:

El slido fundamento econmico del proyecto PROMITT

Captulo Quinto: El slido fundamento econmico del proyecto Promitt

CAPTULO QUINTO: EL SLIDO FUNDAMENTO ECONMICO DEL PROYECTO PROMITT


Introduccin
Situaciones distintas requieren soluciones distintas. Quien est falto de peso necesita comer ms y quien est excedido, menos. Esta reflexin es una obviedad que se impone a la razn sin grandes esfuerzos. Sin embargo, cuando hablamos del trnsito esto no parece entenderse tan fcilmente. El trnsito en nuestro pas presenta situaciones opuestas y en ambas funciona mal, con gran despilfarro de recursos no renovables: vidas, combustible y tiempo. Como dice William Vickrey, Nobel de Economa 1996: En ninguna rea importante de la economa, la forma de tarifar el servicio es ms irracional, ms anticuada y tan proclive a inducir despilfarro, como ocurre en el transporte urbano. No existen tarifas diferenciadas por hora pico y el precio de algunos modos de transporte es irrisorio con respecto a otros. La Tarifacin del Transporte Urbano y Suburbano, William Vickrey, Universidad de Columbia.

Podemos individualizar dos escenarios claramente diferenciables. El trnsito de la regin metropolitana y el de las rutas del interior. En la regin metropolitana, el trnsito es obeso y la congestin se agrava da a da con caudales sorprendentemente elevados. La Panamericana registra 338.906 vehculos/da. Hay que adelgazarlo. En tanto en el interior del pas la situacin es opuesta y el trnsito es insuficiente. Hay que engordarlo. Es suficiente hacer unos pocos kilmetros en la ruta nacional 8 pasando Pilar, para comprobar que el trnsito baj al 2%. Apenas 7.750 vehculos/da. Para modificar esta situacin los incentivos econmicos tienen que estar alineados con la conducta social que se desea inducir. Si queremos incentivar el trnsito en el interior no hay que disuadirlo con peajes onerosos. Ms trnsito en el interior significa ms produccin, ms comercio, ms intercambio y ms turismo. En suma: ms PBI y ms riqueza para la comunidad. Los peajes elevados provocan derrames del trnsito hacia rutas secundarias que no estn preparadas para canalizarlo con eficiencia y seguridad. Se produce una clara prdida de rentabilidad social. Por ello, las autopistas del interior deben ser libres de peaje directo. Esta es la razn bsica que justifica la tasa o tarifa sobre combustible que usan con xito pases como Alemania y Estados Unidos. En este caso se aplica la teora econmica de los bienes pblicos conforme a la tipificacin de Paul Samuelson y dentro de stos los bienes club como los denomina James M. Buchanan. Esta teora sostiene que cuando los bienes no son rivales se pueden disfrutar en comn sin que ello implique sustraer o privar del consumo a ninguno de los otros individuos. En tales casos el costo del usuario marginal es cero y carece de sentido econmico cobrarle por el uso. Especialmente cuando existe una razn de inters general para que la instalacin sea utilizada por todos para abatir la tasa de sinietralidad vial que hoy,segn la Organizacin Mundial de la Salud, constituye una pandemia mundial con 1.250.000 muertes por ao.

Cada minuto mueren dos personas en algn lugar del globo terrqueo por accidentes de trnsito.

Como dicen en Alemania, si la comunidad hizo el esfuerzo de construir autopistas es para que todos las utilicen con el fin pricipal de reducir drsticamente la siniestralidad vial que disminuye un 87% en las autopistas inteligentes. La rentabilidad social ser mayor cuanto mayor sea el porcentaje de trnsito absorbido por la red de autopistas. En el otro extremo, aparecen la congestin urbana y las revolucionarias teora de William Vickrey que utiliza la formidable herramienta disuasiva del peaje para adelgazar el flujo vehicular y adecuarlo a las reales posibilidades de la va de trnsito. En este caso, cada nuevo usuario que se agrega inflije un costo adicional a todos los dems usuarios porque est contribuyendo a empeorar las condiciones de congestin. A diferencia de los bienes pblicos o bienes club, que pueden ser utilizados por un nmero ilimitado de usuarios sin costo adicional para el usuario marginal, en un escenario de congestin cada nuevo usuario origina a los restantes un alto costo de combustible despilfarrado, tiempo perdido y mayor siniestralidad. Como la situacin es opuesta hay que aplicar peajes con
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Autopistas y Ferrocarriles : Caminos para el Desarrollo

tarifas variables segn la hora pico (congestion pricing) con un objetivo explcitamente disuasorio para inducir un cambio de conducta que beneficie a la sociedad en su conjunto. Veremos ambas teorias y la forma como se aplican con justeza a las necesidades del trnsito en nuestro pas, respetando en forma ortodoxa las slidas teoras econmicas de James M. Buchanan, Premio Nobel de Economa 1986 y de William Vickrey, quien recibiera el mismo premio en 1996.

Naturaleza econmica de la infraestructura vial en el caso de la R.F.A. Los reiterados fracasos del peaje interurbano tanto en nuestro pas como el exterior demuestran que es una herramienta til para casos limitados, porque resulta muy difcil aplicar mecanismos de mercado a un bien pblico. No existe mecanismo ms eficiente de asignacin de recursos que el mercado libre. Naturalmente, siempre que estemos hablando de bienes de mercado como la coca-cola o las hamburguesas. Estos bienes se caracterizan por ser excluyentes y rivales en el consumo. Rival quiere decir que si otra persona se come una hamburguesa yo no puedo comer la misma hamburguesa y tengo que comprar otra, aunque sea igual a la anterior y con el mismo condimento. Los bienes pblicos como las carreteras, tienen una naturaleza distinta. Tienen baja rivalidad, es decir que pueden ser usados por todos sin necesidad de excluir a nadie. Samuelson ha definido los bienes pblicos como bienes de consumo colectivo que todos pueden disfrutar en comn. El consumo que realiza un individuo no implica que otro deba privarse de l. Por ende, muchos individuos pueden utilizar simultneamente el bien colectivo. Este es precisamente el caso de la Red Federal de Autopistas , por su gran capacidad portante de trnsito. Como dice el Ingeniero argentino Jos Veniard planificador de la red de autopistas de China en la carta que dirige a Guillermo Laura el 26 de abril de 1998 (incluida en el captulo primero, punto 13.1, El caso de China y el Ingeniero argentino Jos Veniard):

Parte primera

Una infraestructura de transporte de bajos costos operativos y exceso de capacidad marginal es indispensable para el desarrollo econmico sostenido. La supresin del peaje directo optimiza la rentabilidad social de las autopistas porque las externalidades positivas derivadas de las mismas reduccin del consumo de combustible, mitigacin de la siniestralidad vial en un 87% y ahorro de tiempo en los viajes- interesan a toda la comunidad y por lo tanto, excluir a algunos cuando ello no genera costos adicionales, implica dejar de provechar la rentabilidad social de la inversin realizada, porque una parte importante del trnsito es disuadido por el peaje y se derrama a rutas convencionales carentes de estos beneficios sociales.

I. La teora de los bienes club


La R.F.A. del proyecto PROMITT puede adscribirse a la moderna teora econmica de los bienes club desarrollada por James M. Buchanan que analiza la naturaleza de los bienes que ocupan una posicin intermedia entre los puramente pblicos y los puramente privados. Dice Buchanan: El marco institucional implcito en la teora econmica neoclsica, incluida la teora de la economa de bienestar, es un rgimen de propiedad privada en que todos los bienes y servicios son utilizados o consumidos en forma privada (individual). Recin en las ltimas dos dcadas se han hecho serios intentos para ampliar la estructura terica formal para incluir acuerdos de propiedad y consumo colectivo o comunitario. La teora pura de los bienes pblicos permanece en su infancia y los pocos modelos que han sido rigurosamente desarrollados son aplicables a los casos extremos o ubicados en los polos opuestos. Por ejemplo, en los textos fundamentales de Paul A. Samuelson, una aguda distincin conceptual se ha hecho entre aqullos bienes que son puramente pblicos y aqullos que son puramente privados. No se ha desarrollado una teora general que cubra todo el espectro de posibilidades de propiedad y utilizacin, que se extiende desde las actividades puramente privadas en un extremo a las actividades puramente pblicas en el otro extremo.
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Captulo Quinto: El slido fundamento econmico del proyecto Promitt

Uno de los vnculos que est faltando es una teora de los clubs, una teora de la asociacin cooperativa, una teora que incluya como una variable a determinar la extensin o el alcance de los derechos de propiedad y de uso entre diferentes grupos de personas. Tratndose de bienes privados puros, el consumo de un individuo automticamente reduce el consumo potencial de otros individuos en una cantidad igual. Con bienes puramente pblicos, el consumo de un individuo implica la posibilidad de idntico consumo por parte de todos los otros. Para los bienes que se encuentran entre ambos extremos, esta distincin debe hacerse: bienes disponibles en la unidad de propiedad de la cual el individuo es miembro y por otro lado bienes finalmente disponibles para el consumo del individuo. Destaco esta expresin de Buchanan: bienes disponibles en la unidad de propiedad de la cual el individuo es miembro. Es decir, que la capacidad de los bienes es acorde con la cantidad de socios que tiene cada club. En el caso de las autopistas sta ser adecuada para un parque de 9 millones de automotores e, inclusive, del crecimiento de los prximos aos. Pero no sera idonea para canalizar el trnsito de Estados Unidos con 230 millones de automotores. Por ello, la capacidad no rival est referida a un universo limitado de usuarios que son los que integran el club. Los bienes reservados o bienes club no tiene rivalidad (hasta que llegan al punto de congestin) pero son excluibles. Al carecer de rivalidad participan de una de las condiciones esenciales de los bienes pblicos ya que pueden ser disfrutados en comn sin que el uso de algunos implique excluir a los dems. Pero, a diferencia de los bienes pblicos puros, admiten excluir a quienes no contribuyen a sostener el servicio. Sera el caso de una cancha de golf o la pileta de natacin de un club que pueden ser utilizados por todos los socios de ese club, pero no por personas ajenas a la entidad. En el caso del PROMITT, la primera parte est muy clara ya que el uso de las autopistas por parte de algunos no priva a ninguno de los dems automotoristas a circular por ellas. No existe rivalidad entre ambos. Ello es as hasta que se alcance el punto de congestin. Como veremos ms adelante, esta situacin recin comienza a aparecer al final de la concesin a treinta aos, porque la capacidad de la R.F.A. garantiza un buen nivel de servicio durante todo el plazo del contrato. Ello sin perjuicio que se encuentran previstas las ampliaciones sin necesidad de demoler los puentes. Queda entonces la segunda cuestin la implantacin de un sistema logstico que permita controlar que quienes utilizan la facilidad hayan pagado la cuota social. En el caso de un club el control se ejercita con un portero que impide el ingreso de los no socios. En el caso de las carreteras de peaje el control se ejercita en las cabinas de cobro. El que no paga no cruza. Ello tiene altos costos logsticos. En nuestro caso se da un mtodo altamente eficiente y sin costo alguno de control. Porque todos los vehculos que estn circulando estn consumiendo carburante y por lo tanto al cargar el tanque ya han pagado la TROSA y estn legtimamente habilitados a transitar porque ya han abonado la cuota social.

Se logra as una solucin cuasi perfecta para todos los interesados. Se asegura el pago del peaje indirecto sin necesidad de controles o barreras fsicas que implican altos costos logsticos, detenciones molestas y riesgosas del flujo vehicular.

II. El concepto correcto de usuario


La teora de los bienes club de Buchanan nos permite entender mejor el concepto de usuario y est directamente relacionada con el concepto de tasa retributiva de un servicio. Slo que el concepto de bienes club es una teora que ha sido elaborada por economistas que se basan en el aspecto econmico acerca de cal es el mejor mtodo de costear este tipo de bienes y servicios. En tanto la tasa es una institucin que proviene del derecho tributario que enfatiza mas los aspectos jurdicos. Pero ambos confluyen en aspectos esenciales ya que en ambos casos se paga por tener a disposicin un bien o un servicio y la comunidad que tiene derecho al uso se restringe a quienes aportan al sostenimiento de la misma. Intuitivamente tendemos a considerar usuario nicamente a la persona que est circulando por la autopista en ese momento. Pero si aplicamos la teora de los bienes club, el usuario adquiere un concepto ms amplio y ms acorde con la naturaleza econmica del servicio vial cuya prestacin tiene un costo preponderamente fijo. Del mismo modo que el socio de un club es socio o usuario mientras no se desvincule de la institucin, el usuario
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Autopistas y Ferrocarriles : Caminos para el Desarrollo

del automotor es tal por tener a disposicin la instalacin fija que puede usar el cualquier momento. En un caso ser la cancha de golf o la pileta del club; en otro la autopista. El socio del club no deja de ser socio cuando est en su casa sin jugar al golf porque en todo momento tiene a disposicin la facilidad. Lo mismo ocurre con la autopista. Y, en ambos casos, se da una circunstancia econmica fundamental para entender la lgica del sistema. Instalaciones deportivas o autopistas cuestan por su mera existencia. Cuestan porque existen, y su existencia supone una inversin previa que los ha hecho posibles y que hay que amortizar con el aporte de los miembros de la comunidad que se benefician por tener a disposicin la facilidad. El costo no es causado por el uso efectivo sino por el uso potencial que es tener a disposicin el servicio. El costo principal corresponde a la inversin realizada que hay que amortizar. Si, como ocurrir en la R.F.A., se contrae una deuda de largo plazo con los bonistas, este costo de inversin est originado en la propia ejecucin de la obra y no depende del caudal de trfico. Los intereses hay que pagarlos siempre. De da o de noche (cuando casi no hay trnsito); en temporada baja o alta; a la hora pico o fuera de ella. Para que exista una consonancia o coherencia entre el tipo de costo del servicio vial que es preponderamente fijo y los ingresos, stos no pueden ser totalmente variables como ocurre con el peaje directo. Inclusive, los gastos de mantenimiento son, en buena medida, fijos. En todos los casos el pasto tiene que estar corto, la cartelera en buenas condiciones y el centro de trfico funcionando. El peaje directo fracasa, entre otras causas, porque no puede asegurar un flujo permanente y estable que es lo que hace falta para no caer en default como les ocurri a algunas autopistas de Mxico, de California, de Australia y ahora de Espaa. La teora de los bienes club aplicada a las autopistas se ajusta perfectamente a la naturaleza del costo que es fijo en un 85 % correspondiente a la amortizacin de la inversin y al servicio de la deuda. El 15 % restante destinado a mantenimiento es en buena medida, tambin fijo. La otra concordancia importante surge del concepto de la TROSA que, por ser una tasa de servicios se paga por tener a disposicin un servicio, se est usando en ese momento o no como vimos al tratar los servicios de agua y cloaca, la recoleccin de residuos, el alumbrado pblico, o la pavimentacin de calles. Preguntamos: el usuario de agua sigue siendo usuario cuando tiene la canilla cerrada? El usuario de cloaca contina siendo usuario cuando no est arrojando detritus al sistema? En la recoleccin de residuos es acaso usuario exclusivamente en el momento preciso en que est sacando la bolsa de residuos a la vereda? Acaso no sigue siendo usuario todo el dia cuando est generando residuos slidos que acumula en el cesto de desperdicios? Qu ocurre cuando se va de vacaciones? Acaso no contina pagando todos los servicios que tiene a su disposicin, an cuando pueda demostrar que no los usa? Cul es la lgica y la justicia de este sistema y por qu nadie los objeta? Porque todos estos servicios tienen un costo fijo para ponerlos a disposicin y si el usuario no los pagara a travs de una tasa fija no condicionada al uso efectivo, el servicio, simplemente, no existira. La recoleccin de residuos cuesta porque el camin recolector pasa todos los das frente a la propiedad y aun cuando el vecino no saque basura porque est ausente. El caso extremo es el del frentista que an no est conectado al servicio de agua y cloaca. Debe pagar cuando en realidad est en la imposiblidad fsica de usar el servicio? El tema fue resuelto con buen criterio por la Corte Suprema hace 130 aos con las tasas de saneamiento de Obras Sanitarias. El criterio fue muy simple: si el cao pasa frente al terreno del propietario debe pagar porque la inversin ya se hizo y los usuarios reales o potenciales deben pagarla. Significa acaso que lo deben pagar todos los habitantes del pas como si fuera un impuesto? No. Para que la tasa sea exigible hay que ser propietario de un terreno frente al cual se haya tendido el cao. Es decir, el concepto de usuario abarca slo a los que tienen la posiblidad cierta de usar el servicio porque el cao ya est instalado y lo nico que tienen que hacer es conectarse a la red. Los que no son propietarios de lotes no tienen obligacin de pagar. Esta es la diferencia esencial, como hemos visto, entre el impuesto y la tasa. Esta ltima slo es obligatoria cuando el servicio est disponible y el usuario se encuentra en una situacin tal que puede usar efectivamente el servicio. Es lo que ocurre con las autopistas: primero tienen que estar construidas y habilitadas. Pero adems, y sto es tan esencial como lo primero, el usuario debe tener la posibilidad cierta de usarla, porque tiene un automotor y adems ha cargado carburante para impulsar el vehculo. Si estas dos condiciones no se cumplen no hay nada que pagar. Este fenmeno puede explicarse tanto por la teora de los bienes club de Buchanan como por la jurisprudencia de la Corte sobre la obligacin de abonar la tasa tanto por el uso efectivo o potencial.

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Captulo Quinto: El slido fundamento econmico del proyecto Promitt

III. Nmero ptimo de socios que utilizan los bienes club


Buchanan plantea el nmero ptimo de socios que utilizarn los bienes club y los que contribuirn a su mantenimiento. Cuando se trata de bienes pblicos puros, lo correcto es que sean pagados por todos por medio de impuestos. Por ejemplo, la defensa nacional. En cambio, existen otros bienes pblicos como las carreteras que no son utilizados directamente por todos porque algunos habitantes no tienen auto. En tales supuestos, lo ideal es que lo aprovechen el mayor nmero de personas que sean usuarios efectivos o potenciales del servicio vial. Es decir, que detentan un automotor y cargan carburante. Las personas que no tienen por el momento automotor no deben tributar. Esto es importante en nuestro pas en que la mitad de la poblacin carece de automotor. No resulta coherente que paguen un servicio que no pueden aprovechar como pide el informe Solanet con el subsidio propuesto de 10.453 millones de dlares que provendrn de rentas generales del Estado y ser pagados por todos. Buchanan distingue tres situaciones para definir el nmero ptimo de socios: 1) Bienes pblicos puros : nmero infinito de socios. 2) Bienes puramente privados: una persona nica (ej. la hamburguesa) o una unidad familiar. (ej. la vivienda). 3) Bienes club: establecer el nmero de socios mas adecuado para compartir el costo y la utilizacin posible.

Destaco este concepto de Buchanan: La cuestin central en esta teora de los bienes club es establecer el nmero de socios, es decir, el tamao de arreglo ms deseable para compartir el costo y la utilizacin del bien

Esta ltima teora de los bienes club se adapta con justeza al PROMITT ya que se alcanza un nmero grande de socios -nueve millones- pero ningn habitante que carece de vehculo paga. La capacidad portante del sistema vial es suficiente para ofrecer un buen servicio sin congestionamiento. El sistema tiene total elasticidad para lograr la sistemtica incorporacin de los nuevos socios y dar de baja a los que dejan de ser dueos de automotor. Se logra as el mximo maximorum compatible con la equidad. Este sistema tiene ventajas para todos. Los que an no son socios porque estn exentos de aportes y los que ya lo son porque la incorporacin permanente de nuevos aportantes har que el costo fijo se distribuya entre un mayor nmero y abaratar el servicio al conjunto. En el caso del parque automotor est creciendo a razn de 750.000 por ao y se estima que hacia la prxima dcada alcanzaremos las 20 millones de unidades. La escala favorece la factibilidad del sistema. Imaginemos lo que hubiera costado la red cuando tenamos 300.000 automotores como ocurra en 1932. Hubiera sido totalmente inviable. Hoy con treinta veces ms vehculos es factible. Pero dentro de una dcada ser an mas fcil de sostener porque el nmero de aportantes al club ser el doble. Y el costo de ofrecer el servicio ser bsicamente el mismo, porque estaremos lejos del punto de congestin.

Seala Buchanan: La incorporacin de socios a un grupo puede, y normalmente har, que baje el costo del bien para cualquiera de los socios. Mientras mayor sea el nmero de socios de un club de golf mas bajos sern los derechos que pagar cada uno de los miembros, partiendo de una especfica cantidad de instalaciones disponibles por unidad de tiempo. Esto permite derivar, partiendo de la funcin de costo beneficio, criterios para establecer la condicin marginal para obtener la optimizacin en relacin al consumo de cada bien.

IV. Ingreso y egreso del sistema


Para ingresar a un club social o deportivo hay que realizar una serie de trmites: llenar formularios, conseguir la presentacin de dos socios , pagar una cuota de ingreso, adjuntar dos fotos tamao carnet y, en ciertos casos, verse obligado a esperar a que exista una vacante ingresando en una lista de espera. Nada de eso ocurre con las autopistas. Para ingresar al sistema hay que tener auto y cargar combustible. No hay que llenar ningun formulario, ni pedir recomendaciones, y el ingreso es automtico e irrestricto. Naturalmente
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Autopistas y Ferrocarriles : Caminos para el Desarrollo

hay que estar legalmente habilitado para conducir y haber comprado combustible. Junto con el combustible se est pagando el derecho (fee) o cuota social exigido para poder circular por la R.F.A. Este sistema se denomina peaje indirecto por la estrecha relacin que existe entre el pago de la tasa y el uso de la infraestructura. Este es el sistema de costeo de las carreteras ms utilizado en el mundo. Y algunos pases como Alemania lo utilizan en forma exclusiva. Estados Unidos lo usa en forma preponderante ya que el 96% de las autopistas son libres de peaje directo que se aplica nicamente al 4% restante. Para salir del club lo nico que hay que hacer es vender el auto y dejar de usar combustible. Tanto el alta como la baja del club es automtica y exenta de todo trmite. No tiene ningn costo de transaccin, ni para el socio ni para la entidad.

V. Estatuto
Toda asociacin o entidad tiene un contrato social o estatuto que regula sus condiciones de funcionamiento y las relaciones de los socios con la entidad. El estatuto no se negocia con cada uno de los socios sino que es un plexo regulatorio al cual hay que adherir cuando se firma la solicitud de admisin. Se trata de un contrato de adhesin que es caracterstico de todos los servicios pblicos que tienen un nmero considerable de participantes.

En el caso de la R.F.A. el plexo normativo es la ley PROMITT que regula las relaciones de los usuarios con el ente prestador del servicio, denominado Autoridad de la Red Federal de Autopistas. All se establecen los derechos y obligaciones de los usuarios. Los derechos son: a) El acceso irrestricto a la R.F.A, en el momento en que lo consideren oportuno, exentos de peaje directo. b) Derecho a un nivel de servicio de excelencia en condiciones de confort , seguridad y velocidad. c) Derecho a las prestaciones que brinda el Centro de Control de Trfico: vigilancia en tiempo real, radarizacin integral, advertencia de condiciones climticas adversas, y auxilio de emergencia. d) Derecho a la integralidad de la red que deber ser construida previamente al cobro pleno de la tasa o tarifa.

Las obligaciones del usuario son: a) Acatar las indicaciones de las autoridades de aplicacin de la R.F.A. b) Cumplir con las exigencias de estado del vehculo, licencia de conductor y respeto de las normas de trnsito. c) Pagar la tasa o tarifa que hace las veces de cuota social, segn veremos a continuacin.

VI. Cuota social


Todos los clubs se sostienen con la cuota social que abona peridicamente cada uno de los socios. Esta cuota da derecho al uso de las instalaciones comunes. En el caso de la R.F.A. cada uno de los usuarios debe abonar la tasa o tarifa que hace las veces de la cuota social. La cuota se abona en forma conjunta con el combustible. La ley PROMITT regula cuidadosamente esta cuestin central. Fija el monto de la tasa y garantiza que la misma se convierta en un pago directo al prestador del servicio evitando el desvo de los fondos. La ley establece: a) La naturaleza jurdica de la TROSA, que no es un impuesto sino una tasa que retribuye un servicio pblico que se encuentra disponible para el usuario, con una obra concluida y habilitada. b) La propiedad del flujo de fondos originado por la TROSA que se encuentra en cabeza del concesionario ingresando directamente a su patrimonio para recuperar la inversin realizada previamente. c) La facultad del concesionario de ceder o titulizar el flujo de fondos transfirindolo en propiedad a un tercero
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Captulo Quinto: El slido fundamento econmico del proyecto Promitt

como puede ser el tenedor de los Bonos de Infraestructura. Mediante la colocacin de Bonos el concesionario puede cobrar al contado la obra ya realizada. para contar con capital para encarar el tramo siguiente. d) El monto de la TROSA es fijo en centavos de peso. Este monto fijo slo puede modificar por otra ley. Naturalmente, est expresado en moneda de poder adquisitivo constante en base al ndice de precios de la construccin. La ingeniera financiera del proyecto esta calzada para evitar defaults. Tanto el flujo de fondos de ingreso, como los bonos de infraestructura, estn ajustados por el mismo ndice. e) La TROSA es recaudada por las compaias petroleras que prestan este servicio en la misma forma que vienen recaudando el impuesto al combustible desde 1932. Slo que la TROSA debe ser depositada en la cuenta del concesionario y el impuesto al combustible, como es habitual, en la cuenta del Estado. f) La recaudacin no tiene costo, mientras recaudar el peaje cuesta el 20% del ingreso bruto. Es una prdida neta para la sociedad porque entraa una logstica compleja e improductiva, porque es un costo extra que no llega a invertirse en el camino. g) La TROSA es pagada nicamente por quienes estn en condiciones de usar la R.F.A. Quienes carecen de automotor nada pagan porque no son socios del club. En suma: en este caso la cuota social del club est fijado por una ley del Congreso por la naturaleza de bienes pblicos que tienen las autopistas.

VII. Control de exclusin


En todos los clubes hay que exhibir el carnet para ingresar a las instalaciones. Por su parte, la institucin tiene el costo de controlar el acceso. En las autopistas de peaje directo este control se realiza en las estaciones de peaje. Nada de esto ocurre en la R.F.A. que es de libre acceso y circulacin. Se ahorra toda la logstica improductiva de los controles. Desaparecen las cabinas de peaje o barreras de portazgo. Y el sistema logra un nivel de eficiencia ptimo porque el que circula est consumiendo combustible y por ende ya pag el tributo que legitima su uso. La posibilidad de ejercer la exclusin de los usuarios que no han pagado la cuota social es esencial para asegurar la sustentabilidad econmica del sistema. Los bienes pblicos puros carecen de exclusin y esto impide cobrar a los usuarios y obliga a costearlos con impuestos generales pagados por todos inclusive quienes no tienen posibilidad de uso. Uno de los problemas ms serios de los bienes pblicos y tambin de los bienes club, es el control de los free riders o polizones que utilizan la facilidad y no contribuyen a su sostenimiento. El ejemplo que propone Buchanan es el faro que es aprovechado por todos los navegantes sin contribucin alguna. El sistema de control sera poco eficiente y de alto costo ya que habra que poner barcos guardacostas para cobrar una tasa a cada embarcacin. Seala Buchanan: La teora de los bienes clubs aqu desarrollada se aplica en sentido estricto a la organizacin de sociedades o acuerdos de participacin adonde la exclusin sea factible. Si en cambio, la no exclusin es una caracterstica propia del suministro de bienes pblicos, como ha sugerido Musgrave, la teora de los bienes club tiene escasa relevancia. Cuando los derechos de propiedad no se adaptan para obtener una exclusin ptima aparece el problema del free rider o polizn. Esta posibilidad sugiere la cuestin de los costos para garantizar el cumplimiento de los acuerdos de los socios. Si los individuos piensan que la exclusin no ser totalmente factible, pueden tener la expectativa de lograr beneficios como free riders sin necesidad de convertirse en socios plenos aportantes al club, y puede resistir la aplicacin de arreglos para garantizar el pago. Ello sugiere que un medio importante para reducir el costo de asegurar el cumplimiento voluntario est en permitir arreglos de propiedad mas flexibles as como mecanismos de exclusin eficaces. El mecanismo de exclusin eficaz que postula Buchanan aparece resuelto en forma ptima en la R.F.A. Sin necesidad de incorporar costosos controles que son indispensables en el peaje directose logra excluir en forma absoluta a quienes no han pagado previamente la tasa. El free rider no tiene cabida. Si est circulando es porque est consumiendo carburante y por ende al cargar el tanque ya abon previamente la cuota social fijada por la ley que habilita el uso del bien club.

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Autopistas y Ferrocarriles : Caminos para el Desarrollo

VIII. El pago del green fee


Algunas de las instalaciones de los clubes tiene cargos diferenciales: el green fee que abonan los golfistas cada vez que utilizan la cancha; el carnet de pileta para quienes usan la piscina; el uso nocturno de las canchas de tennis por el consumo de electricidad, etc. Este pago es un diferencial que se abona adems de la cuota social. Generalmente la cuota social cubre los costos fijos del club, mientras que los ingresos variables tienden a solventar los gastos de mantenimiento. Qu ocurre con la R.F.A.? El informe Solanet cuestiona que el uso de la R.F.A. sea gratuito (pgina 7). En realidad el uso de la R.F.A. es libre de peaje pero no es verdaderamente gratuito. Quienes circulan por la R.F.A. han adquirido previamente combustible gravado con la TROSA y lo estn consumiendo simultneamente con el uso que realizan de la va. Que el pago haya sido hecho junto con el combustible no altera la consecuencia econmica del tributo que se abona. Este tributo no es despreciable, pero es razonable para el bolsillo del usuario, cosa que no ocurre con el peaje directo que deriva en tarifas prohibitivas del uso. En el proyecto PROMITT un auto que haga un viaje de 1.000 km. entre Buenos Aires y Mendoza estar pagando aproximadamente 10 dlares cuando la R.F.A. est completa. A su vez, un camin pesado que lleva 30 toneladas de carga til estar pagando alrededor de 40 dlares. Cuatro veces ms que el auto para compensar el mayor desgaste que ocasiona al pavimento. En ambos casos, este importe obra como el pago del green fee de la cancha de golf y es un cargo variable que contribuye al mantenimiento.

Recordamos que la aplicacin de la TROSA no implica un encarecimiento del combustible porque se compensa con la disminucin simultnea y correlativa del impuesto a los combustibles que hoy se paga.

IX. Propiedad del activo


De ordinario, los activos fijos de los clubes estn a nombre de la institucin. Inmuebles y equipamientos estn inscriptos a su nombre y forman parte del inventario. El balance del club refleja el valor de estos activos.

Qu pasa con la R.F.A.? Har falta crear una entidad nueva integrada por todos los usuarios que sern propietarios de la R.F.A. como si fuera un club social y deportivo? En manera alguna. El problema ya est resuelto. Las carreteras son bienes pblicos y desde 1932 su dominio se inscribe a nombre de Vialidad Nacional en los respectivos registros de la propiedad.

Es destacable que la propiedad del activo correspondiente a la R.F.A. nace con la inversin. Cada metro cbico de hormign que se vierte en la obra pasa automticamente a ser propiedad del Estado Nacional por el principio de accesin (artculo 2571 del Cdigo Civil) que establece que todo lo que se incorpora al suelo es propiedad del dueo del fundo. Esto implica una formidable ganancia de capital (capital gain) para el sector pblico. Sin necesidad de aportes presupuestarios, la inversin privada va incorporando activos estimados en 27.000 millones de dlares al patrimonio pblico. Desde luego esto no tiene nada de milagroso porque para ello el Congreso de la Nacin debe crear la TROSA que constituye un tributo y por ende un recurso pblico que posibilita el recupero de la inversin adelantada por el concesionario. Lo importante es que la R.F.A. no depende de partidas presupuestarias y entonces no compite con el gasto corriente que, por su gran rigidez y sus connotaciones sociales, termina desplazando las inversiones en Capital Social Fijo como las denomina con acierto Albert Hirschman.

X. Capacidad del sistema


Hemos llegado al final de este anlisis y slo nos queda analizar las proyecciones futuras del sistema. Como toda obra humana la R.F.A. tiene lmites a la cantidad de vehculos que pueden circular por ella. En algn momento se alcanzar el punto de congestin y la teora de los bienes club dejar de ser aplicable. Porque el uso
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Captulo Quinto: El slido fundamento econmico del proyecto Promitt

del bien pasar a ser rivaly cada usuario que se incorpore al flujo vehicular aumentar los costos de transporte al resto, ya que estarn disputando un espacio insuficiente para quienes pretenden usarlo simultneamente. Corresponder a las autoridades del club el Congreso de la Nacin- tomar la decisin de ampliar la capacidad del sistema con nuevas inversiones para que el bien admita el uso universal con un buen nivel de servicio. Esta decisin deber tomarse con la antelacin necesaria para prevenir la congestin sin aguardar a que se superen los niveles de congestin con una frecuencia y duracin inaceptable como exige el informe Solanet en pg. 6. Analicemos primero cundo se producir esta saturacin y en segundo trmino cmo se atender el crecimiento de la demanda. Las autopistas tienen una capacidad que depende de su diseo, de la composicin del trnsito, de la velocidad de crucero adoptada para el diseo y del nivel de servicio que se pretende ofrecer. En nuestro caso se ha adoptado el mximo nivel de servicio: nivel A para toda la red, segn la American Asociation of State Highway and Transportation Officials, AASHTO, de los Estados Unidos, normas para el ao 1994, pgina 88. El mximo nivel de servicio es el flujo libre (free flow). Con una velocidad promedio superior a 112 km./hora la capacidad es de 700 autos de pasajeros por hora y por cada carril. En nuestro pas, la velocidad mxima en autopistas es 130 km. hora (ley de trnsito 24.449) y la composicin del trnsito alcanza en ciertos casos al 50% de vehculos pesados. Esto reduce an ms la capacidad de la va que queda limitada a 560 vehculos por carril y por hora. Segn el informe Solanet cada camin es equivalente a dos autos. Adems, hay que considerar la distribucin direccional que segn la Aasshto reduce la capacidad total porque habitualmente una de las manos lleva menos trnsito que la otra (pgina 58). Con estos supuestos, la capacidad de las autopistas de dos carriles por mano es de 22.400 vehculos/da. Esto admite una comprobacin emprica basada en la experiencia de nuestro pas. La autopista Zarate-Rosario se encuentra en estos niveles oscilando entre 17.400 en el km. 162 y 24.600 en el km. 84 (Zrate). Las condiciones del trnsito son fluidas pero la presencia de una elevada proporcin de camiones restringe la capacidad de la va y actualmente ya se considera necesaria la ampliacin a tres carriles por mano. En el caso de rutas troncales de dos carriles que constituyen el objeto de la R.F.A. los trnsitos ms elevados se registran en la ruta 8 a la altura del km. 77 en la interseccin con la ruta 192, con un volumen de TMDA de 7.750 vehculos. Aplicando un crecimiento del 6 % anual acumulativo , que consideramos excesivo segn vimos con anterioridad, que es el promedio del crecimiento del trnsito adoptado por el informe Solanet en pgina 11, el punto de saturacin para el nivel A se alcanzar en 19 aos. A partir de esa fecha, comienza a disminuir el nivel de servicio segn se explica en la tabla siguiente. Conforme a dichas estimaciones los niveles de servicio A, B y C se mantendrn durante toda la vigencia de la concesin alcanzando al ao 33. Todos estos niveles de servicio son satisfactorios y por lo tanto se pueden aceptar como un servicio vial eficiente y seguro.

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Autopistas y Ferrocarriles : Caminos para el Desarrollo

Cuadro 20. Niveles de Servicio durante el perodo de Concesin.

Nivel de Servicio

Descripcin del Nivel de Servicio

Mximo T.M.D.A. segn Nivel de Servicio

Perodo de la Concesin para cada Nivel de Servicio (aos)

Flujo Libre. Velocidad promedio de viaje: 112 km/h o ms. Tasa de flujo vehicular: 700 autos por hora por carril. Condiciones anlogas al de flujo libre. Velocidad promedio de viaje: 112 km/h o ms. Tasa de flujo vehicular: 1.120 autos por hora por carril. Flujo estable en un rango de velocidad menor, con tendencia a crtico. Velocidad promedio de viaje: 110 km/h. Tasa de flujo vehicular: 1.640 autos por hora por carril La operacin se aproxima a inestable y sujeta a condiciones variables. Velocidad promedio de viaje: 101 km/h (aprox). Tasa de flujo vehicular inferior a los 2.015 autos por hora por carril. Flujo inestable. El trfico se ver interrupido aun con inconvenientes menores. Cualquier incidente provoca el colapso. Velocidad promedio de viaje: 96 km/h. Tasa de flujo vehicular: 2.200 autos por hora por carril. Flujo forzado. La autopista funciona como un estacionamiento causado por los cuellos de botella. La velocidad de circulacin oscila entre 50 km/h y stop and go.

22.400

0-19

35.840

19-27

52.480

27-33

64.480

33-37

70.400

37-38

>38

Fuente: American Asociation of State Highway and Transportation Officials, Aashto, de los Estados Unidos. I. Supuestos para la obtencin del Mximo T.M.D.A segn Nivel de Servicio: 1. Equivalencia Auto-Camin: Un camin es equivalente a dos autos (Segn Informe Solanet Pg. 10) 2. Distribucin direccional: En el otro sentido circulan el 30% de los vehculos con respecto a la calzada ms transitada (Segn AASHTO Pg. 58) II. Supuestos para determinar el Perodo de la Concesin para cada Nivel de Servicio: 1. T.M.D.A. Base: Mximo T.M.D.A. registrado en la Red Troncal en rutas (Ruta Nac. 8 Prog. Km. 77 en Interseccin Ruta 192) Fuente: Vialidad Nacional. 2. Tasa de Crecimiento del Trnsito: 6% de crecimiento anual (Segn Informe Solanet Pg. 11).

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Captulo Quinto: El slido fundamento econmico del proyecto Promitt

Finalizada la concesin a treinta aos, corresponder a la Comisin Directiva del Club (o sea las autoridades nacionales) disponer las medidas necesarias para el ensanche de las autopistas que presenten sntomas de congestin, lo cual se ve facilitado por el diseo de los puentes que atraviesan las calzadas principales que ya prevn el ensanche sin necesidad de modificar los apoyos de los puentes.

Parte Segunda

Naturaleza econmica de la infraestructura Terrestre en el supuesto de congestin. El sistema Multimodal de Transporte de la Regin Metropolitana La teora de los bienes club de Buchanan se aplica directamente a la R.F.A. Puede ser utilizada como un bien de consumo colectivo que todos pueden disfrutar ya que el uso que realiza cada individuo no implica sustraer del consumo a los dems usuarios. Se trata de un bien pblico en el cual no hay rivalidad en el consumo. Como afirma el economista Lucas Llach, en estos supuestos cobrar peaje es ineficiente porque el costo del usuario marginal es cero. Esta situacin se mantiene hasta el momento en que se alcanza el punto de congestin. Esta es la divisoria de aguas de ambas teoras. El hecho dirimente es la escasez de espacio que provoca el crecimiento del trnsito por encima de la capacidad de la va. La situacin entonces se revierte y cada usuario adicional genera un costo extra para los dems usuarios que ven agravados los efectos de la congestin. Cada nuevo usuario que se incorpora a la va est infligiendo un costo adicional a los restantes, aumentando el tiempo de viaje y el consumo de combustible. Cuando se llega a este punto surge con fuerza la tesis de William Vickrey que postula cobrar al usuario con el fin de disuadir una parte del trnsito y volver a la situacin de equilibrio que posibilita un aprovechamiento ptimo. Ambas teoras no se contradicen sino que son complementarias. Es algo anlogo a lo que le ocurre a un mdico nutricionista. Primero atiende a una chica excesivamente delgada y le da un rgimen para engordar. El segundo paciente es un seor obeso a quien le da un rgimen hipocalrico pobre en hidratos de carbono y grasas. Es coherente que el mismo mdico prescriba cosas opuestas? S; es coherente porque la situacin de ambos pacientes es opuesta y necesitan tratamientos distintos. La chica debe ganar peso y el seor debe perderlo. Con el trnsito la situacin es anloga. En el caso de las rutas del interior del pas, el crecimiento del trnsito resulta saludable para el desarrollo porque agrega produccin al PBI, promueve el comercio y el intercambio de bienes. Justamente, el problema que tenemos en muchas regiones de nuestro territorio es el TMDA insuficiente y por eso hay que procurar que el trnsito aumente. En cambio, en la Regin Metropolitana, tenemos un problema de congestin que requiere disuasin. El trnsito est obeso y debe adelgazar. Surge entonces con fuerza la tesis del congestion pricing. Cobrar tarifas de disuasin para regular los flujos vehiculares y llevarlos al punto ptimo de capacidad de la va. Al propio tiempo, volcar los ingentes recursos que se pueden generar, a un sistema multimodal cuya columna vertebral sea el transporte ferroviario subterrneo, sistema notablemente ms eficiente en economa de espacio y reduccin del consumo de combustible, cuando es necesario transportar grandes volmenes. Justamente esto es lo que propone la ley PROMITT en su artculo 39 en el que se desarrollan las ideas fuerza para una reestructuracin integral del sistema de transporte metropolitano. Convertir los siete ejes ferroviarios troncales en trenes subterrneos de alto confort con frecuencia y capacidad multiplicadas por seis con relacin a las actuales. El soterramiento de las vias ferroviarias liberarn valiosas franjas de terreno urbano que si no se aprovechan inmediatamente se convertirn inexorablemente en villas miseria lineales. Esta franja de tierra llega al corazn de la parte mas poblada de la regin ya que el ferrocarril fue en cada una de las estaciones un polo de desarrollo urbano que dio lugar al conurbano actual. Es indudable que no puede haber un mejor uso que utilizar este right of way urbano para construir autopistas deprimidas es decir construidas en trinchera- que permitan circular a flujo libre llegando a todos los puntos de la regin y aliviando la congestin de las autopistas actuales. Las nuevas autopistas sern tarifadas con un sistema electrnico universal que evitar la detencin del trnsito. Cada vehculo estar dotado de una Patente Electrnica Universal (PEU) que lo individualizar en forma segura y permitir la facturacin del servicio vial. Podemos decir que la PEU es equivalente al medidor de la luz en el sistema elctrico, y como tal, provisto gratuitamente a los usuarios. Una vez instalada la PEU en cada vehculo, prticos lectores lo individualizarn cada vez que traspone un lugar en el que debe pagar la tarifa. Este sistema se
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Autopistas y Ferrocarriles : Caminos para el Desarrollo

est aplicando con singular xito en Santiago de Chile en cinco autopistas urbanas, que permiten una circulacin eficiente y segura. Un aporte novedoso del proyecto PROMITT es la modulacin social, que permite variar la tarifa segn el valor del vehculo del mismo modo que hoy se cobra en la patente. Como el objetivo es disuadir, los precios varan para obtener una presin aproximadamente igual segn el bolsillo de cada usuario, aceptando que su nivel de ingresos guarda relacin con el valor y el modelo del vehculo. Esto es posible porque la PEU no es removible y por lo tanto individualiza a un vehculo determinado que tiene un valor econmico diverso segn tamao, modelo, equipamiento, antigedad, etc. En definitiva es la misma filosofa que se aplica a la patente municipal. Patentes ms altas para autos de mayor valor y peajes proporcionales al valor del vehculo. El programa en su conjunto aprovecha dos avances tecnolgicos de las ltimas dcadas: La tuneladora que permite construir bajo tierra a buen ritmo el tnel ferroviario, en lugar de trabajar a cielo abierto -cut and cover- como en la primera lnea de subtes debajo de la Avda de Mayo (ao 1912). El trabajo se realiza en forma totalmente subterrnea, sin perturbar el trnsito de superficie. El otro avance tecnolgico es el transponder que permite cobrar las tarifas de congestin mediante prticos lectores, sin detener el trnsito en barreras de peaje, inviables en la mayor parte de la ciudad. La informacin de los prticos se transmite a una central de datos que factura mensualmente los pulsos viales, en forma anloga al pulso telefnico. En suma: el proyecto se vuelve factible por la tuneladora que orada el tnel y por el transponder que permite cobrar las tarifas de congestin sin necesidad de construir estaciones de peaje que seran imposibles en la mayor parte de los casos por falta de espacio suficiente. El cobro de las tarifas de congestin genera el flujo de fondos que permite el recupero de la inversin y otorga factibilidad econmica al proyecto. Para llevar a cabo esta obra se ha tomado en cuenta la necesidad de mantener operativo el ferrocarril de superficie para no interrumpir, en ningn momento, este servicio pblico.

Las fases de ejecucin de cada uno de los Corredor de Trnsito Multiple son: FASE I: se construye el tnel y las estaciones mientras se mantiene funcionando el ferrocarril de superficie. FASE II: cuando se habilita el ferrocarril subterrneo se levanta el sistema de superficie. FASE III: el levantamiento del servicio ferroviario de superficie deja una franja de tierra libre en todo el trazado right of way- que llega a todos los puntos neurlgicos de la regin metropolitana y que se convertirn en autopistas en trinchera. En cada una de las intersecciones de calles se construir un puente de 20/25 metros de largo por encima de la autopista, rehabilitando as el tejido urbano mediante la apertura de 1941 calles. Actualmente, una de cada seis calles tiene paso a nivel. Las restantes estn cortadas en forma definitiva con cul de sac. Esta obra permitir sextuplicar la capacidad de las calles normales para conectar los barrios entre s. La red de calles y avenidas de superficie de la regin totaliza 23.000 km de largo segn el Estudio Preliminar de la Regin Metropolitana, tomo I, pg. 28. Es una inversin demasiado grande para tener una utilidad social tan menguada por la interferencia que provoca el actual ferrocarril de superficie.

El nuevo sistema ferroviario subterrneo tambin sextuplicar la capacidad del sistema actual por la mayor frecuencia de servicios que generar el flujo libre. Hoy, si se aumentaran las frecuencias, las barreras estaran casi siempre cerradas y la congestin transversal llegara a lmites insostenibles. Tambin la red vial tendr un incremento sustancial porque se incorporarn siete autopistas a las cuatro actualmente existentes. La implementacin de las tarifas de congestin permitir garantizar la fluidez del trnsito de las autopistas regulado en base a precio. A mayor demanda, ms precio. Los usuarios que no deseen pagar estas tarifas tienen varias opciones: a) Utilizar el tren subterrneo de alta frecuencia y confort, sin esperas prolongadas en las estaciones. b) Organizar pools para compartir el vehculo entre varios. Si fueran 4 pasajeros se sacan de circulacin tres autos.
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Captulo Quinto: El slido fundamento econmico del proyecto Promitt

c) Utilizar servicios de charter que con capacidad para 14 pasajeros estn eliminando otros tantos automviles particulares. d) Modificar sus horarios, cosa que a veces es factible y tambin alivia la presin en las horas pico. En las ilustraciones siguientes se puede apreciar en forma esquemtica la solucin adoptada para los Corredores de Trnsito Mltiple.

Cuadro 21:

La valiosa franja de terreno que ocupa el ferrocarril actual se utilizar en tres niveles: *El segundo subsuelo ubicado en cota menos 25 metros se destina al ferrocarril subterrneo; *El primer subsuelo ubicado en cota menos 6,50 metros ser ocupado por la autopista en trinchera; *A nivel natural del terreno, se construirn puentes que atraviesan la autopista en trinchera restituyendo el tejido urbano y conectando todas las calles que hoy estn interrumpidas por el ferrocarril.

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Autopistas y Ferrocarriles : Caminos para el Desarrollo

Cuadro 22:

El ruidoso tren de superficie actual es reemplazado por el tren subterrneo que circula a 25 metros de profundidad eliminando totalmente la contaminacin sonora. Por su parte la autopista en trinchera dotada de pantallas acsticas preserva el entorno de externalidades sonoras negativas. El artculo 38 de la ley PROMTT establece claramente los criterios bsicos de la nueva poltica de transporte multimodal para el rea metropolitana. SISTEMA FERROVIARIO MULTIMODAL DE TRANSPORTE DE LA REGION METROPOLITANA DE BUENOS AIRES: ELABORACIN DE UN PLAN MAESTRO Artculo 39: La elaboracin del Plan Maestro para este Sistema Multimodal se desarrollar en base a las siguientes premisas bsicas: a) Descripcin fsica: Los corredores de trnsito mltiple estarn compuestos de Ferrocarril de circulacin subterrnea y Autopista en trinchera sobre el tnel ferroviario. b) Trazados: Se utilizarn los trazados actuales de las principales lneas ferroviarias a nivel existentes en la regin. c) Restitucin del tejido urbano: Se abrirn al trnsito las calles transversales, hoy cortadas por las vas, construyendo puentes por encima de la autopista en trinchera. d) Modelo de gestin: La construccin y equipamiento del Sistema Multimodal que se deriven de la aplicacin de este Plan Maestro y correspondiente proyecto, sern gestionados mediante licitacin pblica por obras llave en mano, con ajuste alzado absoluto, a ser financiadas ntegramente por el adjudicatario. Una vez terminadas y habilitadas las obras al uso pblico por la Autoridad de Aplicacin, el repago en el largo plazo se implementar mediante un sistema inteligente de road-pricing (tarifa por pulso vial) que se percibir incorporando la patente electrnica universal en todos los automotores que circulen por la regin. e) Modulacin de las Tarifas de Circulacin: Las tarifas sern moduladas segn los siguientes criterios: e) 1. Modulacin geogrfica: Las tarifas irn aumentando a medida que los vehculos se acerquen a las reas congestionadas.
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Captulo Quinto: El slido fundamento econmico del proyecto Promitt

e) 2. Modulacin horaria: Se adecuarn las tarifas a las diferentes horas del da en relacin directamente proporcional al caudal de trnsito. e) 3. Modulacin social: Las tarifas tendrn relacin directa con el valor del vehculo. e) 4. Modulacin ecolgica: Las tarifas disminuirn cuanto menor sea el nivel de contaminacin generado por el vehculo. f). Marco institucional: Se deber disear un marco institucional adecuado para la construccin y operacin del sistema que asegure la participacin de todas las jurisdicciones involucradas. g) Este plan Maestro tambin ser solventado con los fondos del artculo 37. Para mayor informacin sobre este Sistema Multimodal de Transporte puede consularse: Abundancia de lo Indispensable para Todos, Guillermo Laura y Adolfo Sturzenegger, pag. 246-254, Editorial Pearson.

Parte Tercera

Adecuar la forma de costeo de la va a la naturaleza econmica de la prestacin para lograr su mximo aprovechamiento. Cuando estamos en presencia de un bien club lo ideal ser que todos los partcipes puedan utilizalo cuantas veces lo deseen pagando una cuota social por tener el bien a disposicin. En cambio, cuando estamos en situacin de congestin, lo ideal ser utilizar un sistema de costeo que permita regular los flujos, disuadiendo el exceso de caudal que conspira contra el uso eficiente del bien. En el caso de la R.F.A. tenemos un horizonte libre de congestin por todo el perodo de concesin. Por lo tanto la solucin ptima pasa por el cobro de una tasa vial por tener a disposicin la red en su totalidad y que todos los miembros del club la utilicen sin restricciones, cuantas ms veces mejor. Poner trabas disuasivas sera contradictorio con la naturaleza econmica del bien y negativo para los objetivos geopolticos perseguidos por el proyecto: desarrollar el interior promoviendo y estimulando el intercambio y el comercio ya que cada vehculo que se incorpora significa ms desarrollo, ms PBI y ms crecimiento. En el caso de la Regin Metropolitana debemos cambiar de poltica para adecuarla a la realidad que presenta el trnsito. La capacidad instalada del sistema vial y ferroviario est largamente excedida por la demanda. Las inversiones deben orientarse a ambos modos teniendo en cuenta que la columna vertebral del sistema tiene que ser el ferrocarril subterrneo que es el nico que puede trasladar volmenes compatibles con los 14 millones de habitantes de la region. Es necesaria una accion conjunta y complementaria entre ambos sistemas. El ferrocarril aporta algo valiossimo que es el right of way que sera difcil de obtener por la va de expropiaciones ya que est emplazado en el corazn del area urbanizada. El sistema vial aporta los recursos lquidos por medio de la tarifacin vial que cumple dos funciones: la primera recaudar y la segunda regular los flujos mediante un sistema inteligente de precios. De este modo se reducen las externalidades negativas del automotor, disminuyendo el despilfarro de combustible y la prdida de tiempo que ocasiona el exceso de carga vehicular. Adems se cuenta con un servicio confiable para quienes optan por utilizar esta alternativa. En sntesis la solucin pasa por construir corredores de trnsito mltiple que incluyen el ferrocarril subterraneo en el segundo subsuelo (cota menos 25 metros), la autopista en trinchera por encima del subte en el primer subsuelo (cota menos 6,50 metros) y por ltimo los cruces de calle a nivel natural del terreno en cota cero.

Las tarifas de congestin han sido aplicadas con xito por un nmero minoritario de pases: Singapoore, Suecia en la capital Estocolmo, Noruega en Oslo y Bergen, Gran Bretaa en Londres, Italia en Miln y Chile en Santiago.

Un caso interesante es el de Estocolmo. Comenz en forma experimental el 3 de enero de 2006 cobrando US$ 2,54 por viaje entre las 6,30 y las 18,30 horas con un mximo de US$ 8 por da. Se aplic durante siete meses y en septiembre del mismo ao los residentes votaron para que el sistema se hiciera permanente. Se redujo el volumen de trfico un 25% en el horario indicado, promoviendo el uso del transporte pblico. Aproximadamente 350.000 vehculos pagan la tarifa, generando una recaudacin diaria variable entre US$ 500.000 y US$ 2.700.000. Las ventas minoristas crecieron con respecto al ao anterior. El sistema dispone de cmaras de monitoreo y los conductores son estimulados a equipar sus vehculos con transponder que interactan con estaciones ubicadas a lo largo de la ruta. Los autos que no tienen el transponder son fotografiados, identificados por su patente y la tarifa correspondiente es facturada.
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Captulo Sexto:

La elevada rentabilidad social del programa PROMITT

Captulo Sexto: La elevada rentabilidad social del programa Promitt

CAPITULO SEXTO: LA ELEVADA RENTABILIDAD SOCIAL DEL PROGRAMA PROMITT


El estudio de factibilidad demuestra que la rentabilidad social de la R.F.A. es del 27 % anual en moneda constante. (Estudio de Factibilidad Econmica efectuado por Apogee Research Inc.) Los beneficios sociales abarcan cuestiones tan importantes como: el costo del transporte, la siniestralidad vial, los tiempos de viaje y la descentralizacin del pas.

I. Costo de Transporte
La seguridad vial y el trnsito a flujo libre reducirn notablemente el costo de los fletes con beneficios para el consumidor. Segn el estudio de factibilidad los fletes bajarn el 19,32% haciendo ms competitiva la economa. Permitir la circulacin de bitrenes (hoy prohibidos por insuficiencia de las carreteras). El bitren transporta un 50 % ms de carga til y rompe menos el pavimento por su avanzada ingeniera que transmite el peso al camino en forma ms adecuada. El bitren genera un ahorro del 17 % que sumado al ahorro propio de la autopista implica un 37 % de reduccin de costo de transporte. El estudio encomendado por el FORO DE LA CADENA AGROINDUSTRIAL a la Fundacin Metas Siglo XXI muestra que hacia el 2020 el ahorro en transporte de granos alcanzar a US$ 500 millones por ao lo que constituye un formidable aporte a la competitividad de la economa.

II. Transporte de personas, seguridad vial y condiciones de viaje


87% de las muertes se evitarn en autopistas de moderno diseo que hacen fsicamente imposibles los accidentes ms graves y frecuentes (como el choque frontal) no obstante los eventuales errores o imprudencias de los conductores. La R.F.A. contribuir eficazmente a detener dos hemorragias: la hemorragia de vidas humanas perdidas en accidentes evitables y que desde la suspensin del proyecto en 1998 contabiliza 13.273 muertes. Son 26 km. de atades ocasionados por la demora del proyecto. En la prxima dcada el nmero de muertes ser an mayor por el crecimiento del parque automotor y del volumen de carga transportada. En segundo lugar detendr la hemorragia del desvo de los fondos viales que tanto dao han hecho a nuestro progreso vial. Los viajes se harn ms breves, la velocidad ser mas alta y constante al suprimir las interferencias transversales y los pasos a nivel, con los riesgos que implican. El estrs en los viajes disminuir al disponerse de un sistema completo de servicios al viajero con reas de descanso cada 100 kilmetros. La masa forestal a ambos lados de la carretera ser un factor de belleza y de relax para el viajero, evitando el encandilamiento nocturno. Cada 100 km. habr un rea de servicio de 20 hectreas con acceso directo desde ambas manos de la autopista. Contar con estacin de servicio, restaurantes, moteles, minibanco, etc. All se emplazarn los centros de control de trfico dotados de tecnologa de ltima generacin para la vigilancia y el control del trnsito y deteccin de condiciones climticas desfavorables para la seguridad del mismo. Tendrn cmaras de video para vigilar el trnsito en tiempo real, radarizacin integral, detectores de niebla y de hielo y cartelera variable para impartir directivas a los conductores. (Ley PROMITT, artculo 4)

III. Fuentes de trabajo productivas


La red de autopistas dar trabajo a 100.000 personas durante diez aos lo que es muy importante porque est distribuido en todo el pas.

IV. Creciente consenso del proyecto PROMITT


El proyecto de ley PROMITT ha logrado un amplio consenso. Al 12 de diciembre de 2011 se contabilizan mas de 223.000 adhesiones de ciudadanos que respaldan el programa. En Facebook se ha logrado el apoyo de 118.000 fans.
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Autopistas y Ferrocarriles : Caminos para el Desarrollo

Siete provincias han aprobado por unanimidad en sus legislaturas el apoyo al proyecto de ley PROMITT. En conjunto estas siete provincias completan el 62 % de la poblacin del pas. El consenso poltico alcanzado demuestra que es posible generar una poltica de estado que galvanice la voluntad de la ciudadana encolumnada detrs de una meta no ideolgica ni partidista . En forma creciente la poblacin va tomando conciencia que discutir las autopistas en el siglo XXI sera tan absurdo como discutir internet o la electricidad. No hay espacio para un debate ideolgico.

V. El ritmo de habilitacin de autopistas es hoy insuficiente


En forma paulatina se va tomando conciencia de que el ritmo de Vialidad es harto insuficiente ya que habilita en promedio 26 km. de nuevas autopistas por ao. A este ritmo el completamiento de la red requerir 440 aos.

VI. Modelo de gestin y financiamiento


El modelo de gestin PROMITT es muy atractivo porque las obras se realizan sin necesidad de recursos presupuestarios. Son autopistas que no requieren aportes del fisco y adems son libres de peaje. Generan inversin privada por 27.000 millones de dlares. Uno de los aspectos mas atractivos es que estas obras no requieren endeudamiento externo. Se financian integramente con el ahorro nacional emitiendo BONOS DE INFRAESTRUCTURA que sern productos financieros muchos mas atractivos que el dlar. Tendrn garanta BID que es TRIPLE A estable y que esta entidad ha estructurado precisamente para facilitar el financiamiento privado de carreteras.

VII. Fuga de capitales


La creacin de BONOS DE INFRAESTRUCTURA de esta calidad se convertir en una excelente opcin para mitigar la fuga de capitales que en los ltimos cuatro aos representa 67.304 millones de dlares, equivalentes a dos redes de autopistas completas pagadas al contado. Y an sobran 13.304 millones de dlares. Existe ahorro y de sobra en nuestro pas. Lo que falta es estructurar proyectos serios y rentables como la R.F.A. que seduzcan el ahorro interno con productos financieros slidos.

VIII. Autopistas y Ferrocarriles: caminos para el desarrollo


Como dice el Ingeniero Vial argentino Jos Veniard -planificador de la red de autopistas de China- es necesaria una infraestructura de transporte de bajos costos operativos y exceso de capacidad marginal para posibilitar un desarrollo sostenido. En el caso argentino esta necesidad es indiscutible porque: El 85 % de la carga terrestre se mueve por carretera. El 100 % de los pasajeros interurbanos terrestres se desplazan por carretera. Los mnibus de larga distancia llevan 65 millones de pasajeros al ao. La red troncal a convertirse en autopistas es el 5 % de la red vial total, pero concentra el 57 % del flujo de trnsito y acumula el 75 % de las muertes en ruta. En la prxima dcada el parque automotor llegar a 20 millones de vehculos y la siniestralidad aumentar an ms si no adoptamos ya mismo una poltica para integrar el territorio con una red de autopistas inteligentes. Por su parte, el ferrocarril es esencial para movilizar eficientemente 14 millones de habitantes de la regin metropolitana y para el transporte de carga a granel en la larga distancia. El PROMITT, que aborda todo el sistema de transporte terrestre a nivel nacional, es una poderosa herramienta de descentralizacin del pas ya que brindar un servicio universal de autopistas de calidad homognea y exento de peaje directo en toda la geografa nacional y rehabilitar el sistema ferroviario.

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Captulo Sexto: La elevada rentabilidad social del programa Promitt

Har realidad el inciso 19 del artculo 75 de la Constitucin Nacional que establece: Corresponde al Congreso: Proveer al crecimiento armnico de la Nacin y al poblamiento de su territorio; promover polticas diferenciadas que tiendan a equililbrar el desigual desarrollo relativo de provincias y regiones. Integrar con autopistas inteligentes de ltima generacion a 1.150 ciudades que concentran el 82 por ciento de la poblacin total del pas, conforma un proyecto fundacional. Ser un antes y un despus cuando todos los habitantes puedan atravesar ntegramente el territorio de norte a sur y de este a oeste circulando a flujo libre sin encontrar nunca un cruce urbano ni una interseccin ferroviaria a nivel, a velocidad constante con gran economia de tiempo y combustible. Estas facilidades y economas en el transporte terrestre fomentarn la radicacin de poblacin e industrias en el interior de nuestro pas poniendo coto al crecimiento de la Cabeza de Goliat.

El PROMITT es un proyecto solidario en el que las regiones metropolitanas harn un aporte significativo a traves de la TROSA para hacer posible que todo el territorio quede integrado. Ser una redistribucin de recursos en la direccin correcta porque las reas mas desarrolladas contribuirn al desarrollo de las regiones perifricas. En tal sentido, cambia radicalmente el paradigma del Informe Solanet, que propicia que todos los habitantes del pas paguen en forma anticipada un subsidio de US$ 10.453 millones a las concesionarias de peaje para que se construyan autovas o autopistas en las zonas ms desarrolladas. Sera una redistribucin al revs : las regiones ms pobres y perifricas subsidiarn a las reas ms desarrolladas. Justamente lo contrario a lo que ordena el inciso 19 del artculo 75 de la Constitucin Nacional.

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Apndice:

Informe del Instituto del Transporte

Apndice

ACADEMIA NACIONAL DE INGENIERA

INSTITUTO DEL TRANSPORTE

CRITERIOS BSICOS PARA EL DESARROLLO DEL SISTEMA NACIONAL DE AUTOPISTAS

BUENOS AIRES REPBLICA ARGENTINA

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Autopistas y Ferrocarriles : Caminos para el Desarrollo

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ACADEMIA NACIONAL DE INGENIERA

MESA DIRECTIVA (2010-2012) Presidente Ing. OSCAR A. VARD Vicepresidente 1 Ing. LUIS U. JUREGUI Vicepresidente 2 Ing. ISIDORO MARN Secretario Ing. RICARDO A. SCHWARZ Prosecretario Ing. EDUARDO R. BAGLIETTO Tesorero Ing. MANUEL A. SOLANET Protesorero Ing. ANTONIO A. QUIJANO

PRESIDENTE HONORARIO Ing. ARTURO J. BIGNOLI

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ACADEMIA NACIONAL DE INGENIERA ACADMICOS TITULARES Dr. Jos Pablo Abriata Ing. Ricardo J. Altube Ing. Patricia L. Arnera Ing. Mario E. Aubert Ing. Eduardo R. Baglietto Ing. Conrado E. Bauer Dr. Ing. Ral D. Bertero Ing. Rodolfo E. Biasca Ing. Juan S. Carmona Dr. Ing. Rodolfo F. Danesi Dr. Ing. Raimundo O. DAquila Ing. Toms A. del Carril Ing. Gustavo A. Devoto Ing. Arstides B. Domnguez Ing. Ren A. Dubois Ing. Mximo Fioravanti Ing. Alberto Giovambattista Ing. Luis U. Juregui Dr. Ing. Ral A. Lopardo Ing. Isidoro Marn Ing. Eduardo A. Pedace Ing. Alberto H. Puppo Ing. Antonio A. Quijano Ing. Ricardo A. Schwarz Ing. Francisco J. Sierra Ing. Manuel A. Solanet Ing. Carlos D. Tramutola Ing. Oscar A. Vard Ing. Guido M. Vasallo Dra. Ing. Noem E. Zaritzky INSTITUTO DEL TRANSPORTE Director: Acadmico Ing. Manuel A. Solanet Integrantes: Ing. Arturo D. Abriani Ing. Roberto D. Agosta Acadmico Ing. Mario E. Aubert Ing. Mara Graciela Berardo Ing. Gastn A. Cossettini Ing. Ricardo H. del Valle Ing. Ral S. Escalante Ing. Miguel J. Fernndez Madero Acadmico Ing. Mximo Fioravanti Ing. Luis Miguel Girardotti Ing. Guillermo J. Grimaux Ing. Jorge Kohon Acadmico Ing. Eitel H. Laura (emrito) Ing. Juan Pablo Martnez Lic. Carmen Polo Acadmico Ing. Ricardo A. Schwarz Acadmico Ing. Francisco J. Sierra

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CRITERIOS BSICOS PARA EL DESARROLLO DEL SISTEMA NACIONAL DE AUTOPISTAS


1. Planificacin centralizada a nivel nacional
La red nacional de autopistas debe servir a los corredores de larga y media distancia con mayores volmenes de trnsito. Esta red conecta entre s las grandes ciudades y las zonas de mayor desarrollo y densidad poblacional del pas. El diseo caracterizado como autopista se observa adems en los accesos a las grandes urbes y en los anillos de circunvalacin e interconexiones dentro de ellas. Las autopistas rurales o interurbanas deben conectarse con las redes urbanas de la forma ms eficiente para minimizar los intercambios y permitir al trnsito pasante evitar el ingreso a las ciudades. Sin embargo, la responsabilidad de planificar el desarrollo de cada una de estas redes pertenecer a jurisdicciones diferentes: lo interurbano necesariamente debe ser de alcance y jurisdiccin nacional; los accesos y redes urbanas deben ser de jurisdiccin municipal, provincial o regional segn sea el caso. La situacin de la Regin Metropolitana de Buenos Aires plantea la necesaria coordinacin de la Ciudad Autnoma con la Gobernacin de la provincia y con los partidos del conurbano. La planificacin nacional de la red rural de autopistas asegura una unidad de criterio y de normas. Adems debe permitir resolver con objetividad la definicin de prioridades, que de lo contrario quedaran sujetas a pujas entre provincias y regiones. El transporte de cargas por la red caminera ha tenido en nuestro pas un incremento significativo en los ltimos 20 aos, particularmente por el fuerte aumento e la produccin de granos y dems productos agrcolas. En numerosos tramos de las red vial principal el porcentaje de vehculos de carga es muy elevado (hasta el 40-50%), haciendo ms costoso el mantenimiento, incidiendo en el uso de la capacidad y afectando la seguridad. Este alto porcentaje de camiones no es lo comn en comparaciones internacionales y refleja la insuficiencia del transporte ferroviario para absorber trficos que deberan serle propios. Sin duda ha habido fallas en las polticas de transporte que condujeron a una insuficiente inversin en el transporte de cargas por ferrocarril. Por ello es necesario que el plan de infraestructura vial se disee y sea consistente con un programa de infraestructura y operacin ferroviaria para el transporte de cargas. Una planificacin centralizada no necesariamente significa la ejecucin centralizada de las obras o del mantenimiento. El caso estadounidense puede mostrarse como ejemplo de la planificacin centralizada y la construccin y el mantenimiento o el concesionamiento descentralizado por parte de los departamentos estaduales de caminos.

2. Ingeniera de calidad e independiente


La ingeniera requerida para el desarrollo de una red de autopistas constituye un componente esencial para lograr la mayor eficiencia en el uso de los recursos econmicos y humanos aplicados, en consonancia con la calidad de los resultados en cuanto a durabilidad, seguridad, capacidad adecuada a los requerimientos del trfico, menores costos de mantenimiento y operacin y menor impacto medioambiental. Desde la seleccin de la traza, hasta la culminacin de la construccin, intervienen diversas disciplinas de la ingeniera tales como trnsito, economa de transporte, diseo geomtrico, geotecnia, suelos y pavimentos, estructuras, hidrologa, hidrulica, parquizacin, impacto ambiental, etc. Todas estas especialidades estn bien desarrolladas en la Argentina por profesionales bien reconocidos en el pas y en el exterior. Deben reconocerse algunas reglas para una buena ingeniera en una red de caminos y autopistas. Son obras que atienden a un inters general de la comunidad en las que debe privilegiarse ese inters, probablemente en conflicto con el del constructor o con el del concesionario-operador, ya fuera uno u otro caso. Esto es particularmente importante en referencia a la traza, la capacidad de trnsito y las etapas constructivas, as como el mantenimiento del trnsito durante la construccin y los estndares de diseo que tienen relacin con la seguridad. Por este motivo deben definirse los anteproyectos y normas en forma previa a las licitaciones por concesin, aunque sea luego el concesionario el que desarrolle la ingeniera final y los planes de obra. Con ms razn, si se eligiera el camino de la obra pblica, las licitaciones y contrataciones de las obras deberan contar con proyectos ejecutivos desarrollados previamente por consultores independientes. Es conveniente una supervisin de obra tambin independiente y que responda a la entidad vial oficial.
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3. Construccin por etapas. Autovas o autopistas.


El aumento del volumen de trnsito en una carretera de dos carriles hace crecer la ocurrencia de accidentes y disminuir la velocidad media de circulacin. Cuando los volmenes en horas pico superan los niveles de congestin con una frecuencia y duracin inaceptables, la separacin de calzadas se hace necesaria y el costo de las obras se retribuye holgadamente con la reduccin de los costos de operacin de vehculos, la reduccin de accidentes y menores tiempos de viaje. En caminos de dos carriles la tasa de accidentes se eleva exponencialmente a partir de determinados niveles de trnsito. La demora en producir mejoras o de ampliar esas carreteras a dos calzadas separadas, lleva a que se comiencen a conocer como rutas trgicas. As sucedi con la Ruta 2 entre Buenos Aires y Mar del Plata, la Ruta 9 entre Buenos Aires y Crdoba o la Ruta 14 en la provincia de Entre Ros. Un primer escaln en la mejora de la capacidad y la seguridad, puede lograrse sin la separacin de calzadas, pero con dispositivos tales como banquinas pavimentadas un tercer carril de sobrepaso en pendientes o sinuosidades. Tambin pueden incorporarse elementos de sealizacin vertical u horizontal, iluminacin o ensanches peridicos que faciliten el sobrepaso de los vehculos pesados cuando ya hay trficos intensos. Agotadas esas posibilidades y frente a volmenes de trfico que produzcan tiempos de congestin inaceptables, el paso de un camino de dos carriles a otro de dos calzadas de dos carriles cada una, cuadruplica la capacidad y prcticamente elimina los accidentes por sobrepaso. Los beneficios de una mejora de este tipo son sustanciales, aunque no se alcance el estndar de diseo de una autopista plena, con control total de accesos. Algunas intersecciones a nivel pueden subsistir siempre que los volmenes de trnsito que cruzan sean pequeos y que se provea adecuada sealizacin y diseo que permitan el cruce parcial de cada calzada. Lo mismo se puede decir de ingresos y salidas en las que se limiten las distancias de entrecruzamiento e incorporacin. En la jerga vial local se denomina autova a una facilidad de este tipo. Se dispone de dos calzadas separadas pero no se ha alcanzado el control total de accesos. Es por ejemplo el caso de la Ruta Nacional 2 (Buenos Aires- Mar del Plata). Cuando los trficos a intercambiar o intersectar alcancen los niveles necesarios, se construirn los puentes o intercambiadores. Se llega as a la categora de autopista en las que no existen cruces a nivel y los accesos y salidas quedan totalmente controlados para que los vehculos se incorporen o salgan a la velocidad adecuada y con el mnimo riesgo. El escalonamiento cabe tambin para la geometra de cada intercambiador, as como para la luz de los puentes que cruzan sobre la autopista o para la previsin en las estructuras del aumento en el nmero de carriles en las calzadas principales. El diseo de un intercambiador ser ms o menos sofisticado de acuerdo a los volmenes de trnsito intercambiados. En algunos casos convendr un diseo definitivo de alta capacidad, aunque resulte holgado en aos iniciales. En otros casos podr elegirse una construccin modular escalable. Es posible hacer un anlisis de optimizacin econmico que defina o no la conveniencia de construir por etapas, y en caso que ello convenga, definir cundo se deben producir las ampliaciones o mejoras. La construccin por etapas es una forma de optimizar el uso de recursos escasos y por lo tanto es un deber de buena planificacin y de eficiente administracin presupuestaria. La puesta en marcha de un plan de infraestructura vial, si fuera realizado como obra pblica, requerira la ejecucin de estudios y proyectos ejecutivos por firmas no vinculadas a las constructoras, y su posterior licitacin para la obra, todo lo cual exigira una adecuada capacidad de gestin de los organismos pblicos involucrados. Si el programa fuera ejecutado mediante concesiones, la capacidad requerida del estado se concentrara en la planificacin, supervisin, regulacin y control de las concesiones.

4. Financiacin privada o pblica.


Las autopistas son facilidades viales para grandes volmenes de trfico, que brindan seguridad, comodidad, reduccin de costos y de tiempos de viaje. Se trata de inversiones orientadas a generar beneficios directos a trficos ya desarrollados. Los beneficios por mayor seguridad y confort recaen principalmente sobre usuarios de automviles particulares de mediano y alto poder adquisitivo. El trfico comercial tambin se beneficia por una reduccin de costos y de accidentes. Desde el punto de vista macroeconmico y social estas inversiones debieran recuperarse y retribuirse preferiblemente por el peaje pagado por quienes usen y se beneficien con las obras ejecutadas. Por lo tanto las autopistas son obras que en toda la medida de lo posible debieran ser construidas, mantenidas y operadas mediante concesiones a inversores privados que asuman el esfuerzo financiero inicial y el riesgo, y que recuperen su inversin mediante el peaje. No parece aconsejable recomendar que la red de autopistas sea construida como obra pblica de uso gratuito. Los escasos recursos para inversin pblica generados por el cobro
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de impuestos deben destinarse a obras en las que no se pueda o no sea econmico cobrar tarifas, o que tengan una finalidad social prioritaria, solo atendible con bienes pblicos de uso gratuito. Tampoco es aconsejable simular un mecanismo financiero con apariencias de no requerir fondos pblicos, cuando en realidad lo hace. Tal es el caso de la propuesta conocida como PROMITT (Programa de Modernizacin de la Infraestructura de Transporte Terrestre) que ha motivado un proyecto de ley con estado parlamentario en el Congreso Nacional, que cuenta con el apoyo de diversas entidades del comercio y la produccin. En este proyecto, la inversin en una extensa red de autopistas no sera recuperada con el peaje sino que ser el resultado de un financiamiento privado pero garantizado por un fideicomiso creado por ley y que se constituira con un impuesto adicional a los combustibles. En ese proyecto este impuesto es calificado como un peaje indirecto, aunque este calificativo en rigor no corresponde ya que menos del 10% del consumo automotor de combustibles en la Argentina se realizara en las nuevas autopistas, an luego de completada esa Red. En efecto, ms del 90% sera consumido en zonas urbanas, o en otros caminos o en autopistas ya existentes. La Argentina tiene 275.000 kms de caminos, sumando las redes troncales, secundarias y terciarias rurales. Adems hay aproximadamente 200.000 kms de calles urbanas. No es practicable diferenciar el cobro del impuesto a los combustibles segn donde se haya circulado ni tampoco por el uso agrcola o energtico. Por lo tanto no es posible establecer una correspondencia entre el impuesto y el uso de las nuevas autopistas y menos considerarlo como un sustituto del peaje. Otros organismos pblicos podran disputar el derecho de quedrselo, por ejemplo los municipios, las vialidades provinciales o Vialidad Nacional para su red de caminos de libre circulacin. En definitiva por tratarse de un impuesto corresponde considerarlo como fondos pblicos y por lo tanto parece ms justificado destinarlo a construcciones viales en redes secundarias o primarias no susceptibles de ser concesionadas integralmente por peaje. Adems, tratndose de fondos pblicos, su empleo para el repago del financiamiento inicial as como instrumento de garanta de dicho financiamiento, le dara el carcter de inversin pblica sin riesgo privado a todo el sistema elegido. En la instrumentacin prctica del sistema los financistas exigirn la mxima seguridad del gobierno sobre la implantacin del impuesto y su destino al fideicomiso, y as lo contempla el proyecto de ley que establece incluso un ingreso mnimo garantizado y un perodo de concesin extendible hasta lo que sea necesario para devolver el financiamiento. Cualquiera sea la elaboracin legal de la norma, en los hechos sera un aval estatal. La experiencia argentina no es buena en materia de avales oficiales para obras de infraestructura. Cuando se aplicaron, los costos de esas obras se incrementaron en beneficio de constructores y financistas. El inters de los constructores y concesionarios quedara desalineado con el de la comunidad. Por lo tanto, desde el punto de vista del uso ms racional de los recursos y de la equidad, el mecanismo financiero ideal para autopistas es la concesin por peaje. El concesionario invierte y financia la obra a su riesgo, recupera su inversin y cubre sus gastos de operacin y mantenimiento con el peaje. De esta forma el usuario que paga se corresponde perfectamente con el que se beneficia. Adems el constructor y a la vez concesionario, debe hacer la obra al menor costo, con la mayor durabilidad y brindar el mejor servicio. Los intereses de todos estn alineados. Un sistema de concesin sano y aceptado por los ciudadanos es aquel que exija realizar primero la inversin para recin luego iniciar el cobro de peaje. Los corredores viales que deben pasar a la categora de autova o autopista, tienen trficos bien desarrollados y conocidos. La proyeccin futura de los ingresos por peaje tiene menos incertidumbre y en todo caso estar correlacionada con variables macroeconmicas. El riesgo por lo tanto estar atenuado y depender principalmente de las disposiciones regulatorias y de los procedimientos y garantas sobre el ajuste de las tarifas. La factibilidad de financiar en la Argentina la construccin de una autopista exclusivamente con el recurso del peaje, est limitada a los corredores de altos volmenes de trfico. Esta factibilidad podra ampliarse a corredores con menores niveles de trfico si el costo del financiamiento pudiera ser disminuido por efecto de una mayor seguridad jurdica y un menor riesgo pas. Adems debiera otorgarse mayor confianza a los inversores respecto de la estabilidad tributaria y del futuro ajuste de las tarifas en consonancia con la desvalorizacin de la moneda. Deber tambin ofrecerse un marco de reglas financieras que permita asegurar el servicio de la deuda contrada para financiar la ejecucin de la obra. Estas condiciones no se dan actualmente en la Argentina. Si la construccin de una nueva autova o autopista estuviera justificada tcnica y econmicamente, pero aun con un nivel razonable de tarifas la financiacin no fuera viable, el mecanismo adecuado debe ser de todas maneras el de una concesin aunque ella sea subsidiada. El procedimiento apropiado sera en este caso, licitar y adjudicar la concesin al oferente que solicite el menor subsidio. Preferiblemente el subsidio debe otorgarse sobre la inversin inicial. La insuficiencia del trfico para autofinanciar slo por peaje los tramos llevados a duplicacin de calzada o autopista, ha sido una realidad en buena parte de los casos en la Argentina en los ltimos aos y tambin lo ser en el programa propuesto.
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Autopistas y Ferrocarriles : Caminos para el Desarrollo

5. Definicin de los tramos a incorporar a la red nacional de autopistas


La transformacin de caminos troncales en autovas o autopistas, debe decidirse con un criterio de beneficio costo. Este tipo de mejora satisface las necesidades de un trfico ya desarrollado, en corredores donde el efecto de fomento u otros objetivos sociales ya fueron logrados en etapas iniciales anteriores. Los beneficios a considerar comprendern por lo tanto aquellos tangibles y cuantificables tales como: a) la reduccin de costos de accidentes, b) la disminucin de tiempos de viaje, c) la reduccin de costos de operacin de vehculos, y d) los efectos medioambientales. Los beneficios c) son cuantificables con suficiente precisin. Los otros implican valoraciones ms difciles, en particular la reduccin de costos de accidentes, pero hay metodologas aceptadas internacionalmente. Si bien la vida humana no tiene precio para quien la pierde y para sus allegados, en la evaluacin social de inversiones alternativas ha sido necesario adjudicar valoraciones econmicas tanto a una muerte como a daos a la salud. Si esa valoracin fuera infinita, solo se haran inversiones en salud o en proyectos referidos a la seguridad de las personas, y obviamente esto no es as. Se recurre por lo tanto a mediciones actuariales usualmente empleadas en la actividad de seguros, incluyendo una valoracin razonable del dao moral. En base a las mediciones de las tasas de accidentes bajo distintas condiciones de diseo vial y determinados volmenes de trfico, se hace posible incorporar cuantitativamente la medicin de los beneficios por reduccin de accidentes. De una forma u otra los cuatro tipos de beneficios antes enumerados estn relacionados con los volmenes de trfico existentes en el corredor, con su composicin y con el crecimiento futuro esperado. El Instituto del Transporte ha consultado antecedentes sobre evaluacin de proyectos de mejoramiento vial, en particular referidos a la duplicacin de calzadas y transformacin en autopistas. La justificacin de este tipo de mejoramiento, en su etapa inicial (autova) se produce cuando los volmenes de trfico existentes alcanzan un TMDA (Trnsito Medio Diario Anual) en un rango entre 5.000 y 6.000 vehculos. Una autopista full, con control total de accesos se justificara al alcanzar un TMDA por encima de los 10.000 vehculos. La Cmara Argentina de la Construccin junto el Centro Argentino de Ingenieros la Cmara Argentina de Consultores y la Asociacin Argentina de Carreteras elaboraron hace doce aos un Plan Fundacional de la Infraestructura en Obras Pblicas. Para esa ocasin defini los siguientes niveles de TMDA para definir categoras de mejoras viales: Autopista: > 10.000; Autova: 6.000 a 10.000. Otra aproximacin expeditiva a la cuestin de decidir el momento de una duplicacin de calzada puede lograrse por el lado de la capacidad. Esto consiste en poner un lmite al nmero de horas por ao en que se admite la congestin de la carretera existente. Internacionalmente es usual admitir no ms de 30 horas por ao en las que la circulacin no alcance un determinado nivel de servicio. Lo usual ha sido elegir para el ao de diseo una capacidad que slo sea superada en 30 horas por ao, definida como un nivel de servicio F (segn el Manual de Capacidad de Caminos del Transportation Research Board). Este nivel corresponde a un flujo vehicular que deja de ser continuo y el volumen pasante resulta comienza a ser menor que el mximo posible. Para un camino de dos carriles en llanura con la composicin vehicular prevaleciente en nuestro pas y considerando el coeficiente de hora pico (hora 30) de 0,15, el TMDA admisible sera de 10.000 vehculos. Si se tomara este parmetro para definir la necesidad de una duplicacin de calzada se estaran dejando de considerar aspectos econmicos y particularmente la reduccin de accidentes. Con esos niveles de TMDA y an menores, antes de su ampliacin, las Rutas 2 y 14 ya haban merecido su calificacin de ruta trgica. Una determinacin no expeditiva sino precisa, debiera apoyarse en un anlisis especfico para cada tramo, que tenga en cuenta los costos de las obras, los de mantenimiento y el flujo proyectado de beneficios. De esta forma, para una Tasa Interna de Retorno escogida u otro parmetro econmico y tcnico, se podra determinar la oportunidad de ampliar la capacidad en cada tramo en particular. Una determinacin de este carcter excede el alcance de este documento, que slo pretende una aproximacin de la longitud de nuevas autovas o autopistas, que debieran ser construidas si an no lo estn. Las topografas ms complejas encarecen el costo por kilmetro de una ampliacin. Podra por esto entenderse que la transformacin en autopista debiera diferirse en esas topografas, a igualdad de trfico, respecto de caminos en llanura. Sin embargo la cuestin del sobrepaso en montaa agrava notablemente los costos de accidentes y de operacin de los usuarios, y por lo tanto la separacin de calzadas produce mayores beneficios en las topografas complejas que en la llanura. En nuestro trabajo hemos definido un nivel del Trfico Medio Diario Anual (TMDA) de 5.000 vehculos que justifica iniciar una obra de duplicacin de calzada, sin distinguir topografas ni complejidades constructivas. Sin duda
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deben tomarse en cuenta a la hora de definir el plan definitivo de inversiones en infraestructura vial, los aspectos geopolticos y estrategias de desarrollo que todo pas requiere, y que no necesariamente se reflejan en los datos del trnsito actual. Debe tomarse en cuenta que si bien en los tramos propuestos en promedio el porcentaje de camiones es del orden del 30%, la dispersin es muy elevada. En base a datos de trnsito de la Direccin Nacional de Vialidad, se tienen valores con mximos del 46% (RN3 Tramo San Miguel del Monte Azul), el 50% (RN7 al sur de la provincia de Crdoba), 55% (RN7 al llegar a Uspallata), 58% (RN8 en el tramo que se inicia en Venado Tuerto), 45% (RN11 llegando a San Justo Pcia de Sta. Fe), o 43% (RN 34 Tramo Sunchales Rosario, provincia de Santa Fe). Otros tramos en cambio tienen un porcentaje de camiones que no superan el 20%. Cuanto mayor sea el porcentaje de camiones, tanto menor ser el TMDA que justifique la duplicacin de calzada o la autopista. Como una forma de mayor aproximacin, podra trabajarse con automviles equivalentes tomando dos por cada camin. Una vez lograda la separacin de calzadas, la transicin gradual posterior desde autova hacia autopista, con control total de accesos y cruces a distinto nivel, debe ser necesariamente definida caso por caso e interseccin por interseccin. Se ha clasificado la longitud de la Red Nacional de Caminos segn se superen distintos niveles de TMDA.

Red Nacional de Caminos actualmente con calzada nica de dos carriles Longitud en Kms que excede determinados TMDA

TMDA Kms

Ms de 3000 7040,9

Ms de 4000 3902,7

Ms de 5000 1961,6

Ms de 6000 981,8

Si se toma como base un TMDA actual de 5.000 vehculos para justificar una duplicacin de calzada, en nuestra Red Nacional de Caminos deberan ejecutarse 1961,6 Kms. de inmediato. Si el crecimiento del trfico vial fuera de un 6%1 anual acumulativo, durante los prximos 4 aos pasaran a ese rango los tramos que hoy superan los 4.000 vehculos diarios. Por lo tanto debieran iniciarse gradualmente obras en otros 1.941,1 Kms. Sera un plan para los primeros 4 aos de 3.902,7 Kms. En los siguientes 5 aos entraran en el programa otros 3.138 kms. En total en 9 aos seran 7.041 Kms. Actualmente la longitud existente de autopistas o autovas en la Red Nacional es de 1.591,6 Kms. Al cabo de 10 aos con las incorporaciones antes mencionadas, esta longitud pasara a ser de 8.632 Kms.

6. Inversiones requeridas, ingresos por peaje y resultado financiero. Conclusiones.


El programa de 9 aos para llevar a autova y secuencialmente a autopista, los 7.041 Kms de rutas existentes demandar una inversin final del orden de 23.230 millones de dlares. Estimamos un costo de construccin por Km de duplicacin de calzada (autova) de 2.000.000 dlares, y para una autopista completa de 3.300.000 dlares por Km. Los ingresos posibles por peaje como un promedio ponderado de vehculos livianos y pesados, con un 30% de vehculos pesados, pueden estimarse en 0,04 dlares por vehculo-km. Si se toma como caso 1Km de autova, con un TMDA inicial de 5.600 vehculos, los ingresos iniciales anuales por Km alcanzaran a 81.760 dlares. Considerando que aproximadamente un 30% de los ingresos deben destinarse a la operacin del peaje y al mantenimiento, el saldo inicial neto para la recuperacin del capital sera de 57.232 dlares. Para un trfico creciendo el 6% anual, con tasas de peaje cuyo ajuste neutralice la inflacin, la recuperacin
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Autopistas y Ferrocarriles : Caminos para el Desarrollo

del capital en 20 aos con un inters real de 6 % hara posible recuperar una inversin inicial de slo 1.099.700 dlares por Km. El subsidio necesario sera del 45 % de la inversin inicial. Con estos mismos parmetros, la financiacin ntegramente por peaje de una autopista (U$S 3.300.000/Km) requerira un TMDA inicial de 16.900 vehculos. Con parmetros financieros ms benignos, como los observados en pases de bajo riesgo, los volmenes requeridos resultaran menores. Una proporcin del orden del 15% de la red de autovas y autopistas en la Argentina sera susceptible de autofinanciarse en un 100% por peaje mediante concesiones no subsidiadas. No obstante, por todos los principios y argumentos expuestos, sostenemos la conveniencia del concesionamiento por peaje, con la convocatoria del capital privado al desarrollo de la red de autopistas. La recaudacin anual por peaje en toda la red de autopistas del pas, neta de los gastos operativos y luego de completada, superar los 1.800 millones de dlares y cubrir bastante ms que el 50% los costos de capital adems del 100% de los costos de mantenimiento, seguridad y operacin del peaje del conjunto de la red. Esa suma ser pagada por los usuarios del sistema, que se beneficiarn en forma directa y con creces por sus ahorros de tiempo, menores costos operativos y reduccin de accidentes. No tendra entonces ningn sentido econmico y menos una motivacin social, que todos los habitantes del pas, incluso los que no usan las autopistas, paguen con sus impuestos ntegramente la construccin y el mantenimiento del sistema. El peaje como mecanismo de desarrollo vial, se ha mostrado eficaz en el mundo y tambin en la Argentina mientras se respetaron las reglas establecidas y se proporcion suficiente seguridad jurdica. Entre 1990 y 1999 el ndice de serviciabilidad de los corredores viales concesionados mejor un 25% y el ndice de estado un 69%. Las opiniones de los usuarios relevadas por encuestas independientes, convalidaron la apreciacin sobre el mejoramiento de las rutas y la aprobacin del sistema, a pesar de pasarse de una circulacin gratuita a otra menos simptica con cobro del peaje. La construccin mediante concesiones de peaje de los accesos a la ciudad de Buenos Aires, fue exitosa y financiada en un 100% por fuentes privadas. Las distorsiones ocurridas en el sistema de peajes camineros a partir de la fuerte devaluacin de 2002, ha impedido sostener aquellas mejoras. La decisin de no incrementar las tasas de peaje o an de reducirlas, requiri que el estado absorbiera responsabilidades de los concesionarios y que se desatendiera debidamente el mantenimiento. Esto produjo cierto desprestigio del sistema de peaje en una opinin pblica escasamente informada. Sin embargo esto no debe llevar a equivocarse en un anlisis serio sobre la cuestin. Ser importante asegurar el respeto y sostenimiento de los marcos regulatorios y de los contratos para hacer factible el desarrollo de una red de autopistas en la Argentina, en condiciones de calidad, con financiacin mayormente privada, con el menor uso de fondos pblicos, y con ptimos resultados para la comunidad.

Buenos Aires, 9 de mayo de 2011.

1 La tasa de crecimiento del trfico en caminos troncales en el periodo 2001-2010 fue algo superior al 6% anual.
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Qu es la Red Federal de Autopistas Inteligentes?


Es la transformacin de nuestra red troncal angosta (RUTAS DE LA MUERTE) en una Red de Autopistas Inteligentes libres de peaje. Ser un verdadero sistema circulatorio arterial de nuestro pas que nos asegurar un trnsito vial SEGURO y EFICIENTE. Evitar 7 de cada 8 muertes en el trnsito interurbano y permitir circular a flujo libre por todo el territorio. Tendr 13.346 km, y se construir sin aportes presupuestarios. Unir todo con todo: capitales de provincia, 1.150 ciudades, 82% de la poblacin total, puertos de ultramar, pases limtrofes y centros tursticos. Equipar el territorio con un servicio universal, de calidad homognea que, reiteramos, ser libre de peaje. La ley PROMITT, Programa de Modernizacin del Transporte Terrestre, que incluye la ejecucin de este programa y la rehabilitacin de nuestros ferrocarriles, est en el Congreso de la Nacin con estado legislativo hasta el 2013. Ocho iniciativas anteriores han sido cajoneadas en distintas comisiones durante 13 aos. Pero ahora ha resurgido con fuerza en todo el arco poltico. Legislaturas de siete provincias que representan el 62 % de la poblacin adhieren en forma unnime solicitando al Congreso la aprobacin de este proyecto fundacional. La Fundacin Metas Siglo XXI impulsa una campaa de apoyo ciudadano que ya supera las 220.000 firmas. Ms de 120.000 seguidores interactan en Facebook en un activo foro que enriquece el proyecto. El grado de avance del PROMITT ha provocado la aparicin de un proyecto tapn para intentar bloquear nuevamente este Grand Plan Vial. El Instituto del Transporte de la Academia de Ingeniera, dirigido por el Ingeniero Manuel Solanet, propone como alternativa la construccin de 7.041 km. de autovas sin indicar su trazado. Pide cuadruplicar los peajes y solicita un subsidio estatal de 10.453 millones de dlares para las empresas de peaje. Hablamos de proyecto tapn porque el propio informe reconoce que es inviable por falta de caudal. Si es inviable para qu lo proponen? La historia se repite. Cuando el proyecto de autopistas fue aprobado por el Gabinete Nacional el 26 de febrero de 1998 se desat una gigantesca operacin de prensa patrocinada por el Club del Peaje que, en esos momentos, cobraba un milln de dlares diarios para cortar las malezas y tapar los baches en rutas del interior. El idelogo econmico y cara visible de este operativo fue precisamente Manuel Solanet con la plana mayor de FIEL Daniel Artana y Juan Luis Bour. Este ltimo sostuvo en Infobae (16.abril/98) que construir autopistas era un desperdicio y que era preferible construir pirmides que al menos iban a traer turistas a ver la locura del loco que las construy, o sea Guillermo Laura. Lograron el apoyo del FMI y su Director Ejecutivo Michel Camdessus, expres desde Washington el 15/04/98 su veto al proyecto, que qued postergado hasta nuestros das. La demora de 13 aos no ha sido gratuita. La construccin de las autopistas hubiera evitado 13.273 muertes en nuestra red troncal. HUBIERA EVITADO 26 km. de ATADES. Los defensores del peaje, probadamente inviable para transformar en autopistas las rutas del interior, no se han visto conmovidos por esta tragedia. Siguen supeditando sus intereses de lucro fcil, a la solucin efectiva y transparente que propone el Proyecto de Ley PROMITT.

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