cole Polytechnique

POLITIQUE CONOMIQUE
Agns Bnassy-Qur, Benot Cur, Jean Pisani-Ferry
Anne 2004
Chapitre 1 - Les dimensions de la politique conomique
2
Cha pi t r e 1 . Le s di me ns i o ns de l a po l i t i que
c o no mi que
1 . Le s f onc t i ons de l a pol i t i que c onomi que
Trois fonctions essentielles : allocation, stabilisation, redistribution
On distingue usuellement trois fonctions essentielles de la politique budgtaire et, plus largement, de la
politique conomique :
fonctions dallocation des ressources. Entrent dans cette catgorie les interventions publiques qui
visent affecter la quantit ou la qualit des facteurs de production disponibles dans lconomie ou
modifier leur allocation sectorielle ou rgionale et, dune manire gnrale, les politiques visant
fournir les biens publics : investissement en recherche et dveloppement, ducation, protection de
lenvironnement, etc..
fonction de stabilisation macro-conomique face des chocs alatoires qui loignent lconomie
de lquilibre. Cest le rle que les conomistes keynsiens attribuent usuellement aux politiques
montaires et budgtaires ;
fonction de redistribution entre agents ou entre rgions. Cest notamment ce que visent les
politiques de taxation progressive et les transferts sociaux.
Les horizons temporels de ces diffrents types dinterventions diffrent. Les politiques de stabilisation
visent le plus souvent des objectifs de court ou moyen terme. Les politiques de rpartition ont
gnralement un horizon voisin. En revanche, les politiques dallocation ont gnralement un horizon
plus long. De ce fait, la distinction stabilisation / allocation renvoie assez directement une
reprsentation de la croissance conomique qui distingue une tendance de long terme et des
fluctuations de court terme autour de cette tendance. Les politiques de stabilisation visent minimiser
lcart de la production son niveau potentiel (loutput gap), les politiques dallocation optimiser le
niveau de la production potentielle, les politiques de redistribution changer la rpartition de cette
production.
Les effets secondaires des politiques conomiques
En ralit, une dcision de politique conomique a souvent des effets dans deux ou trois de ces
domaines. Par exemple, une baisse de limpt sur le revenu (IR) a un effet permanent dallocation (elle
accrot loffre de travail), un effet temporaire de stabilisation, positif ou ngatif selon la situation
conjoncturelle (elle accrot le revenu des agents privs et donc leur demande de biens, modrant un
ralentissement ou aggravant une surchauffe), et un effet durable de redistribution (elle amliore le
revenu relatif des agents soumis lIR, en pratique des couches les plus aises). Il arrive souvent,
dailleurs, quune politique soit adopte en raison de ses effets dans un domaine, mais ait des effets
pervers dans un autre :
il est frquent que les politiques de redistribution introduisent des distorsions indsirables dans
lallocation des ressources (ce nest cependant pas toujours le cas) ; ainsi les transferts sociaux
sous condition de ressources de type RMI, allocation logement, etc.., dont lobjectif est redistributif,
peuvent-ils donner naissance des "trappes inactivit", et donc rduire loffre de travail ;
louverture aux changes internationaux est en gnral poursuivie pour ses effets allocatifs
(spcialisation et gains de productivit induits), mais a le plus souvent aussi des effets sur la
rpartition du revenu, en dfaveur des facteurs de production dont le reste du monde est mieux
dot (travail peu qualifi) ;
Chapitre 1 - Les dimensions de la politique conomique
3
ou encore, la dsinflation (politique de stabilisation) peut avoir des effets indsirables en matire de
rpartition des revenus (redistribution), parce que les agents conomiques sont ingalement arms
pour protger leur revenu en phase de dsinflation, et dallocation, parce que le chmage dont elle
saccompagne tend persister (phnomne dhystrse) ;
A linverse, une politique adopte pour un certain motif peuvent avoir des effets positifs dans un autre
domaine :
une politique de redistribution visant amliorer la rmunration nette du travail peu qualifi (par
exemple, une baisse des prlvements sociaux au niveau du SMIC) peut accrotre loffre de travail
et donc la production potentielle (on parle de redistribution efficace) ;
une politique de redistribution par les impts et les transferts sociaux peut avoir un effet
automatique de stabilisation de la production si le dficit budgtaire fluctue selon la phase du cycle
conomique (on parle de stabilisateurs automatiques).
Dans certains cas, les relations entre objectifs donnent lieu controverse. Il en est ainsi des relations
entre ingalits et croissance. On peut soutenir que les ingalits vont de pair avec la croissance, soit
parce quil faut quune partie de la population bnficie de revenus suffisants pour pargner et
accumuler du capital, soit parce que linnovation gnre des rentes dont bnficient les innovateurs. La
Chine, hier trs galitaire, aujourdhui de plus en plus ingalitaire, fournit un exemple de ce type de
logique. Mais on peut aussi soutenir que lingalit nuit la croissance, parce quelle ne permet pas aux
plus pauvres davoir accs lducation ou la sant, tandis que les plus riches nont pas dincitation
accumuler et produire. Lexemple standard est ici lAmrique latine.
Le Tableau 1-1 rsume certaines de ces interdpendances. On pourrait multiplier les exemples.
Tableau 1-1 : Effet direct et effets indirects de trois politiques publiques
(en gras : effet direct)
Allocation Stabilisation
(a)
Redistribution
Baisse de lIR non
finance
+
(accroissement de
loffre de travail)
+
(accroissement de la
demande de biens)
-
(accroissement des
ingalits)
Relance par les
dpenses publiques
non finance
+ / -
(dpend du contenu de
la dpense et de la
dpense prive quelle
vince ventuellement)
+
(par hypothse)
+ / - ou neutre
(dpend du contenu de
la dpense)
Accroissement des
transferts sociaux non
financ
-
(risque de trappe
inactivit)
+
(relchement de la
contrainte de liquidit de
mnages, donc
accroissement de la
demande de biens)
+
(rduction des
ingalits)
(a) on suppose que la situation initiale se caractrise par du chmage keynsien
Justification de lintervention publique
Les justifications de lintervention publique dans ces trois domaines diffrent :
Chapitre 1 - Les dimensions de la politique conomique
4
en matire dallocation, les arguments sont micro-conomiques. Il sagit essentiellement de remdier
des inefficiences de march (monopoles, externalits, marchs incomplets, par exemple en raison
dun horizon temporel trop court des agents, information incomplte, etc..) ;
en matire de stabilisation, Keynes donnait comme raison dtre de lintervention publique
linstabilit des comportements privs. Le budget public doit alors tre utilis pour attnuer les
cycles dactivit (politiques dites contra-cycliques) La thorie des anticipations rationnelles (voir la
prsentation de la critique de Lucas) a port un coup srieux cette vision et mis en doute
lefficacit des politiques de stabilisation. La recherche contemporaine sur les fonctions micro-
conomiques de la macro-conomie a rhabilit ces politiques dans le cas de rigidits dans les
ajustements nominaux de court terme, notamment face des chocs de demande. Les agents
peuvent ne pas systmatiquement optimiser, notamment lorsque le cot de loptimisation est
infrieur aux bnfices individuels quil procure (en prsence par exemple de cot dajustement des
prix ou menu costs) ; ces comportements peuvent avoir un cot macro-conomique significatif ;
en matire de redistribution, largument central en faveur de lintervention est que mme si la
distribution des revenus issue de lquilibre de march est Pareto-optimale, elle nassure pas
ncessairement la justice sociale telle que la conoit une socit donne. Les politiques de
redistribution renvoient donc ncessairement des critres normatifs.
Critres dvaluation des choix de politique conomique
Pour valuer les choix de politique conomique et notamment pour comparer des politiques alternatives,
il importe de pouvoir en mesurer les effets. Les outils classiques ne sont pas les mmes en matire
dallocation, de stabilisation et de redistribution.
En matire dallocation, loutil standard est le bien-tre (welfare), tel quil a t tudi en micro-
conomie. Il est trs frquemment utilis en quilibre partiel, par exemple pour examiner les effets
de mesures de politique commerciale (encadr) et permet galement dtudier les consquences
redistributives. Mais grce au dveloppement des modles dquilibre gnral calculable (MEGC),
les politiques dallocation font galement lobjet dvaluations en quilibre gnral.
Encadr 1-1. Le cot de la protection aux tats-Unis
Les tats-Unis conservaient, au dbut des annes quatre-vingt-dix, des barrires tarifaires ou non-tarifaires
leves dans une vingtaine de secteurs reprsentant 5% environ de la consommation totale : pics tarifaires
avoisinant 10, 20 ou mme 30% pour certains produits spcifiques, quotas dimportation pour le sucre ou les
produits laitiers, accords dautolimitation des exportations pour de nombreux produits du textile et de
lhabillement. Avec un tarif moyen de 3,5%, les autres secteurs taient sensiblement moins protgs.
Une estimation en quilibre partiel des effets de cette protection donnait pour lanne 1990 les rsultats suivants
(en milliards de dollars) :
Secteurs trs protgs
a) Surplus des consommateurs ................................................................................................................... - 32,3
b) Surplus des producteurs ......................................................................................................................... + 15,8
c) Revenus fiscaux........................................................................................................................................ + 5,9
d) Rente de protection pour les secteurs protgs par des quotas ...................................................... + 7,1
e) Pertes defficience
#
................................................................................................................................... + 3,5
f) Bien-tre total............................................................................................................................................. - 10,4
(#) effet intersectoriel : perte rsultant dune allocation des ressources biaise en faveur des secteurs protgs.
Autres secteurs
Surplus des consommateurs (estimation)................................................................................................. - 38
Au total, le cot en bien-tre de la protection des secteurs trs protgs slevait 10,4 milliards (5% de la
consommation des biens correspondants) pour 1,8 millions demplois, soit 6000 dollars par emploi. Sur la base des
Chapitre 1 - Les dimensions de la politique conomique
5
calculs dquilibre partiel, une libralisation complte aurait rduit lemploi dans ces secteurs de 190.000. Le cot
de lemploi prserv slevait ainsi 54.000 dollars.
Source : Hufbauer et Elliott (1994).
Loutil quivalent en matire de stabilisation doit valuer lincidence sur lutilit des diffrents
agents dun cart par rapport lquilibre de plein emploi. En pratique, la fonction utilise nest
jamais drive de lagrgation des utilits individuelles, et les macro-conomistes thoriques
postulent une fonction de perte macro-conomique de forme :
1
]
1

+
0
1
2
)
~
(
s
s
N
i
i i
s t i t
ds e y y E L

o les y
i
sont des variables-objectifs de la politique conomique (typiquement, la croissance et
linflation), les
~
y
i
sont les optima correspondants, les
i
les poids affects aux diffrentes variables, et
un facteur descompte.
En matire de redistribution, enfin, une mesure agrge de lincidence de laction publique requiert
de pondrer les utilits individuelles. En principe, cela peut se faire si lon se donne une fonction de
bien-tre social de type : (U
1
, U
2
,..., U
n
), o 1,n sont les individus ou les mnages formant la
socit (ou, de manire plus raliste, des catgories de mnages, regroups par exemple par
dciles de revenu). Il est alors possible de comparer deux distributions des revenus. Parmi les
fonctions de bien-tre social, on peut par exemple envisager :
= U
1
+ U
2
+... + U
n
, fonction dite benthamienne
1
, ou encore
= Min
i
(U
1
, U
2
,..., U
n
), fonction dite rawlsienne
2
.
La premire considre que la rpartition du revenu entre les individus est sans importance. Elle peut
tre trs ingalitaire, mais le dcideur public a pour seul objectif de maximiser la somme des utilits
individuelles (cette fonction de bien tre social privilgiera cependant des rpartitions du revenu plutt
galitaires, car lutilit marginale du revenu dcrot avec celui-ci). La seconde prend au contraire pour
objectif de maximiser lutilit des individus les moins bien dots, conformment aux principes de la
Thorie de la justice de John Rawls (pour une introduction aux thories de la justice sociale, voir par
exemple la synthse d'Arnsperger & Van Parijs, 2003).
En pratique, on utilise la courbe de Lorentz et lindice de concentration de Gini pour mesurer
limportance des ingalits et limpact de certaines mesures de politique conomiques sur ces
ingalits. La courbe de Lorentz porte, en abscisse, la fraction de la population ayant les revenus les
plus bas, et en ordonne, la part du revenu total correspondant cette fraction de population. Elle
permet donc de rpondre la question suivante : quel est le % (y) des revenus dtenu par un certain
% (x) des individus les plus pauvres ? . La bissectrice correspond une qui-rpartition des revenus.
Plus la courbe de Lorentz est loigne de la bissectrice, plus les ingalits sont grandes. Le
graphique 1-1 reprsente pour l'anne 1998 la courbe de Lorentz pour le revenu disponible total des
mnages franais et pour les revenus du patrimoine. Sans surprise, les revenus du patrimoine sont
distribus plus ingalement que les revenus du travail.

1
Daprs Jeremy Bentham, philosophe britannique de la fin du XVIII, fondateur de lutilitarisme.
2
Daprs John Rawls, philosophe amricain contemporain, auteur de la Thorie de la Justice.
Chapitre 1 - Les dimensions de la politique conomique
6
Graphique 1-1 : La courbe de Lorentz des re venus en France
(daprs Atkinson et al., Ingalits conomiques, rapport du CAE n 33, 2001)
Lindice de concentration de Gini se dduit de la courbe de Lorentz en calculant la surface comprise
entre la courbe de Lorentz et la bissectrice. Cette surface est au maximum de 0,5 (si un individu
concentre tous les revenus). Lindice de Gini est gal deux fois cette surface de manire varier
entre zro (quirpartition) et 1 (ingalit maximum). En notant x
i
les fractiles de la population et y
i
la
part de chaque fractile dans le revenu total, lindice de Gini vaut :
( )( )
i i
i
i i
y y x x G +
1 1
1
Cet indicateur synthtique peut alors tre compar dans le temps, comme sur le graphique 1-2 qui
montre que les ingalits de salaires on cess de se rduire en France partir du milieu des annes
quatre-vingt :
Graphique 1-2 : Lindice de Gini des salaires en France
(daprs Atkinson et al., 2001)
Chapitre 1 - Les dimensions de la politique conomique
7
Cependant les critres utiliss pour valuer les effets dune politique conomique sont souvent
beaucoup plus frustes : hausse du PIB, baisse du chmage, amlioration des bas revenus, etc. Certains
de ces critres sont sans aucun fondement conomique (il est possible de trouver de nombreux cas
dans lesquels une hausse du PIB ou une baisse du chmage rduisent le bien-tre). Mais il est
intressant de noter que le gouvernement franais publie rgulirement des valuations de leffet des
mesures fiscales sur la rpartition du revenu
3
et que, de plus en plus, les politiques daide au
dveloppement sont juges laune de leur capacit rduire les ingalits de revenu par tte entre
pays et au sein des pays.
Pourquoi la politique conomique donne-t-elle lieu controverse ?
Sur cette base, il est intressant de se demander pourquoi la politique conomique donne lieu dbats.
Ceux-ci peuvent tre de plusieurs natures :
o Dsaccords doctrinaux sur la reprsentation du fonctionnement de lconomie
o Prfrences diffrentes quant aux arbitrages macro-conomiques (combien de chmeurs
supplmentaires est-on prt concder pour rduire linflation dun point ?)
o Prfrences temporelles diffrentes ( quel degr est-on prt dgrader les perspectives futures
pour un gain immdiat cf . les dbats sur les questions environnementales)
Ces deux arbitrage concident souvent, parce que les diffrents mcanismes macroconomiques
jouent des horizons diffrents. De nombreuses rformes structurelles ont un effet positif
moyen terme mais ngatif court terme : ainsi la politique de "dsinflation comptitive" des annes
1980-1990 a permis un contrle durable de l'inflation par l'ancrage du franc franais au deutsche
mark, mais au prix de taux d'intrts rels levs et donc d'un chmage accru court terme
(Blanchard et Muet, 1993).
o Prfrence diffrente entre efficacit et quit : les minima sociaux doivent-ils tre bas pour
encourager les individus travailler, ou levs pour favoriser la redistribution des revenus ?
Cette grille de lecture est clairante, mais elle est insuffisante. Bien souvent, les controverses ne se
ramnent pas ces choix simples. Ravi Kanbur (2001) a rcemment propos une autre lecture de la
nature des dsaccords sur les politiques conomiques internationales : ceux-ci se concentrent selon
lui sur les questions dagrgation, dhorizon temporel et de fonctionnement des marchs. La grille
sapplique par exemple au dbat entre avocats de la libralisation commerciale ou financire et
opposants celle-ci :
o les premiers insistent sur les gains globaux de louverture aux changes, et ngligent la
rpartition des gains et des cots sur laquelle les seconds se concentrent ;
o les premiers visent un horizon de moyen terme (cinq dix ans) et ngligent tant le trs court
terme que le trs long terme, les seconds mettent laccent sur les cots dajustement
temporaires (en particulier en ce qui concerne les populations pauvres ou fragiles, ce qui rejoint
le point prcdent) ou sur les effets de long terme, notamment environnementaux, dun
dveloppement capitaliste ;
o enfin les premiers supposent gnralement que les marchs sont suffisamment concurrentiels
pour que les enseignements classiques de la thorie sappliquent, tandis que les seconds
soulignent leurs imperfections et, dans ce cadre, les effets pervers dune libralisation engage
sans mesures daccompagnement appropries.
Lintrt de cette analyse est quelle suggre que les dsaccords ne tiennent pas ncessairement aux
finalits ni mme aux modles conomiques, mais des angles dattaque diffrents dont aucun nest a
priori illgitime.

3
Voir les rapports conomiques, sociaux et financiers annuels au parlement, disponibles sur le site du
ministre de lconomie, des finances et de lindustrie.
Chapitre 1 - Les dimensions de la politique conomique
8
Mthodes dvaluation
Mme si le critre de jugement final est fruste, les questions de politique conomique donnent lieu des
travaux dvaluation sophistiqus. Il faut distinguer les valuations ex ante sur la base de modles et les
valuations ex post.
Les valuations ex ante sont paradoxalement souvent plus dveloppes que les valuations ex post.
Elles reposent sur des modlisations des comportements conomiques qui peuvent tre de divers types :
o quilibre partiel pour des mesures de type tarifs douaniers, modifications fiscales ;
o modles macroconomtriques reprsentant lensemble de lconomie dans une optique de
court-moyen terme ;
o modles dquilibre gnral calculable reprsentant lquilibre moyen-long terme pour les
politiques dallocation ;
o modles de microsimulations pour tudier les effets dune politique au sein dune population
htrogne.
Certaines de ces valuations ont fait lobjet de critiques mthodologiques svres. En particulier, la
critique de Lucas montre quil nest pas correct dutiliser un modle macroconomtrique estim
dans un certain contexte pour valuer les effets de changements importants dans les rgles de la
politique conomique.
Les mthodes dvaluation ex post se sont beaucoup dveloppes au cours des annes rcentes, en
particulier dans le domaine des politiques sociales. Elles reposent souvent sur lutilisation
dexpriences naturelles qui permettent de distinguer les effets dune politique sur un groupe
dindividus en comparaison dun groupe tmoin. On a aussi recours des expriences contrles.
Les limites de laction publique
Les arguments en faveur de laction publique sont largement reconnus dans leur principe, mais leur
pertinence concrte est videmment discute. De surcrot, ils ne justifient une intervention publique que
si celle-ci est effectivement en mesure de remdier au dficiences de lconomie de march, sans
introduire dinefficacits supplmentaires. Or les interventions publiques sont elles-mmes imparfaites,
pour une srie de raisons :
parce quelles comportent des cots de transaction (procdures bureaucratiques, conflits entre
ministres qui retardent la dcision, manque dincitation amliorer lefficacit dans un systme
administratif qui nest pas rgul par les prix)
parce que le modle sur lesquels elles se fonde nest pas une reprsentation exacte de la ralit, ou
parce que les gouvernants ne disposent pas eux-mmes dune information parfaite, par exemple sur
les revenus des individus ou leur situation, et que ceux-ci tendent faire un usage stratgique de
linformation, suscitant notamment des phnomnes dala moral (moral hazard : par exemple, le
soutien de ltat aux entreprises en difficult nincite pas une bonne gestion). Lanalyse
contemporaine a beaucoup insist sur cette limite du modle du dcideur parfaitement inform ;
parce quen dmocratie, un gouvernement a pour but dtre reconduit dans ses fonctions, et que
cela peut le conduire privilgier dautres objectifs que loptimum social ; il peut par exemple
conduire une politique dont les effets ngatifs se feront sentir long terme, tandis que ses effets
positifs sont immdiats (son taux dactualisation est suprieur celui de la socit) ; il peut aussi
favoriser son lectorat naturel ou chercher faire pencher la dcision de llecteur mdian .
parce que les interventions publiques peuvent privilgier, plutt que lintrt gnral, celui de
certains groupes sociaux ou certains groupes dintrt qui ont la capacit de se faire entendre ;
cest notamment le cas lorsquune administration charge de superviser un secteur particulier
Chapitre 1 - Les dimensions de la politique conomique
9
(agriculture, industrie, finance) tend privilgier lexcs les intrts de ce secteur (on parle de
capture du rgulateur );
parce que les anticipations que forme le secteur priv sur les comportements de lacteur public
peuvent nuire lefficacit de la politique conomique. Si le dcideur public fait lhypothse que les
agents privs agiront de faon mcanique et non stratgique, il peut se tromper lourdement sur
lefficacit de la politique quil conduit. Cest la critique des anticipations rationnelles mise
notamment en avant par Robert Lucas.
Ces diffrents facteurs dinefficacit de laction publique sont tudis par lconomie politique
4
. Cette
approche, qui examine laction publique dun point de vue positif et non pas normatif, sest beaucoup
dveloppe au cours des dernires dcennies. Le point important est que limperfection de
linformation est la fois un argument pour lintervention publique (parce quen information imparfaite
les marchs fonctionnent mal) et un argument contre elle (parce que les interventions dun
gouvernement mal inform peuvent aggraver les choses).
2. Un rapide historique de la politique conomique
Pour les conomistes classiques du XIX
me
sicle, le fonctionnement de lconomie de march laisse
peu de place la politique conomique. Le gouvernement est un acteur parmi dautres, qui collecte des
impts et effectue des dpenses pour des besoins collectifs, mais, en dehors des guerres, le poids des
dpenses publiques reste faible. En 1870, elles reprsentent 8,3 % du PIB en moyenne dans les pays
industrialiss, allant de moins de 4% pour les tats-Unis 12,6 % pour la France, qui passe (dj) pour
un pays de forte intervention tatique. Les gouvernements ont une attitude passive, de laissez-faire ,
vis--vis de lune des caractristiques principales de lconomie capitaliste de march : lexistence de
cycles des affaires, priodes de fluctuations corrles des grands agrgats macroconomiques. La
thorie classique, qui analyse ces cycles, ne fait aucune place lide que les gouvernements
pourraient chercher stabiliser des phnomnes qui paraissent essentiellement naturels. Il nen ont
dailleurs gure les moyens : les dpenses publiques psent peu, la politique montaire et la politique de
change sont en quelque sorte en rgime de pilotage automatique du fait de la prdominance de ltalon-
or.
mergence de la politique budgtaire
La premire guerre mondiale induit plusieurs changements de grande ampleur :
elle occasionne une augmentation marque du poids des dpenses publiques (graphique 1-3) ; vers
la fin des annes 20 commencent aussi apparatre en Europe les rudiments de systmes de
scurit sociale ;
elle laisse les tats lourdement endetts. Pendant la guerre, les dpenses ont souvent t finances
plus de trois-quarts par de lendettement (cest un phnomne classique, qui se reproduira au
cours de la seconde guerre mondiale, comme lillustre le graphique 1-2 ci-aprs) ;
elle induit une rupture du lien fixe avec lor, et donc ouvre la voie une autonomie de la politique
montaire, alors mme quavec la monte des conflits sociaux et politiques, le poids des
proccupations internes dans les dcisions publiques tend saccrotre.
Cest la Grande Dpression et les analyses quen fait Keynes dans la Thorie Gnrale (publie en
1936, voir rfrence la fin du chapitre) - qui ouvre la voie la rvolution keynsienne et la fin

4
Au sens anglais du terme, conomie politique dsignant traditionnellement en franais lensemble de la
science conomique.
Chapitre 1 - Les dimensions de la politique conomique
10
du laissez-faire . Keynes attribue la Grande Dpression linsuffisance de la demande globale dans
lconomie (entretenue par des erreurs de politique conomique, notamment de politique montaire
dans les annes 20 et 30). Avec lexprience de cette grande crise, les cycles des affaires apparaissent
comme des fluctuations de la demande agrge pour les biens et services et pour la main duvre qui
les produit. Loffre, cest--dire la capacit produire, ne ragit quavec lenteur. Les rcessions et les
dpressions sont des situations dans lesquelles la demande tombe au-dessous des capacits de
production, entranant un sous-emploi de la main duvre et du capital.
Or le gouvernement est dans une position privilgie pour remdier aux fluctuations de la demande
agrge. Il agit en effet directement sur la demande de biens et services par ses choix de dpenses, et
influe sur les choix des agents conomiques par la fiscalit : en jouant des diffrents aspects de la
politique budgtaire, il peut donc avoir un impact sur la demande agrge.
En 1937, les dpenses publiques atteignent en moyenne 20,7 % du PIB dans les pays industriels
(graphique 1-2 ci-aprs). Ds la fin de la seconde guerre mondiale, dabord en Europe dans les annes
50 puis aux tats-Unis dans les annes 60, les politiques de demande active, dites keynsiennes ,
prennent leur essor, en mme temps que se dveloppe laction publique dans les autres domaines de la
politique conomique (allocation, rpartition) analyss plus haut. Les dpenses publiques passent en
moyenne 27,9 % du PIB en 1960, puis 42,6 % du PIB en 1980, et 47,2% en 1994, en dpit des
efforts au moins annoncs pour juguler cette croissance. Cette hausse des dpenses est en grande
partie, mais pas totalement, finance par une augmentation de la pression fiscale. Cette dernire
saccrot de faon substantielle, sans pour autant viter la hausse considrable de la dette publique
(graphique 1-2). Cet essor est dautant plus remarquable quil se produit, depuis la fin de la seconde
guerre mondiale, dans une longue priode de paix entre les grands pays industrialiss. Il est beaucoup
plus marqu dans les pays dEurope continentale et au Japon que dans les pays anglo-saxons, en raison
du dveloppement aprs la guerre des systmes de protection sociale grs par ltat et dun poids plus
important des services publics.
Graphique 1-3 : La monte des dpenses publiques
0
10
20
30
40
50
60
1870 1913 1920 1937 1960 1980 1990 1994
%
du
PI
B
France Allemagne Royaume-Uni Etats-Unis Moyenne pays industrialiss
Source : Tanzi et Schuknecht (1995)
Chapitre 1 - Les dimensions de la politique conomique
11
Graphique 1-4 :
Dettes publiques brutes en % du PIB, 1860-1997
0
50
100
150
200
250
300
1860 1870 1880 1890 1900 1910 1920 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990
D
e
b
t
/
G
D
P
USA
Japan
UK
France
Sources : Bismut et Jacquet (1997).
mergence de la politique montaire
La banque centrale, qui dispose du monopole de lmission montaire, peut aujourdhui agir de faon
dlibre sur la masse de monnaie en circulation. Le monopole dmission montaire est cependant une
construction historique et politique davantage quconomique. Une importante controverse a marqu,
au XIX
me
sicle, les dbats entre les partisans du monopole dmission, et ceux de la libre concurrence
dans lmission de monnaie ( free banking ), cette fois-ci en termes defficacit conomique. Ce
dbat a consacr la banque centrale, et ce nest vraiment quau tournant du sicle quelle devient
lacteur de la politique montaire, cest--dire lensemble des actions par lesquelles elle influe sur la
cration montaire par le systme bancaire.
Le rle de la politique montaire volue en parallle avec le systme de changes. Sous ltalon-or qui
prvaut jusquen 1914, la politique montaire est en pilotage automatique , limage de la situation
des pays (Hong Kong, Estonie, Argentine jusquen janvier 2002) qui ont adopt des rgimes de
currency board : un dficit extrieur induit automatiquement une contraction de la masse montaire, et
donc un ralentissement conomique et /ou une baisse des prix qui tend rtablir lquilibre extrieur
(encadr 1-2).
Encadr 1-2. Ltalon-or
Le fonctionnement de ltalon-or a t formalis au milieu du XIX
me
sicle par David Hume. Bien que simplifi,
son modle reste aujourdhui encore la reprsentation dominante du mcanisme de base de ltalon-or.
Supposons que lor soit la fois la monnaie internationale et la seule monnaie en circulation dans le pays. La
relation entre stock dor, prix et activit conomique est donne par lquation quantitative de la monnaie :
Chapitre 1 - Les dimensions de la politique conomique
12
M = kpY
Le commerce extrieur dpend de la comptitivit selon une quation du type :

,
_

* p
p
S S o S est le solde extrieur et p est le prix ltranger.
Un excdent extrieur se traduit par une importation dor, et donc une expansion de la masse montaire, un dficit
par une exportation dor, donc une contraction. Loffre de biens tant fixe ( Y Y ), une variation de la masse
montaire se traduit intgralement en une variation des prix : les prix augmentent si le pays est en excdent, ils
baissent sil est en dficit. La comptitivit varie donc de manire endogne, et ses variations ont un caractre
auto-quilibrant : le pays en dficit voit sa comptitivit samliorer, et le pays en excdent voit sa comptitivit se
dtriorer.
Malgr sa simplicit relative, car cest un des premiers modles dquilibre gnral ! , ce modle est intressant.
Il montre comment fonctionne un rgime o ltat ne dispose pas du pouvoir de crer la monnaie, et conduit
souligner limportance dcisive de la stabilit des prix pour le bon fonctionnement de lconomie. Avec un
minimum dadaptations, il peut tre utilis pour tudier le fonctionnement dconomies ayant officiellement choisi
de fonctionner avec une devise internationale (Panama, Equateur) ou largement marques par une dollarisation ou
une eurosation de fait (Amrique centrale, Balkans, segments de lex-URSS).
Ltalon de change-or (dans lequel la liquidit internationale se compose de lor et dune monnaie de
rserve convertible en or livre sterling au dbut du 20
me
sicle, dollar amricain entre 1947 et 1971)
se substitue en partie dans les annes 1920 ltalon-or
5
. Cest une tentative de rponse la relative
pnurie dor, et ce rgime donne une marge de manuvre plus grande la banque centrale du pays qui
met la monnaie de rserve. Les autres pays acquirent aussi une plus grande autonomie en mettant en
place des contrles sur les flux de capitaux.
Mais la marge de manuvre du pays qui met la monnaie internationale est aussi source de problmes,
lorsque quelle alimente une cration montaire trop importante pour assurer la crdibilit du change-or.
Cest l tout le problme du systme mis en place dans laprs guerre, dit systme de Bretton Woods
du nom du lieu o fut organise la confrence montaire internationale qui lui donna le jour en 1944
6
.
Le systme de Bretton-Woods
7
tait organis autour du dollar, lui-mme convertible en or. Pendant les
annes 60, la balance des paiements des tats-Unis se caractrise par un excdent des paiements
courants, mais dimportantes sorties de capitaux, soutenues par leffort de guerre au Vietnam et par les
investissements directs trangers des firmes amricaines, notamment en Europe. De ce fait, le solde
des paiements hors rserves officielles est constamment dficitaire, et ce sont les autres pays qui
interviennent pour soutenir le dollar (empcher leur monnaie de sapprcier) en accumulant des
rserves en dollars. De ce fait, la fin des annes 60, les banques centrales des pays industrialiss
dtiennent davantage de dollars que nen pourraient convertir les tats-Unis au prix officiel de 35
dollars lonce, ce qui pose un problme majeur de crdibilit et alimente la spculation. Ltalon de
change-or devient explicitement un talon-dollar le 15 aot 1971, lorsque le prsident Nixon met fin de
faon unilatrale la convertibilit du dollar en or, puis laisse la place au flottement entre les grandes
monnaies ds 1973. Il sera entrin par les accords de la Jamaque en 1976.
En rgime de taux de change flottants, la politique montaire retrouve toute latitude : ce sont les
variations du taux de change qui rendent compatibles les diffrences entre politiques montaires

5
Les annes vingt et trente sont marques par une trs grande instabilit montaire.
6
Problme identifi par lconomiste belge Robert Triffin ds 1960.
7
Pour un rsum accessible de l'histoire du systme financier international mis en lumire par les rsultats
thoriques rcents, voir Eichengreen (1996).
Chapitre 1 - Les dimensions de la politique conomique
13
nationales. Les tats-Unis, lAllemagne et le Japon conduisent des politiques montaires autonomes,
essentiellement dtermines par des considrations internes. Cependant les pays europens marquent
une prfrence pour la stabilit des changes qui les conduira resserrer la coordination de leurs
politiques montaires en crant notamment le Systme montaire europen en 1979 (qui prvoit des
marges de fluctuations des monnaies participantes autour dune rfrence commune, lEcu, et constitue
ainsi la premire tentative de crer une zone de stabilit montaire rgionale, sans rfrence un
ancrage externe), puis conclure au dbut des annes quatre-vingt dix le trait de Maastricht,
conduisant la mise en place de lunion montaire europenne en janvier 1999.
Le triangle de Mundell
Lhistoire montaire du XX
me
sicle reflte la difficult rcurrente rsoudre le dilemme
incontournable entre la stabilit des changes et lautonomie des politiques montaires nationales. Le fait
marquant des annes 1990 est la libralisation des mouvements de capitaux, initie par le Royaume-
Uni et les tats-Unis et qui gagne progressivement lEurope puis les grands pays en dveloppement.
Avant cette libralisation, les transactions financires ntaient autorises quen rglement dchanges
de biens et de services et les taux de change taient donc dtermins par le haut de la balance des
paiements. Un pays pouvait donc maintenir une parit fixe contre le dollar tout en conservant une
certaine autonomie de son taux dintrt, les entres ou sorties de capitaux engendres par les
changes commerciaux tant rgls par une variation des rserves de change. Mais la libert de
circulation des capitaux transforme le dilemme entre stabilit des changes et autonomie des
politiques montaires en incompatibilit totale puisquun cart de taux dintrt se traduit
automatiquement par des entres et sorties de capitaux, indpendamment de la situation du compte
courant. Ce triangle dincompatibilit a t identifi ds les annes 1960 par Robert Mundell et a
domin la discussion de politique conomique des annes 1990 dans les pays mergents. La crise
asiatique de 1997/98 (attaques contre le baht thalandais, le won coren etc.) a mis en vidence
limpossibilit de dfendre un rgime de change fixe qui ne soit pas protg par des mcanismes
institutionnels (currency board, union montaire) ou par un contrle des changes Cette analyse est
donc aussi lorigine des propositions visant jeter des grains de sables dans les rouages du
systme financier international, comme la taxe Tobin.
Capitaux mobiles
Politique montaire autonome Taux de change fixe
Le triomphe de la politique conomique keynsienne
La politique macro-conomique na vraiment fait lobjet dune vritable analyse thorique quaprs la
fin de la seconde guerre mondiale et aprs la mort de Keynes. Les principes des politique
keynsiennes furent notamment dvelopps dans la synthse noclassique de Paul Samuelson, et
inspirrent les politiques conomiques des annes 1960. Ce nest qu partir des annes 1970 que ces
principes ont subi lassaut de la nouvelle conomie classique et de lcole des anticipations
rationnelles, sur un fond dchec relatif des politiques de demande, qui ont alors conduit, dans le
contexte du premier choc ptrolier, la persistance de linflation et du chmage (phnomne appel
stagflation ).
Chapitre 1 - Les dimensions de la politique conomique
14
Tobin (1983) rsume ainsi les grands principes de la politique conomique :
(1) laffectation explicite des outils de la politique macro-conomique aux objectifs rels : croissance
relle, plein emploi (ce qui ne signifie pas que linflation soit ignore). Ce principe contraste avec la
tendance postrieure qui accorde la stabilit nominale une priorit quasi-exclusive, et laisse
ensuite les marchs en dterminer les consquences sur les variables relles ;
(2) une gestion active de la demande, qui repose sur lide que les chocs affectant lconomie sont une
caractristique des conomies de march, et quil appartient au gouvernement qui les observe den
compenser les effets ;
(3) la cohrence de la politique budgtaire et de la politique montaire dans la poursuite des objectif
macro-conomiques, travers un policy-mix appropri ;
(4) la politique budgtaire et la politique montaire ne sont pas ncessairement suffisantes pour raliser
la fois le plein emploi et la stabilit des prix. Les Keynsiens ne sont pas disposs appeler
plein emploi le taux de chmage qui rsulte des politiques visant stabiliser les prix (le NAIRU).
Ils reconnaissent lutilit dune troisime catgorie dinstruments, qui relve de laction
structurelle ; Tobin croit galement la politique des revenus, cest--dire lensemble des moyens
(persuasion, ngociation, lgislation, rglementation, fiscalit) par lesquels le gouvernement peut
influer sur lvolution des prix et des salaires.
Ces principes sont gnralement accepts dans les annes soixante et soixante-dix et inspirent plus ou
moins fortement les politiques conomiques nationales. Certains pays (Allemagne, notamment) y
restent nanmoins rebelles, en raison la fois dun attachement plus grand la stabilit des prix et
dune plus grande dfiance lgard de lintervention tatique.
Graphique 1-5 : chmage et inflation aux Etats-Unis, 1929-99
-7
-2
3
8
13
18
23
192
9
193
7
194
2
194
7
195
2
195
7
196
2
196
7
197
2
Tra
n
198
1
198
6
199
1
199
6
Chmage
Inflation
La contre-rvolution des annes quatre-vingt
Chapitre 1 - Les dimensions de la politique conomique
15
Dans les annes 1970 et surtout 1980, les politiques keynsiennes ont t fait lobjet dune remise en
cause importante, tant sur le plan thorique que sur celui des politiques mises en uvre ( ou au moins
des philosophies affirmes) dans certains pays (Margaret Thatcher et Ronald Reagan prenant la tte
dune croisade en faveur dune diminution du poids de ltat dans lconomie). On peut donner
plusieurs raisons pour expliquer le dsenchantement vis--vis des politiques keynsiennes :
(1) la ncessit de lutter contre une inflation sans cesse plus forte (graphique 1-5) tmoigne des limites
de la gestion keynsienne telle que lavait rsume Tobin, et renforce les thses classiques et
montaristes. Pendant les annes 80, les banques centrales apparaissent de plus en plus comme les
gardiennes du temple, capables par la rigueur de leurs objectifs quantitatifs dimposer la dsinflation
aux conomies industrialises, aprs des annes de forte inflation. Lattention se porte sur la faon
de mesurer et de limiter les cots de la dsinflation, et sur la ncessit de garantir la crdibilit de la
politique montaire. Lobjectif de stabilit durable des prix conduit aussi protger la politique
montaire des choix du gouvernement, en rendant la banque centrale indpendante et en excluant
les financements montaires des dficits publics ;
(2) les conomies industrialises dcouvrent limportance des chocs doffre (notamment les chocs
ptroliers de 1973/74 et 1979), auxquels les politiques keynsiennes apportent une rponse trs peu
satisfaisante (encadr 1-3) ;
Encadr 1-3 : chocs doffre et chocs de demande
Il est possible de reprsenter lquilibre macro-conomique dans un graphique (quantits, prix) comme
lintersection dune courbe doffre globale Y = Y
S
(p) et dune courbe de demande globale Y = Y
D
(p). Les
conomistes appellent chocs doffre des dplacements exognes de la courbe doffre globale (de S S) et
chocs de demande des dplacements exognes de la courbe de demande globale (de D D).
Un point important est que les chocs doffre ont des effets permanents sur les prix et loutput tandis que les
chocs de demande nont un effet permanent que sur les prix si la courbe doffre est verticale long terme (dans le
graphique ci-dessous, un choc doffre dplace lquilibre de E en E
1
, un choc de demande de E en E
2
). Cette
distinction est importante parce que les rponses de politique conomique quappellent des chocs doffre et de
demande sont trs diffrentes.
(3) les gouvernements ont trop us de la facilit budgtaire, et laccumulation des dficits publics a
conduit une monte de la dette publique qui fait peser des doutes sur la solvabilit des tats et te
toute marge de manuvre lactivisme budgtaire ;
(4) lattention se porte davantage sur les distorsions lies au poids lev de la fiscalit et sur les cots
de transactions suscits par linefficacit de ltat.
S
S
Y
D
D
D
D
S
S
E
E
E
1
E
2
p
Chapitre 1 - Les dimensions de la politique conomique
16
Nous aurons loccasion de revenir sur ces diffrents points. Comme le montre cependant le graphique
1.3 ci-dessus, cette remise en cause ne sest pas traduite par une diminution du poids des dpenses
publiques dans les principaux pays industrialiss.
La fin des annes 1990 : un nouvel ge dor ?
Dans la seconde moiti des annes 1990, qui sachve en 2000, les tats-Unis semblent avoir rsolu,
au moins temporairement, le problme macro-conomique consistant placer lconomie au plein
emploi, dans un contexte de stabilit des prix et de budget quilibr. Lattention sest porte
progressivement du ct de loffre, sur les sources de lacclration de la productivit observe partir
de 1996/97 : cest le dbat sur la nouvelle conomie et la diffusion des gains de productivit lis aux
micro-ordinateurs et lInternet. Ce dbat a des racines micro-conomiques : la fluidit du march du
travail amricain et la disponibilit de capitaux dans des secteurs risqus ont jou un rle crucial dans la
naissance de la nouvelle conomie , mais il a aussi une dimension macro-conomique : la Rserve
fdrale a laiss la croissance stablir au del du niveau de 2 2,5% par an qui tait auparavant
couramment considr comme son niveau potentiel (cest dire au del duquel des tensions
inflationnistes pouvaient apparatre). Les pays europens ont vaincu linflation, mais souffrent encore
dun retard dinvestissement sur les tats-Unis et dun chmage endmique beaucoup trop lev,
mme si leur situation samliore, et qui comportait au milieu des annes quatre-vingt-dix une
composante conjoncturelle non ngligeable (en France, le taux de chmage a frl 13% en 1997 alors
que le taux de chmage structurel est estim 8 % environ), justifiant des politiques de soutien la
demande, mais appelait galement des r formes importantes sur le march du travail. Quant au Japon,
ni la relance budgtaire, ni la relance montaire nont pour linstant permis de mettre fin la plus grave
rcession de laprs-guerre dans ce pays.
Paralllement au dbat sur la gestion des conomies les plus dveloppes, la fin des annes 1990 est
une priode de controverses trs vives sur le dveloppement des PED et le fonctionnement de
lconomie mondiale. La libralisation commerciale nest pas en cause : engage depuis les annes
1960 avec les cycles successifs du GATT (dont le dernier est lUruguay Round), elle est consacre
par la cration de lOrganisation mondiale du commerce et le dbat porte plutt, dans ce domaine, sur
lextension de louverture commerciale au champ des services (qui pose notamment la question de la
dfinition et de la protection des services publics) et sur le calendrier de disparition des barrires
protectionnistes encore en place (par exemple les subventions agricoles en Europe et aux tats-Unis).
En revanche, la libralisation des mouvements de capitaux (cf. infra) est remise en cause aprs une
srie de crises financires dans des pays mergents qui ont ouverts leur compte financier (Thalande et
Core en 1997, Indonsie et Brsil en 1998, Argentine en 2001 ), et la politique daide des institutions
financires internationales (FMI et Banque mondiale) est critique.
Le dbut du XXI
me
sicle : retour aux vieilles controverses
La rcession amricaine de 2001/2002, la premire depuis 1991, a ressuscit les dbats sur lutilit et le
contenu des politiques de stabilisation : ainsi, ladministration rpublicaine a engag un programme de
stimulation budgtaire massif, tandis que la Fed abaissait ses taux dintrt trs fortement. Contrastant
avec ce volontarisme, lEurope a prfr un stimulus modeste aussi bien sur le plan budgtaire que
montaire, privilgiant la poursuite de la rduction des dficits et le respect du plafond dinflation de 2%
fix par la BCE, et mettant plutt laccent sur les rformes ncessaires du ct de loffre
(flexibilisation du march du travail, libralisation des industries de rseau, etc., mise en uvre du
march unique des services financiers, dans le cadre de la stratgie dite de Lisbonne). Cette approche
a trouv ses limites en 2002 et 2003 avec un redmarrage moins rapide qu'aux Etats-Unis et
limpossibilit manifeste de certains tats de la zone euro (notamment lAllemagne et la France qui
Chapitre 1 - Les dimensions de la politique conomique
17
reprsentent plus de la moiti du PIB de la zone) de respecter leurs engagements budgtaires, qui a
donn lieu un conflit public entre gouvernements europens sur le Pacte de stabilit et de croissance,
donc sur le cadre mme de la politique conomique de la zone euro. Les dbats de politique macro-
conomique retrouvent donc aujourdhui tout leur sens, bien au-del de querelles doctrinales
persistantes.
Leuro change-t-il la vision de la politique conomique ?
La monnaie unique na pas chang fondamentalement la doctrine des pays europens en matire de
politique conomique, marque par les dbats qui viennent dtre rappels : influence encore
persistante de la contre-rvolution de loffre, qui se traduit par un scepticisme gnral envers les
politiques budgtaire actives et un consensus sur lindpendance de la banque centrale ; ncessit
dapurer les dettes publiques hrites des annes 1980 et 1990 ; rflexion sur les causes structurelles
du chmage. Deux points importants sont noter cependant :
dune part, le taux de change perd une grande partie de son importance comme instrument de
politique conomique : au sein de la zone euro, il a disparu par construction ; vis vis de
lextrieur de la zone, il est beaucoup moins important que prcdemment car la zone est beaucoup
plus ferme que ne ltait chaque pays pris isolment (plus de 60% des exportations franaises
sont diriges vers la zone euro). Il est encore trop tt pour savoir si l'apprciation rapide de l'euro
la fin 2003 remettra en cause ce constat ;
dautre part, les rles respectifs des politiques budgtaires et montaire sont plus clairement
dfinis. La politique montaire sapplique lensemble de la zone euro de manire uniforme
(mme si ses canaux de transmission peuvent diffrer quelque peu selon les pays) et ne peut donc
plus rpondre quaux chocs qui frappent tous les pays plus ou moins de la mme manire (on parle
de chocs symtriques ). Les politiques budgtaires jouent quant elles un rle crucial pour
rpondre aux chocs qui frappent tel ou tel pays ( chocs asymtriques ). La problmatique de la
politique conomique en Europe doit donc dsormais intgrer la question de la coordination entre
les politiques budgtaires nationales et avec la politique montaire.
Chapitre 1 - Les dimensions de la politique conomique
18
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