Captulo 4 (TEXTO 1)

Controle Externo
S u m r i o : 4.1 Controle externo: o Tribunal de C o n t a s da Unio 4.1.1 Introduo - 4.1.2 Controle da Administrao Pblica: fundamentos, princpios norteadores e tipologia - 4.1.2.1 Controle da A d m i n i s t r a o Pblica: fundamentos - 4 . 1 . 2 . 2 Controle da Administrao Pblica: princpios norteadores - 4.1.2.3 Controle da Administrao Pblica: tipologia - 4 . 1 . 2 . 3 . 1 Controle interno 4 . 1 . 2 . 3 . 2 C o n t r o l e externo - 4 . 1 . 3 C o n t r o l e da A d m i n i s t r a o financeira e oramentria - 4.1.3.1 Modelos de controle externo no direito comparado - 4 . 1 . 4 Controle externo no Brasil - 4 . 1 . 5 A a t u a o do T C U - 4 . 1 . 6 Novas vertentes do controle - 4.1.6.1 Fiscalizao de servios pblicos - 4 . 1 . 6 . 2 Fiscalizao de obras pblicas - 4 . 1 . 7 Consideraes finais - 4 . 2 A melhoria dos servios pblicos c o m o objetivo finai do sistema de controle - 4.2.1 Introd u o - 4 . 2 . 2 Servio pblico: definio e noes gerais - 4 . 2 . 3 Descentralizao de servios pblicos - 4 . 2 . 4 Servios pblicos a c a r g o de e n t i d a d e s da Administrao indireta - 4 . 2 . 5 Servios pblicos descentralizados mediante concesso, permisso e autorizao - 4 . 2 . 6 Descentralizao de servios pblicos no-exclusivos do Estado as Organizaes Sociais - 4 . 2 . 7 Controle dos servios pblicos - 4.2.7.1 Controle da Administrao Pblica: princpios n o r t e a d o r e s - 4 . 2 . 7 . 2 M o d a l i d a d e s d e c o n t r o l e d o s servios pblicos - 4 . 2 . 8 Controle externo exercido pelo TCU - 4 . 2 . 8 . 1 Controle das entidades estatais prestadoras de servio pblico 4 . 2 . 8 . 2 C o n t r o l e da outorga e da e x e c u o do c o n t r a t o de concesso - 4.2.8.3 Controle dos contratos de gesto - 4.2.9 Consideraes finais - 4 . 3 O papel do Tribunal de C o n t a s da Unio no controle das agncias reguladoras - 4.3.1 A prestao de servios pblicos no Estado moderno - 4 . 3 . 2 Natureza jurdica das agncias reguladoras - 4.3.3 O controle exercido pelo Tribunal de C o n t a s da Unio - 4.3.3.1 A evoluo do controle do TCU na prestao de servios p b l i c o s - 4 . 3 . 3 . 2 Estrutura o r g a n i z a c i o n a l do T C U 4 . 3 . 3 . 3 Mecanismos de controle - 4.3.4 A atividade fiscalizadora do Tribunal: exemplos prticos - 4.3.5 Perspectivas de controle 4 . 3 . 6 Consideraes finais - 4.4 A responsabilidade subjetiva dos agentes pblicos no mbito do controle de contas - 4.4.1 Introd u o - 4 . 4 . 2 Dimenses administrativa e civil da responsabilidade do gestor p b l i c o - 4.4.3 Natureza subjetiva da responsabilidade do gestor pblico - 4.4.4 Exame das peculiaridades do ato investigado: pressupostos da imputao de responsabilidade - 4.4.4.1 Existncia da irregularidade - 4.4.4.2 Autoria do ato examinado 4 . 4 . 4 . 3 A c u l p a do agente - 4 . 4 . 4 . 4 O grau de culpa do agente -

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4 . 4 . 5 Responsabilidade de terceiros: necessidade de demonstrao de conluio entre esse terceiro e o administrador pblico - 4 . 4 . 6 Responsabilizao de entes pblicos e congneres - 4.4.7 Responsabilidade de gestores de empresas estatais - 4 . 4 . 8 Responsabilidade do a d v o g a d o pblico - 4 . 4 . 9 Responsabilidade do gestor pblico e motivao do a t o administrativo - 4 . 4 . 1 0 Responsabilidade d o s agentes polticos - 4.4.11 Consideraes finais - 4 . 5 Fiscalizao de obras pblicas exercida pelo Tribunal de Contas da Unio - 4.5.1 Aspecto histrico - 4 . 5 . 2 Sistema Fiscobras - 4.5.3 Metodologia utilizada pelo T C U na seleo de obras fiscalizadas - 4 . 5 . 4 Levant a m e n t o s de auditoria efetuados no exerccio de 2 0 0 4 - 4 . 5 . 5 Levantamentos em obras selecionadas pelo mtodo tradicional (Fiscobras I) em 2 0 0 4 - 4 . 5 . 6 Levantamentos em obras selecionadas pelo mtodo Reforme (Fiscobras I) em 2 0 0 4 - 4 . 5 . 7 Trabalhos de c a m p o - 4.5.8 Classificao das irregularidades - 4.5.9 Resultados d o s levantamentos de 2 0 0 4 sistemtica tradicional (Fiscobras I) - 4 . 5 . 1 0 Resultados dos levantamentos de auditoria sistemtica Reforme - 4.5.11 Resultado consolidado das irregularidades sistemtica tradicional (Fiscobras I) e Reforme (Fiscobras I I ) - 4 . 5 . 1 2 Alocao de recursos oramentrios e b l o q u e i o do fluxo o r a m e n trio: deciso poltica - 4 . 5 . 1 3 Quadro VI da lei oramentria do exercido de 2005 - 4 . 5 . 1 4 Internet - 4 . 5 . 1 5 Concluso

4.1 Controle externo: o Tribunal de Contas da Unio 4 . 1 . 1 Introduo

O p r e s e n t e t p i c o p r e t e n d e o f e r e c e r u m a viso d o s i s t e m a de controle financeiro e o r a m e n t r i o dos recursos pblicos e m n o s s o Pas, c o n f e r i n d o e s p e c i a l n f a s e a t i v i d a d e d e controle e x t e r n o , levada a cabo p e l o P o d e r Legislativo, c o m o auxlio do Tribunal de Contas da Unio, explicitando as formas e os m o m e n t o s em q u e se exerce a atividade controladora. A ttulo de ilustrao, sero a p r e s e n t a d o s d a d o s quantitativos d a a t i v i d a d e f i s c a l i z a d o r a d o T r i b u n a l , e x t r a d o s d e s e u Relatrio Anual de Atividades, de 2004. Estas informaes so disponibilizadas, a n u a l m e n t e , n o site <www.tcu.gov.br>. N u m a segunda parte, sero abordados temas atuais do controle, notadamente a atuao do Tribunal de Contas da U n i o n a fiscalizao d e o b r a s p b l i c a s , p a r a fins d e a l o c a o de recursos do o r a m e n t o da Unio, e, t a m b m , na fiscalizao

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d a p r e s t a o d e servios pblicos, realizados p o r m e i o d e contratos de concesso, permisso, b e m c o m o de atos de a u t o r i z a o . C u m p r e r e s s a l t a r q u e essas d u a s n o v a s v e r t e n t e s de c o n t r o l e sero objeto de anlises d e t a l h a d a s e especficas, em outras sees deste captulo.

4.1.2 Controle da Administrao Pblica: fundamentos, princpios norteadores e tipologia 4.1.2.1 Controle da Administrao Pblica: fundamentos
A m o l d u r a constitucional d a d a ao Estado brasileiro guarda c o m o princpio fundamental a separao dos Poderes do Estado, assentado na forma tripartite consagrada por M o n t e s q u i e u , em s e u Do Esprito das Leis. Em e v o l u o c o n c e p o clssica, a t r i p a r t i o d o s P o d e r e s n o m a i s implica a idia de q u e c a d a P o d e r constitudo cinjase a p e n a s ao desenvolvimento das atividades que lhe sejam p r e c p u a s atividades administrativa, jurisdicional e legislativa , a t r i b u d a s , r e s p e c t i v a m e n t e , a o s P o d e r e s E x e c u t i v o , J u d i c i r i o e Legislativo, de f o r m a exclusiva. A diviso o r g n i c a d o s P o d e r e s , h o d i e r n a m e n t e , f i r m a - s e e m funo d e suas c o m p e tncias predominantes,. C o m o conseqncia disto, tem-se que, a p a r da diviso o r g a n i c i s t a d e f u n e s e n t r e o s rgos dos P o d e r e s d a U n i o , calcado sobretudo na i n d e p e n d n c i a q u e lhes reveste, r e m a nesce um contedo hbrido de competncias comuns nas demais esferas de atuao de cada Poder Estatal. Frise-se, todavia, q u e n e m a diviso de funes e n t r e os rgos do poder, n e m sua i n d e p e n d n c i a so absolutas. C o m o fito d e e v i t a r a e v e n t u a l p r e p o n d e r n c i a d e u m P o d e r s o b r e outro, em d e t r i m e n t o dos governados, e n g e n d r o u - s e no constitucionalismo m o d e r n o u m sistema classicamente d e n o m i n a d o de freios e contrapesos.

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M e d i a n t e essa s i s t e m t i c a , o T e x t o C o n s t i t u c i o n a l d e l e g a aos Poderes do Estado competncias que, finalisticamente, i m p e d e m o exerccio d e s m e d i d a m e n t e arbitrrio e abusivo do p o d e r . E n e s s e c o n t e x t o q u e m e l h o r se visualiza a h a r m o n i z a o e n t r e os Poderes estatais. Essas c o n s i d e r a e s i m p o r t a m n a c o l o c a o d o t e m a , p o i s o m o l d e constitucional a d o t a d o p e l o Estado brasileiro afiguras e c o m o t e r r e n o frtil a o d e s e n v o l v i m e n t o d e m e c a n i s m o s d e controle do Estado, situados n o a p e n a s no mbito do p r p r i o a p a r e l h o e s t a t a l , c o m o t a m b m n o c o r p o social q u e o i n t e g r a , c o m o v e r e m o s a d i a n t e . T u d o isso d e n t r o d e u m a v i s o r e p u b l i c a n a d o E s t a d o b r a s i l e i r o , cuja C o n s t i t u i o e l e g e a p r e s t a o d e c o n t a s d o s a g e n t e s p b l i c o s , q u e c u i d a m d a res publica, c o m o p r i n c p i o s e n s v e l , o u seja, p r i n c p i o cuja v i o l a o e n s e j a a i n t e r v e n o f e d e r a l o u e s t a d u a l (art. 3 4 , V I I , " d " , e a r t . 3 5 , II). 4.1.2.2

Controle da Administrao Pblica: princpios norteadores

C o m p r e e n d e n d o - s e a Administrao Pblica c o m o instrum e n t o de viabilizao de Governo, desejvel q u e se i m p o n h a aos rgos institudos para desincumbirem-se de seus misteres a submisso aos princpios constitucionais insculpidos no art. 37 da C o n s t i t u i o F e d e r a l : legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia, p r i n c p i o s e s t e s b a s i l a r e s no E s t a d o Democrtico de Direito, servindo assim c o m o p a r m e t r o atividade de controle. 4.1.2.3

Controle da Administrao Pblica: tipologia

Q u a n t o tipologia dos controles incidentes sobre a A d m i n i s t r a o P b l i c a , p o d e - s e classific-la q u a n t o a o o b j e t o ( c o n t r o l e d e l e g a l i d a d e , controle d e m r i t o e c o n t r o l e d e g e s t o ) , q u a n t o a o m o m e n t o e m que s e realiza (prvio, c o n c o m i t a n t e

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e s u b s e q e n t e o u a posteriori), q u a n t o a o m o d o d e d e s e n c a d e a r s e ( c o n t r o l e d e ofcio e c o n t r o l e p o r p r o v o c a o ) , q u a n t o a o posicionamento do rgo controlador (controle interno e controle externo). exceo desse l t i m o critrio q u a n t o ao posicionam e n t o do rgo controlador, que guarda ntima pertinncia com o objeto deste captulo, a simples enunciao das d e m a i s classificaes tipolgicas j s e afigura b a s t a n t e a o e s c o p o pretendido. T r a t a - s e , n o t p i c o a seguir, d o c o n t r o l e q u a n t o a o p o s i c i o n a m e n t o do rgo controlador.

4.1.2.3.1 Controle interno

N e s s e p o n t o , faz-se n e c e s s r i o c a r a c t e r i z a r o c o n t r o l e i n t e r n o c o m o g n e r o do qual constituem espcies o controle administrativo e o sistema de controle interno estatudo no art. 74 da Constituio Federal. O controle administrativo, t a m b m d e n o m i n a d o c o n t r o l e intra-orgnico, controle intra-administrativo, m o d a l i d a d e de controle exercido pela Administrao que tem por objeto a o p o r t u n i d a d e e o m r i t o do ato administrativo. O controle administrativo tem, ainda, por finalidade e s t i m u l a r a a o d o s r g o s , verificar a p r o p o r o c u s t o - b e n e fcio n a r e a l i z a o d a s a t i v i d a d e s e v e r i f i c a r a e f i c c i a d a s medidas, na soluo de problemas. O p o d e r - d e v e r de autotutela da A d m i n i s t r a o ressai da Smula n 473 do S u p r e m o Tribunal Federal, s e g u n d o a qual "A Administrao p o d e anular seus p r p r i o s atos, q u a n d o e i v a d o s d e vcios q u e o s t o r n e m i l e g a i s , p o r q u e d e l e s n o s e o r i g i n a m direitos; ou revog-los, p o r motivos de convenincia ou o p o r t u n i d a d e , r e s p e i t a d o s os direitos a d q u i r i d o s , e ressalvada, em todos os casos, a apreciao judicial."

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D o t e o r d a r e f e r i d a S m u l a , verifica-se q u e , d e n t r e o instrumental que a Administrao dispe para proceder ao c o n t r o l e i n t e r n o d e s u a a t u a o , e n c o n t r a - s e a anulao d o s s e u s a t o s c o n t r r i o s l e g a l i d a d e , e a revogao d a q u e l e s cuja a anlise do mrito tenha indicado a convenincia em suprimi-lo. A a u t o t u t e l a a d m i n i s t r a t i v a t e m seu e x e r c c i o p r e v i s t o no art. 53 da Lei n 9 . 7 8 4 / 1 9 9 9 q u e r e g u l a o p r o c e s s o administrativo no m b i t o da A d m i n i s t r a o Pblica federal , e m cujo C a p t u l o X I V e n c o n t r a m - s e d i s c i p l i n a d a s a s h i p t e s e s d e a n u l a o , r e v o g a o e c o n v a l i d a o d o s atos a d m i n i s t r a t i v o s . O Poder Pblico dispe, ainda, de outros meios para e x e r c e r o controle interno de s e u s a t o s . S o e l e s : a fiscalizao hierrquica, os recursos administrativos, as inspees, as audit o r i a s e as c o r r e i e s , a s u p e r v i s o , os p a r e c e r e s v i n c u l a n t e s , o ombudsman etc. Q u a n t o ao c o n t r o l e f i n a n c e i r o e o r a m e n t r i o , o q u a l o art. 74 da Constituio Federal deixou a cargo do Sistema de controle interno, cumpre destacar que, alm do apoio ao controle externo, a este incumbe, t a m b m , a avaliao das m e t a s previstas no p l a n o plurianual, a execuo dos p r o g r a m a s de governo e dos oramentos da Unio; a comprovao da l e g a l i d a d e e avaliao d o s r e s u l t a d o s , q u a n t o eficcia e eficincia, da gesto financeira e p a t r i m o n i a l n o s r g o s e e n t i d a d e s da Administrao federal; o exerccio do controle d a s o p e r a e s d e c r d i t o , avais e g a r a n t i a s , b e m c o m o d o s d i r e i t o s e h a v e r e s da U n i o ; o c o n t r o l e do e n d i v i d a m e n t o federal e a elaborao da p r o g r a m a o financeira do T e s o u r o Nacional. O s i s t e m a d e c o n t r o l e i n t e r n o d o P o d e r E x e c u t i v o , cuja o r g a n i z a o fora e s t a b e l e c i d a p e l a Lei n 1 0 . 1 8 0 / 2 0 0 1 , e r a i n t e g r a d o pela Secretaria Federal de Controle I n t e r n o , c o m o r g o central, e pelos rgos setoriais de controle interno, no m b i t o do Ministrio das Relaes Exteriores, do Ministrio

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da Defesa, da A d v o c a c i a - G e r a l da U n i o e da Casa Civil, i n c u m b i n d o a este l t i m o a a t u a o j u n t o a todos os r g o s integrantes da Presidncia e Vice-Presidncia da Repblica. C o m a edio do Decreto n 4.177/2002, a Secretaria F e d e r a l de Controle Interno foi transferida para a estrutura d a C o r r e g e d o r i a - G e r a l d a U n i o . E s t a , p o r s u a v e z , foi transformada em Controladoria-Geral da Unio, passando a i n t e g r a r a e s t r u t u r a da Presidncia da Repblica, p o r fora da Lei n 1 0 . 6 8 3 / 2 0 0 3 . Sem e m b a r g o de reconhecer a relevncia das d e m a i s atribuies constitucionais e legais a t r i b u d a s ao sistema de controle interno, ser enfocada prioritariamente, em pertinncia ao t e m a deste tpico, sua misso de a p o i o ao controle e x t e r n o .

4.1.2.3.2 Controle externo

E o controle exercido p o r rgos alheios ao P o d e r Executivo. O controle externo p o d e ser exercido pelo Poder J u d i c i r i o e pelo Poder Legislativo. O controle jurisdicional c o m p r e e n d e a a p r e c i a o de a t o s , processos e contratos administrativos, atividades ou o p e r a e s materiais e, at m e s m o , omisso da Administrao. A p r o t e o j u d i c i r i a a s s e g u r a a i n c o l u m i d a d e do p r i n c p i o da legalidade que orienta a atuao dos Poderes pblicos. Q u a n t o ao alcance desse mecanismo controlador, de destacar a crescente tendncia de ampliao do controle jurisdicional, que vem p r o p i c i a n d o enfocar a ao administrativa n o mais pela tica da legalidade e da constitucionalidade formal a p e n a s . Passam a constituir objeto de apreciao pelo Judicirio os motivos e os fins do ato administrativo, no c o m o consectarios da d i s c r i c i o n a r i e d a d e e m r i t o , m a s sim c o m o e l e m e n t o s integrantes da legalidade.

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O controle e x t e r n o exercido pelo Poder Legislativo d e s d o b r a - s e em d u a s v e r t e n t e s : o controle poltico, r e a l i z a d o p e l a s C a s a s Legislativas, e o controle tcnico, q u e a b r a n g e a fiscalizao contbil, financeira e oramentria, exercido c o m auxlio do Tribunal de Contas da Unio. Eis a l g u n s i n s t r u m e n t o s d o s q u a i s d i s p e o C o n g r e s s o N a c i o n a l , p o r suas Casas ou Comisses, p a r a levar a efeito sua funo controladora: a)pedidos escritos de informao: no m b i t o f e d e r a l , p o d e m os p a r l a m e n t a r e s solicitar i n f o r m a e s p o r escrito aos Ministros de Estado, a serem e n c a m i n h a d o s pela Mesa de cada Casa. O n o a t e n d i m e n t o a p e d i d o s dessa natureza, no prazo de 30 dias, importa em crime de responsabilidade; b) convocao para comparecimento: a C o n s t i t u i o F e d e r a l obriga o c o m p a r e c i m e n t o de Ministros de Estado s Casas do Congresso, ou a q u a l q u e r de suas comisses, para prestar, pessoalmente, informaes p r e v i a m e n t e solicitadas. De igual s o r t e , o n o - c o m p a r e c i m e n t o configura crime de responsabilidade; c) comisses parlamentares de inqurito: s o c o m i s s e s c o n s titudas p a r a fiscalizao e controle da Administrao, p o d e n d o ser integradas p o r M e m b r o s da C m a r a , do S e n a d o ou de ambas as Casas; d) fiscalizao direta a que se refere o inciso X do art. 49 da CF: s e g u n d o o c i t a d o dispositivo c o n s t i t u c i o n a l , c o m p e t e p r i v a t i v a m e n t e a o C o n g r e s s o N a c i o n a l "fiscalizar e controlar, d i r e t a m e n t e , ou p o r q u a l q u e r de suas Casas, os atos do Poder Executivo, includos os da administrao indireta";

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e) aprovaes e autorizaes de atos do Executivo: a l g u m a s d e c i s e s d o E x e c u t i v o t m s u a eficcia c o n d i c i o n a d a aprovao do Congresso Nacional; ) suslao de atos normativos do Puder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites de delegao legislativa (inciso V do art. 49 da CF): i n s t r u m e n t o de c o n t r o l e a d o t a d o nos casos de extrapolao da c o m p e t n c i a r e g u l a m e n t a r o u d e c o m p e t n c i a legislativa d e l e g a d a p e l o Congresso Nacional ao P o d e r Executivo, na f o r m a do art. 68 da Lei Maior.

4.1.3 Controle da Administrao financeira e oramentria

Viu-se, a t o momento, o v a s t o i n s t r u m e n t a l de q u e se serve o P o d e r Legislativo p a r a exercitar, de forma g e r a l , o controle e x t e r n o d a Administrao Pblica. C u m p r e a g o r a f o c a l i z a r o c o n t r o l e p a r l a m e n t a r s o b o vis c o n s t i t u c i o n a l d a "fiscalizao c o n t b i l , f i n a n c e i r a e o r a m e n t r i a " , tal c o m o capitulada nos arts. 70 a 75 da Carta de 1988. Corolrio do regime democrtico de governo, o controle d a A d m i n i s t r a o Pblica p e l o Poder Legislativo t e m p r e p o n d e r a d o em boa parte dos Estados m o d e r n o s . Em tese, no C o n g r e s s o Nacional q u e a d e m o c r a c i a representativa aflora c o m o fonte real de poder, u m a vez q u e seus titulares so sufragados c o m o representantes do povo, e em n o m e dele exercem seus m a n d a t o s . E a r e p r e s e n t a t i v i d a d e de interesses de diversos s e g m e n t o s sociais, v e r i f i c a d a n o s P a r l a m e n t o s , e m g e r a l , q u e j u s t i f i c a a l e g i t i m i d a d e do c o n t r o l e p a r l a m e n t a r . A reside seu c o n t e d o poltico, q u e de u m a forma indireta p e r m i t e a ao fiscalizadora do povo, p o r i n t e r m d i o de seus representantes eleitos. Esta v e r t e n t e d o c o n t r o l e p a r l a m e n t a r , d e s e m p e n h a n d o a fiscalizao c o n t b i l , financeira e o r a m e n t r i a , d e n o m i n a se, em s e n t i d o e s t r i t o , controle externo.

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Reconhece-se q u e um dos aspectos de m a i o r relevncia na atribuio do controle externo da administrao financ e i r a e o r a m e n t r i a d o L e g i s l a t i v o d e r i v a d o fato d e s e r e s t e o Poder autorizador das despesas pblicas, p o r meio da a p r o v a o d a Lei O r a m e n t r i a .

4.1.3.1 Modelos de controle externo no direito comparado

No cenrio ocidental, observa-se a preponderncia de m o d e l o s d e controle e x t e r n o c e n t r a d o s n o Poder Legislativo, exercido, geralmente, com o auxlio de rgo tcnico. E cedio q u e a r e p r e s e n t a t i v i d a d e poltica traz implcita a contraposio de u m a m i r a d e de interesses, de g r u p o s ou corporaes. U m controle e m i n e n t e m e n t e poltico d a execuo o r a m e n t r i a t r a r i a o s m e s m o s e f e i t o s d o e m b a t e d a s foras r e p r e s e n t a d a s na a r e n a poltica, do qual deve resultar s e m p r e a vitria d e u m a m a i o r i a , q u e i m p e o s r u m o s p o l t i c o s d o p a s . Ensina o Professor E d u a r d o L o b o Botelho Gualazzi
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que

o c o n t r o l e e x t e r n o legislativo ou p a r l a m e n t a r corporifica-se e m c i n c o tipos p r i n c i p a i s , a s a b e r : a n g l o - s a x n i c o , latino, g e r m nico, escandinavo e latino-americano. O modelo anglo-saxnico, u t i l i z a d o na G r - B r e t a n h a , n o s E s t a d o s U n i d o s , n a I r l a n d a , e m Israel e e m o u t r o s E s t a d o s a n g l f o n o s d a frica e sia, c o m p e - s e d e u m r g o m o n o c r t i c o ( c o n t r o l a d o r g e r a l ) , a u x i l i a d o p o r u m ofcio r e v i s i o n a l , q u e a ele se s u b o r d i n a h i e r a r q u i c a m e n t e . Este r g o i n d i c a d o p e l o P a r l a m e n t o , d e v e n d o a ele reportar-se em relao aos resultados de sua atuao. O modelo latino compe-se de um rgo colegiado i n c u m b i d o de funes de controle e funes jurisdicionais. Em

"

G U A L A Z Z l . E d u a r d o L o b o B o t e l h o . Regime Jurdico dos Tribunais. 1992. p 28-29.

dos

Tribunais de Contas.

S o Paulo:

Revista

Direito Administrativo e C o n t r o l e

267

regra, exerce a p e n a s o controle de l e g i t i m i d a d e . o m o d e l o a d o t a d o n a Itlia, F r a n a , B l g i c a , R o m n i a e v r i o s E s t a d o s f r a n c f o n o s africanos. A q u i , p r i n c p i o e x t r e m a d o d a t r i p a r t i o d o s Poderes, tpica d o constitucionalismo francs, i m p e d e q u e haja u m a c o n e x o direta e n t r e o r g o d e controle d o P o d e r Executivo e o Poder Legislativo. N a R e p b l i c a F e d e r a l d a A l e m a n h a e n a ustria, e n c o n t r a se o modelo germnico. N e s t e m o d e l o , o r g o de c o n t r o l e p o s s u i estrutura colegiada, com garantias de independncia judiciria a s s e g u r a d a s aos seus integrantes. Exerce a p e n a s atribuies de controle e algumas de natureza consultiva, em relao ao P a r l a m e n t o e ao Governo. N o modelo escandinavo, o c o n t r o l e e x e r c e - s e p o r m e i o d e u m a srie de rgos, e n t r e os quais os revisores p a r l a m e n t a r e s e o ofcio d e r e v i s o . O s p r i m e i r o s d e t m f u n e s d e c o n t r o l e sobre a execuo do o r a m e n t o e so n o m e a d o s , n o r m a l m e n t e em nmero de cinco, a c a d a l e g i s l a t u r a . O ofcio de r e v i s o t e m c o m p e t n c i a exclusiva p a r a verificar a eficcia a d m i n i s t r a tiva e p r o p o r m e d i d a s c o r r e t i v a s d o s p r o b l e m a s a p o n t a d o s . D e s t a c a - s e , a i n d a , na Sucia, a figura do ombudsman, q u e e l e i t o em n o m e do Parlamento para supervisionar o m o d o pelo qual t o d o s o s a g e n t e s p b l i c o s a p l i c a m a lei, i n c l u i n d o - s e o s j u z e s e altos funcionrios, r e p r e s e n t a n d o contra os que a g e m de m o d o ilegal o u q u e n e g l i g e n c i e m s e u s d e v e r e s . Em t o d a a Amrica Latina difundiu-se o m o d e l o latinoa m e r i c a n o , e m q u e o controle e x t e r n o e x e r c i d o p e l a s Controladorias-Gerais ou pelos Tribunais de Contas, c o m o o c a s o d o Brasil. D i s t i n t a m e n t e d o m o d e l o l a t i n o , e m q u e o contencioso administrativo proposto perante corpo de magistrados no integrantes do Poder Judicirio, que dizem o d i r e i t o c o m fora d e coisa j u l g a d a , o s T r i b u n a i s d e C o n t a s e a s C o n t r o l a d o i ias n o t m c o m p e t n c i a s j u r i s d i c i o n a i s , c e s t o situadas d e n t r o da rbita do Poder Legislativo.

268

Benjamin Zymlcr

4.1.4 Controle externo no Brasil

O controle externo exercido pelo C o n g r e s s o Nacional sobre a a d m i n i s t r a o financeira e o r a m e n t r i a assenta suas bases no art. 70 da Constituio Federal, cujo texto, c o m a r e d a o d a d a p e l a E m e n d a C o n s t i t u c i o n a l n 19, a s s i m prescreve:
Art. 7 0 . A fiscalizao contbil, financeira, o r a m e n t r i a , operacional e patrimonial da U n i o e das e n t i d a d e s da administrao direta e indireta, quanto l e g a l i d a d e , legitimidade, e c o n o m i c i d a d e , aplicao das subvenes e renncia de receitas, ser e x e r c i d a p e l o C o n g r e s s o N a c i o n a l , m e d i a n t e c o n t r o l e e x t e r n o , e p e l o sistema de controle interno de c a d a Poder. P a r g r a f o n i c o . Prestar c o n t a s q u a l q u e r p e s s o a fsica o u j u r d i c a , p b l i c a o u privada, q u e u t i l i z e , a r r e c a d e , g u a r d e , gerencie, ou administre dinheiros, b e n s e valores pblicos ou pelos quais a U n i o responda, ou que, em n o m e desta, assuma obrigaes de natureza pecuniria.

A C o n s t i t u i o F e d e r a l c o n s a g r o u a e x p r e s s o controle externo e m r e f e r n c i a q u e l e e f e t u a d o p e l o C o n g r e s s o N a c i o n a l , c o m o auxlio do Tribunal de Contas da Unio, a teor do art. 71 do T e x t o M a i o r , in verbis: "Art. 7 1 . O c o n t r o l e e x t e r n o , a c a r g o do Congresso Nacional, ser exercido c o m o auxlio do Tribunal de Contas da Unio..." As competncias constitucionais d o T C U dividem-se em parajudiciais e fiscalizadoras. A f u n o p a r a j u d i c i a l d e s e m p e n h a d a q u a n d o o Tribunal julga as contas dos administradores e demais responsveis p o r dinheiros, bens e valores pblicos, nos processos de t o m a d a e prestao de contas a n u a l ou t o m a d a d e c o n t a s e s p e c i a l , b e m assim q u a n d o a p r e c i a a l e g a l i d a d e d o s atos de admisso de pessoal e de concesso de aposentadorias, r e f o r m a s e p e n s e s civis e m i l i t a r e s , p a r a fins de r e g i s t r o . As demais competncias constitucionais d o T C U , de natureza f i s c a l i z a d o r a , a s s i m se r e s u m e m :

Direito Administrativo e Controle

269

a) fiscalizar as a p l i c a e s de s u b v e n e s e a r e n n c i a de receitas; b ) r e a l i z a r i n s p e e s e a u d i t o r i a s p o r iniciativa p r p r i a ou p o r solicitao do Congresso Nacional; c ) fiscalizar a s c o n t a s n a c i o n a i s d a s e m p r e s a s s u p r a n a cionais; d) fiscalizar a aplicao de recursos da Unio repassados a E s t a d o s , ao D i s t r i t o F e d e r a l ou a M u n i c p i o s ; e) prestar informaes ao Congresso Nacional sobre fiscalizaes realizadas; f) a p l i c a r s a n e s e d e t e r m i n a r as p r o v i d n c i a s n e c e s s r i a s a o e x a t o c u m p r i m e n t o d a lei, s e v e r i f i c a d a ilegalidade; g) apurar denncias apresentadas por qualquer cidado, p a r t i d o poltico, associao ou sindicato sobre irregularidades ou ilegalidades; h) fixar os coeficientes dos fundos de participao d o s E s t a d o s , do D i s t r i t o F e d e r a l e d o s M u n i c p i o s e fiscalizar a e n t r e g a d o s r e c u r s o s a o s g o v e r n o s e s t a d u a i s e s prefeituras. Dentre as misses institucionais q u e a Constituio c o n f e r e a o T r i b u n a l , d e m e n c i o n a r a q u e l a s d e c u n h o tcnicoopinativo, d a s q u a i s se d e s t a c a m : a a p r e c i a o e e m i s s o de parecer prvio sobre as contas anuais do Presidente da Repblica e a e m i s s o de p r o n u n c i a m e n t o c o n c l u s i v o , p o r s o l i c i t a o da C o m i s s o Mista P e r m a n e n t e de S e n a d o r e s e D e p u t a d o s , sobre d e s p e s a s n o autorizadas. Esta comisso, m e n c i o n a d a n o 1 " d o a r t . 166 d a Lei Maior, t e m c o m o a t r i b u i e s e x a m i n a r e e m i t i r p a r e c e r s o b r e o s p r o j e t o s d e leis o r a m e n t r i a s e s o b r e as contas prestadas pelo Presidente da Repblica, alm de e x e r c e r o a c o m p a n h a m e n t o e a fiscalizao o r a m e n t r i a .

270

Benjamin Zymler

Alm desse rol, a legislao infraconstitucional atribui ao T C U outras competncias extravagantes, seno vejamos: a ) a Lei n 8 . 0 3 1 / 1 9 9 0 , r e v o g a d a p e l a Lei n 9 . 4 9 1 / 1 9 9 7 , q u e instituiu o P r o g r a m a Nacional de Desestatizao incumbiu o T C U do a c o m p a n h a m e n t o dos processos de privatizaes e de concesses de servios pblicos; b) o Estatuto J u r d i c o d a s Licitaes e C o n t r a t o s A d m i nistrativos Lei n 8 . 6 6 6 / 1 9 9 3 , possibilitou a representao ao T C U de qualquer irregularidade na sua aplicao; c) a Lei n 8 . 7 3 0 / 1 9 9 3 a t r i b u i u ao T r i b u n a l a c o m p e t n c i a d e verificar a l e g a l i d a d e e l e g i t i m i d a d e d a e v o l u o patrimonial constante nas declaraes de bens e rendas a ele a p r e s e n t a d a s p e l o s o c u p a n t e s d e c a r g o s , e m p r e g o s ou funes nos Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio; d ) a Lei n 9 . 4 2 4 / 1 9 9 6 , q u e i n s t i t u i u o F u n d o d e M a n u teno e D e s e n v o l v i m e n t o do Ensino F u n d a m e n t a l e de Valorizao do Magistrio - F U N D E F , d e l e g o u ao T C U , b e m c o m o aos tribunais de contas dos Estados e M u n i c p i o s , a r e s p o n s a b i l i d a d e p e l a fiscalizao do p l e n o c u m p r i m e n t o d o d i s p o s t o n o art. 212 d a Constituio Federal, q u e se refere aplicao d a s receitas de impostos na manuteno e desenvolvimento do ensino, por parte dos Estados e Municpios; e) a Lei n 9 . 4 5 2 / 1 9 9 7 , q u e d e t e r m i n o u a o b r i g a t o r i e d a d e d e q u e sejam notificadas a s c m a r a s m u n i c i p a i s , q u a n d o h o u v e r e m sido liberados recursos federais para os respectivos m u n i c p i o s , facultou s referidas c m a r a s representarem ao T C U sobre o d e s c u m p r i m e n t o da c i t a d a lei;

Direito Administrativo e C o n t r o l e

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0 Lei C o m p l e m e n t a r n 1 0 1 / 2 0 0 0 , Lei d e R e s p o n s a b i l i d a d e Fiscal, q u e i n s t i t u i u n o r m a s n a A d m i n i s t r a o Pblica voltadas p a r a a responsabilidade na gesto Fiscal q u e c o n f e r i u a o s T r i b u n a i s d e C o n t a s p a p e l p r e p o n d e r a n t e n o c o n t r o l e e fiscalizao d a g e s t o fiscal; g ) Lei n 1 0 . 8 6 6 , d e 2 0 0 4 , c o n f e r i u n o v a s a t r i b u i e s a o T C U , ao regulamentar a partilha dos recursos da Cide Contribuio de Interveno no Domnio Econmico incidente sobre a importao e a comercializao de petrleo e seus d e r i v a d o s , g s n a t u r a l e s e u s d e r i v a d o s e lcool etlico c o m b u s t v e l . C o m r e l a o L e i d e R e s p o n s a b i l i d a d e Fiscal, a l g u m a s particularidades m e r e c e m ser destacadas, seno vejamos. Ao r e p e t i r o c o m a n d o c o n s t i t u c i o n a l i n s c u l p i d o n o a r t . 7 1 , 1 , a lei d e t e r m i n o u que as contas do Presidente da Repblica devessem receber p a r e c e r prvio conclusivo d o Tribunal d e C o n t a s d a U n i o para subsidiar o j u l g a m e n t o poltico a cargo do C o n g r e s s o N a c i o n a l . N e s s e p o n t o e s p e c f i c o , a r e f e r i d a norma inovou ao exigir que, a c o m p a n h a n d o as contas do Chefe do Executivo, fossem remetidas as contas dos Chefes do Ministrio Pblico da U n i o , do P o d e r Legislativo Federal e d o s Presidentes dos Tribunais Superiores, devendo o T C U pronunciar-se sobre a r e g u l a r i d a d e destas, sem prejuzo de sua c o m p e t n c i a p a r a j u l g a r as contas destas autoridades, decorrente do art. 7 1 , II, da Constituio Federal. Ao tratar da fiscalizao da gesto fiscal, o art. 59 da Lei d e R e s p o n s a b i l i d a d e Fiscal d e t e r m i n o u q u e c o m p e t e a o P o d e r Legislativo, d i r e t a m e n t e o u c o m auxlio d o Tribunal d e C o n t a s , f i s c a l i z a r o c u m p r i m e n t o d a s r e g r a s fixadas p e l a r e f e r i d a N o r m a . Neste a m p l o espectro de atuao a ele o u t o r g a d a s , sero m e n c i o n a d a s a p e n a s as de m a i o r relevo. Nesse c o n t e x t o , c a b e

272

Benjamin Zymler

ao Tribunal de Contas da Unio alertar os Poderes ou rgos respectivos a respeito da possibilidade de q u e a realizao da receita p o d e r n o c o m p o r t a r o c u m p r i m e n t o das metas de resultado primrio ou nominal estabelecidos no Anexo de M e t a s Fiscais q u e d e v e r i n t e g r a r a lei d e d i r e t r i z e s o r a m e n trias respectiva, p a r a q u e p r o m o v a m as devidas a d e q u a e s em suas despesas. T a m b m incumbe ao Tribunal informar aos rgos competentes s e m p r e q u e o m o n t a n t e da despesa total c o m pessoal u l t r a p a s s e 9 0 % d o limite estabelecido p e l o art. 2 0 d a Lei d e R e s p o n s a b i l i d a d e Fiscal, a f i m d e q u e a d o t e m a s m e d i d a s p e r t i n e n t e s no sentido de evitar q u e os limites sejam ultrapassados. A i n d a c o m relao aos limites c o m despesa de pessoal, c o m p e t e a o T r i b u n a l verificar a c o r r e o d o s clculos d e q u e trata o m e n c i o n a d o art. 20, d e v e n d o advertir os rgos envolv i d o s s e m p r e q u e o s gastos c o m inativos e p e n s i o n i s t a s e s t i v e r e m acima dos lindes legalmente estabelecidos. D e igual s o r t e , a t r i b u i u - s e a o T r i b u n a l d e C o n t a s d a U n i o a incumbncia de alertar aos Poderes, ou rgos respectivos, s e m p r e q u e os m o n t a n t e s das dvidas consolidada e mobiliria, das operaes de crdito e da concesso de garantia se encont r e m acima de 9 0 % d o s respectivos limites. Por fim, d e t e r m i n o u o inciso V do 1 do art. 59 da referida N o r m a , que cabe Corte de Contas informar aos P o d e r e s r e s p e c t i v o s a r e s p e i t o d o s fatos q u e c o m p r o m e t a m o s custos ou os resultados dos p r o g r a m a s ou indcios de irregularidades na gesto oramentria.

J O R G E ULISSES JACOBY FERNANDES

BS

7.2.3. controle interno - unidade da administrao (TEXTO 2) Destacada a autotutela, cabe ainda tratar do controle i n t e r n o , c o m o rgo, e da atuao sobre as atividades administrativas dos trs p o d e r e s . De acordo com o Guia de Orientao sobre Auditoria Internacional - n 05 da Federao Internacional de C o n t a d o r e s - IFAC, le i n t e r n o d e p e n d e essencialmente d e : a) superviso administrativa; b) q u a d r o de funcionrios qualificados e honestos; c) estrutura organizacional q u e deve servir c o m o molde, o r i e n t a n d o a direo e controle de suas atividades. No Brasil, o tema g a n h o u t r a t a m e n t o em nvel constitucional e a m a d u r e c i m e n t o de perspectiva com a Constituio Federal de 1988. Algumas regras foram e n t o definitivamente assentadas, c o m o a estruturao sistmica, a obrigatoriedade da instituio do controle interno, a funo de apoio aos Tribunais de Contas e a co-responsabilidade pela omisso. 7.2.3.1. estruturao sistmica
159

o a m b i e n t e de contro-

C o m referncia estruturao sistmica, significa q u e o controle i n t e r n o deve atuar de forma conjunta e organizada, a partir da estruturao de regras e n o r m a s , de u n i d a d e s e princpios, c o o r d e n a d o s e n t r e os diversos rgos. Salienta A d h m a r Ghisi que:
... um autntico sistema de controle interno constituiria, em sntese, uma verdadeira rede de informaes, capaz de subsidiar o processo de tomada de deciso em nvel governamental, alm de fornecer ao dirigente, a qualquer instante, a exata noo do desempenho de cada um dos rgos subordinados e vinculados.
160

B R A S I L . T r i b u n a l d e C o m a s d a U n i o . T o m a d a s d e contas especiais. A c r d o n 87/97- S e g u n d a C m a r a . Processo n T C - 3 9 9 . 0 5 1 / 9 0 - 2 . Relator: Ministro A d h m a r Paladini Ghisi. Braslia, 13 de maro de 1997. D i rio O f i c i a l da U n i o . Braslia. D F , 26 mar. 1997, seo I, p. 6004. ' A Federao Internacional dos C o n t a d o r e s - I F A C (International Federation of Accountants) foi c r b d a em 1997, no C o n g r e s s o Mundial dos Contadores, realizado na cidade de Munique. ' G H I S I , A d h m a r Paladini. O T r i b u n a l de Contas e o sistema de controle interno. In: C o n f e r n c i a realizada em Maputo, 1997. Texto impresso pelo T C U e gentilmente remetido ao autor pelo conferencista em 12 de janeiro de 1999, p. 7.

00

T R I B U N A I S DE C O N T A S DO BRASIL - J U R I S D I O E C O M P E T N C I A

Em Portugal, este tipo de controlo est legalmente e s t r u t u r a d o para ser tecnicamente i n d e p e n d e n t e . C o n t u d o , e p o r q u e se encontra d e p e n d e n t e do Poder Executivo, o qual est c o m p r o m e t i d o , em parte, com a gesto pblica, no sendo p r o p r i a m e n t e i n d e p e n d e n t e p e r a n t e o Estado e a sociedade civil. 7.2.3.2. obrigatoriedade da instituio J foi dito, alhures, que a Constituio Federal n o obriga a instituio de r g o de controle interno, fato absolutamente incorreto. O Estatuto Poltico F u n d a m e n t a l faz mais do q u e isso ao colocar a existncia desse r g o c o m o pressuposto, em artigo de disposio p e r m a n e n t e . Logo, q u e m , em 5 de outubro de 1988, n o o possua teve que se a d e q u a r imediatamente. E, assim, obrigatria a existncia de r g o de controle i n t e r n o nos trs p o d e r e s da Unio, na forma estabelecida na Constituio Federal.
162 161

Mais do

que isso: c o m o o art. 75 estende as regras pertinentes ao controle realizado pelos Tribunais de Contas aos Estados e, t e n d o o controle i n t e r n o a funo de apoiar o e x t e r n o , em h o m e n a g e m simetria q u e deve n o r t e a r a estrutura do controle, correto assentar q u e tambm as u n i d a d e s federadas devem possuir sistema de controle interno. No suficiente, p o r m , estatuir. Indispensvel estruturar os rgos de m o d o a que possam c u m p r i r a d e q u a d a m e n t e as funes q u e lhes so reservadas. Alis, n o faria sentido que o constituinte houvesse se p r e o c u p a d o em definir o a m p l o leque de atribuies e responsabilidade se, no cotidiano da Administrao Pblica, n o fosse o m e s m o d o t a d o dos recursos necessrios e suficientes atuao requerida para o c u m p r i m e n t o do elevado mister. Nesse prisma, cabe destacar i m p o r t a n t e esforo que vem s e n d o desenvolvido pelos Tribunais de Contas, no sentido de fazer com q u e os rgos valorizem o controle i n t e r n o , e m b o r a com resultados aqum dos desejveis. O esforo maior deveria provir e x a t a m e n t e das autoridades pblicas q u e pretend e m fazer u m a gesto p r o b a e responsvel. 7.2.3.3. junes constitucionais sistematizar o estudo das funes do controle

Mostra-se recomendvel

interno, no Brasil, a partir do d e l i n e a m e n t o constitucional.

1 6 1

T R I B U N A L D E C O N T A S . Apresentao Inslilucion.il. O T r i b u n a l d e Contas n a actualidade. 6 . Relaes institucionais. Disponvel em: www.tcontas.pt/pt/apresenta/actualidade/rap06.shtm. Acesso em 24 out. 2002. B R A S I L Constituio (1988). C o n s t i t u i o d a R e p b l i c a Federativa d o B r a s i l . Braslia. D F : Senado, 11)88. Art. 74: E m b o r a o "ca/ml" refira-se apenas aos trs Poderes, trata-se cie norma dirigida Unio, conforme se depieende do que consta do I" do mesmo artigo.

1 6 2

JORGE ULISSESJAGOBY FERNANDES

91

7.2.3.3.1. avaliar o cumprimento de metas e programas A primeira atribuio do controle i n t e r n o tem face a p a r e n t e m e n t e voltada para finanas e o r a m e n t o : na esfera federal, avaliar o c u m p r i m e n t o de metas previstas no plano plurianual, a execuo dos p r o g r a m a s de governo e dos o r a m e n t o s da Unio. Para Estados e Municpios, observar-se- a corresp o n d e n t e simetria. Constitui grave erro, p o r m , p r e s u m i r q u e se trata de m e r a atribuio contbil, sem contedo axiolgico. Ao contrrio, u m a funo q u e visa aferir a relao e n t r e o que foi planejado e o q u e foi realizado, no na pobreza de interpretao das cifras, mas muito alm disso. Nesse sentido, destacou o Ministro-Auditor Lincoln Magalhes da Rocha que a Constituio Federal n o deixa dvidas q u a n d o d e t e r m i n a ao controle i n t e r n o dessa competncia - avaliar o c u m p r i m e n t o de metas e p r o g r a m a s - o carter tcnico poltico dessa avaliao.
163

O planejamento inerente atividade administrativa e, no Brasil, h dcadas est e n t r e os princpios legais q u e e s t r u t u r a r a m a reforma administrativa, levada a efeito pelo Decreto-lei n 200, de 25 de fevereiro de 1967. lizados e n t r e si, e s t r u t u r a n d o o desenvolvimento scio-econmico do pas. A terminologia m u d o u , de plano geral de governo e o r a m e n t o p r o g r a m a anual, para os atuais plano plurianual, lei de diretrizes oramentrias e lei oramentria anual. No , p o r t a n t o , dever novo. Constitui-se o p l a n o plurianual no estabelecimento regionalizado de metas, objetivos e diretrizes, definidos a partir das despesas de capital e outras delas decorrentes. T a m b m deve constar do p l a n o plurianual a previso de despesas para os p r o g r a m a s de durao continuada. A Lei de Responsabilidade Fiscal,
165 164

Desde ento, recursos pblicos, o r a m e n t o e gesto deveriam estar compatibi-

em consonncia com a maioria das

1

constituies estaduais e leis orgnicas dos Municpios, e s t e n d e a obrigatoried a d e desses instrumentos s demais unidades da federao. "'
1 6 3

R O C H A . L i n c o l n Magalhaet. C a r t e r tcnico-poltico das decises dos T r i b u n a i s d e C o n t a s . In: C o n g r e s so da Federao Nacional dos Servidores dos T r i b u n a i s de Contas - F E N A S T C , 8., 1998. Florianpolis. T e x to da palestra gentilmente cedido ao autor. B R A S I L . Decreto-lei n" 200, de 25 de fevereiro de 1967. Dispe sobre a organizao da Administrao Fedei .il. estabelece dii et rizes para .i Rei ia Administrativa t <l.t I 11 as DTOvidnCKU D i a r i o O f i c i a l I I J VIUo, Poder Executivo, Braslia, D F , 27 mar. 1907 (suplemento). Retificado em 08 mar. 1967 e retificado em 30 mar. 1907. Disponvel em: WWW.planaltO.gOV.br. Acesso em: 14 nov. 2002. Art. 6", inc. I. B R A S I L . L e i C o m p l e m e n t a r n" 101. de 4 de maio de 2000. Estabelece normas cie finanas piblicas voltadas para a responsabilidade na gesto fiscal e d outras providncias D i r i o O f i c i a l da U n i o . Poder Executivo. Braslia. D F , 5 maio 2000

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T R I B U N A I S DF. C O N T A S D O B R A S I L - J U R I S D I O E C O M P E T E N C I A

Antes m e s m o de tais normativos, a necessidade do plano plurianual j se encontrava d e t e r m i n a d a no art. 167 da Constituio Federal e em outros diplomas infraconstitucionais, c o m o a Lei de Licitaes e Contratos. Agora, o o r d e n a d o r de despesa passou, ainda, a ser responsvel por aferir a compatibilidade no ato q u e o r d e n a r a realizao de despesa, ressalvadas as obrigatrias de carter continuado - u m a nova categoria, e n t e n d i d a c o m o a derivada de lei, m e d i d a provisria ou ato administrativo normativo, q u e implique na realizao de despesa p o r um p e r o d o superior a dois exerccios. compatibilidade. Alm de aferir o c u m p r i m e n t o das metas previstas no plano plurianual, o r g o de controle i n t e r n o dever verificar e avaliar o o r a m e n t o , o que ab r a n g e a lei de diretrizes oramentrias. De fato, essa lei tem papel relevante para o controle i n t e r n o , embora o c o m a n d o constitucional se refira g e n e r i c a m e n t e a o r a m e n t o .
168 167

Para

tornar concreto o c o m a n d o legal, exige a n o r m a que fique d e m o n s t r a d a essa

Diretriz: direo, orientao q u e constitui, no instrumental de finanas pblicas, u m a regra o b r i g a t o r i a m e n t e anteposta elaborao da lei oramentria anual. Nas tcnicas do planejamento, as diretrizes oportunizam funo do controle, no r e d i r e c i o n a m e n t o das aes p r o g r a m a d a s e reorientao do esforo, o desenvolvimento para alcanar as metas e objetivos. C o m p e t e lei de diretrizes o r a m e n t r i a s quatro i m p o r t a n t e s funes: a) em relao poltica de pessoal, estabelecer a autorizao para concesso de qualquer vantagem ou a u m e n t o de r e m u n e r a o , criao
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Durante toda a tramitao da L e i de Responsabilidade Fiscal, foi debatido se seria aplicvel essa cstruturaa entes que no possuem conhecimento e pessoal mnimos. Destacam-se, nesse sentido, os pronunciamentos de: Martus Antnio R o d r i g u e s T a v a r e s "Comisso Especial P L P n 18/99, Responsabilidade F i s c a f , cm 25 de maio de 1999, em resposta a interveno do Deputado Gasto Vieira; e do jurista Adilson de A b r e u Daltiri, ao mesmo rgo, no dia 15 de j u n h o de 1999. B R A S I L . L e i C o m p l e m e n t a r n" 10l/00,o/>. ai., art. 17. Muitas vezes na lei de diretrizes oramentrias que o Poder Executivo e o Poder Legislativo inserem normas relevantes direcionadas pratica de atos. E x e m p l o disso, na esfera federal, vem sendo a proibio de aquisio de veculos de representao para integrantes do Poder J u d i c i r i o , com exceo apenas dos minktros do S u p r e m o T r i b u n a l Federal e dos T r i b u n a i s Superiores. Nesse sentido, a L e i n" 10.934, de II d e a gosto de 2004, que dispe sobre as diretrizes para a elaborao da lei oramentria de 2 0 0 5 e d outras providncias. D i r i o O f i c i a l da U n i o , Poder Executivo, Braslia, D F , 12 ago, 2004, edio extra, art.29, inc. I I I , c.

' B R A S I L . Constituio (1988). C o n s t i t u i o da R e p b l i c a Federativa do B r a s i l . Braslia, D F : S e n a d o , 1988. Ato das Disposies Constitucionais Transitrias. Art. 35, 2", inc. II - o projeto de lei de diretrizes oramentrias ser e n c a m i n h a d o at oito meses e meio antes do encerramento do exerccio financeiro e devolvido para sano at o encerramento do p r i m e i r o perodo da sesso legislativa.

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de cargos, e m p r e g o s e funes ou alterao de estrutura de carreiras, admisso ou contratao de pessoal a qualquer ttulo; b) em relao elaborao da proposta de o r a m e n t o anual da segurid a d e social, definir as metas e as prioridades para a elaborao da p r o p o s t a de oramento, a ser feita de forma integrada pelos rgos responsveis pela sade, previdncia social e assistncia social, dos rgos do Poder Judicirio e do Ministrio Pblico, visando garantir a autonomia administrativa e financeira e estabelecer os limites para a elaborao das propostas oramentrias, estipuladas conjunt a m e n t e com os demais poderes, e, finalmente para toda a Administrao Pblica estabelecer as metas e prioridades, incluindo as despesas de capital para o exerccio financeiro subseqente, visando sob r e t u d o orientar a elaborao da lei oramentria a n u a l ;
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c)

em relao matria tributria, dispor sobre as alteraes na respectiva legislao; d) em relao ao fomento, estabelecer a poltica de aplicao das agncias financeiras oficiais.
174 175

Alm de avaliar o c u m p r i m e n t o das metas previstas no p l a n o plurianual, na lei de diretrizes oramentrias e no o r a m e n t o anual, o controle i n t e r n o deve avaliar a execuo de p r o g r a m a s de governo, relativos ao seu m b i t o de atuao. Os p r o g r a m a s de governo p o d e m ou n o estar inseridos em lei. No mbito da boa tcnica administrativa, inafastvel que a repercusso financeira devesse constar do plano plurianual. Nem s e m p r e , contudo, o q u e acontece: no ms de j u n h o de 2000, por exemplo, em resposta crescente manifestao contra a violncia urbana, o Governo federal lanou um p r o g r a m a nacional de combate violncia, r e m a n e j a n d o e melhor c o o r d e n a n d o a aplicao de recursos na rea de segurana pblica. Foi, desse m o d o , um dos primeiros a d e s c u m p r i r a Lei de Responsabilidade Fiscal que saudou com tanto entusiasmo.

Est abrangido por norma equivalente o Poder Legislativo e, apenas ressacadas da necessidade dessa prvia autorizao, as empresas pblicas e as sociedades de economia mista.
1 7 1

importante notar que o art. 55, do Ato das Disposies Transitrias Constitucionais da Constituio Federal de 1988, estabelece que, at que seja aprovada a lei de diretrizes oramentrias, trinta |>or cento, no mnimo, do oramento da seguridade social, excludo o seguro-desempiego. sero destinados ao setor de sade. B R A S I L . Constituio (1988). Op. ri/.. Art. 127. 3". B R A S I L . Constituio (1988). C o n s t i t u i o d a R e p b l i c a Federativa d o B r a s i l . Braslia, D F : S e n a d o , 1988. art. 165, 2 " . Ibidem aliitum supra. Ibidem cilalUtH supra.

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T R I B U N A I S DE C O N T A S DO BRASIL - J U R I S D I O E C O M P E T N C I A

A participao no controle interno p o d e se d a r para alm das fronteiras do p l a n o plurianual e da lei de diretrizes oramentrias, s e g u n d o p r o g r a m a s de governo. Alis, de lege ferenda, deveria ser atribuio do controle tentar estabelecer u m a relao e n t r e as promessas de governo e o q u e foi efetivado pelo eleito. 7.2.3.3.2. avaliar a gesto oramentria, financeira e patrimonial T a m b m dever do controle interno comprovar a legalidade e avaliar os resultados, q u a n t o eficcia e eficincia da gesto oramentria, financeira e patrimonial nos rgos e entidades da Administrao Pblica, b e m c o m o da aplicao de recursos pblicos p o r entidades de direito p r i v a d o .
176

O s e g u n d o c o m a n d o inserido na funo avaliar. Desse m o d o , inicia-se o a t e n d i m e n t o legalidade, isto , conformidade com a lei, de certo m o d o um reforo parcial da funo anterior, pois implica em verificar se o oramento foi observado no q u e se refere s dotaes, limites de gastos e aplicao das receitas; q u a n t o legalidade da gesto financeira, refere-se n o apenas obedincia dos limites e regras do oramento, mas realizao da receita e da despesa, de q u e so exemplos: o e m p e n h o , a o r d e m de p a g a m e n t o , as vedaes a p a g a m e n t o antecipado, a aferio do c r o n o g r a m a fsico-oramentrio. No q u e tange gesto patrimonial, o controle de bens mveis e imveis, as regras de avaliao, a licitao, a compra, a alienao e a conservao. O s e g u n d o controle, inserto na n o r m a , refere-se ao m r i t o e foi traduzido pelo constituinte c o m o avaliao de resultados, sob o aspecto da eficcia e eficincia.
177

Desse m o d o , u m a das funes do controle verificar se as metas

esto sendo atingidas e, em caso afirmativo, se a relao tima de custo, frente aos resultados foi t a m b m alcanada. N o basta agora realizar o servio, preciso alcanar resultados com o m x i m o de eficincia. Da, a conhecida con-

B R A S I L Constituio (1988). C o n s t i t u i o d a R e p b l i c a Federativa d o B r a s i l . Braslia, D F : S e n a d o , 1988. Ai i 74, inc. I I . que utiliza a expresso administrao federal ao invs de Administrao Pblica. A g e n e r a l zao aqui se i m p e porque funo geral de controle interno. Eficcia: medida do hiato que pode existir entre os resultados obtidos e as metas ou djjetivos da qualidade especificados. Relaciona-se com o fazer as coisas certas, com o que deve ser feito, c o m o resultado do que se fez. , em ltima anlise, o grau com que . i s expectativas dos clientes so atendidas, Eficincia: relao entre os recursos humanos, as mquinas e O I apitai investido e os resultados advindos do uso desses recursos u i i l zados para p r o d u z i r bens e servios. Em lermos financeiros, a eficincia quantificada pela relao entre a receita e os custos mais des|>esas. Relaciona-se c o m o lazer certo, c o m a forma t o m o as coisas so leitas, rf: P R A Z E R E S , Paulo Mundin. M i n i d i c i o n r i o de termos da qualidade. So Paulo: Atlas. 1997, p. 79-80. Desse m o d o . enquanto eficcia atingir o objetivo, eficincia atingir o objetivo da melhor mancha possvel.

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ceituao do Ministro Bresser Pereira: eficincia u m a relao tima e n t r e a qualidade e custo dos servios colocados disposio do pblico.
178

Por esse motivo, c o m p e t e ao rgo de controle interno desenvolver um sistema de custos das atividades da organizao e de sua p r p r i a atuao. 7.2.3.3.3. controlar as operaes de crdito, aval, garantia, direitos e haveres Tarefa q u e assume especial relevo p a r a os rgos de controle i n t e r n o das instituies financeiras,
179

para o Ministrio da f a z e n d a e Secretarias de

Finanas o controle sobre operaes de crdito, avais e garantias. T a m b m os controles internos dos entes descentralizados devem efetivar esse controle em separado. J o controle sobre direitos e haveres c o m p e t e a p r a t i c a m e n t e todos os rgos de controle interno, pois atividade que, de regra, p e r m e i a toda a Administrao Pblica. N o bastando o controle, impe-se a necessidade de q u e a Administrao adote, cm h a v e n d o recalcitrncia na satisfao do crdito, efetivas providncias, com vistas a obrigar o recolhimento. Nesse sentido, cabe destacar q u e a omisso, no caso, p o d e ser causa de d a n o , o b r i g a n d o instaurao de t o m a d a de contas especial.
180

Em relao contratao das operaes de crdito, o G o v e r n o federal, com a aprovao da Lei de Responsabilidade Fiscal, imps severos limites, visando ao equilbrio das contas pblicas e ao p a g a m e n t o das dvidas pretritas.'
81

7.2.3.3.4. apoiar o controle externo E x e r c e n d o a funo de controle, o r g o de controle i n t e r n o j estar n a t u r a l m e n t e auxiliando os Tribunais de Contas. C) constituinte, p o r m , reforou tal aspecto ao d e t e r m i n a r q u e c o m p e t e ao rgo de controle i n t e r n o

' M O T T A . Carlos Pinto C o e l h o ( C o o r d ) . C u r s o prtico de direito administrativo. Belo Horizonte: Del Rey. 1999. p. 116. ' Sobre controle, instituies financeiras c sigilo bancrio, consultar no C a p t i l o I I I , que trata da competncia dos Tribunais de Contas, o subttulo 2.1.33.2. ' B R A S I L . L e i n" 8.443, de 16 de j u l h o de 1992. Dispe sobre a L e i O r g n i c a do T r i b u n a l de Contas da U i i o c d outras providncias. D i r i o O f i c i a l da U n i o , Braslia, D F , 17 j u l . 1992. Art. 8 , repelida em praticamente todas as leis orgnicas de T r i b u n a i s de Contas.
o

' B R A S I L I-ei C o m p l e m e n t a r n" 101, de 4 de maio de 2000 Estabelece i n . i i n . i s de finanas pblicas voltadas |>aia a lespons.ibilidade na gesto 11s< al < d oulias providni ias Dirio Ofi J I cia U n i o . Podei r xe< uliso, Braslia. D F . 5 maio 2000. arts. 31. $1". I I . 33 a 38. entre outros.

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TRIBUNAIS DE CONTAS DO BRASIL - J U R I S D I O E C O M P F I N C I A

apoiar o controle e x t e r n o . H, p o r m , outras perspectivas para a noo de apoio. 7.2.3.3.4.1. exame prvio ao controle externo A p r i m e i r a forma de apoio consiste no desenvolvimento de u m a atividade de controle anterior remessa de informaes e d o c u m e n t o s aos T r i b u n a i s de Contas, q u e verifica a atuao do gestor. dao para apurao de responsabilidade. T o d a vez que, diante de fato concreto, o controle e x t e r n o verifica se, no mbito interno, foram a d o t a d a s efetivas providncias para coibir a repetio da irregularidade, com a a p u r a o de responsabilidade, imputao de penalid a d e ou relevamento desta, em carter excepcional, evita nova e constrangedora ao do m e s m o controle. O objetivo da ao do controle, de forma integrada, t e n d e a valorizar tanto o controle i n t e r n o q u a n t o o e x t e r n o . De certo m o d o , deve m e s m o o controle e x t e r n o buscar preservar a autoridade interna, q u a n d o esta e n t e n d e u que as medidas a d o t a d a s foram suficientes para i m p e d i r a repetio da irregularidade, pois a estreita convivncia leva o a d m i n i s t r a d o r a conhecer m e l h o r os agentes envolvidos e, p o r regra, aplicar com mais parcimnia as penalidades cabveis ou verificar a existncia de atenuantes q u e justifiquem o relevamento. S o m e n t e q u a n d o h fundados indcios de ao corporativa ou condescendncia que se deve afastar o juzo de valor do r g o de o r i g e m e sobrepor a ao do controle e x t e r n o na questo.
182

C o m o resultado dessa verifica-

o, p o d e r surgir a necessidade de correo e orientao, alm de r e c o m e n -

" E x e m p l o s dessa atuao, na esfera federal: a) A Instruo N o r m a t i v a / F C U n" 44, de 2 de outubro de 2 0 0 2 . que dispe sobre envio e acesso a informaes necessrias a apreciao e registro, pelo T r i b u n a l de Contas da U n i o , de atos de admisso de pessoal e de concesso de aposentadoria, reforma e penso. Disponvel em http://www.lCU.gav.br. Acesso em I7/11/2004; b) O E x a m e d.is tomadas de contas especiais na forma de instruo normativa: T r i b u n a l de Contas da Unio. Instruo Normativa n" 013. de 04 de dezembro de 1990. Dispe sobre a instaurao e organizao de processos de tomada de contas especial < d outras providncias.Signatrio: Presidente Ministro Vincios Vilaa. D i r i o O f i c i a l da U n i o . Braslia. D F , 11 dez. 1996. p. 0 2 6 7 7 8 ; c) A L e i n" 8.730, de 10 de novembro de 1993, que estabelece a obrigatoriedade da declarao de bens e rendas para o exerccio de cargos, empregos e funes nos poderes executivo, legislativo e judicirio, e d outras providncias. D i r i o O f i c i a l da U n i o . Braslia. D F . 11 nov. 1993, Seo 1, p. 16929. Na forma do art. I , 2 , inc. II e art. 2", 7 . alnea "b", determina o exame da declarao de l>ens do servidor, que dever ser entregue no rgo de lotao, no momento da posse e no final de cada exerccio financeiro, para aferio da legalidade e legitimidade d( is bens < icndas, inclusive compatibilidade com as rendas declaradas;
o o o

d) A Instruo N o r m a t i v a / T C U n" 05, de 10 de maro de 1994, que estabdece os mecanismos de fiscalizao, pelo T r i b u n a l de Contas da U n i o , das Declaraes de Bens e Rendas apresentadas pelas autoridades e servidores pblicos federais a que alude a lei n" 8.730. de 10 de novembro de 1993. Revista do T r i b u n a l de Contas da U n i o . Braslia, v. 25, n. 59, jan./mar. 1994. p. 176/180.

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Desse m o d o , o exame prvio do ato feito pelo controle i n t e r n o muitas vezes equaciona de m o d o suficiente a irregularidade verificada, esvaziando a necessidade de ao do controle externo. 7.2.3.3.4.2. orientao em conformidade com a jurisprudncia dos Tribunais de Contas A segunda, p o r vezes expressamente lembrada pelos Tribunais de Contas, consiste no dever de orientar o gestor de acordo com a j u r i s p r u d n c i a dos rgos de controle e x t e r n o .
183

E desse m o d o que se preserva a u n i d a d e funcional do controle nos diferentes rgos da Administrao Pblica de u m a esfera de governo. E t a m b m p o r isso que os T r i b u n a i s de Contas das demais unidades da federao devem ter por p a r a d i g m a os j u l g a m e n t o s do T r i b u n a l de Contas da Unio e t a m b m p o r q u e esse deve, s e m p r e que possvel, buscar certa uniformidade em relao aos outros T r i b u n a i s de Contas.
184

O controle i n t e r n o s c u m p r e seu verdadeiro papel c o n h e c e n d o bem a atuao do controle externo, p r e v e n i n d o a autoridade administrativa da ocorrncia de irregularidades. T a m b m por esse motivo, a leitura dos dirios oficiais, o a c o m p a n h a m e n t o dos julgamentos, o travamento de relaes e n t r e os agentes i m p o r t a n t e . 7.2.3.3.4.3. comunicao de irregidaridade A terceira, consiste no dever de levar ao conhecimento dos Tribunais de Contas as irregularidades de que tiver cincia, inclusive sob pena de coresponsabilidade.
185

Muito se tem debatido acerca do c u m p r i m e n t o desse de-

ver, d i a n t e do fato de que, na atual forma de estruturao, invariavelmente, o titular do controle interno exerce funo de confiana, hierarquicamente, sub o r d i n a d o ao o r d e n a d o r de despesas. E obvio que, diante da ocorrncia de irregularidade, o p r i m e i r o dever do controle i n t e r n o levar o fato ao conhecimento da mais alta a u t o r i d a d e do

Nesse sentido, memorvel c i s o deve ser lembrado, revelando a importncia, para o sistema de controle, das orientaes guardarem uniformidade: T r i b u n a l de Contas da Unio. Levantamento de Auditoria. Deciso n" 325/93 - Plenrio. Processo n" 1 C-025.590792-8. Relator: Ministro Marcos Vilaa. Braslia. 28 de j u l h o de 1993. D i r i o O f i c i a l da U n i o , Braslia. D F , 04 ago. 1993. Seo I. p. 11999. B R A S I L . Tribunal de Contas da Unio. S m u l a n" 222. D i r i o O f i c i a l da U n i o , 03 j a u . 1995. As Decises do T r i b u n a l de Contas da Unio, relativas aplicao de normas gerais de licitao, sobre as quais cabe privativamente Unio legislar, devem ser acatadas pelos administradores dos Poderes da Unio, dos Estados do Disti iio federal e dos Munie [pios. * B R A S I L . Constituio (1988). C o n s t i t u i o da R e p b l i c a Federativa do B r a s i l Braslia, D F : Senado, 1988. A n . 74. 1".
4

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T R I B U N A I S DE C O N T A S DO BRASIL - J U R I S D I O E C O M P E T N C I A

r g o para q u e cesse ou d e t e r m i n e a cessao da prtica do ato. Com esse m o d o de agir oportuniza, o princpio da autotutela. Mas, e q u a n d o exatamente q u e essa a u t o r i d a d e o r d e n a o ato? Ao controle interno, em tais circunstncias, cabe o c o n s t r a n g e d o r dever de alertar a autoridade para a irregularid a d e do ato e l e m b r a r as possveis conseqncias que d e c o r r e m da infrao cometida. M e s m o d i a n t e de constrangimento, essa conduta do controle interno deve ser formalizada, c o m o nica forma de isentar o seu titular da coresponsabilidade. Em n o h a v e n d o correo, o controle interno p o d e r , d e s d e logo, levar o fato ao c o n h e c i m e n t o do T r i b u n a l de Contas ou, diante do receio de reprim e n d a p o r p a r t e d a a u t o r i d a d e interna, a g u a r d a r para manifestao n o m o m e n t o da remessa das contas anuais. J decidiu o Tribunal de Contas da Unio q u e o ato do titular do controle i n t e r n o que d c o n h e c i m e n t o do fato Corte n o caracteriza denncia, mas exerccio indeclinvel de dever legal.
186

A possibilidade de manifestar-se nas contas anuais reduz o desgaste poltico da comunicao, alm de possibilitar t e m p o para a correo do ato praticado, n o t a d a m e n t e se houver reiterao de p e d i d o de providncias pelo controle i n t e r n o . No m o m e n t o da prestao ou tomada de contas anuais, dever do controle i n t e r n o manifestar-se sobre todos os aspectos da gesto, o que inclui o registro dos atos irregulares e das providncias adotadas. I m p o r t a n t e salientar que, em no h a v e n d o comunicao nessa oportunidade, a co-responsabilidade ficar invariavelmente estabelecida, sem prejuzo das aes civis e criminais p r p r i a s ,
187

e, em havendo d a n o ao errio, suce188

der a imprescritibilidade do dever de reparao do m e s m o .

B R A S I L . T r i b u n a l de Contas da Unio. Comunicao do controle interno. Deciso n" 299/95 - Plenrio. Processo n TC-325.205/94-9. Relator: Ministro Paulo Alfonso Martins de Oliveira. Braslia. 28 de j u n h o de 1995. D i r i o O f i c i a l da U n i o . Braslia. D F , 24 j u l . 1995. Seo 1, p. I1042. Decidindo desse modo, o T r i b u n a l de Contas da U n i o resguardou a autoridade comunicante. De fato. se tivesse acolhido como simples denncia exsurgiria a possibilidade de ser questionado se o servidor no teria infringido o art. 116 da L e i n 8.112, de 11 de dezembro de 1990, que dispe sobre o regime jurdico dos servidores pblicos civis da Unio, das autarquias e das fundaes pblicas federais. Dirio O f i c i a l da Unio, Braslia, D F , 12 dez. 1990. Republicada em 18 mar. 1998, que estabelece no inciso V I I I : guardar sigilo sobre assunto da repartio U m a das mais importantes conseqncias est na infrao L e i n" 8.429, de 2 de j u n h o de 1992, que dispe sobre as sanes aplicveis aos agentes pblicos nos casos de enriquecimento ilcito no exerccio de mandato, cargo, e m p r e g o ou funo na Administrao Pblica direta, indireta ou fundacional e d outras providncias. D i r i o O f i c i a l da U n i o , Poder Executivo, Braslia. D F , 03 j u n . 1992, seo 1, p. 6 9 9 3 , notadamente art. l l . i n c . I I , que considera improbidade a d m i n i s t r a t i v a , atentatril aos princpios da Administrao Pblica, qualquer ao ou omisso que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade e lealdade s instituies, especialmente retardar ou deixai de praticar, indevidamente, ato d e o ficio. * B R A S I L . Constituio (1988). C o n s t i t u i o da R e p b l i c a Federativa do B r a s i l . Braslia. D F : Senado, 1988. Art. 37, 5". Veja a propsito, tambm, no C a p t u l o 111, que trata da Competncia tios T r i b u n a i s de Contas,

JORGE ULISSES JACOBY FERNANDES

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7.2.3.3.4.4. relao entre as funes do controle interno A principal funo do controle interno, para apoiar o controle e x t e r n o , est no dever de orientar a autoridade pblica no sentido de evitar o erro, efetivar um controle preventivo, colher subsdios m e d i a n t e o controle concom i t a n t e para d e t e r m i n a r o aperfeioamento das aes futuras, rever os atos j praticados para corrigi-los antes mesmo da atuao do controle e x t e r n o .