La influencia de las polticas pblicas de igualdad en la toma de decisiones: un anlisis de los informes de impacto de gnero

Alba Alonso Alvarez, Isabel Diz Otero, Marta Lois Gonzlez

Los informes de impacto de gnero son una de las principales metodologas mediante las cuales se aplica el mainstreaming de gnero en las polticas pblicas. En Espaa y en algunas de sus Comunidades Autnomas, a diferencia de los pases nrdicos, se establece normativamente como obligatorio que todos los proyectos de ley y reglamentos aprobados por el consejo de gobierno estatal y autonmicos debern ir acompaados de un informe de evaluacin del impacto por razn de gnero del contenido de los mismos. Es esta obligatoriedad suficiente para que la perspectiva de gnero quede incluida en la legislacin? Este artculo se centra en el anlisis de aplicacin de los informes de impacto de gnero en la comunidad autnoma gallega con el objetivo principal de determinar si la utilizacin de esta metodologa ha tenido influencia en el contenido de las normas aprobadas. En este anlisis se considerarn variables claves de la incidencia de estos informes: reas polticas en las que los informes tiene mayor impacto, mbitos del sistema de gnero que intentan transformar y actores implicados en la elaboracin de los informes. Con el anlisis de la construccin e implementacin de este instrumento contribuimos a una mayor comprensin terica y a una evaluacin prctica de la aplicacin del mainstreaming de gnero. Palabras clave: polticas ptblicas de gnero, informes de impacto, mainstreaming, toma de decisiones.

Las polticas de igualdad han sido objeto de un extraordinario desarrollo durante las ltimas dcadas. No slo se han consolidado como un mbito de actuacin diferenciado con sus propios planes y normas, sino que tambin han catahzado la creacin de organismos especializados que dotaron de experticia e impulso poltico a este tipo de medidas. La literatura acadmica no ha permanecido ajena a estos nuevos desarrollos. Ms bien ha abierto un nuevo campo de invesgacin explorando cuestiones como la entrada de nuevos temas en la agenda

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o la generalizacin e incidencia del denominado feminismo de estado (ver, por ejemplo, McBdde y Mazur, 2010). Estas investigaciones se han centrado de modo preferente en el nivel nacional e intemacional, mbitos pioneros en mateda de poh'ticas de igualdad. Sin embargo, han prestado poca atencin al anlisis del nivel subnacional, que en muchos pases permanece inexplorado. Muy recientemente, sin embargo, han aparecido numerosas voces apuntando a la necesidad de tener en cuenta el progresivo cadz multinivel que han ido adquidendo este tipo de medidas, especialmente desde que se ha apostado por introducir una estrategia de perfil transversal como es el mainstreaming de gnero (Haussman y Sauer, 2007; Outshoom y Kantola 2007). Como resultado de esta nueva preocupacin se han llevado a cabo investigaciones focalizadas en Estados descentralizados y/o federales que han dado cuenta de elementos tales como el desarrollo de nuevas estrategias de actuacin, la creacin de organismos de igualdad o el papel del movimiento de mujeres en el nivel subnacional. El caso espaol no ha constituido una excepcin y tambin ha sido abordado en diversas ocasiones, evidenciando el creciente protagonismo de las Comunidades Autnomas (Bustelo y Ortbals, 2007; Ortbals, 2008a, 2008b; Rincker y Ortbals, 2009; Diz y Lois, 2011; Alonso, 201 la; 201 Ib). Este artculo se inserta en esta incipiente lnea de investigacin y pretende contribuir al conocimiento sobre las polticas de igualdad en el nivel autonmico espaol. Ms concretamente, pretende arrojar luz sobre el desarrollo de una de las estrategias ms recientes en materia de igualdad, el mainstreaming de gnero. Introducido en Espaa en los aos 90 en paralelo a su difusin intemacional (Bustelo, 2004; Lombardo, 2004), ste busca promover la incorporacin de la igualdad como un objetivo poltico transversal, que debe ser tenido en cuenta en el diseo y aplicacin de todas las polticas pblicas. Aunque ha recibido un gran nivel de atencin por parte de la literatura especializada, todava se sabe muy poco sobre su implementacin, y an menos sobre su impacto en las polticas finales. Una de las herramientas ms comunes empleadas hasta la fecha para el desarrollo del mainstreaming son los informes de impacto de gnero (mtodo GIA), que en el caso de Espaa han sido regulados por normativa especfica a nivel estatal y en ocho Comunidades Autnomas (CCAA). Estos informes representan una tcnica de evaluacin prospectiva de las normas. Constituyen un estudio y anlisis ex ante del proyecto normativo que se promueve para vedficar, si en el momento de la planificacin, las medidas que contiene la disposicin tienen en cuenta el impacto que tendrn sobre mujeres y hombres. Asimismo, advierten a quienes los van a adoptar de cules pueden ser las consecuencias deseadas y no deseadas, proponiendo en su caso, una modificacin. En este sentido, podramos hablar de un mecanismo en la bsqueda de igualdad real y de resultados. En este artculo se presenta un anlisis pionero' acerca de la incidencia de los denominados informes de impacto de gnero sobre la produccin normativa. Su grado de novedad descansa, por un lado, en el inters por centrar el anlisis en la puesta en prctica de
1. Este artculo ha sido posible gracias a un contrato firmado en 2008 con la Administracin autonmica gallega (Servicio Galego de Igualdade) para llevar a cabo el trabajo Os informes galegos de impacto de xnero. Unha anlise da sa incidencia na elaboracin das normas realizado entre mayo y diciembre de ese mismo ao. Se puede consultar en lnea en: http://sgi.xunta.es/document/infimpacxen.pdf.

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este instmmento; en general, las investigaciones sobre el mainstreaming se han ocupado principalmente del anlisis de cmo se ha ido generalizando esta estrategia a nivel mundial y sobre cules han sido sus implicaciones tericas, pero no se ha avanzado mucho acerca de su implementacin (vase, por ejemplo. Squires, 2007). Por otro lado, es preciso tener en cuenta que, debido a que los informes de impacto de gnero en Espaa constituyen una herramienta de reciente incorporacin en la prctica administrativa, todava no se cuenta con evaluaciones sobre su nivel de implantacin y los tipos de cambio que los informes han provocado en las actuaciones aprobadas. De hecho, las investigaciones referidas al caso del gobiemo central son principalmente de base jurdica y se han ocupado de sealar que en muchos casos no se han elaborado los informes preceptivos o que stos se han limitado a indicar la no pertinencia de gnero de normas concretas (Pujol, 2005; Mora, 2010; Pauner, 2009). En este sentido, esta investigacin parte de las siguientes preguntas: est institucionalizado el uso del informe de impacto de gnero? Tiene impacto en la normativa aprobada? La inclusin de esta herramienta en la normativa vinculante es suficiente para que tenga impacto y para su consolidacin? De qu depende el impacto?, del rea poltica que desarrolla la normativa?, del carcter transformador de la propuesta? De acuerdo con la literatura especializada se espera la consolidacin de esta metodologa gracias al uso de la normativa preceptiva (Hafner-Burton y Pollack, 2009) aunque con un impacto desigual ya que el contenido del informe, esto es, las sugerencias presentadas, no son vinculantes. En este caso, cuando se hace referencia al impacto o a la incidencia, se esperan diferencias segn el rea o departamento que dicta la norma (Jacquot, 2007; Mazey, 2001; Hafner-Burton y Pollack, 2009). Asimismo, se espera que cunto ms transformativas sean las sugerencias propuestas menos incidencia tendrn. En el artculo se aborda un caso concreto, el caso gallego. Se ha escogido como nico caso esta comunidad autnoma dada la limitacin de los recursos de investigacin disponibles pero con la conciencia de que esta aportacin puede estimular nuevos anlisis acerca de otras autonomas, en las que previsiblemente tenga lugar un uso diferente de los informes de impacto, por lo que, en un futuro prximo resultar fundamental la perspectiva comparada. Las poh'ticas de igualdad en Gahcia incorporaron este mecanismo con la aprobacin de la Ley 7/2004, de 16 de julio, gallega para la igualdad de mujeres y hombres que obliga a que todos los proyectos de ley presentados en el Parlamento gallego, as como aquellos reglamentos con repercusin en cuestiones de gnero, vayan acompaados de un informe de impacto de gnero^.
2. En el artculo 7 de esta norma queda establecido que "Los proyectos de ley presentados en el Parlamento gallego por la Xunta de Galicia irn acompaados de un informe sobre su impacto de gnero elaborado por el Servicio Gallego de Promocin de la Igualdad del Hombre y de la Mujer. Si no se acompaaran o se tratara de una proposicin de ley presentada en el Parlamento gallego, ste requerir, antes de la discusin parlamentaria, su remisin a la Xunta de Galicia, quien dictaminar en el plazo de un mes; transcurrido este plazo a proposicin seguir su curso". Y en el artculo 8 se aade "1. Los reglamentos con repercusin en cuestiones de gnero elaborados por la Xunta de Galicia tambin exigirn, antes de su aprobacin, la emisin de un informe sobre su impacto de gnero elaborado por el Servicio Gallego de Promocin de la Igualdad del Hombre y de la Mujer; 2. El dicho informe no ser vinculante".

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En este caso, la investigacin centra su atencin en el papel jugado por los informes de impacto de gnero elaborados por el Servizo Galego de Igualdade (SGI)^, cuyo fin es la mejora de la calidad normativa en clave de gnero, permitiendo conocer el impacto y eficacia de este instmmento en los proyectos de disposiciones normativas que fueron aprobados en Galicia. Las aportaciones que se han obtenido darn cuenta del grado de aceptacin de los informes de impacto, as como del hecho de que su contdbucin en aras de que la igualdad entre mujeres y hombres est presente en la produccin normativa gallega. Para el logro del objetivo general, esta investigacin dar cumplimiento a cuatro objetivos especficos: 1. Descdbir las caractersticas pdncipales de los informes de impacto de gnero y de los proyectos normativos a los que acompaan. 2. Analizar el contenido de los informes de impacto de gnero. 3. Valorar la incidencia de los informes de impacto de gnero en la normativa aprobada. 4. Identificar las vadables condicionantes/explicativas de esa incidencia. Para el anlisis empdco se defini una unidad de anlisis compuesta por tres documentos: un proyecto normativo, el informe de impacto de gnero que lo acompaa y la norma una vez que es aprobada y publicada en el Diario Oficial de Galicia. El marco temporal analizado ha comprendido desde 2005 hasta 2008'* por razones fundamentalmente relacionadas con los compromisos de la investigacin pero tambin con la disponibilidad de la institucin responsable de la emisin de los informes. En efecto, para valorar la incidencia de los informes en la normativa fue preciso tener en cuenta el tiempo transcurddo desde la emisin del informe hasta la publicacin de la norma. Entre 2005 y abdl de 2008 el SGI emiti 268 informes de impacto de gnero relativos a proyectos normativos en los que estaban trabajando los distintos departamentos de la Xunta. De esos 268 proyectos normativos sobre los que se emiti informe de impacto casi el 64% fueron aprobados hasta el 15 de septiembre de 2008, convirtindose as en normativa aplicable en la comunidad autnoma gallega. Estas 170 normas, sus proyectos y los informes de impacto de gnero que las acompaaron constituyen el objeto de anlisis de esta investigacin. Los objetivos especficos perseguidos marcaron la metodologa utilizada para la recopilacin y el anlisis de los datos. Por un lado, se dise una metodologa que buscaba descdbir las caractersticas de las unidades de anlisis, dando as cumplimiento a los dos pdmeros objetivos especficos. Adems, este anlisis descdptivo haba de servir tambin para hacer una pdmera aproximacin a la incidencia de los informes en las normas aprobadas y a la identificacin de las posibles vadables que estn detrs de la misma.
3. El Servizo Galego de Igualdade es un organismo autnomo creado por el Gobiemo gallego en 1991 para liderar las polticas de igualdad en esa comunidad autnoma. Desde aquel momento y hasta 2005, cuando la Secretara General de Igualdad fue creada, constituy el nico ejemplo de feminismo institucional en el nivel autonmico gallego. 4. Se incluyen los emitidos hasta el mes de abril y la normativa aprobada hasta el 15 de septiembre de 2008.

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La herramienta metodolgica que se ha utilizado para la aproximacin descriptiva fue la de la ficha de registro de informacin. A partir de la bibliografi'a existente sobre la metodologa para la elaboracin de los informes de impacto de gnero, se identificaron las principales caractersticas que ha de cumplir un informe de impacto, posteriormente, stas fiieron utilizadas como los indicadores empricos de la investigacin a incluir en la ficha de registro. Una vez diseada, se recompil la informacin a partir de cada una de las unidades de anlisis. Por otro lado, y con el fin de profundizar en la evaluacin de la incidencia de los informes, se decidi llevar a cabo un anlisis complementario que informase de las estrategias para el logro de la igualdad que quedaban establecidas en las normas gallegas. As, este segundo anlisis persegua ahondar en el tipo de recomendaciones y propuestas realizadas por los informes de impacto y su incidencia. Para esto se emple el esquema conceptual desarrollado por Roggeband y Verloo, conocido como el Gender Impact Assessment (Mtodo GIA) de revisin de las polticas holandesas desde la perspectiva de gnero (2006). La importancia que este esquema analtico ha conseguido en los estudios referidos a las polticas de gnero, hace imprescindible su utilizacin para cualquier anlisis de las mismas. Por esta razn se consider pertinente emplearlo en el anlisis de los informes de impacto de gnero de la normativa gallega. Este artculo se estmctura en cuatro secciones. En la primera, se describe esta nueva herramienta, esto es, el informe de impacto de gnero, haciendo un repaso de su introduccin en el contexto nacional e intemacional. En la segunda seccin, a travs de una aproximacin descriptiva, se examinan cules son las caractersticas y los contenidos de los informes de impacto de gnero elaborados por el SGI. La tercera seccin se destina a la valoracin de la incidencia de los informes en la normativa. Para ello, en primer lugar, se analizan las recomendaciones que se llevaron a cabo en los informes y su grado de receptividad en la normativa aprobada. Posteriormente, en esa misma seccin, se procede a un anlisis de la incidencia de los informes. Para ello y partiendo de la categorizacin ya mencionada, se clasifican y evalan todas las recomendaciones de cambios incluidas en los informes. Se trata de sintetizar cmo quedan reglamentadas las acciones en igualdad relativas a las diferentes lneas de actuacin en la normativa gallega. Por ltimo, en la seccin final se exponen las principales conclusiones del estudio a la luz de las investigaciones realizadas sobre la implementacin del mainstreaming sugiriendo nuevas lneas de anlisis.

EL 'MAINSTREAMING'Y SUS METODOLOGAS: LOS INFORMES DE IMPACTO DE GNERO Durante las ltimas dcadas las polticas de gnero han sufrido una clara evolucin hacia un enfoque estmctural. Mientras que en los aos 70 y 80 se centraban, bien en reformar la legislacin para alcanzar la igualdad de trato, bien en realizar actuaciones especficas enfocadas a las mujeres, desde mediados de los 90 el objetivo ha sido revisar todas las polticas pblicas desde la perspectiva de gnero (Rees, 1998). El mainstreaming de gnero, por
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lo tanto, ha pasado a convertirse en una de las principales estrategias para combatir las desigualdades, adoptada por innumerables pases y organizaciones intemacionales (True y Mintrom, 2001). De ah que la literatura no haya permanecido ajena a este cambio y se haya realizado un gran esfuerzo de reflexin acerca de las potencialidades y lmites de esta estrategia, as como su impacto en las polficas pblicas. En este sentido, existe un claro consenso acerca de la potencialidad del mainstreaming, que por primera vez concibe el problema de la desigualdad de gnero como estmctural y consecuentemente plantea la necesidad de revisar unas polticas pblicas inevitablemente androcntricas (Verloo, 2001). Se propone sacar a las polficas de gnero de su tradicional "guetto" poltico y convertirlas en un objetivo transversal y desafiante de la corriente principal mainstream. No obstante, se ha apuntado tambin que esta misma concepcin transformadora esconde inconsistencias que ponen en peligro su desarrollo efecfivo. Walby, por ejemplo, plantea la contradiccin existente entre el objetivo de la igualdad de gnero y las polficas dominantes (2005). As, si se acepta el diagnsfico de partida, que indica que las desigualdades de gnero son estmcturales, se deber poner en duda que las actuaciones pblicas puedan escapar a su influencia y promover activamente la igualdad. Por lo que respecta a su puesta en la prctica, la literatura especializada ha podido mostrar que esas contradicciones de partida no iban del todo desencaminadas y que el mainstreaming ha tenido que combatir muchas resistencias (Beveridge y Nott, 2002). En primer lugar, ste ha sido mayoritariamente relegado a normativa de carcter no vinculante, de modo que han tenido que ser los organismos de igualdad los encargados de persuadir a las diferentes reas competenciales de la importancia de promover la igualdad como un objefivo propio (Mazey, 2001). Adems, la introduccin del mainstreaming de gnero ha ido acompaada de una respuesta marcada por un claro desinters a la hora de modificar los procesos y las rutinas polticas. De hecho, mltiples invesfigaciones han puesto en evidencia que su implementacin es muy desigual segn el pas, el rea competencial o nivel de gobiemo que analicemos (ver por ejemplo Rubery, 2002; Msessdtdr y Eriingsdttir, 2005; Woodward, 2008). Para entender aquellos pocos casos de incorporacin exitosa de la perspectiva de gnero se debe prestar atencin a variables explicativas como la existencia de procedimientos obligatorios (Hafner-Burton y Pollack, 2009), la intervencin de personas que impulsan su desarrollo desde posiciones clave en el proceso de toma de decisiones (Jacquot, 2006; Pollack y Hafner-Burton, 2000) o la presencia de procesos de aprendizaje entre pases y/o niveles de gobiemo (Squires, 2007). Dadas las dificultades para incorporar el mainstreaming en todas las actuaciones pblicas, esta estrategia ha tenido que concretarse en herramientas especficas que convirtiesen esta revisin en una mtina poltica (policy routine) (Alonso, 2011a). As, adems de explicitar un mandato general en favor de igualdad, se ha elegido, por ejemplo, modificar la estmctura insfitucional. se sera el caso de las recientemente creadas unidades de gnero, especializadas en introducir la experticia en todos los departamentos, o de las comisiones inter-departamentales para la igualdad, centradas en involucrar al gobiemo en su conjunto. Paralelamente, se ha puesto cierto nfasis en aportar nuevas metodologas que
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pudieran facilitar la implementacin del mainstreaming, hacindolo accesible a todos los actores implicados. se es el caso, sin duda, de los informes de impacto de gnero, una de las herramientas ms generalizadas. Aunque tienen su odgen en las polticas medioambientales, su adaptacin a las polticas de gnero tiene lugar a mediados de los 90, especialmente a partir de la metodologa diseada por Roggeband y Verloo para analizar las polticas holandesas (2006). Partiendo de la existencia de relaciones de gnero estmcturales, estas autoras idearon una metodologa de evaluacin ex-ante de las polticas por la cual se podan prever sus potenciales efectos sobre la situacin de mujeres y hombres. El objetivo fue establecer un procedimiento sistemtico y estandarizado que permiti analizar todas las polticas (legislacin, planes, presupuestos, etc.) desde la perspectiva de gnero, e incluir modificaciones all donde fuera necesado. En general, este tipo de informes estn compuestos por cuatro elementos pdncipales (Comisin Europea, 1999). En pdmer lugar se suele incluir un diagnstico en el que se descdbe la situacin de hombres y mujeres en el mbito en cuestin. A continuacin se justifica la pertinencia de gnero del informe, esto es, visto el diagnstico de partida se define si estamos ante un rea en la que el gnero es una vadable relevante (Instituto Andaluz de la Mujer, 2005). En aquellos casos en los que el gnero se considera pertinente, se valora el posible impacto de la norma. Este ejercicio requiere preguntarse, esta norma, en caso de ser aprobada, tendra un efecto positivo sobre la igualdad entre mujeres y hombres? Por el contrado, podra perpetuar o aumentar las desigualdades? Teniendo en cuenta este anlisis del impacto, la ltima parte del informe se centra en realizar sugerencias de modificacin que van encaminadas a incorporar la perspectiva de gnero, de modo que cualquier norma acte en favor de la igualdad. La metodologa GIA ha sido exportada a numerosos pases e instituciones, entre ellos a Espaa, donde durante la ltima dcada ha sido adoptada por diversos niveles de gobierno. Con respecto al mbito estatal, los informes de impacto fueron regulados ya en 2003, cuando la Ley 30/2003 estableci que stos deberan ser realizados para todas las leyes y reglamentos que elabore el gobiemo^ Postedormente, la Ley Orgnica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres ampli este mandato a todas las regulaciones, planes, normas generales y disposiciones relativas al reclutamiento del personal de la administracin pblica. El nivel autonmico tambin ha optado por regular este tipo de procesos. El pdmer ejemplo se encuentra en Catalua, que ya en 2001 garantizaba la inclusin de los informes de impacto como parte de la elaboracin de nueva normativa*. Postedormente, Extremadura, Andaluca, Galicia, Murcia, Pas Vasco, Baleares y Canadas siguieron el ejemplo cataln. Aunque todas estas normativas cuentan con objetivos similares, se puede afirmar que existen dos grandes elementos diferenciadores (cuadro 1)^. En

5. Ley 30 /2003, de 13 de octubre, sobre medidas para incorporar la valoracin de impacto de gnero en las disposiciones normativas que elabore el gobierno. 6. Ley 4/2001, de 9 de abril, de modificacin del apartado 2 del artculo 63 de la Ley 13/1989, de 14 de diciembre, de organizacin, procedimiento y rgimen jurdico de la Administracin de la Generalitt de Catalua. 1. No incluimos en nuestro anlisis el caso de Caaras que recogi los informes de impacto en su ley de igualdad aprobada en 2010 y no cuenta an con el desarrollo reglamentario pertinente.

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primer lugar, la obligatoriedad de elaborar los informes de impacto es diferente segn la comunidad autnoma. As, unas autonomas se limitan a imponerlos slo en la elaboracin de leyes y otras amplan el mandato hacia normas y planes de menor rango (Alonso, 2011a). Paralelamente, existe una clara diferencia en lo que respecta a cul es el organismo encargado de elaborar los informes de impacto. Mientras en unos casos se opta por delegar esa tarea en los organismos de igualdad, en otros se prefiere que sean los propios departamentos encargados de desarrollar la norma en cuestin los que elaboren el informe. En el caso de Andaluca y Pas Vasco se elige una estrategia mixta en la cual los departamentos elaboran el informe, y por lo tanto se hacen responsables de incorporar la perspectiva de gnero en sus propias polticas, y los organismos de igualdad lo revisan, garantizando un cierto nivel de sofisticacin y experticia (Alonso, 201 la). No es casualidad, por lo tanto, que stas sean las dos nicas autonomas que han regulado los informes de impacto ms en detalle y que han establecido cules son sus procedimientos y sus niveles mnimos de calidad*. En el caso que nos ocupa, Galicia, la obligatoriedad de elaborar los informes se limita a las normas con rango de ley, y la entidad encargada de elaborarlos es el SGI, es decir, el propio organismo de igualdad. A pesar de esta diversidad, parece evidente que los informes de impacto de gnero estn siendo consolidados como una de las metodologas ms adecuadas para abordar la aplicacin del mainstreaming de gnero en Espaa. Resta por analizar cul es su impacto real tanto en los procesos polticos como en la normativa finalmente aprobada. Este trabajo pretende contribuir a llenar este vaco.
CUADRO 1. LA REGULACIN DE LOS INFORMES DE IMPACTO EN ESPAA Entidad Andaluca Ley Ley 18/2003 Ley 3/2007 Decreto 93/2004 Ley 12/2006 Ley 4/2001 Quin hace el informe? Departamentos (revisin por el organismo de igualdad) Organismo de igualdad Organismo de igualdad Son obligatorios? Leyes, regulaciones y planes Leyes y normas Regulaciones generales Tienen una estructura? S (contenidos mnimos) No No

Baleares Catalua Pas Vasco

Departamentos (revisin Ley 4/2005 Resolucin 5/2007 por el organismo de igualdad) Organismo de igualdad

S (contenidos y Leyes, regulaciones y actos administrativos objetivos mnimos) No

Extremadura Ley 1/2002

8. En el caso de Andaluca mediante el Decreto 93/2004, de 9 de marzo, por el que se regula el informe de evaluacin de impacto de gnero en los proyectos de ley y reglamentos que apruebe el Consejo de Gobiemo y en el Pas Vasco mediante la Resolucin 5/2007, de 14 de febrero, por ia que se dispone ia pubiicacin dei Acuerdo adoptado por ei Consejo de Gobiemo por el que se aprueban ias directrices para ia realizacin de ia evaiuacin previa dei impacto en funcin del gnero.

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CUADRO 1. LA REGULACIN DE LOS INFORMES DE IMPACTO EN ESPAA (CONT.)

Untidad Galicia Murcia Espaa

Ley Ley 7/2004 Ley 6/2004 Ley 30/2003 Ley 3/2007

Quien hace el informe? Organismo de igualdad Departamentos

Son obligatorios? Leyes Leyes Leyes, regulaciones planes, normas generales y normas relativas al reclutamiento de trabajadores pblicos

Tienen una estructura? No No No

Fuente: elaboracin propia.

LAS CARACTERSTICAS DE LOS INFORMES DE IMPACTO DE GNERO Como se ha dicho en la introduccin, este apartado se centra en la descdpcin de los informes de impacto de gnero producidos por el SGI entre 2005 y el pdmer cuatdmestre de 2008. En este anlisis descdptivo se atender a las caractersticas de los informes y a su contenido. La ficha de registro utilizada para este anlisis se ha estmcturado alrededor de 16 tems que deban proporcionar informacin relativa a tres parmetros: 1. Odgen del informe y del proyecto normativo (fecha emisin del informe. Consejera que presenta el proyecto normativo, fecha de publicacin de la norma y tipo de norma). 2. Contenido de los informes de impacto de gnero (valoracin de la pertinencia de gnero, presencia de justificacin normativa, presencia de diagnstico). 3. Sugerencias del informe al proyecto normativo y modificaciones introducidas en la norma aprobada (sugerencias relacionadas con el lenguaje, modificaciones introducidas relacionadas con el lenguaje, grado de modificaciones introducidas relacionadas con el lenguaje, sugerencias temticas, modificaciones temticas introducidas, porcentaje de modificaciones introducidas, grado de modificacin temtica). La ficha fue aplicada en las 170 unidades de anlisis que componen el objeto de estudio. En cuanto a las caractersticas de los informes, la tabla 1 resume el nmero de informes emitidos cada ao. Como se puede observar, el ao ms productivo fue el 2007. Con todo, podemos afirmar que los informes de impacto de gnero empiezan a generalizarse como herramienta para integrar la perspectiva de gnero en la normativa del gobiemo a partir del ao 2006.
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TABLA 1. AO DE EMISIN DEL INFORME DE IMPACTO DE GNERO

N informes emitidos 2005 2006 2007 2008 Total

Fuente: elaboracin propia.

Porcentaje informes emitidos 5,3 25,3 54,1 15,3 100

9 43 92 26 170

El tipo de legislacin sobre la que se emitieron informes de impacto es un dato significativo para el anlisis de su incidencia, ya que nos informa del rango y la relevancia de la misma. Adems, como se desprende de los artculos 7 y 8 de la Ley Gallega 7/2004, que regulan los informes de impacto, mientras que en el proceso de elaboracin de las leyes el informe es obligatorio, no ocurre lo mismo para el resto de normativa para cuya aprobacin no existe tal obligatoriedad. De esta manera el anlisis de esta variable nos permite valorar tambin la voluntad poltica del gobiemo gallego en el uso de esta herramienta. Como se observa en la tabla 2, los informes de impacto de gnero acompaaron leyes, decretos y rdenes. La mayora (64,1%) de los que se emitieron en el periodo temporal que estamos analizando acompaaban decretos que despus fueron aprobados, un 24,1% fueron emitidos con respecto a proyectos y proposiciones de ley y un 11,8% correspondan a rdenes.
TABLA 2. TIPO DE PROYECTO NORMATIVO SOBRE EL QUE SE EMm INFORME

Frecuencia Ley Orden Decreto Total

Fuente: elaboracin propia.

Porcentaje 24,1 11,8 64,1 100

41 20 109 170

Con respecto a las leyes aprobadas por el Pariamento gallego en la legislatura 20052009, el 84% de las mismas iban acompaadas del informe de impacto de gnero correspondiente. Y si bien se puede decir que ha habido cierto grado de incumplimiento, los datos referidos al 2007 y 2008 permiten una valoracin an ms positiva. El 100% de las leyes aprobadas en el 2007 y en el periodo analizado de 2008 incorporaban su informe, lo que nuevamente sita al ao 2007 como momento en el que la herramienta comienza a ufilizarse sistemticamente. Es importante referirse, por la repercusin meditica, social y
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poltica que conllevan, a las leyes de presupuestos generale.s que, como es sabido, se aprueban cada ao en el parlamento. La primera ley de presupuestos que fue acompaada de un informe de impacto de gnero fue la Ley 16/2007, del 26 de diciembre, de presupuestos generales de la Comunidad Autnoma de Galicia para el ao 2008. Otro rasgo de inters con respeto a las caractersticas generales de los informes de impacto de gnero es el origen de los reglamentos sobre los que se emiten. La tabla 3 da cuenta de los informes emifidos en funcin de la Consejera que los solicita. Como se puede observar, todas las Consejeras solicitaron en alguna ocasin que se emitiera informe de impacto de gnero relativo a la normativa que han estado elaborando. Destacan la Consejera de Presidencia, Administraciones Pblicas y Justicia, con un 28,4%, y la de Educacin y Ordenacin Universitaria, con un 11,8%.
TABLA 3. NMERO DE INFORMES DE IMPACTO DE GNERO EMFFIDOS POR CONSEJERA QUE LO soucrrA

Frecuencia Presidencia Vicepresidencia de la Igualdad y del Bienestar Presidencia, Administraciones Pblicas y Justicia Economa y Hacienda Poltica Territorial, Obras Pblicas y Transportes Educacin y Ordenacin Universitaria Innovacin e Industria Medio Rural Cultura y Deporte Sanidad Pesca y Asuntos Martimos Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible Trabajo Vivienda y Suelo Total Fuente: elaboracin propia. 2 10 48 8 4 20 14 13 7 12 1 13 9 8 169

Porcentaje 1,2 59 28,4 4,7 2,4 11,8 8,3 11 4,1 7,1 0,6 1,1 5,3 4,7 100

Por lo tanto, se puede concluir que los informes de impacto de gnero han sido una herramienta ampliamente udlizada en el proceso legislativo gallego. Desde el ao 2006 cuando se generaliza esta herramienta, y sobre todo en el 2007, la mayora de las leyes aprobadas por el Parlamento gallego fueron acompaadas de su informe. Adems, el SGI ha elaborado informes de impacto de gnero correspondientes a decretos y a rdenes, lo que supone una buena implementacin del artculo 8 de la Ley 7/2004. En cuanto al contenido de los informes de impacto, uno de los primeros pasos del proceso de elaboracin consiste en analizar si la dimensin de gnero es pertinente para el
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proyecto normativo que se est evaluando. Es decir, se trata de evaluar si en la actuacin a la que se refiere la normativa es necesado que se aplique la perspectiva de gnero, bien porque va destinada a mujeres y a hombres, o bien porque su implementacin afectar de manera diferente a ambos sexos. Como se observa en la tabla 4, el 68% de los informes valoraban la normativa que acompaaban como pertinente al gnero. Una caracterstica presente en los informes gallegos es que, algunos de los que evaluaban la normativa acompaada como no pertinente, incluan de igual modo recomendaciones de dos tipos: a) sugerencias con respecto al lenguaje del texto en la bsqueda de una utilizacin no sexista del mismo y b) sugerencias en la composicin de rganos y comisiones. Esta prctica condujo a situaciones donde proyectos normativos que, en pdncipio, no incorporaban la perspectiva de gnero se vieran mejorados en su redaccin final.
TABLA 4. PERTINENCIA DE GNERO DE LOS PROYECTOS NORMATIVOS

Frecuencia Pertinentes No pertinentes Total

Fuente: elaboracin propia.

Porcentaje 67,6 32,4 100

115 55 170

Uno de los contenidos fundamentales de los informes de impacto se refiere a la informacin relacionada con la situacin de partida de mujeres y hombres, lo que permite la evaluacin de los posibles efectos de la norma sobre uno y otro sexo. En este sentido, los manuales al uso sobre la elaboracin de informes de impacto sugieren que la justificacin de las recomendaciones que se hacen a la normativa debe basarse en datos estadsticos y diagnsticos sobre la situacin de las mujeres y de los hombres'. Adems, segn este tipo de literatura los informes de impacto han de incluir la normativa, reglamentos y planes relativos a la igualdad de oportunidades que estn vigentes y que deben ser implementados en las polticas pblicas de los distintos departamentos. En el caso gallego, la estrategia predominante en los mismos, como se puede observar en la tabla 5, ha sido la de utilizar la normativa existente como justificacin de las recomendaciones. Por otro lado, la introduccin de diagnsticos de la situacin ha sido muy escasa (tabla 6). Asimismo, parece producirse un cambio de metodologa a partir de 2007, ao en el que los informes dejan de incorporar este tipo de justificacin de modo sistemtico. Este cambio metodolgico parece una opcin muy adecuada, en la medida en que cuando se utilizan las leyes como justificacin, el nivel de obligatodedad para que los
9. Gua para identificar la pertinencia de gnero. Instituto Andaluz de la Mujer, Junta de Andaluca, 2005, e Informes de impacto de gnero. Gua de aplicacin prctica, para la elaboracin de informes de impacto de gnero de las disposiciones normativas que elabore el gobierno, de acuerdo a la Ley 30/2003, Madrid: Instituto de la Mujer, 2005.

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distintos departamentos incluyan la igualdad en sus normas probablemente sea mayor que si se hace referencia a un diagnstico de partida, aumentando as la capacidad de incidencia de los informes. Con todo, en muchos casos, la realidad sobre las desigualdades de gnero no se refieja en su totalidad en la legislacin existente. Es por eso que, siempre que sea posible, se recomienda la utilizacin de anlisis de la situacin real de mujeres y hombres en los mbitos de actuacin, ya que esta forma de justificacin puede suponer un medio para avanzar en la eficacia de la normativa y en la accin del gobiemo gallego hacia el logro de la igualdad.
TABLA 5. JUSTIFICACIN DE LAS RECOMENDACIONES EN LA NORMATIVA VIGENTE POR AO DE EMISIN DEL INFORME SI justifica 2 22,2% 2006 2007 2008 Total
Fuente: eiaboracin propia.

No justifica 7 77,8% 11 25,6% 26 28,3% 8 30,8% 52 30,6%

Total 9 100% 43 100% 92 100% 26 100% 170 100%

2005

32 74,4% 66 71,7% 18 69,2% 118 69,4%

TABLA 6. INFORMES DE IMPACTO QUE INCLUYEN DIAGNSTICO POR AO DE EMISIN DEL INFORME

2005 2006 2007 2008 Total

Fuente: eiaboracin propia.

SI incluyen 4 44,4% 21 48,8% 21 22,8% 0 0 46 27,1%

No incluyen 5 55,6% 22 51,2% 71 77,2% 26 100% 124 72,9%

Total 9 100% 43 100% 92 100% 26 100% 170 100%

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LA IGUALDAD EN LA NORMATIVA GALLEGA: ANLISIS DE LA INCIDENCIA DE LOS INFORMES DE IMPACTO DE GNERO El objetivo fundamental de los informes de impacto de gnero es el de elaborar recomendaciones y propuestas de mejora del proyecto normativo. En relacin a ello, en un pdmer nivel de anlisis, stas han sido clasificadas en dos grandes gmpos: por un lado, propuestas de revisin del lenguaje para evitar la redaccin sexista de la norma y, por otro lado, propuestas de nuevo articulado y modificacin del existente. Las conclusiones referidas a la incidencia de los informes deben empezar mencionando el cambio en el lenguaje de las normas (tablas 7 y 8). La mayora de los informes, 75,3%, recomendaban un cambio que llevara a un uso no sexista del lenguaje pero en grados distintos. El nivel de receptividad de este tipo de sugerencias fue alto. Con todo, aunque un 95% de los proyectos normativos a los cuales se les recomendaba la modificacin aceptaron las sugerencias, la recogida de estas sugerencias no fue igual en todos los casos: un 40,6% de las normas las incluyeron por entero y un 37,5% lo hicieron de manera parcial. En un 17,2% los cambios fueron casi inexistentes.
TABLA 7. NMERO DE INFORMES QUE SUGIEREN MODIHCACIONES SOBRE LENGUAJE NO SEXISTA

Frecuencia S sugieren No sugieren Total

Fuente: elaboracin propia.

Porcentaje 75,3 24,7 100

128 42 170

TABLA 8. NMERO DE NORMAS QUE ACEPTAN MODIFICACIONES SOBRE LENGUAJE NO SEXISTA

Frecuencia Total Parcial Casi inexistentes No Total

Fuente: elaboracin propia.

Porcentaje 40,6 37,5 17,2 4,7 100

52 48 22 6 128

Con respeto a las modificaciones en el articulado, el indicador que se ha utilizado, denominado receptividad, ha sido el nmero de proyectos normativos a los cuales se les hace alguna sugerencia y el nmero de normas que finalmente se ven modificadas.
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Atendiendo a este indicador y a los datos de las tablas 9 y 10 referidos a los proyectos normativos clasificados como pertinentes al gnero, se puede concluir que el grado de receptividad ha sido alto. Algo ms del 60% de los proyectos normativos aceptaron algn tipo de modificacin de las sugeridas en su informe de impacto.
TABLA 9. NMERO DE INFORMES QUE SUGIEREN MODIFICACIONES EN FUNCIN DE LA PERTINENCIA O NO PERTINENCIA DE GNERO DEL PROYECTO NORMATIVO

SI sugieren Proyectos pertinentes al gnero Proyectos no pertinentes al gnero Total

Fuente: elaboracin propia.

No sugieren 10 8,7% 50 90,9% 60 35,3%

Total 115 100% 55 100% 170 100%

105 91,3% 5 9,1% 110 64,7%

TABLA 10. NTJMERO DE NORMAS QUE ACEITAN MODIHCACIONES SOBRE LENGUAJE NO SEXISTA

Frecuencia Aceptan No aceptan Total

Fuente: elaboracin propia.

Porcentaje 62,9 37,1 100

66 39 105

La profundizacin en el anlisis de estos datos ha llevado a considerar distintas variables que pueden estar influyendo en el grado de receptividad. Para esto, se han examinado tres variables distintas: el tipo de proyecto normativo, el ao de emisin del informe de impacto y la Consejeri'a que emite la norma. Si se observan los datos relativos a la primera de las variables en la tabla 11, vemos que los proyectos de ley y los proyectos de decreto son los que ms sugerencias de modificacin reciben. En el mismo sentido, en la tabla 12, se observa que son las leyes aprobadas las que en mayor medida son modificadas en algn grado: un 81,8% de las leyes aprobadas incluyeron nuevo articulado o una modificacin del existente despus de recibir su informe de impacto de gnero.

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TABLA 11. NMERO DE INFORMES QUE SUGIEREN MODIFICACIONES AL ARTICULADO POR TIPO DE PROYECTO NORMATIVO

S sugieren Ley 33 91,7% Orden 14 77,8% Decreto 58 95,1% Total Fuente: elaboracin propia. 105 91,3

No sugieren 3 8,3% 4 22,2% 3 4,9% 10 8,7

Total 36 100% 18 100% 61 100% 115 100

TABLA 12. NMERO DE NORMAS QUE MODIHCAN SU ARTICULADO POR TIPO DE PROYECTO NORMATIVO

S aceptan Ley Orden 27 81,8% 4 28,6% Decreto Total Fuente: elaboracin propia. 35 60,3% 66 62,9%

No aceptan 6 18,2% 10 71,4% 23 39,7% 39 37,1%

Total 33 100% 14 100% 58 100% 105 100%

Cuando se cmza por la variable de ao de emisin del informe, los datos (tablas 13 y 14) parecen indicar que la variable temporal no est influyendo en las modificaciones de las normas.

TABLA 13. NMERO DE INFORMES QUE SUGIEREN MODIFICACIONES AL ARTICULADO POR AO DE EMISIN DEL INFORME

S aceptan 2005 8 88,9% 2006 38 97,4%

No aceptan 1 11,1% 1 2,6%

ToUI 9 100% 39 100%

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TABLA 13. NMERO DE INFORMES QUE SUGIEREN MODIRCACIONES AL ARTICULADO POR AO DE EMISIN DEL INFORME (CONT.)

S aceptan 2007 46 86,8% 2008 Total

Fuente: elaboracin propia. TABLA 14.

No aceptan 7 13,2% 1 7,1% 10 8,7%

Total 53 100% 14 100% 115 100%

13 92,9% 105 91,3%

NMERO DE NORMAS QUE MODIFICAN SU ARTICULADO POR AO DE EMISIN DEL INFORME

SI aceptan 2005 7 87,5% 2006 2007 23 60,5% 32 69,6% 2008 Total

Fuente: elaboracin propia.

No aceptan 1 12,5% 15 39,5% 14 30,4% 9 69,2% 39 37,1%

Total 8 100% 38 100% 46 100% 13 100% 105 100%

4 30,8% 66 62,9%

Habida cuenta de la posible falta de significacin de los datos, se puede trazar alguna tendencia cuando se considera la Consejera a la que pertenece el proyecto normativo analizado. Como se observa en las tablas 15 y 16, las Consejeras ms receptivas a la hora de cambiar el articulado de sus proyectos normativos fueron Educacin y Ordenacin Universitaria, Trabajo y Medio Rural. Las normas aprobadas por estos departamentos aceptaron en mayor nmero algn tipo de modificacin despus de recibir el informe de impacto de gnero correspondiente.
TABLA 15. NMERO DE INFORMES QUE SUGIEREN MODIFICACIONES AL ARTICULADO POR CONSEJERA A QUIEN PERTENECE LA NORMA

SI sugieren Presidencia Vicepresidencia de la Igualdad y del Bienestar 100% 75%

No sugieren 0 25%

Total (N=115) 100% 100%

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TABLA 15.

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NMERO DE INFORMES QUE SUGIEREN MODIFICACIONES AL ARTICULADO POR CONSEJERA A QUIEN PERTENECE LA NQRMA (CONT.)

S sugieren Presidencia, Administraciones Pblicas y Justicia Economa y Hacienda Poltica Tenitorial, Obras Pblicas y Transportes Educacin y Ordenacin Universitaria Innovacin e Industria Medio Rural Cultura y Deporte Sanidad Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible Trabajo Vivenda y Suelo Total
Fuente: eiaboracin propia.

No sugieren 7,7% 0 0 5,9% 0 28,6% 0 20% 0 12,5% 0 8,7%

Total (N=115) 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%

92,3% 100% 100% 94,1% 100% 71,4% 100% 80% 100% 87,5% 100% 91,3%

TABLA 16. NMERO DE NORMAS QUE MODIFICAN SU ARTICULADO POR CONSEJERA A QUIEN PERTENECE LA NORMA

SI aceptan Presidencia Vicepresidencia de la Igualdad y del Bienestar Presidencia, Administraciones Pblicas y Justicia Economa y Hacienda Poltica Territorial, Obras Pblicas y Transportes Educacin y Ordenacin Universitaria Innovacin e Industria Medio Rural Cultura y Deporte Sanidad Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible Trabajo Vivenda y Suelo Total
Fuente: elaboracin propia.

No aceptan 0 33,3% 36,1% 50% 0 18,8% 50% 20% 60% 50% 40% 28,6% 100% 37,1%

Total (N=105) 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%

100% 66,7% 63,9% 50% 100% 81,3% 50% 80% 40% 50% 60% 71,4% 0 62,9%

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Un segundo nivel de anlisis en la evaluacin de la modificacin de las normas ha sido su consideracin de manera individual. Para esto se han utilizado dos indicadores, uno cuantitativo (porcentaje de recomendaciones aceptadas) y uno cualitativo (grado sustantivo del cambio). El pdmer indicador es un dato relativo que nos ayuda a la comparacin de cada uno de los informes. El nmero de sugerencias hechas a cada proyecto normativo vadaba de manera significativa. La misma vadacin se encontraba en el nmero de cambios en el articulado que eran admitidos en las normas que se vean finalmente modificadas. Por eso se ba decidido incluir un indicador porcentual que resuma el nmero de modificaciones admitidas sobre el total de sugerencias realizadas nuevo articulado o modificacin del existente en cada uno de los proyectos normativos tomados individualmente. Con respeto al segundo indicador, lo que se ha intentado valorar fue la calidad del cambio a travs de un indicador cualitativo en el que se resuma el grado de cambio sustantivo. Se trata de una valoracin conjunta de las sugerencias que se hacen a un proyecto normativo y las que son finalmente incorporadas. Por sustantividad se entiende el impacto positivo en el logro de la igualdad de hombres y mujeres. En este sentido, se han clasificado las sugerencias en funcin de su grado positivo de impacto. Desde aquellas con menor incidencia que perseguan cambios de actitudes y mentalidades a travs de campaas de sensibilizacin, a otras que perseguan, por ejemplo, el acceso a recursos ms igualitarios y, por ltimo, las de mayor impacto positivo relacionadas con el objetivo de una verdadera transformacin en las relaciones de gnero. Considerando este criterio se ha comparado el grado de sustantividad de las recomendaciones propuestas con el grado de sustantividad de las finalmente admitidas e incorporadas a la norma. A partir de esta comparacin, se ha valorado con una escala que va de 1 a 5 (donde 1 es el cambio nada sustantivo y 5 el cambio muy sustantivo) la modificacin de cada proyecto en conjunto. La tabla 17 resume las puntuaciones medias de estos dos indicadores. El nmero de recomendaciones por informe variaba considerablemente. Con todo si tomamos el promedio de sugerencias incorporadas en la normativa, apunta a un importante 65%. Ahora bien, este porcentaje medio vara de manera significativa si se consideran las variables que estamos utilizando en nuestro anlisis. As, el promedio de sugerencias admitidas es mayor cuando se refiere a rdenes y en determinadas Consejeras: Sanidad y Medio Ambiente. Adems, resulta pertinente referirse a la dimensin temporal que muestra que en el ltimo ao y medio es donde se encuentran unos porcentajes ms altos y, por lo tanto, una mayor receptividad. Con respeto al grado de cambio sustantivo, el promedio para el total de los proyectos es de 3,1. Es decir, el cambio ba sido sustantivo. Tambin aqu la consideracin de las vadables de anlisis nos descdbe un escenado distinto. Otra vez el ao 2007 se descubre como un ao clave en la incidencia de los informes de impacto de gnero en la normativa aprobada. Tambin por Consejedas se detectan tendencias diferentes. El grado de cambio es bastante sustantivo en los departamentos de Economa y Hacienda, Sanidad, Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible, e Innovacin e Industria.
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TABLA 17. GRADO DE MODIFICACIN DE LAS NORMAS: PUNTUACIONES MEDIAS

Tipo proyecto normativo

Porcentaje medio de cambios admitidos 62,1 82,5 66,2 58,7 45,7 80,4 71,5 57,0 57,7 63,7 100,0 33,0 59,07 75 61 45,5 83,5 91,6 61,8 65,5

Grado substantivo del cambio 3,2 3,2

3,1

Ley Orden Decreto Ao de emisin del informe 2005 2006 2007 2008 Consejera Presidencia Vicepresidencia de la Igualdad y del Bienestar Presidencia, Administraciones Pblicas y Justicia Economa y Hacienda Poltica Territorial, Obras Pblicas y Transportes Educacin y Ordenacin Universitaria Innovacin e Industria Medio Rural Cultura y Deporte Sanidad Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible Trabajo Total
Fuente: eiaboracin propia.

2,4 2,7 3,8 2,5 3,0 2,25 3,0 4,0 2,0 3,4 3,6 3 3 4 4,3 2,6 3,1

Un tercer nivel de anlisis en la valoracin de la incidencia que han tenido las diferentes propuestas de modificacin de los informes se relaciona con la aplicacin del esquema conceptual creado para la aplicacin del Gender Impact Assessment (Mtodo GIA). Este modelo parte de que las desigualdades cuentan con determinadas estmcturas que contribuyen a su reproduccin. Se trata de normas, valores, instituciones y organizaciones que ayudan a mantenerlas y perpetuarlas (Roggeband y Verloo, 2006). En concreto, el mtodo GIA califica como categoras clave las siguientes: divisin sexual del trabajo, organizacin de la vida personal y organizacin sociopoltica. stas han servido para situar en nuestra investigacin cada una de las sugerencias realizadas en los informes, as como cada uno de los cambios incorporados, en la categora correspondiente. El objetivo, por tanto, ha sido determinar cul ha sido el impacto de las propuestas relativas a la divisin sexual del trabajo, la organizacin de la vida personal y la organizacin sociopoltica.

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La pdmera categoda remite a aquellas jerarquas existentes entre hombres y mujeres que se basan en las diferentes valoraciones adjudicadas a trabajo y cuidado, as como entre trabajo remunerado y no remunerado o aquellas tareas identificadas como femeninas y masculinas. En este mbito, las mujeres todava ocupan una posicin subordinada respeto a los hombres. Por su parte, la categoda de la organizacin de la vida personal bace referencia a las normas, valores, instituciones y organizaciones que regulan la convivencia, la reproduccin y la sexualidad. Esencialmente comprenden los siguientes mbitos relacionados con el espacio ntimo: la vida personal y familiar, la identidad sexual, masculinidad y feminidad y responsabilidades en las tareas reproductivas. Se basa en una concepcin de las identidades femenina y masculina en la que los roles socialmente constmidos para ambos sexos organizan la esfera personal de modo desigual. Por ltimo, la categora de la organizacin sociopoltica equivale a las normas, a los valores, a las instituciones y organizaciones que regulan la vida de las personas en la esfera pblica. En la actualidad, perdura la jerarqua entre hombres y mujeres en cuanto beneficio de los pdncipales derechos civiles, polticos y sociales, lo que significa una falta de ciudadana plena para estas ltimas. As, sufren limitaciones relativas a su participacin activa y su representacin en las instituciones polticas, as como a la inseguddad y desproteccin que representan las diferentes formas de violencia sexual contra de las mujeres. A estas tres categodas se ha aadido una cuarta refedda a la violencia de gnero. Aunque de acuerdo con Vedoo y Roggeband estada englobada en la categoda de organizacin de la vida personal, se ha considerado pertinente crear una categoda independiente debido a que desde los aos 90 la lucha contra la violencia de gnero constituye uno de los pdncipales mbitos de actuacin de las polticas de gnero en cualquiera de los niveles de gobiemo. Es por ello que cuenta con la suficiente entidad para precisar de un anlisis individualizado. Como se observa en la tabla 18, las propuestas de modificacin recogidas por la mayor parte de los informes gallegos remiten a la organizacin sociopoltica que a su vez son las que mayor grado de aceptacin obtienen. Por su parte, en el rea relativa a la organizacin de la vida personal hay muy pocas propuestas y en la de la divisin sexual del trabajo representan un 20,7% del conjunto global. Las sugerencias concemientes a la violencia de gnero y la organizacin sociopoltica son las que porcentualmente tienen mayores incorporaciones. Estos resultados ponen de manifiesto que este tipo de actuaciones se encuentran en mayor medida dentro de la agenda poltica, mientras que reas como la divisin sexual del trabajo y la organizacin de la vida pdvada permanecen en un segundo plano.
TABLA 18. CATEGORAS TEMTICAS DE LAS PROPUESTAS DE MODIHCACIN

Categoras Divisin sexual del trabajo

Sugerencias 68 18,8%

Incorporaciones 16/ 11,2%

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TABLA 18. CATEGORAS TEMTICAS DE LAS PROPUESTAS DE MODIFICACIN (CONT.)

Categoras Organizacin de la vida privada Organizacin sociopoltica

Sugerencias 18 5% 242 67,2%

Incorporaciones 6 4,2% 102 71,8% 14 9,8% 142 100%

Violencia de gnero Total

Fuente: eiaboracin propia.

32 8,8% 360 100%

En el marco de estas cuatro categoras centrales se han distinguido una serie de subcategoras con el fin de cubrir el rango completo de propuestas de modificacin que contienen los informes de impacto'". Entre ellas las ms significativas en cuanto a nmero de propuestas realizadas han sido los derechos de conciliacin y la consideracin de los periodos de cuidado en relacin a la divisin sexual del trabajo; la paridad y la inclusin del principio de igualdad como objetivo de las poh'ticas pblicas dentro del rea de la organizacin sociopoltica; y el cambio de roles bajo la organizacin de la vida privada. Respecto a la violencia de gnero, las propuestas de modificacin ms numerosas remitieron a, por un lado, acciones positivas a favor del acceso a recursos y, por otro, a la atencin a las personas en situacin de violencia, aunque las primeras apenas se aceptan. En este sentido, parece que las poKticas an se encuentran en un primer estadio donde se reconoce la necesaria atencin de cahdad a las mujeres vctimas de violencia de gnero, pero que est lejos de garantizar acciones transformadoras. A partir de este primer resultado de anlisis bajo la categorizacin ya mencionada de Verloo y Roggegand se ha querido afinar e ir un poco ms all del informe global de categoras, agmpando las propuestas ms comunes en tres reas estratgicas: la igualdad como objetivo general de las polticas pblicas, la incorporacin de la paridad y la igualdad en el empleo pblico. De todas ellas se puede extraer una serie de valoraciones.

La igualdad como objetivo general de las polticas pblicas Una de las sugerencias que se repite en mayor medida es aquella que pretende hacer explcito un mandato a favor de la igualdad en las diferentes normas a aprobar. Se trata de

10. Consltese Alonso, A.; Diz, 1. y Lois, M. "Os informes galegos de impacto de xnero. Unha anlise da sa incidencia na elaboracin das normas", 2009, Servizo Galego de Igualdade, Xunta de Galicia, en lnea en: http://sgi.xunta.es/document/infimpacxen.pdf.

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una modificacin que busca hacer partcipes de este objetivo a todos los organismos pblicos, tal como est recogido en la Ley 7/2004. A pesar de que es mencionado en numerosas ocasiones, esta sugerencia causa un cierto rechazo. As, sea en la forma de referencia explcita al mainstreaming y a sus requisitos, o en la de referencia general a la necesidad de promover la igualdad, ha sido desestimada en numerosa normativa. Llama especialmente la atencin su ausencia en la normativa en la que el gnero se muestra claramente pertinente, o en leyes que regulan grandes mbitos de gestin. Esta carencia pone en evidencia que, aun manifestndose en forma de principio inspirador o de desideratum, la igualdad queda fuera de muchas normas en las que es claramente pertinente. Ello pone de manifiesto las resistencias causadas por este tipo de estrategia. Por otra parte, se compmeba que a mayor nivel de concrecin y de compromiso exigido en la sugerencia realizada, menor es el nivel de impacto observado. As, las propuestas reladvas a la generalizacin del objetivo de la igualdad se incluyen en mayor medida. Por el contrario, las referidas a la inclusin de la perspectiva de gnero en procedimientos o funciones muy especficas, esto es, aquellas que implican un mayor compromiso as como cambios concretos y palpables en los procedimientos de trabajo, son las que tienen un menor impacto (por ejemplo, nuevos requisitos, nuevas metodologas, etc.). Como ejemplo de este tipo de sugerencias se pueden citar las referidas a la revisin, desde la perspectiva de gnero de los estatutos de determinados colegios profesionales, la realizacin de estudios en materia de ordenacin del litoral o la modificacin de los planes anuales para los centros educativos. Todas ellas excluidas de la normativa finalmente aprobada. En general, por tanto, se observa que el menor nivel del impacto est relacionado con una mayor exigencia y concrecin por parte del informe. Este hecho pone de manifiesto la existencia de resistencias a la incorporacin real del mainstreaming de gnero.

Las mujeres en la toma de decisiones. La incorporacin de la paridad La incorporacin de las mujeres a los puestos de representacin poltica suscita grandes expectativas tanto sobre el rol desempeado por las mujeres en la toma de decisiones, como sobre las consecuencias en materia de contenidos polticos que se derivan de ello (ver por ejemplo Krook y Childs, 2010). Una de las propuestas ms importantes que se incluye en los informes gallegos de impacto de gnero es precisamente aquella cuyo objetivo supone aumentar la presencia de mujeres en el mbito pblico y en la toma de decisiones. Las recientes leyes de igualdad estn permitiendo avanzar en esta tarea, pues constituyen un referente shdo para justificar y solicitar la inclusin de este tipo de requerimiento, d modo que se garantice el principio de representacin equilibrada entre mujeres y hombres en los nombramientos pblicos. No obstante, el grado de aceptacin ha sido limitado pues tan slo en la mitad de los casos se han incluido las recomendaciones: de 63 ocasiones solamente quedan incluidas en 32, esto es, en el 50,7% de los casos. Se trata de una medida sustantiva en tanto en que implica un impacto transformador de gnero. La exigencia de paridad, dirigida a asegurar el acceso confinuo de mujeres a los
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rganos de representacin, tiene como finalidad pdncipal una transformacin en las relaciones de gnero y las desigualdades sociales entre mujeres y hombres. La escasa inclusin de la paddad en los documentos examinados pone de manifiesto la falta de un compromiso global con la consecucin de la igualdad entre los sexos en el mbito de la esfera pblica. Pese a que, como se ha sealado antedormente, constituye un requedmiento en las distintas leyes de igualdad recientemente aprobadas", esta medida contina ofreciendo importantes resistencias.

La igualdad en el acceso al empleo pblico Respecto a las medidas de igualdad en el acceso al empleo pblico, que atienden especialmente a la exigencia normativa contenida en las leyes de igualdad vigentes, se aprecia una evolucin lenta. Aunque se han ido implementando algunos de los objetivos contenidos en esta normativa, se necesita un mayor impulso para el desarrollo completo de la misma. Las normas recogidas afectan a cuestiones importantes: el derecho de las mujeres gestantes en el acceso y promocin al empleo pblico, la inclusin en el temado de contenidos refeddos a la legislacin en mateda de igualdad, la inclusin del sexo como pdmer cdtedo de desempate en el caso de infrarrepresentacin de alguno de los sexos, la composicin paritaria de los tribunales, la contabilizacin de los periodos de cuidado y la visibilizacin de las escalas en las que las mujeres estn infrarrepresentadas. La estrategia predominante en los informes de impacto, la de introducir las normas en mateda de igualdad de gnero vigentes en las cuales el nivel de obligatodedad resulta claro, parece que no obtiene en su totalidad los efectos positivos deseados. As, las sugerencias que mayor impacto tendran, como por ejemplo las medidas de discdminacin positiva el sexo como pdmer cdtedo de desempate, no se incorporan en ningn caso. No obstante, resulta interesante comprobar tambin que en ocasiones han sido los propios departamentos competentes en la mateda los que han incluido de antemano los deberes legislativos en mateda de gnero para los procesos selectivos en el empleo pblico. En este sentido, la atencin prestada a los requedmientos de los pdmeros informes de impacto seguramente ha trado consigo todo un proceso de aprendizaje de las medidas correctoras o compensatodas a aplicar. En trminos generales, el xito de los informes respecto a estas lneas estratgicas generalizacin del objetivo de la igualdad, la paridad, y empleo pblico ha resultado parcial, debido en gran medida a las resistencias internas dentro de la Administracin, que actan como obstculos eficaces respecto al avance de las iniciativas de mainstreaming.

11. Vase la Ley orgnica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres. Ley 2/2007 de 28 de marzo, del trabajo en igualdad de las mujeres de Galicia.

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LA INCIDENCIA DE LOS INFORMES DE IMPACTO DE GNERO EN GALICIA: CONCLUSIONES Y LNEAS DE INVESTIGACIN EUTURAS Las polticas gallegas de gnero se sitan en la lnea de muchos otros pases y autonomas, pues cuentan desde 2004 con los informes de impacto de gnero como uno de los principales medios para garantizar que la normativa incluya la igualdad de gnero de un modo transversal. Despus de los datos analizados se puede concluir que la elaboracin de los informes semeja suficientemente consolidada. Al contrario que en otros pases o regiones, la normativa gallega establece que en el caso de las normas con rango de ley los informes de impacto son obligatorios. Esta peculiaridad hace que su elaboracin no dependa del poder de persuasin de los organismos de igualdad, elemento que en otros casos de estudio se apunt como determinante para el mayor o menor xito de la estrategia (Roggeband y Verloo, 2006). Por el contrario, el principio de obligatoriedad incorporado en la Ley 7/2004 parece haber influido en la ampliacin de esta herramienta hacia otro tipo de normativa que inicialmente no precisaba de una evaluacin desde la perspectiva de gnero. As, se observa que se ha establecido una cierta dinmica por la cual tambin las rdenes y los decretos estn siendo acompaados de este tipo de informes. Ahora bien, la obligatoriedad de elaboracin contrasta con su contenido no vinculante, lo que hace necesario analizar en qu medida los informes tienen un impacto real sobre las normas que finalmente se aprueban. Como se ha podido comprobar, a pesar de existir una cierta dinmica por la cual los diferentes departamentos solicitan la elaboracin de informes, stos no siempre son tenidos en cuenta en la redaccin final de la normativa. El desigual impacto pone en relacin nuestros resultados con los ya apuntados por la literatura especializada, que ha mostrado en repetidas ocasiones que el mainstreaming cuenta con niveles de desarrollo que distan de ser homogneos. Ahora bien, se aprecia una pauta comn: cuanto mayor es el grado de compromiso y voluntad transformadora de las propuestas contenidas en los informes menor es el impacto. No obstante, las diferencias entre reas polticas o departamentos emergen como una de las variables que ofrecen resultados coherentes con los anlisis precedentes. As lo muestran los datos apuntados en esta investigacin, segn los cuales existen reas polticas ms receptivas a modificar su normativa aceptando las sugerencias de los informes, como son Educacin y Ordenacin Universitaria, Trabajo y Medio Rural. Otras se muestran ms resistentes a la incorporacin de cambios como acciones correctoras o compensatorias de las desigualdades entre mujeres y hombres. Se trata de un problema comn derivado de factores muy diversos. Probablemente para una parte del funcionariado encargado de redactar y supervisar la normativa, sta se percibe como neutra al gnero y, en el mejor de los casos, como no discriminatoria, no siendo conscientes de que el trato igual a quien es desigual perpeta o incrementa la desigualdad. Ciertamente los informes de impacto de gnero siempre implican algn grado de crtica de la propuesta a evaluar ley, decreto, orden, etc. lo que, en ocasiones, puede ser recibido por parte de los propios policy makers como una amenaza o cuestionamiento de su visin y conocimientos

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(Roggeband y Verloo, 2006). Como reaccin, las personas responsables ignoran o desestiman las recomendaciones. Adems, las relaciones de gnero no son un asunto pdodtario para la mayor parte del personal poltico y, ms importante an, la mayoda ni siquiera admite que determinadas polticas reproducen las desigualdades entre mujeres y hombres. En este sentido, se pone en evidencia la necesidad de mayor capacitacin tcnica en esta mateda. Por otro lado, estos contrastes entre polticas sectodales pueden estar relacionados con las diferentes trayectorias de implicacin en tiempo y sensibilidad de las Consejedas y departamentos, respecto a la necesidad de implementacin de polticas transversales. Las reas de educacin y trabajo, por ejemplo, frente a otras reas como vivienda, medio ambiente o innovacin e industda, son campos que llevan participando en las polticas de igualdad desde el inicio, y por lo tanto, son reas donde hay elementos facilitadores. La consideracin de la igualdad como un asunto ajeno, la percepcin de los informes como una intromisin o un desafo en relacin a las diferentes decisiones polticas sectodales, la inexistencia de apoyos a favor de la igualdad en esa rea competencial, etc., pueden explicar por lo tanto estos resultados. stas y otras vadables estn pendientes de exploracin y en el futuro pueden dar una idea de por qu existen reas resistentes y reas proclives a la igualdad de gnero. Ahora bien, se debe destacar que en los aos 2007 y 2008 se confirma una evolucin positiva pues es cuando se detecta una mayor aceptacin e inclusin de las recomendaciones de los informes de impacto sobre la normativa aprobada. Es precisamente en estos aos, cuando cambia la estrategia de elaboracin de los informes de impacto de gnero, en el sentido de que las recomendaciones pasan a ser justificadas bajo normativa vigente. La importancia de la normativa como inductora de cambios es un punto comn en gran parte de la literatura en mateda de mainstreaming de gnero, ya que la falta de obligatodedad de esta estrategia es sealada como una debilidad clave que limita su potencial transformador Por lo tanto, se podda afirmar que el obligado cumplimiento de la normativa de igualdad aprobada en los ltimos aos estada detrs del incremento de las modificaciones. Adems, tambin es a partir de 2007 cuando se produce un avance en el grado de sustantividad de los cambios, esto es, en cuanto a que las repercusiones de las modificaciones son ms importantes desde el punto de vista de la consecucin de la igualdad. Respecto a las cuatro categoras temticas tambin se ha constatado un impacto desigual: las sugerencias refeddas a la categoda de violencia de gnero y organizacin sociopoltica han tenido un impacto mayor que las dos restantes en consonancia con su mayor presencia en la agenda poltica y la existencia de ms normas vinculantes. Por el contrado, en las propuestas de modificaciones relativas a la organizacin de la vida personal y a la divisin sexual se han encontrado mayores resistencias. Pese a la existencia de ligeras diferencias, todas las reas temticas coinciden en un factor que ya sealbamos ms ardba: la relevancia de la normativa vinculante como inductora de cambios. As, parece que una parte relevante de las modificaciones introducidas tienen relacin con la existencia de legislacin que promueve la igualdad, sea sta
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especfica o de carcter general, como, por ejemplo, las normas relativas a la funcin pblica. En el caso gallego, se puede observar cmo la nueva legislacin est contribuyendo a justificar y legitimar la introduccin de la perspectiva de gnero en la normativa. No obstante, la falta de una mayor concrecin parece situar a las polticas gallegas en una primera fase del mainstreaming, en la cual el objetivo todava es hacer ver que la igualdad es un fin comn a toda la administracin y que no existen rganos ni polticas ajenas a la misma. Ms lejos queda an la verdadera revisin de las polticas desde la perspectiva de gnero proceso que precisa de la reformulacin de todas las actuaciones ya existentes, sea cul sea su mbito o su alcance y de un claro compromiso de todos los actores implicados.

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Presentado para evaluacin: 1 de octubre de 2009 Aceptado para publicacin: 15 de noviembre 2010

ALBA ALONSO ALVAREZ, Universidad de Santiago de Compostela alba.alonso@usc.es Licenciada en Ciencias Polticas y de la Administracin por la Universidad de Santiago de Compostela. Actualmente disfmta de una beca predoctoral Mada Barbeito en esa misma Universidad. Ha formado parte del Proyecto QUING (Quality in Gender-y Equality Policies) financiado por el 6 Programa Marco de Investigacin de la Comisin Europea, as como de otros proyectos competitivos relacionados con la situacin de las mujeres en el mbito cientfico, el mainstreaming de gnero en el nivel autonmico y las polticas locales de igualdad. Sus trabajos ms recientes han sido publicados en la Revista de Investigaciones Polticas y Sociolgicas, la Revista del CIAD Reforma y Democracia y la Revista de Estudios Regionales (en prensa, 2011).

ISABEL DIZ OTERO, Universidad de Santiago de Compostela isabel.diz@usc.es Profesora contratada. Doctora de la Facultad de Ciencias polticas y Sociales de la Universidad de Santiago de Compostela. Es doctora en Ciencia Poltica por la Universidad de Santiago de Compostela. Ha participado en vados proyectos de investigacin financiados por el Plan Nacional de I-i-D y en la actualidad es Investigadora pdncipal en un proyecto financiado dentro del Programa Xeral de Investigacin de la Xunta de Galicia. A travs de estos proyectos ha desarrollado sus lneas de investigacin centradas en parlamentos, elites polticas y estudios de gnero. Cuenta con vadas publicaciones en estos mbitos. Ha sido editora, junto con Marta Lois, de la obra Mujeres, Instituciones y Poltica (Barcelona, Bellaterra, 2007); sus trabajos ms recientes han sido publicados en la Revista de Gestin
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y Anlisis de Polticas Pblicas (en prensa), en la Revista de Ciencia Poltica de la Universidad de Chile y en la Revista de Estudios Polticos.

MARTA LOIS GONZLEZ, Universidad de Santiago de Compostela martairene.lois@usc.es Doctora en Ciencia poltica y profesora de la USC (Universidad de Santiago de Compostela). Ha sido visiting fellow en las Universidades de Essex, Georgetown y Chicago. Ha participado como investigadora principal en proyectos de invesdgacin financiados por el Plan Nacional de I+D y el Instituto de la Mujer y en la actualidad centra su actividad investigadora en estudios de gnero, poder, toma de decisiones y poldcas pblicas de igualdad. Ha sido editora, junto con Isabel Diz, de la obra Mujeres, Instituciones y Poltica (Barcelona, Bellaterra, 2007); sus trabajos ms recientes han sido publicados en la Revista de Gestin y Anlisis de Polticas Pblicas (en prensa), en la Revista de Ciencia Poltica de la Universidad de Chile y en la Revista de Estudios Polticos.

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