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Núcleo

Estratégico do Mercosul

– NEMER”

O Projeto NEMER, firmado entre o Centro Brasileiro de Relações Internacionais - CEBRI e a Fundação

Ford, teve como princípios norteadores a criação de um locus de reflexão, o fomento ao debate e a realização de pesquisa científica sobre o Mercosul.

O projeto não se limitou à identificação de problemas do Bloco largamente conhecidos, procurou

estender-se à proposição de alternativas e soluções que contribuíssem para o avanço da integração sub-regional. Há um consenso que o Mercosul vem atravessando uma fase difícil, sendo necessário, portanto, que os Governos estabeleçam claras diretrizes quanto ao interesse de aprofundar e consolidar este processo integracionista. O projeto teve por objetivo construir uma agenda propositiva, que apontasse prioridades de como seguir adiante.

Foram sugeridos cinco déficits como ponto de partida para a seleção dos temas de estudo: de identidade, credibilidade, liderança, implementação e institucional. O projeto se desenvolveu em torno de três vertentes:

1. Uma vertente de natureza científica, conduzida por um Grupo Técnico (GT), que envolveu a identificação dos quatro estudos temáticos, a colaboração na elaboração do documento final o qual, com base nos referidos estudos temáticos, propôs soluções concretas;

2. Uma vertente de natureza participativa, conduzida por um Grupo Participativo (GP), que envolveu representantes de diversos setores da sociedade brasileira, em foro onde os temas polêmicos fossem discutidos por pessoas com opiniões conhecidamente diversas;

3. Uma vertente de natureza estratégica, conduzida por um Grupo Estratégico (GE), constituído por personalidades já convencidas do valor da integração econômica e do Mercosul, como instrumentos cruciais para uma maior inserção internacional do país.

Com o Projeto NEMER, o CEBRI consolidou o trabalho que tem realizado sobre integração regional e fortalecendo um núcleo de pesquisa, debate e reflexão do Mercosul. Para o ano de 2006, o projeto, renovado, aprofundará a reflexão sobre o déficit institucional do Bloco e também focará sua agenda não-econômica.

Equipe do Projeto NEMER

Representante da Fundação Ford no Brasil Ana Toni

Presidente do CEBRI

Diretor

José Botafogo Gonçalves

Mário Marconini

Diretora Executiva do CEBRI Denise Gregory

Coordenadora Mariana Luz Coordenadora Acadêmica do CEBRI

Editora do Debate Mercosul Adriana de Queiroz Coordenadora Executiva do CEBRI

Estagiária Christiane Sauerbronn

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Relatório Final do Núcleo Estratégico do Mercosul (NEMER)

FEVEREIRO 2006

O ENQUADRAMENTO FILOSÓFICO

A AGENDA ECONÔMICA

A AGENDA NÃO-ECONÔMICA

AAGENDA JURÍDICO-INSTITUCIONAL

AAGENDA PARTICIPATIVA

O Enquadramento Filosófico

Contrariamente a um passado ainda recente, não parece haver atualmente no Brasil a percepção outrora bastante generalizada de que o Mercosul possa ou deva ser um instrumento central da inserção internacional do país. Mesmo aqueles que assim pensaram ao longo do tempo tendem hoje a coincidir sobre a necessidade de importantes “correções” de rumo, revisões de agenda, re-enquadramento de prioridades. Os dois maiores parceiros do Mercosul se alternam na prioridade que concedem à construção do bloco. Posições minimalistas de caráter político e econômico de parte e outra se entremeiam em virtude de fatores conjunturais, tornando, assim, cada vez mais inviáveis as soluções estruturais necessárias para o aprofundamento

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do projeto de integração. Num mundo ideal, uma visão comum de como os países, juntos, deveriam se integrar ao mercado e à comunidade internacional talvez fosse possível. Com efeito, é importante que haja uma visão comum, mesmo que essa visão seja de que os membros devem ter estratégias próprias de integração ao mundo. Em qualquer contexto, uma condição mínima (ainda que não suficiente) para que o bloco avance seria a transparência e clareza de propósitos entre seus membros de forma que cada país possa saber o que esperar do outro em relação a objetivos, compromissos e ações. Algumas questões filosóficas e estratégicas são especialmente importantes, a saber:

· Soberania. O país é visivelmente “soberanista”, tendo grande dificuldade em ceder sua soberania até mesmo num projeto considerado tão estratégico como o Mercosul. O tema da soberania nacional ou, mais especificamente, da relação entre essa soberania e o projeto integracionista do Mercosul, apesar de pouco explicitado em foros oficiais ou extra-oficiais, permeia o processo integracionista e o debate nacional.

Não há, no entanto, necessidade de que o país “se resolva” em relação a este assunto: nações tendem a apreciar e a resguardar sua soberania e os membros do Mercosul não são ou serão diferentes nesse aspecto. O que falta é uma apreciação clara dos custos e benefícios da integração sub-regional, de forma a justificar o exercício da soberania nacional, por meio de uma soberania compartilhada que potencialize benefícios e minimize custos.

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· Projeto Político. A viabilidade de um efetivo projeto político é fator determinante do sucesso do processo integracionista. Um projeto político requereria ainda um maior consenso interno no Brasil e nos seus parceiros. O problema não parece ser tanto a falta de representatividade, algo que se consolida ao longo do tempo, e sim a falta de empenho dos governos. A ênfase na agenda econômica, nesse contexto, é necessária, porém insuficiente.

Os países membros do Mercosul continuarão a explorar espaços “soberanistas”, porém apenas um projeto político poderá viabilizar um compartilhamento efetivo e consistente de soberanias – ingrediente sine qua non para quaisquer avanços.

· Dicotomia Político-Econômica. Para que o bloco se torne um efetivo instrumento da inserção internacional brasileira, importantes decisões políticas deverão ser tomadas – sejam elas sobre temas políticos ou econômicos. Para

alguns,omodeloeconômicoaplicadopeloBrasilestáequivocadoedificulta

a integração sub-regional. Há uma agenda “passiva” ampla, relativa à

questão de internalização de normas e de outros assuntos importantes que foram retirados da pauta. Há também uma significativa agenda “simbólica”

a ser desenvolvida, sobretudo na presente conjuntura atual.

É claro, no entanto, que a integração avançaria caso os paises implementassem efetivamente o que foi acordado e lograssem evitar que disputas comerciais dominassem a agenda do bloco. Falta uma agenda ativa e realista.

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· O Eixo e a Reciprocidade. O eixo Brasil-Argentina deverá continuar a conduzir ou guiar o processo de integração do Mercosul. No momento falta maior entrosamento entre os dois principais parceiros do bloco, porém até mesmo as discórdias conjunturais e de curto prazo podem contribuir para soluções estruturais de longo prazo que se apliquem à totalidade do empreendimento, e não apenas aos dois países. Não se trata de excluir os parceiros menores das grandes decisões do bloco. Trata-se apenas de assegurar que as grandes orientações do processo integracionista sejam de comum acordo entre os dois parceiros que, dado o seu peso político, econômico e social, podem fazer avançar ou retroceder a integração.

O Brasil e a Argentina precisam buscar um maior entendimento geral sobre os rumos da integração sub-regional em todos os seus aspectos e não deixar que a principal relação bilateral do bloco se contamine pela conjuntura momentânea e parcialmente conflituosa na área comercial. Parte do entendimento tem de ser sobre como parceiros menores deveriam ter direito a uma “reciprocidade relativa” – ou seja, poder tornar recíprocas concessões de forma “proporcional” ao seu tamanho e relevância para determinadas questões.

· Política Comercial Externa. A agenda externa do Mercosul tem por vezes tido mais empenho e atenção dos negociadores do bloco do que propriamente a agenda interna. O Mercosul negocia inúmeros acordos “4+1” onde os quatro Estados-Parte sentam como uma única delegação

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em negociações com terceiros países. Apesar de esse não ser o caso na OMC, onde cada Estado-Parte ainda negocia de forma individual, a fórmula “4+1” tem sido a norma - e não a exceção. No contexto da ALCA e das negociações com a União Européia, por exemplo, o Mercosul sempre negociou como uma única delegação. A agenda externa e a coordenação por ela ensejada têm sido vistas por alguns como um sinal de força e de determinação sub-regional. Setores interessados em liberalização regional ou inter-regional tais como os do agronegócio têm, no entanto, externado fortes críticas ao que consideram um processo de coordenação que busca um nivelamento por baixo das ambições comerciais do bloco, sobretudo no setor industrial – o que, em seu juízo, resultaria em acordos com poucas concessões agrícolas por parte dos maiores parceiros comerciais do Brasil.

Há necessidade de consultas mais aprofundadas e com suficiente anterioridade sobre a posição a ser levada pelo Mercosul às diversas mesas de negociação. Ofertas diferenciadas entre os Estados-Parte do Mercosul deveriam ser permitidas sempre que possível e até um determinado patamar.

· O Nó Geopolítico. Enquanto o Mercosul avança em negociações com países em desenvolvimento tais como a Índia e a África do Sul, as negociações com seus principais parceiros comerciais – os Estados Unidos e a União Européia – não avançam. Alguns percebem na posição do bloco e dos governos dos Estados-Parte uma predileção por uma agenda sul-sul que, face aos irrisórios resultados comerciais, revela

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apenas uma preocupação de natureza geopolítica. Outros percebem o valor comercial de uma agenda sul-sul bastante promissora, ainda que seus resultados possam tardar de acordo com as sensibilidades negociadas por cada país. As divergências de percepções não se limitam, no entanto, à relação entre comércio e geopolítica. Há críticas fortes em relação à própria geopolítica do bloco, singularmente ilustrada pela entrada da Venezuela como “membro em processo de adesão plena” durante o controvertido governo do Presidente Hugo Chavez.

A agenda externa do Mercosul deve passar por uma priorização de acordo com interesses econômico-comerciais efetivos e não ser pautada apenas por considerações geopolíticas.

A Agenda Econômica

Muitos dos problemas que fundamentam as dificuldades conjunturais atuais do bloco não encontrariam solução no curto ou médio prazo. O Brasil permaneceu fechado durante sessenta anos, principalmente em relação à América Latina, tendo passado por marcos regulatórios distintos, em diversos estágios, e logrado conformar um regime que se caracteriza por ser ainda transitório, pouco harmonizado até mesmo internamente, e em grande medida refém das mudanças de governo. O Mercosul reflete esse status quo brasileiro, tendo os parceiros do bloco problemas semelhantes que também os impossibilitam de avançar tanto quanto o expresso em diversos dispositivos comuns desde o Tratado de Assunção.

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De uma perspectiva mais conjuntural, as exportações brasileiras para os países do Mercosul atingirão um recorde histórico em 2005, ultrapassando o nível máximo que havia sido alcançado em 1997, auge da integração comercial do bloco. Apesar disso, enquanto naquele ano o bloco era o destino de 17% das exportações brasileiras, em 2005 ele responde por menos de 10% do total das vendas externas. Quanto às compras efetuadas pelo Brasil, essas ainda estão muito aquém dos níveis observados no pico do comércio com os parceiros do Mercosul. Em 2004, as importações brasileiras provenientes dos sócios do bloco representaram apenas 68% dos valores observados em 1997. Esse desempenho vem propiciando a geração de superávits elevados em favor do Brasil desde o ano passado, o que, por sua vez, tem alimentado demandas por correções e compensações por parte dos três outros membros do Mercosul. A agenda econômica deve continuar dominando os trabalhos e as atenções do bloco. Avanços nessa agenda serão influenciados pelos seguintes fatores:

· Paciência estratégica. Há limites à “paciência estratégica” que de certa forma o Brasil dedica ao Mercosul desde o governo passado. No entanto, processos de integração são de fato fenômenos demorados que requerem a maturação de uma vasta gama de fatores. A integração de quatro países em desenvolvimento com estruturas políticas, econômicas e sociais altamente diferenciadas não é um objetivo trivial, sobretudo quando se considera o quanto o mundo mudou desde que o processo foi lançado.

A recuperação econômica dos países do Mercosul deverá facilitar correções ou aprofundamentos em médio a longo prazo. No curto

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prazo, o bloco poderia se ocupar de divulgar com mais empenho suas realizações, tratando de relativizar os problemas atuais, colocando-os em perspectiva frente às potencialidades de cooperação e desenvolvimento da sub-região.

· Pragmatismo gradualista. Os negociadores parecem ter adotado uma estratégia gradualista (ou de “ir comendo o prato pelas beiradas”) para os temas mais sensíveis, reconhecendo que não é possível dar passos mais significativos na atual conjuntura do bloco. Essa estratégia é perceptível em questões como a dupla cobrança da TEC ou a harmonização dos regimes especiais de importação. Embora esse possa ser um caminho pragmático para evitar o completo marasmo, ele tem dificuldade em blindar o processo de integração contra retrocessos, uma vez que não enfrenta as questões de fundo.

As questões de fundo, tais como a integração de cadeias produtivas, políticas e industriais comuns, o aperfeiçoamento da união aduaneira, a agenda externa e os objetivos estratégicos do bloco para o médio e longo prazo devem voltar ao centro das considerações do bloco, em processo transparente e previsível com instituições, empresas e pessoas interessadas. O gradualismo não deve servir de desculpa para a falta de uma agenda plena e realista.

· Transparência relativa. Existe uma clara resistência por parte dos negociadores em envolver a sociedade civil na discussão de temas da agenda interna do Mercosul, contrariamente ao que acontece em

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relação à agenda externa do bloco. Isso dificulta sobremaneira o entendimento e o acompanhamento do processo negociador do bloco.

O processo de elaboração de posições e políticas para o Mercosul

deveria ser plenamente transparente e previsível, já que o bloco constitui um instrumento de grande interesse dos vários setores da sociedade – e, particularmente, dos empresários. Não há justificativa para qualquer hesitação por parte do governo nesse

contexto.

· Contaminação geopolítica. Seria importante para o Mercosul e para a relação Brasil-Argentina que a condução de temas econômicos ou de política comercial fosse separada da condução de temas políticos ou de política externa. Haveria uma “contaminação” do ambiente econômico por temas de política externa que afetaria de forma bastante adversa as relações empresariais.

Ainda que de difícil operacionalização, uma separação entre os temas políticos e os temas econômico-comerciais deverá ser

prioritária nas relações do Brasil com seus parceiros do Mercosul

e, em particular, com a Argentina.

· Bilateralismo estratégico. A resolução do atual problema bilateral Brasil- Argentina é central para o futuro do Mercosul, porque dele poderão surgir soluções normativas interessantes, calcadas em políticas comuns que transcendam conjunturas e aprimorem estruturas. No entanto, não

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parece haver consenso ou indício de consenso sobre qual seria a melhor forma de conduzir a presente fase de discórdias.

O Brasil não deve apenas ceder em sua relação com a Argentina –

país que vem de grave crise econômica, cujas causas pouco dizem respeito especificamente ao Brasil. Os atuais conflitos comerciais setoriais representam, além de “desvios de rota” no processo de aprofundamento da integração, uma oportunidade para um salto qualitativo nas relações dos dois países e do Mercosul como um todo. A estratégia adequada para os dois lados é a de um maior, e não menor, disciplinamento das relações econômico-comerciais.

· Realismo temático. Há uma agenda de temas “técnicos” e “práticos” que deveria ser buscada e que inclui, entre outros, os seguintes: estudo sobre instrumento de fomento à complementação produtiva, avaliação da implementação de medidas de facilitação de negócios, estudo de critérios para a incorporação gradativa de produtos à livre-circulação intra-bloco e de critérios para a distribuição da renda aduaneira, estudo sobre barreiras técnicas e estudo sobre regimes comuns de bens de capital e de informática. A agenda intrazona não deveria se ampliar toda vez que não há solução para problemas dados pelas circunstâncias.

O bloco tem de passar por uma “limpeza” que limite “excessos”

institucionais e que possa refletir com mais precisão as novas realidades econômicas do momento, devendo se concentrar em resolver problemas práticos e reais existentes, em lugar de agregar

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novos temas à pauta já bastante carregada de trabalho.

Uma hierarquização de temas econômicos é possível, possivelmente em linha com a seguinte seqüência:

· Área de Livre-Comércio. Assuntos relativos à área de livre-comércio deveriam ser prioritários.

o Adaptação Competitiva. Desde meados de 2004, a Argentina defende a instituição de um “Mecanismo Permanente para Situações de Emergência”, cujo objetivo principal seria compensar diferenças nos ciclos econômicos e na evolução de preços relativos. Foi acordado em 31 de janeiro de 2006 um mecanismo que instituiu um regime de salvaguardas bilateral Brasil-Argentina. Além de atentar aos princípios fundamentais do Mercosul ao não se aplicar a todos os Estados-Parte, o regime viola o conceito máximo de qualquer regime de salvaguardas: o da não-discriminação em sua aplicação.

A aplicação de qualquer medida de salvaguarda de acordo com o recém criado “Mecanismo de Adaptação Competitiva” deverá ser criteriosa, de forma a limitar as restrições ao mínimo necessário e a estimular o ajuste competitivo dos setores beneficiados pela medida. Caso o mecanismo se torne uma facilidade a mais para proteger indefinidamente setores não-competitivos da sub-região,

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novas negociações deveriam ser engajadas com vistas a sua eliminação ou mais profundo disciplinamento.

o

Procedimentos administrativos. Harmonização de procedimentos administrativos para evitar que os mesmos se transformem em restrições não-tarifárias;

Regime Automotivo. A base do acordo foi a adoção de índice de Comércio Compensado (Flex), que se iniciou em 2 pontos, em 2002, chegando a 2,6 pontos, em 2005. Para cada dólar de importação de um dos parceiros, o outro parceiro pode exportar US$2,6. O prazo final para o livre-comércio no setor está indefinido.

o

As regras que se aplicarão ao setor devem ser acordadas o quanto antes, de forma a permitir maior previsibilidade e transparência nas transações, nos regimes regulatórios e nos planos de investimento sub-regionais.

·União Aduaneira. A União Aduaneira tende a se tornar menos relevante na medida em que o Mercosul negocie acordos que apontem para a eliminação plena de tarifas aduaneiras com terceiros países. No entanto, mesmo que isso venha a acontecer, os prazos de desgravação tarifária tenderão a ser dilatados, de forma que a existência de uma U.A. no bloco continuará a ter relevância por um espaço não tão curto de tempo. Tudo dependerá

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da ambição dos acordos que virão a ser negociados no futuro.

A União aduaneira não é tão importante para a integração quanto o livre-comércio propriamente dito ou as políticas macroeconômicas: tempo e energia deveriam ser gastos para se aprofundar a integração em outras áreas ainda pouco exploradas - tais como as compras governamentais, o comércio de serviços e os investimentos propriamente ditos;

o ATarifa Externa Comum (TEC). Os problemas de perfuração

da TEC são particularmente relevantes em virtude das diversas

negociações engajadas pelo Mercosul onde, em princípio,

buscam-se posições comuns do bloco frente a seus parceiros.

A prática de elaborar-se ofertas internamente e apenas na

véspera das negociações com terceiros países tentar-se produzir posições comuns resulta inevitavelmente em posições

conservadoras que refletem um mínimo denominador comum – em lugar de uma possibilidade máxima e capaz de lograr concessões interessantes da outra parte.

Como já existem perfurações na TEC, poder-se-ia pensar em mecanismos de flexibilização para a apresentação de ofertas: por exemplo, poder-se-ia permitir que os países mantivessem determinado percentual de linhas tarifárias em ofertas diferentes e assim evitassem atritos internos e a diluição da ambição, no agregado, das ofertas do bloco - esse assunto requer um estudo mais aprofundado.

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o Dupla tributação da TEC. Enquanto persistir um número expressivo de exceções à TEC, será difícil avançar de forma significativa na eliminação da dupla-cobrança. A negociação de acordos regionais com compromissos diferentes para cada país membro, como foi o caso do acordo com a CAN, cria novas dificuldades para avanços significativos nessa direção. A discussão sobre a distribuição da renda aduaneira, que é complementar à eliminação da dupla cobrança da TEC, não tem avançado e é um tema muito sensível na agenda do bloco.

É necessário manter o trabalho técnico em curso para o monitoramento e análise das diversas exceções à TEC, assim como sobre os efeitos e possíveis procedimentos relativos a um novo cenário de distribuição de renda aduaneira.

o Complementação produtiva. A Decisão 03/05, de junho de 2005, aprovou o “Regime para a Integração de Processos Produtivos em vários Estados-Parte do Mercosul com Utilização de Materiais Não-Originários”, inovando em relação ao projeto da Argentina ao permitir uma suspensão de tributos na importação de materiais extrazona nas etapas iniciais e intermediárias da complementação (artigo 6 sobre admissão temporária).

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o

o

A análise dos avanços e dos problemas que vêm sendo observados

no Foro de Madeira e Móveis pode ser útil para avaliar a adequação

desse instrumento para a promoção da integração das cadeias produtivas.

Limitar incentivos. AArgentina vem demandando a criação de um mecanismo de monitoramento dos investimentos. Não está disponível a proposta apresentada por aquele país, mas sabe-se que é algo que vai um pouco além de um código de conduta de investimentos, de forma a neutralizar eventuais incentivos e agir sobre as decisões de localização.

Convergência estrutural. A Decisão 18/05, aprovada em junho de 2005 e com vigência de dez anos, determinou a constituição e o funcionamento do Fundo para Convergência Estrutural do Mercosul, determinando os programas a serem desenvolvidos, as contribuições anuais dos países e a distribuição de recursos.

É importante acompanhar a elaboração da regulamentação do

FOCEM e a sua incorporação aos ordenamentos jurídicos nacionais.

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A Agenda Não-Econômica

Desde o Tratado de Assunção, o Mercosul vem se dotando de extensa agenda não-econômica. As primeiras iniciativas nesse sentido foram as reuniões especializadas de educação, tecnologia, cooperação judiciária e outros temas já no primeiro ano de vida do tratado – a partir de junho de 1992. Desde então, apesar de vasta, a agenda não-econômica sempre teve um foco secundário, num processo resultante em cada caso da potencialidade de cada membro, exibindo, assim, níveis de ambição e progresso bastante diferenciados e raramente associados em virtude da desarticulação generalizada que também o caracterizava. O que havia de comum entre as diversas áreas e agendas era o objetivo de fortalecer o sentido político do projeto de integração. Para o empresariado, a agenda não-econômica sempre representou um instrumento importante para evitar o esvaziamento do bloco em períodos de turbulência e de discórdia comercial. Evitava-se, com uma agenda não-econômica significativa, quaisquer rompimentos ou quebras mais profundas das relações intra-zona. Viabilizava-se, assim, uma agenda positiva para o Mercosul mesmo em momentos de crise.

Paradoxalmente, o período de grande ampliação da agenda não-econômica se daria entre 1995 e 2003, período que se inaugurou com o lançamento do projeto de União Aduaneira, em 1995, e que se caracterizou por significativos altos e baixos nas relações econômico/comerciais intrazona, comprovando a independência e a endogenia entre as duas vertentes do processo integracionista. Não há tampouco relação direta e causal entre a turbulência do Mercosul econômico e o crescimento do Mercosul social.

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Os aspectos mais salientes que requerem atenção e ajuste na área não- econômica são os seguintes:

· Paradoxo da agenda. A agenda não-econômica do Mercosul constitui um grande paradoxo: ao mesmo tempo em que abrange um vasto espectro institucional, muito mais vasto do que a agenda econômica, não logra ter uma visibilidade condizente junto às esferas políticas e sociais e torna-se assim incapaz de aportar credibilidade ao bloco mesmo quando avança e agrega sucessos nas diversas áreas de trabalho.

Devem ser buscadas formas de aglutinação da capacidade e da vontade política de governos e sociedades de privilegiarem a agenda não-econômica não como dimensão subsidiária da integração econômica, mas como um espaço importante de protagonismo para a consecução de um projeto genuinamente regional.

· Inconsistência de resultados. Há um quadro generalizado de inconsistência de resultados, o que também leva a questionar a racionalidade dos investimentos políticos e econômicos realizados, ou de inadequadas estratégias e escolhas para difusão do que se tenha eventualmente alcançado nos setores considerados. Não há uma avaliação consistente dos resultados de acordo com parâmetros que, ainda que heterogêneos em termos de setores ou temas abordados, possam relativizar melhor os avanços e os retrocessos da miríade de iniciativas não-econômicas.

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É necessário considerar fórmulas de avaliação de resultados obtidos

em cada setor e/ou tema de forma a contribuir para a priorização e

a melhor alocação de recursos humanos, financeiros e políticos em torno de uma agenda realista e factível.

· Visão de conjunto. Há uma conspícua falta de visão de conjunto. Mesmo como potencial agenda positiva, alternativa às questões e/ou conflitos comerciais, a pauta não-comercial é insuficiente, ineficiente e aleatória na consecução de objetivos por sua vez difusos e desconexos. Além disso, uma visão de conjunto poderia contribuir para a integração das agendas econômica e não-econômica.

Temas não-econômicos que possuem grande potencial de penetração econômica e social devem ser articulados às dinâmicas econômicas do próprio bloco e de seu entorno regional e global, de forma a assegurar uma agenda não-econômica relevante e plenamente integrada ao universo de prioridades do Mercosul.

· Bilateralismo. Faltaria a esta agenda, ademais, um caráter verdadeiramente quadripartite. Há uma percepção bastante generalizada que nos temas não-econômicos reincide a preponderância do eixo Brasil-Argentina sobre quaisquer outras relações possíveis no contexto interno do bloco. O envolvimento quadripartite, no entanto, dado o seu caráter mais cooperativo do que conflitivo, deveria “custar menos” na área não-econômica aos dois grandes parceiros do Mercosul

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do que na área econômica, onde as relações tendem a ter uma lógica muito mais condizente com o peso (econômico e outro) de cada país.

O Mercosul deve buscar o envolvimento efetivo dos quatro países

na agenda não-econômica de forma a dar-lhe legitimidade e credibilidade, ao fortalecer laços e dinâmicas em áreas de cunho cooperativo e de grande interesse às sociedades desses países.

· Inércia positiva. Um ponto bastante positivo da agenda não- econômica é a sua “inércia positiva”: os temas apresentados não figuram de forma demasiadamente politizada, não refletindo injunções políticas e econômicas de forma direta e assegurando, assim, mais estabilidade nas agendas. São temas mais afeitos a uma agenda de corte cooperativo para o Mercosul, contrastando com a visão preponderantemente conflituosa que, injusta ou justamente, prevalece junto à opinião pública dos quatro países. No entanto, o pouco conhecimento por parte da sociedade civil e partes interessadas dos avanços das diversas agendas temáticas indica que a agenda não-econômica também peca pela falta de transparência e publicidade.

É necessário considerar fórmulas mais eficazes de publicização do

que ocorre na área não-econômica, de forma a municiar o bloco de uma agenda positiva, ampla e ambiciosa e evitar a sua total

identificação com casos isolados de controvérsia de cunho econômico.

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A Agenda Jurídico-Institucional

Há problemas importantes relativos à estrutura jurídica e institucional do Mercosul – seja da perspectiva interna do bloco, seja a partir das diferenças constitucionais de seus países membros. É amplamente reconhecido que a incorporação das normas do Mercosul nos ordenamentos jurídicos nacionais constitui tema central para o avanço do processo de integração. Em termos gerais, não há no momento uma base jurídica adequada que viabilize a criação de regras e mecanismos comuns ou a efetiva livre- circulação de bens, serviços e fatores de produção. A situação constitucional dos Estados-Parte é talvez o aspecto mais complexo e de difícil solução no curto e médio prazo.Apenas aArgentina e o Paraguai possuem dispositivos constitucionais que asseguram a aplicação de normas emanadas do direito do Mercosul. A insegurança jurídica tornou-se a norma, não a exceção. A questão da supranacionalidade é ainda mais difícil no contexto dos desafios constitucionais que se apresentam.

· Institucionalização. O Mercosul já tem um acquis communautaire importante de normas e instituições, ainda que problemas e insuficiências existam. Há duas alternativas que podem ser trabalhadas para a evolução do bloco: (1) o aprimoramento e reforço do bloco com base nos instrumentos disponíveis a partir do Tratado de Assunção e do Protocolo de Ouro Preto; (2) a elaboração de um novo instrumento geral, um Ouro Preto II, que buscaria a reestruturação do bloco com base em instrumentos novos a adequados às novas realidades do momento. Uma terceira alternativa diria respeito a um “Mercosul a

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duas velocidades”: uma relativa ao eixo Brasil-Argentina, outra relativa ao bloco como um todo.

Os custos e benefícios das diferentes opções institucionais que se apresentam para o Mercosul devem ser explicitados de forma que decisões possam ser tomadas com base em posições empiricamente fundamentadas, e não apenas em fatores conjunturais ou conveniências burocráticas.

· Internalização de normas. Entre janeiro de 2000 e maio de 2004, das

162 Decisões do Conselho Mercado Comum (CMC) 107 necessitavam

incorporação, mas apenas 43 foram efetivamente incorporadas. Das

220 Resoluções do Grupo Mercado Comum (GMC) que necessitavam

incorporação, apenas 163 foram incorporadas. Das 44 Diretivas da Comissão de Comércio do Mercosul (CCM), apenas 19 foram incorporadas. No Brasil, os problemas de incorporação existem tanto em relação a normas que exigem a co-participação do Poder Legislativo como também em relação a normas de natureza meramente regulamentar, as quais podem ser incluídas na ordem jurídica brasileira por via de decretos e portarias.

· Equiparação hierárquica de normas. A Constituição não esclarece as relações entre a norma internacional e a nacional. O Supremo Tribunal Federal (STF) é que deve decidir. Aposição dominante tem sido a favor da equiparação hierárquica de tratados internacionais à lei ordinária, uma vez que esta é incorporada pela via da votação (“tomadas por

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maioria de votos, presente a maioria absoluta de seus membros”). Assim, em caso de conflito prevalece a norma posterior sobre a anterior, sendo, portanto, possível a revogação por uma lei ordinária posterior de um tratado anterior – algo que introduz o risco de que o País incorra em irresponsabilidade internacional.

· Direito da Integração. O art. 4 da Constituição Federal que dispõe que o “Brasil buscará a integração econômica, política, social e cultural dos povos da América Latina, visando à formação de uma comunidade latino- americana de nações” não é suficiente para assegurar que os Tratados do Mercosul conformem um efetivo “Direito da Integração” e que não venham a sofrer alterações posteriores. Apesar de a regra estar inserida nos “Princípios Fundamentais” da Constituição, há divergências sobre o que essa inserção propriamente representa ou se as relações internacionais do país repercutem também na ordem política interna (ou apenas na externa, o país como sujeito de Direito Internacional Público).

Adotar a Proposta de Reforma Constitucional de 1994 (001079) que prevê a modificação do art. 4 CF, de forma a tornar explícito que as normas emanadas dos órgãos competentes das organizações internacionais “situam-se na ordem interna brasileira”.

· Controle de Constitucionalidade. No momento, qualquer órgão judiciário pode se manifestar sobre a conformidade das normas do Mercosul com a Constituição, podendo também suspender a aplicação daquelas que julgar inconstitucionais até a manifestação definitiva por parte do STF.

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Para resolver o problema do controle de constitucionalidade uma “Ação Declaratória de Constitucionalidade” por parte do STF em relação aos Tratados do Mercosul deveria ser adotada.

· Processo Legislativo. A instauração de um processo legislativo efetivo e transparente no Mercosul traria maior nitidez para todos os órgãos que participam do processo de produção legislativa do bloco. Há inúmeros protocolos firmados e não ratificados, assim como instrumentos que ainda que firmados e ratificados não tem aplicação plena nos Estados- Parte. A intenção seria que todos os órgãos participantes estivessem conscientes de que a falta de observância do procedimento legislativo tornaria nula qualquer regra acordada.

Há necessidade de uma tipologia das diferentes normas emanadas dos órgãos do Mercosul. Um procedimento legislativo claro também contribuiria para que uma distinção fosse feita entre tais normas.

· Supranacionalidade. O Mercosul, apesar de ter claras ambições e compromissos firmados relativos ao aprofundamento da integração entre seus Estados-Parte, tem uma estrutura institucional característica de uma organização internacional e não propriamente de uma organização de integração. A intergovernamentabilidade do Mercosul não reduz nem limita a personalidade e a capacidade jurídica internacional dos Estados-Parte, nem substitui os órgãos nacionais individuais, nem exerce competências no interior dos Estados. Organizações de integração são normalmente associadas ao conceito de supranacionalidade, uma vez que implicam a

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alienação por parte dos Estados-Parte de parte de sua soberania, delegando à organização competência para deliberar e decidir sobre assuntos até então de foro interno.

Instituições integracionistas devem refletir graus reais de integração alcançados, e não pretender que por si só possam aumentá-los. Devem, assim, se adaptar aos seus requerimentos, sem a pretensão de moldar o formato, o ritmo ou as características básicas dos processos de integração. As funções de quaisquer novas instituições devem ser determinadas ex-ante, de acordo com demandas reais inerentes ao processo, e não depois de serem estabelecidas.

· Voto Ponderado. A regra do consenso faz com que nada funcione ou avance sem o acordo total dos quatro Estados-Parte, o que se traduz por uma falta completa de poder de decisão independente por parte da estrutura orgânica do MERCOSUL. Tudo se decide, portanto, através de um único critério: o da unanimidade. Não existe no MERCOSUL, por exemplo, a possibilidade de se tomar decisões de outra forma que não seja o consenso (e a unanimidade). Formas tais como a maioria simples ou a maioria qualificada viabilizaram o avanço do processo de integração europeu ao evitar vetos de medidas que, apesar de poderem ser contrárias ao interesse de um ou mais Estados-Membros, afiguravam-se indispensáveis para a evolução do processo de integração.

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DO MERCOSUL (NEMER)

A noção de proporcionalidade, introduzida recentemente no

contexto da criação do fundo estrutural, deveria ser aprofundada

no contexto do processo decisório como um todo do Mercosul. Votos

que refletissem o poder econômico e/ou outro de cada país deveriam ser considerados eventualmente de forma distinta dependendo do tema em questão.

· Debate nacional. O futuro bem-sucedido do Mercosul necessariamente passa pela consolidação de sua estrutura jurídica, o que se afigura como muito difícil no contexto do atual sistema constitucional brasileiro. Temas sensíveis como a reforma constitucional necessária para que o Brasil se envolva efetivamente no processo de integração regional e sub-regional requerem análises criteriosas e debates nacionais de grande amplitude e representatividade.

O tema jurídico/institucional deve ser objeto de um debate

aprofundado na sociedade e no judiciário.

A Agenda Participativa

Apesar de uma gritante falta de representatividade, de um “déficit democrático” bastante óbvio, o Mercosul parece ainda contar com apoio nas sociedades de seus Estados-Parte. Não que as sociedades tenham entendido a essência do bloco; o nível de confusão sobre o que envolve o Mercosul é evidente, a começar pela própria cobertura dos meios de

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comunicação em cada país. Se há algum apoio efetivo nas sociedades do bloco, esse vem da aparente associação feita entre o bloco e os temas positivos da cooperação, coordenação, fraternidade, paz e união dos povos, assim como de outros elementos que compõem o complexo mosaico do “símbolo Mercosul”. Não há dúvida de que nos últimos anos, dadas as crises individuais nacionais dos países membros, assim como a crescente atenção dada a conflitos que, embora pequenos no contexto maior das coisas, dominaram o imaginário do bloco, o processo sofreu, e com ele o entusiasmo pela integração sub-regional. Vale ressaltar que os movimentos sociais têm oscilado ao longo da existência do Mercosul entre a apatia e a oposição ao modelo de integração perseguido pela sub-região.

· Símbolo e Sociedade. O Mercosul não pode perder o “atout” que ainda representa sua imagem, seu símbolo. Cultivá-lo, no entanto, requer visão e definição. O golpe fatal para o Mercosul seria que o símbolo de sucesso fosse definitivamente substituído pelo símbolo de indecisão e mesmice. A sociedade então se encarregaria de destruí-lo naturalmente ao não prestar o apoio que mais do que nunca se faz necessário. Nada alimenta mais um símbolo como o que se tornou o Mercosul na visão de seus povos do que uma visão compartilhada e clara de seu futuro. Nesse contexto, definir o que se quer e depois persegui-lo é a melhor forma de restaurar a confiança e a credibilidade perdida – algo que não pode ocorrer sem uma participação importante das sociedades nacionais.

A chave para manter o bloco vivo e vivaz é envolver as sociedades nacionais cada vez mais na busca de um futuro que faça sentido

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para a sub-região. A mobilização da sociedade é crucial para que se logre elaborar um projeto integracionista legítimo e condizente com as reais demandas e necessidades dos povos que o compõem.

· Movimentos Sociais. O debate sobre a integração sub-regional pelos movimentos sociais dos países do Mercosul foi amplamente influenciado pela percepção de que o processo integracionista engajado tinha em sua raiz a reestruturação produtiva dos grandes grupos transnacionais, assim como a busca de alternativas de desenvolvimento que evitassem - ou pelo menos atenuassem - os efeitos das políticas de ajuste estrutural impostas pelas instituições financeiras internacionais. Esses dois aspectos tiveram, ademais, o efeito de aproximar os movimentos organizados nos dois países, em busca de uma alternativa ao processo que se conformava na sub-região. Com o advento das negociações da ALCA, os movimentos se concentraram ainda mais na contestação de uma governança econômica centrada no livre-comércio, porém ainda menos nos elementos específicos da agenda do Mercosul. O foco no Mercosul, desde sempre limitado em seu alcance, passaria então a plenamente “coadjuvante”, tornando-se apenas um elemento a mais no combate à percebida extensão do NAFTA a todo o hemisfério americano.

Há pelo menos três aspectos sobre os quais uma maior mobilização em torno do Mercosul deveria incidir: 1) o envolvimento de novos “atores”, novos participantes no debate sobre o Mercosul; 2) a promoção de uma melhor coordenação entre os ministérios e

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agências do Governo Federal envolvidos nos assuntos do Mercosul; e, 3) a busca da conformação de uma real visão estratégica sobre o Mercosul por parte do governo e da sociedade.

· Repensando o envolvimento. O processo de envolvimento da sociedade em relação ao processo formal de integração é ainda muito pequeno. É evidente que as sociedades por si só têm criado foros e grupos de mobilização em torno de temas sub-regionais. De formal, existe apenas o Foro Consultivo Econômico e Social (FCES) do Mercosul, cuja participação é bastante ampla e heterogênea, faltando-lhe mais objetividade e precisão na definição de agendas de trabalho e na busca de soluções para os desafios que surgem ao longo do trajeto integracionista.

É preciso criar mecanismos efetivos que ampliem a influência do FCES nas definições de políticas sub-regionais, particularmente nos setores produtivo e social. As questões sociais deveriam ser priorizadas nos trabalhos e nas instituições do Mercosul – dessa forma, seriam dados passos essenciais no sentido de contemplar o que o Tratado de Assunção menciona: o objetivo de integração seria alcançado através do desenvolvimento e a estabilização econômica com “justiça social”.

· Nova forma de trabalhar. O governo instalado em 2003 no Brasil abriu novos canais para a rediscussão da essência do processo de integração do Mercosul. Apesar de visto ainda como insuficiente, o “novo” diálogo

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representa uma nova oportunidade para os movimentos sociais expressarem suas críticas e suas propostas de um Mercosul “alternativo”, que possa ajudar a superar os problemas tanto conjunturais como estruturais do momento. Há, no entanto, muitas críticas à relativa escassa consulta feita “tradicionalmente” sobre os assuntos do Mercosul. Por exemplo, é generalizada a reclamação de que aos documentos que transitam oficialmente no Mercosul não são dados níveis mínimos de transparência, de forma que setores da sociedade possam expressar suas posições com clareza e num espaço de tempo adequado. Cabe à sociedade e aos movimentos sociais cobrar maior transparência e previsibilidade por parte do governo na conduta dos temas da integração sub-regional.

Uma discussão equilibrada sobre um processo de integração com democracia e participação social tem que abordar temas fundamentais tais como a soberania, o bem-estar social, redução de desigualdades e sustentabilidade ambiental.

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