ESTUDIOS SOBRE LA

HACIA UN N U E V O MODELO

COORDINADORES : LORENZO CRDOVA VIANELLO

PEDRO SALAZAR UGARTE

342.7106 M6 E582e

Estudios sobre la reforma electoral 2007: hacia un nuevo modelo / coordinadores Lorenzo Crdova Vianello y Pedro Salazar Ugarte; prlogo Guillermo Ortiz Mayagoitia -- Mxico : Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin, 2008. XV, 640 p. ISBN 978-607-7599-09-8 1. Reforma Electoral Mxico - 2007-2008. 2. Reforma Constitucional. 3. Partidos Polticos - Regulacin. 4. Justicia electoral. 5. Autoridades electorales. I. Crdova Vianello, Lorenzo, coord. II. Salazar Ugarte, Pedro, coord. III. Ortiz Mayagoitia, Guillermo, prl.

ESTUDIOS SOBRE LA REFORMA ELECTORAL 2007 Hacia un nuevo modelo D.R. 2008, Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin Primera edicin: Noviembre, 2008 ISBN 978-607-7599-09-8

Las opiniones expresadas en los textos publicados en esta obra son responsabilidad exclusiva de los autores. Ciudad de Mxico

DIRECTORIO

SALA SUPERIOR
Magistrada Mara del Carmen Alanis Figueroa
Presidenta

Magistrado Magistrado Magistrado Magistrado Magistrado Magistrado

Constancio Carrasco Daza Flavio Galvn Rivera Manuel Gonzlez Oropeza Jos Alejandro Luna Ramos Salvador Olimpo Nava Gomar Pedro Esteban Penagos Lpez

Lic. Marco Antonio Zavala Arredondo

Secretario General de Acuerdos

SALAS REGIONALES
Primera Circunscripcin Plurinominal, con sede en Guadalajara, Jalisco

Magistrado No Corzo Corral Magistrado Presidente Jos de Jess Covarrubias Dueas Magistrado Jacinto Silva Rodrguez
Segunda Circunscripcin Plurinominal, con sede en Monterrey, Nuevo Len

Magistrado Rubn Enrique Becerra Rojasvrtiz Magistrada Presidenta Beatriz Eugenia Galindo Centeno Magistrada Georgina Reyes Escalera
Tercera Circunscripcin Plurinominal, con sede en Xalapa, Veracruz

Magistrada Yolli Garca Alvarez Magistrada Judith Yolanda Muoz Tagle Magistrada Presidenta Claudia Pastor Badilla
Cuarta Circunscripcin Plurinominal, con sede en el Distrito Federal

Magistrado Eduardo Arana Miraval Magistrado Roberto Martnez Espinosa Magistrado ngel Zaraza Martnez
Quinta Circunscripcin Plurinominal, con sede en Toluca, Estado de Mxico

Magistrada Adriana Margarita Favela Herrera Magistrado Carlos A. Morales Pauln Magistrado Presidente Santiago Nieto Castillo

XV I

NDICE

Pg. IX

PRLOGO
Guillermo Ortiz Mayagoitia
Pg. XIII

NOTA INTRODUCTORIA
Lorenzo Crdova Vianello y Pedro Salazar Ugarte

I. LA REFORMA Y SU CONTEXTO
Pg. 3

La jurisp rud enci a d el T E P JF : Fuente fo rm a l d e l a R efo rm a E l ect o ra l 2007- 2008

Mara del Carmen Alanis Figueroa
Pg. 25

Estamp a s d e l a Refo rm a
Jos Woldenberg
Pg. 45

Las razo nes y el sent i d o de la Refo rm a E l ect o ra l d e 2007- 2008

Lorenzo Crdova Vianello
Pg. 71

La Ref o rm a co nst i t uci o na l : Una a p uest a a m b i ci o sa

Pedro Salazar Ugarte
Pg. 95

La Ref o rm a a nt e l a S up rem a C o rt e d e Just i ci a de la N a ci n

Fernando Franco

II. EL NUEVO MODELO DE COMUNICACIN POLTICA

Pg. 125

El nuevo si st em a d e co m uni ca ci n p o l t i ca en la Refo rm a E l ect o ra l d e 2007

Csar Astudillo
Pg. 177

2007: L a R efo rm a d e l a d em o cra ci a

Ricardo Becerra
Pg. 191

La libe rt a d d e ex p resi n y l o s l m i t es i m p uest o s por la refo rm a d el a rt cul o 41 co nst i t uci o na l . Aspect o s p ro b l em t i co s

Juan Antonio Cruz Parcero

VI

III. LA REGULACIN DE LOS PARTIDOS POLTICOS

Pg. 213

E l s is t em a de partidos en la Refo rm a d e 2007

Jorge Alcocer
Pg. 235

T r a n s parencia, elecciones y pa rt i d o s
Salvador Nava

IV. FINANCIAMIENTO Y FISCALIZACIN

Pg. 261

F in a n c iam iento a los partidos p o l t i co s: e l n u e v o modelo m exicano

Ciro Murayama
Pg. 289

L a fis calizacin de los recurso s

Marco A. Zavala

V. LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA ELECTORAL Y SUS PROCESOS

Pg. 345

L a s a utoridades electorales: est ruct ura y a t ri b uci o nes

Leonardo Valds Zurita
Pg. 361

L a Co ntralora General del I nst i t ut o F ed era l E l ect o ra l

Gregorio Guerrero Pozas
Pg. 377

R e g u lacin del proceso electora l

Cecilia Tapia

VI. LA JUSTICIA ELECTORAL

Pg. 403

E l T r ib unal Electoral del P oder Jud i ci a l d e la Federacin: Sala Superio r

Manuel Gonzlez Oropeza
Pg. 423

E l T r ib unal Electoral del P oder Jud i ci a l d e l a F e d e r acin: Salas Regionales

Pedro Esteban Penagos
Pg. 435

E l c o n trol constitucional de las l eyes a ca rg o d el T r ib u n al Electoral del P oder Jud i ci a l d e l a F ed era ci n

Margarita Luna Ramos

VII

Pg. 453

El deb i d o p ro ceso en l a j ust i ci a p a rt i d a ri a m ex i ca na

Constancio Carrasco Daza
Pg. 467

La im p ug na ci n y ca l i fi ca ci n d e l a s el ecci o nes y el jui ci o l a b o ra l el ect o ra l

Santiago Nieto y Rodolfo Terrazas
Pg. 497

Nulidades en m a t eri a el ect o ra l

Jos Alejandro Luna Ramos
Pg. 527

U n serv i ci o p ro fesi o na l p a ra el T ri b una l E l ect o ra l

Patricio Ballados Villagmez

VII. UNA AGENDA ABIERTA

Pg. 549

La justi ci a p ena l co m o i nst rum ent o d e fo rt a l eci m i ent o de la i nst i t uci o na l i d a d el ect o ra l
Arely Gmez
Pg. 569

Los f a l t a nt es d e l a Refo rm a
Rodrigo Morales

VIII. LA REFORMA DESDE LA PERSPECTIVA LOCAL

Pg. 585

I m plica ci o nes d e l a R efo rm a p a ra l o s est a d o s: U na v isi n reg i o na l

Ral Arroyo

IX. LA REFORMA DESDE LA PERSPECTIVA INTERNACIONAL

Pg. 609

M xico: P ri nci p i o d e eq ui d a d y nuev a s reg l a s de la co nt i end a el ect o ra l

Ral vila y Daniel Zovatto
Pg. 629

Adm ini st ra ci n el ect o ra l : L a ex p eri enci a m ex i ca na en una pe rsp ect i v a i nt erna ci o na l e hi st ri ca

Nguyen Huu Dong

VIII

IX

PRLOGO

La Reforma constitucional de 2007 y las modificaciones legales que le siguieron en 2008 fueron ambiciosas en muchos sentidos. De ah la importancia de obras como sta, en la que ms de treinta autores fueron convocados para revisar desde distintas perspectivas los aspectos ms significativos de la Reforma Electoral. Los coordinadores de la obra buscaron conjuntar a diversos especialistas que aportan a esta publicacin la visin y la experiencia profesional de impartidores de justicia, funcionarios electorales, acadmicos y representantes de organismos internacionales. Los textos contenidos en la obra arrojan luz sobre detalles de la modificacin al marco normativo en materia electoral y plantean interrogantes por resolver; advierten los posibles riesgos en la implementacin e interpretacin de la norma y, con todo ello, abren el camino hacia lneas de investigacin que pudieran surgir durante los prximos aos. Es precisamente en ese ltimo rubro el de la investigacin que en el futuro se podr mesurar con justicia el aporte de este libro. En materia electoral todava queda mucho por explorar, por lo que el anlisis riguroso del desempeo de los marcos normativos que rigen los comicios en cada pas y en cada momento histrico permite al resto de las naciones aprender de la experiencia, con lo que gradualmente se podrn ir construyendo mejores instrumentos para garantizar a los ciudadanos el pleno ejercicio de sus derechos polticos.

I. La Reforma y su contexto
Una primera intencin de quienes trazaron el contenido de la obra fue que la Reforma Electoral quedara debidamente contextualizada. En palabras de uno de los coordinadores, Lorenzo Crdova, analizarla aisladamente

[] supone desnaturalizarla y ah diluir su significado ms evidente []. Desde su perspectiva, el sentido ms trascendente de la Reforma fue que se hizo cargo de problemas que venan gestndose desde una dcada atrs, por lo que se plantea como una vacuna ante los nuevos desafos que trajo consigo el proceso democratizador en Mxico. Coincide el punto de vista de la Magistrada Presidenta del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin, Mara del Carmen Alanis Figueroa, quien seala que la solucin de las controversias concretas permite detectar los problemas no reglamentados en la ley o regulados de manera insuficiente. En el captulo de su autora explica que el contenido de la jurisprudencia en materia electoral ha servido de fuente para la nueva legislacin. Desde otro punto de vista, Jos Woldenberg enmarca la Reforma desde un antecedente que merece ser recordado: la propuesta de Reforma constitucional en materia electoral de 2003. Al contrastar aquel proyecto con las modificaciones de 2007, Woldenberg analiza los aspectos ms generales de la Reforma. En ese mismo ramo, Pedro Salazar anuncia que la Reforma constitucional de 2007 enfrenta el reto de erradicar de las campaas electorales, cualquier aspecto ajeno a ellas y suprimir el dao que la posible ofensa y el ataque al adversario pueden causar. El estudio de la Reforma electoral tambin se complementa con las objeciones que se le formularon. En ese tenor, el Ministro Jos Fernando Franco Gonzlez Salas estudia el cauce jurisdiccional que siguieron tales diferendos.

II. Principales temas de la Reforma

Los artculos que conforman este libro, buscan abrir una discusin sobre temas como el sistema de partidos, el financiamiento y fiscalizacin de los recursos pblicos destinados a los institutos polticos y las facultades y atribuciones de los rganos de competencia electoral: Csar Astudillo denomina a la Reforma de 2007 como la tercera generacin

XI

de reformas electorales; Ricardo Becerra y Juan Antonio Cruz estudian el nuevo modelo de comunicacin poltica; Jorge Alcocer describe los nuevos procedimientos de registro para partidos polticos y sus implicaciones; Salvador Nava destaca las obligaciones en materia de transparencia y acceso a la informacin para los partidos polticos y, por su parte, Ciro Murayama y Marco Zavala abordan el tema de los recursos con que funcionan los partidos polticos. Leonardo Valds Zurita, Consejero Presidente del Instituto Federal Electoral, resea la concepcin e integracin desde 1989 hasta la fecha del rgano que organiza las elecciones federales, al tiempo que discute las atribuciones que la Reforma Electoral confiri a cada una de sus reas, mientras que Guerrero Pozas expone la necesidad de un rgano de control interno para el Instituto Federal Electoral. Respecto al tema de la autoridad jurisdiccional, dos magistrados del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin Manuel Gonzlez Oropeza y Pedro Esteban Penagos describen el impacto de la Reforma Electoral en la Sala Superior y en las Salas Regionales, ahora permanentes. La Ministra Margarita Beatriz Luna Ramos, al abordar el tema de la facultad para controlar la constitucionalidad de las leyes, que se otorg al Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin, revive en su artculo las razones que dieron origen a la contradiccin de tesis 2/2000-PL que impeda esa posibilidad antes de la Reforma. Los magistrados Alejandro Luna Ramos y Constancio Carrasco Daza discuten en sus artculos otros impactos de la Reforma constitucional sobre la justicia electoral: el sistema de nulidades y el necesario agotamiento de las instancias intrapartidistas para promover los medios de impugnacin ciudadanos ante el Tribunal Electoral. Patricio Ballados analiza la manera en que la justicia federal se fortalecer con la inclusin del personal jurdico del Tribunal Electoral en el sistema de carrera judicial.

XI I

III. La perspectiva internacional

Tres seguidores de los procesos electorales en el mundo ofrecen su perspectiva internacional: Ral vila y Daniel Zovatto, para quienes la Reforma Electoral es congruente con la propia experiencia institucional mexicana, generada en la ltima dcada, y Dong Nguyen, que advierte la necesidad de fortalecer la credibilidad en el sistema electoral mexicano.

IV. La agenda abierta

Ninguna transformacin normativa puede conocerse plenamente sin discutir los aspectos que, estando en las agendas de discusin, no consiguieron formar parte de las nuevas leyes. Desde ese punto de vista, Rodrigo Morales se pregunta si los nuevos marcos constitucional y legal soportarn un desenlace tan cerrado y competido como el que ocurri en la eleccin de 2006. El Registro Nacional Ciudadano; la necesidad de fortalecer el voto de los mexicanos en el extranjero; la exigencia de reducir la probabilidad de errores aritmticos en el llenado de actas de escrutinio y cmputo, y la demanda ciudadana de abaratar todava ms el costo de la competencia electoral, son temas an pendientes. Finalmente, Arely Gmez describe las funciones y atribuciones de la Fiscala Especializada para la Atencin de Delitos Electorales y los tipos penales electorales, asimismo, seala como prioritaria una reforma penal electoral que desde su ptica completar las adecuaciones necesarias para poner al da el marco normativo de las contiendas electorales. Como se puede apreciar, el lector tiene en sus manos una obra que pretende provocar la reflexin sobre los derechos poltico-electorales, en cuyo contenido se aprecia que la democracia mexicana del siglo XXI es un tema de poltica, pero tambin y sobre todo de derecho.

Ministro Guillermo I. Ortiz Mayagoitia Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin y del Consejo de la Judicatura Federal

XIII

NOTA INTRODUCTORIA

El conjunto de ensayos contenidos en este volumen ofrece una radiografa rigurosa, exhaustiva e informada de los aspectos relevantes que abarc la Reforma Electoral constitucional de 2007 y legal de 2008. Entre los autores de estos trabajos se encuentran los principales especialistas nacionales e internacionales en la materia. De hecho, junto con acadmicos y estudiosos del tema, participan en la obra los funcionarios del Estado mexicano Ministros de la Suprema Corte de Justicia, Magistrados del Tribunal Electoral, el Presidente del Consejo General del IFE, la Fiscal Especial para la Atencin de Delitos Electorales de la PGR, slo por mencionar algunos que tienen a su cargo la aplicacin e interpretacin de las nuevas normas. De ah que resulte atinado calificar a este libro como la obra colectiva ms actualizada y especializada en esta materia en Mxico. Por lo mismo, este conjunto de ensayos est destinado a convertirse en una referencia obligada y, sobre todo, en insumo para reflexiones y discusiones de los interesados en los temas electorales desde el campo de la poltica, la administracin, la jurisdiccin y la academia. Por lo menos esperamos que as sea. El libro est dividido en nueve apartados. En el primero de ellos se ofrece un conjunto de trabajos que desde una perspectiva global abordan, principalmente, los orgenes, el contexto y el sentido de la Reforma, sus alcances polticos y constitucionales, y las consecuencias judiciales que podran conllevar algunos de los eventos y acciones que siguieron a su aprobacin por las instancias legislativas. Los siguientes apartados, que constituyen en conjunto una perspectiva completa de

XI V

la agenda de la Reforma abordan, uno a uno y de manera especfica, los temas torales de esa gran operacin legislativa: se analiza la nueva regulacin en materia de medios de comunicacin; las nuevas reglas en el sistema de partidos polticos y en los requisitos de transparencia; los cambios en el delicado tema de las finanzas y la fiscalizacin partidista; los cambios en la conformacin y en reglas de operacin del Instituto Federal Electoral y los procesos electorales y, sobre todo, se estudian puntualmente los cambios en la estructura, funcionamiento, facultades y operacin de Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin. Luego, con la finalidad de revisar la agenda pendiente de la Reforma, se incluye un texto dedicado a los delitos y a la Fiscala Especializada en administrar la justicia penal electoral y otro a los puntos faltantes. Finalmente, se analiza tambin el impacto y las implicaciones de la Reforma desde la perspectiva tanto de las entidades federativas como desde la ptica internacional. Todos los trabajos aqu agrupados fueron solicitados de manera expresa a los autores y autoras con la finalidad de ofrecer una obra temticamente coherente y exhaustiva. Eso explica, por ejemplo, que algunos textos solamente se ocupen de determinados aspectos puntuales y parciales de temas amplios cuyo estudio es complementado en otros artculos. Es el caso de ciertos temas en materia de justicia electoral que, desde nuestra perspectiva, dado el grado de especializacin que exiga su estudio, deban tratarse de esa manera. En sentido contrario, en una aparente paradoja, otros temas vastos y de gran complejidad son tratados en un solo trabajo (por ello dos de los textos contenidos en el libro tienen una extensin considerablemente mayor al resto). En esos casos, en los que ms all de la especializacin, era necesario echar mano de los antecedentes o de las experiencias comparadas para ofrecer un contexto adecuado al tema, consideramos que vala la pena tolerar un desequilibrio de forma en aras de la exhaustividad de fondo. Confiamos en que los lectores encontrarn la decisin justificada al adentrarse en la lectura de los ensayos en su conjunto.

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Este volumen es el producto de un esfuerzo colectivo. En primer lugar, est el trabajo de todos y cada uno de los colaboradores y colaboradoras de este volumen que ofrecen a los lectores un conjunto de textos originales. En segunda instancia, est la labor minuciosa y profesional del personal de las coordinaciones de Comunicacin Social, y de Informacin, Documentacin y Transparencia del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin, as como de Talleres Grficos de Mxico, gracias a quienes ha sido posible lograr una edicin de calidad en un plazo breve. Finalmente, est el esfuerzo desinteresado y comprometido de los becarios y asistentes del Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM que aceptaron apoyarnos en el trabajo de coordinacin de esta obra. A todas y todos nuestro agradecido reconocimiento.

Lorenzo Crdova Vianello Pedro Salazar Ugarte Ciudad de Mxico, noviembre de 2008.