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AS AUTARQUIAS NO ORDENAMENTO JURDICO MARCIA WALQUIRIA BATISTA DOS SANTOS Procuradora da USP, Doutora pela Faculdade de Direito da Universidade

de So Paulo, Professora da Faculdade de Direito da FAAP INTRODUO

O Estado possui uma srie de funes extremamente complexas, quer quanto ao nmero de atividades que exerce, quer quanto variedade dessas atividades. Esse fato trouxe como conseqncia imediata a sobrecarga de seus servios e trouxe tambm a necessidade de adaptar a sua mquina administrativa multiplicidade de servios a seu cargo. A razo do desenvolvimento do processo de administrao consiste na atribuio de personalidade jurdica a certos servios e, dessa maneira, desintegrando parte da dependncia do Estado. Este ltimo, apenas conserva sobre seus servios uma vigilncia e um controle cuja medida varia de acordo com a lei institucional de cada uma das entidades. Em sua expresso mais peculiar, as chamadas autarquias administrativas so servios pblicos descentralizados que se destacaram do conjunto da administrao estatal, para se organizarem de acordo com as necessidades dos servios que visam executar.1

Themistocles Brando Cavalcanti, in, Curso de Direito Administrativo, 8edio, So Paulo, Livraria Freitas Bastos, 1967, Pg 240.

AUTARQUIAS CONCEITO E CARCTERSTICAS

O termo autarquia significa poder prprio e foi usado pela primeira vez por Santi Romano em 1897, na identificao da situao de entes territoriais e institucionais do Estado unitrio italiano. O autor admitia que autarquia era a administrao indireta do Estado exercida por pessoa jurdica, defendendo os prprios interesses e tambm os do Estado. Nos ensinamentos de Hely Lopes Meirelles: Autarquias so entes administrativos autnomos, criados por lei, com personalidade jurdica de direito pblico interno, patrimnio prprio e atribuies estatais especficas. So entes autnomos, mas no so autonomias. Inconfundvel autonomia com autarquias: aquela legisla para si; esta administra a si prpria, segundo as leis editadas pela entidade que a criou.2 O autor distingue ainda autarquia de autonomia, pois enquanto a primeira deve se reportar lei da entidade que a criou, a segunda tem poder para legislar a si prpria. As autarquias caracterizam-se por possurem personalidade jurdica prpria, sendo assim, sujeito de direitos e encargos, por si prprias. Caracterizam-se ainda por possuirem patrimnio e receita prprios o que significa que os bens e receitas das autarquias no se confundem, em hiptese alguma, com os bens e receitas da Administrao direta a que se vinculam, sendo estes geridos pela prpria autarquia.3 O fato de as autarquias serem pessoas de Direito Pblico culmina na possibilidade destas entidades serem titulares de interesses pblicos,
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In, Direito Administrativo Brasileiro, 12edio, So Paulo, Revista dos Tribunais, 1986, Pg 285. Odete Medauar, in, Direito Administrativo Moderno, 3edio, So Paulo, Revista dos Tribunais, 1999, Pg 77-78.

ao contrrio de empresas pblicas e sociedades de economia mista que so pessoas de Direito Privado e podem apenas receber qualificao para exerccio de atividade pblica, no podendo, no entanto, titularizar esse tipo de atividade. Podemos entender o que vem a ser autarquia pelos dizeres de Digenes Gasparini: As autarquias so detentoras, em nome prprio, de direitos e obrigaes, poderes e deveres, prerrogativas e responsabilidades. Ademais, em razo de sua personalidade, as atividades que lhes so trespassadas, os fins e interesses que perseguem so prprios, assim como so prprios os bens que possuem ou que venham a possuir.4 Em sntese, o inciso I do artigo 5, do Decreto-Lei 200/67 definia autarquia como um servio autnomo, criado por lei, com personalidade jurdica, patrimnio e receita prprios para executar atividades tpicas da Administrao Pblica que a requeira, no objetivo de atingir um melhor funcionamento, gesto administrativa e financeira descentralizada.

JURISPRUDNCIA

A respeito da aplicao de receita prpria por parte da autarquia, o processo 500.141/92 do Tribunal de Contas da Unio, demonstra essa caracterstica essencial das entidades autrquicas: Consulta sobre aplicao diretamente arrecada em

Caderneta de Poupana,Open Market e Fundos de Movimentao. Escola Tcnica Federal de Pernambuco.

In, Direito Administrativo, 4edio, So Paulo, Saraiva, 1995, Pg 224.

A Escola Tcnica Federal de Pernambuco uma autarquia vinculada ao Ministrio da Educao cujo Diretor Geral consultou a respeito da licitude da aplicao de receitas diretamente arrecadadas. O artigo 1 do Decreto-Lei n 1290 de 03/12/73 determina: As entidades da Administrao Indireta no podero utilizar recursos provenientes de dotaes oramentrias da Unio, inclusive transferncias, nem eventuais saldos da mesma origem apurados no encerramento da cada ano civil, em suas aplicaes no mercado financeiro. Alm do citado no art. 1, a jurisprudncia ressalta o fato de que as autarquias podem adquirir ttulos do Tesouro Nacional com disponibilidades resultantes de receitas prprias, mas no a ttulo de renda fixa como determina o Enunciado n 207 da Smula da Jurisprudncia do Tribunal de Contas da Unio. Oportuno se torna lembrar que, no podem ser considerados como receita prpria ou recursos diretamente arrecadados, os obtidos a partir de convnios, visto que estes so transferncias intra ou intergovernamentais. Como foi dito, existem algumas vedaes legais para as autarquias aplicarem suas disponibilidades de receitas prprias em outros ttulos, que no os do Tesouro Nacional, ou em depsitos bancrios a prazo. Para uma melhor compreenso do caso devemos entender por Open Market o mercado no qual o Banco Central regula o fluxo da moeda comprando e vendendo ttulos, e que, atualmente, vem sido exercido na forma restrita de aplicaes em ttulos do Tesouro Nacional. Desta maneira, a aplicao, para ser realizada, deve estar de acordo com as normas vigentes e que determinam essa aplicao em ttulos federais atravs do banco Central.

Com relao aplicao da renda em Caderneta de Poupana, no h restrio, visto que, est de acordo com o Decreto-Lei n 1290/73 e com o Enunciado n 207 da Smula de Jurisprudncia do TCU, e desde que no prejudique o programa de trabalho da entidade e sejam observados os pressupostos legais que regem a matria. A aplicao da renda em Fundos de Movimentao carece de amparo legal, pois se refere aplicao em carteira de ttulos pblicos e privados. Destarte, o Tribunal de Contas da Unio decidiu que apenas em Cadernetas de Poupana pode ser aplicada receita prpria da autarquia, sem que haja restrio.5

OBJETIVOS DA CRIAO DAS AUTARQUIAS

As autarquias so criadas para o estabelecimento de regimes diferentes, tcnicos, administrativos e jurdicos, adaptados s exigncias de cada rgo, para assim realizarem suas prprias tarefas, as quais diferem dos padres comuns do exerccio da Administrao Pblica. Com o intuito da descentralizao faz-se a criao da autarquia atravs da lei, de forma que a autarquia possa realizar servios anteriormente realizados pela entidade burocrtica, agora, de maneira agilizada e descentralizada, no ocorrendo mais inconvenientes burocrticos que caracterizavam a entidade que a criou.

Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, I-III, 1-299, out-dez 1992, Pg.126.

Em remate, a criao de uma autarquia se faz necessria para exercer, de forma prpria, servios antes efetuados burocraticamente pela entidade que agora a criou. Com a criao de uma autarquia, o Estado passa a ter facilitada a sua tarefa administrativa. Assim, confere-se autarquia desembarao de ao e liberdade administrativa suficientes, e no excedentes, para segundo seu prprio critrio, perseguir finalidades especficas que lhes so atribudas por lei. Isso posto, as autarquias no esto sujeitas ao regime jurdico da administrao direta. So autarquias, nos dias de hoje: INSS, IBPC e IBAMA, na esfera federal; Hospital da Clnicas, IPEN, DAEE, USP, Unicamp e UNESP, na esfera estadual de So Paulo. Vale dizer que algumas das autarquias citadas pertencem a um regime especial; como por exemplo o Banco Central, o IBAMA e algumas universidades. O que diferencia essas autarquias das comuns , por vezes, o modo de escolha ou nomeao do dirigente, ou ainda a existncia ou no de mandato do dirigente. A USP, UNESP e Unicamp so autarquias universitrias, de regime especial, como determina a Lei 5540 de 28 de novembro de 1968, ao reescrever o Ttulo IX da Lei de Diretrizes e Bases de 1961, esta que, pela primeira vez, atribuiu s universidades e estabelecimentos isolados de ensino superior a condio de autarquias de regime especial, ou ainda, fundaes. O artigo 207 da Constituio Federal determina: As universidades gozam de autonomia didtico-cientfica, administrativa e de gesto financeira e patrimonial e obedecero ao princpio da indissolubilidade entre ensino, pesquisa e extenso.

Odete Medauar esclarece alguns aspectos do regime das autarquias universitrias que notificam seu carter especial: a) nomeao do Reitor pelo Chefe Executivo, mediante lista elaborada pela prpria universidade; b) o Reitor detm mandato , insuscetvel de cessao pelo Chefe do Executivo; c) a organizao e as principais formas de funcionamento esto contidas no Estatuto e no Regimento, elaborados pela prpria universidade; d) existncia de rgos colegiados centrais na administrao superior, com funes deliberativas e normativas, dos quais participam docentes, representantes do corpo discente e da comunidade ; e) carreira especfica para o pessoal docente, com progresso ligada obteno de graus acadmicos e concursos.6 Por fim, o que enquadra a autarquia como de regime especial so as regalias que a lei criadora lhe confere para o pleno desempenho de suas finalidades especficas, observadas as restries constitucionais.

CLASSIFICAO DAS AUTARQUIAS

Existem vrios critrios que podem ser levados em considerao na classificao das autarquias. Em rpidas pinceladas, Maria Sylvia Zanella Di Pietro leva em considerao o tipo de atividade exercida: econmicas, de crdito, industriais, de previdncia e assistncia, profissionais ou corporativas, culturais ou de ensino.

In, ob.cit. Pg 82.

Outro critrio adotado pela autora o da capacidade administrativa que distingue as autarquias como sendo geogrfica (ou territorial) ou de servio (ou institucional). Por ltimo, as autarquias podem ser diferenciadas por um critrio relativo estrutura e as subdivide em fundacionais ou corporativas.7 Ainda a respeito da classificao das autarquias, Reis Friede posiciona-se: Vrias tem sido as classificaes propostas para as autarquias, atendendo-se aos critrios de suas finalidades ou s espcies de servios que executam. Tirante a classificao genrica (federais, estaduais e municipais), podem ser agrupadas em trs tipos, em virtude de caracteres realmente distintivos e aplicaes de ordem prtica: a) territoriais, b) corporativas e, c) fundacionais.8

CONTROLE DAS AUTARQUIAS

Tutela ou controle das autarquias - isto , o poder de influir sobre elas com o propsito de conform-las ao cumprimento dos objetivos pblicos em vista dos quais foram criadas, harmonizando-as com a atuao administrativa global do Estado est designado como superviso ministerial. Todas as entidades da Administrao indireta encontram-se sujeitas superviso da Presidncia da Repblica ou do Ministro a cuja Pasta estejam vinculadas. Este ltimo a desempenha auxiliado pelos rgos superiores do Ministrio. So objetivos deste controle ou superviso assegurar o cumprimento dos objetivos fixados em seu ato de criao; harmonizar sua atuao com a poltica e programao do Governo no correspondente setor de atividade;
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In, Direito Administrativo, 9edio, So Paulo, Atlas, 1998, Pg 319-320. In, Curso de Direito Administrativo, 2edio, Rio de Janeiro, Forense Universitria, 1996, Pg 236.

zelar pela obteno de eficincia administrativa e pelo asseguramento de sua autonomia administrativa, operacional e financeira.9 Existem diversos tipos de controle. Pode ser preventivo, quando a autarquia, para realizao de um certo ato, necessita da prvia manifestao do controlado; ou pode ser repressivo quando o controle no se faz necessrio previamente para a manifestao do ato, diferindo assim, substancialmente do controle preventivo. Nota-se que o controle preventivo pode ser de legalidade (ou legitimidade) quando a lei tiver habilitado o controlador a examinar o comportamento da autarquia em acordo com os textos legais. Poder este ser de mrito, no caso do controlador analisar, por fora da lei, o comportamento autrquico sob o ponto de vista da convenincia e oportunidade. Outrossim, ressalta-se a existncia de um controle

extraordinrio, no necessariamente previsto por lei, que cabe Administrao central e visa coibir desmandos das autarquias. Exemplifica-se esse controle atravs dos atos de interveno e de destituio dos entes autrquicos. Entrementes, Digenes Gasparini, a respeito do controle das autarquias, faz uma ressalva: Esses controles no vedam nem inibem, por parte da autarquia, a propositura de medidas judiciais contra os atos abusivos da Administrao Pblica a que pertence. A autarquia pessoa jurdica de direito pblico e como pessoa sujeito de direitos e obrigaes. Pode, ademais, no se conformar com os atos de tutela, por entend-los ilegais, e tomar, em juzo, as medidas cabveis com o fito de anul-los.10 A Administrao Pblica, s poder efetuar tal controle dentro dos princpios abrangentes do direito administrativo, ou seja, os atos
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Celso Antnio Bandeira de Mello, in, Curso de Direito Administrativo, 10edio, So Paulo, 1998, Pg 104. In, ob.cit Pg 226.

efetuados devem ser legtimos e concordantes com o bem da coletividade. Atos que no atendam aos princpios pr-estabelecidos estaro viciados e sofrero posterior anulao, tanto pela prpria Administrao, quanto pelo Poder Judicirio. O que diferencia a administrao indireta (autarquias) da administrao direta (centralizada), que a primeira possui controle finalstico, isto , tem administrao prpria e vinculada a um rgo da entidade estatal que a criou, enquanto a administrao direta possui uma subordinao hierrquica plena e ilimitada. Vale dizer que a Superviso Ministerial responsvel pelo controle administrativo e aplicvel s entidades da administrao indireta vinculada a um ministrio, como determina o Decreto-Lei 200/67, artigo 19 e seguintes. O termo superviso no significa subordinao, pois essa decorrente de poder hierrquico, enquanto aquela resulta de um sistema legalizado imposto s autarquias sujeitas apenas ao controle finalstico da administrao que a institui. A respeito da forma de controle das autarquias o ilustre Hely Lopes Meirelles se pronuncia: Entre ns, o controle das autarquias se realiza na trplice linha poltica, administrativa e financeira, mas todos eles adstritos aos termos da lei que os estabelecesse. O controle poltico, normalmente se faz pela nomeao de seus dirigentes pelo Executivo; o controle administrativo se exerce atravs da superviso ministerial (Decreto-Lei 200/67, art. 26) ou de rgo equivalente no mbito estadual e municipal, bem como por meio de recursos administrativos internos e externos, na forma regulamentar; o controle financeiro se opera nos moldes da Administrao Direta, inclusive prestao de contas ao Tribunal competente.11

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In, ob.cit. Pg, 293.

RESPONSABILIDADE

Como a autarquia sujeito de direito, ela responde pelos prprios atos. A Administrao Pblica a que pertence a autarquia no se responsabiliza pelas suas obrigaes autrquicas nem por danos causados a terceiros. Destarte, no h responsabilidade solidria da Administrao Pblica por atos ou negcios da autarquia por ela criada. Apenas no caso de exausto de seus recursos que a autarquia irromper a responsabilidade do Estado, esta a responsabilidade subsidiria.12

PRIVILGIOS DAS AUTARQUIAS

Inadequado seria esquecer, tambm, que as autarquias, como entes da administrao indireta possuem alguns privilgios em relao Administrao central, os quais citaremos a seguir: 1 imunidade de impostos sobre o seu patrimnio, renda e servios (CF, art. 150, 2) 2 prescrio qinqenal de suas dvidas (Dec-Lei federal n 4.597/42), salvo disposio diversa constante de lei especial. 3 Execuo fiscal de seus crditos (CPC, art. 578)

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Celso Antnio Bandeira de Mello, in, ob.cit Pg 106.

4 direito de regresso contra seus servidores (CF, art. 37, 6) 5 impenhorabilidade de seus bens e rendas (CF, art.100 e pargrafos) 6 prazo em qudruplo para responder e em dobro para recorrer (CPC, art.188, e Dec-Lei federal n 7659/45). 7 presuno de legalidade dos atos administrativos, alm dos privilgios estabelecidos, em relao aos acordos trabalhistas, no Dec-Lei federal n 779/69 (presuno de legitimidade dos ajustes para a extino de contrato laboral). 8 dispensa de juntada em juzo, pelo seu procurador, do competente mandato. 9 pagamento de custas, se vencida, a final (CPC, art. 27). 10 proteo de seus bens contra usucapio (Dec/Lei n 9760/46).13 guisa de exemplo, a jurisprudncia j decidiu a respeito da impenhorabilidade dos bens autrquicos. O Recurso Especial n 93453-RS tem por ementa: A execuo, em relao a autarquias, submete-se ao disposto no artigo da Lei n 78197/91. Impenhorabilidade dos bens de tais entes. Para melhor entendimento, adotaremos as palavras de Maria Sylvia Zanella Di Pietro : O processo especial de execuo contra a fazenda Pblica, previsto no art. 100 da CF e art. 730 e 731 do CPC, aplica-se a todas as
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Diogenes Gasparini, in, ob.cit Pg 229.

entidades de direito pblico, expresso utilizada no 1 do deferido dispositivo constitucional e que alcana as autarquias e fundaes pblicas; disso resulta a impenhorabilidade de seus bens.14 O Supremo Tribunal de Justia decidiu a respeito dos privilgios das autarquias com relao ao prazo recursal. Deciso proferida no Recurso Especial n 55808/PR tem a seguinte ementa: - Processual Civil. Autarquia. Apelao. Prazo em Dobro. Art.188 do CPC. - A jurisprudncia pretoriana (STF e STJ) consagrou-se no sentido de que as autarquias gozam do benefcio da contagem em dobro, prevista no art. 188 do CPC. Recurso Especial conhecido e provido. Os exemplos acima descritos mostram que h realmente uma srie de privilgios inerentes s entidades autrquicas e devem ser rigorosamente respeitados pela administrao central para que a administrao indireta cumpra a funo a que se destina.

CONCLUSO

Podemos finalizar o presente artigo com a noo de que: a autarquia a pessoa jurdica de direito pblico, o que significa ter praticamente as
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In, ob.cit, Pg 343.

mesmas prerrogativas e sujeies da Administrao direta; o seu regime jurdico pouco difere do estabelecido para esta, aparecendo, perante terceiros, como a prpria Administrao Pblica; difere da Unio, Estados e Municpios pessoas pblicas polticas por no ter capacidade poltica, ou seja, o poder de criar o prprio direito; pessoa pblica administrativa, porque tem apenas o poder de auto-administrao, nos limites estabelecidos em lei. Assim, temos que a autarquia um tipo de administrao indireta e est diretamente relacionada Administrao central, posto que no pode legislar em relao a si, mas deve obedecer legislao da Administrao qual est submissa. Vale ainda dizer que as autarquias possuem bens e receita prprios, dessa maneira, no se confundem com bens de propriedade da Administrao direta qual esto vinculadas. Outrossim, so responsveis por seus prprios atos, no envolvendo a Administrao central, exceto no exerccio da responsabilidade subsidiria.

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