UNA NUEVA VISIN DEL CUADRO DE MANDO INTEGRAL PARA EL SECTOR PBLICO Joo Batista Barros da Silva Filho

Ricardo Rodrguez Gonzlez Universidad de Valladolid

RESUMEN

El Cuadro de Mando Integral, una herramienta de planificacin y control de gestin de mayor actualidad nacida en el mbito de la empresa donde la competitividad es una de sus principales caractersticas, se ha manifestado como herramienta de gestin de gran aprovechamiento para entidades no lucrativas y en particular en el mbito de la actividad pblica. Por supuesto que las perspectivas a considerar tienen una vertiente en parte diferente a la recogida en su aplicacin al sector privado; sin embargo en su conjunto y con la adaptacin imprescindible de las mismas a las caractersticas propias de las entidades que no persiguen un nimo de lucro y caracterizadas por estar al servicio de la sociedad, la tcnica del CMI puede ser de gran utilidad a la hora de establecer a partir de la misin, los objetivos concretos, disear el sistema de indicadores de ejecucin y control, as como analizar los resultados alcanzados dentro de una lgica de fines o metas y medios o recursos necesarios. Dado que el CMI incorpora indicadores financieros y no financieros, su adaptacin a entidades donde priman los segundos sobre los primeros adquiere especial relevancia. Por ello consideramos que su implantacin a nivel del Gobierno y sus entidades pblicas puede facilitar considerablemente la planificacin y el control de las tareas que les son propias.
PALABRAS CLAVE: Cuadro

de mando integral, Contabilidad de gestin, Sector pblico, Control de gestin del sector pblico. Evaluacin del desempeo.
ABSTRACT

One of the most current tools of management planning and control is the Balanced Scorecard: an instrument created in the scope of the enterprises, where the competition is one of its main characteristics, has become a very useful management tool to nonprofit organizations, particularly in the public sector. Of course that the perspectives to be considered have a face that is in part different from the one that is presented in its application to the private sector; nevertheless, as a whole and with the necessary adaptations to the peculiarities of the nonprofit organizations, which are characterized by being in the service of the society, the BSC technique can be very useful to establish, from their mission, the concrete objectives, to design the indicators system of execution and control, as well as to analyze the achieved outcomes under a logic of aims or goals and necessary means or resources. Since the philosophy of the BSC incorporates financial and nonfinancial indicators, its adaptation to organizations that emphasize the second ones instead of the first ones gains special relevance. Hence, we consider that its implementation in government level and in public organizations may considerably facilitate planning and control of the specific tasks of public administration.
KEY WORDS:

Balanced scorecard, Management accounting, Public sector, Management control in the public sector, Performance evaluation.

1. Introduccin El mtodo tradicional de evaluacin del desempeo de una organizacin implica el anlisis de ratios financieros obtenidos normalmente a partir del balance de situacin y de la cuenta de resultados. Posteriormente los valores alcanzados por los ratios son comparados con los obtenidos en perodos anteriores, de donde se puede inferir una tendencia y, acto seguido, son sometidos a un anlisis crosssection respecto al promedio del sector de actividad econmica donde se enmarca la empresa estudiada. Sin embargo, la utilizacin de indicadores exclusivamente financieros puede generar una visin miope respecto a la performance de la organizacin. Por ello resulta necesario disear mtodos alternativos (o complementarios) de evaluacin, entre los cuales destaca el Cuadro de Mando Integral CMI (Balanced Scorecard). El trmino Balanced Scorecard refleja, como sealan Kaplan y Norton (1997, p. 8), el equilibrio entre objetivos a corto y largo plazo, entre medidas financieras y no financieras, entre indicadores previsionales e histricos y entre perspectivas de actuacin internas y externas. Al tener en cuenta el CMI tanto indicadores financieros como no-financieros, permite efectuar una evaluacin general y relativa a distintos mbitos organizacionales. Por otro lado, segn los mismos autores, el CMI no fue concebido como un mero instrumento de anlisis, sino que constituye una herramienta de implementacin de la estrategia diseada para la organizacin, pudiendo en ciertas circunstancias colaborar, incluso, en la creacin de dicha estrategia. El CMI est siendo utilizado en la actualidad por entidades de distintos sectores econmicos, especialmente en el mbito de las empresas privadas; no obstante ya hay experiencias de su aplicacin al sector pblico. En Estados Unidos, por ejemplo, la Procurement Executives Association PEA (1999, p. 11), asociacin que congrega a directivos de los principales Departamentos del Gobierno Federal, recomend la utilizacin generalizada del Cuadro de Mando Integral en las agencias pblicas norteamericanas. En Espaa, la Asociacin Espaola de Contabilidad y Administracin de Empresas (AECA) est desarrollando una serie de documentos orientados a su implantacin en ayuntamientos, universidades, instituciones sanitarias, entidades pblicas e instituciones sin fines de lucro, entre otras. En este trabajo se aborda fundamentalmente la aplicacin del CMI a las organizaciones pblicas, investigando acerca de las posibilidades existentes mediante las necesarias adaptaciones al modelo inicialmente diseado para adecuarlo a las peculiaridades del sector gubernamental, concluyendo con la propuesta de un modelo general de Cuadro de Mando Integral utilizable por el sector pblico. Para alcanzar este objetivo, el trabajo est respaldado por discusiones y experiencias de aplicacin del CMI en el sector pblico ya desarrolladas o en proyecto, planteando nuevos aspectos objeto de estudio. De este modo, se parte del anlisis de las relaciones del CMI con los objetivos estratgicos de las organizaciones y las perspectivas consideradas por esa metodologa respecto al control del desempeo; as mismo se estudian las relaciones de causa-efecto entre esas perspectivas. Posteriormente se analiza la aplicacin del CMI al sector pblico partiendo de un repaso acerca de su evolucin, la misin y el rol del Estado en la economa, trayendo a colacin los planteamientos y antecedentes ms importantes de la aplicacin del CMI al mismo. A continuacin se profundiza en el objetivo central de este estudio presentando un modelo de CMI aplicable al sector pblico, rediseando las perspectivas y la lgica de causa y efecto del modelo original para finalizar destacando las conclusiones ms relevantes que se han obtenido. 2. El Cuadro de Mando Integral

Aun cuando el anlisis del desempeo empresarial tradicional queda restringido al mbito financiero, muchas transacciones importantes que realizan las empresas pueden expandir enormemente su mercado potencial y crear gran valor a largo plazo para los grupos de inters, sin que tales consecuencias queden reflejadas en los estados financieros. El CMI tiene en cuenta estos aspectos, planteando un anlisis mucho ms completo y complejo del desempeo empresarial, al configurar un sistema de indicadores que proporcionan una visin holstica integrada del mismo, tal como pusieron de manifiesto Stewart y Carpenter-Hubin (2001, p. 39). Se trata de un conjunto de medidas que proporcionan a la alta direccin una panormica rpida y completa del negocio. Uno de los aspectos ms importantes del CMI destacado por Kaplan y Norton (1997, p. 14), consiste en el equilibrio existente entre las distintas variables que son incluidas en el anlisis. Los indicadores del CMI reflejan un equilibrio entre el mbito externo cuya informacin est destinada a accionistas, clientes y terceras personas interesadas, y el interno relativo a los procesos crticos del negocio, la innovacin, formacin y crecimiento. Los indicadores mantienen un anlisis equilibrado entre los resultados ya obtenidos derivados de esfuerzos pasados y los inductores que impulsan la actuacin futura, guardando equilibrio el cuadro de mando entre las mediciones objetivas y fcilmente cuantificadas de los resultados y los subjetivos y en cierto modo crticos inductores de resultados futuros. El Cuadro de Mando Integral evala la actuacin empresarial a partir de distintos indicadores no exclusivamente financieros agrupados en torno a cuatro perspectivas fundamentales: la Financiera, la del Cliente, la del Proceso interno y la de Formacin y crecimiento. Todas ellas estn interrelacionadas y deben ser siempre analizadas conjuntamente. Estas relaciones se pueden presentar como de causa y efecto, dejando claro que la accin en cualquiera de esas perspectivas probablemente repercutir sobre las dems. Es intuitivo percibir cmo una mejora en el aspecto de formacin, crecimiento y aprendizaje de la empresa, que casi siempre se refleja en el perfeccionamiento de sus recursos humanos, debe proporcionar una consecuente mejora en los procesos productivos, lo cual, sumado a la mejor atencin al cliente, conduce a una mayor satisfaccin de los consumidores; por su parte, estando stos ms satisfechos, los resultados financieros de la empresa debern probablemente mejorar. Las empresas privadas suelen representar esta relacin causal entre las distintas perspectivas por medio del denominado mapa estratgico, cuyo esquema se recoge en el Grfico 1. Grfico 1. CMI Modelo Tradicional Resultados Financieros

Clientes

Procesos Internos

Crecimiento y Aprendizjae

Se debe enfatizar que estas consideraciones sobre el Cuadro de Mando Integral estn enfocadas respecto a las empresas en general; sin embargo en el presente estudio centraremos la atencin en la adaptacin de este instrumento a las organizaciones del sector pblico, habida cuenta de sus 3

posibilidades de aplicacin teniendo como teln de fondo la participacin del Estado en la economa, as como la definicin de su propia misin. Se presentan a continuacin los antecedentes tericos y los modelos de CMI ya elaborados, en cuanto tentativas de adaptacin del mismo al sector pblico. 3. CMI en el Sector Pblico 3.1. Evolucin reciente de la gestin pblica En los ltimos aos muchos pases han experimentado una crisis de naturaleza fiscal caracterizada por una importante prdida de crdito pblico y por la incapacidad creciente del Estado para generar recursos que le permitieran financiar polticas pblicas (Bresser, 1997, p. 15). Al propio tiempo, los gobiernos se enfrentan al reto de dirigir a una ciudadana con mayor educacin democrtica, exigente, participativa y vida de estrategias y resultados gubernamentales que garanticen mejores polticas sociales, una mayor transparencia de recursos y crecimiento econmico sostenido, entre otras prioridades. Resulta cada vez ms patente la necesidad de llevar a cabo una gestin ms profesional y preocupada por la economa, la eficiencia, la eficacia y la efectividad de las acciones gubernamentales, dando lugar a lo que se conoce como New public Management (Mora y Vivas, 2001, p. 8). De este modo, herramientas de administracin del desempeo como el CMI estn siendo analizadas y utilizadas por diversos gobiernos federales y locales, as como por otros organismos pblicos, presentando un enorme potencial de xito en la compleja tarea de administrar los bienes y servicios pblicos (Lpez, 2004, p. 1). Evidentemente, es preciso tener en cuenta la diversidad de organizaciones existentes dentro del sector pblico. Algunas agencias gubernamentales tienen metas claramente definidas, sus misiones son relativamente no-cuestionables, se desenvuelven en un ambiente externo estable y se conoce en profundidad el contenido de su actividad. Sin embargo, en otras sus objetivos no estn claros, las prioridades son polmicas, los ambientes externos son turbulentos y no hay un sentido claro de lo que es la misin. Para el primer grupo la medicin del desempeo constituye un aspecto de su cultura que reviste particular importancia, mientras que para el segundo resulta ms complejo aceptar el uso de indicadores de gestin (Radn, 2002, p. 2). 3.2. Misin del Sector Pblico La crisis fiscal que afrontan hoy los gobiernos no implica, como es evidente, que el sector pblico tienda a desaparecer, continuando vigente la clsica explicacin hacendstica de que la economa privada es incapaz de solucionar los fallos del mercado, dando lugar a la intervencin del Estado en la Economa, tal como han puesto de manifiesto Mora y Vivas (2001, p. 7). Segn Musgrave (1974), entre estas actividades estn las llamadas funciones clsicas del Estado, a saber: asignativa (prestacin de servicios pblicos y estmulo a la produccin y consumo de bienes y servicios privados por el mayor nmero de ciudadanos), distributiva (disminucin de las desigualdades econmicas entre clases sociales y regiones geogrficas) y estabilizadora (mantenimiento de niveles adecuados de inflacin, empleo, cambio y crecimiento econmico). La misin o los objetivos de los Estados, conforme se recogen en sus propias constituciones, de alguna forma asumen estos conceptos. As se infiere, por ejemplo, de los objetivos previstos en la versin provisional de la Constitucin Europea: a) Promover la paz y el bienestar de sus pueblos. b) Ofrecer a sus ciudadanos un espacio de libertad, seguridad y justicia sin fronteras interiores y un mercado interior en el que la competencia sea libre y no est falseada. 4

c) Promover el desarrollo sostenible basado en un crecimiento econmico equilibrado y en la estabilidad de los precios, en una economa social de mercado altamente competitiva, tendente al pleno empleo y al progreso social, y en un nivel elevado de proteccin y mejora de la calidad del medio ambiente. d) Combatir la exclusin social y la discriminacin y fomentar la justicia y la proteccin sociales, la igualdad entre mujeres y hombres, la solidaridad entre las generaciones y la proteccin de los derechos del nio. Una breve observacin de todos estos planteamientos nos permite percibir que forman parte de aquello que convencionalmente se ha denominado como bien comn. El bien comn es el bien de todos, pero dado que no todas las personas aspiran al mismo bien, el Estado no puede compartir finalidades divergentes. De esta manera la razn de la existencia del Estado reside en buscar el mximo bienestar del conjunto de personas a las que sirve, es decir, la comunidad o la sociedad sobre la que se establece, respetando los derechos y garantas individuales fundamentales de la persona humana. 3.3. Planteamientos Bsicos de Adaptacin del CMI al Sector Pblico Una primera cuestin de fondo surge, segn Bastidas y Feliu (2003, p. 34), al plantear la posibilidad de aplicacin del CMI al sector pblico, es decir, si es factible trasladar los conceptos del CMI al mbito pblico, aunque con las debidas adaptaciones, por tratarse de una prctica gerencial propia del sector privado y siendo el mbito de actuacin de las empresas pblicas totalmente diferente. Los defensores de la aplicacin de instrumentos de control de gestin en la esfera pblica recurren a los conceptos de adaptacin e innovacin y consideran que la aplicacin de una tcnica originada en el sector privado necesita no slo de adaptaciones para adecuarse a las peculiaridades de este ambiente organizacional, sino adems disponer de herramientas innovadoras propias (Mora y Vivas, 2001, p. 16). Especficamente, en lo que atae al CMI hay que considerar que permite la introduccin de aspectos vinculados a la planificacin estratgica en la Administracin Pblica, lo que normalmente no forma parte de las preocupaciones de sus gestores, al menos explcitamente. Adems, est suficientemente constatado que la actuacin del sector pblico no puede ser evaluada simplemente por medio de un anlisis financiero. De hecho, junto con las magnitudes medidas por los indicadores financieros concurren otras variables de gran inters en la evaluacin de las actividades de las organizaciones pblicas. Es importante destacar que, como ya se mencion, una gran parte del sector pblico de numerosos pases an se ve envuelta en una crisis de naturaleza fiscal derivada de la gran escasez de recursos financieros; al mismo tiempo los gobiernos necesitan dar respuestas a una ciudadana cada vez ms participativa y exigente. Ello obliga a las administraciones pblicas a asumir la bsqueda continua de la optimizacin de estos recursos escasos, lo que implica la preocupacin del gobernante por priorizar las necesidades, dejando de atender frecuentemente algunas de las demandas de la poblacin, pagando, incluso, el precio electoral por esta decisin. A fin de optimizar la asignacin de los recursos presupuestarios, maximizando el beneficio de la mayor parte de la poblacin y frustrando las aspiraciones del menor nmero posible de ciudadanos, la gestin pblica debe enfocar aquellas actuaciones que efectivamente presenten resultados palpables y alineados con los objetivos estratgicos planteados, es decir, los gobiernos tienen el deber de asignar los recursos para obtener resultados, sin caer en la tentacin de presentar una imagen de satisfaccin plena de las necesidades de los ciudadanos (Drucker, 1999, p. 82), a costa de incurrir en dficits pblicos comprometedores del bienestar futuro de los ciudadanos. 5

Este objetivo conlleva la necesidad de racionalizar los servicios pblicos por medio de una mejora continua de los procesos internos propios de la burocracia gubernamental y de la propia estructura organizativa del aparato estatal. En otras palabras: se ha de gastar de la forma ms racional posible y obtener los mximos resultados satisfactorios para la comunidad, evitando el aumento del endeudamiento pblico y preservando, as, la capacidad futura del Estado para prestar estos servicios. De hecho uno de los principios a que se sujetan los presupuestos pblicos y que ha recibido la mayor atencin en nuestros das, es el del equilibrio presupuestario que se consigue mediante la correlacin entre ingresos y gastos. Priorizado por los liberales (y neoliberales), transgredido por los keynesianos en opinin de Giacomoni (1998, p. 78), este principio gana fuerza en la actualidad ante la crisis fiscal generalizada de los sectores pblicos, preconizando que el presupuesto no debe prever ni supervit ni dficit en las cuentas pblicas. Por ello, tambin su ejecucin debe perseguir este equilibrio, evitando el dficit y en caso de que haya supervit, utilizndolo para reducir la deuda pblica. Es preciso ser conscientes de la dificultad que para muchos pases supone mantener el equilibrio en sus cuentas pblicas. Evidentemente, es una realidad conocida de los pases en vas de desarrollo como Brasil y Mjico; sin embargo, se trata de un problema presente tambin en los pases ms ricos y econmicamente desarrollados. As, segn el Informe General sobre la Actividad de la Unin Europea en 2003, Francia y Alemania, han sobrepasado el lmite de dficit pblico previsto en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento de la Unin Europea (en un 3%), poniendo en riesgo los objetivos y el equilibrio financiero del conjunto de los pases miembros; de igual modo, las expectativas del nuevo gobierno socialista espaol pasan por alejarse del equilibro presupuestario preconizado por el anterior gobierno. Este comportamiento generalmente es debido al aumento del gasto pblico con objeto de mantener la estabilidad y el crecimiento econmico, incentivando de este modo el gasto privado en momentos de recesin econmica, para reducir posteriormente el dficit en que se incurri cuando la economa vuelva a reactivarse. La aplicacin de una herramienta de carcter gerencial como el CMI podra servir como instrumento de implementacin de un efectivo control de la actividad estatal, permitiendo conciliar los objetivos de perfeccionamiento (perspectiva de Innovacin y crecimiento) y racionalizacin de los servicios pblicos (perspectiva de los Procesos internos), con objeto de optimizar la utilizacin de los recursos con costes mnimos y, consecuentemente, con menores dficits (perspectiva Financiera), dentro de un enfoque orientado a los resultados, es decir, procurando la maximizacin de la satisfaccin de los ciudadanos (perspectiva de los Clientes). Adems, por sus caractersticas de instrumento de control estratgico, parece ser adecuado para monitorizar la ejecucin de los planes del gobierno y su comunicacin a toda la mquina administrativa gubernamental, haciendo surgir nuevos CMI en los niveles inferiores de la Administracin Pblica alineados con el CMI original. Algunas de las principales crticas a la utilizacin del CMI en el mbito pblico han sido planteadas por Radin (2002, p. 1); entre ellas cabe destacar las siguientes: a) La gestin basada en medidas del desempeo y especialmente en los CMI no es una simple cuestin que se pueda resolver internamente en el mbito del gobierno, ya que hay muchos grupos de interesados externos preocupados por que la medicin del desempeo sea efectiva. Dado que el CMI en general mide las funciones internas (procesos, recursos humanos y finanzas) mucho ms que las externas (clientes), su control no se extiende al negocio clave en la mayora de las organizaciones pblicas. b) Dado que hay una gama muy diversa de organizaciones pblicas, no puede existir un nico CMI para todo un gobierno, ni a nivel de departamento, ni quiz tampoco a nivel de sectores. c) Los CMI no siempre miden aspectos que los administradores de las organizaciones pblicas puedan modificar; por tanto, los beneficios motivacionales son pequeos. 6

La primera crtica presentada aborda un aspecto que no es exclusivo de las organizaciones del sector pblico. Cualquier organizacin posee stakeholders interesados en su performance. Sin embargo, segn diversos autores, el CMI no considera la contribucin de estos stakeholders empleados, suministradores, acreedores y otros al logro de las metas organizacionales. As pues, esta crtica no ira dirigida a la aplicacin del CMI a las organizaciones pblicas, sino al propio modelo del CMI. Sin embargo, es importante resaltar que una de las dimensiones fundamentales del mismo atae a los clientes, quienes para muchos son los principales stakeholders externos de una organizacin. Especialmente en el caso de las organizaciones pblicas, el CMI se debe centrar en los ciudadanos quienes, al fin y al cabo, son los que representan su negocio clave. La segunda crtica no puede prosperar en la medida en que la aplicacin de un modelo del tipo CMI a un gobierno u organizacin gubernamental no tiene que ser necesariamente uniforme, sino armnica. En la prctica, un plan estratgico diseado por la cpula del gobierno se va matizando en distintos enfoques al paso que se desglosa por los diferentes niveles de la organizacin. La ltima crtica plantea un problema que no constituye ningn impedimento para la implantacin del CMI, por tratarse de una mera limitacin a su perfecta ejecucin. Creemos que los beneficios de su adopcin sobrepasan en mucho a sus desventajas o limitaciones. Adems, este problema motivacional puede ser minimizado en la medida en que se efecten las adaptaciones necesarias del modelo para ajustarlo a la realidad del entorno, complementndolo o combinndolo con otras orientaciones estratgicas y de gestin (Bastidas y Feliu, 2003, p. 31). 3.4. Modelos Antecedentes Mientras para algunos autores la aplicacin del CMI al sector pblico exige nicamente introducir determinados cambios conceptuales en el modelo original, manteniendo sus cuatro perspectivas, adaptando sus contenidos a la realidad de las administraciones pblicas y alterando circunstancialmente las relaciones de causa y efecto entre dichas perspectivas, otros autores, por el contrario, no estn de acuerdo con este planteamiento y creen que los cambios a introducir han ser de naturaleza estructural, siendo preciso suprimir, incluir, sustituir o desglosar perspectivas a fin de adecuar mejor el modelo a la realidad de la Gestin Pblica. As, Bastidas y Feliu (2003, p. 39) proponen un nuevo modelo de CMI segn recoge el Grfico 2, introduciendo los siguientes cambios: a) Tres perspectivas paralelas ocupando la ms alta jerarqua en la estructura del CMI: Usuario, Comunidad y Perspectiva Medioambiental. b) La Perspectiva de Aprendizaje y Crecimiento ser sustituida por la Perspectiva Humana e incluir los objetivos concernientes a la propuesta de valor para los recursos humanos de la organizacin. c) La Perspectiva Financiera constituir un medio para alcanzar los fines de las perspectivas anteriores y se medir en trminos de economa, eficiencia, eficacia y efectividad. d) Dado que la Perspectiva Interna define los factores crticos del xito, la entrega de valor por los proveedores se considerar una variable clave y la comparacin con sus rivales ms inmediatos podr servir de mtodo para impulsar la mejora y la innovacin en los procesos. e) Se ha de integrar la planificacin estratgica como un proceso indispensable de identificacin de los stakeholders, sus intereses, posibilidades de conflictos e influencias de poder. El modelo presentado aporta como principal innovacin la divisin de la perspectiva del Cliente en tres aspectos: Usuario, Comunidad y Medioambiente. En nuestra opinin es vlida la distincin entre Usuario y Comunidad. De hecho, en muchos momentos, los intereses individuales pueden estar contrapuestos a los de la comunidad (sociedad), correspondiendo al Estado decidir a quin satisfacer. 7

Grfico 2. Modelo Bastidas-Feliu.

Por otro lado, ello no justifica quebrar la perspectiva original del modelo en razn de la existencia de esta diferencia de intereses. En verdad, debemos tener en cuenta que ah estn representados individuos a ttulo personal y distintos grupos de individuos (sindicatos, polticos, funcionarios pblicos, empresarios, etc.) con intereses muchas veces completamente divergentes. Adems, en esta misma perspectiva est inserta la comunidad, entendida como el conjunto de todos los individuos y grupos atendidos por la entidad pblica considerada. En cuanto al Medioambiente, a pesar de su importancia, no puede constituir una perspectiva independiente, ya que su preservacin ha de ser uno de los valores y objetivos ms caros de la comunidad. Niven (2003, p. 32) presenta un modelo algo distinto del CMI original, conforme se puede observar en el Grfico 3. En este caso, el elemento innovador reside en el posicionamiento de la Misin en la cspide del CMI, manteniendo la Estrategia en el centro de todo el proceso. Grfico 3. Modelo Niven

Segn el autor, las organizaciones pblicas trabajan para atender propsitos mucho ms elevados y, aunque se pueda cuestionar si la organizacin tiene control total sobre su misin, sta debe orientar siempre todas las acciones de la entidad. Es interesante ser conscientes de que alcanzar la misin no se confunde con satisfacer a los clientes, aunque frecuentemente ambas concurren de forma simultnea. El problema surge dado que hay organizaciones cuya misin est claramente ligada a la satisfaccin de una necesidad de los ciudadanos (educacin, salud, trabajo, etc.), mientras que hay otras para las que esta relacin no es tan directa (hacienda, relaciones internacionales, etc.); de manera que, si la organizacin se concentra en su misin, cuando sta es aplicable, ha de satisfacer tambin a los usuarios. Desde el punto de vista de la relacin de causa y efecto, el autor argumenta que la perspectiva Financiera acta como una restriccin (presupuestaria) a la aportacin de recursos para programas de crecimiento y aprendizaje de los funcionarios pblicos. Asignar recursos para este fin puede promover una mejora significativa en la racionalizacin de los servicios pblicos, obteniendo desempeos innovadores; esta mejora en los servicios pblicos genera mayor satisfaccin de los clientes (usuarios). En consecuencia, el orden de las perspectivas sera: Financiera, Crecimiento, Procesos y Clientes. Uno de los propios creadores del CMI, Kaplan (1999) propuso adaptaciones al modelo original para tener en cuenta las particularidades del sector pblico. Su modelo puede ser representado por el Grfico 4. Grfico 4. Modelo Kaplan

La lgica del modelo parte de la perspectiva de crecimiento y aprendizaje como un paso necesario para la mejora continuada de los procesos internos, siguiendo la misma lgica del modelo original del CMI para las empresas privadas; sin embargo, como resultado del perfeccionamiento de los procesos, se desencadenan efectos en tres perspectivas. De este modo, de la combinacin de las perspectivas Financiera y de los Usuarios del modelo original surge un conjunto de tres nuevas perspectivas: Coste de los servicios, Beneficios de estos servicios y Legitimacin poltica y social. En otras palabras, el perfeccionamiento de los procesos internos deriva en menores costes y mayor calidad de servicio para los usuarios (electores y contribuyentes) atendiendo a las expectativas de las autoridades responsables de la autorizacin del presupuesto del ao siguiente (en general los parlamentos o consejos). 9

En todo caso, las posibilidades de modificacin del modelo inicial son innumerables, especialmente cuando pensamos en la diversidad de organizaciones pblicas existentes. Es evidente que, tratndose de un modelo general, la aplicacin del CMI a las diversas organizaciones debera conllevar adaptaciones mucho ms conceptuales que estructurales. Sin embargo, algunas organizaciones del sector pblico pueden percibir que las dimensiones originalmente diseadas para el CMI se quedaran lejos de sus planteamientos y de sus indicadores concretos. Por ello elaboran CMIs que contemplan dimensiones mucho ms especficas y prximas a su realidad. Stewart y CarpenterHubin (2001, p. 40), buscando disear un CMI adaptado a la realidad de las universidades pblicas norteamericanas, encontraron apropiado utilizar cinco dimensiones, a saber: Excelencia acadmica, Aprendizaje de los estudiantes, Extensin y vinculacin con la comunidad, Diversidad y Gestin de recursos. 4. Nuevo Modelo de CMI para el Sector Pblico La misin de una organizacin es el punto de partida para la confeccin de sus planes estratgicos y, en consecuencia, para la implementacin de la estrategia empresarial. Como ya se mencion, la misin del Estado la consecucin del bien comn contiene conceptos muy amplios y que permiten la adopcin de distintos caminos alternativos para alcanzarla. De hecho, dependiendo de las visiones e ideologas de los grupos polticos que se encuentran en el poder, surgen distintas estrategias de actuacin, convirtiendo la misin y los objetivos del Estado en la misin y objetivos del Gobierno. Estos objetivos se desarrollan a lo largo de los niveles inferiores del aparato pblico, desglosndose en objetivos especficos de cada unidad organizacional. En primer lugar son adaptados a nivel ejecutivo (ministerios, secretaras, servicios etc.), dependiendo de su mbito gubernamental (nacional, regional o local). Seguidamente se desciende a los niveles inferiores, conforme muestra el Grfico 5. Grfico 5. El desglose de los objetivos en el Sector Pblico
MISIN DE GOBIERNO OBJETIVOS RECTORES

NIVEL DE GOBIERNO

ESTRATGIAS RECTORAS

NIVEL EJECUTIVO
MISIN DE LOS NIVELES EJECUTIVOS OBJETIVOS EJECUTIVOS

ESTRATGIAS EJECUTIVAS

ACCIONES, METAS , INDICADORES

NIVELES INFERIORES

Fuente: Elaboracin propia, adaptada de Lpez (2004, p.2).

Solamente mediante la adopcin de medidas de control del desempeo el sector pblico podr conseguir y verificar cambios reales en la situacin de los ciudadanos (Niven, 2003, p. 32). En este sentido, el CMI constituye una herramienta adecuada para facilitar esta cascada estratgica y posibilitar el control de los objetivos perseguidos por las entidades del sector pblico. Tampoco se ha de perder de vista, de acuerdo con Horvth & Partners (2003, p. 446), que para evitar la prctica de una poltica simblica, hay que concretar la estrategia; los objetivos polticos estratgicos han de enlazarse con los indicadores de resultados alineados con ellos en base a la planificacin de los recursos y el diseo de acciones estratgicas especficas. La medida del desempeo a travs de los resultados reviste particular relevancia en orden a aumentar el sentido de 10

responsabilidad y la ampliacin de las prestaciones. De este modo, el control de los resultados permite valorar el grado de cumplimiento de la estrategia. En el presente artculo se plantean modificaciones del modelo original del CMI, tanto a nivel de las perspectivas, como a nivel de las relaciones de causa y efecto, con objeto de adaptarlo a las peculiaridades del mbito de la actuacin pblica. Esta accin de rediseo del modelo constituye, en definitiva, un enorme reto. Para lograrlo partimos de dos premisas fundamentales: a) Habida cuenta que el CMI aplicable al sector privado es un modelo muy estable en la literatura especializada, los cambios han de ser los estrictamente necesarios, preservando al mximo la integridad original del modelo, siendo las alteraciones preferentemente conceptuales y en menor medida estructurales. b) El entorno pblico es muy complejo y amplio, presentando caractersticas muy distintas en relacin con el sector privado; ello justifica los cambios necesarios para su adaptacin. 4.1.Un Nuevo Diseo de Perspectivas A continuacin se presentan algunas adaptaciones relativas a las perspectivas del modelo original de CMI para adecuarlas a la realidad de las organizaciones pblicas. A tal fin se introducen en el modelo dos nuevas perspectivas derivadas de las originales: la perspectiva de Gobernabilidad y la del Marco Legal. 4.1.1. Perspectiva Financiera En el sector privado esta perspectiva asume la cima jerrquica del CMI. De hecho hay una clara distincin entre los objetivos del sector privado y los del pblico a este respecto. Mientras el sector privado busca excedentes financieros y la maximizacin del valor de la empresa en el mercado, el sector pblico plantea como objetivos el equilibrio financiero y la maximizacin del bienestar de los ciudadanos. Sin embargo, en el mbito pblico esta perspectiva presenta facetas muy distintas: por un lado, no constituye necesariamente un objetivo, sino que, segn Kaplan (1999, p. 3), reviste un carcter restrictivo en funcin de la disponibilidad de recursos. Bajo otro punto de vista, se orienta al mantenimiento del equilibrio presupuestario; adems, permite plantear objetivos de reduccin de costes y de eficiencia en la recaudacin. Segn PEA (1999, p. 7), la perspectiva Financiera ostenta en las organizaciones pblicas un papel de autorizacin o restriccin del gasto, pero raramente constituir el objetivo primario de su negocio. De hecho, los xitos en las organizaciones pblicas deben ser medidos en razn de cmo atienden a las necesidades de los ciudadanos. As pues, dentro del gobierno, esta perspectiva enfatiza la eficiencia en costos, es decir, la habilidad para ofrecer mximo valor a la comunidad con el mnimo gasto. Segn Lpez (2004, p. 3), la perspectiva Financiera implica, que la institucin pblica debe asignar los recursos destinados a aquellos proyectos y acciones estratgicas que van a incidir directamente en los ciudadanos, de modo que su ausencia o mala aplicacin impactar directamente en la calidad de los servicios y en la percepcin de los ciudadanos, los cuales son en definitiva quienes financian la actividad estatal. Los recursos para la financiacin del sector pblico son obtenidos mayoritariamente a partir de la tributacin de la economa privada; es decir: parte de la riqueza de la comunidad es destinada a costear las actividades del Estado. La responsabilidad de los gobiernos en lo que respecta a los ingresos comprende la eficiencia en la recaudacin (mnimo nivel de impago y mnima evasin fiscal a 11

un mnimo coste operacional) y el mantenimiento de estas fuentes de recursos, lo que implica mantener la credibilidad ante la comunidad en cuanto al cumplimiento de su misin institucional. Hay que recordar que el anlisis de la actuacin de las entidades pblicas y su financiacin lo efectuamos desde la perspectiva del presupuesto; sin embargo, el poder de decisin sobre el mismo es ajeno a las propias organizaciones, al corresponder en ltima instancia a los rganos legislativos del poder pblico. El presupuesto pasa as a formar parte del marco legal estatal, una condicin anterior y restrictiva de las actividades de las organizaciones pblicas. En otras palabras, las inversiones del poder pblico, incluso aquellas destinadas a innovacin, formacin, organizacin y mejora de los procesos internos, son necesariamente precedidas de su inclusin en el presupuesto que ser sometido a autorizacin. As se presentan de un lado condiciones restrictivas de la actividad y de otro, resultados u objetivos de esta misma actividad. Consideramos, pues, que esta perspectiva debe ser escindida, transfiriendo los aspectos legales y de autorizacin a una nueva perspectiva, el Marco legal, tal como ser explicada en el apartado 4.1.6. La mayora de las agencias pblicas efectan el control bsicamente sobre los gastos y raramente sobre los ingresos, de modo que frecuentemente la perspectiva Financiera queda restringida casi exclusivamente a una mera gestin de costes. Sin embargo, no se puede olvidar que la elaboracin del presupuesto parte por regla general de la iniciativa de los gobiernos (Poder Ejecutivo), poniendo de manifiesto su influencia en el proceso junto a los rganos legislativos. 4.1.2. Perspectiva de la Comunidad Esta perspectiva contempla aspectos tales como la habilidad de la organizacin para proveer bienes y servicios de calidad, la efectividad con la que stos son ofrecidos y sobre todo, la atencin al cliente y su satisfaccin. En las organizaciones pblicas, al contrario que en las privadas, la perspectiva de los Clientes (ciudadanos) y dems stakeholders tiene preferencia sobre los aspectos financieros, pues en relacin con dichos grupos, los organismos pblicos deben tener enfoque diferente y mayores responsabilidades que las empresas del sector privado. Una de las crticas al modelo CMI, conforme ya se expuso, consiste en que subestima el papel de los stakeholders en el desarrollo de las actividades de la organizacin. Este aspecto resulta particularmente importante en un modelo aplicable al sector pblico. De hecho, la perspectiva de los Clientes no puede ser contemplada simplemente como un objetivo de la accin gubernamental, sino que es preciso tambin tener en cuenta el conjunto de grupos que influyen decisivamente en la orientacin de las actividades pblicas. Hemos de destacar en primer lugar que la actividad pblica presenta casi siempre caractersticas monopolsticas, es decir, sin competidores, al contrario de lo que ocurre en la mayora de los sectores econmicos privados. Ello puede hacer -y posiblemente durante mucho tiempo as ha ocurrido- que la preocupacin por los clientes haya sido escasa en las organizaciones gubernamentales. Por ello, frente a los nuevos paradigmas de gestin aplicados al sector pblico, entre ellos el CMI, esta dimensin presenta una posicin de primaca en la lgica de los servicios estatales. Vislumbrando un Cuadro de Mando Integral que se explaya por todo el mbito de un gobierno nacional, regional o local, esta perspectiva es denominada por Lpez (2004, p. 3) como Enfoque del impacto del gobierno al ciudadano y defiende que para la mayora de los gobiernos e instituciones pblicas es la ms importante debido a que la razn de ser de dichas instituciones consiste en servir al ciudadano. El xito de una entidad pblica se cifra, pues, en satisfacer a sus clientes, quienes a la vez son electores de los responsables pblicos. Sin embargo, identificar quines son estos clientes constituye 12

un gran reto para las instituciones, ya que hay distintos grupos que demandan, pagan y se benefician de sus servicios. La polica, por ejemplo, al detener a los delincuentes, no debe pensar en medir la satisfaccin de los ciudadanos directamente beneficiados por su actuacin, sino que en consonancia con la misin del sector pblico de procurar el bien comn, es el conjunto de los ciudadanos -la comunidad- quien se beneficia en este caso (Kaplan, 1999, p. 4). Otra posibilidad lgica apuntada por Niven (2003, p. 34) consiste en identificar a la comunidad con sus representantes, generalmente elegidos democrticamente y que participan de los rganos legislativos o fiscalizadores ya que, mediante la aprobacin de la Ley de Presupuestos, ellos son los responsables de garantizar los fondos necesarios para desarrollar las actividades gubernamentales, as como de recibir de los gobiernos la rendicin de cuentas de las actividades realizadas, por imperativo legal. Esta dimensin de la perspectiva de los usuarios que precede a la aprobacin del presupuesto y, por tanto, a la asignacin de recursos financieros para los proyectos gubernamentales, queda mejor comprendida cuando es transferida a una nueva perspectiva, denominada de Gobernabilidad, tal como se comentar en el apartado 4.1.5. De todas formas es importante resaltar que hay organizaciones que prestan servicios ntidamente pblicos, es decir, de naturaleza colectiva. En estos casos han de establecerse indicadores de satisfaccin y mejora de la situacin global de la comunidad (o de la sociedad). Por otro lado, ciertas entidades prestan servicios de naturaleza privada con elevadas externalidades positivas (bienes preferentes), como salud, educacin, vivienda etc. As pues, aunque sea muy importante prestar atencin al nivel individual de satisfaccin respecto a los servicios prestados, tambin es la comunidad quien est en el centro de las preocupaciones de la Administracin Pblica que ofrece estos servicios en su objetivo de mejorar los indicadores de salud, nivel educacional de toda la poblacin, reduccin de la violencia etc., esencialmente bajo un prisma colectivo. Finalmente, se ha de tener presente que, como sealan Horvth & Partners, en ocasiones puede ocurrir que de las actuaciones estratgicas no se deriven los resultados deseados por circunstancias ajenas al Gobierno o la Administracin, debido a la coyuntura poltica general y/o social. La evaluacin de los resultados deber recoger el grado de incidencia de tales imponderables. 4.1.3. Perspectiva de los Procesos Internos Esta perspectiva del Cuadro de Mando Integral centra su atencin sobre las operaciones y actividades de la organizacin, lo que se puede definir como su modo de hacer y trata de monitorizar aquellas actividades que aumentan la percepcin de valor por parte del cliente en relacin con los bienes y servicios ofrecidos por la entidad; est profundamente relacionada con el concepto de eficiencia y en este sentido no difiere mucho del sector privado. Los procesos internos recogen la denominada cadena de valor que agrupa tres procesos principales: innovacin, procesos operativos y servicio posventa. Innovar es esencial para atender a los cambios de demanda o a las necesidades de los ciudadanos y elevar su nivel de satisfaccin; los procesos operativos implican la conjuncin de los recursos necesarios para su utilizacin en la oferta de bienes y servicios pblicos; por su parte, el mantenimiento de la atencin a los ciudadanos una vez suministrado el servicio se asimila a la fase de posventa, la cual representa un elemento de feedback. Es evidente que esta perspectiva resalta aquellos procesos que pueden llevar a una mayor satisfaccin de la comunidad atendida por el gobierno. Como destaca Niven (2003, p. 35), para satisfacer los objetivos y las expectativas de los ciudadanos las agencias deben identificar sus procesos y competencias clave en los que deben ser sobresalientes. Su impacto sobre la sociedad ha de ser monitorizado para garantizar que los resultados sean satisfactorios. Fundamentalmente esta perspectiva engloba los conceptos de economa, eficiencia, eficacia y efectividad complementados con el concepto de excelencia; ellos permiten definir los 13

indicadores bsicos de medida de la gestin (AECA, 1997, p. 21). En otras palabras, los objetivos perseguidos consisten en la racionalizacin de los servicios pblicos, la eficiencia en costes, la maximizacin del valor prestado a los ciudadanos y la calidad del servicio. La eficiencia en costes engloba, incluso, a los costes sociales y ambientales, dado que las organizaciones pblicas, al prestar servicios o entregar bienes a la comunidad, han de preocuparse por reducir los impactos negativos sobre el medio ambiente y evitar el agravamiento de los problemas sociomedioambientales. Sin embargo, uno de los aspectos ms destacables de la realidad del sector pblico, con menor incidencia en el entorno anglosajn y mayor en el mundo latino, consiste en la necesidad de establecer normativas referentes a procedimientos, rutinas y procesos, sean stos de carcter legal, o provengan de normativas internas. Ejemplos claros de ello son las normas especficas para efectuar compras de materiales, bienes y servicios por las agencias pblicas. De la misma forma, tambin en la contratacin de funcionarios se siguen pautas muy especficas y predeterminadas, de modo que frecuentemente, para cambiar estos procedimientos es necesario previamente modificar los instrumentos legales que les dan soporte, lo que no siempre resulta sencillo. 4.1.4. Perspectiva de Innovacin, Formacin y Organizacin. Una primera cuestin que se plantea en relacin con esta perspectiva originalmente descrita como Innovacin, formacin y crecimiento parte de la consideracin de que si para las empresas privadas uno de sus objetivos ms importantes es el crecimiento, para las organizaciones pblicas su equivalente consiste en la determinacin de la correcta dimensin del sector pblico dentro de la economa y la vida de los ciudadanos; su importancia ha ido en aumento en razn de la crisis fiscal ya comentada, dando lugar a tendencias de mantenimiento o disminucin de la intervencin estatal (poltica de privatizaciones, reduccin de impuestos, etc.), pero con una consecuente mejora en los diseos organizativos de la administracin pblica, dentro de un proceso que se ha denominado de Reforma del Estado. Esta perspectiva se orienta a la formacin y mejora de las habilidades de los funcionarios pblicos, la calidad de los sistemas de informacin utilizados por las agencias pblicas y los efectos de un alineamiento organizativo a fin de que se alcancen los objetivos definidos por la entidad (PEA, 1999, p. 8). Los procesos slo tendrn xito si son conducidos por funcionarios motivados y bien informados, capaces de asumir nuevas responsabilidades (enpowerment) y adquirir nuevas habilidades. Los directivos, por su parte, han de preocuparse por llevar a cabo nuevos diseos organizativos y la adquisicin de nuevas tecnologas. Mora y Vivas (2001, p. 82) entienden que hablar de formacin e innovacin implica determinar las particularidades que presenta una entidad pblica en relacin con los recursos humanos de que dispone. Sin embargo, se ha de tener en cuenta adems, que si se ha concretado la necesidad de innovar y destinar recursos a la investigacin y desarrollo de nuevos procesos, resulta evidente que el personal de la organizacin ha de poseer aptitudes y actitudes en relacin con los cambios que se produzcan. Adems, no se trata solamente de capacidades y habilidades, sino tambin de motivacin y capacidad de los directivos para saber delegar. Lpez (2004, p. 3) considera que esta dimensin es la que respalda a todas las dems y su aplicacin al sector pblico constituye una mezcla entre el desarrollo individual de los funcionarios y el de la propia institucin pblica (enfoque de aprendizaje y crecimiento). Esta perspectiva que Bastidas y Feliu (2003, p. 37) definen como humana engloba la implantacin de condiciones que promuevan la creatividad organizativa, la ptima gestin de la informacin y la potenciacin de instrumentos de comunicacin tanto interna como con el medio exterior, contexto en que se justifican, por ejemplo, inversiones en instrumentos de ofimtica y telemtica. 14

Una vez ms se ha de tener presente que estas inversiones de los recursos pblicos dependen de la autorizacin legislativa y a ello estn definitivamente condicionadas. Adems, con frecuencia los funcionarios pblicos estn sometidos a regmenes jurdicos especiales, distintos de los que afectan a los trabajadores del sector privado, donde se regulan sus derechos y deberes. Aspectos tales como los salarios, la forma de contratacin, los compromisos de dedicacin y muchos otros vienen definidos por ley y slo a travs de ella se pueden modificar. Dependiendo de la rigidez de este marco legal, la innovacin puede ser mucho ms lenta que en el sector privado y llegar a requerir cambios en los propios instrumentos legales reguladores. 4.1.5. Perspectiva de Gobernabilidad Los planes de gobierno, los proyectos y las polticas pblicas no pueden ser implementados en funcin de la simple voluntad de los gobernantes. Hoy da, con la facilidad de difusin de la informacin, estos planes y proyectos son conocidos incluso antes de que estn formalmente elaborados. Dependiendo de su importancia, pueden atraer el inters de los individuos, los grupos sociales, las organizaciones y los partidos polticos. Esta repercusin en el seno de la comunidad provoca cambios en el propio proceso de formulacin de las iniciativas gubernamentales. En general, la intencin del gobernante se orienta a preservar los intereses y objetivos planteados en su concepcin original; sin embargo, frecuentemente stos se han de someter a la negociacin con distintos grupos de inters (stakeholders) para obtener su aceptacin y apoyo para finalmente ser negociados con las fuerzas polticas capaces de garantizar la aprobacin de las propuestas en el mbito de los rganos legislativos (congreso, parlamento, consejo etc.). La aprobacin de los planes plurianuales y, especialmente, de la ley del presupuesto anual constituyen los casos ms emblemticos, pues van precedidas de un intenso proceso de negociacin que le sirve al gobierno para contrastar su nivel de gobernabilidad. Muchas veces la negociacin con la comunidad y con las fuerzas polticas tiene lugar de forma simultnea, ya que los rganos parlamentarios son permeables a la influencia de determinados grupos de inters. El gobierno debe en todo momento evaluar el soporte poltico de que dispone, tanto en relacin con los grupos de inters, como respecto a las fuerzas polticas que tienen competencia para autorizar sus iniciativas, monitorizando indicadores como mayora parlamentaria y evaluacin del gobierno por parte de distintos grupos con participacin poltica activa. A partir de la articulacin de dichas fuerzas polticas puede construirse o modificarse el marco legal e institucional que ser el teln de fondo sobre el cual el gobierno desarrollar sus actividades. Es preciso resaltar que estos mismos grupos que autorizan el presupuesto, los planes y todas las propuestas de alteracin del marco legal presentadas por el gobierno, exigirn una posterior rendicin de cuentas de los resultados alcanzados. La introduccin de esta perspectiva viene a paliar una de las crticas hechas al modelo CMI, cual es la no consideracin de los stakeholders como grupos influyentes en los rumbos de las organizaciones. Evidentemente, se ha de tener en cuenta que esta perspectiva presenta mayor consistencia cuando estamos construyendo un CMI aplicable a la totalidad del gobierno, resultando en ocasiones menos significativa cuando nos referimos a una organizacin pblica de forma aislada. Por otra parte, tambin es preciso considerar que, dada la complejidad y variedad de las instituciones pblicas estructuradas en distintos niveles (nacional, autonmico, provincial, local, etc.) que frecuentemente responden a intereses diferentes y en ocasiones divergentes, el Gobierno desempea una funcin bsica de coordinacin: coordinacin entre l mismo y su partido poltico, entre las diferentes administraciones pblicas, entre el poder legislativo y el ejecutivo, as como entre los diferentes niveles de autoridad dentro de cada uno de los estamentos. 15

4.1.6. Perspectiva del Marco Legal Uno de los pilares del Estado de Derecho consiste en que los gobernantes deben actuar dentro de los estrictos lmites previstos por el ordenamiento jurdico vigente. Esta es una caracterstica que se extiende a toda la esfera pblica, constituyendo un rasgo destacado de su cultura. El principio de legalidad en la gestin pblica adopta distintas formas en los diversos pases; pero esencialmente implica que, al contrario de lo que ocurre en la gestin privada donde se puede hacer todo lo que no prohbe la ley, en la gestin pblica slo es posible hacer lo que est previamente autorizado. En el fondo de este planteamiento subyace el hecho de que, mientras los particulares pueden elegir libremente su forma de actuar, en el mbito pblico las actuaciones han de ser, por regla general, restrictivas. En consecuencia, esta perspectiva recoge una serie de fuertes condicionamientos de la accin gubernamental que se convierten en ocasiones en factores restrictivos o impedimentos para la concrecin de planes y proyectos. En este mbito estn incluidos los condicionamientos vinculados entre otros, a la ley presupuestaria, que distribuye los recursos disponibles entre las distintas reas de actuacin del gobierno y autoriza el gasto, al rgimen jurdico de los funcionarios pblicos, as como a las normativas relativas a la adquisicin de bienes y contratacin de servicios. Tales ejemplos representan cuestiones originalmente ligadas, respectivamente, a las perspectivas Financiera, de Innovacin, formacin y organizacin, y de Procesos internos, las cuales han sido transferidas a esta perspectiva independiente para destacar el carcter restrictivo del Marco legal respecto a la gestin pblica, y que condiciona las iniciativas relativas a las dems perspectivas del modelo. No obstante, el Marco legal no constituye una perspectiva exgena respecto de las actividades gubernamentales, pues el propio gobierno, ya sea por iniciativa del poder ejecutivo, ya por medio de sus lderes en los rganos parlamentarios, presenta dentro de este marco propuestas de modificaciones que le permitan o faciliten la implementacin de sus planes y la potenciacin de los resultados. Evidentemente, las alteraciones dentro del Marco legal dependen sobremanera del desempeo del gobierno en la dimensin de la Gobernabilidad, es decir, de la obtencin de un respaldo mayoritario que permita su ejecucin. 4.2.Una Nueva Lgica de causa y efecto Las agencias pblicas tienen el rol de concretar la misin y los objetivos gubernamentales siendo, por tanto, las responsables de prestar atencin a las necesidades de los ciudadanos. Tanto Kaplan (1999, p. 4) como Niven (2003, p. 33) destacan cmo la Misin debe ser el punto de partida del CMI para el Sector pblico; las dems perspectivas del modelo deben ser vistas como medios para alcanzar esta misin. En general, la Misin del Estado, como ya se coment, consiste en maximizar el bienestar de la comunidad, identificndose con una de las perspectivas del CMI que aqu se presenta. Sin embargo, es importante hacer la distincin entre un modelo de CMI para todo un gobierno (nacional, regional o local) y un CMI para una organizacin pblica especfica de este gobierno. En este segundo caso, la agencia pblica se va a responsabilizar de un aspecto concreto de la compleja funcin de satisfacer las necesidades de la comunidad, traducindolo en una misin especfica tal como la reduccin de la pobreza, de la desnutricin, del analfabetismo, la mejora en los niveles de salud pblica, etc.; en todo caso, la Misin ocupa la cima del modelo.

16

El Grfico 6 presenta una adaptacin del modelo de CMI al mbito gubernamental, constituyendo la Misin el objetivo final de toda la accin estatal y la razn de ser de las dems perspectivas del modelo, como se acaba de comentar. Grfico 6. Un nuevo modelo de CMI para el sector pblico

GOBERNABILIDAD

Se puede apreciar la relacin de causa a efecto entre cada una de las perspectivas y el impacto que sobre las dems se deriva de cumplir o no los objetivos de cada una de ellas, lo que ayuda a los gobernantes a comprender de manera sistmica el aparato gubernamental y a tener una visin integrada al tomar determinadas decisiones de impacto directo sobre alguna de las perspectivas mencionadas. (Lpez, 2004, p. 4). En los Estados de derecho, la aplicacin de los planes y proyectos de los gobiernos depende de su aprobacin por los rganos colectivos de representacin popular que en general forman parte del Poder Legislativo. Para mantener el control permanente de las actuaciones y conseguir la aprobacin de sus proyectos, el gobierno necesita establecer un nivel seguro de gobernabilidad por medio de alianzas y articulaciones polticas, verificando a menudo si esta base de apoyo persiste o si se han producido cambios significativos. Adems, el respaldo para la consecucin de sus planes y proyectos depende en cierta medida del apoyo de grupos sociales o econmicos debidamente organizados (incluida la prensa) que poseen influencia significativa, bien a travs de sus representantes en los rganos parlamentarios, bien a travs de otros canales mediticos. La gestin pblica presenta como una de sus principales caractersticas el respeto al principio de legalidad. Normas obsoletas o inadecuadas pueden comprometer, en definitiva, la performance de la administracin pblica. Un buen desempeo en trminos de Gobernabilidad proporciona las condiciones necesarias para que se introduzcan modificaciones o se preserven instituciones del ordenamiento jurdico vigente que permitan o faciliten la realizacin de los planes del gobierno posibilitando el perfeccionamiento de las actividades operacionales de las organizaciones pblicas. En este sentido, uno de los puntos fundamentales de este marco legal es el relativo a la aprobacin del presupuesto anual que va a asignar los recursos para los gastos e inversiones del poder pblico en el perodo, dejando claro el carcter restrictivo del mismo, as como de la propia perspectiva del Marco legal. Los gobiernos y las organizaciones pblicas han de mantenerse atentos a la contribucin positiva o negativa de los cambios introducidos en sus planes y actividades, utilizando los canales disponibles para intentar minimizar sus efectos negativos y fortalecer los positivos.

17

A partir de un Marco legal definido y de los recursos aprobados en el proceso presupuestario, el gobierno puede efectuar inversiones vinculadas a la perspectiva de Innovacin, formacin y organizacin. Esto implica conferir ms competencias y habilidades a los funcionarios pblicos, as como suministrar nuevas tecnologas y diseos organizativos con vistas a la modernizacin de la administracin pblica. Funcionarios entrenados y motivados, con acceso a la mejor tecnologa y debidamente organizados y coordinados desarrollan una mayor creatividad, productividad y capacidad de innovacin. En estas condiciones los Procesos internos pueden ser perfeccionados por la conjuncin de la accin humana (creativa y motivada), la tecnologa, y la capacidad organizacional de los lderes pblicos. Se trata fundamentalmente de racionalizar los servicios pblicos, lo que implica aadir mximo valor a los bienes y servicios prestados a un mnimo coste, con el mnimo impacto negativo sobre el medio ambiente y sin agravar los actuales problemas sociales. La racionalizacin de los Procesos internos en el sector pblico trae como principales consecuencias la reduccin de costes, la eficiencia en la recaudacin y el aumento en la calidad final de los bienes y servicios prestados a la comunidad. Los dos primeros aspectos son de naturaleza eminentemente financiera y presuponen la posibilidad de maximizar los ingresos y minimizar los gastos previstos en el presupuesto aprobado para el ejercicio, obtenindose un equilibrio financiero y el cumplimiento de los compromisos presupuestarios. La mejora en la calidad de los servicios va a tener influencia positiva y directa sobre la satisfaccin de los usuarios de los servicios pblicos y sobre los indicadores de bienestar y desarrollo de la comunidad. Obviamente, la sensibilidad de estos indicadores sociales es normalmente reducida a corto plazo y los resultados frecuentemente slo sern percibidos mucho tiempo despus. Los buenos resultados financieros no implican una mejora directa del nivel actual de bienestar de la comunidad, pero garantizan la continuidad en el futuro de la prestacin de los servicios pblicos, en base a la disponibilidad existente de recursos; de este modo se refleja su impacto sobre el bienestar futuro de la comunidad. Satisfacer a los ciudadanos o aumentar el nivel de bienestar de la comunidad se confunden con la Misin de los gobiernos. Todo este encadenamiento lgico se orienta a la consecucin de dicha misin. En la medida en que las organizaciones pblicas o los propios gobiernos dan seales de cumplimiento de su misin, aumenta la probabilidad de que encuentren condiciones de gobernabilidad mucho ms favorables frente a las autoridades polticas y a los grupos y organizaciones polticamente influyentes, reiniciando un ciclo positivo de la gestin gubernamental. Pero esta vinculacin no siempre se produce, ya que puede suceder que los intereses de las autoridades y los de los grupos de poder sean significativamente distintos de los de la comunidad. 5. Conclusiones A partir de lo expuesto en los anteriores apartados, podemos plantear las siguientes conclusiones. Primeramente entendemos que hay diferencias significativas entre los entornos pblico y privado, resultando que algunas herramientas de gestin presentes en este mbito no son aplicables en aqul. Asimismo, determinadas prcticas del sector privado, cuando son utilizadas en el pblico, deben ser precedidas de adaptaciones que tengan en cuenta esas diferencias. As pues, en nuestra opinin, es plausible la aplicacin de un modelo de gestin estratgica del tipo Cuadro de Mando Integral a las organizaciones pertenecientes al sector pblico con las debidas adecuaciones. El modelo CMI propuesto presenta, pues, las siguientes caractersticas que permiten su aplicacin a gobiernos y organizaciones pblicas.

18

1) Las perspectivas originales del CMI son contempladas desde otro prisma cuando se aplican al sector pblico, cambindose los conceptos de manera que se adapten a las necesidades de estas organizaciones. 2) Se resalta la Misin como fundamento del modelo, siendo esencial para las organizaciones del sector pblico. 3) La perspectiva de los Usuarios (clientes) es sustituida por la perspectiva de la Comunidad, que engloba a los primeros y resulta ms adecuada a la definicin de misin en el mbito del sector pblico, debiendo estar junto a sta en la cspide del CMI, cambindose la lgica original del modelo. 4) Se incluye en el modelo la perspectiva de Gobernabilidad que resalta el carcter poltico de la actividad gubernamental, as como la existencia de fuerzas no necesariamente convergentes que influyen en ella. El modelo responde as a la crtica relevante de que muchos stakeholders son excluidos a priori del modelo CMI original que no tiene en cuenta su influencia y sus intereses en el desempeo de la gestin. 5) As mismo es introducida la perspectiva del Marco legal, pues viene respaldada por una distincin fundamental entre las gestiones pblica y privada, en razn del principio estricto de legalidad dentro del sector pblico. Por otro lado, se considera que el marco legal no es inmutable y puede ser cambiado en cierta medida por iniciativa del propio gobierno. 6) La perspectiva Financiera es contemplada bajo un doble aspecto: a) como un medio para generar mayor valor a los ciudadanos en el futuro, mediante el mantenimiento de recursos para prestaciones futuras de servicios pblicos; b) como una restriccin, ya que la financiacin de las organizaciones pblicas est fuertemente condicionada por el presupuesto y las normas de contabilidad pblica, lo que hace que sea precedida por las perspectivas de Formacin y de Procesos internos (acciones concretas como proyectos e inversiones) que en general conllevan gastos que dependen de los presupuestos aprobados. Ser preciso ubicar esta segunda acepcin dentro de la perspectiva del Marco legal. 7) La lgica del sistema debe ser entendida ms como de fines y medios que como de causa y efecto en la medida en que los resultados de las actuaciones en una de las perspectivas del CMI no son conocidos a priori y pueden ser distintos de aquellos inicialmente ideados. La implantacin del CMI solamente alcanzar el xito si los gobiernos y las organizaciones pblicas se dedican al desarrollo de planes estratgicos coherentes con sus misiones legales e institucionales, resultando inoperante si se desvincula de sus metas y objetivos. As mismo resulta evidente que el propio modelo de CMI puede servir de apoyo a la elaboracin de las estrategias adecuadas para los distintos organismos del sector pblico. 6. Referencias Bibliogrficas AECA, 1997. Indicadores de gestin para las entidades pblicas, Principios de Contabilidad de Gestin, 16, Asociacin Espaola de Contabilidad y Administracin de Empresas, Madrid. BASTIDAS, EUNICE L. Y FELIU, VINCENTE R. (2003). Una Aproximacin a las implicaciones del Cuadro de Mando Integral en las Organizaciones del Sector Publico. Compedium, Diciembre. BRESSER, LUIZ CARLOS (1997). A Reforma do Estado dos anos 90: Lgica e Mecanismos de Controle. Cadernos MARE da Reforma do Estado. Braslia: Ministrio da Administrao e Reforma do Estado. DRUCKER, PETER F. (1999). Administrao de Organizaes sem Fins Lucrativos: Princpios e Prticas. San Pablo: Pioneira. GIACOMONI, JAMES (1998). Oramento Pblico. San Pablo: Atlas. HORVTH & PARTNERS. (2003). Dominar el Cuadro de Mando Integral. Barcelona. Gestin 2000. KAPLAN, ROBERT S. (1999). The Balanced Scorecard for Public-Sector Organizations. Balanced Scorecard Report. 15/11/1999. Boston: Harvard Business School Publishing. 19

KAPLAN, ROBERT S., Y NORTON, DAVID P. (1997). Cuadro de Mando Integral: The Balanced Scorecard. Barcelona: Gestin 2000. LPEZ, ARTURO (2004). Reinventando los Gobiernos con apoyo de los Tableros de Comando y Control. [en lnea] <www.tablero-de-comando.com> [10.05.2004]. MUSGRAVE, RICHARD A. (1974). Teora das Finanas Pblicas. San Pablo: Atlas. MORA CORRAL, A. J. Y VIVAS URIETA, C. (2001). Nuevas Herramientas de Gestin Pblica: El Cuadro de Mando Integral. Madrid: AECA. NIVEN, PAUL R. (2003). Balanced Scorecard Step-by-Step for Government and Nonprofit agencies. Mississauga (Canad): John Wiley & Sons, Inc. PEA - PROCUREMENT EXECUTIVES ASSOCIATION (1999): Guide to a Balanced Scorecard: Performance Management Methodology. [en lnea] <http://oamweb.osec.doc.gov/ bsc/guide.htm> [10.05.2004] RADIN, B. (2002). The Theory and Practice of Performance Measurement in Australia, New Zealand, and the USA. [en lnea] <http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/ documents/aspa/unpan006866.pdf> [10.05.2004] STEWART, ALICE C. Y CARPENTER-HUBIN, J. (2001). The Balanced Scorecard: Beyond Reports and Rankings. The Ohio State University. [en lnea] <www.oaa.osu.edu/ irp/balancedscorecard.pdf .> [10.05.2004]. UNIN EUROPEA (2004). Informe General sobre la Actividad de la Unin Europea en 2003". [en lnea] <http://europa.eu.int/abc/doc/off/rg/es/2003/pg0002.htm> [10.07.2004]

Ricardo Rodrguez Gonzlez Profesor Titular de la Universidad de Valladolid. Durante veintisis aos ha venido impartiendo docencia en el mbito de la Contabilidad de Costes y el Control de gestin. Fu Premio Extraordinario de Licenciatura, y Premio de la Real Academia de Doctores, de la que es Miembro Correspondiente. Es autor de varios libros y diversos artculos, habiendo presentado ponencias en Congresos nacionales e internacionales. Ha sido ponente de los Documentos de AECA: La Contabilidad de Gestin en las Empresas agrarias y La Contabilidad de Gestin en las Empresas constructoras. Es miembro de la Junta Permanente de la Comisin de Principios de Contabilidad de Gestin de AECA.

Joao Batista Barros da Silva Filho Profesor-Investigador del EIMP (Instituto de Estudos Empresariais Brasil), y profesor en Administracin Financiera del ICF (Instituto Camillo Filho (Brasil). Es Doctor en Economa y Gestin en Empresas (Universidad de Valladolid). Master en Administracin Financiera (Universidad Federal da Paraba (Brasil). Inspector de Hacienda Pblica Federal (Secretara de Receita Federal do Ministrio da Fazenda do Brasil).

20