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INTRODUCCIN GENERAL AL RGIMEN LEGAL DE LA ORDENACIN URBANSTICA SUMARIO

Introduccin. I. Vinculacin del Ordenamiento Urbanstico con la Ordenacin del Territorio. 1. La integracin de los planes. 2. El rgimen legal. II. Las Competencias Urbansticas. 1. Carcter concurrente. 2. Los actos administrativos urbansticos y su sujecin a la legalidad. 3. Las competencias nacionales y las autoridades urbansticas nacionales. 4. Las competencias municipales y la administracin municipal del urbanismo. III. La Planificacin Urbanstica. 1. El sistema de planes. 2. La obligatoriedad de los planes. 3. La planificacin urbanstica nacional: los planes de ordenacin urbanstica. A. Competencia y vigencia. B. Objetivos y contenido de los planes de ordenacin urbanstica. C. Procedimiento para la elaboracin de los planes de ordenacin urbanstica. D. La ejecucin pblica de los planes de ordenacin urbanstica nacional: las actuaciones urbansticas. 4. La planificacin urbanstica municipal: los planes de desarrollo urbano local. A. Competencia y vigencia. B. Contenido de los planes de desarrollo urbano local. C. Las variables urbanas fundamentales y las zonificaciones. D. El procedimiento para la elaboracin de los planes de desarrollo urbano local. E. Las reformas a los planes de desarrollo urbano local y los cambios de zonificacin. a. La posibilidad de los cambios globales de zonificacin. b. La prohibicin de cambios de zonificacin aislada o singular. c. La posibilidad de cambios de zonificaciones integrales de sectores (prohibicin temporal). F. La necesidad de los planes de desarrollo urbano local y los esquemas de ordenamiento sumario. 5. Los planes especiales. IV. El Rgimen Urbanstico de la Propiedad Urbana. 1. La propiedad privada urbana. A. Las limitaciones a la propiedad privada. B. La vinculacin de la propiedad. 2. La. propiedad pblica urbana: las reservas pblicas de suelo urbano. V. La ejecucin del desarrollo urbano. 1. El rgimen y las modalidades de la ejecucin del desarrollo urbano. 2. La urbanizacin y la edificacin. A. La urbanizacin de terrenos. a. Concepto. b. Requisitos del proyecto en cuanto a las reas pblicas. c. La entrega de las reas pblicas. d. Efectos de la integracin de parcelas. B. El rgimen de desarrollos de urbanismo progresivo. a. Definicin. b. Objetivos. c. Seleccin de reas. d. Modalidad de ejecucin. e. La enajenacin de parcelas. C La edificacin. 3. Condiciones para la urbanizacin y la edificacin. A. Las variables urbanas fundamentales. B. Los proyectos y la responsabilidad de los profesionales. VI. El Control Administrativo del Desarrollo Urbanstico. 1. El control previo y la nueva tcnica autorizatoria. A. Las consultas preliminares. B. Las constancias de conformidad con las variables urbanas fundamentales. a. La notificacin previa de la intencin de construir (solicitud de constancia de ajuste a las variables urbanas fundamentales). b. Las certificaciones de capacidad de los servicios pblicos. c. La respuesta a la solicitud de constancia de ajuste a las variables urbanas fundamentales. C. La naturaleza autorizatoria de las constancias de ajuste a las variables urbanas fundamnteles y el silencio administrativo positivo. 2. El control concomitante y las sanciones. A. Las potestades de inspeccin. B. Las formalidades de la inspeccin. C. la instancia popular al control. D. Las sanciones. 3. El control posterior a la terminacin de las obras. A. la certificacin de ejecucin de la obra. B. Los reparos. G La constancia de habitabilidad. VIL El Control Judicial del Desarrollo Urbanstico. 1. El control por los jueces de la jurisdiccin ordinaria. 2. El control por los rganos de la jurisdiccin contencioso-administrativa. A. El control de la legalidad de los actos administrativos urbansticos. B. El control de las conductas omisivas de la Administracin. VIII. La participacin vecinal en los asuntos urbansticos. 1. Formas de participacin. A. Participacin en el proceso de elaboracin de los planes urbansticos. B. Participacin en el proceso de zonificacin. C. La regulacin del derecho de peticin de las Asociaciones de Vecinos. D. La participacin negocial de las Asociaciones de Vecinos en los asuntos urbansticos. 2. Medios para la participacin. 3. La legitimacin de las Asociaciones de Vecinos en los procedimientos administrativos y contencioso-administrativos. A. La legitimacin de las Asociaciones de Vecinos en los procedimientos administrativos. B. La legitimacin de las Asociaciones de Vecinos en los procedimientos contencioso-administrativos. C La legitimacin de las Asociaciones de Vecinos en los procedimientos ante la jurisdiccin ordinaria. IX. Las Responsabilidades. 1. Las responsabilidades de los particulares: la responsabilidad decenal. 2. Las responsabilidades de los funcionarios. A. Responsabilidad por abstencin. retardo o negativa. B. Responsabilidad por violacin de la normativa relativa a las reas verdes y zonificaciones. 3. Otras responsabilidades.

INTRODUCCIN La ordenacin urbanstica comprende el conjunto de acciones y regulaciones tendientes a la planificacin, desarrollo, conservacin y renovacin de los centros poblados. As se expresa el artculo 2 de la Ley Orgnica de Ordenacin Urbanstica del 16 de diciembre de 19871. Dejando aparte la Ley Orgnica de Ordenacin del Territorio2 se trata de la primera normativa nacional, de rango legal, que se dicta en materia de ordenacin urbanstica y, por tanto, de una ley de fundamental y primersima importancia para un pas, esencialmente urbano. Hasta el momento de la entrada en vigencia de esta Ley, y a pesar de los mltiples proyectos y esfuerzos desarrollados en los ltimos treinta aos por promulgar una ley nacional que normara la ordenacin urbanstica en el pas3, el urbanismo estaba regulado bsicamente por las vetustas normas del Cdigo Civil y las disposiciones contenidas en las Ordenanzas dictadas por los Concejos Municipales del pas. Las normas de la Ley Orgnica para la Ordenacin del Territorio si bien regulaban aspectos conexos con el desarrollo urbano, sin embargo no llegaron realmente a influir en el ordenamiento urbanstico4. Ante la carencia de una normativa nacional de rango legal, por otra parte, el Ejecutivo Nacional haba hecho esfuerzos por regular aspectos de la ordenacin urbanstica, particularmente en materia de planeamiento, pero

La Ley Orgnica de Ordenacin Urbanstica fue originalmente sancionada con fecha 29 de julio de 1987, pero fue devuelta al Congreso por el Presidente de la Repblica con una peticin de reconsideracin, por comunicacin de 2 de septiembre de 1987, en relacin a los artculos 100 y 101 de la Ley que regulan las responsabilidades de los particulares en materia urbanstica. El Congreso acogi las propuestas presidenciales y sancion nuevamente la Ley el 2 de diciembre de 1987. La misma se public en Gaceta Oficial N 33.868 de 17 de diciembre de 1987.
Vase en Gaceta Oficial N 3.238 Extra. de 11-8-83.

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Vase las referencias en la obra colectiva editada por el Instituto de Derecho Pblico, Derecho Urbanstico, en su Archivo de Derecho Pblico y Ciencias de la Administracin, Vol. V 1982, Caracas, 1983. Vase nuestras "Bases para un Proyecto de Ley Nacional de Ordenacin Urbanstica" en Allan R. Brewer-Caras, Urbanismo y Propiedad Privada, Caracas 1980, pp. 543591. Vase el texto de la Ley Orgnica con nuestros estudios "Introduccin al Rgimen Jurdico de la Ordenacin del Territorio" y "El rgimen del urbanismo en la Ley Orgnica de Ordenacin del Territorio" en Ley Orgnica de Ordenacin del Territorio, Coleccin Textos Legislativos N 3, Editorial Jurdica Venezolana, Caracas 1984, 150 pp.

de dudoso sustento legal5. En efecto, el urbanismo es una de las competencias municipales conforme lo establece el artculo 30 de la Constitucin, pero el Poder Nacional, de acuerdo al mismo texto constitucional, tiene competencia para el establecimiento, coordinacin y unificacin de normas y procedimientos tcnicos en materia de obras de ingeniera, arquitectura y urbanismo6. La Ley Orgnica de la Administracin Central en 19767, haba trasladado esta misma atribucin al Ministerio del Desarrollo Urbano8, y ste hizo esfuerzos por intervenir en la materia9. Sin embargo, era evidente que no se poda "nacionalizar" la administracin del urbanismo. Esta materia tena que seguir siendo de la competencia municipal, pero ejercida dentro de un marco general y uniforme que slo una Ley Nacional poda establecer. De all la importancia de la Ley Orgnica de Ordenacin Urbanstica, que como lo expresa su artculo 1, tiene por objeto la ordenacin del desarrollo urbanstico en todo el territorio nacional, con el fin de procurar el crecimiento armnico de los centros poblados y salvaguardar en los mismos, los recursos ambientales y la calidad de vida. Para ello, uniformiza el rgimen legal de la materia, lo que no slo resulta del carcter "orgnico" de la Ley, sino de la derogacin expresa que su artculo 118 prev, en relacin a todas las disposiciones legales y reglamentarias contrarias a lo establecido en la misma. Los aspectos fundamentales del rgimen establecido en la nueva ley y que queremos exponer en esta Introduccin General, se refieren a los siguientes aspectos que trataremos separadamente: la vinculacin del ordenamiento urbanstico con la ordenacin del territorio; las competencias urbansticas; la planificacin urbanstica; el rgimen de la propiedad urbana; la ejecucin del desarrollo urbano; el control administrativo y judicial del

Tal fue el caso, por ejemplo, del Decreto N 668 de 3-7-80 (Gaceta Oficial N 32.019 de 4-7-80). Vase Allan R. Brewer-Caras, "Comentarios a las Normas para el desarrollo y control de Urbanizaciones" en Revista de Derecho Pblico N 3, Caracas 1980, pp. 77 a 88; y Allan R. Brewer-Caras, Urbanismo y Propiedad Privada, cit, pp. 152-168.
Art. 136, ord. 14.

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La Ley Orgnica de la Administracin Central fue promulgada originalmente el 28-12-76 (Gaceta Oficial N 1.932 de 28-12-76). La ltima reforma es de 30-12-86 (Gaceta Oficial N 3.945 Extra de 30-12-86).
Art. 37, ord. 6.

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Muestra de ello han sido la multitud de Planes Rectores de Desarrollo Urbano dictados por Resolucin del Ministerio del Desarrollo Urbano durante los ltimos aos.

desarrollo urbanstico; la participacin vecinal en los asuntos urbansticos; y las responsabilidades derivadas de la actuacin urbanstica. I. VINCULACIN DEL ORDENAMIENTO URBANSTICO CON LA ORDENACIN DEL TERRITORIO

De acuerdo al artculo 2 de la Ley Orgnica para la Ordenacin del Territorio, "se entiende por ordenacin del territorio la regulacin y promocin de la localizacin de los asentamientos humanos, de las actividades econmicas y sociales de la poblacin, as como el desarrollo fsico espacial, con el fin de lograr una armona entre el mayor bienestar de la poblacin, la optimizacin de la explotacin y uso de los recursos naturales y la proteccin y valorizacin del medio ambiente, como objetivos fundamentales del desarrollo integral". Es lgico, por tanto, que la ordenacin del territorio comprenda, entre otros aspectos, el establecimiento de criterios prospectivos y de los principios que orienten los procesos de urbanizacin (art. 3, ord. 2 LOOT), y el proceso de urbanizacin y la desconcentracin urbana (art. 3, ord. 6 LOOT); y que dentro del sistema de planes de ordenacin territorial estn "los planes de ordenacin urbanstica" (art. 5, literal C), LOOT). De all la necesaria correlacin y compatibilizacin que debe existir entre la poltica de ordenacin del territorio y la ordenacin del desarrollo urbanstico, que exige el artculo 3 de la Ley Orgnica, al prescribir que:
"Las actuaciones de las autoridades urbansticas se compatibilizarn con las polticas de ordenacin territorial y de desarrollo regional que defina el Ejecutivo Nacional".

Adems, conforme al artculo 1 de la Ley Orgnica, "el desarrollo urbanstico salvaguardar los recursos ambientales y la calidad de vida en los centros urbanos", aspectos que tambin se comprenden dentro de la poltica de ordenacin del territorio (art. 3, ord. 9 LOOT). 1. La integracin de los planes

El artculo 16 de la Ley Orgnica, establece expresamente, siguiendo la orientacin del artculo 5, LOOT, que "la planificacin urbanstica forma

parte del proceso de ordenacin del territorio, y se llevar a cabo mediante un sistema integrado y jerarquizado de planes", del cual forman parte: El Plan Nacional de Ordenacin del Territorio Los Planes Regionales de Ordenacin del Territorio Los Planes de Ordenacin Urbanstica, y Los Planes de Desarrollo Urbano Local Por supuesto, tambin forman parte integrante del sistema de planes, los planes especiales y particulares que se formulen (art. 16 LOOT), entre ellos los planes de aprovechamiento de los recursos naturales renovables y dems planes sectoriales (art. 5, literal B, LOOT); y los planes que tiendan a la ordenacin, creacin, defensa o mejoramiento de algn sector particular de la ciudad (art. 49, LOOT). En todo caso, la compatibilizacin e integracin entre los planes de ordenacin del territorio y los planes de ordenacin urbanstica se establece como uno de los objetivos fundamentales de estos ltimos, al prescribir el art. 17, ord. 2) de la Ley Orgnica entre sus objetivos, el siguiente :
"Concretar, en el correspondiente mbito espacial urbano, el contenido del Plan Nacional de Ordenacin del Territorio y de los planes regionales de ordenacin del territorio".

La misma concepcin se expresa en el artculo 18 de la LOOT y en el artculo 21 de la Ley Orgnica al expresar que "los planes de ordenacin urbanstica representan la concrecin espacial urbana del Plan Nacional de Ordenacin del Territorio y del Plan Regional de Ordenacin del Territorio correspondiente". 2. El rgimen legal

Ahora bien, si es cierto que hasta cierto punto, los planes de ordenacin urbanstica, al ser concrecin espacial urbana de los planes de ordenacin del territorio, deben someterse a los lineamientos de stos, que son de "obligatorio cumplimiento tanto para los organismos pblicos como para los particulares" (art. 7 LOOT), en materia de rgimen legal, sin embargo, las normas de la Ley Orgnica de Ordenacin Urbanstica privan en relacin a

las de la Ley Orgnica para la Ordenacin del Territorio. As se establece expresamente en el artculo 119 de la Ley Orgnica, en la forma siguiente:
"Las disposiciones de la presente Ley tendrn en las materias urbansticas prelacin normativa sobre las contenidas en la Ley Orgnica para la Ordenacin del Territorio. Esta se aplicar supletoriamente a los asuntos y materias urbansticos no regulados por el presente texto".

Por lo dems, el artculo 118 de la Ley Orgnica deroga "todas las disposiciones legales y reglamentarias contrarias a lo establecido en la presente ley". II.
1.

LAS COMPETENCIAS URBANSTICAS


Carcter concurrente

En el ordenamiento constitucional venezolano, la competencia en materia urbanstica es una competencia concurrente, entre los rganos de la Administracin nacional y los rganos municipales. Ello resulta de la atribucin de competencias a los Municipios, en el artculo 30 de la Constitucin, en el cual se enumera dentro de las "materias propias de la vida local", al urbanismo; y de la atribucin de competencias a los rganos que ejercen el Poder Nacional, en el artculo 136 de la Constitucin, cuyo ordinal 14), indica "El establecimiento, coordinacin y unificacin de normas y procedimientos tcnicos para obras de ingeniera, de arquitectura y de urbanismo". Con estas dos normas, y en ausencia de una Ley Nacional dictada conforme a la ltima, se haba venido construyendo todo un sistema de interrelaciones entre el Ejecutivo Nacional v las Municipalidades, parte del cual era, sin duda, inconstitucional10. En todo caso, antes de la promulgacin de la LOOU, a nivel nacional se haban dictado normas legales que incidan en esta distribucin de competencias entre los rganos nacionales y las Municipalidades, inclinando la balanza a favor de los primeros en perjuicio del Poder Municipal. En efecto, la Ley Orgnica de la Administracin Central, de 1976 atribuy al Ministerio de Desarrollo Urbano, materialmente todas las competencias
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Vase Allan R. Brewer-Caras, Urbanismo y Propiedad Privada, cit., pp. 125-168.

imaginables en la materia, y entre ellas, una con el mismo texto del artculo 136, ord. 14) de la Constitucin antes indicado (art. 37, ord. 6, CLOAC), lo que le permiti, por va reglamentaria incidir en aspectos del urbanismo que eran evidentemente de competencia local; y la Ley Orgnica de Rgimen Municipal de 197811, si bien reconoci la competencia municipal para dictar "planes de desarrollo urbano local", estableci que los mismos deban ser elaborados "de acuerdo con las normas y procedimientos tcnicos establecidos por el Poder Nacional", y que adems, deban ser aprobados por la autoridad nacional competente, es decir, el MINDUR (art. 7, ord. 3, LORM). Dentro de este panorama, de competencias concurrentes con preponderancia nacional, la nueva Ley Orgnica establece que las autoridades urbansticas son "el Ejecutivo Nacional y los Municipios, cada uno dentro de las esferas de su competencia" (art. 6); y que "la competencia urbanstica del Ejecutivo Nacional y los Municipios se debe ejercer "coordinadamente" para el logro de los objetivos de la ley (art. 7). El artculo 13 de la Ley Orgnica establece adems, que "el Ejecutivo Nacional podr celebrar convenios con los organismos municipales para procurar la adecuacin de las actuaciones urbansticas de stos con las polticas y actuaciones nacionales". Sin embargo, la Ley Orgnica, adems de atribuir competencia a los Municipios y al Ejecutivo Nacional, prescribe que "los organismos regionales y los Estados tambin debern cooperar con el Ejecutivo Nacional y con los Municipios en la ejecucin de los planes de ordenacin urbanstica (art. 9). La Ley Orgnica, en todo caso, "declara de inters nacional" la ordenacin urbanstica y, en consecuencia, establece que "corresponde al Poder Nacional la tutela del inters general en materia urbanstica" (art. 4), lo cual, sin duda es un atentado a la competencia municipal. Si el urbanismo es una materia concurrente, la ordenacin urbanstica es tanto de inters nacional como de inters municipal. En todo caso, siendo la expropiacin un instrumento de ejecucin pblica del urbanismo, al declararse en la Ley Orgnica "de utilidad pblica
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Vase en Gaceta Oficial N 2.297 Extra de 18-8-78. La ltima reforma de la Ley es de 29-3-84. Vase en Gaceta Oficial N 3.371 Extra de 2-4-84.

y de inters social todo lo concerniente a la ejecucin de los planes de ordenacin urbanstica" (art. 5), la potestad expropiatoria corresponde tanto al Ejecutivo Nacional como a las Municipalidades, conforme a las regulaciones de los artculos 64 y 69 de la Ley Orgnica de Ordenacin del Territorio y 85 Ley Orgnica de Rgimen Municipal. 2. Los actos administrativos urbansticos y su sujecin a la legalidad

Las actuaciones urbansticas tanto de los rganos del Ejecutivo Nacional como de las Municipalidades, conforme al artculo 3 de la Ley Orgnica, "son actos administrativos", que deben estar sometidos a derecho, y "cuya legalidad se controlar conforme a la legislacin de la materia", particularmente mediante los recursos administrativos regulados en la Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos de 198112; los recursos contencioso-administrativos regulados en la Ley Orgnica de la Corte Suprema de Justicia13 y la accin de amparo regulada en la Ley Orgnica de Amparo14. Por tanto, a pesar de toda la propaganda realizada en torno a la Ley Orgnica, en el sentido de reducir o eliminar las actuaciones pblicas en relacin al urbanismo, la realidad es que su regulacin se contina haciendo a travs de actos administrativos que si bien ahora no se denominan "permisos", continan teniendo los mismos efectos y naturaleza jurdica que stos. En efecto, tal como se analiza a lo largo de este estudio, en el proceso de ejecucin del desarrollo urbanstico pueden identificarse particularmente a nivel municipal, los siguientes actos administrativos:

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Vase en Gaceta Oficial N 2.818 Extra de 1-7-81. Vase el texto de la Ley con comentarios de Allan R. Brewer-Caras, Hildegard Rondn de Sans y Gustavo Urdaneta Troconis, en Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos, Coleccin Textos Legislativos N 1, 4 Edic. aumentada, Caracas 1987, pp. 216. Vase en Gaceta Oficial N 1.893 Extra de 30-7-76. Sobre el contencioso-administrativo de los actos municipales, vase Allan R. Brewer-Caras El Rgimen Municipal en Venezuela, Caracas 1984, pp. 159 a 165. Vase en Gaceta Oficial N 33.891 de 22-1-88. Vase la edicin de la Ley con Estudios de Allan R. Brewer-Caras y Carlos M. Ayala Corao en Ley Orgnica de Amparo sobre Derechos y Garantas Constitucionales, Coleccin Textos Legislativos, N 5, Editorial Jurdica Venezolana, Caracas 1988, p. 242.

En primer lugar, los actos administrativos aprobatorios de los planes de ordenacin urbanstica (Resoluciones del MINDUR, arts. 19 y 28). En segundo lugar, los actos administrativos declaratorios del derecho de uso urbanstico de la propiedad, que resultan de la respuesta a las consultas preliminares que pueden formular los interesados en construir una edificacin o urbanizacin y que contienen la indicacin de las variables urbanas fundamentales que rigen para las mismas (art. 81). En tercer lugar, los actos administrativos expresos o tcitos (derivados del silencio administrativo positivo, art. 55, LOOT) contentivos de la constancia de conformidad del proyecto de urbanizacin o edificacin con las variables urbanas fundamentales que rigen para los mismos (arts. 84-85); o la decisin de que aqullos no se ajustan a dichas variables (arts. 88-89). En cuarto lugar, los actos administrativos expresos o tcitos (derivados del silencio administrativo positivo, art. 55 LOOT) contentivos de la constancia de habitabilidad de la edificacin o urbanizacin (art. 95). En quinto lugar, los actos administrativos sancionatorios de carcter urbanstico (arts. 84, 94, 109, 110, 111), o de formulacin de reparos una vez concluida la urbanizacin o edificacin (art. 95). En sexto lugar, los actos administrativos que declaren nulos de pleno derecho patentes que vulneren el uso del suelo urbano (art. 47), o que autoricen un uso o actividad distinto en inmuebles destinados a parques y recreacin o servicios comunales o de infraestructura (art. 69), o que contengan un cambio aislado o singular de zonificacin (art. 113). Todos estos actos administrativos, como lo dice el artculo 3 de la Ley Orgnica, deben estar sometidos a la legalidad, y ella debe controlarse conforme a la "legislacin de la materia". Como se dijo, esta Legislacin est conformada por la Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos, por la Ley Orgnica de la Corte Suprema de Justicia, y por la Ley Orgnica de Amparo sobre Derechos y Garantas Constitucionales. Ahora bien, de acuerdo a esas normas, los actos administrativos, particularmente los que crean o declaran derechos a favor de particulares, son actos que una vez firmes, no pueden ser revocados ad libitum por la autoridad administrativa, pues ello sera contrario al mnimo de seguridad jurdica que exige la ordenacin urbanstica. En consecuencia, y

particularmente en relacin a los actos administrativos de efectos particulares contenidos en la respuesta a las consultas preliminares, en las constancias (expresas o tcitas) de ajuste de los proyectos a las variables urbanas fundamentales y en las constancias (expresas o tcitas) de habitabilidad, rigen los principios que derivan de la mencionada legislacin, y que se pueden resumir as: En primer lugar, el carcter irrevocable de los mismos, una vez firmes, conforme al artculo 82 de la Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos y la posibilidad excepcional de su revocacin (reconocimiento de nulidad por los poderes de autocontrol de la Administracin) en los casos de nulidad absoluta, que son slo los supuestos del artculo 19 de la misma Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos, con la aclaratoria adicional que la Ley Orgnica slo establece tres supuestos nicos de nulidad absoluta conforme al ord. 1 de dicho artculo 19: las patentes de industria y comercio otorgadas contraviniendo el uso del suelo urbano establecido en el plan o en la Ordenanza de zonificacin (art. 47); los actos autorizatorios de usos o actividades distintas en inmuebles destinados a parques y recreacin o servicios comunales o de infraestructura (art. 69); y los cambios de zonificacin aislados o singulares (art. 113). En segundo lugar, la posibilidad de control administrativo de dichos actos, por medio de los recursos administrativos de reconsideracin, jerrquico y de revisin, conforme a los lapsos y condiciones establecidos en la Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos. En tercer lugar, la posibilidad de control de la legalidad en va contencioso-administrativa de dichos actos, por medio de los recursos contencioso-administrativos de anulacin, conforme a los lapsos y condiciones establecidos en la Ley Orgnica de la Corte Suprema de Justicia; y en materia de pretensin adicional de amparo contra dichos actos, conforme a la Ley Orgnica de Amparo sobre Derechos y Garantas Constitucionales.

3.

Las competencias nacionales y las autoridades urbansticas nacionales

El artculo 8 de la Ley Orgnica define la competencia del Ejecutivo Nacional "en materia urbanstica" en la siguiente forma: 1. 2. Formular y ejecutar la poltica de ordenacin y desarrollo urbanstico15. Establecer, coordinar y unificar normas y procedimientos tcnicos para la realizacin, mantenimiento y control de la ejecucin de obras de ingeniera, arquitectura y urbanismo16. Establecer los instrumentos de la ordenacin urbanstica nacional. Dictar normas y procedimientos tcnicos para la elaboracin de los planes de ordenacin urbanstica nacional y local, as como para la aprobacin de estos ltimos conforme a lo previsto en la presente Ley y en la Ley Orgnica de Rgimen Municipal y en la Ley Orgnica para la Ordenacin del Territorio17. Coordinar las actuaciones urbansticas18. Constituir patrimonios pblicos de suelos a los fines de la ordenacin urbanstica. Establecer mecanismos financieros a los fines de la ordenacin urbanstica. Crear nuevas ciudades. Estimular la creacin y fortalecimiento de organismos municipales e intermunicipales de planificacin y gestin urbana y cooperar con stos.

3. 4.

5. 6. 7. 8. 9.

10. Las dems atribuciones que el Ejecutivo Nacional le confieran las leyes en materia urbanstica. Adems, el artculo 91 de la Ley Orgnica atribuye a los organismos nacionales la potestad de "inspeccionar la construccin de urbanizaciones y edificaciones" de conformidad con las respectivas leyes especiales.
15 16 17 18

Art. 37, ord. 1 LOAC. Art. 32, ord. 4 LOAC. Art. 36 LOOT; art. 7 LORM. Art. 37, ord. 7 LOAC.

Como se observa del encabezamiento del artculo 8 de la Ley Orgnica, las anteriores son competencias atribuidas al "Ejecutivo Nacional", y constitucionalmente esta expresin se interpreta para identificar al Presidente de la Repblica y sus Ministros, y no slo a un Ministerio en particular (art. 181 de la Constitucin). Sin embargo, el artculo 12 de la Ley Orgnica precisa que la administracin urbanstica nacional est integrada por el Ministerio del Desarrollo Urbano, quien ejerce "la autoridad urbanstica nacional", y por los dems organismos de la Administracin Pblica Nacional que tengan atribuciones relacionadas con la ordenacin y el desarrollo urbansticos, los cuales sern coordinados por el citado Ministerio. Y precisamente, a los fines de la coordinacin de las actividades de ordenacin y desarrollo urbansticos, el artculo 14 de la Ley Orgnica atribuye al Ministerio del Desarrollo Urbano las siguientes atribuciones19: 1. 2. 3. Elaborar y establecer los planes de ordenacin urbanstica. Armonizar, conjuntamente con los dems organismos competentes, las polticas y planes de ordenacin urbanstica. Velar por el cumplimiento de las polticas y los planes de ordenacin urbanstica, as como de los programas de actuaciones urbansticas, y hacer las recomendaciones que juzgue pertinentes. Evaluar, conjuntamente con los dems organismos competentes, los resultados de la ejecucin de las polticas, planes y programas de ordenacin y desarrollo urbansticos. Solicitar de los organismos nacionales, estadales y municipales informacin sobre actividades urbansticas. Formular proposiciones y recomendaciones a los organismos competentes en materias urbansticas. Asesorar a los organismos pblicos en las materias urbansticas. Llevar un registro nacional de informacin urbanstica.

4.

5. 6. 7. 8.

19

Adicionales a las establecidas en el art. 37 de la LOAC.

9.

Las dems funciones inherentes a la coordinacin de las actividades de ordenacin y desarrollo urbansticos.

A estas competencias del MINDUR, por supuesto, habra que agregar las que enumera el artculo 37 de la Ley Orgnica de la Administracin Central, muchas de las cuales, sin embargo, han sido tcitamente derogadas por las previsiones de la Ley Orgnica. Por ello, el artculo 127 de la misma estableci en una Disposicin Transitoria que dentro de los noventa (90) das siguientes a la entrada en vigencia de la Ley, el Presidente de la Repblica en Consejo de Ministros, deba dictar "las medidas necesarias para reorganizar el Ministerio del Desarrollo Urbano a los fines de dar cumplimiento a lo establecido en la presente ley". Por otra parte, el artculo 15 de la Ley Orgnica prescribe que, corresponde a los otros organismos de la Administracin Pblica Nacional que tengan atribuciones sobre el desarrollo urbanstico, lo siguiente: 1. Examinar, conjuntamente con el Ministerio del Desarrollo Urbano, las polticas y planes de carcter urbanstico para lograr su armonizacin. Considerar las recomendaciones que les formule el Ministerio del Desarrollo Urbano para la elaboracin y ejecucin de las polticas, planes, programas y actuaciones urbansticas y, en especial, la relativa a las actividades de abastecimiento de agua, cloacas, drenajes, telecomunicaciones, vialidad, transporte urbano, suministro de energa y dems servicios conexos. Suministrar al Ministerio del Desarrollo Urbano la informacin que ste requiera para el ejercicio de la coordinacin de la administracin urbanstica. Cumplir con los mecanismos de coordinacin que establezca el Ministerio del Desarrollo Urbano.

2.

3.

4.

La Ley Orgnica, sin embargo, no regul en su normativa, la actuacin de los organismos nacionales como el Ministerio de Sanidad y Asistencia Social o del Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables, los cuales conforme a la misma Ley Orgnica de la

Administracin Central (arts. 30 y 36), y a las Leyes de Sanidad Nacional y Orgnica del Ambiente, tienen importantes funciones que cumplir y que inciden directamente en el desarrollo urbanstico. Por ejemplo, las actividades de control previo de construcciones y edificaciones conforme a las normas sanitarias o de control de la contaminacin, no encontraron regulacin en la Ley. Esta carencia de regulacin, sin embargo, encuentra su balance en la previsin del artculo 91 de la Ley, que prev la potestad para los organismos nacionales de inspeccionar la construccin de urbanizaciones y edificaciones, de conformidad con las respectivas leyes especiales. 4. Las competencias municipales y la administracin municipal del urbanismo

De acuerdo al artculo 10 de la Ley Orgnica es de la competencia de los Municipios en materia urbanstica: 1. Elaborar y aprobar los planes de desarrollo urbano local20. A tal efecto los Concejos crearn los organismos tcnicos competentes y solicitarn la cooperacin de los dems rganos con competencia urbanstica. Velar para que los planes nacionales y regionales de ordenacin del territorio y de ordenacin urbanstica se cumplan en su mbito. Dictar las ordenanzas necesarias para la ejecucin, control y gestin de los planes en materia de zonificacin, rgimen de arquitectura, ingeniera y construcciones, y, en general, sobre cualesquiera otras materias urbansticas de carcter local, con sujecin a las leyes, reglamentos y planes nacionales21. Elaborar los planes de ordenacin urbanstica cuando el Ejecutivo Nacional delegue en ellos esta atribucin.

2.

3.

4.

20 21

Art. 7 LORM. Por supuesto, esta "sujecin" slo es posible en materia de "normas y procedimientos tcnicos para obras de ingeniera, de arquitectura y de urbanismo" conforme al art. 136, ord. 14 de la Constitucin; de lo contrario, esta previsin sera inconstitucional.

5. 6. 7.

Estimular la participacin de las comunidades organizadas y de la ciudadana en general en la elaboracin y ejecucin de los planes. Constituir patrimonios pblicos de suelos a los fines de la ordenacin urbanstica. Ejercer todas las dems facultades urbansticas propias del mbito local que no estn expresamente atribuidas por la Ley a otro organismo.

Adems, el artculo 90 de la Ley Orgnica asigna a los organismos municipales competentes, la funcin de inspeccionar la construccin de las urbanizaciones y edificaciones a fin de verificar el cumplimiento de las variables urbanas fundamentales y de las normas tcnicas nacionales en cuanto a urbanismo y edificacin, dentro de las cuales estn las de orden sanitario o de control ambiental. En cuanto a la administracin local del urbanismo, el artculo 11 de la Ley Orgnica remite a las correspondientes ordenanzas municipales, las cuales deben ser las que determinen los rganos de planeamiento, gestin y ejecucin urbanstica. Por otra parte, conforme al artculo 28 de la Constitucin y a los artculos 28 y siguientes de la Ley Orgnica de Rgimen Municipal, el artculo 11 de la Ley Orgnica establece que "cuando en dos o ms Municipios que no constituyan Distrito Metropolitano existan intereses urbansticos comunes, aqullos podrn mancomunarse para constituir rganos urbansticos intermunicipales". Se prev adems una forma indirecta de mancomunidad forzosa, al establecerse que "las autoridades urbansticas nacionales podrn condicionar la concesin de asistencia tcnica o de subvenciones, y la ejecucin de programas a la constitucin de Mancomunidades".

III. LA PLANIFICACIN URBANSTICA 1. El sistema de planes

Como hemos sealado, la Ley Orgnica, en forma integrada con los planes de ordenacin del territorio (art. 16), establece un sistema de planes de ordenacin urbanstica, del cual forman parte: El plan nacional de ordenacin del territorio, los planes regionales de ordenacin del territorio, los planes de ordenacin urbanstica, los planes de desarrollo urbano local, los planes especiales y particulares. En cuanto a los planes nacional y regionales de ordenacin del terri torio, su contenido est establecido en los artculos 9 y 11 de la Ley Orgnica de Ordenacin del Territorio, por lo que la Ley Orgnica de Ordenacin Urbanstica se concreta a precisar el contenido de los planes esencialmente urbansticos, es decir, de los planes de ordenacin urbanstica, que son de competencia nacional, y de los planes de desarrollo urbano local, que son de la competencia municipal, y que en principio, deben someterse a las previsiones de los primeros, por el principio jerrquico del sistema. Sin embargo, conforme a lo prescrito expresamente en el artculo 18 de la Ley Orgnica de Ordenacin Urbanstica, la ausencia de planes de mbito territorial superior no es impedimento para la formulacin y ejecucin de "planes de ordenacin urbanstica". En el caso de los "planes de desarrollo urbano local", los mismos igualmente pueden ser formulados y puestos en vigencia aun en ausencia de los "planes de ordenacin urbanstica", siempre y cuando se ajusten a las normas y procedimientos tcnicos previstos por el Ejecutivo Nacional. Sin embargo, en ambas circunstancias, una vez que los planes de mbito territorial superior entren en vigencia, aquellos que estn jerrquicamente supeditados a los mismos, deben revisarse y adaptarse a las previsiones correspondientes.

Este principio de la adaptacin, lo precisa el artculo 126 de la Ley Orgnica en la siguiente forma:
"Cuando se hubieren aprobado planes de ordenacin urbanstica o planes de desarrollo urbano local, sin haberse aprobado previamente el Plan Nacional de Ordenacin del Territorio o los Planes Regionales de Ordenacin del Territorio, la adaptacin de aqullos a stos se har siguiendo el procedimiento que establezca el reglamento de la presente Ley. En todo caso, la adaptacin se har teniendo en cuenta las situaciones tcnicas, administrativas y jurdicas existentes, particularmente los derechos individuales originados por efecto de la aplicacin de los planes de desarrollo urbano, aprobados con anterioridad a la entrada en vigencia de la presente Ley. El plazo para la adaptacin de los planes quedar al criterio del Ejecutivo Nacional.

2.

La obligatoriedad de los planes

De acuerdo al artculo 20 de la Ley Orgnica de Ordenacin Urbanstica, y siguiendo la orientacin del artculo 7, LOOT, los planes de ordenacin urbanstica y los planes de desarrollo urbano local, junto con los otros planes de ordenacin del territorio son obligatorios, por lo que "las actuaciones urbansticas pblicas y privadas" deben sujetarse a las determinaciones contenidas en los mismos. Por tanto, no slo se trata de un sistema de planificacin imperativa para el sector privado sino tambin para los organismos pblicos. Sin embargo, "cuando por razones de urgencia o seguridad pblica, de seguridad o defensa nacional, o para darle prioridad a programas de descentralizacin fuere necesario proceder en forma distinta a lo establecido en los planes de ordenacin urbanstica, el organismo sectorial competente someter el asunto a la consideracin del Ministerio del Desarrollo Urbano, quien lo har del conocimiento del Presidente de la Repblica en Consejo de Ministros, el cual podr autorizar la ejecucin de las actuaciones urbanisticas pertinentes. En este caso, el citado Ministerio realizar los ajustes correspondientes en los planes e informar a los Municipios afectados con igual propsito" (art. 33). En todo caso, y salvo esta excepcin, la Ley Orgnica declara "nulo de pleno derecho el otorgamiento de patentes que vulneren el uso del suelo

establecido en el respectivo plan de desarrollo urbano local o en planes especiales" (art. 47). 3. La planificacin urbanstica nacional: los planes de ordenacin urbanstica A. Competencia y vigencia

Los planes de ordenacin urbanstica, se ha dicho, deben ser elaborados por el MINDUR (art. 14, ord. 1 LOOU) y deben expresarse legalmente mediante una Resolucin de dicho Ministerio, en la cual se establecern las precisiones en cuanto a la determinacin sobre usos y sus intensidades, as como sobre los dems aspectos que afecten el ejercicio de los derechos de los particulares (art. 19). Es a partir de la publicacin de la Resolucin en la Gaceta Oficial que los planes entran en vigencia (art. 28). El artculo 31 de la Ley Orgnica sin embargo, establece que las Corporaciones de Desarrollo Regional podrn elaborar, a solicitud del Ministerio del Desarrollo Urbano, planes de ordenacin urbanstica, los cuales en todo caso sern sometidos a la aprobacin de dicho Ministerio. Asimismo, el Ejecutivo Nacional puede delegar en los Municipios, la elaboracin de los planes de ordenacin urbanstica (art. 10, ord. 4). B. Objetivos y contenido de los planes de ordenacin urbanstica

De acuerdo con el artculo 17 de la Ley Orgnica, los planes de ordenacin urbanstica tienen los siguientes objetivos fundamentales: 1. 2. Desarrollar las polticas urbansticas establecidas en el Plan de la Nacin o formuladas por el Ejecutivo Nacional. Concretar, en el correspondiente mbito espacial urbano, el contenido del Plan Nacional de Ordenacin del Territorio y de los planes regionales de ordenacin del territorio. Interrelacionar las acciones e inversiones pblicas que incidan en la actividad urbanstica. Determinar los usos del suelo urbano y sus intensidades, as como definir normas y estndares obligatorios de carcter urbanstico.

3. 4.

5. 6. 7.

Sealar los servicios cualitativamente.

pblicos

necesarios

cuantitativa

Determinar los estmulos para lograr la participacin de los particulares en el desarrollo urbanstico. Armonizar los programas de desarrollo urbanstico de los organismos del sector pblico, entre s y con los del sector privado.

En cuanto al contenido de dichos planes de ordenacin urbanstica, stos deben establecer "los lineamientos de la ordenacin urbanstica en el mbito territorial local, pudiendo referirse a un Municipio o Distritos Metropolitanos agrupados en Mancomunidades" (art. 21), y en particular, debern establecer, conforme al artculo 24 de la Ley Orgnica (que deroga el artculo 19 de la LOOT), lo siguiente: 1. La definicin estratgica del desarrollo urbano, en trminos de poblacin, base econmica, extensin del rea urbana y control del medio ambiente. La delimitacin de las reas de posible expansin de las ciudades. La definicin del uso del suelo y sus intensidades. La determinacin de los aspectos ambientales, tales como la definicin del sistema de zonas verdes y espacios libres de proteccin y conservacin ambiental y la definicin de los parmetros de calidad ambiental. El sistema de vialidad urbana primaria. La red de abastecimiento de agua potable y cloacas. El sistema de drenaje primario. El sealamiento de las reas donde estn ubicadas instalaciones de otros servicios pblicos y aquellas consideradas de alta peligrosidad, delimitando su respectiva franja de seguridad. La definicin, en el tiempo, de las acciones que los organismos pblicos realizarn en el mbito determinado por el Plan.

2. 3. 4.

5. 6. 7. 8.

9.

10. La determinacin de los equipamientos bsicos de dotacin de servicios comunales tales como educativos, culturales, deportivos, recreacionales, religiosos y otros.

11. Las medidas econmico-financieras necesarias para la ejecucin del Plan. 12. Los dems aspectos tcnicos o administrativos que el Ejecutivo Nacional considere pertinentes. Adems, los planes de ordenacin urbanstica debern establecer los lineamientos de la inversin pblica y de orientacin de la inversin privada en el mbito territorial del plan, todo en funcin de la poltica habitacional, de renovacin urbana, de vialidad y dems servicios comunales y urbanos y de los dems aspectos de la poltica de desarrollo urbano formulada por el Ejecutivo Nacional (art. 22). En cuanto a los nuevos centros poblados y ciudades que desarrollen organismos del sector pblico o los particulares, la Ley no prev la adopcin de planes de ordenacin urbanstica, sino que slo prescribe que debern establecerse en el Reglamento los lineamientos, directrices, caractersticas generales y otros criterios o disposiciones aplicables a los mismos (art. 25). En todo caso, cuando el Ejecutivo Nacional autorice la creacin de los mencionados nuevos centros poblados y ciudades (art. 8, ord. 89), debe seguir el mismo procedimiento pautado para la aprobacin de los planes de ordenacin urbanstica (art. 25). C. Procedimiento para la elaboracin de los planes de ordenacin urbanstica

La elaboracin de los planes de ordenacin urbanstica, conforme lo exige el artculo 26 de la Ley Orgnica, se debe realizar mediante un proceso de coordinacin interinstitucional, que permita al Ministerio del Desarrollo Urbano requerir de todos los organismos competentes informes tcnicos y estudios pertinentes al plan. En especial, establece la norma, se deber consultar a los Municipios respectivos sobre los lineamientos del plan en trminos de sus proposiciones econmicas, sociales y los de carcter fsicoespacial. Y precisamente, a los efectos de conocer la opinin de los Municipios, el artculo 27 exige que el proyecto del plan elaborado por el Ministerio del Desarrollo Urbano sea remitido al Concejo Municipal pertinente para que, en un plazo de sesenta (60) das continuos, formule las observaciones a que hubiere lugar, en cuanto al contenido y orientacin del plan.

El Concejo Municipal podr solicitar prrroga de treinta (30) das continuos, por una sola vez, si requiere de mayor tiempo para formular sus observaciones. Esta norma de la Ley Orgnica es terminante al prescribir que:
"En ningn caso, el plan de ordenacin urbanstica ser aprobado sin conocerse la opinin de la respectiva Municipalidad, la cual podr hacer uso de los recursos de ley, si considera que sus observaciones eran procedentes y fueron desestimadas sin justificacin".

Se tratara, aqu, de un control contencioso-administrativo contra la Resolucin aprobatoria del Plan, por vicio en los motivos que las Municipalidades podran exigir ante la Corte Suprema de Justicia, Sala Poltica Administrativa. En todo caso, transcurrido el plazo indicado sin que se hubieren producido las observaciones requeridas, proceder la aprobacin del plan, en cuyo caso deber hacerse constar en la Resolucin aprobatoria que el plan no tuvo observaciones por parte de la respectiva Municipalidad. Por ltimo, debe indicarse que es al Ejecutivo Nacional a quien compete determinar el orden de prioridades segn el cual el Ministerio del Desarrollo Urbano deber elaborar los respectivos planes de ordenacin urbanstica, as como los plazos para hacerlo (art. 23). D. La ejecucin pblica de los planes de ordenacin urbanstica nacional: las actuaciones urbansticas

De acuerdo al artculo 32 de la Ley Orgnica, la ejecucin de los planes de ordenacin urbanstica se realizar mediante programas de actuaciones urbansticas. En efecto, las actuaciones de la administracin urbanstica nacional previstas en los planes de ordenacin urbanstica conforme al artculo 29 de la Ley Orgnica, se deben realizar a travs de los programas de actuaciones urbansticas, en los cuales se precisarn las prioridades, los objetivos, los medios y las acciones necesarias para alcanzarlos, el plazo de ejecucin y los organismos de la Administracin Central y Descentralizada que participarn en estos programas, con sealamiento de los gastos e inversiones que les

corresponda realizar. En consecuencia, estos organismos deben incluir en sus presupuestos las partidas presupuestarias necesarias para atender dichos gastos e inversiones, lo cual es particularmente importante en materia expropiatoria. En cuanto a los entes privados que tengan a su cargo la prestacin de servicios, conforme a la misma norma, estn en la obligacin de informar al Ministerio del Desarrollo Urbano y coordinar con ste sus actividades en materia urbanstica. El Ministerio del Desarrollo Urbano, conjuntamente con los organismos antes indicados, debe preparar los programas nacionales de actuaciones urbansticas, los cuales deben ser sometidos a la consideracin del Consejo de Ministros y, una vez aprobados por ste, sern vinculantes para los organismos mencionados (art. 30). Debe sealarse, por ltimo, que el artculo 32 de la Ley Orgnica, autoriza al Ministerio del Desarrollo Urbano para encomendar a las Corporaciones de Desarrollo Regional, la coordinacin de la ejecucin material de los programas de actuaciones urbansticas. 4. La planificacin urbanstica municipal: los planes de desarrollo urbano local A. Competencia y vigencia

Los planes de desarrollo urbano local, deben expresarse legalmente mediante una Ordenanza adoptada por los respectivos Concejos Municipales, conforme se establece en la Ley Orgnica de Rgimen Municipal (art. 43 LORM), en la cual se deben establecer, conforme al artculo 19 de la Ley Orgnica, las precisiones en cuanto a la determinacin sobre usos y sus intensidades, as como sobre los dems aspectos que afecten el ejercicio de los derechos particulares. Por tanto, es a partir de la publicacin de la respectiva Ordenanza que los planes de desarrollo urbano local entrarn en vigencia.

B.

Contenido de los planes de desarrollo urbano local

De acuerdo al artculo 34 de la Ley Orgnica22, los planes de desarrollo urbano local, que deben elaborarse por las Municipalidades teniendo en cuenta las directrices y determinantes establecidas en los planes nacionales de ordenacin urbanstica (por supuesto en cuanto a las normas y procedimientos tcnicos), deben contener: 1. La definicin detallada del desarrollo urbano, en trminos de poblacin, base econmica, extensin del rea urbana y control del medio ambiente. La clasificacin del suelo, a los efectos de determinar el rgimen urbanstico aplicable, y permitir la elaboracin de planes especiales. La delimitacin de espacios libres y reas verdes destinadas a parques y jardines pblicos, y a zonas recreacionales y de expansin. La localizacin para edificaciones y servicios pblicos o colectivos. El trazado y caractersticas de la red vial arterial y colectora, definicin del sistema de transporte urbano y organizacin de las rutas del mismo. El trazado y caractersticas de la red de dotacin de agua potable, cloacas y drenajes urbanos en la secuencia de incorporacin recomendada. El sealamiento preciso de las reas para los equipamientos de orden general e intermedios requeridos por las normas correspondientes y para las instalaciones consideradas de alta peligrosidad, delimitando su respectiva franja de seguridad. La identificacin de las reas de desarrollo urbano no controlado, con indicacin de las caractersticas a corregir con el fin de incorporarlas a la estructura urbana.

2.

3.

4. 5.

6.

7.

8.

22

El cual deroga el ordinal 11 del artculo 37 LOAC.

9.

El establecimiento de las reas que debern desarrollarse mediante la modalidad de urbanizacin progresiva.

10. La regulacin detallada de los usos del suelo y delimitacin de las zonas en que se divide el rea del plan en razn de aqullos y, si fuere el caso, la organizacin de la misma en permetros o unidades de actuacin. 11. La programacin por etapas de la ejecucin del plan, con indicacin precisa de las zonas de accin prioritaria, del costo de implantacin de los servicios o de la realizacin de las obras urbansticas, as como las fuentes de financiamiento. 12. La identificacin de los terrenos de propiedad privada que resultarn afectados por la ejecucin del plan, indicando plazo para la expropiacin y disponibilidad de recursos para implantar el servicio o realizar la obra, conforme al artculo 84 de la Ley Orgnica de Rgimen Municipal. 13. Los dems aspectos tcnicos o administrativos que el respectivo Concejo Municipal considere pertinentes. Como se seal, sin embargo, la inexistencia de un plan de ordenacin urbanstica, no impide el que pueda elaborarse el plan de desarrollo urbano local (art. 18), sin perjuicio de la adaptacin posterior necesaria, si ste se aprueba, respetndose los derechos adquiridos conforme a la orientacin del artculo 126 de la Ley Orgnica. En todo caso, corresponde a los Municipios establecer los procedimientos complementarios para la elaboracin, aprobacin, ejecucin, control y modificacin de los planes de desarrollo urbano local, sin perjuicio de las disposiciones establecidas en la Ley Orgnica (art. 37). C. Las variables urbanas fundamentales y las zonificaciones

El plan de desarrollo urbano local en s mismo, o por instrumentos jurdicos (ordenanza) separados, debe desarrollarse mediante el establecimiento de una zonificacin, es decir, de la definicin de varios conjuntos (zonas) de variables urbanas fundamentales, cnsonos con los usos del sucio urbano prescritos, y que deben asignarse al rea urbana que

comprenda el plan, a los efectos de la ejecucin de los desarrollos urbansticos correspondientes, sea mediante urbanizaciones o edificaciones. Es precisamente conforme a la zonificacin definida y asignada al suelo urbano, que pueden realizarse urbanizaciones o edificaciones, que respondan a las variables urbanas fundamentales contenidas en ellas. Estas zonificaciones, al igual que el plan de desarrollo urbano local, deben establecerse mediante Ordenanzas (art. 80). Estas variables urbanas fundamentales, definidas en el plan local y en las ordenanzas de zonificacin, en el caso de las urbanizaciones, son las siguientes: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. El uso correspondiente. El espacio requerido para la trama vial arterial y colectora. La incorporacin a la trama vial arterial y colectora. Las restricciones por seguridad o por proteccin ambiental. La densidad bruta de la poblacin prevista en el plan. La dotacin, localizacin y accesibilidad de los equipamientos de acuerdo con las respectivas normas. Las restricciones volumtricas.

En el caso de las edificaciones, las variables urbanas fundamentales, definidas en el plan local y en las ordenanzas de zonificacin, son las siguientes: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. El uso previsto en la zonificacin. El retiro de frente y el acceso segn lo previsto en el plan para las vas que colindan con el terreno. La densidad bruta de poblacin prevista en la zonificacin. El porcentaje de ubicacin y el porcentaje de construccin previstos en la zonificacin. Los retiros laterales y de fondo previstos en la zonificacin. La altura prevista en la zonificacin. Las restricciones por seguridad o por proteccin ambiental.

8.

Cualesquiera otras variables que los planes respectivos impongan a un determinado lote de terreno.

Por supuesto, tanto los planes de desarrollo local, que como se dijo, deben aprobarse mediante Ordenanza, como las zonificaciones que tambin deben aprobarse mediante Ordenanza, son de obligatorio cumplimiento tanto para los rganos pblicos como para los particulares (art. 20). En particular, estos planes y la zonificacin consecuencial, son los que "delimitan el contenido del derecho de propiedad, quedando ste vinculado al destino fijado por dichos planes" (art. 53), a los efectos de cualquier desarrollo urbanstico, sea mediante urbanizaciones o edificaciones. Sin embargo, conforme al artculo 48 de la Ley Orgnica, los usos existentes para el momento de la zonificacin o rezonificacin no conforme con los sealados por la nueva ordenanza se mantendrn en las condiciones que sta seale. Sin embargo, la Ordenanza respectiva puede disponer, por razones de inters pblico, el traslado de los establecimientos incompatibles con la nueva zonificacin en un lapso que haga factible el traslado de la actividad, el cual no deber ser mayor, en ningn caso, de cinco aos23. D. El procedimiento para la elaboracin de los planes de desarrollo urbano local

Los planes de desarrollo urbano local deben ser elaborados por el rgano municipal de planificacin respectivo de cada Municipalidad, o, en su defecto, por quien designe el Concejo Municipal. Conforme al artculo 38 de la Ley Orgnica, una vez elaborado el proyecto de plan, el mismo debe ser sometido a la Cmara Municipal para que sta autorice su publicacin a los efectos de la informacin y consultas pblicas necesarias. En efecto, el proyecto de plan deber ser sometido a un proceso de informacin y consultas pblicas por un perodo de sesenta (60) das continuos, lapso durante el cual los interesados pueden hacer las

23

Esto debe compatibilizarse con el rgimen general del traslado de industrias establecido en Derechos-Leyes nacionales. Vase Allan R. Brewer-Caras, "El Rgimen jurdico del traslado de industrias", Revista de Derecho Pblico N 7, EJV. Caracas 1981, pp. 5-32.

observaciones que estimen oportunas o convenientes. Finalizado este plazo, la Ley Orgnica exige que se abra otro plazo de treinta (30) das continuos para recibir en audiencia a los representantes de los diversos organismos pblicos y privados que puedan tener injerencia en el plan, a fin de conocer su opinin con respecto al mismo. Estos plazos para los procesos de consulta e informacin pblica conforme al artculo 39 de la Ley Orgnica, deben ser dados a conocer en un peridico de circulacin local, en anuncios en los cuales se debe precisar el o los sitios de exposicin del plan, las horas de audiencia y dems formalidades atinentes al caso. En todo caso, las observaciones y alegatos que se formulen por entes pblicos o particulares en relacin con el plan de desarrollo urbano local, conforme al artculo 40 de la Ley Orgnica, no tienen carcter vinculante para el organismo urbanstico municipal autor del mismo, ni su falta de aceptacin da lugar a recurso alguno, salvo que se trate de violaciones al orden urbanstico previsto en la Ley Orgnica, en cuyo caso, la actuacin de la autoridad municipal correspondiente se controlar por va de control judicial de la legalidad (art. 29 de la Constitucin). Ahora bien, una vez recibidas las observaciones al plan, prescribe el artculo 41 de la Ley Orgnica, que el Concejo Municipal debe decidir sobre las mismas, aprobndolo inicialmente y remitindolo al Ministerio del Desarrollo Urbano, conjuntamente con las observaciones o alegatos que se hubieren formulado, a los efectos de su aprobacin conforme a lo pautado en el artculo 7, ordinal 3 de la Ley Orgnica de Rgimen Municipal. Conforme al artculo 42 de la Ley Orgnica, el Ministerio del Desarrollo Urbano debe estudiar el proyecto de plan de desarrollo urbano local, y deber pronunciarse en un plazo no mayor de sesenta (60) das continuos, sobre la conformidad del mismo con respecto al plan de ordenacin urbanstica correspondiente, si lo hubiere, formulando las observaciones que fueren procedentes. Una vez que fuere devuelto el proyecto del plan de desarrollo urbano local al Concejo Municipal respectivo, ste debe pronunciarse sobre el mismo en un trmino no mayor de dos (2) meses.

En ese trmino, el Concejo Municipal debe darle aprobacin definitiva en Cmara Municipal, y debe proceder a su publicacin en la Gaceta Municipal. En todo caso, durante el perodo para la aprobacin definitiva, el plan de desarrollo urbano local debe ser hecho pblico a los efectos de garantizar a la ciudadana en general, la informacin correspondiente. Ahora bien, en caso de concluir el plazo para la aprobacin del plan, sin que el Concejo Municipal se hubiere pronunciado al respecto, el artculo 42 de la Ley Orgnica prescribe que el mismo podr ser publicado por el Ministerio del Desarrollo Urbano, en la Gaceta Oficial, entendindose tal acto como la aprobacin del referido plan de desarrollo urbano local, lo cual evidentemente sera inconstitucional, pues significara una limitacin no autorizada a la autonoma municipal en materia de urbanismo. Por supuesto, es de destacar que se podran presentar discrepancias entre el proyecto de un plan de desarrollo urbano local elaborado por un Concejo Municipal, y las observaciones que pueda formular el Ministerio del Desarrollo Urbano. En estos casos, conforme al artculo 43 de la Ley Orgnica, si las mismas no pudieran resolverse de mutuo acuerdo, se debe solicitar la intervencin de una comisin ad-hoc, para que se pronuncie sobre el particular, la cual estar integrada por sendos representantes del Ministerio y del Municipio respectivo, y un tercer integrante designado por stos de comn acuerdo, en representacin de los intereses de la comunidad, quien debe ser miembro del Colegio de Profesionales que tenga competencia para resolver la discrepancia planteada. En todo caso, la intervencin de esta comisin y su fallo, no excluyen el ejercicio de las acciones legales procedentes, si hubiere lugar. Por ltimo, debe sealarse que en los casos en los cuales las Municipalidades no formulen sus planes de desarrollo urbano local, por no tener organismos o recursos necesarios para ello, el artculo 44 de la Ley Orgnica prescribe que el proyecto de plan puede ser elaborado por el Ministerio del Desarrollo Urbano, directamente o por intermedio de otros organismos pblicos en quienes se delegue esta competencia, pero siempre con la participacin del Municipio. En estos casos, una vez elaborado el plan de desarrollo urbano local por alguno de los organismos antes mencionados,

el mismo debe ser sometido a la aprobacin del Concejo Municipal dentro del proceso de consulta e informacin pblica previsto en el artculo 38 de la Ley Orgnica. E. Las reformas a los planes de desarrollo urbano local y los cambios de zonificacin

Los planes de desarrollo urbano local, pueden ser objeto de modificacin o reforma, pero su realizacin, conforme al artculo 46, est sujeta a los mismos requisitos de consulta, informacin y aprobacin, previstos en la Ley Orgnica para la sancin original del plan. Adems, por Ordenanza, podran establecerse requerimientos adicionales. Tres supuestos se distinguen en la Ley en cuanto a reformas de los planes de desarrollo urbano local, cuando impliquen cambios de zonificacin. a. La posibilidad de los cambios globales de zonificacin

Un plan de desarrollo urbano local, y la Ordenanza de Zonificacin consecuente pueden ser objeto de modificaciones o reformas generales, con la sola condicin de que se respeten los requisitos de consulta, informacin y aprobacin previstos en la ley. Esto sucedera, por ejemplo, si se reformara la Ordenanza de Zonificacin del Distrito Sucre del Estado Miranda, sea globalmente, sea en grandes reas en las cuales se acuerde establecer un conjunto de zonas distintas. As sucedera, por ejemplo, si se reforma la Ordenanza de Zonificacin de El Rosal, o del Sureste. El mismo ejemplo se aplicara al Distrito Federal, en cuyo caso la reforma o modificacin de la Ordenanza de Zonificacin del Departamento Libertador podra realizarse en la forma general mencionada, o por ejemplo, mediante la reforma de las Ordenanzas de Zonificacin de El Paraso y de Sabana Grande; cuando se dicten las proyectadas Ordenanzas de Zonificacin de Santa Rosa, de la Avenida Libertador, de Mariprez o de San Agustn del Norte. En todos estos casos, esas reformas implican "cambios de zonificacin", aun cuando, ni se trata de un cambio de zonificacin aislado o singular ni de un cambio de zonificacin de un conjunto parcelario concreto al cual se le cambia "una" zona por otra. Es decir, ni se est cambiando el uso urbanstico

de una parcela de terreno o de un conjunto (sector) integrado por varias parcelas de terreno a las cuales se pretende asignarles otro uso urbanstico nico. Al contrario, en los ejemplos mencionados, la reforma o modificacin de la Ordenanza es global, abarcando generalmente una gran extensin de terreno, a la cual se asignan o reasignan diversos usos (zonas) urbansticas. En estos casos, la reforma o modificacin de la Ordenanza de Zonificacin puede hacerse sin ninguna limitacin, y conforme se establece en el Pargrafo Tercero del artculo 46 de la Ley Orgnica el cual establece que los cambios de zonificacin pueden hacerse en cualquier tiempo (aun antes de los diez (10) aos de aprobada la Ordenanza), "o cuando se requiera adecuar el sector a las polticas o programas de inters nacional"24, en cuyo caso no se requiere la consulta de los vecinos del sector afectado, pero s una evaluacin de los efectos del citado cambio de zonificacin sobre la vialidad y dems servicios existentes, as como la garanta de que estos ltimos- sern ampliados o mejorados si as lo determina el nuevo uso aprobado. A todo evento, sin embargo, el Concejo Municipal deber hacer pblica la proposicin de cambio de zonificacin, y establecer da y hora para que la ciudadana conozca el nuevo uso proyectado, y el impacto del mismo sobre el sector de influencia. b. La prohibicin de cambios de zonificacin aislada o singular

Pero aparte del supuesto anterior, el artculo 46 de la Ley Orgnica (que deroga al artculo 168 de la Ley Orgnica de Rgimen Municipal), establece una prohibicin de hacer cambios de zonificacin, que puede ser absoluta o relativa: en cuanto a los cambios de zonificacin aislada o singular, la norma establece una prohibicin absoluta; en cuanto a los cambios de zonificacin integral de un sector, la prohibicin es relativa, de carcter temporal. En primer lugar, se establece un rgimen de prohibicin absoluta de cambios de zonificacin. As, dispone el numeral 1 del artculo 46 de la Ley Orgnica, que en ningn caso se permiten "cambios de zonificacin aislada o

24

Es de destacar que la Ley Orgnica de Rgimen Municipal (art. 168) prevea este cambio de zonificacin general, tambin, en casos de adecuacin del sector a polticas "municipales" lo cual debi conservar la Ley Orgnica de Ordenacin Urbanstica, conforme a la competencia del artculo 30 de la Constitucin.

singularmente propuestos", por lo que todo cambio de zonificacin debe ser integral o formar parte de algn plan sectorial. La consecuencia de esta prescripcin legal es que "los actos generales o particulares que consagren cambios de zonificacin aislada o singularmente propuestos sern nulos de nulidad absoluta" (art. 113). Adems, los concejales y dems funcionarios municipales que hubieren aprobado dichos cambios sern sancionados con multas equivalentes a diez (10) veces su remuneracin mensual, sin perjuicio de la responsabilidad individual o penal a que hubiere lugar. Estas multas deben ser aplicadas por la respectiva Contralora Municipal, o en su defecto, por la Contralora General de la Repblica (art. 116). De acuerdo a la doctrina, estos cambios aislados o singulares de zonificacin son los relativos "a una parcela o para un caso o situacin especficos", es decir, que "afecten a una propiedad determinada"25. c. La posibilidad de cambios de zonificaciones integrales de sectores (prohibicin temporal)

En segundo lugar, la Ley Orgnica establece un rgimen de prohibicin relativa de cambios de zonificacin. As, de acuerdo al artculo 46 de la Ley Orgnica, todo "cambio de zonificacin debe ser integral o formar parte de algn plan sectorial", pero sin embargo, para su realizacin se establece un lmite temporal, en el sentido de que en principio slo pueden realizarse diez (10) aos, despus de aprobada la zonificacin original, y excepcionalmente, con anterioridad, pero sometida a una serie de requisitos. Sobre estos cambios de zonificacin integral de un sector, Hildegard de Sans ha sealado lo siguiente:
"Cuando la rezonificacin se refiere no a un caso aislado y particular, sino a todo un sector constituyendo un cambio "integral" del mismo, esto es, orgnico, global, no ocasional ni particularizado, la rezonificacin podra hacerse si han transcurrido ms de diez (10) aos de la aprobacin original o de una rezonificacin posterior".

25

Vase H. Rondn de Sans, "Zonificacin y rezonificacin en el mbito de la normativa urbanstica venezolana (a travs del anlisis del artculo 168 de la Ley Orgnica de Rgimen Municipal)", en Revista de Derecho Pblico N 17, Caracas 1984, pp. 34-37.

"De all que las condiciones que configuran la excepcin relativa para el cambio de zonificacin estn integradas por un elemento referente al objeto, el cual ha de estar constituido por un "sector", esto es, no simplemente por una parcela o terreno aislado, sino por una demarcacin que conforme una unidad propia y diferenciable, por un conjunto relevante en s mismo; por un elemento circunstancial constituido por la modalidad de cambio que la rezonificacin implica, el cual ha de ser de naturaleza integral, circunstancia que alude a una transformacin esencial en sus fines y destinos urbansticos. De all que, a nuestro modo de ver, el supuesto de hecho previsto en la excepcin no tiene valor cuantitativo sino cualitativo. No se trata de una porcin mayor o menor de terreno urbanizable, ni de una simple pluralidad de parcelas que deban sufrir transformaciones, sino que se alude a una demarcacin espacial que constituye una unidad en s misma y que ha de transformar su funcionalidad" 26.

Ahora bien, conforme al numeral 2 del artculo 46 de la Ley Orgnica, en principio, ningn cambio de zonificacin puede hacerse antes de los diez (10) aos de aprobada la zonificacin original, o de la ltima rezonificacin. Sin embargo, antes del plazo sealado, la Oficina que tenga a su cargo la planificacin urbana podr proponer un cambio de zonificacin que se considere justificadamente necesario. A tal efecto, la solicitud deber incluir los estudios tcnicos pertinentes y la constancia de la consulta realizada a la correspondiente Asociacin de Vecinos, si la hubiere, o a la mayora absoluta de los vecinos del rea que determine la Oficina Municipal a cargo de las funciones de planificacin urbana. Aprobado en primera discusin el proyecto de Ordenanza sobre el cambio de zonificacin, el Concejo Municipal debe determinar el da y la hora cuando la Cmara oir pblicamente a los interesados, previa informacin al pblico del nuevo uso propuesto para la zona afectada. En estos casos, el Concejo Municipal respectivo est facultado para autorizar los cambios de zonificacin cuando se cumpla alguna de las condiciones siguientes: La primera, cuando sean suficientes los servicios pblicos, tales como vialidad, cloacas, acueductos, electricidad y las reas de servicios educacionales, deportivas, de recreacin, y otros servicios que la nueva zonificacin exija. En este caso, los organismos nacionales que tengan a su cargo la prestacin de los servicios pblicos antes indicados, deben certificar
26

Loc. cit., p. 38.

si esos servicios son suficientes para atender las necesidades de la nueva zonificacin. La segunda, cuando la Municipalidad cuente con los medios suficientes para el acondicionamiento de tales servicios a los nuevos requerimientos. La tercera, cuando los propietarios del rea a rezonificarse depositen en la tesorera municipal el costo de los acondicionamientos mencionados o afiancen su realizacin a satisfaccin del Concejo. En estos dos ltimos casos, el Concejo Municipal debe constituir un fondo especial que asegure los recursos necesarios para cubrir el costo de las nuevas dotaciones. De acuerdo a la Ley Orgnica (art. 46, Pargrafo Segundo), la constitucin de este fondo es condicin indispensable para autorizar los cambios de zonificacin, debiendo establecerse en el estatuto correspondiente el destino obligatorio de los recursos para la finalidad que les dio origen. En consecuencia, de acuerdo a la misma norma, los Concejales son responsables personal y solidariamente de los daos que resulten por el incumplimiento de esta disposicin. F. La necesidad de los planes de desarrollo urbano local y los esquemas de ordenamiento sumario

En principio, la ordenacin urbanstica requiere necesariamente de estos planes de desarrollo urbano local. Sin embargo, en caso de que stos no se hubiesen elaborado y se trate de ciudades o ncleos urbanos con expectativa de crecimiento no mayor de 25 mil habitantes, el artculo 35 de la Ley Orgnica prescribe que pueden sustituirse por un esquema de ordenamiento sumario que fije las condiciones bsicas de desarrollo, incluyendo las reas de expansin. La responsabilidad para la elaboracin de estos esquemas de ordenamiento sumario, conforme al artculo 36 de la Ley Orgnica, corresponde al Concejo Municipal respectivo, y, en su defecto, al Ministerio del Desarrollo Urbano. En este ltimo caso, el esquema resultante debe ser aprobado por el Concejo Municipal y reflejar las caractersticas propias de la comunidad y los intereses peculiares de la vida local.

En todo caso, la vigencia de este esquema se considerar provisoria, hasta tanto el Concejo Municipal elabore y apruebe el respectivo plan de desarrollo urbano local. 5. Los planes especiales

Adems de los planes nacionales de ordenacin urbanstica y de los planes de desarrollo urbano local y sus instrumentos de ejecucin (las zonificaciones), la Ley Orgnica prev la posibilidad de que se aprueben planes especiales cuyo objetivo fundamental es la ordenacin, creacin, defensa o mejoramiento de algn sector particular de la ciudad, en especial las reas de conservacin histrica, monumental, arquitectnica o ambiental, las zonas de inters turstico o paisajstico, y los asentamientos no controlados, las reas de urbanizacin progresiva o cualquier otra rea cuyas condiciones especficas ameriten un tratamiento por separado, dentro del plan de desarrollo urbano local (art. 49). Estos planes especiales son planes de carcter municipal, por lo que la autoridad urbanstica municipal debe disponer lo concerniente a la elaboracin, aprobacin y ejecucin de estos planes (art. 49). En el caso de planes que contemplen la erradicacin total o parcial de asentamientos no controlados localizados en zonas de interferencia con la infraestructura y equipamiento de servicios pblicos, y aqullas que por razones geolgicas o de otro tipo sean consideradas de alta peligrosidad, la elaboracin de los mismos debe hacerse coordinadamente con las autoridades municipales respectivas (art. 50). En estos casos, la ejecucin del plan de erradicacin de los asentamientos no controlados antes indicados (por invasin de dichas reas) no debe implicar el pago de indemnizacin alguna, sin perjuicio de la aplicacin de otras sanciones que establezcan las leyes para lo cual el artculo 51 de la Ley Orgnica prescribe que "la autoridad urbanstica nacional y las autoridades municipales" deben velar por su cumplimiento.

IV. EL RGIMEN URBANSTICO DE LA PROPIEDAD URBANA 1. La propiedad privada urbana A. Las limitaciones a la propiedad privada

Siguiendo la orientacin establecida en el artculo 66 de la Ley Orgnica de Ordenacin del Territorio27, el artculo 52 de la Ley Orgnica establece que "la propiedad urbana tiene una funcin social", conforme lo prescribe el artculo 99 de la Constitucin. Por ello, de acuerdo a esta norma constitucional, la propiedad "estar sometida a las contribuciones, restricciones y obligaciones que establezca la ley con fines de utilidad pblica o de inters social". Se establece as, la garanta fundamental del derecho de propiedad, de que las restricciones, limitaciones, obligaciones y contribuciones a la misma deben establecerse mediante ley formal. Sin embargo, el artculo 52 de la Ley Orgnica de Ordenacin Urbanstica establece que en virtud de la funcin social de la propiedad urbana, ella "estar sometida a las contribuciones, restricciones y obligaciones establecidas en esta Ley y en cualesquiera otras que se refieran a la materia urbanstica, y en los reglamentos, planes y normas complementarias que dicten las autoridades urbansticas competentes". Esta disposicin, evidentemente es inconstitucional, pues se aparta de lo establecido tanto en el artculo 99 como en el artculo 224 del Texto Fundamental, al prescribir que pueda la propiedad privada estar sometida a "contribuciones, restricciones y obligaciones" establecidas "en reglamentos, planes y normas complementarias" que dicten las autoridades urbansticas competentes, por ejemplo, el Ministerio del Desarrollo Urbano o la autoridad municipal. Se insiste, esto es evidentemente inconstitucional, pues slo la ley formal nacional (art. 162 de la Constitucin) o local (Ordenanzas conforme al artculo 42 de la Ley Orgnica de Rgimen Municipal), pueden establecer contribuciones, restricciones y obligaciones a la propiedad en los

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Vase Allan R. Brewer-Caras, "El rgimen del urbanismo en la Ley Orgnica de Ordenacin del Territorio", en Ley Orgnica de Ordenacin del Territorio, cit., pp. 99-104.

respectivos campos de competencia nacional o municipal. Por tanto, ningn "reglamento" o "norma complementaria" podra establecer dichas obligaciones, contribuciones o restricciones a la propiedad, y en cuanto a los "planes", slo los planes de desarrollo urbano local, que son aprobados por Ordenanza, podran establecerlas. Por tanto, los planes de ordenacin urbanstica que slo son aprobados por Resolucin Ministerial, no podran en forma alguna, establecer restricciones, contribuciones u obligaciones a la propiedad. En consecuencia, es tambin inconstitucional lo establecido en el artculo 53 de la Ley en el sentido de que pueda haber "contribuciones, restricciones y obligaciones establecidas por "Reglamentos" y "planes" (que no sean los aprobados por Ordenanzas) respecto de la propiedad, y que puedan considerarse limitaciones legales al derecho. B. La vinculacin de la propiedad al plan

Siguiendo tambin la orientacin del artculo 66 de la Ley Orgnica de Ordenacin del Territorio, el artculo 53 de la Ley Orgnica de Ordenacin Urbanstica establece que:
"Los planes de ordenacin urbanstica y de desarrollo urbano local delimitan el contenido del derecho de propiedad, quedando ste vinculado al destino fijado por dichos planes"

Agrega adems esta norma que:


"Las contribuciones, restricciones y obligaciones establecidas por leyes, reglamentos, planes y ordenanzas urbansticas se consideran limitaciones legales al derecho de propiedad, y en consecuencia no dan, por s solas, derecho a indemnizacin. Esta slo podr ser acordada en los casos de limitaciones que desnaturalicen el derecho de propiedad y produzcan un dao directo, cierto, actual, individualizado, y cuantificable econmicamente. En estos casos, a los efectos de determinar la indemnizacin, se seguirn los criterios establecidos en la presente ley y en la Ley de Expropiacin por causa de Utilidad Pblica o Social".

Dejando aparte lo ya indicado sobre la inconstitucionalidad de la previsin del ltimo aparte mencionado del artculo 53, en el sentido de que no pueden establecerse restricciones, contribuciones u obligaciones a la

propiedad por va de Reglamento o de plan aprobado mediante Resolucin, debe insistirse en la nocin de "vinculatoriedad" al plan, como elemento central de delimitacin del contenido del derecho o de propiedad28. Por supuesto, de nuevo aqu, conforme a la garanta del artculo 99 de la Constitucin, el plan que puede delimitar en concreto el contenido de la propiedad, es el plan aprobado por ley formal, que en materia urbanstica, es el plan de desarrollo urbano local aprobado por Ordenanza29. Por tanto, los planes de ordenacin urbanstica no pueden delimitar en forma alguna, en concreto, propiedades privadas, como en forma evidentemente inconstitucional lo establece el artculo 54 de la Ley Orgnica. Bajo esta perspectiva, el segundo aparte del artculo 54 de la Ley Orgnica debe interpretarse como asignacin de competencias, pero dentro de la limitacin mencionada respecto de la afectacin, en concreto, de la propiedad privada. En efecto, el artculo 54 de la Ley Orgnica establece que:
"El Ministerio del Desarrollo Urbano y los Concejos Municipales, respectivamente, determinarn mediante la normativa aplicable y referida a los planes para los cuales tienen competencia atribuida, las distintas calificaciones del suelo urbano, y las condiciones y caractersticas de los procesos de urbanizacin, parcelamiento y reparcelamiento, con especial referencia a los asentamientos no controlados. En este ltimo caso, las determinaciones que se establezcan debern precisar las condiciones de dichos asentamientos a los fines de sealar las caractersticas de desarrollo aplicables, y las etapas y modalidades del proceso de erradicacin, si tal fuera el caso".

Por supuesto, la "calificacin del suelo urbano" que pueda establecerse en los planes nacionales de ordenacin urbanstica, slo puede ser de orden general ("normas") para su desarrollo concreto por los planes de desarrollo urbano local, y no pueden afectar directamente propiedades privadas. En este sentido es que debe interpretarse la expresin "determinar los usos del suelo urbano" (art. 17, ord. 49) y la "definicin del uso del suelo" (art. 24, ord.

28

29

Vase A. E. Araujo, "El rgimen urbanstico de la propiedad privada y la determinacin del ordenamiento aplicable a las reas educacionales", Revista de Derecho Pblico, N 31, Caracas 1987, pp. 38-48. Conforme al art. 34 de la LOOU.

39) utilizada al describirse los objetivos y contenidos de dichos planes nacionales. Al contrario, la calificacin del suelo urbano que puede afectar directamente la propiedad privada, es la establecida en los planes de desarrollo urbano local (aprobados por Ordenanza) y en las Zonificaciones (tambin aprobadas por Ordenanza), en las cuales se deben establecer las variables urbanas fundamentales (arts. 86 y 87 de la Ley Orgnica) que son en concreto las que delimitan el contenido de la propiedad privada. Por supuesto, queda a salvo de esta apreciacin "La ocupacin del territorio fuera de las reas urbanas con densidades superiores a cinco (5) habitantes por hectrea", las cuales deben ser objeto de regulacin urbanstica, como lo indica el Pargrafo nico del artculo 51 de la Ley, de conformidad con las normas que establezca el Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables y el Reglamento de la Ley, dada la incidencia general de ello en la poltica de ordenacin del territorio. 2. La propiedad pblica urbana: las reservas pblicas de suelo urbano

De acuerdo con el artculo 55 de la Ley Orgnica, las autoridades urbansticas nacionales y municipales, debern constituir reservas pblicas de suelos urbanos con el fin de "promover el desarrollo ordenado de los centros urbanos, de proveer a la creacin de otros nuevos, de atender la expansin urbana y la provisin del equipamiento y la infraestructura, de facilitar la construccin de viviendas de inters social, y en general, para cualquier otro fin cnsono con el inters pblico urbanstico". La Ley Orgnica remite al Reglamento el establecimiento de las normas de organizacin y funcionamiento de las reservas pblicas de suelos urbanos. A los efectos de la constitucin de las reservas pblicas de suelos urbanos, las autoridades pueden hacerlo, bien sea mediante terrenos baldos, ejidos o propios, o a travs de aquellos que adquieran de conformidad con la Ley de Expropiacin por causa de Utilidad Pblica o Social. Por ello, la Ley Orgnica prescribe que "las adquisiciones para la reserva pueden realizarse por cualquiera de los procedimientos previstos en la Ley", pero siempre sobre terrenos con real expectativa urbana (art. 56 de la Ley Orgnica).

En todo caso, cuando las adquisiciones se realicen por el sistema de expropiacin bastar un plano que delimite la zona a adquirir, una memoria razonada de la actuacin y la justificacin de la disponibilidad financiera para costear la expropiacin en los trminos y condiciones establecidos en la legislacin correspondiente (art. 56). A los efectos de estas reservas pblicas, la Ley Orgnica en su artculo 57, establece un derecho de preferencia, en favor de las autoridades urbansticas, para adquirir suelos urbanos que sean patrimonio de otros organismos pblicos, siempre que no existan planes especiales de uso por dichos organismos, remitiendo al reglamento la determinacin de lo concerniente al modo de ejercicio por parte de las autoridades de este derecho de preferencia. En cuanto al rgimen de utilizacin de los terrenos afectados al uso de reservas pblicas de suelos, la Ley Orgnica (art. 59) prescribe que tanto el Ejecutivo Nacional por va reglamentaria o los Concejos Municipales por Ordenanza, lo deben determinar, indicando las reas prioritarias para su desarrollo y las condiciones y modalidades para su disposicin, cesin, permuta, enajenacin, concesin, arrendamiento y dems contratos que estimen convenientes conforme a la Ley. Sin embargo, en el caso de urbanizacin y posterior enajenacin de terrenos incorporados a la reserva pblica de suelos urbanos, la Ley Orgnica prescribe que la mitad, por lo menos, de la diferencia entre los costos de urbanizacin y el precio de venta deber destinarse a la ampliacin de las referidas reservas (art. 58). V. 1. LA EJECUCIN DEL DESARROLLO URBANO El rgimen y las modalidades de la ejecucin del desarrollo urbano

Ante todo debe destacarse que la Ley Orgnica de Ordenacin Urbanstica, al establecer esta normativa nacional, ha pretendido establecer un "rgimen nico" de la ejecucin del desarrollo urbano, pues prescribe que ste se llevar a cabo "por los rganos de la Administracin Pblica y por los particulares, en los trminos establecidos en la presente Ley" (art. 60).

Es decir, la Ley Orgnica busca que no slo los particulares, sino los entes pblicos, se sometan a las prescripciones de la Ley para la ejecucin del desarrollo urbanstico, es decir, para realizar procesos de urbanizacin o para construir edificaciones. Se busca, as, poner fin a la anarqua tradicional que implicaba que los entes pblicos no se sometan a las prescripciones urbansticas municipales en los desarrollos que realizaban. Ahora bien, la Ley Orgnica prescribe (art. 63), que la ejecucin del desarrollo urbanstico incluye, entre otras, las siguientes formas: 1. 2. 3. 4. 5. La ejecucin directa o indirecta por los organismos de la Administracin Pblica. La ejecucin mediante la constitucin de empresas mixtas. La ejecucin mediante la constitucin de asociaciones de propietarios. La ejecucin por parte del sector privado en cooperacin con las autoridades urbansticas. La ejecucin por personas o entes particulares.

La autoridad urbanstica adems, puede promover la utilizacin de la modalidad de ejecucin del desarrollo urbanstico que a su juicio fuere ms conveniente, segn las necesidades de la colectividad y otras circunstancias que concurran (art. 63). De acuerdo con el artculo 61 de la Ley Orgnica, a los efectos de la ejecucin del desarrollo urbanstico por parte de los organismos nacionales y locales, se pueden constituir asociaciones o sociedades entre ellos, as como celebrar convenios entre s para afectar fondos al pago de los gastos necesarios para la realizacin de las actividades correspondientes, o utilizar cualquier otro medio que fuere procedente. Adems, los organismos de la administracin urbanstica nacional y municipal podrn celebrar, conjunta o separadamente, convenios de concertacin con los particulares con el objeto de fijar su forma de participacin en la ejecucin de proyectos especficos de desarrollo urbanstico (art. 62), y pueden constituir, con la participacin mayoritaria o minoritaria de los particulares, empresas para la ejecucin de planes y programas de desarrollo urbano (art. 65).

Asimismo, los organismos de la administracin urbanstica pueden encomendar a personas naturales o jurdicas constituidas para ese nico fin, la ejecucin de los programas de desarrollo urbano (art. 66). Por otra parte, el artculo 64 de la Ley Orgnica prev que en las reas urbanas, los propietarios pueden constituir asociaciones, por iniciativa propia o a solicitud de la autoridad urbanstica, con el objeto de urbanizar a sus expensas los terrenos de su propiedad. Los propietarios pueden, adems, escoger la modalidad asociativa ms conveniente a sus intereses, sin perjuicio del cumplimiento de las previsiones del plan. 2. La urbanizacin y la edificacin

El rgimen de ejecucin del desarrollo urbano que establece la Ley Orgnica se refiere, bsicamente, a dos formas de ejecucin: la urbanizacin y la edificacin, y dentro de la primera, a la forma de "desarrollo de urbanismo progresivo". La ejecucin de ambas formas, conforme al artculo 77 de la ley "se regir por las disposiciones de esta Ley y su reglamento; por lo dispuesto en leyes especiales en materias distintas a los permisos o autorizaciones administrativas; por las normas o procedimientos tcnicos que dicte el Ejecutivo Nacional y; por las disposiciones de las ordenanzas municipales". Con esto, por ejemplo, se elimin la necesidad del denominado permiso sanitario de construccin que deba otorgar el Ministerio de Sanidad y Asistencia Social, y se atribuye slo en estas materias a los entes nacionales y municipales, competencias de inspeccin. De acuerdo al artculo 78 de la Ley Orgnica, las normas y procedimientos tcnicos para la ejecucin de urbanizaciones y edificaciones deben ser establecidos mediante Resolucin del Ministerio del Desarrollo Urbano en las materias tcnicas de su exclusiva competencia y, en las dems materias tcnicas, mediante Resolucin conjunta de dicho Ministerio y de los otros Ministerios que, directamente o a travs de sus organismos adscritos, tengan atribuciones urbansticas. Es el caso de las materias sanitarias y del ambiente atribuidas a los Ministerios de Sanidad y Asistencia Social y del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables. Estas normas y procedimientos tcnicos debern ser publicadas conforme a la Ley de Publicaciones Oficiales en la Gaceta Oficial.

Tanto la urbanizacin como la edificacin de inmuebles, debe realizarse conforme a las previsiones de los planes de ordenacin urbanstica y de desarrollo urbano local, y conforme con las previsiones de las Ordenanzas de Zonificacin, en las cuales deben especificarse las variables urbanas fundamentales para ambas formas de ejecucin (arts. 86 y 87). Ahora bien, cuando no existan planes de ordenacin urbanstica, ni de desarrollo urbano local, ni ordenanza de zonificacin, el artculo 125 de la Ley Orgnica establece que los particulares deben solicitar del respectivo Concejo Municipal las variables urbanas fundamentales aplicables al terreno en cuestin y pueden presentar proyectos de urbanizaciones y edificaciones para la asignacin de variables por parte de dicho Concejo. Sin embargo, las mencionadas variables deben ser asignadas previa aprobacin del Ministerio del Desarrollo Urbano. Ahora bien, cuando existieren planes de ordenacin urbanstica y no existiesen planes de desarrollo urbano local u Ordenanza de zonificacin, las variables urbanas fundamentales que fije el respectivo Concejo Municipal deben sujetarse a lo establecido en los planes de ordenacin urbanstica, de lo cual se debe informar al Ministerio del Desarrollo Urbano dentro de los quince (15) das siguientes a la asignacin de dichas variables (art. 125). A. La urbanizacin de terrenos a. Concepto

A los efectos de la Ley Orgnica, su artculo 67 define la urbanizacin como la divisin de un terreno en parcelas, y la realizacin de los dems trabajos y obras necesarios para que el terreno sea utilizado cabalmente, segn el uso del suelo y el tipo de urbanizacin establecido en los planes de ordenacin urbanstica, en los planes de desarrollo urbano local y en las ordenanzas correspondientes. Constituyen reparcelamientos urbansticos las subdivisiones o modificaciones de parcelamientos existentes. b. Requisitos del proyecto en cuanto a las reas pblicas

Conforme al artculo 68 de la Ley Orgnica, todo proyecto de urbanizacin debe prever las reservas de terrenos para la localizacin de

edificaciones, instalaciones y servicios colectivos que se requieran de acuerdo con los planes de ordenacin urbanstica y normas urbansticas aplicables, en funcin del tamao, destino, densidad de poblacin, ubicacin y dems caractersticas del desarrollo. La autoridad competente exigir del propietario o su representante, en la oportunidad y en los trminos que establezcan las correspondientes Ordenanzas, el compromiso formal de cesin de terrenos y las garantas que sean necesarias para asegurar el cumplimiento de esta obligacin. La Ley Orgnica prev, adems, en el artculo 69, la garanta de afectacin al uso pblico de las zonas de parques y recreacin al establecer que no podrn ser destinadas a ningn otro uso. En cuanto a las destinadas a servicios comunales o de infraestructura, slo podrn afectarse a otro uso cuando fueren sustituidas por otras de igual uso y, por lo menos, igual dimensin y similares caractersticas. De acuerdo a dicha norma, cualquier otro uso o acto contrario ser nulo de nulidad absoluta y el organismo competente, local o nacional, podr ordenar, por cuenta del infractor, la demolicin de las construcciones o instalaciones realizadas en contravencin de lo dispuesto en la misma. Sin embargo, en cuanto a las reas verdes de proteccin se establece que podrn servir para la prestacin de determinados servicios o vas conforme lo establezca el reglamento. c. La entrega de las reas pblicas

Por otra parte, la Ley Orgnica precisa en su artculo 98, que todas las obras y servicios destinadas al dominio pblico deben ser recibidas por el Municipio en un plazo no mayor de seis (6) meses, "a contar de su terminacin", conforme a los procedimientos que establezca el reglamento de la Ley y las respectivas Ordenanzas municipales. Ahora bien, cuando el interesado haya dado cumplimiento a las observaciones que pueda haber formulado el Municipio y ste no hubiese recibido las obras y servicios en el plazo sealado, stas "se considerarn recibidas y pasarn a administrarse bajo la responsabilidad del Municipio" (art. 98). Se trata, aqu, de una figura de silencio administrativo positivo respecto de la recepcin de las urbanizaciones.

En todo caso, la autoridad urbanstica podr convenir con los interesados en que la conservacin y mantenimiento de las obras y servicios quede a cargo temporalmente de los copropietarios de la urbanizacin, sin perjuicio de la competencia pblica en materia de seguridad y salubridad. d. Efectos de la integracin de parcelas

Por ltimo, la Ley Orgnica regula la posibilidad de integracin de parcelas, al establecer (art. 67) que las parcelas integradas sern consideradas como una unidad a los efectos urbansticos y en ningn caso podrn subdividirse nuevamente a los fines de su utilizacin. B. El rgimen de desarrollos de urbanismo progresivo a. Definicin

La Ley Orgnica entiende por urbanismo progresivo, la urbanizacin de terrenos con el propsito de ofrecer parcelas para viviendas dotadas de servicios bsicos iniciales, de acuerdo a las modalidades de ejecucin, normas tcnicas y niveles de construccin, mecanismos para el financiamiento y venta, y cualesquiera otras condiciones y caractersticas que el Ejecutivo Nacional establezca en el reglamento correspondiente de la Ley (art. 71). La promocin, construccin y venta de desarrollos de urbanismo progresivo podr ser ejecutada por el sector pblico o privado (art. 73). b. Objetivos

En esta forma, los desarrollos de urbanismo progresivo tienen por objeto ofrecer soluciones de habitacin para la poblacin de menores recursos, acordes con su poder adquisitivo y dentro del rgimen legal vigente, a fin de canalizar las iniciativas individuales o colectivas de los usuarios para el mejoramiento progresivo de la urbanizacin y de las unidades de vivienda, a medida que lo permita la situacin econmica de los grupos familiares (art. 70).

Conforme lo prev el artculo 72 de la Ley Orgnica, estos desarrollos de urbanismo progresivo estn orientados a: 1. 2. 3. Garantizar condiciones de salubridad y habitabilidad. Reorientar la expansin anrquica de los centros urbanos. Controlar las invasiones de poblacin a los centros urbanos. c. Seleccin de reas

En la seleccin de las reas previstas para programas de urbanizacin progresiva, la Ley Orgnica exige que se tomen en cuenta variables tales como: valor de la tierra, posibilidad de dotacin de servicios pblicos, accesibilidad a fuentes de transporte y factibilidad fsica del terreno para aceptar el desarrollo con una baja incidencia de los costos de urbanizacin (art. 75). d. Modalidad de ejecucin

Conforme al artculo 71 de la Ley Orgnica, en los urbanismos progresivos se seguir un proceso continuo de construccin hasta completar la infraestructura y los equipamientos que establezcan las normas. Para ello, prev el artculo 76, que los desarrollos de urbanismo progresivo deben prever por etapas, de acuerdo a niveles de construccin, la ejecucin de las obras viales, de infraestructura y la dotacin de los equipamientos. En cuanto al nivel mnimo inicial y las etapas de construccin de las obras, stos debern ser establecidos en el reglamento correspondiente de la Ley. En todo caso, los propietarios de las parcelas objeto de urbanismo progresivo, actuando como copropietarios de las reas e instalaciones comunes, entregarn al Municipio la urbanizacin una vez terminada totalmente las obras.

e.

La enajenacin de parcelas

Conforme se prev en el artculo 74 de la Ley Orgnica, en los desarrollos de urbanismo progresivo la enajenacin o venta de inmuebles por parcelas y por oferta pblica, as como las condiciones generales de urbanizacin exigibles para la protocolizacin del documento de urbanizacin o parcelamiento, sern determinadas por el reglamento de la misma, sin perjuicio de las leyes u ordenanzas aplicables. C. La edificacin

En cuanto a la edificacin de inmuebles, como se ha sealado, es necesario que existan variables urbanas fundamentales conforme a las cuales debe realizarse la misma (art. 87). Estas deben estar establecidas en los planos de desarrollo urbano local y en las ordenanzas de zonificacin, y si ellas no se han dictado, deben solicitarse del respectivo Concejo Municipal, conforme a la norma ya analizada, del artculo 125 de la Ley Orgnica. 3. Condiciones para la urbanizacin y la edificacin A. Las variables urbanas fundamentales

Tal como se ha sealado, la nocin de "variables urbanas fundamentales" es clave en el contexto de la Ley Orgnica, pues es la condicin esencial para que puedan ejecutarse desarrollos urbansticos mediante la urbanizacin o la edificacin. En esta forma, las variables urbanas fundamentales constituyen el elemento delimitador del contenido de la propiedad urbana (art. 53), pues es conforme a ellas, que puede usarse urbansticamente. Ellas, por tanto, delimitan el contenido de la propiedad urbana. Ya nos hemos referido a estas variables urbanas fundamentales, enumeradas en cuanto a las urbanizaciones en el artculo 86 y en cuanto a las edificaciones en el artculo 87. Las mismas deben estar establecidas en los planes de desarrollo urbano local (art. 34) o en sus instrumentos de aplicacin: las ordenanzas de zonificacin. Sin embargo, cuando stos no existan, el respectivo Concejo Municipal las determinar respecto al

inmueble en cuestin, a solicitud de los particulares, quienes podrn presentar proyectos de urbanizaciones y edificaciones para su asignacin por el respectivo Concejo, previa aprobacin del Ministerio del Desarrollo Urbano. En caso de existir planes de ordenacin urbanstica (pero no de desarrollo urbano local) dichas variables urbanas fundamentales que fije el respectivo Concejo Municipal, deben sujetarse a lo previsto en ellos, de lo cual se debe informar al Ministerio del Desarrollo Urbano dentro de los quince (15) das siguientes a su asignacin por el Concejo (art. 125). B. Los proyectos y la responsabilidad de los profesionales

De acuerdo al artculo 80 de la Ley Orgnica, la realizacin de urbanizaciones y edificaciones requiere necesariamente la existencia de un proyecto, que debe ser elaborado por profesionales competentes segn la Ley de la materia, "quienes respondern por la correspondencia del proyecto con las normas y procedimientos tcnicos aplicables y con las variables urbanas fundamentales y dems prescripciones establecidas en el correspondiente plan de desarrollo urbano local o en la ordenanza de zonificacin". Adems, un profesional residente debe responder de que la obra se ejecute con sujecin a los planos y dems documentos y especificaciones del proyecto. Sin embargo, el respectivo rgano municipal puede eximir del cumplimiento del requisito del "profesional residente" a las edificaciones de vivienda unifamiliar de una planta construida por su propietario para su habitacin (art. 80). Esta parece, en todo caso, una excepcin arbitraria, pues no se aplicara a la misma vivienda, si es de dos plantas, lo cual no tiene sentido. Con esta norma del artculo 80 de la Ley, se busca, hasta cierto punto, invertir la responsabilidad fctica para la ejecucin de desarrollos urbansticos, que se haba situado en los rganos municipales que otorgaban los permisos de construccin. Conforme a ese sistema, los particulares elaboraban sus proyectos, y el rgano municipal los revisaba hasta otorgar el Permiso de Construccin, estimndose que con ste se declaraba el derecho de uso de la propiedad urbana, quedando la responsabilidad del contenido

del mismo, casi ntegramente en cabeza de los funcionarios que otorgaban el Permiso. La Ley Orgnica busca ahora, trasladar y consolidar esta responsabilidad en cabeza del propietario y de los profesionales que elaboran el proyecto, como haba comenzado a hacerlo la Ley Orgnica para la Ordenacin del Territorio30. VI. EL CONTROL URBANSTICO ADMINISTRATIVO DEL DESARROLLO

La Ley Orgnica, aun cuando en su elaboracin pretendi eliminar la "permisera", y en particular, la figura del Permiso de Construccin, como figura autorizatoria para el control del desarrollo urbanstico, sin embargo, no logr el objetivo proyectado, pues aun con otro nombre y otros trmites, continu el sistema autorizatorio previo, declarativo de los derechos de uso, regulando adems sistemas de controles concomitantes y posteriores a los desarrollos urbansticos, aun cuando ms simplificados. 1. El control previo y la nueva tcnica autorizatoria

La Ley estableci, en efecto, una fase de control administrativo de los desarrollos urbansticos, previa a la realizacin de los mismos, identificados primero con las "consultas previas", que pueden formular los propietarios, y con las "constancias" que deben otorgar las autoridades municipales de que la urbanizacin o edificacin se ajusta a las variables urbanas fundamentales, las cuales, en su aplicacin, se traducen en nuevas tcnicas autorizatorias. A. Las consultas preliminares

En efecto, conforme lo prev el artculo 81 de la Ley Orgnica, toda persona interesada en construir una edificacin o una urbanizacin es decir, el propietario, podr hacer una consulta preliminar, por escrito, al

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Allan R. Brewer-Caras, "El rgimen del urbanismo en la Ley Orgnica de Ordenacin del Territorio", loc. cit., p. 98.

organismo competente del Concejo Municipal, en la cual se deben solicitar las variables urbanas fundamentales; y adicionalmente, para las urbanizaciones, las condiciones generales de urbanizacin o parcelamiento y el nivel de dotacin de las obras de servicios pblico. El interesado adems, debe acompaar a la consulta una copia de los documentos de propiedad del terreno; y un croquis del mismo, cuando se trate de una parcela para vivienda unifamiliar, o un levantamiento topogrfico, cuando se trate de una parcela multifamiliar o para desarrollo de urbanizaciones. Como se ha dicho, cuando no exista plan de desarrollo urbano local u ordenanza de zonificacin se debe solicitar la asignacin de las variables urbanas fundamentales del respectivo Concejo Municipal, conforme a lo previsto en el artculo 125 de la Ley. La solicitud de esta consulta preliminar, como lo indica el artculo 81 de la Ley Orgnica, no es obligatoria, por lo que los propietarios pueden proceder a elaborar sus proyectos, sin formularla, y proceder a requerir la ''constancia" de que los mismos se ajustan a las variables urbanas fundamentales, conforme se indica ms adelante. Sin embargo, si se formula la consulta preliminar, el respectivo funcionario municipal competente est obligado a contestarla. Dicha respuesta, si la consulta se refiere a edificaciones, debe formularla dentro de un lapso de quince (15) das hbiles siguientes contados a partir de la fecha de la recepcin de la misma; y si se refiere a urbanizaciones, dentro de un plazo mximo de sesenta (60) das hbiles (art. 82), tambin contados a partir de la recepcin de la consulta. Como resultado de este procedimiento, la respuesta a la consulta preliminar, se configura como un acto administrativo declarativo del derecho de uso urbanstico de la propiedad, el cual una vez firme no puede ser revocado por la autoridad administrativa, salvo que est viciado de nulidad absoluta conforme al artculo 19 de la Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos, considerndose slo nulos ex lege los previstos en los artculos 69 y 113 de la Ley Orgnica. Ahora bien, como todo acto administrativo, la respuesta a la consulta preliminar de acuerdo al artculo 83 de la Ley Orgnica, puede ser recurrida

en va administrativa. En primer lugar, por va de recurso de reconsideracin que debe interponerse ante la misma autoridad, quien tiene un plazo de quince (15) das hbiles para resolverla. Contra el acto administrativo que resuelva el recurso de reconsideracin, el propietario puede "apelar" o recurrir por va de recurso jerrquico ante el Concejo Municipal, quien deber responderlo en un plazo mximo de treinta (30) das hbiles. Al escrito del recurso jerrquico o "apelacin" se deben acompaar las pruebas y argumentos que el interesado considere necesarios para apoyar su peticin. La decisin del Concejo Municipal que resuelva el recurso jerrquico la declara la Ley Orgnica como de "obligatorio cumplimiento", aun cuando deja a salvo el derecho del interesado de poder hacer uso de los recursos jurisdiccionales que sean procedentes, y stos no son otros que los contencioso-administrativos. En efecto, el acto administrativo que agote la va administrativa como resultado del procedimiento de consulta preliminar, es un acto que declara derechos de uso urbanstico de un inmueble, y que por tanto, puede ser impugnado por los "interesados" en va contencioso-administrativa, y los "interesados" en estos casos, son quienes detenten un inters personal, legtimo y directo en la anulacin o mantenimiento del mismo, conforme a lo establecido en el artculo 121 de la Ley Orgnica de la Corte Suprema de Justicia. La Ley Orgnica, sin embargo, nada establece para los casos en los cuales solicitada una consulta preliminar, la autoridad municipal no d la respuesta que est obligada a dar, en los lapsos prescritos; es decir, la Ley Orgnica nada establece para proteger a los interesados frente al silencio administrativo, por lo que los remedios legales deben buscarse en otras normas. Por supuesto, en estos casos, no tiene sentido alguno aplicar la presuncin del silencio administrativo negativo previsto en la Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos (art. 4). El interesado nada ganara ni obtendra con que se interprete que la ausencia de respuesta a su consulta preliminar se presuma como una negacin o acto administrativo tcito denegatorio, ya que al formular la consulta preliminar, el interesado no est solicitando nada que pueda ser "negado". Lo que el interesado requiere de la administracin municipal, en estos casos, se traduce en una conducta que slo puede ser positiva, es decir, que se le informe sobre las variables urbanas fundamentales que rigen el uso urbanstico de su propiedad. Por

ello, la abstencin o negativa de la administracin municipal en contestar la consulta, no puede ser remediada con la presuncin derivada del silencio administrativo negativo, sino que tiene que ser remediada por la va del recurso contencioso-administrativo contra las conductas omisivas de la administracin municipal, previsto en el artculo 182, ordinal 19 de la Ley Orgnica de la Corte Suprema de Justicia. Esta norma, en efecto, atribuye a los Tribunales Superiores con competencia contencioso-administrativa, poder para conocer "de la abstencin o negativa de las autoridades estadales o municipales a cumplir determinados actos a que estn obligados por las leyes, cuando sea procedente, de conformidad con ellas". En el caso analizado, es evidente que los funcionarios municipales competentes estn obligados a responder las consultas preliminares, en lapsos legalmente determinados, razn por la cual contra la negativa o abstencin en responder, procede el ejercicio del recurso contenciosoadministrativo contra dichas conductas omisivas, para que el Juez obligue a la Administracin a responder la consulta. B. Las constancias de conformidad con las variables urbanas fundamentales

El control previo que se ejerce mediante la formulacin de consultas preliminares y la respuesta a las mismas, como se seal, resulta de ejercicio potestativo, pues el propietario no est obligado a formularlas. Es decir, la posibilidad de formular la consulta preliminar es un derecho del propietario, de ejercicio potestativo, no obligatorio. Distinta es la situacin, en cambio, en el caso del control previo de la ejecucin del urbanismo, a travs del mecanismo de las "constancias de conformidad con las variables urbanas fundamentales", las cuales necesaria y obligatoriamente deben solicitarse por los propietarios antes de realizar actividades en el caso de urbanizaciones o al iniciar las obras de edificacin. Es decir, las "constancias" deben obtenerse necesariamente en ambos supuestos, con la sola diferencia de que cuando se trate de urbanizaciones, en ningn caso se puede iniciar la construccin de la misma si no se la ha obtenido previamente (art. 84); en cambio, en el caso de las edificaciones, las obras pueden iniciarse aun sin que se haya obtenido la constancia, por supuesto, a riesgo del propietario.

Sin embargo, en ambos supuestos, para la protocolizacin del documento de parcelamiento conforme a la Ley de Venta de Parcelas, en los casos de urbanizaciones, y la protocolizacin de los documentos de condominio conforme a la Ley de Propiedad Horizontal, en los casos de edificaciones, deben acompaarse las correspondientes "constancias" que habrn de agregarse a los cuadernos de comprobantes (arts. 96 y 97). a. La notificacin previa de la intencin de construir (solicitud de constancia de ajuste a las variables urbanas fundamentales)

En efecto, antes del inicio de la construccin de obras de urbanizaciones o de edificacin, el propietario o su representante debe dirigirse por escrito al respectivo rgano municipal competente a fin de notificarle su intencin de comenzar las obras. A estos efectos, el artculo 84 de la Ley Orgnica entiende por Inicio de la construccin "cualesquiera actividades que persigan modificar el medio fsico existente tales como la deforestacin, movimiento de tierra, demolicin, construccin y refaccin". A esta notificacin debe acompaarse el proyecto correspondiente de la urbanizacin o la edificacin, las certificaciones de la capacidad de suministro de los correspondientes servicios pblicos provistos por los entes respectivos, los comprobantes de pago de impuestos municipales (sobre inmuebles urbanos) y los dems documentos que sealen las Ordenanzas (art. 84), las cuales podran exigir, por ejemplo, los comprobantes de pago de las denominadas tasas de construccin. En todo caso, en relacin a esta notificacin, la Ley Orgnica obliga al rgano municipal competente, a acusar recibo de la misma y su documentacin anexa, para lo cual debe devolver al interesado, en el mismo acto, un comprobante de recepcin fechado, firmado y sellado. b. Las certificaciones de capacidad de los servicios pblicos

Dentro de los documentos que deben acompaarse a la notificacin previa de la intencin de inicio de las obras de urbanizacin o edificacin deben destacarse las correspondientes certificaciones de la capacidad de

suministro de los servicios pblicos, que deben otorgar los entes prestadores de los mismos. Estas certificaciones, por supuesto, deben obtenerse previamente a la solicitud de constancia de ajuste a las variables urbanas fundamentales, para lo cual la ley establece plazos de otorgamiento de las certificaciones. En efecto, el pargrafo nico del artculo 84 de la Ley Orgnica establece que los organismos de servicios pblicos debern responder por escrito al propietario en un plazo no mayor de treinta (30) das continuos la consulta sobre la capacidad de suministro del servicio. La Ley Orgnica, en este caso, tampoco establece remedio alguno contra la abstencin o negativa del ente respectivo en contestar, por lo que la proteccin contra la conducta omisiva, en este caso, no puede ser otra que el recurso contencioso-administrativo contra la abstencin o negativa previsto en la Ley Orgnica de la Corte Suprema de Justicia (art. 42, ord. 23 y art. 181, ord. 19). Ahora bien, la respuesta a la consulta puede ser de incapacidad de prestacin del servicio por el organismo respectivo, en cuyo caso, el propietario puede proponer soluciones o alternativas de suministro incluyendo la prestacin privada del servicio en los trminos y condiciones que seale el organismo competente. En estos casos, el organismo correspondiente debe responder por escrito sobre las alternativas propuestas en un plazo no mayor de treinta (30) das continuos. De lo contrario, si no responde, el propietario tambin puede acudir a la va contenciosoadministrativa contra las conductas omisivas de los entes, para que el juez los obligue a responder la consulta. c. La respuesta a la solicitud de constancia de ajuste a las variables urbanas fundamentales

Conforme al artculo 85 de la Ley Orgnica, los organismos municipales dispondrn de un plazo de treinta (30) das continuos, en el caso de edificaciones o de noventa (90) das continuos, en el caso de urbanizaciones, "para constatar nicamente que el proyecto presentado se ajusta a las variables urbanas fundamentales establecidas en esta Ley".

Como resultado de esta constatacin, el organismo respectivo debe decidir si el proyecto se ajusta o no a las variables urbanas fundamentales, y ello lo debe hacer mediante un acto administrativo formal. En primer lugar si el proyecto se ajusta a las variables urbanas fundamentales, el acto administrativo consiste en el otorgamiento de la constancia respectiva. As, el artculo 85 de la Ley Orgnica dispone que cumplida la constatacin respectiva, el organismo municipal, visto el informe del inspector asignado o contratado para la obra, debe expedir al interesado la constancia respectiva dentro del plazo antes indicado. Una vez obtenida la constancia, dentro de los cinco (5) das siguientes a la expedicin de la constancia, el interesado debe presentar a los organismos de la administracin urbanstica nacional que corresponda, duplicados de expediente y de la referida constancia, por lo cual stos deben expedir al interesado un recibo de la citada copia. Esto es particularmente importante para los casos de la administracin sanitaria y ambiental, y el proceso de inspeccin subsecuente. Como hemos sealado, en el caso de las urbanizaciones es slo despus que el interesado ha obtenido la constancia de que el proyecto se ajusta a las variables urbanas fundamentales, que el interesado puede iniciar la construccin de obras. Pero en segundo lugar, la decisin que puede adoptar el respectivo ente municipal, podra ser de carcter negativo, cuando considere que el proyecto no se ajusta a las variables urbanas fundamentales. De acuerdo al artculo 88 de la Ley Orgnica, esta decisin, que tambin es un acto administrativo, debe ser notificada al interesado mediante oficio motivado. En estos casos, si se trata de una urbanizacin, como se dijo, las obras de la misma no pueden iniciarse; y en los casos de edificaciones, si las obras se han iniciado, el acto administrativo contentivo de la decisin de que el proyecto no se ajusta a las variables urbanas fundamen tales debe, adems, ordenar la paralizacin de la obra dentro de los ocho (8) das siguientes. En estos casos de actos administrativos que resuelvan que el proyecto no se ajusta a las variables urbanas fundamentales, el interesado puede optar por dos vas:

En primer lugar, puede allanarse al contenido del acto y presentar modificaciones al proyecto para ajustarse a las variables urbanas fundamentales o formular observaciones a la decisin. En estos casos, recibido el proyecto modificado o las observaciones del interesado, el organismo municipal dispone de quince (15) das continuos para expedir la constancia o para resolver que el proyecto no se ajusta a las variables urbanas fundamentales. En segundo lugar, en todo caso de decisin de que el proyecto no se ajusta a las variables urbanas fundamentales, conforme a lo previsto en el artculo 89 de la Ley Orgnica, el interesado puede interponer recurso de reconsideracin ante el rgano municipal que hubiese dictado el acto. Dicho rgano tiene, de acuerdo a la Ley Orgnica, un plazo de treinta (30) das para decidir el recurso, y de esta decisin puede interponerse recurso jerrquico ante el Concejo Municipal dentro de los treinta (30) das siguientes. Posteriormente, tambin puede ocurrirse ante la jurisdiccin contencioso-administrativa. C. La naturaleza autorizatoria de las constancias de ajuste a las variables urbanas fundamentales y el silencio administrativo positivo*

Tal como se ha sealado, estas constancias de que el proyecto presentado se ajusta a las variables urbanas fundamentales, son actos administrativos que habilitan la construccin tanto de urbanizaciones como de edificaciones. En el primer caso, constituyen la condicin para el inicio de las obras de urbanizacin; en el segundo caso, constituyen la condicin para la continuacin de las obras de edificacin. El contenido de estas constancias es, sin duda, el mismo de un acto administrativo autorizatorio, pues habilitan el ejercicio de los derechos de uso de la propiedad urbana. Por ello, equivalen, con otro nombre, a los antiguos "permisos de construccin"; sin ellas, no se pueden iniciar las obras de urbanizacin; y sin ellas no se puede continuar con la mnima seguridad jurdica, las obras de edificacin. En todo caso, como actos administrativos declarativos de derechos, las constancias, una vez firmes, no pueden ser
*

Sobre esto, vase el estudio de H. Romero-Muci, "El efecto positivo del silencio administrativo en el derecho urbanstico venezolano", publicado en este mismo libro.

revocadas por la autoridad administrativa, salvo que estn viciadas de nulidad absoluta conforme al artculo 19 de la Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos, considerndose slo como nulidad absoluta ex lege (ord. 1, art. 19 LOPA), la prevista en los artculos 69 y 113 de la Ley Orgnica. Ahora bien, como hemos sealado, "el permiso de construccin ser sustituido por la constancia" (art. 96), y precisamente por este carcter autorizatorio, la Ley Orgnica establece lapsos precisos de 30 das en el caso de edificaciones y de 90 das en el caso de urbanizaciones, para que el rgano municipal competente resuelva la solicitud formulada con la notificacin de la intencin de iniciar las obras, y otorgue o no la constancia. Ahora bien, la Ley Orgnica, en estos casos, nada establece respecto a la abstencin o negativa de la Administracin Municipal de otorgar la constancia en el lapso prescrito, por lo que conforme al artculo 119 de la Ley Orgnica, debe aplicarse supletoriamente la Ley Orgnica para la Ordenacin del Territorio, en cuanto a los efectos positivos del silencio administrativo. Por tanto, conforme al artculo 55 de la Ley Orgnica para la Ordenacin del Territorio, si transcurridos los mencionados lapsos de 30 y 60 das respectivamente para el otorgamiento de las constancias, stas no se hubieran otorgado o negado, "se considerarn concedidas, a cuyo efecto los Municipios estn obligados a otorgar la respectiva constancia". Y en caso de que haya negativa o abstencin de hacerlo, entonces el particular puede recurrir al recurso contencioso-administrativo contra las conductas omisivas en la Administracin, antes mencionado. En todo caso, debe mencionarse que tratndose de actos administrativos tanto el otorgamiento expreso de las constancias o su otorgamiento tcito por efecto del silencio positivo, como la negativa a su otorgamiento, una vez agotada la va administrativa, dichos actos son recurribles en va contencioso-administrativa, por razones de contrariedad al derecho, por quienes aleguen un inters personal, legtimo y directo en el mantenimiento o anulacin de los mismos, conforme al artculo 121 de la Ley Orgnica de la Corte Suprema de Justicia.

2.

El control concomitante y las sanciones A. Las potestades de inspeccin

De acuerdo al artculo 90 de la Ley Orgnica, los organismos municipales competentes tienen potestad para inspeccionar, directamente o mediante contrato de servicios profesionales, la construccin de las urbanizaciones y edificaciones a fin de verificar el cumplimiento de las variables urbanas fundamentales y de las normas tcnicas nacionales en cuanto a urbanismo y edificacin. Dicha norma establece, adems, que el propietario de la obra debe contribuir a costear la fiscalizacin "por contrato de servicio mediante el pago de una tasa de inspeccin, que fijar el Concejo Municipal a travs de la ordenanza correspondiente". Para realizar esta labor de inspeccin, los Municipios deben establecer las dependencias y procedimientos de inspeccin que corresponda a sus necesidades, recursos y dems particulares circunstancias, debiendo el personal de inspeccin, estar integrado por profesionales competentes segn la Ley de la materia, es decir, la Ley del Ejercicio de la Ingeniera y Profesiones Afines. La Ley, por otra parte, atribuye tambin poderes de inspeccin de urbanizaciones y edificaciones a las autoridades nacionales competentes (por ejemplo, la sanitaria y la ambiental) conforme las respectivas Leyes especiales (art. 91). En todo caso, a los efectos de estas labores de inspeccin, el artculo 79 de la Ley Orgnica impone a los empresarios, propietarios o promotores y a los profesionales responsables de la ejecucin de las obras, la obligacin de suministrar "la informacin y documentacin que les requieran las autoridades administrativas para el ejercicio de sus facultades de control conforme a las normas establecidas al efecto, as como permitirles el acceso a la construccin".

B.

Las formalidades de la inspeccin

De acuerdo con el artculo 97 de la Ley Orgnica, de toda inspeccin debe elaborarse un acta en el mismo sitio de la obra, que debe entregarse en copia al profesional residente o al propietario, quien debe firmar el original como constancia de haberla recibido. Ahora bien, en caso de que en el acta se constate infraccin de normas tcnicas de arquitectura, ingeniera o urbanismo, la autoridad municipal, dentro de los cinco (5) das siguientes al conocimiento de la infraccin, debe participar por escrito al organismo competente segn la materia a los fines de la aplicacin de la sancin que fuere pertinente. C. La instancia popular al control

La imposicin de sanciones y la adopcin de medidas para que las urbanizaciones y edificaciones se adapten a la legalidad urbanstica, tambin puede ser el resultado de peticiones formuladas ante los organismos administrativos urbansticos. La Ley Orgnica ratifica as, la iniciativa popular de estas peticiones, al sealar en su artculo 104 que:
"toda persona, Asociacin de Vecinos u organizaciones gremiales, sociales, culturales, deportivas u otras que funcionen en la comunidad, podr requerir de los rganos administrativos de control urbanstico, nacionales o municipales, la adopcin de las medidas pertinentes para el cumplimiento de los planes urbanos y de las normas que los complementan".

D.

Las sanciones

Las sanciones administrativas de carcter urbanstico, conforme se establece, indirectamente, en los artculos 94 y 109 de la Ley Orgnica, y que pueden imponer las autoridades urbansticas municipales para el caso de realizacin de obras o construccin de urbanizaciones o edificaciones contrarias a la legislacin urbanstica, pueden ser de correccin, modificacin, paralizacin o demolicin de la obra o imposicin de multas. En esta forma, en particular, el artculo 109 de la Ley Orgnica establece las siguientes sanciones que deben imponerse a toda persona natural o

jurdica que realice obras o actividades urbansticas sin haber cumplido con las normas establecidas en la Ley: 1. Cuando se haya cumplido con las variables urbanas fundamentales, pero no se haya notificado la intencin de iniciar una obra a la autoridad urbanstica local, conforme al artculo 84 de la Ley Orgnica, sta debe proceder a la paralizacin inmediata de la obra hasta tanto el interesado cumpla con los artculos 84 y 85 de la presente Ley, es decir, haga la respectiva notificacin y obtenga las constancias requeridas de ajuste a dichas variables urbanas fundamentales. El interesado slo podr continuar la obra una vez que presente los recaudos establecidos en la Ley y obtenga la constancia a que se refiere el artculo 85. 2. Cuando se violen las variables urbanas fundamentales, la autoridad urbanstica local debe proceder a la paralizacin de la obra y a ordenar la demolicin parcial o total de la misma de acuerdo a las normas que haya incumplido. El responsable, adems, ser sancionado con multa equivalente al doble del valor de la obra demolida. En estos casos, slo se podr continuar la ejecucin del proyecto, cuando se haya corregido la violacin, pagado la multa respectiva y obtenido la constancia a que se refiere el artculo 85. En todo caso, conforme al Pargrafo Primero del artculo 109 de la Ley Orgnica, cuando la realizacin de obras o actividades urbansticas realizadas sin haberse cumplido las normas establecidas en la Ley, implique daos al ambiente o a los recursos naturales renovables, las sanciones establecidas debern incluir la obligacin para el infractor de restituir, tambin a su costa, las condiciones ambientales preexistentes, todo ello sin perjuicio de las dems responsabilidades en que incurra conforme a la legislacin nacional. Sin embargo, en caso de que no sea posible dicha restitucin, la autoridad urbanstica establecer una multa adicional equivalente al doble del valor del dao causado y prohibir expresamente la continuacin de la obra o de la actividad sobre el suelo afectado, sin perjuicio de las sanciones establecidas en otras leyes (Pargrafo Segundo, art. 109).

Por ltimo, el artculo 110 de la Ley Orgnica establece que las dems actividades contrarias a la Ley o a los planes de ordenacin urbanstica o de desarrollo urbano local darn lugar, segn la gravedad de la falta, la naturaleza de la actividad realizada y la magnitud del dao causado, a la aplicacin de multas entre un mil bolvares (Bs. 1.000,00) y un milln de bolvares (Bs. 1.000.000,00). Adems, si el dao causado es cuantificable econmicamente, el monto de la multa se establecer conforme a los mismos criterios anteriormente indicados, entre un veinte (20%) y un sesenta (60%) sobre el costo del mismo, precisamente determinado por el organismo respectivo, siempre que la multa no resulte menor al monto de las multas antes sealadas. Derivado de los poderes de inspeccin de los organismos nacionales, conforme a las leyes especiales (art. 91), stos tambin pueden imponer las sanciones establecidas en aqullas. En todo caso, en cuanto a las multas, stas sern aplicadas por las autoridades que tengan a su cargo el control de la ejecucin de los planes o de las obras y su producto ingresar al patrimonio municipal o nacional segn corresponda (arts. 111 y 117). En todo caso, las sanciones previstas en la Ley Orgnica deben ser aplicadas sin perjuicio de las consagradas en otras leyes y de las acciones civiles, administrativas y penales a que hubiere lugar (art. 117). Por supuesto, las sanciones impuestas constituyen actos administrativos impugnables por el interesado en va contenciosoadministrativa, una vez agotada la va administrativa, conforme a las normas de la Ley Orgnica de la Corte Suprema de Justicia. Sin embargo, una sola excepcin trae la Ley Orgnica respecto a las previsiones procesales de aquella Ley, al establecer restricciones a los poderes del juez de suspender los efectos de los actos administrativos recurridos que consagra el artculo 136 de la Ley Orgnica de la Corte Suprema de Justicia y exigir, que necesariamente se requiera caucin, lo que en dicha norma era potestativo del juez. As, el artculo 94 de la Ley Orgnica establece que:
"Cuando el propietario de la obra recurra a la va jurisdiccional, el juez o tribunal que conozca de las acciones de nulidad de la orden administrativa de correccin, modificacin, paralizacin o demolicin, podr suspender los efectos del acto

mediante caucin suficiente para garantizar el costo de la ejecucin del acto y el de los daos y perjuicios a terceros".

3.

El control posterior a la terminacin de las obras

La Ley Orgnica establece, adems del control previo y del control concomitante, un control posterior a la terminacin de las obras. En esta forma se prev la emisin de una certificacin por parte del profesional responsable, que debe ser recibida, mediante constancia, por la administracin urbanstica local y que constituye una constancia de habitabilidad. A. La certificacin de ejecucin de la obra

En efecto, el artculo 95 de la Ley establece que si a la terminacin de las obras no hubiere pendiente objeciones del Municipio, el profesional responsable de su ejecucin debe firmar una certificacin en la que debe hacer constar que la misma "se ejecut en un todo de conformidad con las variables urbanas fundamentales y con las normas tcnicas correspondientes", lo cual es su responsabilidad (art. 80). Esta certificacin debe ser firmada tambin por el propietario y debe ser consignada, junto con los planos definitivos de la obra, a la autoridad municipal encargada del control urbanstico. Consignada la certificacin, debe adoptarse una decisin administrativa que puede consistir en emitir una "constancia de recepcin" de la certificacin, o en la formulacin o ratificacin de que existe algn reparo pendiente. B. Los reparos

En efecto, conforme al artculo 95 de la Ley Orgnica, cuando hubiere algn reparo pendiente sobre violaciones de las variables urbanas o de las normas tcnicas, se debe incorporar a la copia de la certificacin expedida por el profesional y la obra no podr habitarse, hasta tanto no sea subsanado el mismo. Despus de subsanarse las objeciones pendientes la autoridad

urbanstica lo har constar en la certificacin antes mencionada a los fines de la habitabilidad de la obra. Estos reparos, una vez terminada la obra, slo podrn hacerse una sola vez, y es evidente que la formulacin de dichos reparos constituye un acto administrativo recurrible en va administrativa y contenciosoadministrativa, una vez agotada la precedente. C. La constancia de habitabilidad

Ahora bien, consignada la certificacin del profesional, si no hubiese reparos, el rgano administrativo debe otorgar una constancia de la recepcin respectiva dentro de un plazo de diez (10) das hbiles. Esta constancia de recepcin emitida por la dependencia municipal autorizada conforme al artculo 95 de la Ley Orgnica, "ser suficiente a los fines de la habitabilidad", y conforme al artculo 97 de la Ley Orgnica, en el caso de edificaciones, para las ventas primarias de los apartamentos o locales conforme a la Ley de Propiedad Horizontal, se requiere copia de dicha constancia. En caso de haberse formulado reparos, de acuerdo a la misma norma, si el propietario los acepta y se subsanan las objeciones, la autoridad administrativa urbanstica est obligada a emitir la constancia dentro de los diez (10) das subsiguientes, despus de subsanarse los mismos. Es evidente, en este caso, que esta "constancia de habitabilidad", constituye un acto administrativo equivalente a la antigua "Cdula de Habitabilidad", y que habilita la "habitabilidad" de la obra. Por ello, incluso, el artculo 97 de la Ley Orgnica establece que esta constancia "sustituir al permiso (sic) de habitabilidad". Ahora bien, dada su naturaleza autorizatoria, para el caso de que no se otorgue en los lapsos de diez (10) das mencionados, se debe aplicar supletoriamente el artculo 55 de la Ley Orgnica para la Ordenacin del Territorio, en lo relativo al efecto positivo del silencio administrativo. Ello implica que transcurridos los lapsos, debe considerarse concedida la constancia, "a cuyo efecto los Municipios estn obligados a otorgarla". De lo contrario, el remedio frente a la abstencin o negativa a hacerlo, est en el recurso contencioso-administrativo frente a las conductas omisivas de la

administracin municipal previsto en el artculo 181, ordinal 19) de la Ley Orgnica de la Corte Suprema de Justicia, para que el Juez obligue a la Administracin a otorgarla, o sustituya la constancia por la propia sentencia. En todo caso, esta "constancia de habitabilidad", sea que se otorgue expresamente, sea que resulte del acto administrativo tcito producto del silencio administrativo positivo, como acto administrativo y una vez agotada la va administrativa, es impugnable por los interesados, es decir, quienes tengan inters personal, legtimo y directo en la anulacin del acto, ante la jurisdiccin contencioso-administrativa, conforme al artculo 121 de la Ley Orgnica de la Corte Suprema de Justicia. VII. EL CONTROL JUDICIAL DEL DESARROLLO URBANSTICO La Ley Orgnica de Ordenacin Urbanstica puede decirse que establece y permite dos medios de control judicial del desarrollo urbanstico: el contencioso-administrativo frente a los actos administrativos o a las negativas o abstenciones de la autoridad municipal; y el de la jurisdiccin ordinaria, frente a las actuaciones de particulares que se realicen sin sujecin a las prescripciones de la Ley. Queda a salvo, por supuesto, la va del amparo al derecho de propiedad, conforme a la Ley Orgnica de Amparo sobre derechos y garantas constitucionales de 1988. 1. El control por los jueces de la jurisdiccin ordinaria

De acuerdo al artculo 102 de la Ley Orgnica, los Jueces de Distrito, Departamento o de equivalente jerarqua, segn el caso, tienen competencia para realizar el control judicial del respeto de la regularidad de los desarrollos urbansticos, cuando la misma sea quebrantada por los particulares. En efecto, en los casos en los cuales un inmueble se destine a un uso contrario al que le corresponda conforme al plan o a la Ordenanza de Zonificacin, o en los casos en los cuales se realicen construcciones ilegales, los mencionados Jueces de Distrito, Departamento o de equivalente jerarqua, segn el caso, de la respectiva circunscripcin, tienen competencia para ordenar "la paralizacin de las actividades" contrarias al uso

urbanstico permitido en el plan o la zonificacin y adems, "el cierre o clausura del establecimiento", o para ordenar la paralizacin de las construcciones ilegales. La Ley otorga legitimacin expresa para en estos casos instar la actividad judicial, a "la Asociacin de Vecinos o a cualquier persona con inters legtimo, personal y directo". En estos casos, tanto la Asociacin de Vecinos como el interesado, debe motivar suficientemente su solicitud, y deben acompaar a la misma, las evidencias que fuesen pertinentes al caso. La Ley Orgnica establece que a solicitud de "la Asociacin de Vecinos afectada", la Fiscala General de la Repblica, puede intervenir en el procedimiento (art. 102). Este procedimiento, de carcter brevsimo, lo regula la Ley Orgnica (art. 103) slo en relacin al control de los usos urbansticas contrarios al plan o zonificacin, en la forma siguiente: Recibida la solicitud, el Juez debe citar al ocupante del inmueble a objeto de que ste presente, dentro de los tres (3) das hbiles siguientes, "original o copia certificada de los documentos o actas (sic) que evidencien la legalidad del uso dado al inmueble". Si no se evidencia dicha legalidad del uso dado al inmueble, y el Juez considera que el destino dado al mismo "es contrario al plan o a la ordenanza de zonificacin", debe ordenar la paralizacin de las actividades o el cierre o clausura del establecimiento. De esta decisin puede apelarse libremente ante el Juez de Primera Instancia en lo Civil, quien debe resolver en un plazo de diez (10) das hbiles. En todo caso, el Juez debe revocar la medida dictada cuando el interesado presente "original o copia certificada del documento o acto (sic) que evidencie la legalidad del uso dado al inmueble", sin perjuicio de los recursos administrativos o contencioso-administrativos que puedan interponerse contra los actos relativos al caso. Como se seal, de acuerdo al artculo 103, el procedimiento se regula referido al control de los usos urbansticos contrarios a las zonificaciones, omitindose referencias al otro supuesto de control previsto en el artculo 102 relativo a las construcciones ilegales; sin embargo, es evidente que aqul debe aplicarse analgicamente en estos casos.

Ahora bien, en torno a esta competencia de los jueces de la jurisdiccin ordinaria, como se dijo, la misma se regula como un mecanismo de control del respeto de la legalidad urbanstica, por parte de los particulares, y que tiene por objeto, en una forma rpida y breve, que el propietario acredite ante el Juez, los actos administrativos o normativos que respaldan la legalidad del uso dado al inmueble o de la construccin que se realiza pues de lo contrario, ste debe paralizarlas. Por ello, la Ley establece en estos casos de solicitudes motivadas en presuntos usos ilegales formuladas ante el Juez de Distrito, que lo nico que tiene que hacer el propietario, es presentar ante el Juez, sea la Patente de Industria y Comercio o la ordenanza de zonificacin, segn el caso, como justificacin del uso urbanstico dado al inmueble, la cual es el documento que puede evidenciar la "legalidad el uso". Ni el Juez de Distrito ni cualquier otro Juez de la jurisdiccin ordinaria, podra desconocer la legalidad de una Patente de Industria y Comercio, o de una Ordenanza. La primera es un acto administrativo, por lo que una vez presentada sta ante el mismo, a pesar de que se pretendiera discutir su legalidad, el Juez de Distrito no podra pronunciarse sobre ella, pues ello compete exclusivamente a los Tribunales de la jurisdiccin contencioso-administrativa. La segunda es una ley local que slo podra anularse por la Corte Suprema de Justicia. Por tanto, aun cuando se pretenda que la patente es nula, de nulidad absoluta, conforme al artculo 47 de la Ley Orgnica o que la zonificacin es nula, de nulidad absoluta, porque por ejemplo fue producto de un cambio aislado o singular de zonificacin, conforme al artculo 113, ello tendra que ser declarado por la autoridad administrativa (art. 19, ord. 19 de la LOPA) o por los Tribunales contencioso-administrativos, siendo el Juez de Distrito absolutamente incompetente para ello. En el mismo sentido, en los casos de solicitudes formuladas ante el Juez de Distrito, de paralizacin de supuestas "construcciones ilegales", el particular propietario lo que tiene que hacer es presentar en juicio, sea la respuesta a la consulta preliminar que hubiera formulado, sea la constancia del cumplimiento de las variables urbanas fundamentales, a las cuales debe ajustarse la construccin que se realiza. Estos son actos administrativos y si la construccin que se realiza est conforme a ellos, el Juez de Distrito no puede paralizarla, pues ello significara desconocer los efectos de actos

administrativos, y mucho menos, podra entrar a considerar la legalidad de dichos actos, para lo cual no tiene competencia, por corresponder sta a los Tribunales contencioso-administrativos. Por supuesto, lo anterior se aplica tambin para el supuesto de actos administrativos tcitos producidos por el silencio administrativo positivo, para los casos en los cuales no se hubiere contestado oportunamente la consulta preliminar, o no se hubiese otorgado oportunamente la constancia de ajuste a las variables urbanas fundamentales. Por tanto, aun cuando se pretenda que, por ejemplo, una constancia de conformidad con variables urbanas fundamentales es nula, de nulidad absoluta conforme al artculo 69 de la Ley Orgnica, ello tendra que ser declarado por la autoridad administrativa (art. 19, ord. 1 de la LOPA) o por los Tribunales contencioso-administrativos, siendo el Juez de Distrito absolutamente incompetente para ello. Por tanto, en realidad, el control judicial del desarrollo urbanstico o de la "legalidad" de usos o construcciones que se realizan en determinados inmuebles y que corresponde a los Jueces de Distrito a instancias de las Asociaciones de Vecinos y de todo el que tenga inters personal, legtimo y directo, se limita a ser un control de constatacin y verificacin de que el uso al cual se destina el inmueble es un uso autorizado por la autoridad municipal, mediante una patente de industria y comercio o por otro acto equivalente, o por la ordenanza de zonificacin; y de que la construccin que se realiza se ajusta a la consulta preliminar evacuada o a la constancia de ajuste a las variables urbanas fundamentales. Estos son los documentos que evidencian la legalidad del uso o de las construcciones, respectivamente, por lo que una vez presentadas, el Juez no podra paralizar la construccin o clausurar el establecimiento, y si lo ha hecho, dicha medida debe ser revocada. En todo caso, si se pretende cuestionar la legalidad de la patente de industria y comercio, de la respuesta a la consulta preliminar, o de la constancia de ajuste a las variables urbanas fundamentales, ello habra que hacerlo en va contencioso-administrativa de anulacin, ante el Juez contencioso-administrativo competente, a quien corresponde el control de la legalidad de los actos administrativos, razn por la cual la legalidad de stos

no podra ser discutida ni desconocida por los jueces de la jurisdiccin ordinaria. Por supuesto, la cuestin de la legalidad de la patente tambin podra ser planteada por cualquier persona (art. 104) ante la autoridad municipal respectiva, quien podra declarar la nulidad absoluta de la misma, conforme al ordinal 1) del artculo 19 de la Ley Orgnica de Rgimen Municipal, en virtud de la declaracin expresa del artculo 47 de la Ley Orgnica, de que es "nulo de pleno derecho el otorgamiento de patentes que vulneren el uso del suelo establecido en el respectivo plan de desarrollo urbano local o en planes especiales", o en virtud de lo previsto en el artculo 113 sobre cambios de zonificacin o en el artculo 69 sobre usos indebidos de reas verdes o destinadas a servicios pblicos. Contra la decisin del respectivo Concejo Municipal en este caso, por supuesto, quedara abierta la va contenciosoadministrativa. 2. El control por los rganos de la jurisdiccin contencioso-administrativa

Por otra parte, tambin corresponde a los rganos de la jurisdiccin contencioso-administrativa el control de la legalidad de los actos administrativos de las autoridades urbansticas, y de las conductas omisivas de la administracin urbanstica. A. El control de la legalidad de los actos administrativos urbansticos

De acuerdo a la Ley Orgnica, diversos actos administrativos deben dictarse en el procedimiento de desarrollo urbanstico y de control administrativo del urbanismo, que como tales, son susceptibles de control por va contencioso-administrativa de anulacin (art. 3 de la Ley Orgnica). Estos son: 1. El acto administrativo contentivo de la respuesta a la consulta preliminar que puede formular toda persona interesada en construir una edificacin o urbanizacin sobre las variables urbanas fundamentales que rigen para las mismas (art. 81). 2. El acto administrativo contentivo de la constancia de conformidad del proyecto de urbanizacin o edificacin con las variables urbanas

fundamentales (arts. 84, 85) o la decisin de que aqullos no se ajustan a dichas variables (arts. 88, 89). 3. El acto administrativo tcito de constancia de conformidad del proyecto de urbanizacin o edificacin con las variables urbanas fundamentales, como resultado del silencio administrativo positivo, por la falta oportuna de respuesta (art. 55 LOOT). 4. Los actos administrativos sancionatorios de carcter urbanstico (correcciones, modificaciones, paralizaciones o demoliciones de obras o las multas) (arts. 84, 94, 109, 110, 111). 5. Los actos administrativos contentivos de reparos, una vez concluida la construccin (art. 95). 6. El acto administrativo contentivo de la constancia de habitabilidad (art. 95). 7. El acto administrativo tcito de constancia de habitabilidad, como resultado del silencio administrativo positivo, por falta de oportuna respuesta (art. 55 LOOT). 8. El acto administrativo que declare nula una patente que vulnere el uso del suelo urbano, establecido en el plan o la ordenanza de zonificacin (art. 47); o que declare nulo un acto autorizatorio de un uso o actividad distinto en inmuebles destinados a parques y recreacin o servicios comunales o de infraestructura (art. 69), o que declare nulo un cambio de zonificacin aislado o singular (art. 113). En estos casos de control contencioso-administrativo, rigen los principios del proceso contencioso-administrativo establecidos en la Ley Orgnica de la Corte Suprema de Justicia, incluidas las normas sobre legitimacin (inters personal, legtimo y directo) que no ha variado la Ley Orgnica. En realidad, la nica norma de sta que vara parcialmente el rgimen de la Ley Orgnica de la Corte Suprema de Justicia, es la que limita los poderes del juez de suspender los efectos de los actos administrativos urbansticos de carcter sancionatorio (art. 94). Por ltimo, debe mencionarse que tambin podran ser controlados en va contencioso-administrativa, los actos administrativos de aprobacin de

los planes de ordenacin urbanstica (Resoluciones del MINDUR), incluso por las autoridades municipales (art. 27). B. El control de las conductas omisivas de la Administracin

Por otra parte, el control contencioso-administrativo tambin operara en los casos de abstencin o negativa de los funcionarios pblicos a dictar determinados actos administrativos, en cuyo caso, los interesados pueden solicitar del juez competente que obligue a dichos funcionarios a dictarlos. Esto sucede, al menos en tres casos: 1. En la abstencin o negativa de los funcionarios municipales de dar respuesta a las consultas preliminares sobre las variables urbanas fundamentales que rigen para una edificacin o una urbanizacin (art. 81). 2. En la abstencin o negativa de los funcionarios nacionales o municipales de dar respuesta a las solicitudes de certificaciones de capacidad de servicios pblicos para la ejecucin de edificaciones o urbanizaciones (art. 84). 3. En la abstencin o negativa de los funcionarios municipales, de entregar la constancia de habitabilidad, una vez concluida la obra (arts. 95, 96). VIII. LA PARTICIPACIN VECINAL EN LOS ASUNTOS URBANSTICOS La Ley Orgnica de Ordenacin Urbanstica, siguiendo la orientacin iniciada con la Ley Orgnica de Rgimen Municipal, ha complementado los esfuerzos legislativos por regularizar mecanismos de participacin de las Asociaciones de Vecinos en los asuntos locales, particularmente en el proceso de control del desarrollo urbanstico. 1. Formas de participacin

La Ley Orgnica de Ordenacin Urbanstica, en efecto, distingue las siguientes formas de intervencin de las Asociaciones de Vecinos en el proceso de desarrollo urbanstico:

A.

Participacin en el proceso de elaboracin de los planes urbansticos

Tal como se ha sealado, en el proceso de elaboracin de los planes urbansticos, se ha previsto en la Ley una etapa de publicacin o conocimiento pblico del proyecto de plan, con el objeto de or la opinin de los interesados y de la comunidad organizada (arts. 28 y 31). Es evidente que las Asociaciones de Vecinos pueden, en esta etapa, formular sus observaciones y participar en las audiencias pblicas, en representacin de la comunidad respectiva. B. Participacin en el proceso de cambios de zonificacin

De acuerdo al artculo 151 de la Ley Orgnica de Rgimen Municipal, las Asociaciones de Vecinos, as como otras organizaciones y agrupaciones representativas de sectores de la comunidad, tienen la posibilidad de presentar a los Concejos Municipales proyectos de Ordenanzas, entre los cuales estn, por supuesto, los relativos a la ordenacin urbanstica y a las zonificaciones; con la condicin de que estn respaldados por lo menos por mil electores, vecinos de la comunidad. Dicha Ley Orgnica tambin atribuye a los vecinos la posibilidad de solicitar la reconsideracin de Ordenanzas, siempre que sta la solicite un grupo de 20.000 electores vecinos de la comunidad (arts. 152, 153). Ahora bien, adicionalmente a ello, y conforme a la orientacin del artculo 168 de la Ley Orgnica de Rgimen Municipal, el artculo 46 de la Ley Orgnica de Ordenacin Urbanstica (que deroga a aqul) establece la necesaria consulta a la Asociacin de Vecinos o a la mayora absoluta de los vecinos en el rea que determine la Oficina de Planificacin Urbana, en los casos de cambios de zonificacin que se proyecten realizar antes de 10 aos de aprobada la zonificacin original, que se realicen en un determinado sector. Dicha consulta se considera obligatoria, pero no vinculante. Esta consulta no es necesaria, sin embargo, cuando los cambios de zonificacin se realicen para adecuar el sector a las polticas o programas de inters nacional, o cuando se trate de reformas generales a las Ordenanzas, que impliquen rezonificaciones de mltiples usos urbansticos.

C.

La regulacin del derecho de peticin de las Asociaciones de Vecinos

De acuerdo al artculo 67 de la Constitucin, las Asociaciones de Vecinos, como todas las personas jurdicas y naturales, tienen el derecho de representar o dirigir peticiones ante cualquier entidad o funcionario, sobre los asuntos que sean de la competencia de stos y a obtener oportuna respuesta. Este derecho se haba precisado en cuanto a las Asociaciones de Vecinos en el Reglamento N 1 de la Ley Orgnica de Rgimen Municipal31, al establecerse la posibilidad para dichas Asociaciones de proponer a los Ministerios, Institutos Autnomos, Gobernaciones de Estado y Concejos Municipales, planes y programas para el mejoramiento de los servicios pblicos (art. 6, literal c) y de solicitar a los organismos correspondientes la asignacin de reas destinadas a servicios pblicos educativos, asistenciales, recreativos y deportivos (art. 6, literal f). Ahora, la Ley Orgnica de Ordenacin Urbanstica ha precisado este derecho de peticin general en materia urbanstica, al consagrar en su artculo 104 que:
"Toda persona, Asociacin de Vecinos u organizaciones gremiales, sociales, culturales, deportivas u otras que funcionen en la comunidad, podr requerir de los rganos administrativos de control urbanstico, nacionales o municipales, la adopcin de las medidas pertinentes para el cumplimiento de los planes urbanos y de las normas que los complementen".

D.

La participacin negocial de las Asociaciones de Vecinos en los asuntos urbansticos

De acuerdo con el artculo 108 de la Ley Orgnica, los organismos de la administracin urbanstica estn autorizados para celebrar convenios con las Asociaciones de Vecinos para que stas asuman la realizacin de determinadas actividades, tales como el "acondicionamiento y conservacin de parques pblicos y zonas verdes, la limpieza de reas pblicas y su financiamiento". En estos casos, prev expresamente la Ley, que las

31

Vase en Gaceta Oficial N 31.692 de 8-3-79.

Asociacin podrn recibir "una contraprestacin en dinero o en especie para compensar los costos y gastos de la actividad". 2. Medios para la participacin

A los efectos de facilitar los medios para la participacin de las Asociaciones de Vecinos en el proceso urbanstico, la Ley Orgnica ha creado la figura del "Sndico Vecinal" que las Asociaciones de Vecinos pueden designar, para que ejerza las atribuciones que le confiere dicha Ley (art. 15); pero en el entendido de que la actuacin del Sndico se entender sin perjuicio de los derechos de los vecinos individualmente considerados y de las facultades que corresponden a los rganos de la respectiva Asociacin de Vecinos, conforme a los estatutos de sta. Por ello, la Ley Orgnica prev expresamente que, en todo caso, el Sndico vecinal actuar segn las instrucciones de la Asociacin de Vecinos correspondiente (art. 105). En cuanto a la actuacin del Sndico Vecinal, para ello bastar la designacin por la correspondiente Asociacin de Vecinos, debidamente autenticada, pudiendo ser removido libremente por la respectiva asociacin mediante decisin tambin autenticada (art. 106). De acuerdo con la Ley Orgnica, el Sndico no debe ser considerado funcionario pblico a ningn efecto y el ejercicio de su funcin puede ser a ttulo oneroso o gratuito; sin embargo, una persona no puede ser Sndico Vecinal de ms de una Asociacin al mismo tiempo (art. 106). En el artculo 107 de la Ley Orgnica se detallan las funciones del Sndico Vecinal, as:
"1. Asistir a las Asociaciones de Vecinos en sus denuncias, quejas, reclamos, trmites, solicitudes, recursos y cualquier otro acto ante los rganos de la administracin pblica nacional, estadal o municipal. 2. Hacer del conocimiento del organismo competente, de oficio o a solicitud de los vecinos o de las asociaciones de stos, las contravenciones en materia de usos, patentes o construcciones o en otros aspectos urbansticos. Instar a los organismos pblicos nacionales, estadales o municipales a proceder en los casos de violacin de las normas urbansticas.

3.

4.

Seguir cuales dichos dichas

los procedimientos administrativos y jurisdiccionales en los tengan inters las Asociaciones de Vecinos y hacerse parte de procedimientos cuando pudiere resultar afectado el inters de Asociaciones.

5.

Asistir a las Asociaciones de Vecinos en sus actividades relacionadas con la participacin de la comunidad en la elaboracin de los planes de desarrollo urbano y local y los programas de actuaciones urbansticas. Colaborar con las autoridades urbansticas en la vigilancia de la adecuacin de las actividades urbansticas a las previsiones contenidas en los planes y ordenanzas".

6.

3.

La legitimacin de las Asociaciones de Vecinos en los procedimientos administrativos y contencioso-administrativos

Ahora bien, uno de los aspectos de mayor inters en materia de participacin de la comunidad organizada en los asuntos locales, y dejando aparte la va general del derecho de peticin, es el de determinar los supuestos en los cuales las Asociaciones de Vecinos pueden tener la legitimacin procesal formal necesaria, para hacerse parte en procedimientos administrativos y contencioso-administrativos. Puede decirse que la Ley Orgnica de Ordenacin Urbanstica no ha otorgado, en general, legitimacin a las Asociaciones de Vecinos para actuar en los procedimientos relativos a actos administrativos urbansticos, con independencia de la exigencia procesal del inters personal, legtimo y directo requerido por la Ley. El problema, en todo caso, difiere en su tratamiento, segn se trate de procedimientos administrativos, de procedimientos contenciosoadministrativos, o de procedimientos de control urbanstico ante la jurisdiccin ordinaria. A. La legitimacin de las Asociaciones de Vecinos en los procedimientos administrativos

De acuerdo al artculo 22 de la Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos, los interesados en el procedimiento administrativo concernientes a actos administrativos de efectos particulares, son los titulares de un inters personal, legtimo y directo, conforme al artculo 121

de la Ley Orgnica de la Corte Suprema de Justicia. Por tanto, las Asociaciones de Vecinos, para poder iniciar un procedimiento de control urbanstico relativo a actos administrativos de efectos particulares, o participar en l, deben tener inters personal, legtimo y directo en las resultas del mismo. En la Ley Orgnica, sin embargo, este principio encuentra una excepcin, en cuanto a la iniciacin de los procedimientos de control urbanstico, al establecer expresamente el artculo 104, una especie de derecho de peticin general o popular, de toda persona (incluyendo las Asociaciones de Vecinos) para requerir de las autoridades urbansticas la adopcin en las medidas pertinentes para el cumplimiento de los planes urbanos y de las normas que los complementan. Este derecho de peticionar general, sin embargo, no debe confundirse con el especfico regulado en la Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos, del ejercicio de recursos administrativos de reconsideracin, jerrquico y de revisin, el cual est reservado a los interesados, es decir, los titulares de un inters personal, legtimo y directo; y ste deriva del hecho de ser destinatario del acto administrativo, o de encontrarse en una especial situacin de hecho respecto de sus efectos, que exija la proteccin del ordenamiento, por la lesin directa y personal que le produce el acto. Por tanto, en caso de que un acto administrativo urbanstico lesione el inters personal, legtimo y directo de una persona (un vecino), ste es el que tendra la legitimacin para ejercer recursos administrativos contra el mismo, no correspondiendo a la Asociacin de Vecinos, sino cuando sea la propia Asociacin, como persona jurdica distinta a sus asociados (vecinos), la que est lesionada en su inters personal, legtimo y directo (art. 107, ord. 4), o sea lesionado el inters colectivo de la comunidad vecinal concreta por el cual debe velar la asociacin, o cuando acte en representacin de un vecino conforme a lo previsto en el artculo 6, letra ) del Reglamento N 1 de la Ley Orgnica de Rgimen Municipal, en cuyo caso es necesario que se otorgue dicha representacin por simple designacin en la peticin o por documento registrado o autenticado (poder) (art. 26 LOPA).

B.

La legitimacin de las Asociaciones de Vecinos en los procedimientos contencioso-administrativos

Tal como est establecido en los artculos 121 y 137 de la Ley Orgnica de la Corte Suprema de Justicia, la legitimacin en los juicios contenciosoadministrativos de anulacin de los actos administrativos de efectos particulares, tambin corresponde a los titulares de un "inters personal, legtimo y directo", el cual debe probarse ante el rgano judicial. En efecto, de acuerdo al artculo 121 de la Ley Orgnica, los recursos de nulidad contra los actos administrativos de efectos particulares slo pueden intentarlos los titulares de un "inters personal, legtimo y directo" y conforme al artculo 137 ejusdem, slo pueden hacerse parte en los juicios de nulidad, "las personas que renan las mismas condiciones exigidas para el accionante o recurrente", de lo cual resulta que si una Asociacin de Vecinos pretende intentar un recurso de nulidad o pretende hacerse parte en un juicio de nulidad, debe reunir las mismas condiciones de legitimacin exigidas por la Ley, debiendo adems probar que como persona jurdica (distinta a sus asociados) tiene un inters personal, legtimo y directo en la impugnacin o defensa de los actos impugnados. Al contrario, si quien tiene inters personal, legtimo y directo frente a un acto administrativo, es uno o varios vecinos, las Asociaciones de Vecinos, como Asociaciones Civiles completamente distintas a sus miembros (vecinos), si el acto, en s, no lesiona el inters colectivo, no tendran inters personal, directo y legtimo en la impugnacin o el mantenimiento del acto recurrido, y por tanto no podran intervenir, en esos casos, en los juicios contencioso-administrativos. Tal como lo ha sealado la Corte Suprema de Justicia en Sala PolticoAdministrativa en sentencia de 06-02-64:
"... en el proceso contencioso-administrativo no basta la existencia de un interesado que alegue legitimacin; sino que es preciso que acredite tener esa cualidad precisamente en el proceso administrativo de que se trate; es decir, tiene que ser la persona concreta, con facultad de poder reclamar o imponer una decisin administrativa. En resumen, puede estimarse la legitimacin como la consideracin

especial en que tiene la Ley, dentro de cada proceso, a las personas que se hallan, en tina determinada relacin con el objeto de litigio"32.

La Corte Suprema de Justicia en Sala Poltico-Administrativa, en sentencia de 18-02-71 ha agregado, adems, que:
"Esta relacin determina precisamente el inters que vincula a los particulares con el proceso a travs del nexo jurdico que se establece, por efecto del acto administrativo, entre la Administracin y los administrados. Por consiguiente, la persona que resulte lesionada a causa de la decisin administrativa debe estar procesalmente asistida de su derecho o su inters legtimo".

En estos casos, concluye la Corte, slo pueden actuar:


"los sujetos que administrativo" 33. resulten directamente afectados por el acto

En este sentido, el Tribunal Superior en lo Civil, Mercantil y Contencioso-Administrativo de la Regin Capital en sentencia de fecha 1310-86 ha sostenido que:
"... tanto la Ley Orgnica de la Corte Suprema de Justicia, como la doctrina y la jurisprudencia coinciden en que el inters necesario para legitimar la accin del recurrente, debe ser un inters calificado o sea, determinado por una especial situacin de hecho. Por lo tanto, el simple inters que tiene todo ciudadano de que se ejerza el control de la legalidad del acto no es suficiente para derivar la legitimacin activa en los recursos de anulacin contra los actos de efectos particulares" 34.

Ahora bien, en el caso de las Asociaciones de Vecinos, no basta el simple o mero inters a la legalidad ni haber hecho denuncias en base al derecho constitucional de peticin, que ahora precisa la Ley Orgnica (art. 104), ante el Concejo Municipal, para integrar el concepto jurdico de legitimacin que se exige en el recurso por ilegalidad, sino que es indispensable que sean titulares de un inters legtimo, personal y directo en relacin al acto impugnado.
32 33 34

Vase en Gaceta Oficial N 27.373 de 21-2-64. Vase en Gaceta Oficial N 1.472 Extra de 11-6-71. Caso Asociacin de Vecinos de la Urbanizacin Miranda contra Concejo Municipal del Distrito Sucre. Consultada en original.

A este respecto debe sealarse, como se dijo, que no basta el inters general y comn que puede tener cualquier ciudadano o ente para interponer la accin popular y derivar de all una cualidad a los efectos de interponer el recurso de nulidad contra actos de efectos particulares, pues en tales casos, la misma jurisprudencia de nuestro ms alto Tribunal tiene establecido que nace en tales supuestos la legitimacin, cuando ella (la legitimacin) viene atribuida por la Ley. Seala el fallo del 15 de Junio de 1931 que "el simple inters propio de la accin popular slo sera suficiente para acreditar legitimacin pasiva, en los casos en que la Ley la crea especialmente"35 y no existe ley alguna en el ordenamiento venezolano que legitime a las Asociaciones de Vecinos por el solo hecho de serlo, para iniciar o hacerse parte en juicios de nulidad, sin tener inters personal, legtimo y directo en la anulacin o no del acto impugnado. Ahora bien, ni la Ley Orgnica de Rgimen Municipal ni la Ley Orgnica de Ordenacin Urbanstica, si bien regulan la participacin de la comunidad en los asuntos locales y urbansticos y reconocen la existencia de las Asociaciones de Vecinos, les asignan a dichas Asociaciones legitimacin general alguna para intervenir en los juicios de nulidad de actos urbansticos municipales de efectos particulares por su sola condicin de Asociacin de Vecinos de una Urbanizacin. Ciertamente, que el Reglamento Parcial N 1 de la Ley Orgnica de Rgimen Municipal sobre las Asociaciones de Vecinos del 6 de Marzo de 1979 establece que corresponde a dichas Asociaciones "ejercitar en nombre de sus miembros o asociados, los recursos judiciales, administrativos o de cualquier ndole que fueren menester para el cabal cumplimiento de la normativa general o especial concerniente a los aspectos urbansticos y materias afines" (art. 6, literal ) pero es evidente que ello slo puede referirse a los supuestos en los cuales la Ley les haya conferido un inters personal, legtimo y directo, o que el inters personal, legtimo y directo de la Asociacin, como persona jurdica distinta de sus miembros, Tos vecinos individualizados) resulta lesionado. Tal sera el caso, por ejemplo, de alguna disposicin administrativa que menoscabe o lesione el inters de la propia Asociacin de Vecinos, en cuyo caso sera la Asociacin la que podra alegar

35

Memoria 1933, Tomo I, p. 189.

dicha lesin y pretender legitimacin activa. Es el supuesto previsto en el ordinal 4 del artculo 107 de la Ley Orgnica donde se regulan las funciones del Sndico Vecinal, relativo a los procedimientos "en los cuales tengan inters las Asociaciones de Vecinos" o "pudiere resultar afectado el inters de dichas Asociaciones'. Tambin sera el caso, por ejemplo, de disposiciones municipales que conciernan o afecten a la globalidad de una urbanizacin (un cambio de zonificacin de la totalidad de una urbanizacin o una decisin por ejemplo, que elimine las reas verdes o las aceras de toda una urbanizacin), en cuyo caso podra sostenerse que la Asociacin, en defensa del inters colectivo, podra tener legitimacin activa en procesos contenciosos contra dichas disposiciones.36 Pero en casos que se refieran a actos administrativos de efectos particulares relativos, por ejemplo, a una parcela determinada de una Urbanizacin, slo los vecinos concretos que por una especial situacin de hecho respecto de dicha parcela (vecindad) pudieran probar que la anulacin o el mantenimiento del acto les interesa en forma personal, legtima y directa, podran esgrimir la legitimacin activa necesaria en los juicios contenciosoadministrativos. Una Asociacin de Vecinos, como tal, pura y simplemente, no podra tener dicha legitimacin, y slo podra actuar en nombre del vecino concreto en caso de tener su representacin, o cuando compruebe que el acto lesiona el inters colectivo de la comunidad, efectivamente. En este sentido, debe sealarse que el Tribunal Superior Primero en lo Civil, Mercantil y Contencioso-Administrativo de la Regin Capital en la citada sentencia de fecha 13-10-86 al interpretar el sentido de la norma contenida en el literal ) del artculo 6 del Reglamento Parcial N 1 de la Ley Orgnica de Rgimen Municipal seal:
". . .esta norma establece una representacin sin poder que atribuye la facultad a un ente jurdico "Asociacin de Vecinos" para actuar en nombre de sus asociados o miembros en todos los asuntos judiciales o administrativos que fuere menester para el cabal cumplimiento de la normativa general o especial en materia urbanstica. Es decir, que se desprenden conclusiones importantes: a) acta como un apoderado o representante de todos o algunos de sus miembros, los cuales deben estar suficientemente identificados. Este requisito de la identificacin surge de varias de las disposiciones tanto de la Ley Orgnica de Rgimen Municipal como del Reglamento

36

Vase Allan R. Brewer-Caras, Estado de Derecho y Control Judicial, Madrid, 1987, p. 254.

Parcial N 1. En efecto, el artculo 151 de la Ley Orgnica de Rgimen Municipal establece: "Las Asociaciones de Vecinos, as como las organizaciones sindicales, gremiales u otras agrupaciones representativas de sectores de la comunidad, legalmente constituidas, podrn presentar al Concejo Municipal proyectos de Ordenanzas. Esta iniciativa deber ser respaldada por un nmero, no menor de un mil electores, vecinos de la comunidad, debidamente identificados por la Junta Electoral que tenga jurisdiccin en el Municipio respectivo y, a falta de sta, por el Concejo Supremo Electoral. En el escrito dirigido al Concejo Municipal la identificacin de los vecinos que apoyan la iniciativa se har con su nombre y apellido, lugar de residencia o domicilio en el Municipio y el nmero de la cdula de identidad". Asimismo, los artculos 5, 10 y 11 del Reglamento Parcial N 1 exigen el sealamiento de mayora de edad, residencia y dems elementos que identifiquen a los miembros de una Asociacin. De manera, que si para actuar en sede administrativa se requiere la identificacin de los miembros de la Asociacin en cuyo nombre se acta, considera este Juzgado que con mayor razn, deben ser stos identificados cuando se acte en sede jurisdiccional. b) Estn facultadas las Asociaciones de Vecinos para asumir la defensa de sus miembros cuando est en juego un inters general, criterio ste que se desprende de todo el contexto de la propia Ley y de su Reglamento. (...) el artculo 6 del Reglamento Parcial N 1 de la Ley Orgnica de Rgimen Municipal, dijimos, establece a favor de las Asociaciones de Vecinos, una representacin sin poder (por imperio de la Ley) para actuar judicial o extrajudicialmente en materia urbanstica, pero no por ello podemos concluir que dichas Asociaciones tienen legitimacin para intentar los recursos jurisdiccionales, ya que la misma est determinada por las condiciones o requisitos exigidos por los artculos 112 y 121 de la Ley Orgnica de la Corte Suprema de Justicia tal como lo reconoce el mismo legislador en el artculo 22 de la Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos al remitir expresamente a las susodichas normas".

Conforme a esta doctrina, por tanto, para que una Asociacin de Vecinos pudiera hacerse parte en un juicio de nulidad, en representacin de los vecinos afectados en su inters personal, legtimo y directo, stos deberan ser identificados. Sin embargo, en cuanto a la tesis de dicha sentencia, sobre la "representacin sin poder" establecida en el citado Reglamento, estimamos que ella no es correcta, pues ello es materia de reserva legal, particularmente del Cdigo de Procedimiento Civil (art. 168). Por tanto, si se pretendiera deducir que el Reglamento de la Ley Orgnica de Rgimen Municipal establece la posibilidad para las Asociaciones de Vecinos de poder actuar en los procesos de impugnacin de actos relacionados con materias urbansticas en general, aun sin existir el necesario inters especial, personal, legtimo y

directo exigido por la Ley, y sin tener poder de los eventuales representados, como lo ha interpretado la sentencia antes citada, ello sera contrario a la Ley por lo que no podra atribuirse legalidad alguna a tales menciones en el Reglamento, pues slo la Ley, y en este caso la misma nada seala, sera el instrumento que podra atribuir o hacer nacer ese inters y legitimacin para intervenir en los procedimientos contenciosos administrativos o para ejercer una representacin sin poder, adicional a la establecida en el artculo 168 del Cdigo de Procedimiento Civil. As pues, si se interpretase que en esa disposicin del Reglamento, por s sola, se ha conferido legitimacin a las Asociacin de Vecinos para actuar en juicio, sin necesidad de cumplir con las exigencias de los artculos 137 y 121 de la Ley Orgnica de la Corte Suprema de Justicia, de que quien pretenda intentar un recurso de nulidad o hacerse parte en juicios de nulidad, debe alegar y probar tener un inters personal, legtimo y directo, ello sera inconstitucional, no slo por no respetar el espritu, propsito y razn de la Ley Orgnica de Rgimen Municipal, la cual no establece en ninguno de sus artculos tal legitimacin, violando, por lo tanto, el artculo 190, ord. 10 de la Constitucin; sino por violar tambin el artculo 68 de la propia Constitucin, el cual establece una clara reserva legal en la materia, al disponer que "todos pueden utilizar los rganos de la Administracin de Justicia para la defensa de sus derechos e intereses, en los trminos y condiciones establecidos por la Ley", como lo precisa el Cdigo de Procedimiento Civil. Por tanto, no podra el Reglamento, establecer, por s solo, estos trminos y condiciones, y si ello se interpreta as, violara la reserva legal establecida en esa norma constitucional. En consecuencia, en nuestro criterio, si se interpretase que la legitimacin de las Asociaciones de Vecinos para actuar en juicios contencioso-administrativos contra actos administrativos de efectos particulares estara fundamentada en el artculo 6, literal ) del Reglamento de la Ley Orgnica de Rgimen Municipal, los Jueces, en base a la atribucin que les confiere el artculo 20 del Cdigo de Procedimiento Civil, podran declarar inaplicable dicho artculo, por inconstitucional, al violar los artculos 68 y 190 ord. 10 de la Constitucin. Por otra parte, debe mencionarse en relacin al tema de la legitimacin en juicios contencioso-administrativos contra actos administrativos de

efectos particulares y las organizaciones representativas de intereses colectivos y difusos, un caso jurisprudencial donde se discuti inclusive si el Colegio de Ingenieros de Venezuela, organismo gremial que agrupa a todos los especialistas en la materia urbanstica y profesiones similares, como tal y en representacin de la rama de la ciencia que ejercan sus miembros, en otras palabras, por razn del vnculo tcnico que una al gremio con una cuestin urbanstica, concretamente con un cambio de "zonificacin urbanstica", tena o no legitimacin activa para impugnar actos administrativos urbansticos de efectos particulares, y en el cual qued desechada la cualidad o legitimacin del citado Colegio, aun cuando para obrar en ese proceso se invoc, por cierto, el "inters que derivaba de servir como guardia del inters pblico, vigilar el ejercicio profesional". En este caso, la Corte Suprema de Justicia en Sala Poltico-Administrativa, en su sentencia de 20-11-74, precis lo siguiente:
"Como podr advertirse, tales enunciaciones se refieren a declaraciones generales sobre los fines de la institucin a que se refiere la Ley (Colegio de Ingenieros) que no llegan a identificarse con el inters determinado y directo que corresponde al concepto de legitimacin para demandar la anulacin de un acto del Poder Pblico por ilegalidad o abuso de poder. Por muy amplio que sea el sentido que quiera darse al concepto de inters para los efectos de la legitimacin activa en materia contencioso-administrativa, resulta indudable que no puede entenderse que exista tal legitimacin en el Presidente de una Institucin Gremial que como el Colegio de Ingenieros tiene sus funciones y facultades especficas pero que no aparecen directamente vinculadas con el problema jurdico planteado en el caso a que se refieren estos autos" 37.

Ahora bien, por ms que las Leyes Orgnicas de Rgimen Municipal y de Ordenacin Urbanstica hayan regulado a las Asociaciones de Vecinos, ello no puede interpretarse como que les hayan conferido legitimacin para intervenir en juicios contencioso-administrativos. En stos, se insiste, para ser parte conforme a los artculos 137 y 121 de la Ley Orgnica de la Corte Suprema de Justicia, es necesario tener un inters personal, legtimo y directo en el proceso, el cual no ha sido atribuido legalmente a las Asociaciones de Vecinos en ninguna de dichas leyes. Por otra parte, tal como lo ha dicho la Corte Suprema de Justicia en Sala Poltico-Administrativa,
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Gaceta Oficial N 30.594 de 10-1-75.

"por muy amplio que sea el sentido que quiera darse al concepto de inters para los efectos de legitimacin en materia contencioso-administrativa, resulta indudable que no puede entenderse que exista tal legitimacin por el hecho que cualquier ciudadano quiera que la Administracin Pblica obre con arreglo a la Ley. . .".

Por lo que concluye la Corte sealando que slo podran hacerse parte en un juicio contencioso-administrativo de anulacin contra una decisin administrativa
"las personas directamente afectadas por ella, vale decir, las que tuvieron un inters legtimo en su anulacin" 38.

En este mismo orden de ideas la Corte Suprema ha sealado que:


"este inters es el que en el recurso contencioso de anulacin ostentan las partes, entendindose por tales las que han establecido una relacin jurdica con la Administracin Pblica, o todo aquel a quien la decisin administrativa perjudica en su derecho o en su inters legtimo" 39.

Y es evidente que las Asociaciones de Vecinos, como tales Asociaciones Civiles, en general, no se encuentran en esa relacin jurdica que exige la Corte para que pueda tener legitimacin activa en procesos contenciosos de anulacin de actos administrativos de efectos particulares. Ello se corrobora por lo sentado por la Corte Suprema de Justicia en Sala Poltico Administrativa, en sentencia del 3 de octubre de 1985, cuando al precisar los requisitos de la legitimacin activa en juicios de nulidad seal lo siguiente:
"En el procedimiento contencioso-administrativo de ilegalidad contra actos particulares la solucin es intermedia: ni tan amplia como en el recurso de inconstitucionalidad, ni tan limitada como en el proceso civil. Habida cuenta de que cobra carcter prioritario la defensa del inters general o colectivo, son admitidos a recurrir en va contencioso-administrativa: de una parte, los titulares de derechos subjetivos administrativos, es decir, quienes derivaran su capacidad procesal de vnculos establecidos previa y especialmente por la Administracin con el particular, en virtud de lo cual resulta justo que el afectado solicite la nulidad del acto lesivo y hasta la restauracin de su derecho mediante dicho acto desconocido, por haberse

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Sentencia de 18-2-71 en Gaceta Oficial N 1.472 Extra de 11-6-71. Sentencia de la Sala Poltico-Administrativa de 21-11-71 en Gaceta Oficial N 30.594 de 10-1-75.

irrumpido contra esos vnculos previos (contrato, concesin, permisos...); desconocimiento que configura la lesin de ese derecho subjetivo preexistente y de ndole administrativa. Pero, adems, detentan esa misma capacidad procesal para actuar en juicio los interesados legtimos concepto diferente en Derecho Pblico del anteriormente expuesto, es decir, aquellos particulares que sin ser titulares de derechos subjetivos administrativos se encuentran en una especial situacin de hecho ante la infraccin del ordenamiento jurdico, la cual, por eso mismo, los hace ms sensibles que el resto de los administrados al desconocimiento del inters general o colectivo por parte de la Administracin al violar la Ley. Mas, aun permitiendo el acceso de los interesados legtimos quienes aparecen en el proceso como defensores de un inters general vulnerado por una actuacin administrativa se trata sin embargo, todava, de un sistema de recursos "subjetivo", pues se protege la integridad de la norma slo en funcin de las situaciones jurdicas subjetivas igualmente alteradas. La jurisprudencia de nuestro ms alto Tribunal, al principio con base en el artculo 14 del Cdigo de Procedimiento Civil (vase sentencia S.P.A. de fecha 14-03-60, caso J. Barreto Rodrguez) artculo concebido sin embargo, como ya se ha dejado aclarado, slo en funcin de intereses propios (derechos subjetivos) y no ajenos (como en el caso del inters legtimo), y ms tarde actuando con prescindencia de tal norma, ha reconocido la legitimacin hasta de los interesados legtimos para intentar un recurso contencioso-administrativo de anulacin (s.s.: S.P.A. de 06-0264, caso J. E. Moreau Meyer, con voto salvado; y de 20-07-65, caso J. A. Leal y otros). En el ltimo de los procesos citados se present en la prctica el clsico ejemplo doctrinario de la desafectacin de una va pblica, cedida ilegalmente a un particular en desmedro de la colectividad, lo que autoriz situacin inconcebible en el Derecho Privado para recurrir, y as lo reconoci implcitamente la Sala, a los vecinos de esa calle, en modo alguno titulares de derechos subjetivos administrativos, pero s con un evidente inters legtimo para intentar la accin en virtud de su especial situacin de hecho (su cualidad de vecinos) ante la actuacin ilegal de la Administracin Municipal; en el bien entendido de que es este ltimo requisito (ilegalidad o ilicitud) la condicin sine qua non, bsica para que cualquier recurso proceda, sea quien fuere el impugnante" 40.

Pero es evidente que en algunos supuestos, las Asociaciones de Vecinos, como personas jurdicas (distinta de sus asociados vecinos) podran tener inters personal, legtimo y directo en la impugnacin de un acto administrativo o en su mantenimiento, si ste las afecta directamente, o si vulnera el inters colectivo cuya defensa tienen encomendada. Pero en estos

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Vase en Revista de Derecho Pblico N 24, Caracas 1985, pp. 156-162.

casos, las mismas tendran que alegar y probar que por ejemplo, con la ejecucin del acto impugnado se lesionara ese inters personal, legtimo y directo el de la Asociacin en virtud de la especial situacin de hecho que tendra, por ejemplo, respecto al inmueble al cual se refiere el acto administrativo o el inters colectivo de la comunidad de toda la Urbanizacin. Como lo ha dicho la Corte Suprema de Justicia:
"en el proceso contencioso-administrativo no basta la existencia de un interesado que alegue la legitimacin; sino que es necesario que aquel sujeto demuestre la existencia de la cualidad con que se presenta porque tiene facultad para reclamar o imponer una decisin administrativa en virtud del trato que le da la Ley por la relacin establecida entre l, como sujeto del proceso, y el objeto mismo del litigio (Sentencia de la Sala PolticoAdministrativa de 21-12-72 en Gaceta Oficial N 1.568 Extr. del 12-02-73, p. 3).

En ese sentido, en similares circunstancias el Tribunal Superior en lo Civil, Mercantil y Contencioso-Administrativo de la Regin Capital en su ya citada Sentencia del 13-10-86 seal:
"el inters de la recurrente (Asociacin de Vecinos) en el presente caso qued concretada en el simple inters de obtener la anulacin del acto en virtud de las ilegalidades presuntamente configuradas en su proceso de constitucin. Sin embargo, como anteriormente se seal, el solo inters a la legalidad no es suficiente para integrar el concepto jurdico de legitimacin activa que se exige para intentar el recurso contencioso-administrativo de anulacin contra los actos de efectos particulares, a tenor de lo dispuesto en el artculo 121 de la Ley Orgnica de la Corte Suprema de Justicia" 41.

Debe recordarse que en materia urbanstica, la existencia de un posible inters personal, legtimo y directo de las partes en un juicio contenciosoadministrativo qued precisada en la Sentencia de la Corte Suprema de Justicia del 21-12-72, en los siguientes trminos:
"El apoderado del doctor L. L. alega que la accin intentada tiene esencial fundamento en el inters personal de la actora de verse privada de la vista panormica de que hoy disfruta, en el temor de promiscuidad con personas de categora social inferior, de hacinamiento, de ruidos y bullicios, de congestionamiento de trnsito, etc., argumentos stos de irrelevancia

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Consultada en original.

jurdica para tutelar una accin de nulidad como la que nos ocupa. . . Ahora bien, la actora pide la nulidad de las autorizaciones impugnadas, por haberse otorgado con violacin a las normas legales que cita en su demanda y al efecto, invoca su inters en "precaver las consecuencias lesivas" a su patrimonio por la construccin del proyectado edificio en un terreno vecino a la casaquinta "Lulusa" de su propiedad, situada en la Urbanizacin Altamira. Con este fin, aparece acreditado en autos por la respectiva prueba documental, la propiedad de la actora sobre la referida casa-quinta; la propiedad que tiene el Doctor L. L. sobre el terreno situado en la Manzana 57 de la Urbanizacin Altamira, destinado a la construccin del citado Edificio conforme a los trminos del permiso municipal impugnado; la situacin de vecindad de los inmuebles nombrados, pues de conformidad con el plano general de la Urbanizacin Altamira, se observan que tienen intermedia la calle Los Bambes, por los linderos Oeste y Sur, de la casa-quinta y Norte y Este, del terreno por edificar; prueba testimonial de la posesin legitima que ejerce la actora sobre el citado inmueble de su propiedad; y, finalmente, prueba pericial que pone constancia de los probables daos y perjuicios que se causaran a la actora con la construccin del edificio, permitida por la Municipalidad. Las circunstancias expresadas dejan constancia de que la cuestin debatida en este proceso tiene que ver directamente con la particular situacin de hecho en que se encuentra la actora, como vecina de la zona donde habita y en una de cuyas reas, cercana tambin a su vivienda, podra levantarse una construccin en perjuicio de sus derechos y con violacin, en su parecer, por parte de la Administracin, de las normas de inters general que atienden al desarrollo urbanstico de la regin. Conforme a tales razones la Corte estima que la decisin administrativa que se discute est relacionada con el derecho de la actora, cuyo inters legtimo, personal y directo en el planteamiento del caso por resolver, y en consecuencia, su legitimacin activa en el proceso, ha quedado plenamente demostrada" 42.

Ahora bien, en casos en los cuales no exista esa especial situacin de hecho de una Asociacin de Vecinos, que acredite su inters personal, legtimo y directo para hacerse parte en un juicio de nulidad, o el inters colectivo vulnerado, pues, por ejemplo, la parcela en la cual se realiza una construccin cuya legalidad es cuestionada, no afecte en forma alguna a la mencionada Asociacin como persona jurdica que es, o al inters de toda la comunidad de la Urbanizacin, ella no podra intervenir. Esta situacin, en todo caso, no ha sido cambiada por la Ley Orgnica de Ordenacin Urbanstica. Esta Ley slo faculta a las Asociaciones de Vecinos, sin tener inters personal, legtimo y directo, para solicitar ante el
42

Sentencia de la Sala Poltico-Administrativa en Gaceta Oficial N 1.568 Extra de 12-2-73.

Juez de Distrito la paralizacin de construcciones o de usos urbansticos que se aleguen ilegales (art. 102); pero nada prev en cuanto a la legitimacin en los procesos contencioso-administrativos. En stos, por tanto, slo pueden actuar los titulares de un inters personal, legtimo y directo, es decir, en general, respecto de actos administrativos de efectos particulares relativos a un inmueble concreto, los vecinos, no pudiendo una Asociacin asumir dicha legitimacin, salvo que acte como representante de los vecinos, en cuyo caso stos deben otorgar la representacin y ser identificados; o que compruebe que el acto administrativo lesiona el inters personal, legtimo y directo de la Asociacin, como persona jurdica distinta de los vecinos individualmente considerados, o que lesiona el inters colectivo de toda la comunidad de la Urbanizacin. C. La legitimacin de las Asociaciones de Vecinos en los procedimientos ante la jurisdiccin ordinaria

Como ya hemos destacado, de acuerdo al artculo 102 de la Ley Orgnica, los Jueces de Distrito son competentes para decidir la paralizacin de actividades y el cierre o clausura de establecimientos en caso de que se solicite y compruebe que un inmueble se destina a un uso contrario al que le corresponde conforme al plan o a la Ordenanza de Zonificacin o si en dicho inmueble se realizan construcciones ilegales. La legitimacin para formular estas solicitudes se atribuye, en principio, a los titulares de un inters personal, legtimo y directo, y excepcionalmente, a las Asociaciones de Vecinos, aun sin tener dicho inters personal, legtimo y directo. Esta norma del artculo 102, as, viene a confirmar nuestra apreciacin de que la Ley Orgnica no resolvi en forma general el tema de la legitimacin de las Asociaciones de Vecinos para actuar en juicios contencioso-administrativos, y slo las legitim expresamente para actuar ante los Jueces de Distrito en el procedimiento especial de control establecido en los artculos 102 y 103 de la Ley Orgnica, aun sin tener inters personal, legtimo y directo.

IX. LAS RESPONSABILIDADES 1. Las responsabilidades de los particulares: la responsabilidad decenal

El artculo 1.637 del Cdigo Civil establece que "el arquitecto y el empresario son responsables", "si en el curso de diez (10) aos, a contar desde el da en que se ha terminado la construccin de un edificio o de otra obra importante o considerable, una u otra se arruinaren en todo o en parte, o presentaren evidente peligro de ruina por defecto de construccin o por vicio del suelo". El artculo 99 de la Ley Orgnica extiende esta responsabilidad "al ingeniero, al arquitecto, al urbanista y al empresario constructor" y prescribe que frente al contratante de una obra, dicha responsabilidad se mantiene de pleno derecho frente a los adquirientes del inmueble construido. Por otra parte, el artculo 100 de la Ley Orgnica prescribe que responden en los trminos del artculo 1.637 del Cdigo Civil y del artculo 99 de la Ley Orgnica:
"1. 2. 3. Los profesionales segn la actuacin que hayan tenido como proyectistas o directores de la obra o certificantes de su calidad. El promotor y toda persona que venda, despus de terminada, una obra que ella haya construido o hecho construir. Los bancos, y los dems institutos de crdito y las entidades de ahorro y prstamo que financien cualquier obra de desa- rollo urbanstico y de vivienda, de acuerdo a los trminos del respectivo contrato. Toda persona vinculada por relacin de servicio o mandato al comitente de la obra, que haya actuado en forma econmica o tcnicamente asimilable a un contratista de obra".

4.

En relacin a esta responsabilidad decenal, agrega el artculo 101 lo siguiente:


"No es vlida la clusula que tenga por objeto excluir o limitar la responsabilidad, salvo lo dispuesto en el numeral 3 del artculo anterior. Sin embargo, la duracin de la garanta ser menor frente al dueo de la obra, cuando se haya indicado que se trata de una construccin provisional o de corta duracin. La convencin slo ser oponible a terceros adquirientes cuando conste en el documento de adquisicin".

2.

Las responsabilidades de los funcionarios A. Responsabilidad por abstencin, retardo o negativa

De acuerdo al artculo 112 de la Ley Orgnica, el funcionario que "se abstenga o que retarde injustificadamente la ejecucin de un acto que por razn de sus atribuciones est obligado a realizar" en relacin con una obra de ingeniera, arquitectura y urbanismo, ser sancionado con la destitucin de su cargo o con multa equivalente a diez (10) veces su remuneracin mensual, segn la gravedad de la falta. Por otra parte, cuando el funcionario hubiere incurrido en violacin de la Ley de Ejercicio de la Ingeniera, Arquitectura y Profesiones Afines, se le debe instruir el expediente respectivo por el organismo a quien prestare servicios, el cual debe ser enviado al Colegio de Ingenieros de Venezuela a los fines de la aplicacin de las sanciones a que hubiere lugar. Por otra parte, los Concejales y dems funcionarios municipales que se negaren a ejecutar decisiones judiciales definitivamente firmes sern sancionados con multa equivalente a diez (10) veces su remuneracin mensual, sin perjuicio de la responsabilidad civil o penal a que hubiere lugar (art. 115). Estas multas deben ser impuestas por la respectiva Contralora Municipal, y en su defecto, por la Contralora General de la Repblica (art. 116). B. Responsabilidad por violacin de la normativa relativa a reas verdes y zonificaciones

Los Concejales y dems funcionarios municipales que destinaren a usos distintos los inmuebles que constituyen reas verdes, o que estn destinados a servicios comunales o de infraestructura (art. 69), conforme al artculo 114, sern sancionados con multas equivalentes a diez (10) veces su remuneracin mensual, sin perjuicio de la responsabilidad civil o penal a que hubiera lugar (art. 114). Asimismo, los concejales y dems funcionarios municipales que aprueben cambios de zonificacin aislada o singularmente, sern sancionados con multas equivalentes a diez (10) veces su remuneracin mensual, sin perjuicio de la responsabilidad individual civil o

penal a que hubiera lugar (art. 113). Estas multas tambin deben ser impuestas por la respectiva Contralora Municipal, y en su defecto, por la Contralora General de la Repblica (art. 116). Asimismo, debe sealarse que conforme al artculo 46, Pargrafo segundo, los concejales son responsables por los daos que causen por los cambios de zonificacin que se acuerden sin que exista suficiencia de servicios pblicos. 3. Otras responsabilidades

Conforme al artculo 117 de la Ley Orgnica las sanciones previstas en la Ley Orgnica deben ser aplicadas sin perjuicio de las consagradas en otras leyes y de las acciones civiles, administrativas o penales a que hubiere lugar. El procedimiento para la imposicin de las sanciones previstas en la Ley podr iniciarse a instancia de la autoridad urbanstica nacional. En particular, conforme al artculo 47 de la Ley Orgnica, las personas que se consideren perjudicadas por el o los funcionarios que otorguen patentes de industria y comercio que vulneren el uso del suelo establecido en el respectivo plan de desarrollo urbano local o en planes especiales, podrn ejercer contra los responsables todas las acciones legales que prescribe la legislacin nacional. Por ltimo, debe hacerse mencin a las acciones civiles que puedan corresponder a los propietarios por los daos y perjuicios que les puedan causar actos administrativos urbansticos que luego sean anulados en va contencioso-administrativa, y que puedan intentar contra los Municipios o los funcionarios responsables. Asimismo, debe hacerse mencin de las acciones civiles por los daos y perjuicios que se les puedan causar a los propietarios por paralizaciones infundadas de obras o actividades, y que pudieran tener contra los funcionarios administrativos o los Jueces de Distrito que las dicten, o contra quienes formularon las denuncias infundadas que las motivaron. Tambin deben mencionarse las acciones civiles de los propietarios contra los profesionales proyectistas por los daos y perjuicios que les causen, cuando una obra no se ajuste a las variables urbanas fundamentales, de lo cual stos son responsables o no se ejecute conforme al proyecto (art. 80).