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Ruprecht-Karls-Universitt Heidelberg

Fakultt fr Wirtschaft- und Sozialwissenschaften Institut fr Politische Wissenschaft

Regierungssysteme und Demokratie in den Andenlndern


Eine kontextbezogene und vergleichende Untersuchung der Funktionsweise und Funktionsmuster prsidentieller Systeme und deren Auswirkungen auf die politische Entwicklung in Bolivien, Ecuador und Peru
Inaugural - Dissertation

Vorgelegt von

Richard Ortiz Ortiz


aus Quito/Ecuador

Betreuer

Prof. Dr. Dieter Nohlen

Heidelberg, November 2006

iii

Inhaltsverzeichnis

Inhaltsverzeichnis.......................................................................................................................iii Verzeichnis der Abbildungen und Tabellen ............................................................................. v Verzeichnis der Abkrzungen der Parteien und politischen Organisationen ..................... vii Einleitung..................................................................................................................................... 1 1 Institutionelle Anstze in der Politikwissenschaft und Demokratieentwicklung .............................................................................................. 11 1.1 Der alte und der neue Institutionalismus ................................................................ 13 1.1.1 Merkmale des Altinstitutionalismus .............................................................................. 14 1.1.2 Merkmale des Neoinstitutionalismus............................................................................. 16 1.2 Aspekte der Institutionendiskussion .............................................................................. 19 1.2.1 Institutionenbegriff ........................................................................................................ 19 1.2.1.1 Institutionen in der Soziologie ....................................................................................... 20 1.2.1.2 Institutionen in der konomie ....................................................................................... 21 1.2.1.3 Institutionen in der Politikwissenschaft ......................................................................... 22 1.2.2 Institutionen und ihre Auswirkungen............................................................................. 24 1.2.3 Institutionen und Demokratieentwicklung..................................................................... 25 1.3 Neue institutionelle Anstze in der Politikwissenschaft ................................................ 27 1.3.1 Soziologischer Institutionalismus .................................................................................. 28 1.3.2 Rational choice-Institutionalismus ................................................................................ 31 1.3.3 Historischer Institutionalismus ...................................................................................... 35 1.4 Historisch-empirischer Ansatz und kontextbezogener Institutionalismus..................... 39 1.4.1 Epistemologische und theoretische Prmissen .............................................................. 40 1.4.2 Institutioneller Ansatz.................................................................................................... 45 1.5 Institutionen im Kontext und Regierungssysteme ......................................................... 50 2 2.1 2.2 2.2.1 2.2.2 2.2.3 2.2.4 2.3 2.3.1 2.3.2 2.3.3 2.3.4 2.4 2.4.1 2.4.1.1 2.4.1.2 2.4.1.3 2.4.2 2.4.2.1 2.4.2.2 2.4.3 2.4.3.1 Prsidentialismusforschung und Demokratieentwicklung in Lateinamerika: Konzepte, Thesen und Anstze................................................................................... 52 Begriffe und Definitionen von prsidentiellen Regierungssystemen............................. 53 Politikwissenschaftliche Klassifikationen und Typologien von Regierungssystemen und ihre Anwendung............................................................. 57 Grundlegende Dichotomie: Prsidentialismus vs. Parlamentarismus............................ 58 Die umstrittene Trilogie der Regierungssysteme........................................................... 59 Differenzierte Typologie auf der polity-Dimension....................................................... 64 Polity-politics-Typologien ............................................................................................. 66 Der Stellenwert von Regierungssystemen in der lateinamerikanischen Demokratisierungsforschung ......................................................................................... 69 Der gefhrliche Prsidentialismus.............................................................................. 69 Die Anwlte des Prsidentialismus................................................................................ 70 Die schwierige Kombination...................................................................................... 72 Prsidentialismus und Kontexte..................................................................................... 73 Anstze der Prsidentialismusforschung ....................................................................... 74 Normativ-deduktiver Ansatz.......................................................................................... 76 Gefahren und Paradoxe des Prsidentialismus .............................................................. 77 Paralogismen der Prsidentialismuskritik...................................................................... 81 Fazit: Empirischer Test der Annahmen der Prsidentialismuskritik.............................. 84 Empirisch-statistischer Ansatz....................................................................................... 85 Kritik: Die statistische Falle ....................................................................................... 89 Fazit: Korrelationen in Kontexten ................................................................................. 90 Constitutional engineering-Ansatz................................................................................. 90 Weder Prsidentialismus noch Parlamentarismus ......................................................... 91

iv

2.4.3.2 2.4.3.3 2.4.4 2.4.4.1 2.4.4.2 2.5 2.5.1 2.5.2 3 3.1 3.1.1 3.1.2 3.1.3 3.1.4 3.1.5 3.2 3.2.1 3.2.2 3.2.3 3.2.4 3.3 4 4.1 4.2 4.2.1 4.2.1.1 4.2.1.2 4.2.1.3 4.2.2 4.2.2.1 4.2.2.2 4.2.2.3 4.2.3 4.3 4.3.1 4.3.2 4.3.2.1 4.3.2.2 4.3.2.3 4.3.3 4.4 5 5.1 5.2

Kritik: Kontextlose Institutionen als erklrende Variablen ........................................... 93 Fazit: Institutionen in komplexen Zusammenhngen .................................................... 94 Historisch-empirischer Ansatz....................................................................................... 95 Das Gegenprogramm der Heidelberger Schule ............................................................. 96 Fazit: Prsidentielle Regierungssysteme in konkreten Kontexten ................................. 98 Historische Bewertung der Funktionsweise der Regierungssysteme .......................... 100 Revision des Stellenwerts der Regierungssysteme und deren Bedeutung fr die politische Entwicklung ..................................................................................... 100 Kontextbezogene Forschung des Andenprsidentialismus.......................................... 101 Historische und kontextuelle Rahmenbedingungen der politischen Entwicklung in den Andenlndern........................................................................... 103 Historisch-politische Grundmerkmale und Pfadabhngigkeiten ................................. 104 Staatsbildung und historische Sequenzen .................................................................... 105 Demokratieerfahrung und politische Partizipation ...................................................... 109 Regierungssysteme und Demokratiezusammenbrche................................................ 116 Militarismus und autoritre Systeme ........................................................................... 124 Transitionsprozesse zur Demokratie............................................................................ 131 Kontextuelle Rahmenbedingen der Funktionsweise von Regierungssystemen........... 137 Wirtschaftliche Rahmenbedingungen der politischen Entwicklung ............................ 138 Soziale Ungleichheit und ethnische Fragmentierung................................................... 146 Parteiensysteme und Regierungssysteme seit der Demokratisierung .......................... 151 Eliten, Prsidentialismus und demokratische Konsolidierung..................................... 164 Fazit ............................................................................................................................. 166 Funktionsweise der prsidentiellen Regierungssysteme und Demokratieentwicklung in den Andenlndern ....................................................... 167 Grunddaten und Haupttendenzen der Demokratieentwicklung seit der letzten Welle der Demokratisierung................................................................ 168 Institutionenbildung und Reform der Regierungssysteme nach der Demokratisierung......................................................................................................... 175 Primre Institutionenbildung in den Andenlndern ..................................................... 179 Restauration der bolivianischen Verfassung von 1967................................................ 180 Reform und Innovation in Ecuador.............................................................................. 183 Reform und Innovation in Peru.................................................................................... 187 Sekundre Institutionenbildung: Reform der Regierungssysteme nach der Redemokratisierung ..................................................................................................... 190 Konjunkturen der Verfassungsreform in Bolivien....................................................... 193 Scheitern der politischen Reform und Entstehung des institutionellen Chaos in Ecuador .................................................................................................................... 194 Verfassung mit autoritrem Ursprung in Peru ............................................................. 196 Bilanz der Bemhungen um eine Reform der Regierungssysteme.............................. 198 Kontextbezogene Analyse der Funktionsweise des Andenprsidentialismus ............. 201 Wettbewerbsmuster und Mehrheitsbildung bei Prsidentschaftswahlen..................... 202 Formen prsidentieller Regierung und die Beziehungen zwischen Exekutive und Legislative............................................................................ 209 Ausgangskonstellationen ............................................................................................. 210 Strategien prsidentieller Regierungsbildung .............................................................. 214 Regierungsfhrung und Regierungsstil........................................................................ 223 Politische Krisen und demokratische Zusammenbrche: Autoritre, pseudodemokratische und bergangsregierungen....................................................... 261 Fazit: Regierungssysteme und Demokratieentwicklung.............................................. 269 Ertrge eines kontextbezogenen Institutionalismus und der historisch-vergleichenden Prsidentialismusforschung ......................................... 275 Stellenwert institutioneller Anstze und institutionelle Einflsse auf die Demokratieentwicklung................................................................................... 275 Pldoyer fr eine differenzierte und kontextbezogene Erforschung von prsidentiellen Regierungssystemen ..................................................................... 290

Bibliographie ........................................................................................................................... 293

Verzeichnis der Abbildungen und Tabellen

Abbildungen
Abbildung 1: Abbildung 2: Abbildung 3: Abbildung 4: Abbildung 5: Abbildung 6: Abbildung 7: Abbildung 8: Abbildung 9: Wirtschaftspolitischer Paradigmenwechsel in Lateinamerika......................... 139 Wahlentwicklung des Parteiensystems in Bolivien 1985-2005....................... 154 Wahlentwicklung des Parteiensystems in Ecuador 1984-2002 ....................... 156 Wahlentwicklung des Parteiensystems in Peru 1978-2001 ............................. 160 Restauration und Wandel in der primren Institutionenbildung...................... 180 Formale Merkmale des bolivianischen Regierungssystems gem der Verfassung von 1967 ..................................................................... 181 Formale Merkmale des ecuadorianischen Regierungssystems gem der Verfassung von 1979 und der Reformen von 1984 ....................... 185 Formale Merkmale des peruanischen Regierungssystems gem der Verfassung von 1979 ..................................................................... 189 Interaktionsmuster zwischen Prsidenten und Parlamenten............................ 259

Tabellen
Tabelle 1: Tabelle 2: Tabelle 3: Tabelle 4: Tabelle 5: Tabelle 6: Tabelle 7: Tabelle 8: Tabelle 9: Tabelle 10: Tabelle 11: Tabelle 12: Tabelle 13: Tabelle 14: Tabelle 15: Tabelle 16: Tabelle 17: Tabelle 18: Tabelle 19: Tabelle 20: Tabelle 21: Tabelle 22: Tabelle 23: Tabelle 24: Tabelle 25: Tabelle 26: Tabelle 27: Tabelle 28: Primre und sekundre Merkmale prsidentieller und parlamentarischer Regierungssysteme ............................................................................................ 55 Dichotomische Typologien demokratischer Systeme ....................................... 58 Typen von Regierungssystemen nach Shugart und Carey (1992)..................... 65 Entwicklung des Wahlrechts in der Andenregion ........................................... 110 Wahlen vor der Redemokratisierung der 1980er Jahre ................................... 112 Grunddaten der Demokratieentwicklung der Andenregion von 1945 bis zur (Re-) Demokratisierung der 1980er Jahre............................ 113 Reichweite des politischen Wettbewerbs und Partizipation vor den autoritren Regimes der 1960er und 1970er Jahre in den Andenlndern........ 115 Grndzuge der Regierungssysteme in den Andenlndern............................... 117 Militrische Regierungen der 1960er und 1970er Jahre in den Andenlndern........................................................................................ 127 Entstehungszusammenhang der Militrregime in der Andenregion in den 1970er Jahren........................................................................................ 129 Merkmale der Transitionsprozesse in den Andenlndern ............................... 132 Wirtschaftswachstum in den Andenlndern 1978-2005.................................. 140 Inflation und Haushaltsbilanzen in den Andenlndern 1978-2005 ................. 142 Allgemeine geographische und demographische Merkmale der Andenlndern ............................................................................................ 147 Einkommensverteilung und soziale Ungleichheit ........................................... 147 Armutsentwicklung in den Andenlndern....................................................... 148 Parteiensysteme in den Andenlndern um 2000.............................................. 161 Institutionalisierungsindex der andinen Parteiensysteme................................ 162 Grunddaten der Demokratieentwicklung in den Andenlndern seit der (Re-)Demokratisierung der 1980er Jahre bis 2005 ............................. 169 Partizipationsraten im Vergleich der vor- und nachautoritren Phasen .......... 171 Politische und prsidentielle Krisen in den Andenlndern seit der Redemokratisierung der 1980er Jahre bis 2005.................................. 173 berblick die politischen Reformen in den Andenlndern 1984-2005 ........... 191 Wahlen zur Nationalversammlung in Ecuador 1997....................................... 195 Wahlen zur Verfassungsgebenden Versammlung in Peru 1992...................... 197 Mehrheitsbildung bei Prsidentschaftswahlen seit der Redemokratisierung in den Andenlndern (1979-2005) ................................. 203 Status der Partei(en) bzw. Koalition der Prsidenten im Parlament................ 211 Koalitionsbildung in Bolivien 1982-2002 ....................................................... 212 Strategien prsidentieller Kabinettsbildung..................................................... 217

vi

Tabelle 29: Tabelle 30: Tabelle 31:

Verhltnis zwischen Exekutive und Legislative nach der Regierungsbildung ............................................................................ 221 Kabinette in den Andenlndern 1979-2000..................................................... 222 Krisenregierungen in der Andenregion ........................................................... 261

vii

Verzeichnis der Abkrzungen der Parteien und politischen Organisationen

Bolivien
ADN AP ARBOL ARENA COB CONDEPA CSUTCB FRI FSB IU MAS MBL MIP MIR MNR MNRI MRTK MRTKL NFR PCB PDC PIR POR PS PS-1 PURS UCS UDP VR-9 Accin Democrtica Nacionalista Acuerdo Patritico Alianza Renovadora Boliviana Alianza Renovadora Nacional Central Obrera Boliviana Conciencia de Patria Confederacin Sindical nica de Trabajadores Campesinos de Bolivia Frente Revolucionario de Izquierda Falange Socialista Boliviana Izquierda Unida Movimiento al Socialismo Movimiento Bolivia Libre Movimiento Indgena Pachakuti Movimiento de Izquierda Revolucionario Movimiento Nacionalista Revolucionario Movimiento Nacionalista Revolucionario de Izquierda Movimiento Revolucionario Tupaj Katari Movimiento Revolucionario Tupaj Katari de Liberacin Nueva Fuerza Republicana Partido Comunista de Bolivia Partido Demcrata Cristiano Partido de la Izquierda Revolucionario Partido Obrero Revolucionario Partido Socialista Partido Socialista Uno Partido de la Unin Republicana Socialista Unin Cvica Solidaridad Unidad Democrtica y Popular Vanguardia Revolucionaria 9 de Abril

Ecuador
APRE ARNE CFP CID CMS DP DP-UDC FADI FNV FRA FRN ID MCDN MIAJ MIRA MPD Accin Popular Revolucionaria Ecuatoriana Accin Revolucionaria Nacionalista Ecuatoriana Concentracin de Fuerzas Populares Coalicin Institucionalista Demcrata Coordinadora de Movimientos Sociales Democracia Popular Democracia Popular - Unin Demcrata Cristiana Frente Amplio de Izquierda Federacin Nacional Velasquista Frente Radical Alfarista Frente de Reconstruccin Nacional Izquierda Democrtica Movimiento Cvico Democrtico Nacional Movimiento Independiente Amauta Jatari Movimiento Independiente por una Repblica Autntica Movimiento Popular Democrtico

viii

MRI MUPP-NP NP PC PCD PCE PD PLN PLRE PNR PRE PRIAN PSC PSE PS-FA PSP PUR UDP

Movimiento Republicano Independiente Movimiento Unidad Plurinacional Pachakutic-Nuevo Pas Nuevo Pas Partido Comunista Ecuatoriano Pueblo, Cambio y Democracia Partido Conservador Ecuatoriano Partido Demcrata Partido Liberacin Nacional Partido Liberal Radical Ecuatoriano Partido Nacionalista Revolucionario Partido Roldosista Ecuatoriano Partido Renovador Institutional Accin Nacional Partido Social Cristiano Partido Socialista Ecuatoriano Partido Socialista - Frente Amplio Partido Sociedad Patriotica 21 de Enero Partido Unidad Republicana Unin Democrtica Popular

Peru
AP APRA/PAP C 90 C 90/NM CODE DC FDN FIM FLN FREDEMO IS IU ML NM OBRAS P 2000 PC PCP PCP-BR PCR PD PL PN PND PP PPC PSDN SODE UCI UD UDP UI VR Accin Popular Alianza Popular Revolucionaria Americana/Partido Aprista Peruano Cambio 90 Cambio 90/Nueva Mayora Convergencia Democrtica Democracia Cristiana Frente Democrtico Nacional Frente Independiente Moralizador Frente de Liberacin Nacional Frente Democrtico Izquierda Socialista Izquierda Unida Movimiento Libertad Nueva Mayoria Movimiento Cvico Obras Per 2000 Partido Civil Partido Comunista Peruano Partido Comunista Peruano Bandera Roja Partido Comunista Revolucionario Partido Demcrata Partido Liberal Partido Nacional Partido Nacional Democrtico Pas Posible Partido Popular Cristiano Partido Social Demcrata Nacionalista Solidaridad y Democracia Unin Cvica Independiente Unin Democrtica Unidad Democrtica Popular Unidad de Izquierda Vanguardia Revolucionaria

Einleitung

Forschungsgegenstand und Problemstellung

Diese Studie beschftigt sich mit der Frage nach dem Zusammenhang zwischen prsidentiellen Institutionen und deren Auswirkungen auf die politische Entwicklung in amrica andina. Die Arbeit stellt also den Versuch dar, die spezifische Bedeutung des Regierungssystems fr die politische Stabilitt und demokratische Konsolidierung in der Andenregion zu bewerten. Bei der institutionellen Diskussion in Lateinamerika in den 1990er Jahren stellte der Prsidentialismus die Zielscheibe der Kritik an fr die Demokratie gefhrlichen institutionellen Konstruktionen dar. Dabei wurde behauptet, dass prsidentielle Regierungssysteme aufgrund ihrer institutionellen Struktur die Konsolidierungschancen bzw. die demokratische Stabilitt beeintrchtigten. Die vorliegende Untersuchung versucht, die Tragfhigkeit und Reichweite dieser Thesen zu ermessen, und sie versteht sich gleichzeitig als Beitrag zur vergleichenden Systemlehre und zur Prsidentialismusforschung in Lateinamerika. Als radikale Lsung fr die Demokratiefeindlichkeit des Prsidentialismus wurde seine Ersetzung durch den Parlamentarismus vorgeschlagen (vgl. Linz 1990, 1994). Die Gegenkritik an den Prsidentialismuskritikern kam zgig aus der deutschen Politikwissenschaft (vgl. Nohlen 1991, 1991a, 1992). Am parlamentarischen Denken wurde vor allem die einseitige und undifferenzierte Bewertung der Erfahrungen mit prsidentiellen Systemen kritisiert. Die vorliegende Studie hat die andinen Regierungssysteme und deren Bedeutung fr die politische Entwicklung zum Gegenstand. Dabei wird nicht davon ausgegangen, dass die Struktur des Regierungssystems mechanisch die Demokratieentwicklung determiniert und dass die Institutionen entscheidender fr die politische Stabilitt sind als andere Faktoren. Es geht vielmehr darum, das spezifische Gewicht des Regierungssystems im historischen Kontext in den Andenlndern zu analysieren und zu bewerten. Es knnte sich herausstellen, dass andere Faktoren wirkungsvoller als die Institutionen seien, aber zu przisieren, wie gering die institutionelle Wirkung wre und wie die anderen Faktoren mit den Institutionen dabei zusammenspielen wrden, ist die zentrale Aufgabe dieses Vorhabens. In der Andenregion stellt die Frage der Aufrechterhaltung bzw. Stabilitt der De-

mokratie immer noch ein aktuelles Thema dar. Obwohl die Diskussion um die Regierungssysteme und deren Bedeutung fr die Demokratieentwicklung in diesen Andenlndern nicht mehr explizit unter dem Gegensatz Prsidentialismus vs. Parlamentarismus gefhrt wird, spielt die adquate Gestaltung der politischen Institutionen noch eine zentrale Rolle in der politischen und politikwissenschaftlichen Debatte. Die gemachten Erfahrungen mit prsidentiellen Strukturen in den Andenlndern seit der dritten Welle der Demokratisierung bieten zudem ausreichendes Anschauungsmaterial, um die Funktionsweise prsidentieller Institutionen in relativ homogenen Kontexten zu beobachten. Die Untersuchung institutioneller Faktoren im Zusammenhang mit anderen politischen, soziokonomischen und soziokulturellen Gegebenheiten knnte dazu helfen, die spezifische Bedeutung des Regierungssystems und dessen Beziehung mit der Demokratieentwicklung in den Andenlndern zu erhellen. Die Untersuchungszeitraum dieser Studie umfasst alle andinen Regierungen, seitdem sich die dritte Welle der Demokratisierung in den Andenlnder ausbreitete (1979-82) bis zum Jahre 2005. Obwohl die Prsidentialismusforschung vor allem ber Lateinamerika seit den 1990er Jahren intensiv betrieben wird und sich auf verschiedene Aspekte der prsidentiellen Demokratien bezieht, gibt es wenig systematisch vergleichenden Untersuchungen ber die prsidentielle Institutionen.1 Die meisten Studien sind Sammelbnder, die separat eine bestimmte Lnderanzahl behandelt. Die Studien von Bernhard Thibaut (1996) hinsichtlich des Cono Sur-Prsidentialismus (Argentinien, Brasilien, Chile und Uruguay) und Judith Schultz (2000) bezglich Costa Rica und Venezuela unternehmen den Versuch, die empirisch-vergleichende Forschungslcke des Prsidentialismus in Lateinamerika zu verkleinern. Diese Arbeit wird sich ihrerseits mit dem Vergleich des presidencialismo andino und dessen Besonderheiten befassen, um seine Bedeutung fr die Demokratieentwicklung zu analysieren und zu gewichten.

1 So nehmen Shugart und Carey (1992) einer strkeren institutionellen Differenzierung der Regierungssysteme vor. Jones (1995) behandelt die Beziehung zwischen Regierungssystem und Wahlsystem. Mainwaring und Shugart (1997) verbinden die konstitutionellen Machtbefugnisse des Prsidenten mit deren parteipolitischen Position, um die Funktionsweise des Prsidentialismus zu erhellen. Carey und Shugart (1998) analysieren die Bedeutung der Dekretmacht der Exekutiven und deren Einflusse auf die Beziehung zwischen den Staatsorganen. Lanzaro (2001) widmet sich v.a. um die Koalitionsbildung innerhalb prsidentieller Systeme. Morgenstern und Nacif (2002) beschftigen sich eher mit der exekutivlegislativen Beziehung und der Rolle der Legislative im Entscheidungsprozess. Amorim Neto (2005) konzentriert sich auf die Strategien der Regierungsbildung und pldiert fr eine an den prsidentiellen Systemen angepasste Kabinettforschung.

Fragestellung und deren Przisierung

Die vorliegende Untersuchung zielt darauf ab, das spezifische Gewicht und die Wirkungsweise institutioneller Faktoren in der Demokratieentwicklung der Andenlnder zu analisieren und zu erklren. Die zentrale Frage, die hier untersucht werden soll, lautet: Welche Wirkung hat die konkrete Funktionsweise der Regierungssysteme in den Andenlndern auf die Demokratieentwicklung (Stabilitt/Instabilitt)? In Bezug auf diese allgemeine Fragestellung werden die folgenden Unterfragen systematisch behandelt: (1) Welche Leistungen sind von einer institutionellen Perspektive zur Erforschung politischer Stabilitt zu erwarten? (2) Wie sind Regierungssysteme zu definieren und zu typologisieren und welche Folgen fr die Demokratieentwicklung sind mit diesen strukturellen Unterschieden verbunden? (3) Welche weitere Faktoren spielen neben den institutionellen eine herausragende Rolle fr die Stabilitt der Demokratie? (4) Wie war die konkrete Funktionsweise, d.h. der wechselseitige Zusammenhang zwischen Struktur und Prozessen des Regierungssystems in den Andenlndern, und inwieweit und auf welche Weise beeinflusst das Regierungssystem in den Andenlndern die politische Entwicklung? (5) Welcher Zusammenhang besteht zwischen Regierungssystem und politischen Krisen bzw. Zusammenbrchen der Demokratie? Diese Fragen werden stets unter Bercksichtigung der Spezifitten der hier untersuchten Flle behandelt.

Begriffliche Klrung und Setzung der Untersuchungsvariablen

Die zentralen Begriffe, die fr diese vergleichende Arbeit definiert werden sollten, sind Regierungssystem, Demokratie und politische Entwicklung. In Kapitel 2 wird eine ausfhrliche Diskussion ber die Definition und Typologisierung von Regierungssystemen unternommen. Hier ist nur festzuhalten, dass sich die Regierungssysteme vornehmlich auf die Verteilung der Macht zwischen den Staatsorganen beziehen und dass grundstzlich zwischen parlamentarischen und prsidentiellen Systemen unterschieden wird. Der systematische Unterschied zwischen diesen Systemen besteht nach Steffani (1983) im Vorhandensein oder Nicht-Vorhandensein der Mglichkeit, dass die Regierung vom Parlament abgelst wird. In parlamentarischen Systemen ist die Regierung prinzipiell absetzbar, und in prsidentiellen Systemen verfgen die Prsidenten ber eine rigide Amtszeit. Diese Flexibilitt parlamentarischer Systeme wird auch als einer ihrer Vortei-

le angesehen, die Demokratieentwicklung mitbestimmen kann. Die Struktur und Dynamik der andinen Regierungssysteme stellen bei dieser Untersuchung die unabhngige, erklrende Variable dar. In Anlehnung an Dahl (1971, 1998, 2005) wird unter Demokratie verstanden, dass die Amtstrger in prsidentiellen Systemen: Prsident und Parlamentarier bei freien, allgemeinen und kompetitiven Wahlen gewhlt werden. Dahl erwhnt jedoch, dass sich demokratische Systeme durch einen offenen und geregelten politischen Wettbewerb (opposition) sowie durch eine breite politische Partizipation der Bevlkerung (participation) kennzeichnen. Fr die Gewhrleistung der beiden Dimensionen der Polyarchie mssen insgesamt die folgenden politischen Rechte vorausgesetzt werden: (1) gewhlte Amtsinhaber, (2) freie und faire Wahlen, (3) ein einschlieendes Wahlrecht, (4) das Recht, fr ffentliche mter zu kandidieren, (5) Freiheit der Meinungsuerung, (6) alternative Informationsquellen und (7) Vereinigungsfreiheit. Die Dahlsche Definition nimmt nur die prozeduralen Aspekte der Machregulierung und -zirkulation in Blick und bezieht sich nicht auf die materiellen und sozialen Leistungen der Demokratie. Fr diese Arbeit hat eine solche Perspektive wichtige Vorteile. Zunchst erlaubt ein schmaler Begriff der Demokratie ohne institutionelle oder qualitative Festlegung eine Zuordnung der politischen Systeme in der Andenregion. Damit kann sich der Fokus der Untersuchung auf die Faktoren richten, die die Stabilitt der Demokratie ermglichen, ohne sie mit den konstitutiven Aspekten der Polyarchie zu vermischen (vgl. Basedau 2003). Im Zentrum der Frage der politischen Entwicklung steht die Frage nach den Faktoren, die Stabilitt bzw. Instabilitt der Demokratie erklren. Zur Beantwortung dieser Frage wurden unterschiedliche Anstze entwickelt, bei denen institutionelle Variablen einen unterschiedlichen Stellenwert annahmen (vgl. hierzu Thibaut 1996: 22-44). In dieser Untersuchung wird versucht, den Zusammenhang zwischen der Funktionsweise der Regierungssysteme und deren Auswirkungen auf die politische Stabilitt zu rekonstruieren. Auf ein starres Konzept der Konsolidierung wird weitgehend verzichtet, und der Fokus wird auf die Situationen gerichtet, in denen die demokratischen Institutionen entweder zusammengebrochen sind (democratic breakdown) oder eine schleichende Aushhlung (democratic erosion) durchmachen mussten (vgl. Schedler 1998). Dabei ist von besonderem Interesse die Beziehungen zwischen den Gewalten und deren Folgen fr die politische Stabilitt. Es werden auch die positiven Entwicklungen aufgezeigt.

Politische Entwicklung als die Frage nach der politischen Stabilitt bzw. Instabilitt in den Andenlndern wird hier als unabhngige, zu erklrende Variable gesetzt. Die Beziehungen zwischen den operativen Variablen werden in Bezug auf die Rahmenbedingungen der politischen Entwicklung ausgearbeitet, die zugleich Voraussetzungen fr die Funktionsweise von Regierungssystemen sind. Da die gesamte Komplexitt der kontextuellen Variablen nicht vollstndig zu erfassen ist, werden hier nur die als relevant erachteten Variablen hervorgehoben. Diese Aspekte der andinen Gesellschaften bilden die Rahmenbedingungen, innerhalb deren die Beziehung zwischen Regierungssystem und politischer Entwicklung ihre konkrete Ausprgung einnimmt.
4 Forschungsmethode und Ansatz

Bei der vorliegenden Untersuchung wird in der Tradition von Max Weber (1992 [1904]; vgl. hierzu Ragin/Zaret) stehender historisch-empirischer Ansatz verwendet, der eine komplexe Kausalittskonzeption vertritt, die Individualitt des Einzelfalls aufhebt und der systematisch vergleichenden Methode eine zentrale Stellung zuweist. Bei dieser Forschungstradition spielen ebenfalls der jeweilige Kontext und die spezifischen Faktorkonstellationen eine entscheidende Rolle fr die Klrung des kausalen Zusammenhangs zwischen sozialen oder politischen Phnomenen.2 Bei der Untersuchung von institutionellen Variablen ist ebenso die Forderung des historisch-empirischen Ansatzes, die allgemeinen Aussagen strker an die Empirie, an die konkreten gesellschaftlichen und politischen Bedingungen anzubinden (Nohlen 1978: 357). Um die andinen Regierungssysteme und deren Funktionsweise zu bewerten, wird hier dementsprechend ein kontextbezogener Institutionalismus verwendet, der institutionelle Variablen innerhalb soziokonomischer, soziokultureller, politisch-institutioneller und behavioralistischer Rahmenbedingen analysiert (vgl. ebd.: 2006).

2 Max Weber formulierte diese Konzeption wissenschaftlicher Aktivitt wie folgt: [] weil es uns fr die Erkenntnis die Wirklichkeit auf die Konstellation ankommt, in der sich jene (hypothetischen!) Faktoren, zu einer geschichtlich fr uns bedeutsamen Kulturerscheinung gruppiert, vorfinden, []. Jene [] ,Faktoren festzustellen, wre [] die erste mehrere Arbeiten []. Die Analyse und ordnende Darstellung der jeweils historisch gegebenen, individuellen Gruppierungen jener Faktoren und ihres dadurch bedingten konkreten, in seiner Art bedeutsamen Zusammenwirkens und vor allem die Verstndlichmachung des Grundes und der Art dieser Bedeutsamkeit wre die nchste [] Aufgabe (1992 [1904]: 216f.). Weber fhrt fort und erwhnt weitere Aufgaben wissenschaftlicher Erkenntnis: Die Zurckverfolgung der einzelnen, fr die Gegenwart bedeutsamen, individuellen Eigentmlichkeiten dieser Gruppierungen in ihrem Gewordensein, so weit in die Vergangenheit als mglich, und ihre historische Erklrung aus frhren, wiederum individuellen Konstellationen wre die dritte, die Abschtzung mglicher Zukunftskonstellationen endlich eine denkbare vierte Aufgabe (ebd.: 217).

Die hier ausgewhlte vergleichende Methode dient dazu, die Struktur und die Funktionsweise des Prsidentialismus in den drei Andenlndern qualitativ zu erforschen. In diesem Sinne versucht die Untersuchung, einen angemessenen Ausgleich zwischen einer theoretischen Erklrung und einer kontextzentrierten und fallbezogenen Analyse zu erreichen, die der andinen Realitt Rechnung trgt (vgl. Nohlen 1994). Auf eine rein am traditionellen Konstitutionalismus ausgerichtete oder eine statistische Vorgehensweise wird hier bewusst verzichtet. Denn einerseits drfte eine wertende und idealisierte Vorstellung von Demokratie und politische Entwicklung die Dynamik der Entwicklungslnder bzw. der Andenlnder nicht ausreichend erfassen. Andererseits investiert eine elegante Messung der prsidentiellen Variablen und politischer Entwicklung durch die Operationalisierung und Ausarbeitung von Indikatoren mehr Kraft in die Arbeitstechniken als in das Verstehen und die Erklrung von konkreten Phnomenen, und die daraus gewonnene Ergebnissen drfen zwar przis sein, aber banal (vgl. Sartori 2004). Der Vergleich verluft synchron (andine Regierungen seit der Redemokratisierung bis 2005). Es werden jedoch auch die historischen Grundmerkmale der politischen Entwicklung nachgezeichnet, um die Bewertung des hier untersuchten Zusammenhangs in seiner historischen Dimension zu erfassen und zu verstehen. Die untersuchten Variablen werden ebenso im Kontext sozio- und ethno-kultureller Spezifika betrachtet. Die Grundzge fr die Bildung von Aussagen mittlerer Reichweite werden durch die mgliche Bestimmung des kausalen Zusammenhangs zwischen Regierungssystem und Demokratieentwicklung in der Andenregion und durch die Charakterisierung des Andenprsidentialismus angestrebt.

Auswahl der Flle

Das vorrangige Kriterium fr die Auswahl der Untersuchungsflle ist das Erkenntnisinteresse an den Besonderheiten der andinen politischen Systeme, insbesondere an den kulturell und politisch relativ homogenen zentralen Andenlndern Bolivien, Ecuador und Peru. Die historisch-vergleichende Untersuchung der drei Andenlnder wird ermglicht aufgrund einiger hnlichkeiten hinsichtlich allgemeiner Merkmale ihrer historischen, politischen, wirtschaftlichen Entwicklung und nicht zuletzt ihrer ethnischen und regionalen Heterogenitt (s. Pike 1997). Geographisch sind die drei Lnder von den Anden so geprgt, dass im engeren Sinne fr diese Staaten die Bezeichnung Anden-

lnder am angemessensten scheint. Institutionell sind sie Einheitsstaaten und prsidentielle Systeme mit einem starken politischen Zentralismus. Es handelt sich um konomisch relativ schwache Gesellschaften, soziokulturell und ethnologisch mit einem groen Anteil an indianischer Bevlkerung. Die drei Lnder erlebten Ende der 60er und in den 70er Jahre militrische Diktaturen. Alle drei Lnder kehrten Ende der 70er Jahre bzw. Anfang der 80er Jahren zur Demokratie zurck. Aufgrund dieser Homogenitt knnen sie als vergleichbare Flle im Sinne von Lijpharts (1975) gelten. Da von der relativen Homogenitt der Flle ausgegangen wird, und die abhngige Variable mit einigen Einschrnkungen fr die Phase 1985-2002 in Bolivien (1985-2002) in den drei Fllen eine gewisse hnlichkeit (politische Instabilitt) aufweist, werden die Faktoren gesucht, die diese Gleichartigkeit erklren. Hier wird also prinzipiell einer Variante der vergleichenden Differenzmethode gefolgt. Die Dynamik der Andengesellschaften erlaubt jedoch keine starre Festlegung der Forschungsperspektive. Zudem muss man auch bercksichtigen, dass die Unterschiede und Gemeinsamkeiten nicht nur mit der Anwesenheit oder dem Fehlen eines bestimmten Faktors zu erklren sind, sondern es kommt oft auf die graduelle Ausprgung einer gegebenen Variable (mehr oder weniger) oder auf die historisch spezifische Kombination von Faktoren an. Die Bedeutung eines Faktors kann somit im Laufe der Zeit durchaus einen unterschiedlichen Stellenwert annehmen. So wird unter Andenlndern, andinen Staaten oder amrica andina falls nicht ausdrcklich die allgemein so genannten Andenlnder gemeint sind (vgl. Ayala Mora 1999-2003) ausschlielich die indo-andean nations (Burnett/Johnson 19680) verstanden, d.h. die Andenstaaten die geografisch und ethnisch von den Anden so geprgt sind, dass sie eine regionale, kulturellen und relativ homogene Einheit bilden. Der Vergleich einer geringen Zahl der Flle strebt ebenso eine breitere Bercksichtigung der historischen Besonderheiten der ausgewhlten Flle an.

Struktur der Arbeit

Diese Studie ist wie folgt aufgebaut: Die ersten beiden Kapitel sind der methodologischen und begrifflichen Reflexion gewidmet. Kapitel 1 versucht, aus der Auseinandersetzung mit der Entwicklung des Institutionalismus in der Politikwissenschaft und den unter dieser Forschungsrichtung entwickelten Anstze eine Forschungsstrategie heraus-

zuarbeiten, bei der institutionelle Variablen und deren mgliche Auswirkungen auf die politische Entwicklung kontextbezogen und vergleichend thematisiert werden. Kapitel 2 beschftigt sich mit den Konzepten, Thesen und Anstzen, die innerhalb der Prsidentialismusforschung v.a. bezglich Lateinamerikas entstanden sind. Dabei werden prsidentielle Systeme definiert und deren Klassifikation bzw. deren Typologien dargestellt. In einem zweiten Schritt wird analysiert, welchen Stellenwert der Faktor Prsidentialismus bei den unterschiedlichen Anstzen fr die politische Stabilitt einnahm. Schlielich wird die Prsidentialismusdebatte einer Bilanz unterzogen und fr eine kontextbezogene Prsidentialismusforschung Partei ergriffen. Die beiden anschlieenden Kapitel befassen sich mit dem empirischen Teil dieser vergleichenden Untersuchung. Kapitel 3 beschftigt sich mit den historischen und kontextuellen Rahmenbedingungen der Demokratieentwicklung und stellt die Faktoren dar, die als relevant fr den Zusammenhang zwischen Funktionsweise der Regierungssysteme und politischer Stabilitt erachtet werden. Zunchst werden die historischpolitischen Grundmerkmale und Pfadabhngigkeiten der andinen Staaten herausgearbeitet. Die historische und ungleiche Entwicklung der beiden Dimensionen der Demokratie (breite Partizipation und institutionalisierter Wettbewerb) und die Erfahrungen mit der Demokratie werden dabei hervorgehoben. Auf den Zusammenhang zwischen Regierungssystem und Demokratiezusammenbrchen vor den letzten autoritr-militrischen Regierungen in der Andenregion wird kursorisch auch eingegangen. Die autoritre Tradition und die Eigenschaften der letzten Transition zur Demokratie sind ebenfalls Aspekte, die eine allgemeine Betrachtung verdienen. Schlielich werden einige kontextuelle Variablen dargestellt, die ein besseres Verstndnis der politischen Entwicklung in den Andenlndern erlauben: Wirtschaftliche Entwicklung, soziale Ungleichheit, ethnische Fragmentierung, Struktur und Dynamik der Parteiensysteme und der politischen Eliten. Alle diese Faktoren bestimmen die Reichweite der Steuerungsmglichkeiten der jeweiligen Regierungen mit und beeinflussen damit auch die Funktionsweise von Regierungssystemen. Dadurch nehmen sie Einfluss auf die politische Entwicklung. Kapitel 4 macht die zentrale empirische Analyse der vorliegenden Untersuchung aus und widmet sich insbesondere der Frage, wie sich Funktionsweise und Funtionsprobleme der andinen Regierungssysteme zur Problematik der politischen Entwicklung verhalten. Ausgehend von einer zusammenfassenden Darstellung der Demokratieentwicklung seit der letzten Welle der Demokratisierung und einer systematischen Dar-

stellung der verfassungsmigen bzw. formale Aspekten der andinen Regierungssysteme werden die Formen der Regierungsbildung und die exekutiv-legislativen Beziehungen untersucht und im Hinblick auf die Probleme der Regierbarkeit und der Gewhrleistung politischer Stabilitt gewertet. Das abschlieende Kapitel 5 fasst die Ergebnisse einer kontextbezogen institutionellen Forschungsperspektive und der historisch-vergleichenden Untersuchung zusammen. Dabei wird auf die theoretischen und methodologischen berlegungen der ersten beiden Kapitel zurckgegriffen. In zehn Thesen wird eine Bewertung der Prsidentialismuskritik unternommen und die Leistungen nachgezeichnet, die eine kontextbezogene Institutionenforschung zum Verstndnis von politischen Prozessen v.a. in Entwicklungsgesellschaften erbringen kann. Diese Studie endet mit einem Pldoyer fr eine kontextbezogen und differenzierte Erforschung der vielfltigen Aspekte prsidentieller Demokratien, weg von der bloen Konfrontation globaler Regierungssystemtypen.

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Institutionelle Anstze in der Politikwissenschaft und Demokratieentwicklung

Welchen Beitrag knnen die neueren institutionellen Anstze in der Politikwissenschaft zur Analyse und Erklrung von Demokratieentwicklung leisten? Und welche analytischen Instrumente der neoinstitutionalistischen Varianten sind am fruchtbarsten, um Stabilitt und Konsolidierung der Demokratie in den Entwicklungslndern und insbesondere in Lateinamerika vergleichend zu untersuchen? Anhand dieser Fragen soll der zu dieser Untersuchung verwendete Ansatz erarbeitet werden. Mit der Transition zahlreicher politischer Systeme zur Demokratie in der Dritten Welt im Zuge der dritten Demokratisierungswelle (Huntington) und mit der Reformdebatte ber Institutionen in vielen etablierten Demokratien3 stehen die klassischen Fragen der Politikwissenschaft nach der Legitimitt und Stabilitt von Verfassungsinstitutionen wieder auf der Tagesordnung.4 Und mit dem bergang von der Transitions- zur Konsolidierungsforschung erleben diejenigen Anstze einen Aufschwung, welche neben der Rolle der politischen Akteure die eigenstndige Bedeutung institutioneller Faktoren fr die politische Entwicklung betonen (Nohlen/Thibaut 1994: 209). Denn das Hauptmerkmal des Demokratisierungsprozesses ist die devolution of power from a group of people to a set of rules (Przeworski 1991: 14; vgl. dazu Merkel 1996: 76). Die Schaffung dieser rules of the game in Form von demokratischen Institutionen schrnkt die unbersehbare Flle von Handlungsmglichkeiten ein und kann somit zur Stabilisierung der durch extreme Kontingenz gekennzeichneten ersten Phase eines Systemwechsels beitragen und langfristig die Chancen der demokratischen Konsolidierung mitbestimmen. Obwohl formal-institutionelle Regelungen niemals das spezifische Verhalten der Akteure ganz determinieren, so kann doch der Umstand von entscheidender Bedeutung sein, dass konkrete Institutionen bestimmte Handlungen ausschlieen bzw. andere eher nahe legen. Und die Tatsache, dass (formale) politische Institutionen be3 Auch die Ereignisse des Jahres 1989, welche die Sowjetunion und ihre Vorherrschaft in Osteuropa niederschmetterten, haben die Bedeutung der politologischen Beschftigung mit politischen Institutionen und politischen Prozesse erheblich erhht (vgl. Nohlen/Kasapovic 1996; Mettenheim 1997; Grotz 2000). 4 Seit Beginn der letzten Welle der Demokratisierung wird ber die Bedeutung institutioneller Gestaltung diskutiert (vgl. u.a. Nohlen 1991, 1998, 1999a, 2002, 2003; Nohlen/Fernndez 1991, 1998; Nohlen/Kasapovic 1996; Linz 1990, 1994, 1997; Linz/Valenzuela 1994; Mainwaring 1990; Mainwaring/Shugart 1997; Mettenheim 1997; Merkel/Sandschneider/Segert 1996; Thibaut 1996; Grotz 2000).

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wusster Gestaltung zugnglich sind,5 erklrt die Bedeutung der politikwissenschaftlichen Diskussion ber die politische Reform und die Wichtigkeit von political consulting. Ferner beeinflussen Institutionen normativ auch das, was die Akteure als vertretbares Handeln ansehen, und damit konstituieren sich Institutionen als wichtiger Faktor, der das Handeln von Akteuren prgt (vgl. Dahl 1996; Nohlen 1999a; Merkel 1996 74ff.; Rothstein 1998: 138; Offe 1996: 199f.; Lauga 1999: 97; Grotz 2000: 52f.). Dennoch bleiben die Leistungen, welche institutionelle Anstze zur Erklrung von Demokratisierungs- und Konsolidierungsprozessen erbringen knnten, zweifelhaft. Insbesondere die Heidelberger Schule6 hat sich sehr kritisch gegen einen primitiven Institutionalismus geuert, der die Erklrung der sozialen Realitt auf formale Strukturen reduziert. So relativiert Dieter Nohlen erheblich die Bedeutung von politischen Institutionen (v.a. von Regierungs- und Wahlsystemen). Ihm zufolge htten Institutionen nur eine von Kontextvariablen abhngige Wirkung (vgl. Nohlen 1999a, 2000; Nohlen/Kasapovic 1996; Nohlen/Fernndez 1998). Die Wirkungsweise von institutionellen Vorgaben werde durch grundlegende Probleme der Gesellschaftsentwicklung und struktur, der politischen Kultur, der bestehenden und verfestigten Machtverhltnisse in der Gesellschaft, der Verhaltensmuster der politischen Eliten etc. beschrnkt (Nohlen/Kasapovic 1996: 17). Klaus von Beyme formuliert seine Bedenken ber das Gewicht institutioneller Aspekte folgendermaen: Es kann Situationen wenig verfestigter politischer Prozesse geben, in denen selten etwas mit den Institutionen erklrt werden kann, und wenn, dann ist ein Ereignis nur subsidir davon mit bedingt worden (2000: 103). Bernhard Thibaut, der in seiner Arbeit ber die Regierungssysteme in den ConoSur-Lndern eine institutionelle Perspektive einnimmt, schreibt, dass es fraglich bleibe, was genau der institutionelle Ansatz zum besseren Verstndnis der ins Auge gefassten
5 In geringem Mae gilt dies auch fr das Parteiensystem, denn seine Entwicklung und sein Wandel unterliegen nicht nur institutionellen, sondern auch soziopolitischen und soziokulturellen Faktoren (vgl. Nohlen 1999a, 2003: 10f.). 6 Im Jahre 1958 wurde das Heidelberger Institut fr Politische Wissenschaft von Carl Joachim Friedrich und Dolf Sternberger gegrndet. Die an diesem Institut betriebene wissenschaftliche Arbeit wird generell durch die folgenden Aspekte charakterisiert: (1) die vergleichende Methode wird systematisch angewandt; (2) historisch ausgerichteten Studien wird der Vorzug gegeben; (3) ein aufgeklrter NeoInstitutionalismus wird in den Vordergrund gestellt, und (4) wird konsequenterweise eine bewusste Distanzierung von auf rational choice-Annahmen beruhenden Anstzen vorgenommen (vgl. Beyme 2000b). Zu dieser Tradition gehren u.a. die Studien von Klaus von Beyme (vgl. u.a. 1967, 1999, 2000, 2000a) und seiner Schler. Zu der Heidelberger Schule zhlen auch die Arbeiten von Dieter Nohlen (vgl. u.a. 1978, 1991, 1992, 1994, 1995, 1998, 1999, 2000, 2003) und seiner Schlern (vgl. u.a. Nohlen/Fernndez 1991, 1998; Krennerich 1996; Bendel 1996, Thibaut 1996; Hartmann 1999; Sottoli 1999; Lauga 1999; Grotz 2000; Basedau 2003; Krohn 2003; Nwankwo 2003). Im Folgenden wird sich diese Arbeit bei der Darstellung der Heidelberger Schule auf die Arbeiten von Nohlen und seinen Schlern konzentrieren,

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politischen Entwicklungsphnomene [...] tatschlich beitragen kann und welche Art Aussagen sich auf der Basis eines solchen Ansatzes erzielen lsst (1996: 16). Florian Grotz (2000: 77ff.) unterscheidet in Anlehnung an Dahl anhand des Grades der Strukturiertheit des (partei-)politischen Wettbewerbs schlielich zwischen institutionensensiblen und institutionenneutralen Kontexten, um die Kontextabhngigkeit von institutionellen Auswirkungen systematisch zu untersuchen. Schlielich stellt Matthias Basedau (2003), der die Erfolgsbedingungen von Demokratie im subsaharischen Afrika untersucht, fest: Die Prfung von institutionellen Variablen [...] eignet sich in toto wenig, die unterschiedliche Demokratieentwicklung der Untersuchungsflle zu erklren. [...] Erhebliche ethnische Spannungen und autoritre Regressionen bzw. deren Abwesenheit stellen sich nicht als das Resultat defizitren bzw. erfolgreichen institutional und constitutional engineering dar [Hervorhebung im Original] (Basedau 2003: 203f.).7 Der Institutionalismus schreibt den Institutionen eine zentrale Rolle bei der Erklrung von politischen Phnomenen zu. Fr die vorliegende Untersuchung ist es jedoch relevant herauszufinden, was institutionelle Erklrungen leisten knnen, um politische Entwicklung zu analysieren. Dazu wird zunchst versucht, die Grundmerkmale des alten und neuen Institutionalismus gegenberzustellen. In einem zweiten Schritt werden einige zentrale Aspekte der Institutionendiskussion errtert. Anschlieend werden die verschiedenen neoinstitutionellen Anstze analysiert, abschlieend der in dieser Untersuchung verwendete Ansatz dargestellt.

1.1

Der alte und der neue Institutionalismus

Der theoretische und methodologische bergang vom alten zum neuen Institutionalismus kann nicht als eine lineare Entwicklung beschrieben werden. Der neue Institutionalismus baut wie anschlieend erlutert wird seine eigenen Grundlagen auf der Kritik an den Verhaltens- und Entscheidungstheorien auf. Diesen wurde Kontextualismus, Reduktionismus, Utilitarismus, Funktionalismus und Instrumentalismus vorgeworfen (vgl. March/Olsen 1984, 1989). Dabei spielten die klassischen Fragen der Staatslehre kaum eine Rolle.
denn sie haben explizit versucht, den Heidelberger Ansatz zu systematisieren und weiter zu entwickeln. Darber hinaus nahmen sie an der Prsidentialismusdebatte in Lateinamerika aktiv teil. 7 Den Gedanken der Bedeutung des Strukturierungsgrades des politischen Wettbewerbs fr den Stellenwert der Institutionen teilt auch Klaus von Beyme: Wo Konflikte fehlen, sind politische Institutionen nicht ntig, wo sie zu stark sind, werden sie unmglich (2000: 100).

14

1.1.1

Merkmale des Altinstitutionalismus

Political thinking has its roots in the analysis and design of institutions (Peters 1999: 3). In der Tat begann das Studium der Politik mit institutionellen Fragen nach der guten Ordnung. Institutionen und ihre Gestaltung standen im Zentrum der politikwissenschaftlichen Diskussion seit der griechischen Antike. Das Erkenntnisinteresse und -ziel der klassischen Perspektive richtete sich auf die Beschreibung der jeweiligen Institutionen eines Staates, auf die Erfassung ihrer gegenseitigen Beziehungen und auf ihre Klassifizierung und Bewertung unter Rckgriff auf verfassungs- und demokratietheoretische Konzepte. Die Demokratie wurde hauptschlich als ein institutionelles Konstruktionsproblem angesehen (Lauga 1999: 101). Smtliche Zielsetzungen des Altinstitutionalismus waren normativ ausgerichtet: what institutional will work best, given the goals of a political system (Peters 1999: 4); die Politikwissenschaft diente fast ausschlielich dem Staat (vgl. Rothstein 1996: 136ff.; Thibaut 1996: 38ff.). Mit dem Aufkommen des Behavioralismus und der makrostrukturellen Anstze wurden die institutionellen Untersuchungen in den Randbereich des Interesses sozialund politikwissenschaftlicher Forschung gedrngt. Der von den Rechtswissenschaften stark geprgte Institutionalismus wurde an verschiedenen Stellen angegriffen und kritisiert. Die Standardvorwrfe am alten Institutionalismus lassen sich folgendermaen zusammenfassen:8 (a) Einer der Hauptkritikpunkte war der enge, formal-legalistische und starre Institutionenbegriff, der sich im Sinne von Staatslehren auf die rechtlichen Regelungen beschrnkte (polity), welche die politischen Verfassungsstrukturen in den westlichen Demokratien festlegten. Dieser Legalismus kam in der zentralen Stellung des Rechts und dessen Bedeutung fr das Regieren zum Ausdruck. Die Konzeptualisierung der Institutionen erfolgte berwiegend nicht nach funktionalen Gesichtspunkten, sondern nach common sense und konventionellen Aspekten, die meistens in der Tradition eines bestimmten Landes (z.B. der Parlamentarismus in England und der Prsidentialismus in den USA) oder eines gegebenen Kulturkreises gewonnen wurden (Lauga 1999: 100). Der Altinstitutionalismus beschftigte sich berwiegend mit den output-Funktionen des Staates, wie Regierung, Parlament, Rechtsprechung und Verwaltung. Die input-

112).

Zu den lteren institutionellen Anstzen in der Lateinamerikaforschung siehe Lauga (1999: 99-

15

Funktionen des politischen Systems kamen bei diesem Ansatz zu kurz (vgl. Peters 1999: 6ff.; Beyme 2000: 97).9 (b) Der alte Institutionalismus war gekennzeichnet durch ein monokausales und undifferenziertes Erklrungsmuster. Dieser Ansatz ging meist von einer mechanistischen und wenig komplexen Systemvorstellung aus (Beyme 2000: 97). Der alte Institutionalismus erklrte das politische Handeln und die policies mit der Struktur, Regeln und formalen Normen (Gesetze) der Regierungen und erklrte politics anhand der normativen Struktur der Organisationen. Aber er explizierte weder die Wirkung von institutionellen Aspekten auf das Handeln von Akteuren noch bercksichtigte er die intervenierenden Auswirkungen von nicht-institutionellen Faktoren (vgl. Monsalve/Sottoli 2003: 188ff.). (c) Es wurde auch die berbetonung der Bedeutung von formalen Vorschriften kritisiert. Vernachlssigt wurden damit andere Vorgaben, seien sie traditioneller oder lokal-situativer Natur (vgl. Mayntz/Scharpf 1995). Die Betonung der formal-legalen Strukturen demokratischer politischer Ordnung erfolgte oft im Zeichen eines optimistischen Glaubens, wonach die politischen Institutionen einer reprsentativen Demokratie sogar unter widrigen Kontextbedingungen nicht nur berleben, sondern auch effektiv funktionieren knnen, wenn sie nur rational, d.h. im Sinne verfassungsmiger und demokratischer Prinzipien, sachgem aufgebaut sind. Nebenbei wurde die institutionelle Variable nicht nur als bestimmend fr die effektive Funktionsweise des politischen Systems betrachtet, sondern auch als ausschlaggebende Gre fr die gesamte politische und gesellschaftliche Entwicklung einer Gesellschaft. Politische Stabilitt sei das Ergebnis erfolgreicher institutioneller Arrangements, Instabilitt lasse sich hingegen aus Konstruktionsfehlern im institutionellen Bereich des politischen Systems ableiten (vgl. Thibaut 1996: 38; Lauga 1999: 100f.). (d) Institutionalistische Anstze nahmen an, dass Normen im Regelfall bereitwillig entsprochen wird, sei es, weil es aufgrund von Sanktionen, die mit der Abweichung von Regeln verbunden sind, keine aussichtsreichen Alternativen gibt, sei es, weil aufgrund von Sozialisationsprozessen diese Normen internalisiert sind, so dass die Betroffenen ohnehin nichts anderes wollen, als diesen Zwngen zu entsprechen. Freie Rume fr

9 Die meisten Forscher betrachteten political science as the study of the State and an exercise in formal-legal analysis (Peters 1999: 4). Diese Tradition wird heutzutage von den Staatswissenschaften weitergefhrt.

16

Handlungsalternativen der Akteure wurden nicht bedacht.10 Konsequenterweise wurde auch angenommen, dass institutionelle Arrangements symmetrische und gleichfrmige Effekte unabhngig von Raum und Zeit entfalten (vgl. Mayntz/Scharpf 1995: 49ff.; Hasse/Krcken 1999: 9f.). (e) Die alten institutionalistischen Anstze erachten Vorgaben als gegeben und vernachlssigen den wichtigen Aspekt des Wandels. Institutioneller Wandel, sofern er berhaupt zur Sprache kommt, wird als zielgerichtetes Projekt einer Hherentwicklung menschlicher Gesellschaften interpretiert, so dass Wandlungsprozesse nur als evolutionrer Fortschritt denkbar sind. Bezglich der formalen, politischen Institutionen werden design und re-design von Institutionen nur als ein Ergebnis von kompetenter Kopfarbeit angesehen, ohne die Grenzen der zur Verfgung stehenden Optionen zu bercksichtigen (vgl. Nohlen 1999a, 2000).

1.1.2

Merkmale des Neoinstitutionalismus

Gegen die Dominanz von behavioralistischen und strukturellen Anstzen wandten sich James March und Johan Olsen (1984, 1989). Sie kritisierten diese Anstze mit den Vorwrfen des Kontextualismus, Reduktionismus, Utilitarismus, Funktionalismus und Instrumentalismus und betonten that the organization of political life makes a difference (1984: 747; s. Abschnitt 1.3.1). Der Neoinstitutionalismus argumentierte, dass die von behavioralistischen und entscheidungstheoretischen Annahmen geleitete politische Analyse dazu neige, politische Prozesse von ihren kulturellen und soziokonomischen Grundlagen zu trennen (Peters 1999: 9). Aber dieser New Institutionalism ist weder einfach die erneute Beschftigung mit politischen Institutionen, noch handelt es sich um eine vllige Abkehr von den dominierenden behavioralistischen oder politisch-soziologischen Konzepten der vergleichenden Politikwissenschaft. Er versucht den zeitgenssischen sozialwissenschaftlichen Theorien eine institutionelle Perspektive zu verleihen und betont nicht nur die handlungsbeschrnkenden, sondern auch die handlungsermglichenden und handlungsabhngigen Aspekte von Institutionen (vgl. Kaiser 1999: 190f.; Benz 1997: 15). Zusammengefasst erhlt man ungefhr die folgende Darstellung zentraler Annahmen und Positionen des
10 Die Annahme, dass die institutionellen Strukturen das Akteursverhalten determinieren, war einer der Kernpunkte, weswegen der Behavioralismus die Reform der Disziplin mit Nachdruck vorantrieb.

17

Neoinstitutionalismus11: (a) Es wurde ein erweiterter und vor allem dynamischer Institutionenbegriff eingefhrt, wonach Institutionen das Ergebnis gesellschaftlicher Erfahrungen, geschichtlicher Prozesse, politischer und kultureller Traditionen sowie kontingenter Faktoren darstellen (Lauga 1999: 115). Das Untersuchungsfeld wurde auf die Sekundrinstitutionen des politischen Systems, wie organisierte Gruppen und Netzwerke, erweitert. Die Interaktionen von ffentlichen und privaten Akteuren unter spezifischen institutionellen Arrangements sind ins Zentrum der Aufmerksamkeit gerckt. Entscheidungs- und Koordinationsmechanismen wurden in Verbindung gebracht (Beyme 2000: 104).12 (b) Ein multikausales und zirkulres Erklrungsmuster tritt in den Mittelpunkt wissenschaftlicher Aussagen ber institutionelle Variablen, d.h. nicht alles wird mit Institutionen erklrt. Institutionen stellen auch nicht die einzigen und oft sogar nicht einmal die wichtigsten Faktoren dar, welche die Struktur und den Wandel eines politischen Systems erklren knnen. Auerdem wird die Ansicht vertreten, dass sich die verschiedenen institutionellen Elemente gegenseitig bedingen. Damit werden Institutionen als unabhngige und abhngige Variable konzipiert (vgl. Nohlen 1999a). (c) Formale Vorgaben in Form von expliziten Vorschriften sind ein wichtiges Handlungsregulativ, aber nicht das einzige. In vielen Gesellschaftsbereichen sind nichthinterfragte Traditionen, Ideale und Grundberzeugungen ein ebenso wichtiger Faktor zur Erklrung bestimmter Verhaltensweisen und Entwicklungen (vgl. March/Olsen 1984; Hall/Taylor 1996; North 1992). Ungeachtet der Vielzahl institutioneller Beschrnkungen verbleiben Freirume fr Entscheidungen, insbesondere auf der Ebene praktischen Handelns (Mayntz/Scharpf 1995). Wie diese Freirume gegenber einzelnen Vorgaben genutzt werden, ist aber weder willkrlich noch ausschlielich auf Prferenzen und Nutzenkalkle zurckzufhren. Handlungsanleitungen ergeben sich oftmals aus anderen Vorgaben wie Routinen und Angemessenheitskriterien, die von den Handelnden bercksichtigt werden. Kontingenz und Ambivalenz kennzeichnen die konkrete Funktionsweise institutioneller Arrangements und ihre Auswirkung auf das Akteurshandeln sowie auf politische Prozesse (vgl. March/Olsen 1984, 1989; Nohlen 1999a).
11 Fr eine ausfhrliche Darstellung der Varianten des Neoinstitutionalismus, siehe Abschnitt 1.3 weiter unten. 12 Die geografische Erweiterung des Untersuchungsgegenstandes ermglichte auch die differenzierte Betrachtung von politischen Phnomenen und Prozessen im Zusammenspiel mit soziokonomischen und kulturellen Faktoren (vgl. Nohlen 2000: 17ff.).

18

Die institutionellen Strukturen bestimmen nicht direkt politische Ereignisse (Beyme 2000: 106). Institutionen determinieren nur unter bestimmten Umstnden und in unterschiedlicher Weise das Handeln von Akteuren und dadurch die politischen Ereignisse. Die Interaktion zwischen Institutionen und Akteuren wird in den Vordergrund gestellt (Nohlen 1999a; Lauga 1999: 116). (d) Akteure unterliegen institutionellen Beschrnkungen nicht immer mechanisch. In vielen Situationen sind verschiedene und zuweilen unvereinbare Erwartungsstrukturen zu bercksichtigen, die die Prioritten und das Handeln von Akteuren je nach Situation mitbestimmen (vgl. Lepsius 1997: 61f.). Deswegen ist es wichtig, die gesamte Komplexitt von institutionellen Vorgaben und ihre Vermittlungsstrukturen zu bercksichtigen. Eine a priori festgelegte, institutionelle Wirkung, die unausweichlich ist, gibt es nicht (vgl. Mayntz/Scharpf 1995; Hasse/Krcken 1999: 10f.) Denn institutionelle Vorgaben bringen oft nicht intendierte und widersprchliche Resultate auf der Ebene praktischen Handelns hervor. Institutionen entfalten deshalb nicht unbedingt eine a priori mechanische und unausbleibliche Wirkung. Die Erklrungskraft von institutionellen Aspekten ist relativ und kontextabhngig (Nohlen 1999a; Thibaut 1996; Grotz 2000).13 (e) Die Frage des Wandels von Institutionen ist ein wichtiges Thema. Dabei wird eine Prozessperspektive eingenommen, um Genese, Entwicklung und Persistenz von institutionellen Faktoren unter expliziter Bercksichtigung von historischen und strukturellen Variablen zu beschreiben und zu erklren. Institutioneller Wandel sowie die Genese und Erosion institutioneller Erwartungsstrukturen sind nicht nur das Ergebnis von zielgerichtetem Handeln, sondern sie verfolgen eine Pfadabhngigkeit und sind von Machtkonstellationen und -kmpfen bestimmt (Nohlen 1999a; Nohlen/Kasapovic 1996; Hall/Taylor 1996; Kaiser 1999). Trotz berschneidungen zwischen den institutionellen Anstzen in den verschiedenen Disziplinen gibt es zentrale Aspekte, die kontrovers diskutiert werden und einer genaueren Betrachtung bedrfen: Welche politischen Phnomene sollten als Institutionen bezeichnet werden? Welche Auswirkungen entfalten politische Institutionen und unter welchen Bedingungen? Ist es sinnvoll, politische Entwicklung aus einer institutionalistischen Perspektive zu untersuchen?

13 Die Akteure knnen in ihrer Freiheit gute Institutionen verzerren und instrumentalisieren. Anders ist nicht zu erklren, dass es mit derselben institutionellen Ordnung effiziente und ineffiziente Regierungen gibt.

19

1.2

Aspekte der Institutionendiskussion

Im Folgenden sollen einige zentrale Aspekte der Institutionendiskussion dargelegt werden, um eine Grundlage fr die Analyse der Varianten des Neoinstitutionalismus zu schaffen. Bei dieser Analyse geht es darum, zielgerichtet nach den mglichen Strken zu fragen, welche die neoinstitutionalistischen Perspektiven fr die Untersuchung von politischen Institutionen und deren Auswirkungen auf die Stabilitt bzw. Instabilitt demokratischer Verhltnisse anbieten knnen.14

1.2.1

Institutionenbegriff

Die Bestimmung des Institutionenbegriffs ist uerst problematisch. So behauptet Lepsius, dass Institution ein unbestimmter Begriff sei, den man am besten vermeiden sollte, wenn fr das Gemeinte andere Begriffe zur Verfgung stehen (1995: 394). An anderer Stelle schreibt er allerdings: Ein Begriff ist nicht richtig oder falsch, ein Begriff bewhrt sich durch die analytische Kraft, die er fr die Erschlieung und Bearbeitung eines Problems besitzt (1997: 58). Und genau darum geht es hier: um einen fr diese Untersuchung geeigneten Institutionenbegriff. Im Allgemeinen wird ein Phnomen als Institution bezeichnet, wenn es diese soziale Erscheinung schon sehr lange gibt. Insofern sind Tradition und Dauerhaftigkeit ein wichtiger Aspekt der gewhnlichen Bedeutung von Institutionen. Institutionen werden auch dadurch charakterisiert, dass sie bestimmte Verhaltensweisen vorgeben und der Verwirklichung von Alternativen entgegenstehen. In diesem Sinne sind Institutionen Bestimmungen und Beschrnkungen menschlichen Handelns. Zudem haben Institutionen eine Strukturierungsfunktion und ermglichen damit kollektives Handeln. Sie erffnen Handlungsalternativen, die ohne Institutionen gar nicht entstanden wren. Dementsprechend sind Institutionen generell relativ auf Dauer gestellte, durch Internalisierung verfestigte Verhaltensmuster und Sinnorientierungen mit regulierender sozialer

14 Die Frage, welchen Stellenwert institutionelle Anstze in den Makro- und Mikrotheorien der Politikwissenschaft einnehmen, hat Bernhard Thibaut (1996) eingehend thematisiert. Thibaut versucht in dem ersten Kapitel seiner vergleichenden Studie des Cono Sur-Prsidentialismus, die verschiedenen Ebenen der Erklrungsanalyse zu systematisieren. Er ordnet die Institutionen zwischen den strukturfunktionalistischen Anstzen (Makroebene) und den handlungs- bzw. akteursorientierten Anstzen (Mikroebene) ein (vgl. dazu Mnch 1987; Merkel 1994, 1996).

20

Funktion (Ghler 1987b: 17).15 Eine allgemein akzeptierte Definition von Institutionen gibt es allerdings nicht. Im Bereich der Soziologie, konomie und Politikwissenschaft weichen die Institutionenbegriffe sogar erheblich voneinander ab (vgl. Goodin 1996; DiMaggio/Powell 1991). Deswegen erscheint es sinnvoll zunchst zu bestimmen, auf welche Akzentuierung von institutionellen Aspekten diese Wissenschaften setzen, um fr die Politikwissenschaft, relevanten Merkmale des Phnomens Institutionen festzumachen. Dies ist wichtig, denn die unterschiedlichen Begrifflichkeiten ohne Bercksichtigung ihres jeweiligen Ursprungs sehr hufig unreflektiert verwendet werden.

1.2.1.1 Institutionen in der Soziologie

mile Durkheim war der Ansicht, dass die zentrale Aufgabe der Soziologie das Studium der Institutionen sei. Ihm zufolge knne man alle Glaubensvorstellungen und durch die Gesellschaft festgesetzte Verhaltensweisen Institutionen nennen; die Soziologie kann also definiert werden als die Wissenschaft von den Institutionen, deren Entstehung und Wirkungsart (Durkheim 1961: 100). Bei Institutionen als Fachbegriff der Soziologie wird also oftmals der verhaltensregulierende Effekt hervorgehoben. So wird betont, dass sich aus Institutionen formalisierte Verhaltensmaregeln ableiten lassen, deren Nicht-Einhaltung mit Sanktionen bestraft und deren Einhaltung belohnt oder eingefordert werden kann. Beispiele hierfr sind Gesetze oder Dienstanweisungen, die kodifiziert und den Betroffenen mitgeteilt werden. Der Akzent liegt also auf dem externen sozialen Zwang, der menschliches Verhalten prgt (Hasse/Krcken 1999: 6; Nedelmann 1995: 15). Man betont auch die Bedeutung weniger formalisierter Regulative sozialen Handelns. Gemeint sind Sitten, Routinen und Gewohnheiten, von denen oftmals angenommen wird, dass sie im Verlauf von Sozialisationsprozessen internalisiert worden sind. Somit kann man Institutionen in soziologischer Hinsicht als bergreifende Erwartungs15 Aus den diversen Perspektiven knnen institutionelle Faktoren eine Brckenfunktion entfalten: Institutionen sind in besonderem Mae stabilisierende Elemente sozialer Systeme, also entscheidend fr die Systemerhaltung, und somit von besonderem Interesse fr die Systemtheorie (Makroperspektive). Institutionen sind menschliche Einrichtungen, die aus dem Handeln von Individuen resultieren und nur durch individuelles Handeln in der Gesellschaft bestehen (Mikroperspektive). Institutionen markieren daher die Schnittstelle zweier grundlegender, miteinander konkurrierender gesellschaftstheoretischer Erklrungsmuster, der Systemtheorie und der Handlungstheorie (Mesoperspektive) (vgl. Ghler 1987a: 12; Thibaut 1996: 38ff.).

21

strukturen definieren, die darber bestimmen, was angemessenes Handeln und Entscheiden ist (Hasse/Krcken 1999:7).16 Damit Institutionen ihre Wirkungen entfalten knnen, mssen die Beteiligten allerdings um diese Erwartungen wissen, und sie mssen annehmen, dass auch andere mit diesen Erwartungen vertraut sind. Dabei wird betont, dass Institutionen nicht nur einschrnken, sondern bestimmte Verhaltensweisen erst ermglichen (ebd.: 6f.). Der soziologische Institutionenbegriff stellt mithin den von Regeln geleiteten Menschen (homo sociologicus) in den Mittelpunkt, dabei ist die Schlsselvariable das Kollektiv, und es wird gefragt nach the ways in which collective institutions subsume and subordinate the individual (Goodin 1996:5).17

1.2.1.2 Institutionen in der konomie

Bei der klassischen Version des rational choice-Ansatzes wurden die Institutionen fast vllig ausgeblendet, denn in einer Welt vollstndiger Information bedarf es keiner Institutionen (North 1992: 69). Aber die Schwierigkeiten, Kooperation und ineffiziente Resultate zu erklren, fhrten zu einer Modifikation der Annahmen der klassischen Mikrokonomie und endeten in der Humanisierung" des so genannten homo oeconomicus18. Die Individuen versuchen in der Tat, ber stabile und nicht-widersprchliche Zuordnung von Prferenzen ihren Nutzen zu maximieren, dabei werden sie aber mit kognitiven Beschrnkungen, unvollstndiger Information und mit den Schwierigkeiten, bereinknfte zu berwachen und geltend zu machen, konfrontiert. Um diesen Unvollkommenheiten entgegenzuwirken, brauchen die Menschen die entsprechenden Institutionen (vgl. DiMaggio/Powell 1991: 3f.; North 1992: 69f.; Rothstein 1996: 147). Fr die Wirtschaftswissenschaften haben Institutionen also einen instrumentalen Charakter (Reduzierung von Transaktionskosten und Ungewissheit), der dem beschrnkenden modernen homo oeconomicus hilft, Entscheidungen zu treffen. Aus dieser Per16 Fr Luhmann sind Institutionen zeitlich, sachlich und sozial generalisierte Verhaltenserwartungen und bilden als solche die Struktur sozialer Systeme (1965: 13). 17 Was die allgemeine Institutionenlehre (Hauriou, Gehlen, Schelsky, Parson u.a.) zu einer Theorie politischer Institutionen beitragen kann, ist noch nicht geklrt (vgl. Ghler 1987b, 1994b; Waschkuhn 1987). Dabei soll man allerdings bedenken, dass ein umfassender soziologischer Institutionenbegriff die spezielle Fokussierung auf politische Institutionen im klassischen Sinne mehr verfremden als bereichern kann. 18 Das klassische Modell des homo oeconomicus ist durch die folgenden Merkmale gekennzeichnet: (1) vollkommen rationaler Akteur, (2) Situation vollkommener Information, (3) stabile individuelle Prferenzen, (4) nicht vorhandene Transaktionskosten, (5) institutionenfreier Raum, (6) reibungslose Aggregation individueller Transaktionen, und (7) wiederholte Bildung von Marktgleichgewichten (vgl. Schulze 1997: 8).

22

spektive fasst North die Aufgaben von institutionellen Vorgaben folgendermaen zusammen: Regeln knnen zwar gelegentlich Konflikte erzeugen, doch vermindern sie die Wahrscheinlichkeit eines Konflikts, weil sie fr alle Betroffenen die Gesamtmenge an Unklarheiten verringern, indem sie ganz spezifische und nicht irgendwelche universalistischen Ansprche und Verpflichtungen festlegen (1992: 46).19 Kurz: die konomie richtet ihre Aufmerksamkeit auf ein Paradigma, das die Menschen als freie Individuen betrachtet, welche in einem idealisierten Markt interagieren und bereinknfte getroffen haben, um Entscheidungen zu erleichtern. Dabei ist choice die Schlsselvariable (Goodin 1996: 7).

1.2.1.3 Institutionen in der Politikwissenschaft

Fr die Politikwissenschaft erscheint der ordnende und strukturierende Charakter von Institutionen oder die institutionalisierten Elemente einer Organisation interessanter. Es wird danach gefragt, wie institutionelle Arrangements (polity) ber das Strukturieren des Akteurshandelns politische Prozesse (politics) und Aufgaben (policies) mitbestimmen knnen (vgl. Scharpf 1985; Mayntz/Scharpf 1995). Dabei bilden fr den politologischen Institutionalismus die Teilhabe und der Umgang mit ffentlicher Macht den entscheidenden Bezugspunkt (Grotz 2000: 51). Politisches Verhalten steht fr die Analyse der Politik fast immer im Kontext von Institutionen und kann nur unter Bercksichtigung dieser verstanden werden (Peters 1999: 150f.). Politische Institutionen sind soziale Institutionen. Wegen ihrer Eigenart (Ghler 1994) ist es allerdings analytisch vernnftig, sie von anderen sozialen Institutionen zu trennen (Ghler 1994a: 10). Diese Eigenart ist ber den zugrunde gelegten Politikbegriff zu beschreiben. Politik wird als der Handlungsraum der Herstellung, Ordnung und Durchfhrung verbindlicher, gesamtgesellschaftlich relevanter Entscheidungen angesehen (Ghler 1994b, 1997b; Fuchs 2000; Nohlen 2001: 385). So werden politische Institutionen definiert als:
[...] Komplexe von rechtlich kodifizierten Handlungs-Regeln (generalisierten Verhaltenserwartungen), die eine strategisch bedeutsame Funktion im Rahmen der
19 In Bezug auf die gesamte Entwicklung einer Gesellschaft betont North, dass die Unfhigkeit von Gesellschaften, wirksam und mit geringen Kosten die Erfllung von Vertrgen zu sichern, die wichtigste Ursache sowohl historischer Stagnation wie auch der Unterentwicklung der Dritten Welt der Gegenwart sei (1992: 65). Denn die Transaktionskosten seien in den Entwicklungslndern hher als in den industrialisierten Gesellschaften und zuweilen komme kein Tausch zustande, weil die Kosten zu hoch seien (ebd.: 81).

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allgemeinen Funktion des politischen Systems erfllen. Diese allgemeine Funktion beruht in der Herstellung und Durchsetzung von Entscheidungen, die fr die gesellschaftliche Gemeinschaft bindend sind [Hervorhebung im Original] (Fuchs 2000: 164).20

Das Menschenbild konzentriert sich in der Politikwissenschaft auf den Menschen als soziales, sich in der Gemeinschaft handelnd entfaltendes Wesen (das aristotelische zoon politikon), wobei ber verbindliche Regeln und Entscheidungen Konflikte zu lsen, Interessen auszugleichen und Machtpositionen zu erhalten oder abzubauen sind. Denn durch Institutionen werden Machtpositionen festgelegt, Handlungsmglichkeiten ausgegrenzt, gesellschaftliche Freiheitschancen erffnet und individuelle Freiheitschancen errichtet (Waschkuhn 1994: 188f.). Dieser homo politicus verfolgt nicht nur Regeln; er hat auch die Mglichkeit, (formale) Institutionen zu reformieren und zu instrumentalisieren, und er ist in der Lage, nicht nur rational (Nutzen maximierend) sondern auch gemeinschaftsorientiert und mit einer langfristigen Zeitperspektive zu handeln (political rationality) (Rothstein 1998: 120ff.). Dabei wird die Schlsselvariable Macht (vgl. Czada 2002: 358) vor allem als the capacity for one person or group to control the actions and choices of others verstanden (Goodin 1996: 15). Eine Neuformulierung der klassischen Fragen des politikwissenschaftlichen Institutionalismus darf nicht unreflektiert an den soziologischen oder konomischen Institutionenbegriff anknpfen. Der empirische Neoinstitutionalismus innerhalb der Politikwissenschaft beschftigt sich weiterhin mit den formalen Institutionen eines politischen Systems (vgl. Peters 1999: 78ff; Thibaut 1996; Lauga 1999; Nohlen 1999a.). Dementsprechend sind politische Institutionen die grundlegenden Strukturen des politischen Systems (Fuchs 2000). Als politische Institutionen im engeren Sinne werden diejenigen bezeichnet, die mit allgemeinverbindlicher Entscheidungs- und Ausfhrungskompetenz ausgestattet sind und das Regierungssystem bilden: Regierung, Parlament, Verwaltung, Gerichte, fderative und kommunale Einrichtungen. Politische Institutionen im weiteren Sinne sind diejenigen, die am politischen Entscheidungsprozess beteiligt sind und das politische System bilden: Parteien, Gewerkschaften, Medien etc., sowie ver20 hnliche Definitionen werden von Ghler und Waschkuhn angeboten. Ghler zufolge sind politische Institutionen Regelsysteme der Herstellung und Durchfhrung verbindlicher, gesamtgesellschaftlich relevanter Entscheidungen und Instanzen der symbolischen Darstellung von Orientierungsleistungen einer Gesellschaft (1997b: 29). Nach Waschkuhn sind politische Institutionen auf den Bereich der Herstellung allgemeinverbindlicher Entscheidungen und ihre Durchsetzbarkeit bezogen. Im weitesten Sinne strukturieren sie den gesamtgesellschaftlichen Meinungs-, Willensbildungs- und Entscheidungsbindungsprozess, der demokratischtheoretisch, jedenfalls normativ, auf eine kommunikative ffentlichkeit ausgerichtet ist (1987: 71).

24

bindliche, insbesondere rechtlich normierte gesellschaftliche Verhaltensmuster: Verfassung, Gesetze, Wahlen, Mehrheitsprinzip usw. (vgl. Ghler 1987b: 17).

1.2.2

Institutionen und ihre Auswirkungen

Politische Institutionen spielen generell eine wichtige Rolle bei der Erklrung politischen Verhaltens, denn they determine who may take part, what resources may be used, and indeed what the rules are for decision-making (Rothstein 1998: 138). Aber die institutionellen Faktoren haben nicht immer einen entscheidenden Einfluss auf politische Prozesse und Ergebnisse und entfalten unterschiedliche und sogar widersprchliche Effekte in unterschiedlichen soziokulturellen und soziopolitischen Kontexten (Nohlen 1999a, 2000, 2002; vgl. dazu auch Grotz 2000). Klaus von Beyme konstatiert diesbezglich, dass das Gewicht von Institutionen nicht universell sei: Je fester etabliert der politische Prozess und je strker fragmentiert die Institutionen, um so mehr Erklrungskraft hat der institutionelle Faktor (2000: 104). Ghler stellt seinerseits fest, dass Bedenken gegen institutionelle Erklrungen politischer Sachverhalte zu Recht erhoben werden, wenn der institutionelle Aspekt berbewertet oder sogar verabsolviert wird (Ghler 1987b: 28f.). So sei die Hoffnung, politische Prozesse auf Institutionen reduzieren zu knnen, ebenso verfehlt, wie die Hoffnung, politische Prozesse ohne den Rckgriff auf institutionelle Bedingungen erklren zu knnen (Scharpf 1985: 166), denn lediglich in Umbruchsituationen [] verlieren institutionelle Strukturen ihre Orientierungswirksamkeit, und dann gewinnen situative Faktoren und sogar individuelle Besonderheiten notwendigerweise ein wesentlich hheres Gewicht (Mayntz/Scharpf 1995: 66). Demzufolge behaupten institutionelle Anstze in der Politikwissenschaft, dass, um die konkreten Einflsse von institutionellen Aspekten zu bewerten, ihre Analyse in Zusammenhang mit anderen Faktoren und mit der Fokussierung auf ihre Funktionsweise erfolgen muss. Als unabhngige Variable sind politische Institutionen Elemente wissenschaftlicher Erklrungen. Dabei wird davon ausgegangen, dass politische Phnomene ohne ihre Thematisierung nicht oder zumindest nicht hinreichend erklrt werden knnen. Als abhngige Variable werden politische Institutionen selbst erklrt bzw. normativ begrndet. Die wissenschaftliche Erklrung politischer Institutionen erfolgt durch ihre Einfgung in umfassendere Zusammenhnge: historische Entwicklung, ge-

25

sellschaftliche Funktionsbestimmungen, empirische Verallgemeinerungen und kontextuelle Bedingungen (Ghler 1987b: 28f.; Nohlen 1999a, 2000). Die Kausalittskonzeption ist ergo komplex, denn die Realitt ist komplex (Nohlen 2000: 18). Institutionelle Aspekte an sich bedingen sich gegenseitig und ihre Auswirkungen werden von nicht-institutionellen Faktoren modifiziert oder neutralisiert. Deswegen ist es unausweichlich, mit empirischer Offenheit an die Realitt heranzugehen, um die Effekte von Institutionen festzustellen und zu bewerten. Ferner ist auch zu bercksichtigen, dass institutionelle Faktoren politische Prozesse oder Ergebnisse nicht direkt beeinflussen, sondern den Akteuren Handlungsmglichkeiten und -beschrnkungen setzen, die von ihnen aber nicht automatisch verfolgt oder ausgeschpft werden. Demzufolge ist dem Urteil von Beyme nur zuzustimmen: Eine allgemeine Institutionentheorie, die informationsgesttigt und nicht blutleer formal bleibt, knnte kaum mehr als eine halbierte vergleichende Regierungslehre sein, halbiert vor allem um die Verhaltensaspekte politischer Prozesse (2000: 107).

1.2.3

Institutionen und Demokratieentwicklung

Politische Institutionen alleine knnen demokratische Zusammenbrche nur unzureichend erklren. Sie sind allerdings eine wichtige Voraussetzung fr politische Stabilitt (vgl. Thibaut 1996: 22-44). Dahinter steht der Gedanke, dass man aus dynamisch wirkenden Faktoren allein den Zerfall eines alten Systems oder das Fehlen von Ordnung berhaupt erklren kann. Aber die Stabilisierung eines Systems ist nur aus ordnenden und generalisierenden Faktoren und ihrer Beziehung zu dynamischen und selektiven Sphren des Handelns zu erklren.21 Aus der Sicht der Entscheidungstheorien sind politische Institutionen ex ante Vereinbarungen ber Kooperationsstrukturen, die Transaktionskosten senken und Opportunismus und Unsicherheit reduzieren (vgl. DiMaggio/Powell 1991: 5f.). Die eventuelle
21 Der Konsolidierungsbegriff wird auch als Institutionalisierung bezeichnet. So beschreibt Nedelmann den Prozess der Institutionalisierung folgendermaen: Der Reproduktionsmechanismus des strategischen Handelns wird auf Routine umgestellt; die mit den betreffenden Institutionen verbundenen Normen und Werte werden derart internalisiert, dass das daraus folgende Handeln weder nach innen begrndet noch nach auen gerechtfertigt werden muss; die betreffenden Institutionen erlangen einen Wert aus sich heraus und werden um ihrer selbst willen aufrecht erhalten; der Entlastungseffekt hherer Institutionalisierung wirkt sich derart aus, dass die Akteure neue Handlungsrume in dieser und durch diese Institution erschlieen; und schlielich bedeutet der Vorgang der Institutionalisierung, dass sich die betreffende Institution von individuellen Trgern emanzipiert und ber-persnlichen Charakter annimmt (1995: 29).

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Konsolidierung und Stabilitt der Demokratie hngt im Rahmen dieser Betrachtungsweise davon ab, dass keiner der relevanten Akteure die gegebenen demokratischen Institutionen in Frage stellt, dass keiner aufgrund rationalen Kalkls, seine Interessen, seine Ressourcen und die entsprechenden Verfahrensregeln bedenkend, zu der berzeugung gelangt, eine nicht-demokratische Alternative sei fr ihn vorteilhafter und realisierbar. Daraus ergibt sich eine der Kernfragen der Demokratieforschung und der institutionellen Anstze: Welche Institutionen bieten die besten Anreize und Gratifikationen fr die Akteure, damit sie sich dauerhaft innerhalb der demokratischen Regeln bewegen (vgl. Przeworski 1991: 11ff.). In diesem Zusammenhang betrachtet Sartori politische Institutionen als incentive-based structures (1997: ix). Hier wird deutlich, dass auch aus einer instrumentalistischen Perspektive die Beschftigung mit den Institutionen und ihrer Bedeutung fr die politische Entwicklung unausweichlich ist (vgl. Thibaut 1996: 37; Rothstein 1996: 155). Aus einem anderen Blickwinkel, der auch die Bedeutung von institutionellen Aspekten betont, haben Institutionen unter wenig strukturierten Kontexten eher eine normative als eine explikative Kraft. In der Untersuchung der jungen Demokratien in der Dritten Welt wird gefragt, wie institutionelle Reformen zur Stabilitt des politischen Systems beitragen knnen. In institutionensensiblen Kontexten kann entscheidend sein, welche institutionellen Arrangements implementiert werden (vgl. Grotz 2000: 77ff.). Denn es ist sehr wahrscheinlich, dass ohne demokratische Konsolidierung der Institutionen im polity-Bereich [...] eine normale Konsolidierung der Sekundrinstitutionen wie Parteien, Interessengruppen oder Elitennetzwerke auerordentlich erschwert wird (Beyme 2000: 108). Bei der Konsolidierungsdiskussion steht im Mittelpunkt, dass Institutionen dauerhaft wirksam sein sollten, und zwar in der intendierten Weise, d.h. nicht nur dass sie funktionieren, sondern vor allem, dass sie die erwarteten Ziele erfllen (vgl. Kaiser 1999: 207). Wenn davon ausgegangen wird, dass politisches Handeln und kollektive Entscheidungen von der Ordnung der Entscheidungsprozesse beeinflusst werden, dann liegt die normative Forderung nahe, nicht nur die Art und Richtung der Verzerrung von Entscheidungen durch Institutionen zu analysieren, sondern danach zu fragen, welche Institutionen oder institutionelle Reformen und Anpassungen in einem ganz konkreten Land die Stabilitt der Demokratie frdern knnte.

27

1.3

Neue institutionelle Anstze in der Politikwissenschaft

Die neuere Akzentuierung des institutionellen Faktors der Politik muss als Gegenreflex zur Behavioralismus-Bewegung angesehen werden, die politische Phnomene und Prozesse auf individuelle Entscheidungen reduzierte. So kritisierten March und Olsen die Widersprche zwischen den Annahmen des Behavioralismus und empirischen Beobachtungen: what we observe in the world is inconsistent with the way in which contemporary theories ask us to talk (1984: 747). Der Neoinstitutionalismus ist kein einheitlicher Ansatz: Es gibt nicht einen Neoinstitutionalismus, sondern die Bezeichnung beherbergt vielfltige Mixturen von theoretischen Elementen und Methoden (Beyme 2000: 106).22 Alle diese Varianten haben gemeinsam, dass sie versuchen, die zeitgenssischen Theorien mit einer institutionellen Perspektive zu verbinden und die relative Bedeutung von institutionellen Faktoren zu akzentuieren, welche nur ein Faktor unter mehreren sind, die den politischen Prozess und Politikergebnisse beeinflussen (vgl. Peters 1996, 1999). Es werden grundstzlich drei Varianten des Neoinstitutionalismus unterschieden: (1) der soziologische (organisationstheoretischer bzw. normativer) Ansatz, (2) der rational choice-Ansatz, und (3) der historische Ansatz.23 Bei diesen Anstzen kann man grundstzlich zwischen zwei entgegengesetzten Herangehensweisen unterscheiden (vgl. Peters 1999; Hall/Taylor 1996: 939f.; Offe 1996: 202): (a) Nach dem calculus approach sind Akteure Nutzen-Maximierer. Die Akteure prfen alle mglichen Optionen, um diejenigen auszuwhlen, die maximalen Nutzen bringen. Institutionen wirken, indem sie die Erwartungen des Einzelnen ber die Handlungen der anderen formen (strategische Interaktion). Individuen behalten die Verhaltensregeln deshalb bei, weil sie durch Abweichung schlechter gestellt wren als bei Einhaltung derselben. (b) Dem cultural approach zufolge sind Akteure Zufriedensteller. Menschliches Handeln wird zwar als rational und zweckmig aufgefasst, aber der Schwerpunkt liegt

22 Kaiser (1999: 190) nennt zwei Grnde fr die Existenz unterschiedlicher Varianten: (1) Die Bedeutung von Institutionen fr soziales Handeln wurde gleichzeitig von unterschiedlichen Sozialwissenschaften wieder entdeckt. (2) Die institutionellen Varianten beziehen sich kaum aufeinander. 23 Es ist auch von dem konomisch-historischen Institutionalismus (North 1992) und von dem akteurzentrierten Institutionalismus (Mayntz/Scharpf 1995) die Rede (vgl. Schulze 1997). Diese werden hier jedoch nicht behandelt, da die in dieser Arbeit dargestellten neo-institutionalistische Anstze als paradigmatisch gelten (vgl. Hall/Taylor 1996).

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auf der die Rationalitt eingrenzenden Weltanschauung, die bestimmt, wie eine Situation interpretiert wird und so indirekt auch die Wahl einer Handlung mitbestimmt. Das Individuum ist in eine Welt der Institutionen eingebettet, bestehend aus Symbolen und Routinen, welche Interpretationsfilter sowohl fr die Situation als auch fr die Selbstwahrnehmung liefern. Institutionen stellen nicht nur Informationen bereit, sondern formen die Identitt und die Prferenzen der Akteure mit. Institutionen berdauern, weil die mit sozialen Institutionen verknpften Konventionen in einer Weise verankert sind, dass sie kaum als Objekte individueller Wahl zur Debatte stehen. Institutionen formen auch die Entscheidung mit. Der soziologische Ansatz bedient sich des cultural approach, whrend der rational choice-Ansatz mit Annahmen des calculus approach argumentiert. Die historische Variante des Neoinstitutionalismus verwendet beide Herangehensweisen je nach Fragestellung. Anschlieend werden die drei neo-institutionalistischen Anstze wie folgt analysiert: (a) Institutionenverstndnis, (b) Konzeption der Akteure, (c) Verhltnis zwischen Institutionen und Akteuren, (d) Bedeutung von institutionellem Wandel und (e) institutionelle Auswirkungen auf politische Stabilitt.

1.3.1

Soziologischer Institutionalismus

Der Neoinstitutionalismus wird als blending elements of an old institutionalism into the non-institutionalist styles of recent theories of politics angesehen (March/Olsen 1984: 738).24 Der soziologische Institutionalismus grndet auf der Kritik an den reduktionistischen und utilitaristischen Anstzen, die soziale und politische Phnomene als Aggregateffekte nutzenorientierten Handels von Individuen erklren wollen und weder Organisationsstrukturen noch normativ orientiertem bzw. symbolischem Handeln Bedeutung beimessen (March/Olsen 1984, 1989; vgl. Peters 1999). James March und Johan Olsen gelten als Vorlufer des politischen Neoinstitutionalismus. Sie betonen die Bedeutung sowohl von einem normativ orientierten appropriate behavior als auch von Ritualen, Zeremonien und Mythen. Sie fassen die Hauptannahmen des soziologischen Neoinstitutionalismus folgendermaen zusammen: The new institutionalism emphasizes the relative autonomy of political institutions, possibilities for inefficiency in his24 March und Olsen lassen erkennen: the institutionalism [] is neither a theory nor a coherent critique of one. It is simply an argument that the organization of political life makes a difference (1984: 747).

29

tory, and the importance of symbolic action to an understanding of politics [Hervorhebung im Original] (March/Olsen 1984: 734). Der soziologische Neoinstitutionalismus konzentriert sich auf die Untersuchung von institutionellen Vorgaben aus der Prozessperspektive und hebt institutionelle Effekte hervor, die darauf hinauslaufen, soziale Akteure und deren Rationalitt als Resultat gesellschaftlicher Konstruktionsprozesse aufzufassen (vgl. Hasse/Krcken 1999: 53-63). Diese Version des Neoinstitutionalismus hat innerhalb der Organisationssoziologie entwickelt und betrachtet die Wichtigkeit von bergreifenden institutionellen Faktoren fr die Reproduktion von Organisationen sowie die Bedeutung von taken for grantedAnnahmen fr die Wahrnehmung und Interpretation institutioneller Vorgaben. Dabei sind explizite Normen und hierauf bezogene Sozialisierungsprozesse oder Anreize und Sanktionen nicht die einzigen und nicht unbedingt die zentralen Regulativen moderner Gesellschaften (vgl. Peters 1996: 208; Powell/DiMaggio 1991). Kerngehalte des soziologischen Institutionalismus sind: (1) Prferenzen oder Interessen gelten nicht als gegeben, sondern als Ergebnis von politischen Prozessen und als institutionell geformt. (2) Kollektive Interessen stellen nicht einfach die Summe individueller Prferenzen dar, weil Aggregationsmechanismen zu Verzerrungen fhren, wodurch Regeln der Interessenaggregation relevant werden. (3) Diese Regeln und Institutionen sind immer durch spezifische Normen geprgt (March/Olsen 1984). Folgende Aspekte sind fr diesen Ansatz charakteristisch: (a) Institutionenbegriff: Institutionen werden sehr breit definiert. Sie beschrnken sich nicht nur auf formelle und informelle Regeln politischer Entscheidungsprozesse, sondern es werden auch soziale Normen, Traditionen, Routinen, Symbole, kognitive Muster und Moralvorstellungen bercksichtigt. Institutionen enthalten auch eine sinnstiftende, orientierende Dimension. Sie sind nicht nur Instrumente politischer Interaktion, sondern sie verkrpern auch grundlegende Ideen ber den Zweck des Zusammenlebens im Gemeinwesen (March/Olsen 1984, 1989; vgl. dazu Kaiser 1999: 193ff.; Hall/Taylor 1996: 947). (b) Akteursverstndnis: Das Menschenbild entspricht dem homo sociologicus, d.h. dem normgeleiteten Individuum. Die Strategien und Prferenzen des homo sociologicus sind endogenes Produkt jener kulturellen Praktiken, die in Form von Traditionen, Sitten und Tabus das institutionelle Umfeld des Individuums bilden (Schulze 1997: 15;

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Hall/Taylor 1996: 939). Begrenzte Rationalitt (bounded rationality)25 kennzeichnet das Handeln der Akteure in dem Sinne, dass individuals will make conscious choices, but those choices will remain within the parameters established by the dominant institutional values (Peters 1999: 29). (c) Verhltnis zwischen Institutionen und Akteuren: Institutionen prgen die von den Akteuren wahrgenommene Wirklichkeit, d.h. die Prferenzen der Akteure werden endogen bestimmt (einseitige Ursache-Wirkungs-Kette). Der soziologische Ansatz betont vor allem die Einbettung der Akteure in handlungsleitende institutionelle Strukturen (Kaiser 1999: 196; Hall/Taylor 1996: 939). Was in einer bestimmten Situation angemessen ist, wird durch das politische und soziale System definiert und durch Sozialisation vermittelt. Institutionen verfgen ber eine logic of appropriateness that define[s] what behavior is appropriate for members of the institution and which behavior is not (Peters 1999: 35). Politisches Handeln kann also in Form von Verbindlichkeiten und Pflichten (obligations and duties), Rollen und Regeln beschrieben werden. Ferner knnen sich die Prferenzen der Akteure im und durch den Prozess des Entscheidens wandeln, denn sie sind weder stabil noch exogen (March/Olsen 1984: 739, 1989: 22). (d) Institutioneller Wandel: Die Entstehung von Institutionen wird innerhalb dieses Ansatzes nicht explizit behandelt. Es wird davon ausgegangen, dass sich Institutionen im Normalfall nicht verndern. Wandel resultiert nicht aus dem Bestreben nach Effizienzsteigerung, sondern im Bemhen um eine Erhhung gesellschaftlicher Legitimation. Institutionen wandeln sich, wenn die ihnen zugrunde liegenden Werte erodieren und die Identifikation mit der Institution abnimmt. Der Wandel ist somit eher zufllig als geplant und das Resultat einer Menge von Aktivitten und Mglichkeiten innerhalb der Institution (vgl. Peters 1999: 33; DiMaggio/Powell 1991; Rothstein 1996: 152). (e) Institutionen und politische Entwicklung: Die Bedingungen fr politische Stabilitt und deren Bedeutung fr die Demokratie werden hier nicht explizit thematisiert. Der soziologische Ansatz betont jedoch die Bedeutung von Lernprozessen als Mittel der Anpassung und damit des berlebens von Institutionen. Das Grundargument ist, dass die Existenz einer Institution von ihrer Fhigkeit abhngt, die Modifikationen in der Umwelt zu erkennen und sich entsprechend daran anzupassen (vgl. Peters 1999: 33f.).

25 Bei diesem Konzept wird davon ausgegangen, dass sich Akteure in Entscheidungssituationen angesichts oft erheblicher Informationsdefizite und Unsicherheiten ber zuknftige Entwicklungen eher an bereits bewhrten Handlungsmustern als an Maximierungsstrategien orientieren (Kaiser 1999: 194).

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Die Anpassungsfhigkeit ist jedoch fr demokratische Institutionen sehr begrenzt, denn die bloe Angleichung an die Umwelt knnte das Wesen der demokratischen Institutionen gefhrden. Darber hinaus haben politische Institutionen auch den Zweck, den Vernderungen der Umwelt nicht einfach zu folgen, sondern diese auch zu steuern. Der wichtigste Beitrag des soziologischen Institutionalismus ist die Wiederentdeckung von institutionellen Aspekten und die Betonung von kollektiven Faktoren gegenber instrumentellen Faktoren des politischen Verhaltens (vgl. Peters 1999: 41). Zu kritisieren ist der sehr breit angelegte Institutionenbegriff der soziologischen Variante, da es mit diesem Begriff unmglich ist, zwischen Kultur und Institutionen zu unterscheiden, wodurch die analytische Ntzlichkeit des Institutionenbegriffs verloren geht (Kaiser 1999: 196). Ferner werfen Mayntz und Scharpf den Verfechtern dieses Ansatzes vor, dass die Logik der Angemessenheit deterministisch sei, weil nicht nur die Normen des angemessenen Verhaltens, sondern auch handlungsleitende kognitive und symbolische Aspekte als Institutionen aufgefasst werden. Sie stellen fest: Wenn gar die nicht hinterfragten Praktiken des Alltagslebens auch noch unter dem Begriff der Institutionen gefasst werden, dann gibt es berhaupt keine Handlungsspielrume der Akteure mehr (Mayntz/Scharpf 1995: 45f.; dazu auch Rothstein 1996: 148). Auerdem sind die Kriterien fr die Existenz der logic of appropriateness so vage, dass es sehr schwierig ist, sie als solche zu rechtfertigen. Das berbetonen von institutionellen Variablen lsst das Handeln von Akteuren und deren Freiheiten gegenber institutionellen Determinanten unbercksichtigt (Peters 1999: 38ff.).

1.3.2

Rational choice-Institutionalismus

Ungeachtet der geringen Wertschtzung, die mit dem Etikett "Institutionalismus" lange Zeit verbunden war, entstanden seit den siebziger Jahren unterschiedliche Beitrge, die unter der Sammelbezeichnung Neue institutionelle konomie26 gefhrt werden. Diesen Beitrgen ist gemeinsam, dass sie wieder die Bedeutung institutioneller Faktoren zur Erklrung wirtschaftlicher Phnomene herausstellen und dementsprechend Institutionen zum Thema ihrer Forschung machen. Die institutionelle Ausrichtung des rational choice-Ansatzes ist entstanden in der

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Auseinandersetzung mit einer Studie ber das Verhalten im US-amerikanischen Kongress.27 Die neoinstitutionalistische Variante innerhalb des rational choice-Ansatzes thematisiert die politisch-institutionellen Voraussetzungen politischer Entscheidungsablufe unter Reformaspekten und fhrt auch den Staat als Metainstitution in den fachwissenschaftlichen institutionentheoretischen Diskurs wieder ein (vgl. Waschkuhn 1994: 191; Shepsle/Weingast 1987; Hall/Taylor 1996: 942ff.). Entscheidende Erklrungsvariablen sind die Interessen von Akteuren, deren strategische Interaktion und die von den Institutionen festgelegte Reihenfolge der Entscheidungsfindung (vgl. Weingast 1996; Immergut 1997: 332ff.). Dieser institutionelle Ansatz wird durch die folgenden Aspekte charakterisiert: (a) Institutionenbegriff: Institutionen werden enger definiert als bei der soziologischen Variante. Regeln im Allgemeinen werden als Institutionen bezeichnet. Dementsprechend sind Institutionen systems of rules and inducements to behavior in which individuals attempt to maximize their own utilities (Peters 1999: 19). Institutionen besitzen also diesem Ansatz nach einen eigenstndigen Wert, der sich aus der Annahme ableitet, dass die organisationale und institutionelle Umwelt die Anreizstruktur und damit das Verhalten des Individuums beeinflussen (vgl. Schulze 1997: 9). Institutionen gelten als Instrumente der Akteure (players) und sind die rules of the game. Aus dieser Perspektive werden Institutionen als zeitlich befristete Regeln, Prozeduren und Arrangements beschrieben, die das Ziel haben, durch die Schaffung einer stabilen Ordnung Interaktionen zwischen Akteuren zu ermglichen und damit Unsicherheit zu reduzieren (vgl. North 1992: 6; Schulze 1997: 10). (b) Akteursverstndnis: Im Gegensatz zum Menschenbild des traditionellen rational choice-Ansatzes orientiert sich seine institutionelle Variante an dem modernen homo eoconomicus, d.h. an einem begrenzt rationalen Individuum, das sich nutzenmaximierend verhlt, dabei aber durch unvollstndige Information und subjektive Wahrnehmung der Wirklichkeit eingeschrnkt bleibt. Bei diesem Ansatz werden neben der ber-

26 Die zentralen Anstze der Neuen Institutionellen konomie sind die Theorie der Verfgungsrechte, die konomische Theorie der Vertrge (Agenturtheorie) und der Transaktionskostenansatz (vgl. Schulze 1997: 8-14; Keck 1994; Pritzl 1996a). 27 Um die Frage zu beantworten, warum trotz des groen Freiraumes die US-Abgeordneten zu Einigungen und damit zu Entscheidungen gelangen knnen, wurde festgestellt, dass institutionelle Mechanismen wie Wahlordnungen, Aufteilungen in Gremien u.a. politische Entscheidungen ermglichen, sofern sie nicht erlauben, jede denkbare Entscheidung auch zu bercksichtigen. Sie senken ebenso die Transaktionskosten, die bei der Erschlieung von Vertrge und deren Erfllung entstehen, und erlauben dadurch Tauschgewinne.

33

nommenen Maximierungsannahme individuellen Nutzens auch die Beschrnktheit individueller Informationskapazitten sowie Informationsasymmetrien und institutionelle Restriktionen bercksichtigt. Die politischen Interessenten orientieren sich am so genannten Maximierungs- und Realisierungsprinzip, d.h. sie whlen unter bestimmten Zweckrichtungen aus und nutzen dann die Institutionen, um diese Zwecke zu erreichen (vgl. Mnch 1987: 181; Benz 1997: 18). Die Prferenzen ndern sich nicht im Laufe des politischen Prozesses, und nur die Strategien passen sich an die Vernderungen von institutionellen Vorgaben an.28 (c) Verhltnis zwischen Institutionen und Akteuren: Institutionen sind das Produkt einer am Bedarf des Einzelnen orientierten bereinkunft zwischen Individuen, die durch das Ziel der Nutzenmaximierung motiviert sind. Einmal etabliert, beschrnken diese Regeln das opportunistische Verhalten der Akteure und ermglichen damit die berwindung kollektiver Handlungsdilemmata. Institutionen beeinflussen demnach die Handlungs- und Entscheidungsstrategien der Akteure, ohne deren Prferenzen und Ziele zu verndern, die weiterhin als unabhngig bzw. exogen von institutionellen und soziokonomischen Faktoren betrachtet werden (einseitige Ursache-Wirkungs-Kette). Institutionen beeinflussen also das Akteursverhalten durch die Bereitstellung eines greren oder kleineren Sicherheitsgrades (vgl. Peters 1999: 46; Hall/Taylor 1996: 939). (d) Institutioneller Wandel: Institutionen entstehen aus der rationalen Handlungswahl der Akteure, die nach Arrangements mit mglichst niedrigen Transaktionskosten suchen. Damit sind sie zumindest auf lange Sicht effizient und bleiben stabil, wenn niemand das Interesse hat, sie zu verndern. Institutionelle Vorgaben werden nur geschaffen, wenn sie mit den Interessen der beteiligten Akteure im Einklang sind. Stabilitt und Wandel von Institutionen sind abhngig von individuellen NutzenKalkulationen. Entstehung, Form und Inhalt von institutionellen Arrangements bleiben das aggregative Ergebnis individueller Entscheidungen (Schulze 1997: 10). Die Bildung von Institutionen kann als ein intendierter Prozess zur Reduktion von Transaktionskosten begriffen werden (North 1992). Wandel ist also das Ergebnis von Einzelentscheidungen der Akteure im Zuge einer Prferenzvernderung, die aus einer Neubewertung der Situation herrhrt (vgl. Rohstein 1996: 152). (e) Institutionen und politische Entwicklung: Dem rational choice-Ansatz nach wir28 Przeworski teilt diese Auffassung nicht, denn deliberation is the endogenous change of preferences resulting from communication (1991: 17).

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ken Institutionen stabilisierend, sie schaffen Erwartungsstabilitt und ermglichen dadurch Interaktion zwischen politischen Akteuren. Przeworski (1991: 11ff.) zufolge verleihen demokratische Institutionen politischen Konflikten eine Langzeitperspektive, denn sie ermglichen den politischen Akteuren, ihre Interessen ebenso in der Zukunft wie in der Gegenwart zu vertreten. Das berleben der Demokratie hngt davon ab, dass die Institutionen solche Anreize erzeugen, welche die politischen Akteure befhigen, bessere Ergebnisse innerhalb des demokratischen Gefges zu erreichen. Die Stabilitt der Demokratie ist demnach abhngig davon, dass keiner der relevanten Spieler zu der berzeugung gelangt, dass er auerhalb des institutionellen Rahmens seine Ziele besser realisieren knne (Nash equilibrium) (Przeworski 1991: 11ff.; vgl. dazu Thibaut 1996: Apter 1996: 388; Peters 1999: 59ff; Hall/Taylor 1996: 945).29 Ein Modell institutioneller Stabilitt sollte daher zwei Voraussetzungen erfllen: Erstens sollte das Modell erlauben, dass Institutionen von den Akteuren reformiert werden knnen. Und zweitens sollte es auch zeigen, warum den Akteuren gegebenenfalls Anreize dazu fehlen (Weingast 1996: 173). Der rational choice-Ansatz bietet eine klare Analyse der Beziehungen zwischen Akteuren und Institutionen, denn Institutionen besitzen die Fhigkeit, die Strategien der Individuen zu formen und die vorhandenen Anreize zu verndern (vgl. Peters 1999: 61). Aber er problematisiert nicht explizit die Faktoren, die zu Verzerrungen der Einzelentscheidungen fhren. Ferner ist es schwierig mit diesem Ansatz, das hohe Ma an Standardisierung der Ziele und Prferenzen der Akteure zu erklren. Auch die bemerkenswerte Bereitschaft, aufgrund bergeordneter Zielsetzungen und berzeugungen als Agenten fr andere Individuen aufzutreten und dadurch kollektive Handlungsfhigkeit zu generieren, ist mit entscheidungstheoretischen Annahmen nicht ohne Schwierigkeiten zu erfassen. Auch wird die historische Dimension von diesem Ansatz systematisch vernachlssigt, denn er ist bereit, Spezifika fr Generalisierungen und Einzelheiten fr Logik zu opfern (Thelen 1996: 372).30 Die Tendenz, Abstraktionen und Vereinfachungen zu entwerfen, um die Konstruktion von Modellen zu erleichtern, bersieht viele Einzel29 Dies entspricht der Annahme, dass Vertrge automatisch erfllt [werden], wenn es fr die Vertragspartner lohnend ist, ihren Verpflichtungen nachzukommen (North 1992: 66). 30 Der historisch-konomische Institutionalismus stellt gegenber der rational choice-Variante eine um die Zeitdimension erweiterte Version dar (North 1992). Im Mittelpunkt dieses Ansatzes stehen Fragen nach dem Verlauf gesellschaftlicher Entwicklungen sowie der Suche nach Ursachen fr die unterschiedlichen Wirtschaftsleistungen von Gesellschaften. Als wichtigste Erklrungsvariable betrachtet North in diesem Zusammenhang die jeweiligen gesellschaftlichen institutionellen Arrangements. Institutioneller

35

heiten der Realitt, welche die Dynamik und Komplexitt von Institutionen ausmachen (Peters 1999: 60).31

1.3.3

Historischer Institutionalismus

Den beiden vorherigen Varianten sind die Vernachlssigung der Zeitdimension und die eindimensionale Erklrungskonzeption gemeinsam. Whrend der rational choiceAnsatz die Struktur als Produkt individuellen Verhaltens betrachtet, resultiert das individuelle Verhalten aus Sicht der soziologischen Variante aus der bereits existierenden institutionellen Struktur (Schulze 1997: 16). Der historische Institutionalismus ist der Versuch, diese Einseitigkeit zu berwinden, und reprsentiert die erste Variante, die sich in Verbindung mit politikwissenschaftlichen Fragestellungen entwickelt hat (Peters 1999:64). Dieser Ansatz hat seinen Ausgangpunkt nicht im Individuum, sondern in der Institution. Er behandelt politisches Handeln und politische Entscheidungen innerhalb ihres institutionellen Kontextes. Dabei werden im Laufe der Interpretation des empirischen Materials Hypothesen entwickelt; eine Prozessperspektive wird bevorzugt; andere Variablen werden bercksichtigt und in Beziehung zu ihrem jeweiligen Kontext gesetzt. Angestrebt wird eine adquate Balance zwischen notwendiger Komplexitt und der gewnschten Sparsamkeit. Die Kausalittskonzeption betont die Bedeutung von bestimmten Konstellationen von Variablen, die in konkreten Zusammenhngen kausal relevant sind (Thelen/Steimo 1992: 12f.; Thelen 1999: 400; Immergut 1997: 338). Theorien mittlerer Reichweite werden angestrebt, this involves focusing on a limited range of cases that are unified in space and time (Thelen 1999: 373). Der historische Ansatz stellt die Themen Macht und Interesse in den Mittelpunkt der Untersuchung und wendet sich gegen jede Form eines strukturellen Determinismus (Hall/Taylor 1996; Thelen/Steinmo 1992).32 Im Zentrum der Anstrengungen steht dabei das Wechselspiel zwischen politischen, meist staatlichen, Institutionen (polity) und politischen Prozessen (politics) im Kontext der Formulierung von PolitikinhalWandel so die These bestimmt die Art und Weise der Entwicklung von Gesellschaften ber die Zeit und ist damit der Schlssel zum Verstndnis historischen Wandels (North 1992: 3). 31 Diesbezglich kritisieren Thelen und Steimo: in modeling themselves on the physical sciences, political scientists are inviting reductionism and ignoring the inherent complexity of human political action in favor of elegant but unrealistic laws (1992: 26).

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ten (policy) (vgl. Schulze 1997: 19). Thelen und Steinmo fassen die Grundzge des historical institutionalism folgendermaen zusammen:
[] historical institutionalists have carved out an important theoretical niche at the middle range that explicitly focuses on intermediate variables in order to integrate an understanding of general patterns of political history with an explanation of the contingent nature of political and economic development. [] historical institutionalism provides an approach to the study of politics and public policy that is sensitive to persistent cross-national differences. [] the institutionalist perspective illuminates how historically evolved structures channel political battles in distinctive ways on a more enduring basis. And most important, by focusing on institutions that are the product of political conflict and choice but which at the same time constrain and shape political strategies and behaviors, historical institutionalism provides a framework for directly confronting the central question of choice and constraint in understanding political life (1992: 27f.).

Ausgehend von der pluralistischen Annahme that conflict among rival groups for scarce resources lies at the heart of politics (Hall/Taylor 1996: 937), verweist dieser Ansatz auf die vielfltigen Variationen nationaler Konfliktlsungen, deren Ursache im institutionellen Rahmen des jeweiligen politischen Systems, insbesondere in der Beziehung zwischen Staat und Gesellschaft, gesucht wird. Strker als beim soziologischen Ansatz wird allerdings betont, dass das Akteurshandeln damit keineswegs strukturell determiniert ist. Struktur und Handlung werden als wechselseitig aufeinander einwirkende Gren angesehen (Kaiser 1999: 197). Der Staat ist in diesem Ansatz ein politikbestimmender, aktiv und gestaltend in den Konflikt von Interessengruppen eingreifender Faktor. Daneben ist den so genannten intermediate-level institutional factors beispielsweise Netzwerkstrukturen, Parteienund Verbndesystemen sowie institutionelle Verbindungen zwischen konomischen und staatlichen Akteuren groe Aufmerksamkeit beigemessen worden (Thelen/Steinmo 1992: 6). Solche staatlichen bzw. intermediren Arrangements bestimmen mit ihren Regeln, Prozeduren und organisationalen Strukturen mageblich die Macht und den Einfluss der politischen Akteure bei der Gestaltung von Politikinhalten (vgl. North 1992). Der historische Institutionalismus verwendet sowohl den cultural approach als auch den calculus approach je nach Fragestellung (Thelen 1999: 381ff.; Hall/Taylor 1996). Die folgenden Aspekte charakterisieren diesen Ansatz: (a) Institutionenbegriff: Institutionen werden als formelle oder informelle Prozeduren, Routinen, Normen und Konventionen betrachtet, die in die organisatorische Struk32

1.4).

In ganz hnlicher Weise argumentiert Nohlen (1999a, 2000; Nohlen/Kasapovic 1996; s. Abschnitt

37

tur der politischen Ordnung eingebettet sind. Der historische Institutionalismus verwendet eine Definition von Institutionen that includes both formal organization and informal rules and procedures that structure conduct (Thelen/Steinmo 1992: 2). Offensichtlich liegt dem historischen Ansatz ein sehr viel weiterer Institutionenbegriff zugrunde. So beschreiben Hall und Taylor Institutionen beispielsweise:
[...] as the formal or informal procedures, routines, norms and conventions embedded in the organizational structure of the polity or political economy. They can range from the rules of a constitutional order or the standard operating procedures of a bureaucracy to the conventions governing trade union behavior or bankfirm relations. In general, historical institutionalists associate institutions with organizations and the rules or conventions promulgated by formal organizations (Hall/Taylor 1996: 938).

(b) Akteursverstndnis: Individuen werden nicht nur als all-knowing betrachtet, sondern sie werden auch als rule-following satisficers angesehen. D.h. die Akteure denken nicht stndig, was ihnen den maximalen Nutzen bringen knnte, sondern sie folgen normalerweise Regeln und Routinen (Thelen/Steinmo 1992: 8). Politische Strategien der Akteure werden somit durch den institutionellen Rahmen geprgt. Diesbezglich argumentieren historische Institutionalisten, dass nicht nur die Strategien, sondern auch die Ziele, d.h. die individuellen bzw. kollektiven Prferenzstrukturen, durch die sozialen und politischen Umweltbedingungen bestimmt sind. Folglich bedarf es zur Ermittlung individueller Prferenzen einer Analyse des historischen Hintergrundes. Diese Endogenisierung der Prferenzbildung stellt den wesentlichen Unterschied zur konomischen Variante dar (Hall/Taylor 1996). (c) Verhltnis zwischen Institutionen und Akteuren: Das Verstndnis des Verhltnisses zwischen Akteuren und Institution ist wie bei dem soziologischen Ansatz sehr breit. Darber hinaus wird im historischen Institutionalismus strker als beim rational choice-Institutionalismus die Einbettung individueller Wahlhandlungen in langfristig angelegte, die Prferenzen der Akteure strukturierende institutionelle Kanle betont. Institutionen verteilen danach nicht nur asymmetrisch Einflusschancen, sie grenzen auch die berhaupt in den Blick genommenen Entscheidungsalternativen ein (Kaiser 1999: 197). Auf diese Weise lernen Individuen, dass die Befolgung eines Regelwerks langfristig nutzbringender sein kann als kurzfristige Interessenverfolgung. Politische Institutionen gestalten das Umfeld, in dem Akteure unter spezifischen Machtkonstellationen und mit asymmetrischer Ressourcenausstattung handeln. Die staatlichen bzw. intermediren Arrangements bestimmen also mit ihren Regeln, Prozeduren und organisa-

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tionalen Strukturen mageblich die Macht und den Einfluss der politischen Akteure bei der Gestaltung von Politikinhalten (Immergut 1997: 349; Hall/Taylor 1996: 938). (d) Institutioneller Wandel: Wandel ist das Ergebnis von Krisen. Er ist durch Pfadabhngigkeiten geprgt, die aus den so genannten sunk costs, sowie aus der Position von privilegierten Gruppen resultieren (vgl. Rothstein 1996: 152). Die Bildung von Institutionen geht grundstzlich einher mit nicht intendierten Konsequenzen, welche die Akteure aufgrund hoher Unsicherheit nicht vollstndig absehen knnen. Ursachen institutioneller Dynamik sind: (1) Wandel der soziokonomischen Rahmendaten. (2) Eintritt neuer Akteure, die die Machtverteilung verndern. (3) Eine durch einen exogenen Wandel hervorgerufene Vernderung der Strategien und Ziele der bestehenden Institutionen. (4) Anpassung von individuellen Strategien infolge eines Wandels der Institution (Thelen/Steinmo 1992: 17). Die unterschiedliche Hufigkeit institutioneller Wandlungsprozesse lsst sich durch den Grad der Institutionalisierung erklren. Dieser Grad bestimmt sich anhand zweier Dimensionen: (1) Horizontale Ebene: Breite bzw. Anzahl der Verknpfungen der Institutionen mit anderen institutionellen und organisationalen Einheiten. (2) Vertikale Ebene: Tiefe individueller Identifikation mit der Institution. Grundstzlich gilt, dass je breiter und tiefer eine Institution in der Gesellschaft integriert ist, umso seltener kommt es zu einem Wandel derselben (vgl. Schulze 1997: 21). Unter Bercksichtigung beider Faktoren, die ein bestehendes institutionelles Gleichgewicht stabilisieren, kommt ein Wandel lediglich in Augenblicken akuter historischer Krisen zustande, welche als punctuated equilibrium bezeichnet werden. Institutionen werden als relativ stabile Merkmale der historischen Landschaft und als einer der Faktoren angesehen, der sich innerhalb einer Pfadabhngigkeit wandelt.33 (e) Institutionen und politische Entwicklung: Institutionelle Strukturen der Gegenwart und inhaltliche Politiken werden weder auf Akteurshandeln noch auf Strukturen zurckgefhrt, sondern auf Kontextbedingungen, die historische Entwicklungspfade eingrenzen. So argumentieren historische Anstze, dass institutioneller Wandel episodic and sticky, rather than continuous and incremental" ist (Ikenberry 1988: 223). Urschlich fr das den institutionellen Strukturen eigene Beharrungsvermgen sind dabei
33 Path dependency deutet auf ein neues Verstndnis sozialer Kausalitt hin: it rejects the traditional postulate that the same operative forces will generate the same results everywhere in favor of the view that the effect of such forces will be mediated by the contextual features of a given situation often inherited from the past (Hall/Taylor 1996: 941).

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vor allem drei Faktoren. Erstens etablieren institutionelle Arrangements Positionen, die bestimmte Akteure gegenber anderen privilegieren. Diese bevorzugten Individuen und Gruppen stabilisieren in ihrem Bemhen um den Erhalt der sie begnstigenden Positionen das bestehende institutionelle Gefge. Der zweite Stabilittsfaktor liegt in den Kosten eines mglichen Wechsels. Bedingt durch Informationsdefizite und begrenzte Rationalitten sind die Kosten des Wandels sowie die Verteilung zuknftiger Gewinne nur schwer zu bestimmen. Eng damit verknpft ist drittens das Phnomen der so genannten sunk costs. Dahinter verbergen sich jene Werte, wie beispielsweise Informationen und geteilte Erwartungen, welche im Zuge der Abschaffung eines bestehenden institutionellen Rahmens verloren gehen wrden (vgl. North 1992). Whrend sich die konomischen Anstze in ihrer deduktiven Herangehensweise als elegante Analyseinstrumente darstellen, scheinen historisch-soziologische Anstze in ihrer induktiven, am Einzelfall orientierten Betrachtung nher an der Realitt zu sein. Der historische Institutionalismus betont ausdrcklich den Entstehungsprozess von Institutionen und deren Einbettung in einen konkreten Kontext. Dieser Ansatz ist auch vergleichend und integrativ (vgl. Peters 1999: 76). Aber ihm wird vorgeworfen, dass er Wandel nicht hinreichend erklren kann, denn ihm zufolge sind die Institutionen tendenziell stabil. Ferner ist der Ansatz eher deskriptiv (storytelling), was die Theoriebildung schwer macht. Und obwohl historische Prozesse hervorgehoben werden, ist der historische Institutionalismus mit einem gewissen Determinismus behaftet, denn er legt die Vermutung nahe, dass sich politische Prozesse einfach aus den institutionellen Konfigurationen ablesen lassen (vgl. Thelen/Steinmo 1992: 12ff.).34

1.4

Historisch-empirischer Ansatz und kontextbezogener Institutionalismus

Nach den bisherigen Ausfhrungen ist zunchst zu konstatieren, dass nach dem Untergang des Altinstitutionalismus unterschiedliche Theorierichtungen in den verschiede34 Scharpf (1985) pldiert im Zusammenhang einer Diskussion um die policy-Forschung in der BRD fr einen aufgeklrten Institutionalismus, der sich in einen akteurzentrierten Institutionalismus verdichtete (Mayntz/Scharpf 1995). Dieser Ansatz kombiniert den rational choice-Institutionalismus mit dem historischen Institutionalismus. Generell seien die Institutionen fr die Politik von Bedeutung, weil sie Handlungspotentiale und Handlungsschranken darstellen, in eben dieser Bedeutung aber seien sie auch kontingente Phnomene (Scharpf 1985: 167). Scharpf teilt das Argument des historischen Institutionalismus, dass institutionelle Erklrungen fr politische Prozesse und Politikergebnisse notwendig als zeitund ortsabhngig, als pfadabhngig anzusehen sind. Beobachtbare Regelmigkeiten knnen damit keine

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nen Disziplinen wiederum versuchten, den Einfluss von ordnenden und strukturierenden Faktoren auf soziale und politische Phnomene nachzuweisen und zu betonen. Auerdem mag deutlich geworden sein, dass der Neoinstitutionalismus, wie er hier diskutiert wurde, keineswegs eine bloe Neuformulierung der klassischen Fragen der Regierungslehre ist (vgl. Goodin 1996; Peters 1999; Hall/Taylor 1996). Die erneut auf die Analyse der polity-Dimension von Politik und deren Bedeutung fr politische Prozesse und Ergebnisse gerichtete Renaissance der Institutionenforschung entstand erst im Rahmen der vergleichenden Systemforschung. Institutionen werden dabei als eine Variable unter vielen und je nach Fragestellung als abhngige oder unabhngige Variable behandelt (Beyme 2000: 103; Nohlen 2002a: 1033f.). Diese Auseinanderentwicklung ist von den meisten Forschern, die sich mit Institutionen in der Transitions- oder Konsolidierungsforschung beschftigten, nicht zur Kenntnis genommen worden. Ungeachtet der theoretischen Entwicklungen innerhalb des Neoinstitutionalismus wurden weiterhin Analysen betrieben, die sich eher altinstitutionalistischer und starrer Argumentationen bedienten (s. Abschnitt 2.4). Im Folgenden wird der fr diese Studie ber Regierungssysteme in den Andenlndern verwendete Ansatz mit Bezug auf die neoinstitutionalistische Diskussion vorgestellt. Es soll deutlich werden, dass der historisch-empirische Institutionalismus viele Gemeinsamkeiten mit den vorgestellten neoinstitutionalistischen Anstzen, insbesondere mit der historischen Variante, teilt, und dass er von den Anstzen, die sich mit politischen Institutionen in Lateinamerika beschftigen, sehr fruchtbare analytische Strken bietet, um historisch-vergleichend die Demokratieentwicklung in den Andenlndern zu bewerten.

1.4.1

Epistemologische und theoretische Prmissen

Der in der Tradition von Max Weber (1992 [1904]) gegrndete historisch-empirische Ansatz wurde von Dieter Nohlen und der Heidelberger Schule angewandt und weiterentwickelt (vgl. Nohlen 1996, 1999a, 2000, 2003: 66-8; Lauga 1999: 123ff.; Grotz 2000: 76ff.).35 Das Historische bezieht sich auf das Empirische, diese Doppelung sei die
universelle Gltigkeit beanspruchen, sondern hchstens zu Theorien mittlerer Reichweite fhren (vgl. Kaiser 1999: 201). 35 Die Heidelberger Schule baut ihre epistemologischen, theoretischen und methodologischen Grundlagen u.a. auf Popper (1981) (Falsifizierbarkeit von wissenschaftlichen Annahmen und empirische Offenheit), Weber (1972, 1992; vgl. dazu Kalberg 2001) (historischer Vergleich, angemessene Entfer-

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Reaktion auf den naturwissenschaftlich geladenen Empiriebegriff, der von einigen Forschungsprogrammen, insbesondere behavioralisticher Natur, verwendet wird (vgl. Nohlen 1998e: 249).36 Bei dem historisch-empirischen Ansatz stehen drei Aspekte im Zentrum: Konzepte, Kontexte37 und Kontingenzen, vor allem ihre Unterscheidung voneinander, d.h. die Konzeptualisierung des beobachteten Phnomens und seine Differenzierung von der umgebenden Umwelt, von den Merkmalen des Kontextes, die allzu hufig der untersuchten Einheit zugeschrieben werden (ebd.: 250). Ein mittlerer Weg zwischen Individualisierung und Generalisierung bringt [...] das Historisch-Empirische, das deskriptiv erfasst wird, wissenschaftlich zur Geltung (Nohlen/Thibaut 1994: 195). Der historisch-empirischer Ansatz geht davon aus, dass die politische Realitt, insbesondere der nicht-konsolidierten Demokratien, nicht mit einfachen analytischen Modellen zu beschreiben und zu erklren ist. Die Erforschung von Demokratien in fluiden Kontexten, mit extrem dynamischen Rahmenbedingungen, sollte die Analyse von Kontextvariablen und die Zeitdimension mit einbeziehen (vgl. Nohlen 1999a; Thibaut 1996; Grotz 2000: 26f.). Aus einer institutionellen Perspektive hebt dieser Ansatz die Bedeutung von kontextuellen Variablen hervor und fragt danach, wie diese unterschiedlichen Faktoren zusammenspielen und welchen Stellenwert institutionelle Aspekte in diesem Zusammenhang einnehmen. Dabei wird nicht von einer a priori festgelegten Bedeutsamkeit institutioneller Arrangements ausgegangen. Die spezifischen Institutionen eines Landes knnen unterschiedliche Wirkungen aufweisen und unterschiedliche Funktionen erfllen. Dementsprechend ist zu betonen, dass diese institutionelle Perspektive aufgrund ihrer induktiv angelegten Vorgehensweise auf Vorentscheidungen verzichtet, und dass sie Institutionen in einer engen Abhngigkeit von Raum und Zeit analysiert und bewertet. Der Ansatz ist qualitativ-historisch und induktiv ausgerichtet. Der genetischnung von Begriffen zur Realitt und komplexe Multikausalitt), Sartori (1984) (sorgfltige Konstruktion von Begriffen, Definitionen und Klassifikationen) und auf Dahl (1971, 1996) (Demokratietheorie und Sensibilitt fr kontextuelle Unterschiede) auf (s. Funote 2). Es soll auch an dieser Stelle an den wichtigen Beitrag zur Systematisierung und Weiterentwicklung des historisch-empirischen Ansatzes erinnert werden, den Martn Lauga (1999: 123-126, 245-248) und Florian Grotz (2000: 76-84) geleistet haben. 36 Die empirische Ausrichtung bedeutet auch die Abgrenzung zu normativ-deduktiven Anstzen, und die historische Orientierung distanziert sich von statisch-quantitativen Vorgehensweisen, welche die Zeit- und Raumdimension vernachlssigen (Nohlen 2003: 63). 37 Kontext ist ein sehr umfassender und komplexer Begriff, der auf die zwischen spezifischen Vorgngen und Sachverhalten bestehende innere Beziehung eines sozialen Phnomens und deren historische Spezifitten hindeutet. Die Bedeutung der Problematisierung des Kontextes in einer Untersuchung hngt mit der Tatsache zusammen, dass ein politischer Sachverhalt niemals isoliert auftritt, sondern stets in eine historische Situation eingebettet ist, mithin in einem komplexen Wechselverhltnis zu einer Vielzahl unterschiedlicher Faktoren steht.

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temporren Dimension wird eine zentrale Rolle zugewiesen, da historische Bezge und Herleitungen [...], welche die Kontinuitten und Diskontinuitten institutioneller Konfigurationen, ihre Verwerfungen und Umbrche aufzeigen, unverzichtbar sind (Waschkuhn 1994: 192). Die Vernachlssigung der genetischen Dimension kann dazu fhren, dass Ursachen als Wirkungen deklariert werden und umgekehrt (Nohlen 2000: 417). Deshalb fhrt jede statische und undifferenzierte Betrachtung des Verhltnisses zwischen Gesellschaft und Politik in die Irre (Nohlen 2000: 412).38 Aus diesem Grunde muss nach den gesellschaftlichen und politischen Entstehungsbedingungen von Institutionen gefragt werden, denn diese Faktoren und der jeweilige Kontext bilden entscheidende Voraussetzungen fr das spezifische Wirken von Institutionen (Pfadabhngigkeit) (vgl. Nohlen 2000: 416, 1999a).39 Der Ansatz ist methodenbewusst, was in der Forschung die Anwendung anderer Methoden nicht ausschliet (Methodenpluralismus). Unterschiedliche Anstze werden in der historischen-empirischen Analyse keineswegs [...] kategorial einander gegenberstehend oder gar ausschlieend gedacht (Nohlen/Kasapovic 1996: 160). Die vergleichende Methode wird bevorzugt: Die methodologische Intention des empirischhistorischen Ansatzes ist jedoch komparativ im Sinne des qualitativen Vergleichs ausgesuchter, theoretisch fruchtbarer Flle. Der Einzelfall ist deswegen wichtig, weil nur durch induktives Vorgehen zu einem theoretischen Verstndnis zu gelangen ist, das auch empirisch fundiert ist (Nohlen 2000: 64). Die vergleichende Methode wird in ihrer Funktion der systematischen berprfung von Hypothesen angewendet, um zu vorlufigen Aussagen mittlerer Reichweite40 zu gelangen, die jedoch eine grere, externe Validitt genieen41 (Nohlen 2003: 23; Nohlen/Thibaut 1994). Bei der vergleichenden Analyse sind die begriffliche Vorarbeit, przise BeschreiEs ist zu betonen, dass sozialwissenschaftliche Gesetze, die ja im wesentlichen empirische Regelmigkeiten enthalten, der empirischen berprfung und Bewhrung in der Weise ausgesetzt sind und auch bleiben mssen, dass festgestellt wird, ob die angesprochenen Zusammenhnge sich regelmig so gestalten, wie es die Gesetze formulieren (Nohlen 2000: 395). 39 North betont auch die Bedeutung der Verlaufsabhngigkeit: Wir knnen nicht die Entscheidungen von heute verstehen [...], ohne die schrittweise Entwicklung von Institutionen erkundet zu haben (1992: 119), denn mit dieser historischen Betrachtung wird die tiefe Kluft zwischen Absichten und Resultaten ersichtlich (ebd. 123f). 40 Denn Politikwissenschaftler haben es in der Regel nur mit mittelfristigen Prozessen zu tun. Fr globale Systementwicklungstheorien ist ihr Erfahrungsausschnitt ohnehin zu schmal (Beyme 2000: 107). Andererseits sind theoretische Anstze und Typologien kontextbedingt, weshalb gefordert wird, das analytische Instrumentarium angemessen an den Untersuchungsgegenstand anzupassen (vgl. Bendel 1996). 41 Nohlen fgt hinzu: Esta validez externa implica un distanciamiento moderado del objeto de anlisis garantizado por un proceder inductivo que intenta no perder de vista la complejidad de la realidad en estudio (2003: 23).
38

43

bung und klassifikatorische Zuordnungen von groer Wichtigkeit (Nohlen 2000; Nohlen/Kasapovic 1996:11f.). Die Definitionen sind auch kontextbezogen und individualisierend in dem Sinne, dass die Unterschiede ber die Gemeinsamkeiten dominieren (vgl. dazu Sartori 1984: 295). Denn ein Zuviel oder Zuwenig an Differenzierung kann [...] weitreichende Folgen fr die Forschungsergebnisse haben (Nohlen/Kasapovic 1996: 12). Dieser Vorgehensweise zufolge ist zunchst zu beschreiben, dann zu analysieren und erst dann zu evaluieren, damit probabilistische Zusammenhnge rekonstruiert werden knnen (Nohlen/Kasapovic 1996: 15). Die Kausalittskonzeption ist zirkulr oder kreisfrmig, d.h. Wirkungen wirken auf Verursacher zurck, und sie ist relativ in dem Sinne, dass in einem konkreten Kausalverhltnis [...] die Anteile der in Beziehung zueinander gesetzten Faktoren [...] an dem, was Ursache und dem, was Wirkung in der Wechselbeziehung ist, unterschiedlich sind (Nohlen 2000: 70f.).42 Fr die Kausalanalyse ist es also unverzichtbar, den zirkulren Verursachungszusammenhang zu perzipieren, weil sich aus ihm jene weiteren Faktoren ergeben, denen Auswirkungen auf die als abhngig gedachte Variable unterstellt werden knnen (Nohlen/Kasapovic 1996: 37).43 Die Bedeutung von unterschiedlichen institutionellen Aspekten (Wahlsystem, Regierungssystem, etc.) hngt entscheidend von konkreten soziokonomischen und politischen Faktoren ab, weil politische Entwicklung in der Regel Folge einer Vielzahl von (miteinander verwobenen) Faktoren unterschiedlicher Herkunft ist. Auf einen einzigen kausalen Faktor abhebende Erklrungen fhren deshalb durchweg in die Irre (Nohlen 2000: 55).44 Die logische Konsequenz von komplexer sozialer Kausalitt ist die berzeugung, dass eine bestimmte Menge von Faktoren, ihre Kombination und ihr Zusammenspiel in einem konkreten Kontext politische Phnomene am besten erklren knnen. Und dabei geht es nicht um eine eindimensionale Erklrung, sondern es handelt sich mehr um die Bestimmung und Hierarchisierung des Gewichts jeder relevanten Variable, die fr die Prgung der ab-

42 Die Konzentrierung auf eine Richtung des kausalen Zusammenhangs ist nur eine forschungsstrategische Entscheidung. Es ist legitim, sich auf diesen Abschnitt der Realitt zu konzentrieren, aber dem Forscher sollte stets bewusst sein, dass das Ergebnis nur partiell sein kann. 43 Die Simultaneitt oder Aufeinanderfolge von zwei Ereignissen bedeutet nicht unbedingt, dass die beiden Phnomene in Verbindung stehen und noch weniger, dass sie sich in einer Ursache-WirkungsBeziehung befinden. Die bloe zeitliche Aufeinanderfolge (post hoc propter hoc) stellt keine Kausalbeziehung dar. Gerade deshalb ist eine historische Kenntnis unentbehrlich, denn slo el anlisis histrico nos ofrece un panorama de las variables presentes en el momento y en el lugar de la relacin (Nohlen 1998: 90). 44 Hier ist vor der berbetonung der Bedeutung von institutionellen Faktoren zu warnen vgl. in Bezug auf Wahlsysteme Nohlen (2000) und auf Regierungssysteme Thibaut (1996).

44

hngigen Variable von Bedeutung ist.45 Kurz: Die operativen Variablen besitzen nur eine relative Bedeutung, whrend Kontextvariablen eine wichtige Rolle spielen; in diesem Zusammenhang wird die Vernderung der Bedeutung der Variablen im Laufe der Zeit in einem dynamischen Kontext explizit thematisiert (Nohlen 1998: 86). Als logische Konsequenz dieser berlegungen wird eine begrenzte Theoriebildung angestrebt, welche der Vielschichtigkeit sozialer und politischer Wirklichkeit Rechnung trgt. Denn die alte Gewohnheit, Einfachheit und Eindeutigkeit zu bevorzugen, scheitert an der komplexen Wirklichkeit (Nohlen 2000: 18). In diesem Verstndnis von Politikwissenschaft geht es also darum, das Wnschbare, Reduzierung von Komplexitt, mit dem Notwendigen, Annhrung an die Komplexitt [der Realitt], zu verbinden (ebd.; dazu auch Nohlen 2003: 19).46 Auf der operativen Ebene geht der historisch-empirische Ansatz sowohl von der Begrenztheit der potentiell geeignetsten Alternativen zur institutionellen Reform aus als auch von der Knappheit des Spielraums fr ihre Durchsetzbarkeit und lsst sich demnach vom Gedanken der inkrementalistisch funktionalen Anpassung historisch oder international vorhandener Institutionen leiten (Nohlen 2003: 21; Lauga 1999: 126). Der historisch-empirische Ansatz ist vorsichtiger im political consulting. Fr diese Haltung spricht die Tatsache, dass our knowledge about the different effects of deliberative institutional change is simply too limited and the risk for mistakes leading to unexpected, contradictory and even perverse results too great (Rothstein 1996: 155). Das Ergebnis dieser theoretischen, methodologischen und forschungspraktischen berlegungen ist ein integrativer Ansatz mit einer institutionellen Perspektive, die komplex genug ist, um die Funktionsweise der Institutionen in wenig strukturierten Kontexten zu untersuchen.47
45 Diese Konzeption von unbestimmter, sozialer Kausalitt, die sensibel fr graduelle Unterschiede des Untersuchungsgegenstands ist und Theorien mittlerer Reichweite anstrebt (Nohlen 2003: 23f.), steht ebenso in der Tradition Max Webers. Er stellte fest: Fr die exakte Naturwissenschaft sind die Gesetze umso wichtiger und wertvoller, je allgemeingltiger sie sind, fr die Erkenntnis der historischen Erscheinungen in ihren konkreten Voraussetzungen sind die allgemeinsten Gesetze, weil die inhaltsleersten, regelmig auch die wertlosesten (1992: 222). 46 In seinem Buch Wahlrecht und Parteiensystem verwendet Nohlen (2000) diese Betrachtungsweise in der Analyse der Beziehungen zwischen Wahlsystem und Parteiensystem, bei der andere politische und gesellschaftliche Faktoren bercksichtig werden. Wahlsysteme werden als abhngige und unabhngige Variable untersucht: Die Struktur des Parteiensystems ist so relevant fr die Auswahl des Wahlsystems wie das Wahlsystem fr die Struktur des Parteiensystems (vgl. ebd.: 54ff.). 47 Demgem verwendet Thibaut ebenfalls in seiner Arbeit ber die Cono-Sur-Regierungssysteme einen Ansatz, der die konkrete Funktionsweise eines Regierungssystems als Ergebnis des Zusammenspiels [historisch-] genetischer, soziokonomischer, formal-institutioneller, politisch-struktureller und behavioraler Faktoren begreift (1996: 20).

45

1.4.2

Institutioneller Ansatz

Dieter Nohlen (2000: 368; 2002, 2006) bezeichnet diesen Forschungsansatz als kontextgebundenen oder bezogenen Institutionalismus (institucionalismo contextualizado), um die Bedeutung von kontextuellen Variablen zur Untersuchung von spezifischen Funktionsweisen institutioneller Arrangements zu beschreiben und zu bewerten.48 Im Folgenden wird dieser Ansatz unter den Gesichtspunkten, die bei der Analyse der anderen neoinstitutionellen Anstze verwendet wurden, beschrieben. (a) Institutionenbegriff: Die historisch-empirische Forschung pldiert fr einen eng fokussierten Institutionenbegriff im Einklang mit den klassischen Fragen des politischen Institutionalismus, aber mit einer Neuformulierung, die von den gegen den Altinstitutionalismus gerichteten Kritiken und der Entwicklung der modernen politikwissenschaftlichen Theorie profitiert. Dementsprechend umfassen politische Institutionen die grundlegenden politischen Strukturen des politischen Systems und beziehen sich auf den Bereich der Herstellung allgemeinverbindlicher Entscheidungen und ihrer Durchsetzbarkeit. Der historisch-empirische Ansatz betrachtet Institutionen als abhngige und unabhngige Variable und schreibt ihnen keine determinierende Wirkung zu. Der historisch-empirische Institutionalismus konzentriert sich zunchst auf die formalen Institutionen (vor allem auf Staatsstruktur, Regierungsform und Wahlsystem) und auf das von formalen, organisationalen, prozessualen, politisch-strukturellen und politisch-kulturellen Merkmalen geprgte Parteiensystem (vgl. Nohlen 1999a).49 Der soziologische Institutionenbegriff wird als nicht geeignet betrachtet und seiner unreflektierten bertragung in die Politikwissenschaft kritisch begegnet. Denn bei einem allzu umfassenden Institutionenbegriff, bei dem beinahe jede Form von Verhalten oder Routine bercksichtigt wird, geht der fr die Politikwissenschaft relevante analytische Gehalt verloren. Die Trennung zwischen Institutionen und Organisationen ist bedingt gegeben, denn Organisationen und vor allem deren Interaktionsmuster enthalten strukturelle Elemente, die als politisch relevant angesehen und institutionell analysiert werden
48 Als Kontextfaktoren, die die Auswirkungen der Wahlsysteme auf das Parteiensystem beeinflussen, nennt Nohlen (2000: 408ff.): [Makrofaktoren:] (1) Die gesellschaftliche Struktur und die ethnische Heterogenitt. (2) Die Zahl und Tiefe der Konfliktlinien. (3) Die regionale Streuung der Whlerschaft. [Mesofaktoren:] (4) Der Grad der Fragmentierung des Parteiensystems. (5) Der Institutionalisierungsgrad des Parteiensystems. (6) Der Polarisierungsgrad bzw. die Interaktionsmuster der Parteien. Und [Mikrofaktor:] (7) Das Whlerverhalten. 49 Die Frage, wie die informalen Institutionen die Funktionalitt und Stabilitt demokratischer Institutionen beeinflussen (vgl. dazu Merkel/Croissant 2000; North 1992: 43ff.), thematisiert der historischempirische Ansatz als die kulturelle Variable der Konsolidierungsproblematik (vgl. Thibaut 1996: 23).

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knnen. Andererseits ist es nicht ausgeschlossen, dass bestimmte Organisationen (Parteien, Verbnde, Medien, usw.) als kollektive oder korporative Akteure mit eigenen Interessen und Prferenzen behandelt werden.50 (b) Akteursverstndnis: Prinzipiell gelten die Akteure als bewusst handelnde Menschen, jedoch schrnken die gesellschaftlichen Faktoren struktureller Natur wie die soziale Heterogenitt den Spielraum der politischen Akteure ein (Nohlen 2000: 42). Auerdem gestalten sich Machtinteressen und -kalkle der politischen Akteure nicht losgelst von Machtstrukturen und -positionen, die einzelne Akteure oder Gruppen von Akteuren einnehmen (Nohlen/Kasapovic 1996: 160). Die Akteure ihrerseits betrachten die Einfhrung institutioneller Vorhaben als Machtfragen und versuchen, ihre Interessen und Prferenzen durchzusetzen (Nohlen 2000: 19; Nohlen/Kasapovic 1996).51 (c) Verhltnis zwischen Institutionen und Akteuren: Bei dem kontextbezogenen Institutionalismus werden Funktionen, Auswirkungen und Bewertungen von Institutionen von kontingenten Faktoren abhngig betrachtet, was im Forschungsprozess stets erfordert, Institutionen im Gesamtzusammenhang konkreter historischer Kontexte (soziostrukturelle, -kulturelle Faktoren, historische Hintergrnde, politisch-situative Konstellationen), in welchen sie stehen, zu analysieren (Nohlen 2002b: 321). Die Beziehung zwischen den politischen Institutionen und den Akteuren ist reziprok und wird von nicht-institutionellen Faktoren mitbestimmt. Politische Institutionen sind nicht nur Zwnge und Beschrnkungen fr die Akteure oder politische Prozesse, sondern auch notwendige Handlungsvoraussetzungen. Sie legen Handlungskorridore fest, welche die Akteure nutzen knnen. Interagierende Akteure handeln sozial und politisch innerhalb eines bestimmten Kontextes. Die Auswirkungen institutioneller Vorgaben, auf die sie ihr Handeln beziehen, sind damit kontingente Phnomene. Andererseits kann ein Wechsel auf der Ebene des Verhaltens zu einem besseren (oder schlechteren) Funktionieren der institutionellen Ordnung beitragen (Nohlen 1995a: 21). Die Institutionen prgen das politische Verhalten, und umgekehrt, die politischen Stile beeinflussen die instituti-

50 In diese Richtung argumentieren auch Mayntz und Scharpf: Soziale Gebilde wie Organisationen lassen sich dann sowohl unter dem Aspekt der darin verkrperten Regelungen, das heit institutionell, betrachten wie auch unter dem Aspekt der Handlungsfhigkeit, das heit als korporative Akteure (1995: 49). 51 Die Machtfrageproblematik und die Pfadabhngigkeit der Genese, Entwicklung und des Wandels der Institutionen sind Themen, die der kontextbezogene Institutionalismus mit der historischen Variante gemeinsam hat. So stellt Nohlen fest: La creacin de instituciones polticas, y tambin su reforma, es un proceso histrico contingente, infludo por experiencias histricas, intereses, relaciones de poder, expectativas sobre el futuro de estas relaciones, estrategias de los actores polticos, etctera (2003: 20).

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onelle Struktur, und man sollte auch eine gewisse Autonomie beider Variablen annehmen (Nohlen 1995a: 19f.).52 Die institutionellen Auswirkungen sind schwieriger zu isolieren und zu analysieren, besonders in Lndern mit auerordentlich starker struktureller Heterogenitt in Wirtschaft, Gesellschaft und Politik (Nohlen 2000: 374). Die Wirkung von Institutionen hngt vom Kontext ab, und je heterogener derselbe, desto problematischer wird die Bestimmung von Kausalzusammenhngen. Dieselbe Institution kann je nach Kontext verschiedene und sogar widersprchliche Wirkungen entfalten. Theoretische Annahmen ber ihre Auswirkungen treffen [...] empirisch nur bedingt zu, nmlich unter bestimmten gesellschaftlichen und politischen Bedingungen (Nohlen/Kasapovic 1996: 22).53 Ferner sollte man sich bei der Bewertung der Auswirkungen von Institutionen oder ihrer normativen Bedeutung nicht auf eine einzige Funktion konzentrieren, viel mehr muss man die gesamte Leistung demokratietheoretisch bewerten (Partizipation, Legitimitt, Effektivitt, Stabilitt, etc.; vgl. Nohlen 2000: 55f.; Nohlen/Kasapovic 1996: 182). Institutionen sind infolgedessen als abhngige und unabhngige Variablen zu betrachten und zu analysieren (vgl. Nohlen 2000: 59).54 Die Sowohl-als-auch-Annahme [ist] sicherlich wissenschaftlich angemessener und fruchtbarer (Nohlen 2000: 55) als der eindimensionale Kausalzusammenhang (Monsalve/Sottoli 2003). Kurzum: Institutions matter, but not always and not everywhere (vgl. Nohlen 1997a: 122; Thibaut 1996; Grotz 2000).55 (d) Institutioneller Wandel: Die Bedingungen, unter denen Institutionen entstehen und sich verndern bzw. reformiert werden, werden ausdrcklich thematisiert, denn sie knnen helfen, die Funktionsweise institutioneller Variablen besser zu verstehen und Kausalzusammenhnge realittsnaher zu rekonstruieren (vgl. Nohlen/Kasapovic 1996:
In diesem Sinne schreibt Nohlen: La transformacin institucional provocada por la reforma y los estilos polticos cambiados por la experiencia histrica pueden ejercer una influencia duradera sobre la evolucin democrtica (1995a: 20). 53 Nohlen und Kasapovic fassen das Verhltnis zwischen Wahlsystem und Parteiensystem folgendermaen zusammen: Fr Osteuropa gilt, dass smtliche Wahlsysteme angesichts der noch wenig entwickelten Parteien und Parteiensysteme, der hohen Volatilitt im Wahlverhalten, der Defizite institutionenorientierter Politik etc. nicht den Grad politischer Gestaltungskraft erlangen wie in den Demokratien westlicher Industriegesellschaften. [...] Mehr als fr konsolidierte Demokratien gilt, dass Wahlsysteme in Osteuropa [in den meisten Lndern Lateinamerikas] in einem komplexen Wirkungszusammenhang stehen und ebenso vielen Einwirkungen unterliegen, wie Auswirkungen von ihnen ausgehen (1996: 197). 54 In Bezug auf die Auswirkungen von Wahlsystemen behauptet Nohlen: Wahlsysteme wirken in einem komplexen Zusammenhang verschiedener Faktoren, der nach Lndern und Zeiten unterschiedlich sein kann. Diese weiteren Faktoren knnen Wirkungsrichtungen und -intensitt von Wahlsystemen entscheidend bestimmen. Wahlsysteme sind nicht nur unabhngige, sondern abhngige Variable (2000: 59).
52

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38). Bei der Entstehung und Reform von Institutionen spielen Machtverhltnisse und Machtasymmetrien, wie bei der historischen Variante des Neoinstitutionalismus, eine entscheidende Rolle, denn blicherweise bewerten soziale Krfte bzw. politische Gruppen Wahlsysteme [und andere politische Institutionen] danach, ob sie durch diese begnstigt oder benachteiligt werden (vgl. Nohlen 2000: 60).56 Aufgrund traumatischer Erfahrungen (wirtschaftliche Krisen, politisches Chaos) ist es auch mglich, dass die Akteure ihr Verhalten innerhalb derselben institutionellen Arrangements ndern (dazu gehrt auch learning by doing und die Qualitt von Humankapital) oder dass sie versuchen, die Institutionen so zu reformieren, dass bestimmte Effekte erzielt oder vermieden werden (vgl. Nohlen/Kasapovic 1996: 162). Da politische Institutionen prinzipiell reformfhig bzw. reformfhiger als informale Institutionen sind (institutional engineering) und die Grundprinzipien einer pluralistischen Demokratie in inhaltlich und technisch verschiedenen institutionellen Arrangements realisiert werden knnen, haben die politischen Akteure groen Raum fr Innovationen. Akteure versuchen auch die Auswirkungen von Institutionen zu antizipieren, um sich entsprechend den Bedingungen, die diese im Hinblick auf politischen Erfolg an die Akteure etablieren, zu verhalten, doch gelingt dies nicht immer. Sie lernen im Laufe der Zeit, sich bei bestimmten institutionellen Vorgaben so zu verhalten, dass sie auch ihren Nutzen maximieren knnen (vgl. Nohlen/Kasapovic 1996: 182).57 Eine Rationalisierung von Politik (introduction of democracy by decree) ist nicht nur durch Institutionenreformen erreichbar, die immer an Durchsetzungs- und Vollzugsproblemen scheitern knnen. Fr rationale Lsungen ist viel weniger Raum, als es die wissenschaftliche Debatte zum institutional design unterstellt (Nohlen/Kasapovic 1996).58 In diesem Zusammenhang ist es viel sinnvoller, die Funktionsweise von Institutionen (how institutions work) von Wahlsystemen (Nohlen 2000), Regierungssyste55 Die allgemeine Behauptung Institutions matter does not tell us anything about which institutions are more important than others and for what issues (Rothstein 1996: 154). 56 In ihrer Studie ber Wahlsysteme und Systemwechsel in Osteuropa stellen Nohlen und Kasapovic fest: Die Herausbildung politischer Institutionen in Osteuropa wurde jedoch weniger durch theoretische berlegungen als durch machtpolitische Gegebenheiten bestimmt (Nohlen/Kasapovic 1996: 41). 57 Nohlen vertritt ergo ein entendimiento ms evolucionista de la gnesis y del desarrollo institucional, influenciados ambos procesos por un sinnmero de factores [...] que imponen resistencias y limitaciones a la implementacin de diseos cientficos por ms excelentes y recomendables [tericamente] que stos sean (Nohlen 2003: 24). Er fgt hinzu: La propuesta de reforma tiene que respetar tradiciones polticas, culturas polticas y estructuras polticas, caractersticas propias de cada caso nacional (ebd.: 57). 58 Bezglich der Grenzen der Gestaltung von intelligenten Institutionen stellt Rothstein fest: [the] history is also abundant with examples of mistakes, where agents miscalculate what type of institutions they should establish to further their interests (1996: 154).

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men (Thibaut 1996) und Parteiensystemen (Bendel 1996) zu untersuchen. Der Feststellung von Goodin ist in diesem Sinne nur zuzustimmen: A well-designed object is one that fits its environment well. A well-designed institution, in particular, would be one that is both internally consistent and externally in harmony with the rest of the social order in which it is set (1996: 37). (e) Institutionen und politische Entwicklung: Die Tatsache, dass Institutionen fr einige Lnder wichtig sind und fr andere keinen Unterschied machen, oder dass dasselbe institutionelle Arrangement in verschiedenen Lndern unterschiedliche Auswirkungen entfaltet (vgl. Dahl 1996), weist auf die Existenz anderer als institutioneller Faktoren hin. Diese nicht-institutionellen Variablen knnten fr die Frage der Funktionsfhigkeit und Konsolidierung der Demokratie von grerer Bedeutung sein als die institutionellen Variablen. Anderseits kann man sagen, dass die Bedeutung von politischen Institutionen und ihrem Strukturierungscharakter mit der Entwicklung der Demokratie im rechtsstaatlichen Sinne und im Sinne authentischer Partizipation der Bevlkerung im politischen Prozess zunimmt. Zu dieser Entwicklung knnen Institutionen sogar selbst einen wichtigen Beitrag leisten (vgl. Nohlen 2000: 58; Nohlen/Kasapovic vgl. 1996: 17). D.h. in Gesellschaften, in denen die sozikonomischen, kulturellen und politischen Bedingungen fr die stabile Existenz einer Demokratie nicht vorausgesetzt werden, erhalten die institutionellen Arrangements eine ganz andere besondere Relevanz, insofern sie dazu beitragen, ein neues Terrain fr die Befestigung einer demokratischen Ordnung abzustecken (Lauga 1999: 96). Die Frage nach der Bedeutung politischer Institutionen fr die Konsolidierung der Demokratie kann nur empirisch beantwortet werden. Denn die democratic experience legt keine einfachen institutionalistischen Schlussfolgerungen nahe (Nohlen 1997a: 120). Daraus wird die Frage gestellt: Von welchen gesellschaftlichen und politischen Faktoren sind die Auswirkungen der politischen Institutionen abhngig, in welchen Kontexten machen Institutionen den Unterschied (vgl. Nohlen 2000: 19; Grotz 2000: 76ff.). Um diese Fragen zu beantworten, sollten Kontexte identifiziert und klassifiziert werden, die institutionenneutrale, d.h. historisch-politische Kontexte mit hochgradig gnstigen oder ungnstigen Bedingungen bewirken (Grotz 2000: 78), oder institutionensensible Kontexte, in denen gleichsam ein Mix von gnstigen und ungnstigen Bedingungen vorliegt (ebd.). Die institutionensensiblen Kontexte erffnen einen Spielraum dafr, dass bestimmte Wahlsysteme bzw. Regierungsformen je spezifische

50

Auswirkungen erzielen knnen, die den demokratischen Prozess nachhaltig prgen (ebd.).59 Alles zusammengenommen reflektiert der kontextbezogene Institutionalismus am ehesten die Kritik am alten Institutionalismus und leistet wichtige Beitrge zum Neoinstitutionalismus in Bezug auf die Diskussion ber die Rolle institutioneller Aspekte in jungen Demokratien (vgl. Lauga 1999: 99ff.; Thibaut 1996; Grotz 2000). Ihm wird wegen seiner deskriptiven Vorgehensweise geringere Fhigkeit zur Theoriebildung vorgeworfen. Im Mittelpunkt dieses Ansatzes steht jedoch eher die bewusste Betonung von Spezifitten und Unterschieden der untersuchten Flle als die vereinfachte Darstellung der Realitt zur Entwicklung eleganter Theorien.

1.5

Institutionen im Kontext und Regierungssysteme

Der entscheidende Vorteil des kontextbezogenen Institutionalismus besteht darin, dass Kontextvariablen nicht aufgrund theoretisch-methodologischer Prmissen aus dem Begrndungszusammenhang ausgeklammert, sondern explizit bercksichtigt werden (Grotz 2000: 77). Die Problematisierung des Kontextes ist in Gesellschaften, in denen die dynamischen Rahmenbedingungen die Auswirkungen von Institutionen erheblich beeinflussen, von entscheidender Bedeutung fr die Qualitt einer empirischen Untersuchung. Empirische Offenheit, die das Ergebnis der Untersuchung nicht von vornherein verunreinigt, die bewusste Anwendung von Methoden, der systematische Einsatz des Vergleichs und die gezielte Behandlung der Spezifitten der untersuchten Flle sind auch gewiss wichtige Strken des kontextbezogenen Institutionalismus (Nohlen 1994; Bendel 1996; Thibaut 1996; Grotz 2000). So bleibt er lernfhig und offen fr die Rezeption neuer Erkenntnisse, denn das einzige, was nicht relativiert wird, ist die Maxime, dass es wichtiger ist, der objektiven Wahrheit nher zu kommen als Recht zu behalten (Popper). Die vorliegende Untersuchung ber Regierungssysteme in den Andenlndern folgt
59 Grotz versucht in seiner Studie ber Politische Institutionen und post-sozialistische Parteiensysteme in Ostmitteleuropa (2000), verschiedene Kontexttypen herauszuarbeiten. Er unterscheidet zwischen institutionenneutralen und institutionensensiblen Kontexten (ebd.: 77ff.) und kommt zu der Konklusion: Nur unter mittelstark strukturierten Wettbewerbsbedingungen sind auch qualitativ unterschiedliche Auswirkungen politisch-institutioneller Alternativen zu erwarten (ebd.: 79). Dazu verwendet er kontrafaktische berlegungen: [...] durch die Konstruktion von Alternativszenarien knnen bestimmte institutionelle Varianten unter ein- und denselben Kontextbedingungen auf ihre potentielle Wirkung hin untersucht werden (ebd.: 83).

51

dem historisch-empirischen Ansatz und will sich die Vorteile des kontextbezogenen Institutionalismus zu Nutze machen, um zu untersuchen, ob sich ein gleichfrmiger Zusammenhang zwischen der Grundstruktur des Regierungssystems einerseits und der Struktur und Dynamik politischer Prozesse und daraus folgenden Problemen der Regierbarkeit und Aufrechterhaltung politischer Stabilitt andererseits feststellen lsst. Diese Arbeit verwendet einen engen Institutionenbegriff, der vor allem formale politische Institutionen im Blick hat, und anhand dessen die Beziehung zwischen prsidentiellen Regierungsformen und politischer Stabilitt bzw. Instabilitt in der Andenregion herausgearbeitet werden soll. Diese Studie beschftigt sich konkret mit den Auswirkungen der Funktionsweise des Prsidentialismus auf die politische Entwicklung in nicht konsolidierten Demokratien in der Andenregion. Die historische Orientierung, der Raum-Zeit-Bezug, hat insofern Bedeutung, als ohne Kenntnis des soziopolitischen Kontextes weder die Auswirkungen von Institutionen noch die Bedeutung anderer Faktoren zu erfassen sind. Die genetische Beschreibung und Analyse der Grndungsmerkmale der Demokratie ermglichen einen besseren Blick auf die potentiellen Faktoren, welche die politische Stabilitt determinieren. Die Anwendung der vergleichenden Methode lsst sich dadurch rechtfertigen, dass sie greift, wenn die Zahl der Flle gering und die Menge der zu untersuchenden Variablen hoch ist. Dies erlaubt eine intensivere Beschftigung mit dem Einzellfall. In dieser Studie werden drei Andenlnder verglichen. Es wird der Versuch unternommen, die Gemeinsamkeiten und Unterschiede herauszuarbeiten mit dem Ziel, den Zusammenhang zwischen institutionellen Aspekten des Regierungssystems und der politischen Stabilitt zu erhellen. Die Mglichkeit, mit deskriptiven und offenen Begriffen zu arbeiten, bietet die Chance, die Aufmerksamkeit auf die Frage der konkreten Funktionsweise der Institutionen zu richten sowie auf diejenigen Faktoren, welche institutionelle Auswirkungen beeinflussen. Mithin werden im historisch-empirischen Teil dieser Arbeit (Kapitel 3 und 4) die Regierungssysteme und deren Funktionsweise in der Andenregion anhand konkreter historischer Situationen analysiert und evaluiert. Zunchst wird jedoch in folgendem Kapitel die Frage nach dem Zusammenhang zwischen Regierungssystem und politischer Stabilitt errtern.

52

Prsidentialismusforschung und Demokratieentwicklung in Lateinamerika: Konzepte, Thesen und Anstze

Welche Kriterien sollen herangezogen werden, um Regierungssysteme zu definieren und zu typologisieren und welcher analytische Wert ist aus diesen Typologien zu gewinnen? Welche Bedeutung haben institutionelle Faktoren, insbesondere die Form des Regierungssystems, fr die Analyse von politischen Phnomenen und fr die Erklrung der politischen Stabilitt in Lateinamerika? Welche Anstze und Thesen wurden innerhalb der Diskussion ber den lateinamerikanischen Prsidentialismus entwickelt? In der Auseinandersetzung mit diesen Fragen und in Bezug auf die in dem ersten Kapitel enthaltenen berlegungen wird die Vorgehensweise zur Untersuchung der Regierungssysteme in den Andenlndern prziser dargestellt. Im Zuge der (Re-)Demokratisierungsprozesse in den 1980er Jahren kam es in der Lateinamerikaforschung zu einem Aufschwung bei der Untersuchung politischer Institutionen. Im Gegensatz zur frheren Vernachlssigung institutioneller Faktoren wurde nun der institutionellen Konfiguration eines politischen Systems eine zentrale Bedeutung fr die Demokratieentwicklung zugemessen. Dabei wurde betont, dass die Normen- und Regelsysteme, welche den bergang zur Demokratie signalisieren, die knftigen politischen Machtverhltnisse und sogar das berleben der Demokratie bestimmen wrden (Linz/Diamond 1989; Linz 1990, 1994, Przeworski 1991; vgl. dazu Lauga 1999: 113). Hinsichtlich der Bedeutung von institutionellen Strukturen fr die Demokratieentwicklung wurde v. a. die Regierungsform Zielscheibe der akademischen Auseinandersetzung. Die konzeptionelle Grundunterscheidung zwischen prsidentiellen und parlamentarischen Systemen und deren politischen Implikationen bildeten die zentrale Grundlage der lateinamerikanischen Institutionendebatte der 1990er Jahre.60 In der Nachfolge von Juan Linz (1988, 1990) wurde dabei hufig die Auffassung vertreten,

60 Insbesondere in Argentinien, Bolivien, Brasilien und Chile wurden die Vor- und Nachteile prsidentieller und parlamentarischer Systeme bei der politischen Reform diskutiert. Die Debatte blieb dennoch ohne Folgen. In Kolumbien hat das Thema erneut eine berraschende Aktualitt erhalten. ExPrsident Alfonso Lpez Michelsen hat aufgrund der Debatte ber die Verfassungsreform und ber die Einfhrung der direkten Wiederwahl des Prsidenten in Kolumbien die Diskussion wieder neu entfacht (s. El Tiempo.com vom 05.03., 16.03, 05.04 und 07.04.2004, in: http://eltiempo.terra.com).

53

dass der Prsidentialismus aufgrund seiner Funktionslogik im Vergleich zum Parlamentarismus das wesentlich problematischere Institutionenarrangement fr die Demokratie darstellt. Diese dichotomische Betrachtung der Regierungsformen und deren Folgen fr die politische Demokratie entfesselte eine anregende Diskussion ber die angemessene Definition, Unterscheidungskriterien, Typologien und Relevanz von Regierungssystemen. Im Folgenden wird zunchst die bei dieser Arbeit verwendete Definition von prsidentiellen Systemen dargelegt. In einem zweiten Schritt werden die verschiedenen Typologien errtert. Danach wird der Stellenwert der Regierungssysteme in der lateinamerikanischen Forschung kurz zusammengefasst und in einem weiteren Schritt werden die unterschiedlichen Anstze ausfhrlicher analysiert. Abschlieend wird die Vorgehensweise fr die nchsten zwei Kapitel dargestellt.

2.1

Begriffe und Definitionen von prsidentiellen Regierungssystemen

Die unterschiedliche Systemlogik der Regierungssysteme basiert auf dem Umgang mit Macht (Loewenstein 2000: 8f.). Whrend prsidentielle Systeme dem mglichen Machtmissbrauch mit der Trennung und gegenseitigen Kontrolle der Staatorgane entgegentreten, verhindert der Parlamentarismus die Machtkonzentration durch Verschrnkung der Staatsgewalten. Die praktische Konsequenz dieser Gewaltenteilung in prsidentiellen Systemen ist, dass darin die beiden Staatsorgane parlamentarische Versammlung und Regierung weitgehend unverbunden neben einander stehen und kooperieren mssen, damit politischer Stillstand verhindert wird (Loewenstein 2000: 26-9; Steffani 1979: 39; Schmidt 2000: 309-14; Fuchs 2000: 2-12; Croissant 2002: 135). Allgemeine Merkmalbestimmungen prsidentieller Regierungssysteme basieren dementsprechend auf der Kontrastierung dieses Typus mit dem parlamentarischen System. Diese Grundunterscheidung beruht auf dem formal-institutionellen Verhltnis von exekutiver und legislativer Gewalt. Die Unabhngigkeit der Regierung vom Parlament gilt stets als unverzichtbares definitorisches Merkmal prsidentieller Systeme: Ist die Regierung von Parlament absetzbar, so haben wir es mit der Grundform parlamentarisches System zu tun, ist eine derartige Abberufung nicht mglich, mit der Grundform prsidentielles Regierungssystem [Hervorhebung im Original] (Steffani 1979: 22; vgl. auch 1983, 1995). Zustzlich nennen viele weitere Autoren als sekundre Merkmale: (1)

54

die direkte oder indirekte demokratische Wahl der obersten Exekutive bzw. Regierungsspitze; (2) die feste Mandatsdauer bzw. eigenstndige demokratische Legitimitt der Exekutive; (3) die unipersonale Struktur der Exekutive; (4) die Identitt von Staats- und Regierungsfhrung (s. Tabelle 1).61

61 Zur der Unterscheidung von Regierungssystemen vgl. Fraenkel (1964), Loewenstein (1949: 1358, 2000: 109-20), Verney (1959: 39-56), Beyme (1967, 1986), Steffani (1979, 1983, 1992, 1995, 1997, 2002), Lijphart (1992a: 2-10), Shugart/Carey (1992: 18-22), Thibaut (1996: 50-2, 1997), Nohlen (1998a: 95-8) und Jesse/Nohlen (2001). So stellt Douglas Verney in seinem Buch The Analysis of Political System (1959) den Parlamentarismus dem Prsidentialismus gegenber. Verney zufolge kennzeichnet der Parlamentarismus folgende Merkmale: (1) die Versammlung wird zum Parlament; (2) die Exekutive ist zweigeteilt; (3) das Staatsoberhaupt bestimmt den Regierungschef; (4) der Regierungschef bestimmt die Minister; (5) die Regierung ist ein kollektiver Krper; (6) die Minister sind in der Regel Parlamentsmitglieder; (7) die Regierung ist der Versammlung gegenber verantwortlich; (8) der Regierungschef kann dem Staatsoberhaupt zur Parlamentsablsung raten; (9) die Regierung und die Versammlung bilden eine Einheit; (10) die Regierung als ganzes ist den Whlern gegenber nur indirekt verantwortlich; und (11) das Parlament ist die zentrale Gewalt im politischen System (ebd.: 17-38). Dementsprechend wir der Prsidentialismus durch die folgenden Aspekten charakterisiert: (1) die Versammlung bleibt lediglich eine Versammlung; (2) die Exekutive ist ungeteilt; (3) der Regierungschef ist zugleich Staatsoberhaupt; (4) der Prsident ernennt die Minister, die ihm untergeordnet sind; (5) der Prsident ist alleinige Exekutive; (6) Mitglieder der Versammlung drfen nicht gleichzeitig mter in der Administration und umgekehrt bekleiden; (7) die Exekutive ist der Verfassung gegenber verantwortlich; (8) der Prsident kann das Parlament nicht auflsen; (9) die Exekutive und die Legislative koexistieren getrennt; (10) die Exekutive ist den Whlern gegenber direkt verantwortlich; und (11) es gibt keine zentrale Gewalt im politischen System (ebd.: 39-56).

55

Tabelle 1:

Primre und sekundre Merkmale prsidentieller und parlamentarischer Regierungssysteme Parlamentarisches Regierungssystem Politische Abberufbarkeit der Regierung durch das Parlament Kompatibilitt von Abgeordnetenmandat und Ministerposten Auflsungsrecht der Regierung gegenber dem Parlament Rcktrittsverpflichtungen der gesamten Regierung Duale Exekutive
b

Prsidentielles Regierungssystem Primres Merkmal Sekundre Merkmale Nur verfassungsrechtliche Abberufbarkeit der Regierung Inkompatibilitt von Amt und Mandat Kein Recht der Exekutive, das Parlament aufzulsena Keine Rcktrittsverpflichtungen von Regierungsmitgliederna Geschlossene Exekutive Fehlen einer Gesetzesinitiative Geringe Fraktionsdisziplin Wechselnde ad doc-Oppositionsfomierung
a

Alleinige Gesetzesinitiative Strikte Kontrolle der Mehrheitsparteien durch die Regierung aufgrund starker Fraktionsdisziplin Einheitlich agierende und geschlossene Opposition

Sartori (1997: 84, 87) zufolge ndern das gelegentlich der Exekutive zugewiesene Recht, das Parlament abzulsen, und das Recht der Legislative, einzelne Minister zu interpellieren und ihren Rcktritt zu erzwingen, nicht ein prsidentielles System in ein parlamentarisches. b Die meisten Prsidenten in Lateinamerika haben legislative Vorrechte (vgl. Shugart/Manwaring 1997).
Quelle: Aus Croissant (2002: 136), ergnzt und verndert. Vgl. dazu Verney (1959: 17-56), Beyme (1999: 42-51), Steffani (2000: 55f.), Jesse/Nohlen (2001).

Das Heranziehen von unterschiedlichen Kriterien und die Art der Fokussierung mgen zu Abweichungen in den Definitionen und damit in Einzelfllen zu unterschiedlichen und umstrittenen Zuordnungen von bestimmten Regierungsformen fhren (z.B. der Fall der V. franzsischen Republik, der Schweiz und Bolivien). Grundstzlich herrscht jedoch Einigkeit ber die folgende Charakterisierung:
Im prsidentiellen System verfgen sowohl der Prsident als auch das Parlament ber eine je eigene, als demokratisch geltende Legitimationsbasis, und eventuelle Konflikte zwischen beiden Gewalten lassen sich in der Regel weder im Wege einer Abberufung und Ersetzung der Regierungsspitze noch durch eine Auflsung und Neuwahl des Parlaments lsen (Thibaut 1996: 51f.).

Diese Definition enthlt drei Kriterien zur Bezeichnung prsidentieller Systeme: (1) ein demokratisch gewhlter Prsident und ein demokratisch gewhltes Parlament, (2) Nicht-Abberufbarkeit der Regierung durch das Parlament und (3) keine Ablsung des Parlamentes durch die Exekutive. hnlich definieren Shugart und Carey (1992: 19) prsidentielle Systeme. Sie betonen jedoch den Umstand, dass die Prsidenten einige ver-

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fassungsrechtliche Legislativvorrechte besitzen (vgl. hierzu Altman 2000: 11).62 Auch Sartori und Lijphart sind sich ber die Begriffsbestimmung des Prsidentialismus einig. Sartori (1994, 1997) unterstreicht dennoch die dominante Rolle des Prsidenten in der Exekutive und ist der Ansicht, dass das Recht der Exekutive, das Parlament abzulsen, nicht automatisch die Natur der Regierungsform verndert (1997: 87). Ausgehend vom US-Prsidentialismus definiert Sartori prsidentielle Systeme folgendermaen: [...] a political system is presidential if, the head of state (president), (i) results from popular election, (ii) during his or her pre-established tenure cannot be discharged by parliamentary vote, and (iii) heads or otherwise directs the governments that he or she appoints (1997: 84). Lijphart (1992a, 1994) hebt seinerseits die unipersonal character of the executive im Gegensatz zur kollegialen Zusammensetzung der Exekutive in parlamentarischen Systemen. Allerdings kommen Shugart und Mainwaring (1994: 14) mit zwei definierenden Merkmalen des Prsidentialismus aus: (1) der Regierungschef (Prsident) wird demokratisch gewhlt und (2) die Amtsdauer des Prsidenten und der Parlamentsmitglieder ist verfassungsrechtlich festgelegt (hnlich Stepan/Skach 1994: 120).63 Nachfolgend wird ein Regierungssystem als prsidentiell gekennzeichnet, wenn die folgenden Merkmale vorliegen: (1) Das politische System erfllt die Voraussetzungen einer demokratischen Ordnung im Sinne Dahls (1971).64 (2) Der Prsident und das Parlament haben je eine eigene demokratische Legitimation. (3) Die Regierung kann nicht aus politischen Grnden vom Parlament abberufen werden. Und (4) der Prsident bildet die Spitze die Regierung.

62 Shugart und Carey schlagen die folgenden Merkmale vor, die ein prsidentielles System charakterisieren: 1. the popular election of the chief executive; 2. the terms of the chief executive and assembly are fixed, and are not contingent on mutual confidence; [...] 3. the elected executive names and directs the composition of the government. [...] 4. The president has some constitutionally granted lawmaking authority (1992: 19). 63 Manfred Schmidt versteht unter Prsidentialismus eine Form des Parlamentarismus, in der Regierung und Parlament sich in relativer Unabhngigkeit gegenberstehen, in der die Amtsdauer der durch den Prsidenten verkrperten Spitze der Exekutive verbindlich festgelegt ist und in der die Parlamentsmehrheit die Regierung aus politischen Grnden nicht abberufen kann (1995: 769). Jesse und Nohlen (2001) zufolge ist der Prsidentialismus eher eine Ausprgungsform reprsentativer Demokratie. Sie charakterisieren folgendermaen prsidentielle Systeme: Ein Prsidialsystem zeichnet sich [...] durch eine relativ starke Trennung von Parlament und Regierung aus. Der Prsident, der die Funktionen des Regierungschef und des Staatsoberhauptes in sich vereinigt, darf auf keinen Fall dem Parlament angehren. Die Regierung erhlt ihre Legitimation durch die Volkswahl des Prsidenten. Ungeachtet der Mehrheitsverhltnisse im Parlament ist der Prsident fr die Dauer seiner Amtzeit vom ihm nicht absetzbar (ebd.: 407). 64 Diese erste Voraussetzung ist nicht selbstverstndlich, denn es gibt Studien, die nicht zwischen prsidentiellen Demokratien und autoritren Systemen, die sich einer prsidentiellen Verfassung bedienen, unterscheiden (z.B. Suarez 1982). Nogueira (1988) spricht sogar von autoritrem Prsidentialismus (vgl. hierzu Asbun 1991).

57

2.2

Politikwissenschaftliche Klassifikationen und Typologien von Regierungssystemen und ihre Anwendung

Die Beschftigung mit den unterschiedlichen Regierungsformen zielt wie bereits angesprochen auf die Frage, ob sich systematische Unterscheidungen institutioneller Arrangements der Regierungssysteme treffen lassen und welche Auswirkungen sich aus diesen empirisch nachweisbaren Unterschieden fr die spezifische Funktionsweise politischer Systeme ergeben (vgl. Thibaut 1996; Croissant 2002: 133f.). Im Mittelpunkt der klassifikatorischen und typologischen Bemhungen der vergleichenden Insitutionenkunde stehen vor allem die Organe Staatsoberhaupt, Regierung und Parlament sowie deren Interaktionen miteinander. Grundlegend ist zunchst die Unterscheidung zwischen parlamentarischen und prsidentiellen Regierungssystemen, der sich die Frage anschliet, ob weitere Typen existieren und ob diese differenzierte Unterscheidung einen besseren Zugriff zur Realitt und zur Analyse der Konsolidierungsproblematik erlaubt (vgl. Duverger 1980; Shugart/Carey 1992; Steffani 1995; Bahro/Veser 1995; Thibaut 1998a). Typologien knnen selbstverstndlich aus verschiedenen Kriterien entwickelt werden. Aus der Perspektive der polity der institutionellen Eigenschaften von Verfassungen knnen u. a. die verschiedenen Beziehungen zwischen Exekutive und Legislative, die Gestaltung der Exekutive und die Befugnisse des Prsidenten herangezogen werden (vgl. Shugart/Carey 1992). Dazu kann man auch Aspekte aus der politics, z.B. Parteiensysteme und deren Bedeutung fr die Funktionsweise der Regierungssysteme (Thibaut 1996), sowie die Stellung des Prsidenten in seiner eigenen Partei als Kriterien verwenden (Mainwaring/Shugart 1997a). Andererseits hngen Typologien sehr eng mit der Fragestellung, dem Erkenntnissinteresse des Forschers und der Fokussierung auf ein bestimmtes Merkmal der Realitt zusammen. Hierzu kommt, dass sich die Schwierigkeiten, einige Flle zu klassifizieren, aus der Tatsache ergeben, dass die realexistierenden Regierungssysteme verschiedene institutionelle Komponenten selektiv anwenden. Diese Komponenten werden zugleich mit unterschiedlicher Intensitt kombiniert. Nichtsdestotrotz sollten Typologien sparsam und empirienah sein, was eine wesentliche Voraussetzung fr problemadquate Unterscheidungen darstellt (Nohlen 1994d; Fuchs 2000:

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5f.).65 Die dazu festgemachten Kriterien mssen wir wgen und drfen sie nicht nur zhlen (Beyme 1999: 52).66 Zu den Schwierigkeiten, Typologien zu bilden, zhlt insbesondere in nichtkonsolidierten Demokratien auch die Tatsache, dass die formalen institutionellen Restriktionen in solchen Gesellschaften nicht immer ihre Auswirkungen ganz entfalten knnen und somit sagen sie sehr wenig ber die Dynamik politischer Prozesse aus. berdies ist es auerordentlich schwierig, in fluiden Kontexten eine gleichfrmige Funktionsweise von Regierungssystemen festzumachen. Dies setzt der Entwicklung von Typologien und Generalisierungen ebenso sehr enge Grenzen (Grotz 2000).67 Ungeachtet dieser Problematik sind viele Versuche unternommen worden, um die Grundeigenschaften von Regierungssystemen bzw. von prsidentiellen Systemen herauszuarbeiten und einzuordnen.

2.2.1

Grundlegende Dichotomie: Prsidentialismus vs. Parlamentarismus

Dichotomische Differenzierungen demokratischer Systeme knnen aus den verschiedenen Dimensionen des Politikbegriffes entworfen werden. Thibaut (1996: 45-9) fasst diese Typologien folgendermaen zusammen:
Tabelle 2: Begriffspaar Prsidentielle vs. parlamentarische Demokratie Direkte vs. reprsentative Demokratie Konkurrenz- vs. Konkordanzdemokratie Pluralismus vs. Korporatismus
Quelle: Aus Thibaut (1996: 48).

Dichotomische Typologien demokratischer Systeme Politikdimension Polity Polity, Politics Politics, Polity Policy, Politics

Im Zentrum dieser Arbeit steht zunchst die auf der polity-Dimension basierende Differenzierung zwischen prsidentiellen und parlamentarischen Demokratien. Die Grundunterscheidung zwischen diesen beiden Regierungssystemen beruht in erster Li65 Hinsichtlich des empirischen Gehalts einer Typologie betont Loewenstein, dass sich eine solche Typologie auf der Analyse der politischen Realitt des Regierungsprozesses aufbauen [soll], die in der Regel nicht aus dem Text der Verfassung herausgelesen werden kann (2000: 19). 66 Diesbezglich schreibt Sartori mit Recht: [...] before reassigning presidentialism to another class [...] we must check whether a given variance violates that [systemic] logic or not (1998: 85). 67 Deshalb empfiehlt Wolfgang Ismayr seinerseits, bei der typologischen Klassifizierung der osteuropischen Staaten vornehmlich vom Verfassungstext auszugehen, da angesichts des kurzen Erfahrungs-

59

nie auf dem Start-Kriterium der parlamentarischen Verantwortlichkeit der Regierung. Bei Winfried Steffani (1979, 1983, 1995, 1997, 2002)68 wird dies an dem Vorhandensein oder Fehlen der verfassungsrechtlichen Mglichkeit der Abberufung der Regierung durch das Parlament festgemacht. So schreibt Steffani apodiktisch: Alle Regierungssysteme, deren Parlamente ber ein solches Abberufungsrecht aus politischen Grnden verfgen, gehren zum Grundtyp parlamentarisches Regierungssystem beziehungsweise Parlamentarismus [...]. Alle anderen Systeme bilden den Grundtyp prsidentielles Regierungssystem beziehungsweise Prsidentialismus (1995: 631, vgl. auch 1979: 39ff.). Die dichotomische Klassifikation scheint aus systematischen Grnden unverzichtbar zu sein, um die primre Unterscheidung zwischen verschiedenen Regierungsformen zu treffen. Dennoch stellt sich die Frage, ob sich die enorme Vielfalt real existierender Verfassungsordnungen unter diese zwei reinen Typen subsumieren lassen. berdies ist fraglich, wie stark differenziert eine Typologie unterhalb der Grundtypen sein soll, um empirische Untersuchungen vorzunehmen. Denn Differenzen innerhalb der beiden reinen Typen knnen wichtiger sein, als die Unterschiede zwischen prsidentiellen und parlamentarischen Systemen (vgl. Hartmann 2003).

2.2.2

Die umstrittene Trilogie der Regierungssysteme

In der Forschungspraxis werden hufig Klassifikationen entwickelt und verwendet, die strker differenzieren als die Typologie Steffanis. Denn es wird behauptet, dass nicht alle Regierungssysteme sich mit ihr gleich gut erfassen lassen (vgl. Shugart/Carey 1992; Thibaut 1996). Duverger (1980: 166) fhrt mit seinem Semiprsidentialismus eine dreiteilige Klassifikation demokratischer Regierungssysteme ein. Semiprsidentielle Regierungssysteme sind laut Duverger durch folgende Merkmale charakterisiert: (1) Der Staatsprsident ist direkt gewhlt; (2) Der Staatsprsident behlt bedeutsame politische Kompetenzen (considerable powers); (3) Dem Staatsprsidenten stehen ein Premierminister und die Ministerregierung gegenber, welche Regierungsmacht besitzen und vom politischen Vertrauen des Parlamentes abhngig sind. Solche Systeme wie in der

zeitraums noch kaum von bestndigen Traditionen der Verfassungspraxis gesprochen werden kann (zit. nach Schttemeyer 2003: 66). 68 Von 1979 bis zur Gegenwart hat Steffani (vgl. 1979, 1983, 1992, 1995, 1997, 2002) an der grundlegenden Unterscheidung der Regierungssysteme festgehalten.

60

Weimarer Republik und der V. Franzsischen Republik verfgen demgem ber eine doppelkpfige Exekutive bestehend aus einem Staatsprsidenten und einem Regierungschef, in denen ein (direkt gewhlter) Staatsprsident exekutive und legislative Kompetenzen besitzt, diese aber mit einem vom Vertrauen des Parlaments abhngigen Premierminister teilen muss. Wie im prsidentiellen System, aber anders als im parlamentarischen System, weisen diese Regierungssysteme zwei eigenstndige Zentren politischer Handlungsfhigkeit auf: Parlament und Exekutive. Anders als im Prsidentialismus sind diese beide Zentren institutionell verbunden: Ein Teil der doppelkpfigen Exekutive (Staatsprsident) kann nicht vom Parlament abberufen werden, whrend der andere Teil (Premierminister und Regierung) abberufbar ist (Duverger 1980; Bahro/Veser 1995; Sartori 1997: 121-40; Croissant 2002: 137f.).69 Ausgehend von der Auffassung, dass die Interpretation der Verfassung eines Landes nicht von den politischen Krften, in denen sie angewendet wird, getrennt werden darf, unterscheidet Duverger (1980) vier Faktoren, welche die unterschiedliche Funktionsweise hnlicher Verfassungen erklren. Diese Variablen sind (1) die jeweilige Verfassung, (2) Tradition und die aktuellen politischen Bedingungen, (3) die Zusammensetzung der parlamentarischen Mehrheit und (4) die Position des Prsidenten im Verhltnis zu dieser parlamentarischen Mehrheit. Die mehr oder weniger divergente Funktionsweise semiprsidentieller Regierungssysteme ergibt sich somit aus dem Zusammenspiel aller dieser Faktoren. So unterscheidet Duverger drei Untertypen semiprsidentieller Systeme: (1) Lnder mit besonders machtvollen Prsidenten (z.B. Frankreich); (2) Lnder mit einem ausbalancierten Kompetenzverhltnis zwischen Prsident und Premier (Finnland, Weimar, Portugal bis 1982); und (3) Systeme, in denen der Prsident vorwiegend reprsentative Aufgaben ausbt, d.h. in der Verfassungsrealitt eine hnliche Stellung hat, wie ein Staatsprsident parlamentarischer Demokratien (sterreich, Irland, Island). In diesem letzten Fall ist es angemessener, von parlamentarischen Systemen zu sprechen.70
69 Diese geteilte Exekutive macht die Zuordnung des Semiprsidentialismus zu den parlamentarischen Systemen problematisch, denn nur ein Teil der Exekutive kann vom Parlament abgesetzt werden. Der Staatsprsident mit wichtigen Regierungsbefugnissen ist hingegen vllig unabhngig vom Parlament. 70 Es ist nicht richtig, dass Duverger behauptet hat, dass der Semiprsidentialismus als eine Abwechslung (alternation) zwischen prsidentiellen und parlamentarischen Phasen zu beschreiben sei. Duverger erwhnt nur, dass Georges Vedel in Le Monde vom 19./20.02.1978 schrieb, dass das semiprsidentielle System nicht als eine Synthese, sondern als eine alternation von prsidentiellen und parlamentarischen Phasen am besten zu charakterisieren sei (vgl. Duverger 1980: 186; Bahro/Veser 1995). Sartori unterstellt auch, dass die Bezeichnung alternation von Duverger stamme und uert sich kritisch (1997: 139ff.). Sartori zieht es vor, von oscillation innerhalb desselben Systems zu sprechen. Denn: For alterna-

61

Der systematische und analytische Stellenwert des semiprsidentiellen Systemtyps ist sehr umstritten. Es wird nicht nur die Angemessenheit der Bezeichnung sondern auch sein Anspruch als eigenstndiger Regierungsform neben den prsidentiellen und parlamentarischen Systemen in Frage gestellt. Shugart und Carey (1992) lehnen lediglich die Bezeichnung Semiprsidentialismus von Duverger ab und ersetzen sie durch premier-presidential (1992: 23f.). Kaltefleiter (1970), Steffani (1995) und Beyme (1999) betrachten allerdings den Semiprsidentialismus als einen Untertyp parlamentarischer Systeme. Kaltefleiter ist der Ansicht, dass semiprsidentielle Systeme mit bipolaren Exekutiven eine Variante des Parlamentarismus seien, da die wesentlichen Unterscheidungskriterien zwischen parlamentarischer und prsidialer Regierungsweise, nmlich die parlamentarische Verantwortlichkeit der Regierung, die Auflsung des Parlamentes und die Zweiteilung der Exekutive, deutlich auf ein parlamentarisches System hinweisen (1970: 130). Steffani (1995) lehnt ebenso den Semiprsidentialismus als eigenstndigen Systemtyp vehement ab. Denn aufgrund des von ihm vorgeschlagenen Kriteriums entweder parlamentarische Abberufbarkeit der Regierung aus politischen Grnden oder nicht (s. Abschnitt 2.2.1), kann es keinen dritten Weg, sondern allenfalls spezielle, subsystemartig begrndbare Variationen im Rahmen des einen oder des anderen SystemGrundtyps geben (1995: 630). Deshalb mssen sich die wissenschaftlichen Konzeptionen eines Semi-Prsidentialismus oder die eines Regierungssystems mit den Eigenschaften eines parlamentarisch-prsidentiellen Mischtyps als gedankliche Fehlleistungen erweisen (ebd.: 639). Steffani schlgt daher die Bezeichnung parlamentarisches Regierungssystem mit Prsidialdominanz statt Semiprsidentialismus vor (1979: 44, 1983: 396). Auch Klaus von Beyme (1999: 51-59) teilt die Ansicht, dass der Semiprsidentialismus nur eine Variante parlamentarischer Regierungsweise ist: Die parlamentarische Verantwortlichkeit der Regierung und ihre Existenzbedrohung durch Misstrauensvoten einerseits, und das Gegenmittel der Parlamentsauflsung in den Hnden der Exekutive andererseits, erfordern die Einordnung der semiprsidentiellen Systeme als Variante des parlamentarischen Regierungssystems (1999: 52).71
tion suggests a passage from one thing to another, while oscillation is a within-system movement. In oscillating something remains itself (ebd.: 124). 71 Armel Le Divellec (1996) merkt an, dass der Pseudo-Begriff Semiprsidentialismus selbst in Frankreich kaum Resonanz gefunden habe und uert skeptisch hinsichtlich der wissenschaftlichen Ntzlichkeit dieses Systemtyps (vgl. dazu Bahro et al 1998). Ihm zufolge kann man nicht bestreiten, dass alle semiprsidentiellen Systeme eben parlamentarische in der Sache sind, dass deren Regierungen immer

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Bahro und Veser (1995; vgl. auch Bahro/Bayerlein/Veser 1998) richten sich gegen diese Interpretationen, die den Semiprsidentialismus als Mischsystem oder als eine Variante parlamentarischer Systeme betrachten. Sie rumen zunchst mit der begrifflichen Verwirrung auf und stellen die gekennzeichneten Merkmale semiprsidentieller Systeme heraus.72 Ihnen zufolge ist in semiprsidentiellen Systemen die Regierung nicht nur vom Parlament, sondern auch vom Prsidenten abhngig und der Prsident bildet die machtvolle Spitze der Exekutive (1995: 481). Ferner sei die cohabitation eines der wesentlichen Unterscheidungsmerkmale des Semiprsidentialismus, denn sie kann im parlamentarischen System nicht auftreten, weil Regierung und Mehrheitsfraktionen stets politisch bereinstimmen; im prsidentiellen System behlt der Prsident die volle Herrschaft ber den Regierungsapparat auch dann, wenn das Parlament in Opposition zu ihm steht (ebd.: 481). Auch Sartori verteidigt den eigenstndigen Charakter des Systemtyps Semiprsidentialismus als Mischsystem , denn [...] semi-presidentialism is semi precisely in that it halves presidentialism by substituting a dual authority structure for a monocentric authority structure (1997: 121). Er betont berdies die Vorteile dieser Regierungsform gegenber dem Prsidentialismus und Parlamentarismus (vgl. Abschnitt 2.4.3.1).73 Er liefert einer genaueren Definition von semiprsidentiellen Systemen und dabei hebt die Beziehung zwischen Staatsprsident und Premierminister hervor. Ihm zufolge ist ein System dem Semiprsidentialismus zuzuordnen, wenn es die folgenden Merkmale gemeinsam aufweist:
(i) The head of state (president) is elected by popular vote, directly or indirectly for a fixed term of office. (ii) The head of state shares the executive power with a prime minister, thus entering a dual authority structure whose three defining criteria are:
von einer (stabilen oder labilen) Parlamentsmehrheit getragen werden (ebd.: 174). Er fhrt fort: Zwischen Parlamentarismus und Semiprsidentialismus scheinen also eher Gradunterschiede als Wesenunterschiede zu bestehen, was die Intensitt der potentiellen Rolle des Staatsoberhaupt angeht (ebd.). Auch Judith Schultz (2000: 22-6) stellt den semantischen Wert des Begriffes und den heuristischen Wert des Modells Semiprsidentialismus in Frage. Sie betrachtet im Sinne Steffanis den Semiprsidentialismus als eine Variante parlamentarischer Systeme und zieht die Bezeichnung prsidialdominates parlamentarisches System vor (ebd.: 26-30; vgl. hierzu Steffani 2002: 47ff.). 72 Bahro und Veser formulieren ihre Kritik hinsichtlich der Diskussion um den Semiprsidentialismus folgendermaen: Entweder werden seine institutionell-normativen und politischen Konnotationen [des semiprsidentiellen Systemtyps] auf die V. Franzsische Republik verengt oder es werden empirische Einzelphnomene zu typologisierenden Merkmalen verflscht oder er wird auf Regierungssysteme angewendet, die nicht semiprsidentiell im Sinne Duvergers sind (1995: 476). 73 Dazu schreibt Sartori: Presidentialism und parliamentarism are single-engine mechanisms. In the first system the engine is the president, in the second the engine is the parliament. [...] Semipresidentialism is, instead, a double-engine system (1997: 153). Dieses Doppelmaschinensystem ist laut Sartori naturgem besser als eines mit nur einer Maschine (vgl. Abschnitt 2.4.3.1).

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(iii) The president is independent from parliament, but is not entitled to govern alone or directly and therefore, his will must be conveyed and processed via his government. (iv) Conversely, the prime minister and his cabinet are president-independent in that they are parliament-dependent: they are subject to either parliamentary confidence or no-confidence (or both), and in either case need the support of a parliamentary majority. (v) The dual authority structure of semi-presidentialism allows for different balances and also for shifting prevalences of power within the executive, under the strict condition that the autonomy potential of each component unit of the executive does subsist (Sartori 1997: 131f.).

Thibaut (1998a: 7ff.; hnlich Hartmann 2000: 24ff.) entscheidet sich eher aus pragmatischen berlegungen, neben parlamentarischen und prsidentiellen Systemen die hybriden Formen zu behandeln. Unter diesen hybriden Formen findet sich v. a. die semiprsidentielle Regierungsform, die Thibaut zufolge in der politikwissenschaftlichen wie in der politischen Debatte hufig als ein Versuch erscheint, durch die Kombination von Strukturprinzipien der beiden klassischen Systeme zwischen diesen zu vermitteln und die vermeintlichen Schwchen beider Systeme auszugleichen. Darber hinaus komme speziell dem franzsischen System ein Vorbildcharakter zu, denn in der politischen Beratung und in der Debatte ber die politische Reform gelte das semiprsidentielle System als ein eigenstndiger Systemtypus.74 Nach diesen Ausfhrungen scheint es sinnvoll das semiprsidentielle System als eine gesonderte Regierungsform zu betrachten. Die Grnde hierfr sind: (1) die doppelte Abhngigkeit des Regierungschefs vom Staatsprsidenten und Parlament; (2) die machtvolle Stellung des Prsidenten mit eigener demokratischer Legitimitt und wichtigen eigenen Regierungsbefugnissen (v. a. in der Auenpolitik, Volksabstimmung, Notstandsrecht); (3) deshalb hat die Abberufung der Regierung nicht dieselben Folgen wie in einem parlamentarischen System; und (4) ist es eine Tatsache, dass in der Diskussion ber politische Reformen der Semiprsidentialismus als eine eigenstndige Alternative betrachtet wird (vgl. Nino 1993: 61-7; Martnez 1996; Sartori 1997: 121-40; Pasquino 1997; Elgie 2005). Der Semiprsidentialismus hat sich jedoch nirgendwo in Lateinamerika niederlassen knnen, so dass seine Bedeutung in dieser Arbeit auf die Auseinandersetzung innerhalb der politischen Reform begrenzt ist.

74 Ausgehend von der Feststellung, dass sich das franzsische Regierungssystem unter sehr verschiedenen Mehrheitsverhltnissen und in vielen politischen Belastungsproben bewhrt htte, weist Hartmann (2000) lediglich darauf hin, dass Frankreich in systematischen Darstellungen von Regierungssystemen als weiterer Standardtypus bercksichtigt wird.

64

2.2.3

Differenzierte Typologie auf der polity-Dimension

Die klassische Institutionenkunde klassifizierte die Regierungsformen eher nach historischen Gesichtspunkten, als nach systematischen Kriterien. So unterschied Karl Loewenstein (2000, zuerst 1957) zwischen Prsidentialismus, Versammlungsregierung, Parlamentarismus mit Schwergewicht beim Parlament oder beim Kabinett, Direktorialregierung (oder Kollegialregierung) und unmittelbare oder halbmittelbare Demokratie (2000: 11f., 67-124). Ebenso erkannte Carl J. Friedrich (1959: 29f.) vier Modelle der Demokratie, nmlich: Prsidialform, Kabinettsform, Parlamentsform und Ratsform. Steffani (1979, 1983) forderte hingegen, die Regierungssysteme eher nach systematischen Gesichtspunkten einzuordnen, als nur nach historischen Bezgen (s. Abschnitt 2.2.1). Shugart und Carey (1992) waren jedoch die ersten, die versuchten, eine systematische Typologie von Regierungsformen jenseits der dichotomischen Teilung in prsidentiellen und parlamentarischen Regierungssysteme nach Art von Steffani zu entwerfen. Sie entwickeln zwei Kriterien zur Differenzierung unterschiedlicher Regierungstypen mit dem Fokus auf die demokratisch gewhlten Staatsprsidenten. Diese Kriterien sind (1) das Ausma der Regierungsautoritt des Prsidenten ber die Versammlung sowie (2) der Grad der wechselseitigen Unabhngigkeit von Exekutive und Legislative. Zustzlich beziehen die Autoren weitere Merkmale in ihre Typologie mit ein. Insgesamt umfasst der Kriterienkatalog die Kontrollrechte der Versammlung gegenber der Regierung, das Recht zur Parlamentsauflsung durch den Staatsprsidenten (Grad der Trennung von Exekutive und Legislative), das Recht zur Absetzung der Regierung durch den Prsidenten und prsidentielle Politikdomnen des Staatsoberhaupts (Kompetenzabgrenzungen innerhalb der doppelkpfigen Exekutive) sowie legislative Kompetenzen des Staatsprsidenten und das Recht des Prsidenten zur Regierungsbildung (Autoritt des Prsidenten ber die Versammlung). Mit ihrem Kriterienkatalog entwerfen sie eine Typologie, welche die Identifizierung moderner existierender Regierungstypen von dem reinen Prsidentialismus zur versammlungsabhngigen Regierung erlaubt (vgl. Shugart/Carey 1992: 26, 160).

65

Tabelle 3:

Typen von Regierungssystemen nach Shugart und Carey (1992)

1. Presidential regime (Prsidentielles System): (Quasi-) Direktwahl des Staatsprsidenten durch die Staatsbrger, verbunden mit festgelegten Amtszeiten fr den Prsidenten und die Versammlung sowie wechselseitiger Unabhngigkeit beider Organe. Innerhalb der geschlossenen Exekutive entscheidet der Staatsprsident alleine ber die persnliche Zusammensetzung der Regierung. Zustzlich hlt er verfassungsrechtlich garantierte Mitwirkungsrechte bei der Gesetzgebung (reiner Prsidentialismus). 2. President-parliamentary regime (Prsidentiell-parlamentarisches System): (Quasi-) Direktwahl des Staatsprsidenten fr eine festgelegte Amtszeit. Der Prsident ist die Spitze der Exekutive. Er hat das Recht zur Ernennung und Entlassung des Kabinetts bzw. einzelner Minister. Die Kabinettsminister knnen vom Parlament aus politischen Grnden abberufen werden. Der Prsident kann entweder das Parlament auflsen oder hat legislative Kompetenzen oder beides (Prsidentialismus mit parlamentarischer Kontrolle). 3. Premier-presidential regime (Premier-prsidentielles System): (Quasi-) Direktwahl des Staatsprsidenten fr eine festgelegte Amtszeit. Er besitzt beachtliche exekutive Befugnisse, muss diese aber mit einem Premierminister und Kabinett teilen, die vom Vertrauen des Parlaments abhngig sind und vom Staatsprsidenten nicht gegen den politischen Willen der Versammlung entlassen werden knnen. Der Prsident ist nicht notwendigerweise der Chef der Exekutive, muss mit einem Premier koexistieren und hat nicht notwendigerweise legislative Kompetenzen (Semiprsidentialismus nach Duverger). 4. Parliamentary regime (Parlamentarisches System): Das Parlament ist souvern bei der Wahl oder Abberufung der Regierung: Das direkt oder indirekt gewhlte Staatsoberhaupt hat weder bedeutenden legislativen Kompetenzen, noch autonome Befugnisse bei der Regierungsbildung und kann das Parlament nicht aus politischen Grnden auflsen (reiner Parlamentarismus). 5. Assembly-independent (Versammlungsunabhngige Regierung): Indirekte Wahl der Regierung fr eine feste Amtszeit durch die Versammlung. Die Regierung kann die Versammlung nicht aus politischen Grnden auflsen, besitzt aber legislative Kompetenzen und ist fr die gesamte Dauer ihrer Amtszeit unabhngig vom Vertrauen des Parlaments. Der ebenfalls durch die Versammlung gewhlte Staatsprsident besitzt keine autonomen politischen Kompetenzen gegenber der Regierung (Schweizer Kollegialregierung).
Quelle: Aus Croissant (2002: 138f.), leicht verndert und ergnzt; vgl. Duverger (1980), Shugart/Carey (1992: 18-27) und Beyme (1999: 51-59).

Die in Tabelle 3 zusammengefasste Typologie hatte die Absicht, dem antiprsidentialistischen mainstream in der nordamerikanischen Lateinamerikaforschung eine Wrdigung dualistischer Systeme entgegenzusetzen (vgl. Thibaut 1996: 52). Dabei lehnen sich Shugart und Carey an den Begriff des Semiprsidentialismus von Duverger. Sie unterscheiden zunchst zwei Regierungssysteme mit einem demokratisch gewhlten Prsidenten: Reiner Prsidentialismus und Premier-prsidentielles System (Semiprsidentialismus nach Duverger). Danach identifizieren sie einen weiteren Systemtyp, der sich dadurch gekennzeichnet, dass sowohl der Prsident und als auch das Parlament Einfluss auf die Zusammensetzung des Kabinetts haben. Sie bezeichnet ihn als prsidentiellparlamentariches System, das durch folgende Merkmalen charakterisiert wird: 1. the popular election of the president; 2. the president appoints and dismisses cabinet ministers; 3. cabinet ministers are subject to parliamentary confidence; 4. the president has the power to dissolve parliament or legislative power, or both (1992: 24). Das prsidentiell-parlamentarische System sollte eher als eine Variante des reinen Prsidentia-

66

lismus (presidencialismo con control parlamentario) als eine des Semiprsidentialismus angesehen werden, wie Croissant (2002: 139) dies tut (vgl. dazu Linz 1994: 61f.).75 Die Typologie wird mit dem parlamentarischen Systemtyp und dem Systemtyp Versammlungsabhngige Regierung (Schweizer Kollegialregierung) ergnzt. Zusammengefasst: Shugart und Carey versuchen, keineswegs systematisch zunchst zwischen prsidentiellen und parlamentarischen Systemen zu unterscheiden. Sie klassifizieren lediglich Regierungssysteme, die einen demokratisch gewhlten Prsidenten haben, und danach ergnzen sie ihre Typologie mit den brigen Regierungsformen.76 Dieter Nohlen (1998: 24) schlgt vor, wenn man nur die konstitutionellen Eigenschaften bercksichtigt die prsidentiellen Systeme in vier Subtypen zu differenzieren: (1) verstrkter Prsidentialismus, (2) reiner Prsidentialismus, (3) gemilderter Prsidentialismus und (4) parlamentarisierter Prsidentialismus. Fr die empirische Forschung wre laut Nohlen dennoch notwendig, weitere Kriterien einzubeziehen, wie die politischen Gepflogenheiten und Stile, der Grad der Hierarchisierung des Systems, die Organisation der Exekutive, etc. Mit der Bercksichtigung von nicht-institutionellen Faktoren werden andere komplexeren Typologie entworfen, die darauf abzielen, die tatschliche Funktionsweise eher als die strukturelle Architektur von prsidentiellen Systemen zu erfassen.

2.2.4

Polity-politics-Typologien

Die dichotomische Grundunterscheidung zwischen prsidentiellen und parlamentarischen Systemen ist eine unerlssliche Voraussetzung fr die erste Annhrung an das Regierungssystem eines Landes. Freilich bleibt die theoretische Aussagekraft dieser vereinfachenden Differenzierung hoch problematisch. Fr die Forschungspraxis sind auf der Grundunterscheidung basierende, komplexe Typologien der Regierungssysteme notwendig, um strukturelle und funktionelle Gemeinsamkeiten und Unterschiede zu er-

75 Mauro Volpi kritisiert ebenso die Unschrfe der Klassifikation des Semiprsidentialismus bei Shugart und Carey wie folgt: Inoltre linglobamento dei regimi semipresidenziali corre il rischio di rendere troppo amplia categoria del presidenzialismo, rimettendone in discussione la caratteristica di fondo (2004: 140). Hier wird dafr pldiert, die Bezeichnung Semiprsidentialismus nur an solchen Systemen anzuwenden, die der Charakterisierung von Duverger (1980) entsprechen (vgl. Abschnitt 2.2.2; Bahro/Veser 1995, 1998). Bezglich semiprsidentieller Systeme in Lateinamerika siehe Sabsay (1992). 76

67

kennen und zu analysieren (vgl. Lauga 1999: 242).77 Die daraus ergebenden Regierungsformen knnen obendrein in unterschiedlichen Kontexten verschiedene Funktionsweisen entfalten, was die Bildung von Typologien erschwert. Aus der Feststellung, dass nicht die institutionelle Grundstruktur des Regierungssystems, sondern das Zusammenwirken institutioneller und politisch-prozessualer Variablen unter spezifischen historischen Rahmenbedingungen ausschlaggebend fr die Funktionsfhigkeit der Regierungssysteme ist, geht Thibaut (1996, 1998; vgl. Thibaut/Skach 1994: 12-24) vom Fokus auf formale Institutionen weg. Er bezieht sich eher auf das Zusammenspiel von Prsident und Parlament im Lichte der spezifischen Ausprgung des Parteiensystems, namentlich dessen Institutionalisierung und Polarisierung. Darauf aufbauend unterscheidet Thibaut Flle mit und ohne institutionelle Mehrheit fr den Prsidenten und Flle mit und ohne geschlossene politische Basis (Regierungspartei oder Koalition/Bndnis). Daraus ergeben sich fnf mgliche Grundkonstellationen (Thibaut 1996: 333-42): (a) Ein Prsident regiert mit Hilfe der Mehrheit seiner Partei, eigentlich die gnstigste Konstellation. Das tatschliche Effektivittspotential hngt hier jedoch von der Fraktionsdisziplin ab. Unter Umstnden besteht die Gefahr majoritrer Politik mit der Folge von Polarisierung und Akzeptanzschwund. (b) Ein Prsident sttzt sich auf seine Partei, die jedoch keine Mehrheit besitzt. Unter den Bedingungen strikter Fraktionsdisziplin knnen sich erhebliche Schwierigkeiten ergeben, effektiv zu regieren. Die Tendenz bzw. die Versuchung liegt darin, den Steuerungsverlust durch autoritre Manahmen zu kompensieren. (c) Ein Prsident sttzt sich auf eine stabile mehrheitsfhige Koalition. Diese Konstellation sei unter den Gesichtspunkten einer handlungs- und integrationsfhigen Regierung sowie der Demokratieentwicklung besonders gnstig. (d) Ein Prsident sttzt sich auf ein loses, nicht mehrheitsfhiges Bndnis. Diese Konstellation sei fr die Demokratieentwicklung besonders problematisch. Randbedingungen erschwerten in solchen Fllen das Bilden stabiler Mehrheiten, oft seien Polarisierung und Fragmentierung von fderalen Einflssen berlagert. (e) Eine Sonderkategorie stellen personalistische ad hoc-Organisationen bzw. Bewegungen dar, die hauptschlich dem Zweck dienen, eine Prsidentschaftskandidatur zu tragen. Sie knnen als Instanzen der Loyalittsvermittlung relativ diszipliniert sein, sind aber tendenziell instabile Gebilde.
77 Auf der Ebene der Argumentation zur Beurteilung des lateinamerikanischen Prsidentialismus liegt einer der zentralen Unterschiede zwischen den beiden Gegenanstzen. Whrend Linz auf der Ebene der Grundunterscheidung argumentiert, pldiert Nohlen fr die empirische Untersuchung der vielflti-

68

Solche Konstellationen sind fr die Funktionsweise des Regierungssystems besonders problematisch, zumal solche Bewegungen durch dilettantischen und populistischen Stil am Rande der Verfassung regieren und der Demokratie den Boden entziehen. Thibaut zufolge bestimmen somit die Institutionalisierung und der Polarisierungsgrad des Parteiensystems mageblich das Verhltnis zwischen Koordination und Konfrontation in den exekutiv-legislativen Beziehungen und damit die Chancen zu konsensorientierter Koalitionsbildung und zu stabilen Mehrheiten. Ohne Institutionalisierung des Parteiensystems sei der politische Prozess erratisch und die Legitimitt gering (Thibaut 1996: 335ff.). Whrend Thibaut den Polarisierungsgrad hervorhebt, stellen Mainwaring und Shugart (1997a; vgl. dazu Mainwaring 1990, 1995) fest, dass die Anzahl der Parteien einen fundamentalen Unterschied in der Funktionsweise des Prsidentialismus ausmacht: Significant party system fragmentation is often a problem for presidentialism because it increases the likelihood of the executive having little legislative support, and therefore, of executive-legislative deadlock (1997a: 398). Dennoch beziehen sie sich auch auf die parteipolitische Position des Prsidenten, wie Thibaut dies tut. So entwerfen Shugart und Mainwaring (1997: 40-54) eine Typologie prsidentieller Regierungssysteme anhand von zwei Kriterien: (1) die konstitutionellen legislativen Befugnisse des Prsidenten, mit denen er den Status quo verteidigen (reactive) oder verndern (proactive) kann; und (2) die Stellung des Prsidenten innerhalb seiner Partei. Entsprechend dem Ausma seiner proactive und reactive powers entsteht nun ein Raster, das den einzelnen Prsidenten als potentiell dominant, proaktiv, reaktiv oder potentiell marginal einstuft. (vgl. Shugart/Mainwaring 1997: 49). Der Typologien von Thibaut (1996) sowie der von Shugart und Mainwaring (1997) ist die Systematisierung der vorhandenen Ausdifferenzierungen der lateinamerikanischen Prsidentialismen zu verdanken. Funktionsstrungen oder Unterschiede in der funktionalen Leistungsfhigkeit werden so auf einer untergeordneten Ebene lokalisierbar und erklrbar. Damit ist man der Formulierung von testfhigen Hypothesen einen Schritt nher gekommen. Beide Klassifikationsmuster sind im Prinzip miteinander kompatibel. Eine Kombination der beiden knnte zustzliche Erklrungsmuster liefern und das von Thibaut betonte dynamische Element noch strker fassbar machen. Bei dieser Studie vom Andenprsidentialismus wird die Typologie von Thibaut und
gen Realtypen (vgl. Abschnitt 2.4). Diese notwendige Differenzierung gilt auch fr andere institutionelle Grundentscheidungen, z.B. auch fr die Wahlsysteme (vgl. Nohlen 2000; Nohlen/Kasapovic 1996).

69

von Shugart und Mainwaring auf seine Ntzlichkeit hin berprft. Vor allem wird der Arbeit von Thibaut (1996) besondere Beachtung geschenkt, denn er hat den Anspruch, die Funktionsweise und das Funktionsmuster prsidentieller Demokratien in Lateinamerika historisch-empirisch und vergleichend zu untersuchen.

2.3

Der Stellenwert von Regierungssystemen in der lateinamerikanischen Demokratisierungsforschung

Die Debatte Prsidentialismus versus Parlamentarismus postuliert einen engen Zusammenhang zwischen der Art des institutionellen Arrangements und der funktionalen Leistungsfhigkeit eines politischen Systems einerseits und seiner Stabilitt andererseits und stellt die Frage, welcher Regierungstypus in diesem Spannungsfeld der bessere ist (vgl. Thibaut/Skach 1994: 7ff.). Die verschiedenen politologischen Positionen in der Lateinamerikaforschung verliehen insbesondere den prsidentiellen Institutionen eine mehr oder weniger entscheidende Bedeutung fr das berleben der jungen Demokratien.78 Die Debatte gewann so eine eigene Dynamik. Die Auseinandersetzung ber die Vorund Nachteile des Prsidentialismus bewegte sich von den Gefahren und Scheitern des Prsidentialismus (Linz 1990, Linz/Valenzuela 1994), ber die Ablehnung dieser Kritik und die Verteidigung prsidentieller Regierungsformen (Horowitz 1990; Mettenheim 1997) oder die Relativierung der Annahmen von Linz und die Formulierung einer schwierigen Kombination (Mainwaring 1995), bis zu einer grndlichen Kritik, die dafr pldierte, die Regierungssysteme in konkreten Kontexten zu evaluieren, statt den Prsidentialismus deduktiv anzuprangern (Nohlen 1991, 1991a, 1992; Nohlen/Fernndez 1991; Thibaut 1992).79

2.3.1

Der gefhrliche Prsidentialismus

Juan Linz (1988, 1990, 1994; vgl. hierzu Valenzuela 1998) gab dem Prsidentialismus
78 Nach der berwiegenden Meinung war der Prsidentialismus in Lateinamerika eine von der USVerfassung abgeschriebene Institution, die unter den unglcklichen lateinamerikanischen sozialen und kulturellen Bedingungen zum Scheitern bzw. zur Diktatur verurteilt sei (vgl. Loewenstein 1949, 2000; Riggs 1988, 1997). Fr die in der Minderheit stehende Position, die davon ausging, dass die bestehenden Rahmenbedingungen in Lateinamerika jede Variante der modernen reprsentativen Demokratie gefhrden wrden, bildete der Prsidentialismus trotz seiner inhrenten Defizite auf der theoretischen Ebene unter den gegebenen soziokonomischen Verhltnissen und mit den historischen Hintergrnden eine funktionale Regierungsform fr Lateinamerika (Lambert 1973; vgl. Beyme 1967: 57-61, 1986: 80-4). 79 Die aus dieser Auseinandersetzung entstandenen Anstze werden in Abschnitt 2.4 systematisch und ausfhrlich dargestellt.

70

eine exzessive und berdimensionale Bedeutung hinsichtlich der Stabilittsproblematik. Er setzte den Prsidentialismus mit dem Scheitern der lateinamerikanischen Demokratien in der Vergangenheit sowie mit bestehenden und eventuellen Problemen der Transition und der Konsolidierung in kausale Verbindung und pldierte mithin fr eine pauschale Einfhrung des Parlamentarismus in Lateinamerika ohne eine systematische Untersuchung der historischen Fakten in der Region. Linz zufolge legt der Prsidentialismus mit seiner dualen demokratischen Legitimitt, seiner Rigiditt und dem Nullsummenspiel-Charakter des wahlpolitischen Wettbewerbs um die Prsidentschaftswahl institutionelle Rahmenbedingungen an, innerhalb derer die politischen Akteure in Regierung und Parlament hchstwahrscheinlich kooperationsfeindliche Handlungsstrategien verfolgen wrden.80 Daraus resultierende Tendenzen zu Blockaden des politischen Entscheidungsprozesses knnten zu militrischen Interventionen anregen und die Demokratie begraben (Linz 1990, 1994; hnlich Lijphart 1984, 1988, 1994; Riggs 1988, 1993, 1997; Nino 1988, 1993, Sartori 1994, 1997).81

2.3.2

Die Anwlte des Prsidentialismus

Linz stt bei denen auf Widerstand, die seine Kritik fr nicht gerechtfertigt halten und den Prsidentialismus als bessere oder zumindest gleichberechtigte Regierungsform ansehen. Protest kommt auch von denjenigen, welche die Kritik von Linz als unvollstndig und parteilich verwerfen bzw. die soziokonomischen und kulturellen Variablen als entscheidender fr die Demokratieentwicklung betrachten. So schreibt Donal Horowitz:
Linzs claims, however, are not sustainable. First, they are based on a regionally skewed and highly selective sample of comparative experience, principally from Latin America. Second, they rest on a mechanistic, even caricatured, view of the presidency. Third, they assume a particular system of electing the president, which is not necessarily the best system. Finally, by ignoring the functions that a separately elected president can perform for a divided society, they defeat Linzs own admirable purposes (1990: 74).

Merkel und Croissant teilen ebenso die Ansicht, dass der Prsidentialismus in Krisensituationen sehr ineffektiv sei: Prsidentielle Regierungssysteme bieten vorteilhafte Opportunittsstrukturen fr den Aufstieg illiberaler Demokratien, da sie strker auf die demokratischen Tugenden des Prsidenten in Zeiten prekrer Notsituationen vertrauen, als die konstitutionelle Kontrolle der Exekutive zu betonen (2000: 21). 81 Fr eine kritische Auseinandersetzung mit den Thesen von Linz siehe Nohlen (1991, 1991a, 1992, 1998, 1998a), Nohlen/Fernndez (1991, 1998), Shugart/Carey (1992), Thibaut (1996, 1998) und Shugart/Mainwaring (1997).
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71

Horowitz kritisiert darber hinaus den monokausalen und vereinfachten Zusammenhang zwischen Prsidentialismus und Demokratieentwicklung: Political success has, so to speak, many parents; political failure, only one: the presidency (1990: 75). Schlielich zieht er den Schluss, dass Linz nicht gegen den Prsidentialismus argumentiert, sondern gegen die Wahl des Prsidenten mit absoluter Mehrheit und dass er nicht fr das parlamentarische System ist, sondern fr parlamentarische Koalitionen (ebd.: 79). Mettenheim (1997a) attackiert ebenso die Anhnger des Parlamentarismus: critics of presidentialism focus on vices not virtues, emphasizing risks but not opportunities (1997a: 2). Er fgt hinzu: [...] advocates of parliamentarism misrepresent the American experience and its liberal-democratic tradition, fail to provide a positive account of political development within presidential institutions, and tend to overestimate the impact of broad institutional designs on political life (1997a: 2).82 Mettenheim behauptet, dass die institutionelle Logik der prsidentiellen Regierungsform trotzt gewisser Risiken bedeutsame Chancen fr die Entwicklung des liberalen und demokratischen Prozesses bereitstellen wrden. Als Grnde fr diesen Optimismus nennt er:
Presidential Institutions satisfy democratic aspirations by directly electing both executives and legislatures, provide a series of safeguards against tyranny by separating and diffusing powers, and permit the articulation and institutionalization of universal tensions between notions of direct popular sovereignty and the requirement of representative government (1997a: 1).

Die getrennten Legitimationsstrnge sorgten Mettenheim zufolge fr eine unabhngige Legislative und eine identifizierbare und verantwortliche Exekutive. Eine den Regierungschef untersttzende Mehrheitspartei im Prsidentialismus knne sich eine grere Unabhngigkeit bewahren als im Parlamentarismus. Ein Vorteil der festen Amtszeit des Prsidenten wird darin gesehen, dass instabile parlamentarische Mehrheiten nicht automatisch zu Regierungskrisen auswachsen. In parlamentarischen Systemen mit fragmentierten Parteiensystemen und hohem Wechselwhleranteil fhren die Schwierigkeiten, stabile Koalitionen zu bilden, zu einer dauerhaft geschwchten Exekutive, somit zur Dauerkrise und zur Unregierbarkeit. Der Prsidentialismus vermge unter solchen Bedingungen eine gewisse stabilisierende Wirkung zu entfalten. Andererseits, da der Prsident sich weniger auf die parlamentarische Mehrheit verlassen kann als ein Regierungschef im Parlamentarismus, verhindert der gesonderte Legitimationsstrang
Jorge Lanzaro kritisiert ebenso die Neigung, die Bedeutung institutioneller Arrangements zu berschtzen. Er nennt diese Tendenz fetichismo institucional, der sich darin uert: adjudicando a estas ar82

72

des Parlaments eine majoritre Politik der Exekutive. Parlamentarische Systeme mit einer disziplinierten Mehrheit knnen die Exekutive nicht effektiv kontrollieren. Nirgendwo kann die Exekutive ihre Politik so frei von Opposition gestalten, wie im parlamentarischen Westminster-Modell, wo dies sogar ohne Mehrheit der Stimmen mglich ist.83 Bei der Prsidentialismusdebatte betont Seymour Lipset (1990) seinerseits die centrality of political culture. Er fragt, warum die meisten lateinamerikanischen Institutionen nicht wie das US-amerikanische politische System funktionieren. Die Antwort liege bei den soziokonomischen und kulturellen Faktoren: Catholic and poorer countries have been less stably democratic (Lipset 1990: 82). Weil Cultural factors deriving from varying histories are extraordinarily difficult to manipulate (ebd.: 83), ist es demgem uert schwierig, die Bedingungen fr politische Stabilitt nur mit institutionellen Manipulationen zu ereichen.

2.3.3

Die schwierige Kombination

Scott Mainwaring (1990, 1995; vgl. auch Mainwaring/Shugart 1997a, 1998; Jones 1995: 5-8) relativiert die Thesen von Linz und behauptet, dass die Kombination von Prsidentialismus und Vielparteiensystem eine Gefahr fr die politische Stabilitt darstelle: [...] in the context of a presidential regime, a fractionalized party system made it very difficult to process decisions, ultimately resulting in the decision paralysis that lend to regime breakdown (1990: 170). Die mit dem Prsidentialismus verbundenen Probleme wrden sich somit in dem Mae verstrken, in dem sich die Fragmentierung des Parteiensystems vergrere (1995: 120). Mark Jones teilt ebenso die Ansicht, dass die Fragmentierung des Parteisystems unheilvoll fr die Funktionsweise des Prsidentialismus sei. Er schreibt: High levels of multipartism most often lead to disastrous consequences. If a presidential system is in use, then a system with two major parties is desirable. Parliamentary rather than any type of presidential system [...] is the only democratic constitutional arrangement that functions effectively with a multi-party system (1995: 10).

mazones para bien y para mal en diseos que se presumen intrnsecamente virtuosos o intrnsicamente perversos una magnitud de efectos autnomos, que por s solas no tienen ni pueden tener (2001a: 18). 83 Zu den Vorteilen prsidentieller Systeme siehe Shugart/Carey (1992: 43-9), Shugart/Mainwaring (1997: 33-40) und Peters (1997: 33-40).

73

Andere Sozialwissenschaftler mchten diese unglckliche Kombination genauer beschreiben und behaupten, dass der Prsidentialismus im Vielparteiensystem ohne die Tendenz, Koalitionen zu bilden, sehr problematisch fr die Demokratie sei. Daraus ist es abzuleiten, dass die ideologische Distanz und die Institutionalisierung des Parteiensystems die entscheidende Gre fr die Funktionsfhigkeit prsidentieller Regierungssysteme ist (vgl. Sani/Sartori 1983; Thibaut 1996; Altman 2000: 27; Chasquetti 2001).84

2.3.4

Prsidentialismus und Kontexte

In der Diskussion um den Stellenwert der Regierungssysteme fr die politische Stabilitt entstand eine weitere Position, die basierend auf der europischen Tradition und auf neoinstitutionalistischen Reflexionen die Prsidentialismuskritik auf ihre theoretische und empirische Tragfhigkeit berprfte. Neben konzeptioneller und methodischer Kritik machte die Heidelberger Schule (Nohlen 1991, 1991a, 1992, 1998; Nohlen/Fernandez 1991, 1998; Thibaut 1992, 1996, 1998) vor allem geltend, dass sich ein kausaler Zusammenhang von Regierungssystem und demokratischer Stabilitt nicht ohne Rekurs auf historisch-politische Kontextbedingungen nachweisen lasse (vgl. Grotz 2000: 26; Ortiz Ortiz 2006a). Dieser kontextbezogene Institutionalismus85 hat als Ziel, die Institutionen durch die systematische Beschreibung konkreter institutioneller Arrangements und ihres jeweils spezifischen historischen, gesellschaftlichen, politischen und kulturellen Kontexts qualitativ-vergleichend herauszuarbeiten (Nohlen 2006). Die kontextbezogene Analyse von Regierungssystemen geht davon aus, dass weder Demokratisierung noch demokratische Stabilitt, Regierbarkeit und Konsolidierung ausschlielich oder auch nur hinreichend durch die Analyse der politischen Institutionen erklrt werden knnen. So ist es angemessener, den Auswirkungen institutioneller Arrangements auf politische Stabilitt mit einer komplexen Erklrungskonzeption zu begegnen, d.h. die gesamten relevanten (institutionellen und nicht-institutionellen) Faktoren zu bercksichtigen. Aus der Zuweisung eines unterschiedlichen Stellenwerts der prsidentiellen Institu84 So kommt Chasquetti zur folgenden Schlussfolgerung: La combinacin de presidencialismo y mutipartidismo es una combinacin poltico-institucional apta para la democracia, siempre y cuando sus presidentes sean capaces de coaliciones de gobierno de carcter mayoritario (2001: 346). Deheza (1998) stellt dazu in ihrer Studie ber Gobiernos de coalicin en el sistema presidencial fest: La tendencia del sistema presidencial de producir gobiernos mayoritarios est confirmada pero, contrariamente a la expectativa, los gobiernos mayoritarios no son de un partido sino de coalicin (1998: 156).

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tionen bei der politischen Entwicklung sind verschiedene Anstze v.a. bezglich der prsidentiellen Demokratien in Lateinamerikas entstanden, die versuchten aus einer institutionellen Perspektive, politische Entwicklungsphnomene zu erklren. In folgendem Abschnitt werden diese Anstze dargestellt.

2.4

Anstze der Prsidentialismusforschung

Die Analyse der institutionellen Struktur der Regierungssysteme und deren Beziehung zu den Konsolidierungsproblemen der jungen Demokratien wurde von den Arbeiten von Juan Linz angeregt (Linz 1988, 1990, 1994; Linz/Valenzuela 1994).86 In der politikwissenschaftlichen Behandlung der Prsidentialismusfrage entwickelten sich allerdings bald zwei entgegengesetzte Grundanstze: der von Juan Linz vertretene normativdeduktive Ansatz und der von der Heidelberger Schule (Nohlen 1991, 1991a, 1992) kritisch formulierte empirisch-historische Ansatz. Die von Nohlen (1998: 24f.) beschriebenen Antagonismen in zentralen Aspekten dieser Positionen lassen sich jeweils folgendermaen zusammenfassen (vgl. hierzu Ortiz Ortiz 2004: 106f.): (a) Erkenntnisinteresse: Normativ radikale Ablehnung des Prsidentialismus, andererseits historische Bewertung der Erfolge, Ressourcen, Beschrnkungen und Schwchen des Prsidentialismus unter der bewussten Bercksichtigung der Zeit- und Raumdimension der jeweiligen Lnder. (b) Methode: deduktive und spekulative Analyse der institutionellen Struktur prsidentieller Systeme und ihrer theoretischen Gefahren (Linz 1990), andererseits bewusste Anwendung der induktiv geleiteten, systematisch-vergleichenden Methode (Nohlen 1991, 1994, 1998; Thibaut 1996). (c) Kausalittskonzeption: monokausale und lineare Analyse basierend auf berbetonung der Relevanz von institutionellen Variablen (Linz 1990), andererseits komplexe multikausale Diagnose sttzend auf die berzeugung, dass eine Interaktion und Interdependenz zwischen den unterschiedlichen Faktoren bestehe und dass politische Institutionen in dieser Wechselwirkung nur eine von den anderen Variablen relativierte Be-

Zum kontextbezogenen Institutionalismus siehe Abschnitt 1.4. Zu den Beitrgen, die der Debatte Auftrieb gaben, siehe u. a. die Sammelbnde: Consejo para la Consolidacin de la Democracia (1988), Godoy (1990), Nino et al. (1992), Comisin Andina de Juristas (1993, 1993a), Nohlen/Fernndez (1991, 1998), Lijphart (1992), Linz/Valenzuela (1994), Mainwaring/Shugart (1997) und Mettenheim (1997).
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deutung besen (Nohlen 1991, 1998; vgl. hierzu Monsalve/Sottoli 1998). (d) Operative Ebene: Radikale und undifferenzierte Empfehlung der totalen Ersetzung des Prsidentialismus durch den Parlamentarismus (Linz 1990, 1994; vgl. auch Valenzuela 1998), andererseits realittsnahe und machbare Empfehlung der inkrementalistischen Reform des Prsidentialismus und seiner Anpassung an die Erfordernisse einer besseren Funktionalitt und Regierbarkeit (presidencialismo renovado), immer unter Bercksichtigung der Machtkonstellationen in den jeweiligen Lndern (Nohlen/Fernndez 1998). (e) Mastab zur Evaluierung der Reformoptionen: Distanz zwischen den Reformempfehlungen und dem pauschal erwnschten Parlamentarismus (Linz 1994), andererseits Bewertung der verschiedenen Reformvorschlge anhand der Vergleichenden Regierungslehre stets unter systematischer Bercksichtigung konkreter Kontexte und spezifischer Eigenschaften des jeweiligen Landes (Nohlen 1991, 1998, 1999, 2000, 2003; Thibaut 1996; Grotz 2000). Zusammenfassend: Die Debatte fand grundstzlich zwischen einer pro Parlamentarismus gerichteten Position und einer auf methodologischen und theoretischen Bedenken aufgebauten Forschungsperspektive statt, welche dafr pldierte, die Frage der Demokratietauglichkeit von Regierungssystemen vergleichend in konkreten historischen Situationen zu ergrnden. Die anhaltende Relevanz von Fragen der Reform des Regierungssystems und die provokativen Thesen von Linz fhrten dennoch in den 1990er Jahren zu einer weiteren Differenzierung dieser beiden Grundanstze. Lauga (1999: 112ff.) zufolge lassen sich innerhalb der Institutionenforschung bzw. Prsidentialismusdebatte insgesamt vier institutionelle Anstze unterscheiden: (1) der normativ-deduktive Ansatz, (2) der empirisch-statistische Ansatz, (3) der constitutional engineering-Ansatz und (4) der historisch-empirische Ansatz.87 In diesen unterschiedlichen Anstzen spiegeln sich berdies die Spannungen zwischen altinstitutionellen und neoinstitutionellen Argumentationen wider. Dementsprechend wird dem institutionellen Faktor prsidentielles System fr die politische Entwicklung eines Landes je nach Ansatz eine mehr

87 Lauga (1999: 118-29) bezeichnet diese vier Anstze mehr aus zeitlichen als systematischen Grnden als neoinstitutionell. So muss er selbst danach feststellen, dass sich der deduktiv-theoretische, der statistsich-empirische Ansatz sowie der constitutional engineering-Ansatz eher altinstitutioneller Argumente bedienen.

76

oder weniger ausschlaggebende Bedeutung beigemessen.88 Diese vier Anstze sollen anschlieend anhand deren Beitrags zur Prsidentialismusforschung analysiert werden.

2.4.1

Normativ-deduktiver Ansatz

Ausgangpunkt smtlicher Untersuchungen und Studien ber prsidentielle Systeme sind die theoretisch-deduktiv gewonnenen Thesen und Argumentationen von Juan Linz (1988, 1990, 1994, Linz/Valenzuela 1994). Linz behauptete, dass der Prsidentialismus insgesamt einen extrem destabilisierenden Faktor der demokratischen Entwicklung darstelle und dadurch die Konsolidierungschancen der Demokratie in Lateinamerika stark beeintrchtige (vgl. dazu Diamond/Linz 1989: 24-6). Ausgehend von dem historisch berlegenen Leistungsniveau des Parlamentarismus stellt Linz fest:
A careful comparison of parliamentarism as such with presidentialism as such leads go the conclusion that, on balance, the former is more conductive to stable democracy than the latter. This conclusion applies especially to nations with deep political cleavages and numerous political parties; for such countries, parliamentarism generally offers a better hope of preserving democracy (1990: 52).

Die Grnde, aufgrund deren Linz (1988, 1990, 1994) den Prsidentialismus disqualifizierte, sind: (1) die duale demokratische Legitimitt der Exekutive und Legislative, (2) die Rigiditt des Systems, (3) der Nullsummenspiel-Charakter des wahlpolitischen Wettbewerbs und die sich daraus ergebende Neigung zu konfliktiven Handlungsstrategien und zur Polarisierung des Parteiensystems sowie (4) die schwache Auslese der Fhrungsschichten und die offene Tr fr Auenseiter. Solche Paradoxen des Prsidentialismus fhren laut Linz zu politischer Instabilitt und damit zum Demokratiezusammenbruch. Andere Forscher betonten die Konsequenzen stark personalisierter Prsidentschaftswahlen (Blondel/Suarez 1981; Suarez 1982) oder einen majoritren Grundzug der Regierungsbildung und -ausbung in prsidentiellen Systemen (Lijphart 1988, 1994).

88 Peters unterscheidet ebenso in Bezug auf die Diskussion ber Regierungssysteme zwischen altem und neuem Institutionalismus: [] the old institutionalism argued that presidential system are significantly different from parliamentary systems based upon the formal structures and rules. The new institutionalism goes father and sets about trying to determine if these assumed differences do indeed exist, and if so in how the two ways of organizing political life differ, and what difference it makes for the performance of the systems (1999: 1).

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2.4.1.1 Gefahren und Paradoxe des Prsidentialismus

Die zentralen Thesen der theoretischen Prsidentialismuskritik stellte Juan Linz im Jahre 1984 in seinem Essay Democracy: Presidential or Parliamentary. Does It Make a Difference? auf. Im Jahre 1990 erschien eine Kurzversion im Journal of Democracy. Schlielich erfolgte das Sammelwerk ber The Failure of Presidential Democracy (Linz/Valenzuela 1994), in dem Linz (1994) seine Thesen bekrftigt und erweitert. Die Gefahren und Paradoxe prsidentieller Systeme lassen sich folgendermaen zusammenfassen:89 (a) Duale Legitimitt: Linz (1994: 6-8) zufolge verfgt der Prsident zunchst ber eine gesonderte eigene demokratische Legitimitt und vereinigt in einer Person die Funktionen des Staats- und Regierungschefs. Diese plebiszitre Unabhngigkeit sowie die starke Machtkonzentration fhren dazu, dass der Prsident von einer besonderen Aura umgeben wird, welche hohe Erwartungen weckt und in kurzer Zeit bittere Enttuschungen hervorruft. Auerdem fhren die getrennten Legitimationsstrnge der beiden Staatsorgane per se zu einem fortgesetzten latenten Konflikt zwischen Exekutive und Legislative. Der Prsident kann sich oft nicht auf eine stabile gesetzgeberische Mehrheit sttzen bzw. hat die Mehrheit gegen sich (divided government). Damit werde er zu einer lame duck, unfhig zur Implementierung seines Regierungsprogramms. Linz beschreibt diese Situation so:
Since both derive their power from the vote of the people in a free competition among well-defined alternatives, a conflict is always latent and sometimes may likely to erupt dramatically; there is no democratic principles to resolve it, and the mechanisms that might exist in the constitution are generally complex, highly technical, legalistic, and, therefore, of doubtful democratic legitimacy for the electorate. It is therefore no accident that in some of those situations the military intervenes as poder moderador (1994: 7).

Das Fehlen eines institutionellen Mechanismus zur Klrung des wahren Trgers der demokratischen Legitimitt knnte laut Linz auch dazu fhren, dass der Prsident ideologische uerungen benutzt, um seine Feinde zu diskreditieren. Damit wrde die
Arturo Valenzuela (1993, 1994, 1998, 1998a, 2004, 2006) ist der treueste Schler von Juan Linz. Valenzuela teilt uneingeschrnkt die Thesen von Linz und behauptet, dass der Prsidentialismus nicht der sozialen Struktur und der Mentalitt der lateinamerikanischen Gesellschaften entspreche. Lateinamerika sei mit seinen Vielparteiensystemen und sozialen Spaltungen Europa hnlicher als den USA. Der Parlamentarismus wre somit das Regierungssystem, das am besten zu den komplexen lateinamerikanischen Verhltnissen und zu den politischen Systemen mit fragmentierten Parteiensystemen passe. Er glaubt ebenso fest, dass unter einem parlamentarischen System die chilenische Demokratie 1973 berleget htte. Ebenso hlt Riggs (1988, 1993, 1997) an der Behauptung, dass der Prsidentialismus unfhiger als der
89

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institutionelle Rivalitt zu einem sozial und politisch hoch explosiven Streit fhren (1990: 64, 1994: 8; vgl. hierzu Sartori 1997: 103ff.). Kurz: Im Hinblick auf die Beziehungen zwischen Exekutive und Legislative scheitern die Prsidenten v. a. in Vielparteiensystemen of daran, sich kooperative Parlamentsmehrheiten zu sichern, was zu politischen Blockaden und Unregierbarkeit und damit zu militrischen Interventionen fhre. (vgl. Linz 1990: 62-4; Valenzuela 1998: 124ff.). Da in prsidentiellen Systemen die Stabilitt der Regierung nicht von einer disziplinierten parlamentarischen Mehrheit abhngt, bietet das System auerdem keine institutionellen Anreize zur Bildung starker Parteien (vgl. hiezu Suarez 1982: 140; Lijphart 1992a: 15-8; Stepan/Skach 1994: 128; Sartori 1997: 93).90 (b) Rigiditt: Die festgelegte Amtszeit des Prsidenten verhindere es, mit Vertrauenskrisen zwischen Legislative und Exekutive flexibel umzugehen, denn it breaks the political process into discontinuous, rigidly demarcated periods, leaving no room for the continuous readjustment that events may demand (Linz 1990: 54). Im Parlamentarismus knne das Parlament eine missliebige Regierung durch ein konstruktives Misstrauensvotum auswechseln. Im Prsidentialismus knne hingegen niemand einen unpopulr gewordenen Prsidenten loswerden, ohne sich auerhalb der Verfassung zu stellen. Ausnahme ist die Mglichkeit des Impeachments, fr das im Normalfall (unerreichbare) hohe Hrden gelten. Ebenso wenig knne der Prsident seine Autoritt und Durchsetzungsfhigkeit durch die Drohung einer Parlamentsauflsung oder das Stellen der Vertrauensfrage strken, wie es in parlamentarischen Systemen mglich sei (Linz 1994: 810). Neben der Schwierigkeit, einen unpopulren Prsidenten aus dem Amt zu entfernen, werden zwei weitere Aspekte der Rigiditt betont. Die Regelung der automatischen Ersetzung eines vorzeitig ausscheidenden Prsidenten durch den Vizeprsidenten knne
Parlamentarismus ist, um den Mindestgrad an der als notwendige Grundlage fr das demokratische berleben erachteten Reprsentativitt und Legitimitt zu garantieren. 90 Diese Argumentation vertrgt sich gut mit der ebenfalls theoretisch-inspirierten Kritik von Arend Lijphart (1988, 1994, 1997) am Prsidentialismus und sein genauso undifferenziertes Pldoyer fr die Einfhrung parlamentarischer Systeme. Lijphart zufolge sind prsidentielle Systeme parlamentarischen Systemen unterlegen, da sie vermeintlich eine Affinitt zu einer majoritren Ausrichtung der politischen Konfliktbearbeitung fordern und somit als weitergehend inkompatibel mit den Prinzipien der Konsensdemokratie gelten, die er als Garant der politischen Stabilitt in Lateinamerika voraussetzt (1988: 17f.; vgl. hnlich Suarez 1982: 140). Mehrere Sozialwissenschaftler teilen diese Auffassung nicht. Beispielsweise weist Nohlen (1998a: 94) mit Recht darauf hin, dass sich sowohl prsidentielle als auch parlamentarische Systeme zu konsensuellen oder majoritren Interaktionsmustern entwickelt knnen und dass a priori nichts dafr spricht, dass konsensuelle Politik besser ist als majoritre. Ebenfalls schreibt Sartori: proportional politics can be as damaging, to say the very least, as majoritarian politics (1997: 100; vgl. hierzu Shugart/Carey 1992: 21; Croissant 2002: 141-8).

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dazu fhren, dass eine lediglich aus wahlstrategischen Opportunittsgrnden nominierte Person an die Spitze der Exekutive rckt, deren Wahl unter normalen Bedingungen kaum denkbar wre (Linz 1994: 32ff.; Suarez 1982: 139). Und durch das in Lateinamerika recht verbreitete Verbot der Wiederwahl bleibe einem Prsident wenig Zeit, seine Projekte zu verfolgen. Er fhlt sich versucht, sehr viel in sehr kurzer Zeit bewerkstelligen zu wollen. Die Furcht vor Diskontinuitten fhre deshalb zu schlecht ausgearbeiteten Gesetzen, hastiger Umsetzung, Ungeduld mit der Opposition usw. Alle diese Regelungen verletzen in der Perspektive von Linz und anderen Kritikern das demokratische Prinzip der Verantwortlichkeit (accountability) der Regierung. Sie reduzieren aber vor allem den Spielraum fr Konsensfindungsprozesse und fr pragmatische Anpassungen bestehender Vereinbarungen, wie sie gerade in Demokratien im Konsolidierungsprozess dringend erforderlich seien (Linz 1990: 10, 17; 1994: 10-8; vgl. dazu Lijphart 1992a: 18, 1994: 97). (c) Nullsummenspiel91: Die winner-takes-all-Logik einer Prsidentenwahl (ggf. mit 50,1% der Stimmen 100% Reprsentation) fhre unter Umstnden zu einer wenig an Kompromiss und Konsensfindung orientierten Amtsfhrung des Prsidenten und zu unvershnlichen Oppositionshaltungen im Parlament (Linz 1990: 55-8). Linz zufolge the zero-sum game raises the stakes in a presidential election for winners und losers, and inevitably increases the tension and the polarization (ebd. 1994: 19). Der Prsidentialismus frdere mithin auch polarisierte Tendenzen im Parteiensystem, weil er den wahlpolitischen Wettbewerb auf das unteilbare Amt des Prsidenten konzentriert (el ganador se lo lleva todo).92 Die polarisierende Auswirkung des Prsidentialismus auf das Parteiensystem knne darber hinaus durch bestimmte prsidentielle Wahlsysteme v. a. durch die absolute Mehrheitswahl in zwei Wahlgngen verstrkt werden (Linz 1994: 19ff.).93 In Bezug auf die Regierungspraxis sehe sich der Prsident nicht veranlasst, einen konsensorientierten, sondern eher einen konfliktiven Regierungsstil zu pflegen. Er wr91 Begriff der Spieltheorie, bei dem die Summe der Auszahlungen an alle Spieler fr jedes Spielergebnis gleich Null ist. Nullsummenspiele sind extrem wettbewerbsorientiert, denn die Spieler haben ganz entgegengesetzten Interessen (Nohlen 1998e: 431). 92 Przeworski ist mit Linz einig: In presidential systems, the winner takes all: He or she can form a government without including any losers in the coalition. In fact, the defeated candidate has no political status, as in parliamentary systems, where he or she becomes the leader of the opposition (1991: 34). Er fhrt fort: Elementary algebra will then show that unless the ternure expected under parliamentarism is notably longer than under presidentialism, the loser has a greater incentive to stay in the democratic game under parliamentarism (ebd.: 35; vgl. hierzu Lijphart 1992a: 18-20). 93 In dieselbe Richtung argumentierend Valenzuela (1993), Lijphart (1994) und Jones (1995).

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de sich in plebiszitrer Manier fr den Reprsentant der ganzen Nation halten, der versucht sei, den politischen Kurs ohne Bercksichtigung der Opposition zu bestimmen. Aufgrund der Tatsache, dass der Prsident sowohl das Amt des Staatsoberhaupts als auch des Regierungschefs in einer Person vereinigt, kann er nicht die moderierende und vermittelnde Funktion bernehmen, welche die Staatsprsidenten parlamentarischer Systeme in Krisensituationen ausben mgen (Linz 1994: 24ff.). (d) Rekrutierung von Fhrungspersonal und Auenseiter: Die personalistische Fhrungsrekrutierung liefere eine Erklrung dafr, dass Prsidenten in Lateinamerika hufig ber keine oder nur geringe administrative Erfahrung verfgten. Durch das Wiederwahlverbot sei es zudem ausgeschlossen, dass populre und erfolgreiche Regierungschefs, wie im Parlamentarismus blich, ber eine Amtsperiode hinaus regieren. Auerdem mssten die Parteien durch die einmalige Amtszeit alle vier oder fnf Jahre eine allgemein akzeptierte Fhrungspersnlichkeit hervorbringen. Parlamentarischen Systemen wird demgegenber der Vorteil zugeschrieben, dass sie durch parteilich gesteuerte Karrieren eine stetigere, an legislative und administrative Erfahrungen gekoppelte Fhrungsrekrutierung leisten (Linz 1994: 26-8; vgl. dazu Blondel/Suarez 1981: 61ff.; Suarez 1982). Die unvermeidliche Personalisierung des Wahlwettbewerbs um das hchste Amt im Staat begnstige berdies das so genannte Auenseiterphnomen. Politische newcomer wie Fernando Collor in Brasilien 1989, Alberto Fujimori 1990 in Peru, Hugo Chvez 1998 in Venezuela oder Lucio Gutierrez 2002 in Ecuador, die weder ber eine starke organisatorische Basis noch ber politische Erfahrung verfgen, haben in prsidentiellen Systemen unter den Bedingungen einer Volkswahl eine unverhltnismige groe Chance, an die Macht zu gelangen (Linz 1994: 26ff.; Suarez 1982: 131-4). Solche outsiders tendieren die Grundlage demokratischer Ordnung zu unterminieren, wie die Flle Collor, Fujimori und Chvez zeigen. Auch fr Sartori (1994: 114, 1997: 133f.) vergrert die direkte Volkswahl des Regierungschefs, vor allem unter den Bedingungen heutiger videopolitics, die Gefahr, dass mediengesteuerte Dilettanten oder Populisten an die Macht gelangen. Die sich aus allen diesen Argumentationen ergebende Schlussfolgerung lsst sich so zusammenfassen: Die offenbar innewohnenden systemischen Schwchen prsidentieller Systeme die Tendenz zu einer konfliktiven Beziehung zwischen den zwei demokratisch legitimierten Organen; die Trgheit, rechtzeitig auf politische Krisen zu reagieren;

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der feindliche Verlauf des politischen Prozesses und die Schwche, geeignetes Personal zu rekrutieren legen die These nahe, dass parlamentarische Systeme berlegen sind und die Konsolidierungschancen von Demokratien erhhen.94 Die praktische Empfehlung lautet somit: Die totale Ersetzung prsidentieller Systeme durch parlamentarische, ohne sich die Mhe zu geben, die konkreten Gegebenheiten eines Landes sorgfltig zu studieren (Linz 1994; Lijphart 1994; Valenzuela 1998).

2.4.1.2 Paralogismen der Prsidentialismuskritik

Der Ansatz von Linz ist durch seine berwiegend normativ und theoretisch gesttzte Entscheidung zugunsten des Parlamentarismus als Regierungssystem geprgt. Jedoch untersttzen mehrere Beitrge des von Linz und Valenzuela (1994) herausgegebenen Buches nicht die normativ-deduktiv gewonnene Kritik am Prsidentialismus.95 So erkennt Jonathan Hartlyn in seiner Analyse des Zusammenhangs zwischen Regierungssystem und Regierbarkeit in Kolumbien, die Schwierigkeit [] to point to presidentialism as the insurmountable obstacle (1994: 243). Catherine M. Conaghan deutet in ihrem Beitrag ber Ecuador an, dass im Falle einer Reform die Handhabung des Parlamentarismus den politischen Akteuren erhebliche Schwierigkeiten bereiten und bestehende Probleme verschrfen knnte (1994: 277f.). Cynthia McClintock weist in ihrem Beitrag ber Peru u. a. darauf hin, dass der Parlamentarismus [] spoils-oriented activities among elites frdern wrde (1994: 389; vgl. hierzu Nohlen 1998: 21).96 Schlielich uert sich Sartori (1994) skeptisch ber die universelle Gltigkeit des parlamentarischen Allheilmittels. Er zweifelt, dass aus der Annahme, dass der Prsidentialismus

94 Lijphart fllt sein Urteil noch deutlicher: presidentialism is inferior to parliamentarism, regardless of whether the president is strong or weak. In the first instance, the system will tend to be too majoritarian; in the second case, majoritarianism is not replaced by consensus but by conflict, frustration, and stalemate (1994: 103). Valenzuela formuliert sein Pldoyer fr den Parlamentarismus folgendermaen: los sistemas parlamentarios garantizan de mejor manera los gobiernos eficientes, precisamente porque pueden configurar con mayor facilidad gobiernos de mayora, sobre todo en sistemas multipartidistas o de fragmentacin partidaria (1998a: 3). Er glaubt zudem, dass die Einfhrung des Semiprsidentialismus in Lateinamerika nicht ratsam und die institutionelle Anpassung und Korrektur des Prsidentialismus die schlechteste Alternative sei (ebd.: 9f.). 95 In der Rezension des Buches uert sich Shugart ebenso kritisch: For the central argument of The Failure of Presidential Democracythat parliamentarism is superior to presidentialismis ultimately unconvincing (1995: 172). 96 Coppedge bemht sich hingegen die Stabilitt der venezolanischen Demokratie trotz Prsidentialismus zu erklren: The fact that these problems [of the presidentialism] have not brought the breakdown of the regime [...] must be credited to the countrys unique advantages uncommon leadership, unusually strong political parties, and extraordinary oil wealth (1994: 322). Nach der Logik dieser Diagnose wre nicht verwunderlich, dass heutzutage behauptet wird: der Prsidentialismus sei schuld an den gegenwrtigen Entwicklungen in Venezuela mit Hugo Chvez.

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zurckzuweisen sei, automatisch abzuleiten ist, dass der Parlamentarismus die bessere Alternative wre. Er betont, dass fr das reibungslose Funktionieren des Parlamentarismus das entsprechende Parteiensystem notwendig sei (vgl. auch Sartori 1997).97 Obwohl die aus der prsidentiellen Regierungsweise in Lateinamerika resultierenden Probleme grundstzlich nicht zu bestreiten sind,98 werden die von Linz vorgetragenen Argumentationen aus theoretischen und methodologischen Grnden folgendermaen kritisiert (vgl. dazu Thibaut 1996: 66-71; Ortiz Ortiz 2004: 108-10):99 (a) Unzulssige Vermengung von unterschiedlichen Logiken: Es ist locus communis, dass es strukturelle Differenzen zwischen prsidentiellen und parlamentarischen Regierungssystemen gibt. Es ist aber ein Missgriff, wenn die deduktiv gewonnenen, theoretischen Annahmen der perils of presidentialism (Linz 1990, 1994) ohne eine systematische Untersuchung der historischen Funktionsweise des Prsidentialismus und des konkreten Gewichts des institutionellen Faktors bei den Demokratiezusammenbrchen im Zusammenhang mit anderen makrostrukturellen und mikro-akteurspezifischen Faktoren, in Verbindung mit der Realitt gebracht werden. Man darf nicht von der Logik der theoretischen Deduktion ohne weiteres zur Logik der empirischwissenschaftlichen Forschung bergehen, vor allem wenn es darum geht, die politische Geschichte spezifischer Lnder zu bewerten (Nohlen 1991, 1998, 1999, 2003: 46f.).100 (b) Menschenbild la Hobbes: Linz geht davon aus, dass die politischen Akteure ohne institutionelle Ketten nicht in der Lage sind, sich kooperativ zu verhalten, von der eigenen Erfahrung zu lernen und innerhalb der gleichen Institutionen neue Praktiken zu entwickeln. Der Prsidentialismus ist bse, weil er die egoistischen und eigenntVgl. hierzu Nohlen (1998, 1999, 2003), Thibaut (1996: 55ff.) und Lauga (1999: 243f.). Man knnte doch sowohl die theoretisch festgestellten Defizite des Prsidentialismus und die zyklischen Fehlschlge der Demokratie in Lateinamerika vor allem in den 1960er und 1970er Jahren ohne weiteres akzeptieren. Aber was nicht ersichtlich wird, ist wie diese beiden Sachverhalte zusammenhngen. Zwischen der Existenz des Prsidentialismus und der gleichzeitigen Instabilitt existiert keine mechanisch zwingende Relation. Es kann andere Faktoren (z.B. sozikonomische, polisch-kulturelle) geben, die besser und differenzierter die politische Instabilitt in Entwicklungsregionen erklren knnen. 99 Um die theoretischen und methodologischen Mngeln der normativ-theoretischen Prsidentialismuskritik zu beheben, bietet die Heidelberger Schule ein alternatives Forschungsprogramm zur Analyse und Evaluierung von Regierungssystemen in spezifischen historischen Kontexten (vgl. 2.4.4.1). 100 Die Logik und die Philosophie der Sprache kennen unterschiedliche Ebenen der Sprache (Alltagsprache, technische Sprachen, Metasprache, Meta-Metasprache, usw.) und jede hat ihre Eigenschaften, Funktionen und ihre eigene Logik. Diese Ebenen unterhalten spezifische Beziehungen untereinander. Der bergang von einer Ebene zur anderen (nach oben oder nach unten) muss jedoch bestimmten Regeln folgen. Die unreflektierte Mischung der Ebenen fhrt zu Widersinnigkeiten! Nohlen entdeckt gerade diese Inkonsistenz in der Argumentationsweise von Linz: La fuerza sugestiva del pensamiento de Juan Linz radica en el supuesto de que sera posible pasar sin ms del anlisis sistemtico propio del gobierno comparado al anlisis causal del desarrollo poltico. Se trata pues de la mezcla de dos lgicas distintas, algo
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zigen Triebe des Menschen nicht unterbinden kann. Der Mensch gilt als asozial und eigenntzig. (c) Methodologische Einseitigkeit und monofunktionale Analyse: Es wird von perils of presidentialism (Linz 1990) und virtues of parliamentarism (1990a) gesprochen. Es wird allerdings nicht nach den spezifischen Grnden des Scheiterns der parlamentarischen Demokratien vor dem Zweiten Weltkrieg in Europa gefragt, ebenso wenig nach den Leistungen der erfolgreichen prsidentiellen Demokratien in den USA und Lateinamerika (Costa Rica, Venezuela, Bolivien, Chile).101 Die Prsidentialismuskritiker reduzieren berdies ihre Analyse auf eine einzige Funktion (Regierbarkeit) und vergessen, dass politische Systeme vielfltige und sogar widersprchliche Funktionen erfllen mssen (vgl. Diamond 1990), ebenso dass politische Stabilitt von unterschiedlichen Faktoren abhngt (vgl. Merkel/Puhle 1999). (d) Selektive Behandlung der historischen Daten: Linz zieht sehr selektiv aus der lateinamerikanischen Geschichte mehrere Belege, um die eigenen Annahmen zu besttigen. Die Flle, welche die eigenen berzeugungen stren, werden beiseite gelassen. Die historischen Beispiele werden auerdem unter der Annahme ceteris paribus dem jeweiligen Kontext entfremdet.102 Die historischen und soziokonomischen Bedingungen sowie die Akteurkonstellationen vor den Demokratiezusammenbrchen werden nicht thematisiert. (e) Undifferenzierte Behandlung der Vielfalt institutioneller Komponenten: Linz bersieht die Vielfltigkeit institutioneller Arrangements moderner Demokratien und argumentiert auf der Ebene der Grundtypen. Obwohl es aus systematischen Grnden sinnvoll ist, grob zwischen prsidentiellen und parlamentarischen Regierungsformen zu unterscheiden, ist diese dichotomische Trennung unbrauchbar fr die Bewertung und Erklrung der Funktionsweise konkreter institutioneller Gestaltung in unterschiedlichen Kontexten (vgl. Nohlen 1991, 1998; Thibaut 1996; Basedau 2003: 178ff.).
que difcilmente puede ser percibido por quienes descuidan cuestiones metodolgicas o slo recientemente se incorporan al debate (2003: 46). 101 Viel differenzierte beschreiben Shugart und Carey die potenzielle Beziehung zwischen Regierungssysteme und politischer Entwicklung: [...] some presidential democracies that broke down might have survived had they been parliamentary (Chile in 1973, perhaps). It also possible that some failed parliamentary democracies might have survived had they been presidential instead (the first republics of Nigeria and Pakistan, perhaps). Some crises may be so severe that no constitutional system could endure (perhaps the Weimar Republic) (1992: 42). 102 So klingt beispielsweise der Vergleich zwischen Mrs. Thatcher und Aln Garcia (Linz 1994: 15, 28f.) oder zwischen Ral Alfonsn und Aln Garca einerseits, und Adolfo Surez, Konrad Adenauer und Charles de Gaulle andererseits (ebd.: 29f.), sehr befremdend.

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(f) Unverhltnismige berbetonung von institutionellen Faktoren: Die Form des Regierungssystems erhlt bei Linz eine bermige Bedeutung bei der Erklrung von politischer Stabilitt. Es wird ein verkrzter und vereinfachter Kausalzusammenhang zwischen dem Regierungssystem und der Struktur und Dynamik politischer Entscheidungsprozesse postuliert. Intervenierende Faktoren, die mglicherweise zur Erklrung notwendig sind, werden dabei systematisch ignoriert. (g) Pauschale Reformvorschlge: Die pauschale Empfehlung des Parlamentarismus als die beste Regierungsform bersieht die Gefahren einer politischen Reform, ohne die Machtkonstellationen und die politischen Kosten der jeweiligen Lnder zu bercksichtigen.103 Eine Einfhrung des Parlamentarismus, ohne eine durchdachte Analyse von Vor- und Nachteilen, wie Sartori (1984: 136ff) warnt, knnte destabilisierend wirken und irreparable Folgen haben.104 Alles in allem sollte die von Linz formulierte Kritik am Prsidentialismus eher dem alten Institutionalismus zugerechnet werden, denn es wird weder thematisiert, wie die institutionellen Vorgaben des Prsidentialismus das Verhalten, die Interaktionen und die Strategien der politischen Akteure tatschlich beeinflussen, noch wie nichtinstitutionelle Faktoren ihre intervenierende Wirkung entfalten. Die kontextlose Argumentationsweise fhrt zwingend zu allgemeinen Thesen, welche eine adquate Erforschung nicht-konsolidierter Demokratien nicht erlauben (Nohlen 1998: 23).105

2.4.1.3 Fazit: Empirischer Test der Annahmen der Prsidentialismuskritik

Angesichts der Tatsache, dass prsidentielle Regierungssysteme v. a. in Lateinamerika nicht im Sinne der Prsidentialismuskritik ersetzt wurden und dass die Funktionsweise
103 Die Tendenz zu allgemeinen Reformempfehlungen findet man u. a. bei Sartori (1997) mit seinem Semiprsidentialismus und bei Jones (1995). Schultz (2000: 120ff.) macht sich ebenso auch auf die Suche nach einem idealen Prsidentialismus. 104 Bezglich der Mittelberechnung (clculo de los medios) auf der operativen Ebene stellt Sartori klar: [...] la ciencia poltica es un saber operativo en cuanto asegura que los medios son adecuados y que se adaptan a los fines propuestos. [...] No basta decir: quiero este fin. Habr que determinar tambin si el fin puede obtenerse; y por lo tanto, la eleccin de los fines queda condicionada por la disponibilidad de los medios (1984: 136). Er teilt die clculo de los medios in vier Phasen: 1) asegurarse que los medios son suficientes; 2) asegurarse que los medios son idneos; 3) determinar el efecto sobre otros fines; 4) determinar si los medios sobrepasan la finalidad [Hervorhebung im Original] (ebd.: 136f.) 105 Bezglich der Kritik an den Institutionen des US-Prsidentialismus kommt Beyme zu einem hnlichen Schluss: Die Kritik an all diesen Institutionen, die fr typische Einrichtungen des prsidentiellen Systems dem parlamentarischen gegenbergestellt worden sind, blieb einseitig, da essenzielle und akzidentelle Einrichtungen des prsidentiellen Systems nicht gesondert wurden und Kausalzusammenhnge aus dem prsidentielle System gefolgert wurden, die einer eingehenderen Forschung nicht Stand halten (1967: 56).

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des Prsidentialismus Anpassungsfhigkeiten aufweist (vgl. die Beitrge bei Mainwaring/Shugart 1997; Nohlen/Fernndez 1998; Lanzaro 2001), hat sich Linz ber die Prsidentialismusfrage nicht mehr so radikal geuert. Nur in zwei Aufstzen von 1997 und 2002 versucht er seine ursprngliche Position leicht zu relativieren. Er gibt zu, dass es falsch war, von den Scheitern des Prsidentialismus zu sprechen. Ihm zufolge wre es angemessener, von den difficulties des Prsidentialismus zu reden (1997: 2).106 Die normativ-deduktiven Betrachtungen des Prsidentialismus zeigen dennoch einige diskussionswrdige Zusammenhnge und Annahmen der Funktionslogik des Prsidentialismus auf, die jedoch eher als Arbeitshypothesen zu behandeln sind und empirisch untermauert bzw. falsifiziert werden mssen. Denn es handelt sich dabei um generalisierende Tendenzen, die daran kranken, dass sie eine Vielzahl historischer Varianten in einen dichotomischen Gegensatz berfhren und kontextuelle Variablen vernachlssigen. Das Zusammenwirken von unterschiedlichen Faktoren, die sich gegenseitig bedienen und sehr unterschiedlich die Stabilitt eines politischen Systems bestimmen, ist fr Linz ein fremdes Verstndnis von sozialer Kausalitt, das aber realittsnher ist. Auf der operativen Ebene muss man auch vermeiden, generalisierende Reformvorschlge weitgehend ohne Bercksichtigung der konkreten Rahmenbedingungen des betreffenden Landes zu propagieren.

2.4.2

Empirisch-statistischer Ansatz

Empirisch-statistische Studien sind darum bemht, eine mglichst przise Fragestellung bei einer relativ groen Menge von Fllen in einer minder ausgedehnten Zeitspanne bersichtlich zu verarbeiten und dabei auf eindeutige Ergebnisse (Korrelationen, eher als Kausalbeziehungen) hinzuweisen. Eine derartige Vorgehensweise wurde von Untersuchungen in der Konsolidierungsforschung zu Lateinamerika und anderen Weltregionen vertreten, die im engen Verhltnis mit den Konzepten, Thesen und Argumentationen standen, die im Rahmen der normativ-deduktiven Prsidentialismuskritik von Linz auf106 Der Grundgedanke der Minderwertigkeit des Prsidentialismus ist bei ihm aber immer noch prsent. Er schreibt: I have not said that presidential democracies cannot consolidate, be stable, and function reasonably well, nor that that parliamentary systems are always a guarantee of stability democracy. [...] I have argued only that basic structural characteristics of presidential systems make it more likely that the they encounter serious difficulties and that, under certain circumstances, to be specified in each case, they might contribute to the breakdown of democracies that, with adequate parliamentary institutions, might have had a better chance to survive (1997: 1). Dennoch erkennt er, dass aufgrund der Fluiditt der kontextuelle Bedingungen in den jungen Demokratien niemals gesagt werden kann, ob institutionelle Alternativen tatschlich andere Effekte erzielt htten (ebd.: 2f.).

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gestellt wurden. Dementsprechend konzentrierten sich diese Studien zunchst auf die Frage, ob sich die postulierte Beziehung zwischen Regierungssystemtyp (Prsidentialismus vs. Parlamentarismus) und Stabilitt bzw. Instabilitt der Demokratie, statistisch nachweisen lsst (vgl. Przeworski et al. 1996). Dabei hob man unter anderen die formalverfassungsrechtlichen Machtbefugnisse des Prsidenten hinsichtlich der Gesetzgebung, der Kabinettsbildung und der Zusammensetzung des Parlaments (Shugart/Carey 1992: 156ff.), den Fragmentierungsgrad des Parteiensystems (Mainwaring 1990, 1995) und wahlsystematische Merkmale prsidentieller Systeme (Jones 1995) hervor. Methodologisch verwendeten die einzelnen Untersuchungen unterschiedliche Vorgehensweisen. Fred Riggs (1993) und Scott Mainwaring (1995) unternahmen eine einfache Aufzhlung der prsidentiellen und parlamentarischen Systeme unter den stabilen bzw. instabilen nach dem Zweiten Weltkrieg. Matthew Shugart und John Carey (1992) griffen ebenfalls auf eine bescheidene Aufzhlung demokratischer Zusammenbrche zurck, und dehnten im Vergleich zu Riggs und Mainwaring den untersuchten Zeitraum auf das gesamte 20. Jahrhundert aus. Ein aufwendiges Vorgehen verwendeten Alfred Stepan und Cyndy Skach (1994), in dem sie die verschiedenen Datenstze zur politischen Entwicklung (berlebensfhigkeit der Demokratie, Verwundbarkeit hinsichtlich eines Militrputschs, Dauer und Wechsel in der Regierungszusammensetzung, etc.) insbesondere von Entwicklungslndern evaluierten. Axel Hadenius (1994) versucht seinerseits, den Einfluss vier institutioneller Variablen107 auf das Fortbestehen der Demokratie ber die Zeit in 37 Lndern zwischen 1970 und 1989 zu prfen. Von diesen vier Variablen erschien laut Hadenius die Dichotomie zwischen Prsidentialismus und Parlamentarismus am einflussreichsten (vgl. hierzu Thibaut 1996: 62-6). Er kommt zum folgenden Schluss: [...] political democracy has generally been maintained considerably longer under parliamentarism than presidentialism, a finding that indisputably lends support to Linzs critical assessment of the latter systems (1994: 79). Ausgehend von der Debatte um Funktions- und Stabilittsprobleme des Prsidentialismus versuchte Mark Jones in seiner Arbeit Electoral Laws and the Survival of Presidential Democracies (1995), mit statistisch-quantitativen Methoden, den Einfluss wahlsystemischer Arrangements (Prsidentschaftswahlsystem, relatives Timing von Prsidentschaftswahlen und Parlamentswahlen, effektive Wahlkreisgre, etc.) auf die
107 Diese Variablen sind die Folgenden: (1) Regierungssystem: Prsidentialismus vs. Parlamentarismus; (2) die Existenz oder Nicht-Existenz fderaler Strukturen; (3) Bildung von Koalitionsregierungen oder Prdomination von Alleinregierungen; und (4) Wahlsystem: Mehrheitswahlsystem vs. Verhltniswahlsystem.

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dentschaftswahlen und Parlamentswahlen, effektive Wahlkreisgre, etc.) auf die Fragmentierung des Parteiensystems und auf die parlamentarische Strke der Regierungspartei in 16 lateinamerikanischen Lndern sowie in den 23 argentinischen Provinzen herauszufinden. Seine Studie kam zu dem Ergebnis, dass eine institutionelle Optimierung des Prsidentialismus generell durch die Einfhrung folgender institutioneller Komponenten erreicht werden knne:
[] (1) the plurality electoral formula to select the president, (2) presidential and legislative elections held concurrently, (3) proportional representation with (4) multi-member districts with a moderate effective magnitude to elect legislators, and (5) a unicameral legislature (Jones 1995: 161).

Aber die allgemeine Empfehlung beruht in erheblichem Mae auf der statistischen Zugriffsweise auf das historische Material sowie auf konzeptionellen Vereinfachungen (vgl. hierzu Lauga 1999: 123). Jones ignoriert wichtige Anzeichen eines historischen Wandels in der Funktionsweise des Prsidentialismus in einigen Lndern. Ferner neigt er bezglich der Beziehung zwischen Prsidentschaftswahlsystem und der Zahl der im Parlament vertretenen Parteien dazu, die statistischen Korrelationen im Sinne von einseitigen Kausalbeziehungen zu begreifen. Dies ist umso problematischer, als historischempirische Studien der Genese von Wahlsystemen und Wahlsystemreformen zeigen, dass Wahlsysteme in der Regel ein Produkt von spezifischen parteiensystemischen Konstellationen sind und dementsprechend dazu tendieren, diese parteienspezifischen Gegebenheiten ber die Zeit zu erhalten. Somit ist es realittsnher, von wechselseitigen Wirkungsbeziehungen zwischen Wahl- und Parteiensystem auszugehen (vgl. hiezu Nohlen 2004; Nohlen/Kasapovic 1996; Krohn 2003). Adam Przerworski et al. (1996: 44-7) besttigen statistisch noch einmal die Kritik von Linz an den prsidentiellen Systemen. Sie stellen zunchst fest, dass von 135 Lnder zwischen 1950 bzw. dem jeweiligen Unabhngigkeitsjahr und 1990 bzw. dem entsprechenden letzten Beobachtungsjahr, 46 ein prsidentielles System hatten gegenber 50 parlamentarischen und 8 mit hybriden Systemen (ebd.: 1). Im diesem Zeitraum sind 14 parlamentarische Demokratien (28%) und 24 prsidentielle (52%) zusammengebrochen. So sei die Lebenserwartung der Demokratie unter Prsidentialismus weniger als 20 Jahre und unter Parlamentarismus 71 Jahre. Dieser Dauerhaftigkeitsgrad wre von Niveau der konomischen Entwicklung nicht betroffen. berdies wre die berlebenschance prsidentieller Systeme unter einem fragmentierten Parteiensystem erheblich geringer. Przeworski et al. fassen dieses Ergebnis folgendermaen zusammen:

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Statistical analyses provide stronger evidence in favor of parliamentarism. The expected life of presidential system depends on the level of development, on economics growth, and on the presence of legislative majorities. [...] By contrast, [...] for parliamentary systems neither the distribution of seats nor economic growth is a statistically significant predictor of the survival of democracy (1996: 46f.).

Die jngsten quantitativen Studien sind bescheidener mit ihren Konklusionen. Shugart und Mainwaring (1997) versuchen, basierend auf Daten von Freedom House, die ermittelten prsidialen und parlamentarischen Systeme nach den Kriterien wie Bevlkerungszahl, durchschnittliche Einkommenshhe und britische Kolonialherrschaft zu unterteilen. Demnach waren von den Lndern, die in den 70er und 80er Jahren zu Prsidialdemokratien wurden, die meisten in der niedrigen Einkommenskategorie und alle in Lateinamerika. 17 der stabilen parlamentarischen Demokratien seien hingegen in Lndern mit hohem Einkommen, die vermutlich auch unter Prsidialsystemen stabil gewesen wren. Von den stabilen parlamentarischen Systemen auerhalb Europas seien alle ehemalige britische Kolonien. Alle Mikrostaaten und die Mehrzahl der mittelgroen Staaten htten Parlamentarismus. Nur auergewhnlich groe Lnder wie USA und Brasilien neigten berwiegend zum Prsidentialismus. Dies legt fr sie den Schluss nahe, dass es einen Startvorteil fr den Parlamentarismus gebe: Grobritannien habe oft kleine, homogene Inseln kolonialisiert, dort lokale Selbstverwaltung nach dem Westminster-Modell zugelassen und somit eine gewisse demokratische Tradition hinterlassen. Der Prsidentialismus hingegen komme oft als Regierungsform in Lateinamerika und Afrika vor, mit groen regionalen und sozialen Disparitten, die fr jegliche Regierungsform schwierige Bedingungen bedeuteten. Die Behauptung einer per se greren Stabilitt von parlamentarischen Systemen sei also zu relativieren (vgl. Shugart/Mainwaring 1997: 21-29; Mainwaring/Shugart 1998 ). Grace Deheza (1998), Joe Foweraker (1998), David Altman (2000) Daniel Chasquetti (2001) und Anbal Prez-Lian (2003) ebenso distanzieren sich von der dichotomischen Debatte der Regierungsformen und versuchen, die konkreten Regierungssysteme in den Lnder Lateinamerikas mit einem qualitativen Zugriff zu erkunden. Deheza, Altman und Chasquetti haben herausgefunden, dass in prsidentiellen Demokratien politische Koalitionen kein Fremdkrper sind. Foweraker stellt zudem fest, dass die institutionellen Variationen innerhalb der prsidentiellen Systeme wichtige Auswirkungen auf die politische Stabilitt, die Leistungsfhigkeit des Parlamentes und die Vermeidung von institutionellen Bockladen haben. Schlielich unterstreicht Prez-Lian (2003) die

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Anpassungsfhigkeit prsidentieller Institutionen und die Tatsache, dass die historische Erfahrungen in Lateinamerika zu einem neuen, relativ ausgewogenen Gleichgewicht zwischen Exekutive und Legislative gefhrt haben. Mit diesen Ergebnissen nhern sich die empirisch-statistischen Studien den Ertrgen von qualitativen Untersuchungen.

2.4.2.1 Kritik: Die statistische Falle

Die frheren empirisch-statistischen Studien legten auf verschiedene Arten den Schluss nahe, dass in der Frage der demokratischen Stabilitt Parlamentarismus dem Prsidentialismus berlegen ist. Von den stabilen Demokratien sei die Mehrzahl parlamentarisch (Mainwaring 1990; Stepan/Skach 1994; Przeworski et al. 1996). Parlamentarische Systeme brchen nach ihrer Etablierung weniger hufig zusammen und tendierten dazu democratic overachievers zu sein, wohingegen prsidiale Systeme oft democratic underachievers seien (Stepan/Skach 1994).108 Die Kritik gegen diese Schlussfolgerungen lsst sich Thibaut (1996: 62-6) nach in folgende Aspekte zusammenfassen: (1) die starke Abhngigkeit der Ergebnisse statistischer Untersuchungen von zeitlichem und rumlichem Bezug der Daten, (2) die Vernachlssigung von regional spezifischen Faktoren, und (3) der mangelnde Bezug zu historisch-politischen Entwicklungen (vgl. hiezu Nohlen 1998; Lauga 1999: 122; Basedau 2003: 181f.). Demzufolge hat der statistisch-quantitative Ansatz mit dem normativ-deduktiven Ansatz die Neigung gemeinsam, die raum- und zeitbedingten Rahmenbedingungen der untersuchten Institutionen auszublenden. Er geht berdies von der Existenz einseitiger, monokausaler Beziehungen zwischen institutionellen Arrangements und politischer Entwicklung aus. Aufgrund der fehlenden Interpretation und berprfung der konstruierten Korrelationen im jeweiligen historischen Kontext, aus dem sie filtriert wurden, nhern sich die empirisch-statistischen Annahmen und Thesen der Argumentationsweise des Altinstitutionalismus an. Deshalb pldiert Beyme fr eine Balance zwischen luftigen Korrelationskonstruktionen exakt aber zunehmend irrelevant und der [historischen] Deskription (1999: 12).

108 Gegen diese Konklusionen wenden Shugart und Carey (1992) ein. Sie stellen fest, dass sich solche Untersuchungen nur auf die Zeit nach dem Zweiten Weltkrieg konzentrieren und zu hohe Mastbe ansetzen (25 Jahre kontinuierlich demokratisch). Dies ignoriere die Tatsache, dass viele der in den 20er Jahren zusammengebrochenen Demokratien parlamentarisch waren. Hingegen seien viele der in den 1980er Jahren hinzugekommenen Demokratien Prsidialsysteme, noch im Konsolidierungsprozess und daher nicht ausreichend bercksichtigt (vgl. Shugart/Carey 1992: 39).

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2.4.2.2 Fazit: Korrelationen in Kontexten

Die statistischen Anstze zeigen das generelle Problem der statistischen Abgrenzung und bleiben wenig aussagekrftig. Die quantitativen Studien mssen bercksichtigen, dass Regierungssysteme auch Ausdruck spezifischer historischer, sozialer und kultureller Rahmenbedingungen sind, die nicht ohne weiteres zu quantifizieren sind.109 Statistische Korrelationen knnen wichtige Tendenzen zeigen, die aber in engen Bezug zum jeweiligen Kontext interpretiert werden mssen. Dabei soll auch berprft werden, ob intervenierende Variablen diese Tendenzen besser erklren als die operationalisierten quantitativen Variablen. Mit den jngsten Studien lsst sich jedoch eine Entwicklung in diese Richtung erkennen (vgl. Deheza 1998; Altman 2000; Chasquetti 2001).

2.4.3

Constitutional engineering-Ansatz

Giovanni Sartori (1997 zuerst 1994, 1996) konzipiert Verfassungen als Regelwerke oder Maschinen, die bewusster Manipulation und Gestaltung zugnglich sind und dazu dienen, grundlegende Anreizstrukturen (Systeme von Belohnungen und Strafen) festzulegen, um das Verhalten der politischen Akteure zu lenken.110 Ausgehend von diesen Annahmen entwickelt Sartori einen systematisch vergleichenden Ansatz zum Studium politischer Institutionen, den er als constitutional engineering bezeichnet. Dabei distanziert er sich vom Altinstitutionalismus und erklrt, dass der legalistische Zugang zur Analyse formaler Institutionen nicht nur zu eng sei, sondern auch bersehe, dass die tatschliche Performanz zwei positiv gleich definierter Institutionen ganz unterschiedlich sein knne, weil sie von der Konfiguration der anderen zentralen Verfassungselemente abhngen wrde (Sartori 1997: 218; vgl. hiezu Schulze 1998; Lauga 1999: 126f.; Monsalve/Sottoli 2003: 183ff.). Die Grenzen des constitutional engineering sieht Sartori (1996, 1997: 199) in der conditions analysis, d h. die Analyse des konkreten Kontextes, in dem Verfassungen entstehen und funktionieren. Diese Grenzen sollten von Fall zu Fall festgelegt werden.
109 Loewenstein kritisiert die Tendenz, qualitativen Messungstechniken auf die Substanz der politischen Macht anzuwenden, von der nicht einmal feststeht, dass sie berhaupt messbar wre. Fr die Messungsfanatiker gibt es keine Geheimnisse menschlichen Verhaltens, die ihnen heilig wre, und ihr einziges Sakrament ist die Statistik (2000: 5f.). 110 Insbesondere dem Wahlsystem misst Sartori eine entscheidende Bedeutung bei der Funktionsfhigkeit des politischen Systems zu: Not only are electoral systems the most manipulative instruments of politics; they also shape the party systems and affect the spectrum of representation (1997: ix).

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Dabei muss die Frage beantwortet werden: Unter welchen Bedingungen kann irgendwelche Intervention bzw. irgendein konkretes Instrument, die angestrebten Effekte erzielen?

2.4.3.1 Weder Prsidentialismus noch Parlamentarismus

Sartori teilt die Kritik von Linz am Prsidentialismus. Obwohl er erkennt, dass die Schwierigkeiten der prsidentiellen Demokratien in Lateinamerika eng mit den widrigen Umstnden in der Region zusammenhngt, behauptet er dennoch: [...] the problem ultimately resides in the separation of power principle; a separation that keeps the Latin American presidentialisms in perennial, unsteady oscillation between power abuse and power deficiency (ebd.: 93). Nicht einverstanden ist Sartori allerdings mit der pauschalen Ersetzung des Prsidentialismus durch den Parlamentarismus. Denn [...] the Linzian proposal fails to explain convincingly why and how a switch to parliamentarism would solve the governability problems that presidentialism either generates or leaves unresolved (ebd.: 94).111 Sartori betont, dass gut strukturierte und disziplinierte Parteien (parliamentary fit parties) eine notwendige Voraussetzung fr das Funktionieren eines parlamentarischen Systems seien. Dies sei nicht die Regel in Lateinamerika und der Parlamentarismus allein kann solche Parteien auch nicht mechanisch hervorrufen (1997: 94-7, 189ff.). Nachdem Sartori (1997: 173-181) die Prsidentialismuskritik zusammenfasst, fragt er sich: Unter welchen Bedingungen funktionieren prsidentielle Systeme am besten? Dabei erhlt insbesondere das Parteiensystem eine entscheidende Bedeutung fr die Qualitt der Funktionsweise des Prsidentialismus:
[...] two-party presidentialism is more functional than a multi-party one, and that as ideological differences decline a bipolar, if not two-party simplification is favored by: (i) the centrality of the presidency, i.e., the effectiveness of presidential power; (ii) having parties that perform as principal competitors for the presidency; (iii) requiring an absolute majority winner (by means of a double ballot system); (iv) the simultaneity of parliamentary and presidential elections (1997: 179).
111 Sartori erwartet eher negative Konsequenzen von der Einfhrung des Parlamentarismus in Lateinamerika: [...] I would expect most Latin American democracies (if they were to abandon their presidential forms) to fall straight into assemblearism. [...] In the assembly pattern (i) the cabinet does not lead the legislative; (ii) power is not unified but scattered and atomized; (iii) responsibility vanishes altogether; (iv) party discipline goes from poor to non-existent; (v) prime ministers and their cabinets cannot act quickly and decisively; (vi) coalitions seldom resolve their disagreements and are always uncertain of legislative support; and (vii) governments can never act and speak with a single, clear voice (1997: 111). Nohlen (1998a: 93, 105f.) ist ebenso skeptisch von der Effektivitt des parlamentarischen Rezepts.

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Ausgehend von der Feststellung, dass der Prsidentialismus und Parlamentarismus insbesondere in ihrer reinen Form versagen knnen, schlgt Sartori die Suche nach einer mixed solution, a political form that stands at the cross-roads between presidential and parliamentary systems and draw from both (1997: 122) vor. So gelangt er zur der berzeugung, dass semiprsidentielle Systeme die besten zwischen den bestehenden Regierungsformen sind. Der Semiprsidentialismus ist jedoch nicht an sich das beste System, sondern er ist dasjenige System, das am besten anzuwenden ist (1997: 137). Sartori fasst seine Vorliebe fr den Semiprsidentialismus (brilliant piece of constitutional witchcraft) folgendermaen:112
[...] semi-presidentialism is better than presidentialism. [...] on the ground that the former system can cope with split majorities far better than the latter. [...] countries that intend to leave presidentialism are well advised to opt for semipresidentialism on ground of prudence on account of the fact that for a presidential country a leap to parliamentarism is a leap into the utterly diverse and unknown, whereas a switch to semi-presidentialism still allows that country to perform in the ambit of what it knows, of the experience and expertise that it has (Sartori 1997: 135f.).

In semiprsidentiellen Systemen ist jedoch die Mglichkeit institutioneller Blockaden nicht vllig ausgeschlossen.113 Denn das den Prsidentialismus kennzeichnende Konfliktpotential zwischen Exekutive und Legislative wird auf das Spannungsfeld der Exekutive zwischen Staatsprsidenten und Regierungschef verlagert. Um diesen Mangel zu beheben, schlgt Sartori obendrein eine ziemlich verschachtelte neue Regierungsform vor: the alternating presidentialism. Die neue Maschine sei die ideale Regierungsform insbesondere fr nicht konsolidierte Demokratien. Sartori prsentiert seine neue Erfindung folgendermaen:
[...] alternating presidentialism is superior to semi-presidentialism and, furthermore, an optimal solution for any non-performing polity. [...] Since its two engines alternate, they cannot work one against the other. But since it is equipped with two engines, it can hardly fail to outperform single-systems. And the gist of may case is this: that both presidentialism and parliamentarism breed within themselves, in the process of aging, the defects of their merits. However, if the two
112 Shugart und Carey (1992) und Pasquino (1997) teilen die Prferenz fr den Semiprsidentialismus mit Sartori. Nach Shugart und Carey kann der Semiprsidentialismus die Vorteile des Prsidentialismus maximieren und seine Nachteile kompensieren (vgl. 1992: 49-53). Fr Pasquino sind semiprsidentielle Systeme im Hinblick auf die Regierungseffektivitt parlamentarischen Formen berlegen und tendieren anders als diese nicht dazu, in Versammlungsregierungen abzugleiten. Zugleich seien sie besser geeignet als prsidentielle Systeme, politische Blockaden zu vermeiden, und laufen anders als diese auch keine Gefahr, zur plebiszitren Demokratien zu verkommen (1997 : 136f.; vgl. auch Nino 1988, 1993; Martnez 1996). 113 Skeptisch gegenber der semiprsidentiellen Lsung sind u. a. Linz (1994: 52-5, 61f.), Valenzuela (1998: 137), Merkel (1996), Rb (2001) und Nohlen (2006: 73-5). Aufgrund der starken Tradition des Prsidentialismus in Lateinamerika wre der Semiprsidentialismus laut Linz (1994: 59) eher als eine bergangslsung zum Parlamentarismus zu betrachten.

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formulas are called to compete with each other within a mechanism of alteration, the incentives are in place for the merits to be enhanced and defects to be minimized (1997: 170f.).

Der alternating presidentialism oder intermittent presidentialism (Sartori 1997: 153-60) sollte folgendermaen funktionieren: (1) Das Parlament whlt die Regierung einmal oder zwei Mal, wenn die Amtsperiode jeweils vier o fnf Jahre dauert. D.h. am Anfang wird das System parlamentarisch funktionieren. (2) Wenn die Regierungen scheitern, wandelt das System in einen starken Prsidentialismus. Der Staatsprsident bernimmt zustzlich die Rolle des Regierungschefs und ernennt direkt die Mitglieder des Kabinetts. Die Regierung hngt nicht vom Vertrauen des Parlaments ab und die Funktion des Parlaments reduziert sich auf die Kontrollfunktion. (3) Der Prsident wird direkt oder indirekt gewhlt. Seine Amtszeit hat dieselbe Dauer wie das Parlament und er kann ohne Begrenzungen wieder gewhlt werden. Das System basiert auf Anreizen und Strafen. Das Organ, das scheitert, wird mit seiner Ausschaltung bestraft. Ob eine solche Regierungsform zu vermitteln ist und unter welchen Bedingungen sie eingefhrt und funktioniert werden kann, lsst Sartori offen. Der alternating presidentialisms hat sich in der Diskussion ber die politische Reform und ber die Demokratiekonsolidierung noch nicht durchsetzen knnen. Bisher ist er nur als ein intellektuelles Produkt des constitutional engineering anzusehen und als Beweis, dass man eine Maschine ohne praktische Anwendung bauen kann.

2.4.3.2 Kritik: Kontextlose Institutionen als erklrende Variablen

Der entscheidende Schwachpunkt des constitutional engineering-Ansatzes liegt darin, dass die historischen Rahmenbedingungen der untersuchten Flle auf keine Weise in die Analyse mit einbezogen werden und dass die versprochene conditions analysis nicht wirklich thematisiert wird. Hinzu kommt, dass Sartori sich fast ausschlielich auf die Frage konzentriert, ob und inwieweit politische Institutionen zur Stabilitt und Regierbarkeit beitragen knnen. Da allerdings andere Funktionskriterien wie Reprsentation, Konzentration, accountability, etc. einen viel geringeren Stellenwert einnehmen, spielen auch beim constitutional engineering wertbezogene Urteile hinsichtlich der Ziele demokratischer Systeme eine wichtige Rolle (Lauga 1999: 127f.; Grotz 2000: 72). Der constitutional engineering-Ansatz beschftigt sich auerdem ausschlielich mit

94

der eindimensionalen Erfassung von Auswirkungen institutioneller Faktoren (etwa Wahlsystem) auf politisch-strukturelle Variablen (etwa Parteiensystem). Er nimmt an, dass eine systematisch auf allen Demokratien beruhende vergleichende Analyse die Auswirkungen der Institutionen auf andere politischen Variablen eindeutig bestimmen und gesetzmige Generalisierungen aufstellen kann (vgl. Lauga 1999: 128; Monsalve/Sottoli 2003). Obwohl Sartori auf der operativen Ebene sich nach an einem criterio de verdad pragmtico orientiert: es verdadera la solucin que funciona, es exacto el proyecto que alcanza xito en su aplicacin (1984: 45) bzw. for that political form is best that best applies: a conclusion that no getting away from context (1997: 135; vgl. dazu auch 1994: 110ff.), favorisiert der constitutional engineering-Ansatz in der Praxis das Denken in Modellen. Somit beansprucht dieser Ansatz, das ausreichende Knowhow darber vermitteln zu knnen, was eventuell an einer Verfassung zu reformieren sei und wie, um die Funktionsfhigkeit eines demokratischen politischen Systems zu sichern bzw. zu verbessern. Sartori versucht dementsprechend, die besten Institutionen abhngig von Raum und Zeit zu entdecken und zu konzipieren. Im Bezug auf die Reformbarkeit politischer Institutionen geht er wie der normativ-deduktive Ansatz von der fast unbegrenzten Verfgbarkeit eines groen Handlungsspielraums aus. So zweifelt Sartori weder die Fhigkeit des Experten an, Lsungen rational zu entwerfen, noch die Existenz eines uneingeschrnkten politischen Raums, um Reformen durchzusetzen (vgl. Lauga 1999: 127ff.; Schultze 1998: 58ff.; Monsalve/Sottoli 2003). Mit dem normativen Ziel, die besten Institutionen zu finden, mit der undifferenzierten Betrachtung der Institutionen nur als erklrende Faktoren und mit der berschtzung der unbegrenzten Potenziale und Ergebnisse der politischen Reform nhert sich der constitutional engineering-Ansatz der Argumentationsweise des Altinstitutionalismus. Sartori erfllt nicht sein Versprechen der Analyse von kontextuellen Bedingungen fr das Funktionieren von Regierungsformen und vergisst, dass das beste System dasjenige ist, das besser in einem konkreten Land funktioniert. Deshalb kann man nicht a priori und auf ewig die optimale Regierungsform festlegen, sei es Semiprsidentialismus oder der alternating presidentialism.

2.4.3.3 Fazit: Institutionen in komplexen Zusammenhngen

Mit der Notwendigkeit der Analyse des jeweiligen Kontext (conditions analysis) und

95

mit der Entdeckung, dass die richtigen institutionellen Anreize die Menschen nicht ersetzen knnen,114 lsst Sartori erkennen, dass andere Faktoren bei dem tatschlichen Funktionieren und der entsprechenden Leistungsfhigkeit der Regierungssysteme von Bedeutung sind. Historische, soziokonomische und soziokulturelle Faktoren, konkreten politische Machtverhltnisse und die Eigenschaften von politischen Akteuren mssen untersucht werden, um das spezifische Funktionieren des Regierungssystems ausreichend zu beschreiben und bewerten zu knnen. Dazu sollte man bercksichtigen, dass sich die unterschiedlichen Variablen dynamisch gegenseitig bedienen. Damit ist es angemessener, institutionelle Faktoren sowohl als unabhngige als auch abhngige Variablen zu konzipieren. Auf der operativen Ebene sollte sich Sartori seine eigenen Wrter vor Augen halten: we are generally correct in our critic of the polity under which we live but often wrong in assessing the alternatives and their hoped for benefits (1994: 115).

2.4.4

Historisch-empirischer Ansatz

Die Heidelberger Schule distanziert sich explizit und bewusst von linzischen Vorgehensweisen und Argumentationen (vgl. Nohlen 1991, 1991a, 1992, 1998, 1998b, 1999, 2003; Nohlen/Fernndez 1991, 1998; Thibaut 1996, 1998).115 Sie geht eher davon aus:
[..] dass sich keine apriorische und kontextunabhngige berlegenheit von einem bestimmten institutionellen Arrangement empirisch nachweisen lsst, und dass dementsprechend eine deskriptive, konfigurative und vergleichende Analyse der spezifischen Funktionsweise und der konkreten politisch-institutionellen Reformmglichkeiten der bestehenden Regierungssysteme in Lateinamerika unabdingbar ist (Lauga 1999: 245).

Im Gegensatz zu den oben dargestellten Anstzen betont die historisch-empirische Forschung, dass Institutionen in konkreten historischen und soziokulturellen Kontexten immer nur eine relative Bedeutung haben. Mit diesen theoretischen und methodologischen Reflexionen entwickelt die Heidelberger Schule ein eigenes Programm zur Untersuchung und Bewertung von Regierungssystemen sowie einen anderen Zugriff zur politischen Reform.

114 So schreibt Sartori: structures cannot substitute for person. The wrong person will do badly even the structure is right. But bad structures will waste the right person (1997: 158) 115 ber den historisch-empirischen Ansatz innerhalb des neoinstitutionellen Ansatzes siehe Abschnitt 1.4 weiter oben.

96

2.4.4.1 Das Gegenprogramm der Heidelberger Schule

Aufbauend auf die Auseinandersetzung mit den Thesen von Linz und deren Mngeln (vgl. Abschnitt 2.4.1.2) entwickelt die Heidelberger Schule ein eigenes Programm zur Analyse und Bewertung der Funktionsweise von Regierungssystemen. Die zentralen Thesen dieses Forschungsprogramms lassen sich folgendermaen zusammenfassen (vgl. hierzu Ortiz Ortiz 2004, 2005): (a) Empirischer Test theoretischer Annahmen: Die Heidelberger Schule betrachtet die Konklusionen der theoretischen Prsidentialismuskritik als testbare Hypothesen. Denn es lsst sich keine a priori und kontextlose berlegenheit von einem bestimmten institutionellen Arrangement empirisch nachweisen. Dementsprechend mssen die normativ modellierten Annahmen dem harten Test der Realitt unterzogen werden (vgl. Thibaut 1996, 1998a). Die von Aristoteles systematisierte Logik darf weder die empirische Untersuchung ersetzen noch an der Realitt vorbeireden. (b) Aufgeklrtes Menschenbild: Die Rolle der politischen Akteure (der Faktor Mensch) und deren Interaktion innerhalb des institutionellen Rahmens werden als eine entscheidende Gre fr die Funktionsfhigkeit politischer Institutionen betrachtet; insofern Wandelprozesse auf der Ebene der Einstellungen und Verhaltensmuster der politischen Eliten Vernderungen in der Funktionsweise der prsidentiellen Regierungssysteme bewirken knnen (Nohlen 1994b). (c) Historische und multifunktionelle Bewertung von Regierungssystemen in spezifischen Kontexten: Die Heidelberger Schule richtet sich sowohl gegen die normativ knstliche Konstruktion von idealen institutionellen Modellen als auch gegen die deduktiven Spekulationen auf der Ebene der reinen Regierungstypen. Der historischempirische Institutionalismus zielt vielmehr darauf ab, die in den Demokratien vorzufindenden institutionellen Varianten durch die systematische Beschreibung konkreter institutioneller Arrangements und ihres jeweils spezifischen, historischen, gesellschaftlichen, politischen und kulturellen Kontexts qualitativ-vergleichend herauszuarbeiten (Lauga 1999: 124). Dabei ist auerdem zu bercksichtigen, dass politische Systeme eine Vielzahl von Aufgaben zu erfllen haben, die sich zum Teil widersprechen und daher nicht alle in gleichem Mae gelst werden knnen. Je nach Politikbereich und historischer Situation kommt diesen Funktionen unterschiedliche Bedeutung zu (Thibaut 1996: 53f). Deswegen ist es schwierig, endgltige Kausalbeziehungen zu formulieren.

97

(d) Umfassende Bewertung von Erfolgen, Schwchen und Potenzialen der Regierungssysteme: Die Heidelberger Schule fokussiert ihre wissenschaftlichen Anstrengungen auf die Untersuchung von historisch gemachten Erfahrungen mit prsidentiellen Systemen nicht nur in an sich instabilen Demokratien sondern auch in bewhrten Demokratien. Sie fragt darber hinaus nach den Faktoren, welche die Funktionsweise von Regierungssystemen bestimmen und wie sich diese Funktionsmuster auf die politische Entwicklung auswirken. (e) Ausdifferenzierung von institutionellen Arrangements innerhalb der jeweiligen Grundformen von Regierungssystemen: Die Heidelberger Schule insistiert darauf, die auffllige Vielfalt institutioneller Gestaltung innerhalb des Prsidentialismus zu bercksichtigen, denn spezifische institutionelle Komponente und ihre Kombination innerhalb bestimmter historischer und politischer Konstellationen knnen von Bedeutung sein (Nohlen 1992: 88). (f) Relativierung des institutionellen Faktors in fluiden Kontexten: Dem historischempirischen Ansatz zufolge knnen weder Demokratisierung noch demokratische Stabilitt, Regierbarkeit und Konsolidierung ausschlielich oder auch nur hinreichend durch die Analyse der politischen Institutionen erklrt werden. Der kontextbezogene Institutionalismus betont, dass Institutionen immer eine relative Bedeutung haben, insofern Funktion, Auswirkungen und Angemessenheit institutioneller Arrangements stets nur kontextuell, d.h. im Zusammenhang mit den entsprechenden historischen Bedingungen, politischen Traditionen, soziostrukturellen und kulturellen Faktoren bestimmt werden knnen; und [...] dass die Bedeutung von Institutionen kontingent ist, denn die konkrete Konfiguration der gesellschaftlichen, politischen und kulturellen Rahmenbedingungen politischer Institutionen kann sich immer ndern (Lauga 1999: 124f.; vgl. dazu Grotz 2000).116 (g) Reformvorschlge nach Ma: Hinsichtlich des Reformspielraums geht der kontextbezogene Institutionalismus von der Komplexitt und Begrenztheit der Reformmglichkeiten aus und lsst sich vom Gedanken der inkrementalistischen funktionalen Anpassung historisch oder international vorhandener Institutionen leiten (Lauga 1999:

116 Monsalve und Sottoli betonen auch die kontextgebundene Bedeutung der Institutionen bei den empirisch-historischen Untersuchungen: las influencias de las instituciones sobre los fenmenos polticos son ms bien indirectas, mltiples, mediatizadas, dependientes den contexto y, por consiguiente, extremadamente difciles de ser sujetas a generalizaciones (2003: 190).

98

126).117 Angesichts der tiefen Verwurzelung des Prsidentialismus in Amerika und der Schwierigkeiten der Einfhrung des Parlamentarismus pldiert die Heidelberger Schule fr eine parlamentarismusartige Reform des Prsidentialismus, vor allem durch Strkung der Parlamente und Verbesserung der Beziehungen zwischen Exekutive und Legislative.118 Die Reformvorschlge richten sich vor allem auf Schaffung von institutionellen Anreizen fr die Bildung von Mehrheitsregierungen mit festen Koalitionen im Parlament, auf die Einrichtung des Amtes des Premierministers, der sich auf eine parlamentarische Mehrheit sttzt und die Beziehungen zwischen Regierung und Parlament pflegt und aufbaut (Nohlen 1991a: 38f., 1998a: 106ff.; vgl. hierzu Valads 2003) . Zusammengenommen kann die Heidelberger Schule mit ihrer institutionellen Perspektive der neoinstitutionalistischen Strmung zugerechnet werden. Denn sie beschftig sich nicht nur von neuem mit politischen Institutionen, sondern sie nimmt die zentralen Forderungen des Neoinstitutionalismus ernst: (1) Institutionen haben eine relative Bedeutung, denn sie sind ein Faktor unter vielen. (2) Institutionen entfalten unterschiedliche Auswirkungen in unterschiedlichen Kontexten. (3) Institutionen bestimmen nicht direkt politische Prozesse oder Ergebnisse, sondern indirekt, in dem Sinne, dass sie das Handeln der Akteure strukturieren. Der wichtigste Beitrag der Heidelberger Schule zur neoinstitutionellen Diskussion besteht in der Erkenntnis, dass insbesondere dort, wo die politischen Prozesse relativ wenig verfestigt sind, die Erklrungskraft der institutionellen Faktoren nicht berschtzt werden sollte (vgl. Lauga 1999: 117; Grotz 2000; Basedau 2003: 178ff.).

2.4.4.2 Fazit: Prsidentielle Regierungssysteme in konkreten Kontexten

Einen empirisch-historischen Test der Annahmen von Linz anhand vier sdamerikanischer Lnder (Argentinien, Brasilien, Chile und Uruguay) unternimmt Bernard Thibaut (1996). Er stellte dabei fest, dass die essenziellen Auswirkungen auf die Funktionsweise
Auch Klaus von Beyme htet sich vor radikalen und pauschalen Reformvorschlgen. Seine Studie ber Das Prsidentielle Regierungssystem der Vereinigten Staaten in der Lehre der Herrschaftsformen endet mit dem Urteil: Die ideologischen und praktischen Anpassungsschwierigkeiten auf die das prsidentielle System in Europa stt, lsst seine Einfhrung in den meisten europischen Staaten trotz mancher Vorteile, die der Prsidentialismus bietet nicht ratsam erscheinen (1967: 78). 118 In seinem Buch El gobierno de gabinete (2003) ist Diego Valads ebenso der Ansicht, dass es zweckmiger ist, den Prsidentialismus innerhalb seiner eigenen Logik zu reformieren und anzupassen (2003: 57). Er verteidigt auerdem den langfristigen Charakter der politischen Reform: Los cambios incrementales no deben ser vistos con desdn ni como sugerencias tmidas; los tiempos sociales son de una
117

99

der prsidentiellen Regierungssysteme von den Ausprgungen des jeweiligen Parteiensystems ausgehen, wobei insbesondere der Polarisierungs- und Institutionalisierungsgrad eine magebliche Rolle spielen. Thibaut beendet seine Untersuchung mit der Feststellung:
Der kontextbezogene Vergleich prsidentieller Regierungssysteme spricht weder fr die Behauptung, der Prsidentialismus habe berall auer in den Vereinigten Staaten versagt noch fr die in der Regierungssystemdebatte gngigen Thesen, die eine direkte Verbindung zwischen horizontal gewaltenteiliger Regierungsorganisation und Ineffektivitt und destabilisierenden Tendenzen des politischen Prozesses ziehen. Die besonders problematischen Konfigurationen politischer Prozesse in prsidentiellen Systemen begrnden zudem Skepsis gegenber der Vorstellung, der bloe bergang zu einem parlamentarischen Regierungssystem knne die Regierbarkeit in den betreffenden Lndern entscheidend verbessern (1996: 342).

Der historisch-empirische Zugriff erlaubt somit, die diversen Erfahrungen mit dem Prsidentialismus, seine institutionellen Variationen und die kontextuellen Gemeinsamkeiten und Unterschiede zwischen den einzelnen Lndern theoriefruchtbarer zu erfassen, als durch jene normativ-deduktive Argumentation la Linz und jene statistischen Untersuchungen. Deswegen macht Dieter Nohlen (1994b) mit Recht darauf aufmerksam, dass der Erfolg des Parlamentarismus und das Scheitern des Prsidentialismus zum Teil zufllig und hchstwahrscheinlich viel weniger das Ergebnis institutioneller Arrangements als soziokonomischer und politisch-kultureller Faktoren sein knnte. Er pldiert vielmehr dafr, die prsidentiellen Systeme in konkreten historischen Situationen zu untersuchen und zu evaluieren. Der historisch-empirische Ansatz hat sich in der politologischen Diskussion und Forschung von Regierungssystemen in nicht-konsolidierten Demokratien bewhrt und mit seinem Pldoyer fr die Untersuchung der institutionellen Auswirkungen in konkreten historischen Situationen und fr eine parlamentarismusartige Reform des Prsidentialismus durchgesetzt.119 Denn es ist klar geworden, dass ber die Vorzge und
gran extensin y no importa que la transformacin completa de una institucin se lleve a cabo de manera gradual (ebd.: 102). 119 Das Forschungsprogramm der Heidelberger Schule d.h. die empirische Untersuchung der konkreten Funktionsweise von Regierungssystemen und das Pldoyer fr eine funktionale Verbesserung des Prsidentialismus setzt sich allmhlich in der Forschung des lateinamerikanischen Prsidentialismus sowohl in Deutschland (vgl. u. a. Nohlen/Fernndez 1998; Thibaut 1996, 1998a; Nolte 2000; Nolte/Krumwiede 2000; Schultz 2000) als auch in den USA (vgl. u. a. Mettenheim 1997; Mainwaring/Shugart 1997; Carey/Shugart 1998; Mogenstern/Nacif 2002) sowie in Lateinamerika (vgl. u. a. Garca Belande 1996; Serrafero 1999; Carpizo 1999; Burbano/Rowland 1999; Lanzaro 2001; Meja 2002; Valads 2002, 2003) durch. Die Arbeit von Schultz (2000) lsst jedoch unverstndlich die letzten Arbeiten der Heidelberger Schule ber den lateinamerikanischen Prsidentialismus (Thibaut 1996; Nohlen/Fernndez 1998) auer Acht. Die Bercksichtigung dieser Literatur htte sicher zu einem systematischeren Vergleich und zur einer strkeren Bercksichtigung von nicht-institutionellen Faktoren gefhrt.

100

Nachteile von Regierungssystemen und Verfassungsreformen nicht abstrakt diskutiert werden kann, sondern die konkreten historischen Rahmenbedingungen in Politik und Gesellschaft in die Analyse einbezogen werden mssen (Nolte 2000: 2).

2.5

Historische Bewertung der Funktionsweise der Regierungssysteme

Aus systematischen Grnden erscheint es sinnvoll zunchst die Regierungsformen in prsidentielle und parlamentarische zu unterscheiden. Aber um die konkrete Funktionsweise und Auswirkungen politischer Institutionen festzustellen, ist es unausweichlich fr empirische Untersuchungen die Grundtypen zu differenzieren v. a. hinsichtlich anderer spezifischer institutioneller Komponenten und prozessualer Elemente. Die bestehende institutionelle Vielfalt mit ihrer in jedem Land besonderen Ausprgung und die intervenierenden Effekte von nicht-institutionellen Faktoren sollten bei der Analyse der Funktionsweise von Regierungssystemen nicht aus theoretischen Grnden ausgeblendet werden. Nur die Betrachtung der relevanten Variablen und deren gegenseitige Beziehung erlaubt eine angemessene Rekonstruktion der Ergebnisse und Konstellationen, die das Funktionieren institutioneller Arrangements prgen.

2.5.1

Revision des Stellenwerts der Regierungssysteme und deren Bedeutung fr die politische Entwicklung

Trotz der pessimistischen Prognosen ber die Stabilitt der prsidentiellen Demokratien in Lateinamerika sind die meisten politischen Systeme in der Region seit der letzten Welle der (Re-)Demokratisierung nicht kollabiert. Der Prsidentialismus hat sich als bevorzugtes Regierungssystem gleichzeitig besttig und den neuen Herausforderungen angepasst. In diesem Sinne ist die Bezeichnung presidencialismo renovado (Nohlen/Fernndez 1998) zu verstehen. Dies besttigt die These, wonach politische Institutionen eine bessere Funktionalitt aufweisen knnen, wenn sich der Kontext ndert und wenn die Akteure imstande sind, von der Geschichte zu lernen und auf die neuen Herausforderungen moderner Demokratien zu reagieren. Zu hnlichen berlegungen kamen auch Shugart/Mainwaring in ihrem Aufsatz Presidentialism and Democracy in Latin America: Rethinking the Terms of the Debate (1997). Merkwrdigerweise bernahmen sie dabei fast vorbehaltlos die von der Heidelberger Schule vertretenen Thesen,

101

ohne jedoch die ursprnglichen Quellen zu zitieren.120 Die Frage, welche Regierungsform (Prsidentialismus oder Parlamentarismus) auf der Ebene der reinen und abstrakten Konfrontation von strukturellen Vor- und Nachteilen ideal wre, kann am Schreibtisch und mit den Kategorien des alten Konstitutionalismus sicherlich beantwortet werden. Die Frage, ob es einen Zusammenhang zwischen Prsidentialismus und politischer Entwicklung gibt, ist jedoch eine empirische Frage und kann nur mit der Anwendung der Methoden der empirischen Sozialforschung beantwortet werden, unter Bercksichtigung der anderen Faktoren, die fr die Stabilitt demokratischer Systeme von Bedeutung sind. Die Frage, welches System das beste fr ein bestimmtes Land ist, kann nur nach genauer Untersuchung und Evaluierung der historischen Vorbedingungen, der bestehenden soziokonomischen Strukturen, der prgenden Machtkonstellationen und der spezifischen Prferenzen und Verhaltensmuster der politischen Akteure beantwortet werden (vgl. Thibaut 1998a). Bei dieser Arbeit ber die Funktionsweise der prsidentiellen Systeme in drei Andenlndern stellen die konkreten historischen Erfahrungen mit dieser Regierungsform den empirischen Ausgangpunkt der Untersuchung dar. Dabei wird danach gefragt, ob es einen gleichfrmigen Zusammenhang zwischen der institutionellen Struktur der Regierungssysteme und der Demokratieentwicklung gibt und welche Bedeutung den institutionellen Variablen im Zusammenspiel mit kontextuellen Faktoren beizumessen ist.

2.5.2

Kontextbezogene Forschung des Andenprsidentialismus

Bei der Untersuchung des Andenprsidentialismus wird davon ausgegangen, dass die funktionalen Zusammenhngen zwischen den unterschiedlichen Elementen und Teilen eines politischen Systems und die sich daraus ergebende Funktionsweise dieses Systems nicht a priori festgelegt sind. Die Beziehungen zwischen politischen Strukturen und Funktionen sind auch nicht generell determiniert, sondern variabel. Die Funktionsfhigkeit politischer Systeme hngt vielmehr von institutionellen Strukturen, ueren Handlungsbedingungen und konkreten Zielvorstellungen der Akteure ab. Dabei sind stets folgende Aspekte zu bercksichtigen: (1) Institutionen haben eine relative Bedeutung, denn sie sind nur ein Faktor unter vielen. (2) Institutionen entfalten unterschiedliche
120 Siehe hierzu die Arbeiten von Nohlen (1991, 1991a, 1991b, 1992), Nohlen/Fernandez (1991) und Thibaut (1992) im Vergleich zu dem Aufsatz von Shugart/Mainwaring (1997).

102

Auswirkungen in unterschiedlichen Kontexten. (3) Institutionen bestimmen nicht direkt politische Prozesse oder Ergebnisse, sondern indirekt, in dem Sinne, dass sie das Handeln der Akteure strukturieren. (4) Die institutionellen Auswirkungen sind insbesondere in fluiden und dynamischen Kontexten sehr schwierig festzumachen und hngen entscheidend von intervenierenden Variablen ab. (5) Dies setzt den groen Theorien enge Grenzen und somit ist die Bildung von Theorien mittlerer Reichweite eine unausweichliche Folge empirischer Forschung (vgl. Nohlen 2002b: 258; Grotz 2000: 70ff.). In den folgenden zwei Kapiteln, die den empirisch-historischen Teil der Arbeit ausmachen, werden die Funktionsweise und das Funktionsmuster der Regierungssysteme in den drei ausgewhlten Andenlndern bezglich der politischen Entwicklung untersucht. Zunchst werden die historischen und kontextuellen Rahmenbedingungen analysiert, innerhalb derer die andinen Regierungssysteme ihre eigentmliche Funktionsweise entfalten. Danach werden in Kapitel 4 die konkrete Funktionsweise der prsidentiellen Institutionen und deren Auswirkungen auf die politische Entwicklung behandelt.

103

Historische und kontextuelle Rahmenbedingungen der politischen Entwicklung in den Andenlndern

In welcher Weise ist die politische Stabilitt mit den jeweiligen historischen Entwicklungspfaden verbunden, und welche historischen Gegebenheiten und Pfadabhngigkeiten bestimmen das Handeln von Akteuren und damit die Funktionsweise der Regierungssysteme mit? Welche strukturellen, institutionellen und akteurspezifischen relevanten Faktoren machen wichtige Vorbedingungen fr das Handeln von Akteuren und somit fr die Funktionsweise prsidentieller Systeme in der Andenregion aus? Diese Fragen werden nur kursorisch und in enger Verbindung mit den Spezifitten der Andenlnder und mit der Fragestellung dieser Arbeit behandelt. Die Beschftigung mit der politischen Entwicklung der Andenlnder seit der (Re-) Demokratisierung der 1980er Jahre erfordert eine Vorgehensweise, die sowohl die Gemeinsamkeiten der jeweiligen Lnder betont als auch ihre Unterschiede herausstellt und erklrt. Wie bereits in der Einleitung ausgefhrt, gibt es gute Grnde, die drei Andenstaaten zusammen zu behandeln und dabei die gemeinsamen und unterschiedlichen Aspekte herauszuarbeiten, zu systematisieren und zu erhellen (vgl. Pike 1977; Ayala Mora 1999-2003).121 Dabei wird eine kontextgebundene Analyse bevorzugt, welche die konkrete Untersuchung des Zusammenhangs zwischen Regierungssystem und demokratischer Entwicklung im Rahmen der historischen Entwicklung und der relevanten kontextuellen Rahmenbedingungen untersucht. Wie Dieter Nohlen (2004: 406) betont, ist folglich eine unverzichtbare Aufgabe der Prsidentialismusforschung, die Kontexte nher zu bestimmen, unter denen Regierungssysteme oder deren Variationen spezifische Auswirkungen entfalten. Insbesondere fr die Demokratien der so genannten Dritten Welt ist die Kontextanalyse unentbehrlich,

121 Grundlegende Literatur zur (politischen) Geschichte der drei Lnder, siehe u.a.: Pike (1977) und Ayala Mora (1999-2003) sowie Lnderbeitrge bei Needler (1967), Burnett/Johnson (1968), Kantor (1969), Meyer/Reyna (1989), Bethell (1991), Bernecker et al. (1992), Nohlen/Nuscheler (1995), Tenenbaum (1996), Alcntara (1999) und bei Nohlen (2005). Zu Bolivien siehe: Ayala (1968), Heath (1969), Puhle (1970), Finot (1978), Baptista (1978), Klein (1969, 2003), Weil (1974) und Jost (2003). Zu Ecuador siehe: Borja y Borja (1951), Blanksten (1951), Weil (1973), Abad (1974), Fitch (1977), Ayala Mora (1983-1996, 1997), Hurtado (1983), Hoffmann (1985), Cueva (1997) und Salvador Lara (2000). Zu Peru siehe: Stuart (1925), Basadre (1961), Pike (1967), Chirinos (1977), Cotler (1978), Stepan (1978), Werlich (1978) und Hudson (1993). Die Historia de Amrica Andina (Ayala Mora 1999-2003) stellt einen gut gelungenen Versuch der neuen Historiographie ber den Andenraum dar.

104

denn die Fluiditt und Dynamik solcher Gesellschaften relativieren unter Umstnden dermaen die Strukturierungskraft von Institutionen, dass sich der Kausalzusammenhang mit anderen, nicht-institutionellen Faktoren besser rekonstruieren lsst. Demgem soll die historische Bedeutung von Tradition und Pfadabhngigkeit behandelt werden (vgl. North 1992; North et al. 2002). Die weiteren internen Faktoren122, welche die Auswirkungen des Regierungssystems auf die Demokratieentwicklung erheblich beeinflussen, werden nach drei Ebenen systematisiert: Makro-, Meso- und Mikrofaktoren. Die zur Makroebene gehrenden strukturellen Faktoren stellen die Bedingungen, die von den Akteuren nicht vllig modelliert werden knnen und deren Handeln enge Grenzen setzen. Fr die Andenlnder sind vor allem die Soziokonomie und soziale Ungleichheit sowie die ethnische und regionale Zusammensetzung der Gesellschaft prgende Merkmale des politischen Prozesses. Die Faktoren, welche die Mesoebene ausmachen, sind politisch-institutionelle Determinanten des Handelns der Akteure. Sie haben die Aufgabe, die Komplexitt der Realitt zu reduzieren und das Handeln der Akteure zu strukturieren. Das Spezifische von Institutionen ist dennoch, dass Qualitt und Ausma ihrer Strukturierungskraft auch von einigen Merkmalen der Struktur und der Akteure abhngt. Institutionen werden somit als Bindeglied zwischen Strukturen und Akteure betrachtet. Die Prsidentialismusforschung hat vor allem die Bedeutung der politischen Parteien und Parteiensysteme fr die politische Entwicklung hervorgehoben (vgl. Thibaut 1996; Sartori 1997; Mainwaring/Shugart 1997). Dabei wurde auch die Frage des angemessensten Wahlsystems gestellt, um den Prsidentialismus demokratietauglich zu machen (vgl. Jones 1995).123 Die Mikroebene bezieht sich auf Haltung, Prferenzen und Strategien der Akteure in konkreten Situationen. Hierbei sind von Bedeutung die Wertorientierung der Eliten gegenber der Demokratie und die Etablierung einer loyalen Opposition (vgl. Linz 1987 [1978]).

3.1

Historisch-politische Grundmerkmale und Pfadabhngigkeiten

Dieser historische berblick hat zwei Hauptziele: erstens, zu zeigen, dass komplexe po122 Externe Faktoren (v.a. asymmetrische wirtschaftliche Abhngigkeit und periphere Stellung im internationalen System) erklren auch zum Teil die politische Entwicklung des andinen Amerika. Die Untersuchung dieser Variablen wrde aber die Reichweite dieser Arbeit sprengen.

105

litische Phnomene wie der Zusammenhang zwischen Funktionsweise von Regierungssystemen und Demokratieentwicklung zum Teil durch die Vergangenheit mitgeprgt werden (vgl. North 1992). Zweitens, einige historische Merkmale der Andenlnder herauszuarbeiten, welche diese Beziehung mitbestimmen (Nohlen/Fernndez 1998a). Dabei geht es wie Nohlen in Bezug auf Bolivien treffend formulierte nicht um eine politische Geschichte der Andenlnder seit der Unabhngigkeit, sondern um die fr die Analyse der politischen Entwicklung notwendigen historischen Daten (Nohlen 2001a: 27).124

3.1.1

Staatsbildung und historische Sequenzen

Ausgehend von der Frage, warum die politischen Institutionen bzw. das republikanische Modell der Gewaltenteilung in den USA erfolgreich funktionierte und in Lateinamerika vor allen in den Andenlndern fast immer versagte, weisen Historiker, konomen und Politologen125 auf die unterschiedliche Art der Kolonialisierung, auf die Mglichkeit der Selbstverwaltung und Dekonzentration der Macht durch ein fderales System, den Stellenwert des Militrs und auf die Knappheit oder den berschuss von materiellem Reichtum oder der zur Verfgung stehenden Arbeitskrfte hin.126 Zusammenfas123 ber die Frage der formal-konstitutionellen Merkmale der andinen Regierungssysteme, s. Abschnitt 4.2. 124 Die Erkenntnis der Geschichte ist wichtig, um die historischen Gegebenheiten festzustellen, die langfristig die institutionelle Entwicklung mit bestimmen, sowie um institutionellen Wandel rekonstruieren zu knnen. Sie ist ebenso von auerordentlicher Bedeutung, weil historisch gewachsene Verhaltensstrukturen sich selbst ohne das Auftreten der ursprnglichen Ursachen reproduzieren. Wenn sich erst einmal ein Set von Institutionen etabliert hat, tendieren die politischen Akteure dazu, sie zu behalten, denn sie reprsentieren sozial und politisch die am wenigsten kostspielige Option (vgl. Lpez-Alves 2000: 8). Ferner: [] historical research gives insight into sequences and their relations to surrounding structural conditions, and that is indispensable for developing valid causal accounts. Causal analysis is inherently sequence analysis (Rueschemeyer et al. 1992: 4). 125 Vgl. hierzu u.a. Needler (1963: 1-39), Kantor (1969: 1-8), Palmer (1977), Alexander (1977), Lipset (1990), Rueschemeyer et al. (1992: 155-225); North (1992), North et al. (2002), Riggs (1988, a) und Diamond et al. (1999). Rueschemeyer et al. (1992) identifizieren drei Voraussetzungen, deren Timing und Kombination die Etablierung eines demokratischen Regimes bestimmen: (1) die Abwesenheit oder vorausgehende Vernichtung von Grogrundbesitzern mit arbeitsintensiver Landwirtschaft als mchtige konomische und politische Akteure, (2) bedeutsame Strke der untergeordneten Klassen, insbesondere der Arbeiterklasse, im Krfteverhltnis der Zivilgesellschaft und (3) politische Artikulation der Zivilgesellschaft durch zwei oder mehrere starke politische Parteien (ibd.: 199). Aus einer kulturellanthropologischen Sicht berspitzt Hugo Mansilla (1986, 1991, 1994) die Bedeutung der historisch gefestigten Verhaltensmuster. Ihm zufolge ist die Gestaltung des politisch-institutionellen Lebens Lateinamerikas [] noch heute von einer Tradition geprgt, die in der iberischen Kolonialepoche entstanden ist und grob als vormodern bezeichnet werden kann (1994: 12). 126 Aufschlussreich ist auch die Annahme, dass die Staatsbildung in Lateinamerika erfolgreicher war in den Lndern, in denen es mglich war, die Herausbildung und das Wirken einer spezialisierten und auf Professionalisierung basierenden Brokratie zu schaffen, die sich von der Willkr der alltglichen Politik unabhngig entwickeln konnte (vgl. Luhmann 1967). In den indigenen Andenlndern kam solch eine Unabhngigkeit nicht zustande (vgl. Maiguashca 2003).

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send wird argumentiert, dass die auf Partizipation sowie geringe Rolle der Regierung basierende politische Kultur der britischen Kolonien in den USA den politischen Konsens frderte und dadurch die Institutionalisierung der Konfliktregelung ermglichte. In den spanischen Kolonien begnstigten der berfluss an wirtschaftlichen Kapazitten und die hohe politische Beliebigkeit der Regierenden eine konfliktive politische Kultur. Mit diesen Voraussetzungen war es in Lateinamerika schwierig, glaubwrdige Kompromisse bzw. allgemein akzeptierte Institutionen zu generieren (North et al. 2002). Obwohl man diese Beschreibung nicht ohne weiteres auf ganz Lateinamerika anwenden kann, trifft sie sehr nah den Prozess der Staatsbildung in den Andenlndern, in denen der berfluss an Reichtmern (v.a. Edelmetallen) und Arbeitskrften eine soziale und politische Struktur der Exklusion entstehen lie. Die gewaltigen Ungleichheiten erlaubten in keinem der drei Andenlnder, eine kompetitive Hegemonie entstehen zu lassen, die als Grundlage der Weiterentwicklung der demokratischen Regeln dienen konnte. Die dominierenden Gruppen waren nie bereit, andere Gruppen politisch zu integrieren oder unter sich die Machtzirkulation zu regulieren (s. Abschnitt 3.1.2).127 Der Begriff state building ist demzufolge fr Lateinamerika und insbesondere fr die Andenlnder von zentraler Bedeutung (vgl. Maiguashca 2003).128 Die Schaffung von Institutionen und Sicherheit in den Beziehungen zwischen politischen und wirtschaftlichen Akteuren ist die Grundlage fr die Systemstabilitt (North et al. 2002). Die Schwierigkeiten, die politischen Probleme nach der Erlangung der Unabhngigkeit zu lsen, machten die Bildung von Nationalstaaten in der Andenregion dennoch langwierig und kostspielig. Das Legitimittsvakuum, der Mangel an Erfahrung mit der Verwaltung und das Fehlen von politischem Konsens bestimmte den Umgang mit politischer Macht. Diese desorden (Unordnung)129 dauerte ber Jahrzehnte an, was die Abwesenheit
127 Dahl (1971) zufolge ist die Entstehung einer kompetitiven Hegemonie eine sehr gnstige Voraussetzung fr die weitere Entwicklung zu einer Polyarchie, welche die Dimension der politischen Partizipation schrittweise zu erweitern wei. 128 Wenn unter Staatsbildung folgendes verstanden wird: Er umfasst die allmhliche Anerkennung einer legitimierten Staatsgewalt (sei es Kongress oder Prsident), den Konsens hinsichtlich gewisser politischer Regeln (wie der Verfassung oder des Wahlsystems), die Bejahung einer Nationalstaatlichkeit und der mit ihr einhergehenden Verpflichtungen durch alle gesellschaftlichen Gruppen (in Form von Steuer, Militrdienst und Loyalitt) und die Fhigkeit des Staates, uere und innere Sicherheit zu gewhrleisten (Miller 1992: 640), dann ist dieser Prozess in den Andenlndern bis heute noch nicht vollstndig vollzogen. Der Begriff nation building ist hingegen problematischer, denn in den drei Andenlndern existierten unterschiedliche Nationalitten nebeneinander, ohne eine politische Gemeinschaft zu bilden. 129 North et al. (2002: 13f.) zufolge kommt die desorden vor, (1) wenn die Rechte und Vorrechte der Individuen und Organisationen nicht garantiert sind, was die Strung der Austauschbeziehungen im politischen und wirtschaftlichen Markt mich sich bringt und (2) wenn die institutionelle Zustimmung aufgrund der Auflsung der Normen oder der Mechanismen fr ihre Durchsetzung entschwindet.

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eines institutionellen Arrangements enthllte, das die Konfliktaustragung zwischen rivalisierenden Gruppen regeln kann. Weitere Faktoren, die in den Andenlndern entscheidend die sptere Entwicklung mitbestimmten, waren die krassen sozialen Ungleichheiten und die ethnische Vielfltigkeit (vgl. Pike 1977: 24-46).130 Eine auf Mineralien oder Agrarwirtschaft basierende und ausbeutende Wirtschaft (economa extractiva y de explotacin) sowie eine die Indigenen ausgrenzende Sozialstruktur schafften hohe Hrden fr eine stabile politische Ordnung und Wirtschaftswachstum. Die unverhltnismige Zersplitterung der unterschiedlichen Gruppen verstrkte die zentrifugalen Tendenzen in den neu entstandenen Staaten.131 Die sozialen und ethnischen Disparitten schwchten die Mglichkeit, funktionierende Institutionen zu schaffen und frderten die Entstehung von Misstrauen und Frustration gegenber den Machtstrukturen (vgl. hierzu Dahl 1971: 81-104; Rueschemeyer et al. 1992).132 North et al. beschreiben diese Konstellation folgendermaen:
Creencias diversas y conflictivas que normalmente se derivan de amplias disparidades en las experiencias de los miembros de una sociedad (como resultado de diferencias en la riqueza, la estructura social, la raza o los orgenes tnicos) se ven exacerbadas por el fracaso de definir y fortalecer normas polticas y econmicas universales aplicables a todos los miembros de la sociedad (2002: 16).133

Aufgrund des Mangels an Konsens und der Kmpfe zwischen zentripetalen und zentrifugalen Krften nahmen die Herrschaftsformen unterschiedliche Gestalten an: zunchst auslndischer,134 spter nationaler militrischer oder ziviler Caudillismus, exklusive oligarchische Herrschaft, autoritrer Militarismus und exklusive Demokratieexperimente. Als die drei Lnder Anfang und Mitte der 1820er Jahre ihre Unabhngigkeit
130 Bolivien, Ecuador und Peru sind die Lnder in Sdamerika mit dem grten Anteil an indigener Bevlkerung, vergleichbar nur mit Guatemala und teilweise mit Mexiko (vgl. Abschnitt 3.2.2). 131 Die Geschichte der Andenlnder ist auch eine Geschichte der Grenzkonflikte. Bolivien erlebte die traumatische Erfahrung des Pazifikkrieges (1879-83), bei dem es den Zugang zum Meer verlor und des Chacokrieges (1932-35). Der Verlust der Kstenregion an Chile erklrt teilweise den starken bolivianischen Nationalismus und wird bis zur Gegenwart politisch instrumentalisiert. Der guerra del gas brachte die Regierung von Snchez de Losada (2003) zu Fall. Ecuador verlor 1941 an Peru zwei Fnftel seines Territoriums. Die Grenzstreitigkeiten von 1981 und 1995 zwischen beiden Lndern trugen zur Krisenverschrfung in Ecuador bei. 132 Dahl erlutert diesen Zusammenhang wie folgt: In a country with a hegemonic regime, extreme inequalities in the distribution of key values reduce the chances that a stable system of public contestation will develop (1971: 103). 133 Lindenberg (1971: 66) zufolge war die Unfhigkeit, einen Konsens ber allgemein verbindliche politische Spielregeln herbeizufhren, der Beweis dafr, dass Personalismus und Gewaltanwendung als Prinzipien politischen Verhaltens und Strukturprinzip politischer Organisation bestimmend bleiben. Der Import reprsentativ-demokratischer Verfassungsmodelle scheiterte dementsprechend am traditionellen Wertemuster der kolonial geformten politischen Kultur. 134 Die ersten Prsidenten der drei andinen Republiken waren Auslnder und Helden der Unabhngigkeitskriege. In Bolivien wurde die ersten Prsidenten die Venezolaner Simn Bolvar (1925-26) und

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erlangt hatten, bestimmten zunchst von caudillos gefhrte Regierungen das politische Geschehen (Miller 1992: 643-6). Einige der so genannten Caudillos135 erfllten eine wichtige Funktion bei der Formation und Konsolidierung der neuen Staaten, prgten aber auch nachhaltig die politischen Institutionen und die politische Kultur in ihrem Ursprung:
In historischer Hinsicht ist der caudillo kein Diktator, der gerufen wird, weil Institutionen versagen, sondern er ist die erste Institution zur Strukturierung eines anarchischen Zustandes gewesen; und weil er zuerst da war, hat er allen spteren Institutionen aufprgen knnen. Die konkrete Wirklichkeit des caudillismo steht hinter den Prsidialverfassungen der Staaten, den Patronagegewohnheiten und dem Militarismus und spiegelt sich in zahllosen Abwandlungen in den Parteiensystemen und der Schwche der politischen Institutionen wider (Puhle 1971: 17).

So betrachtet, bekommt man eine andere Bewertung als die bliche ber die Strukturierungskraft und Funktionsweise der andinen Institutionen: Die Personalisierung, Konzentrierung und autoritre Ausbung der Macht war nicht eine Folge der prsidentiellen Struktur des politischen Systems, sondern umgekehrt: Unter den ungnstigen Bedingungen in den neu entstandenen Andennationen war das Regierungssystem von diesen historischen Gegebenheiten geprgt worden.136 Was man dem Prsidentialismus vorwerfen knnte, ist seine Unfhigkeit, den chaotischen Zustand zu strukturieren oder die Neigung, die bereits vorhandene Polarisierung und Machkonzentration zu verstrken. Solche Spekulationen gehen jedoch von der Annahme aus, dass Institutionen fr sich allein die sozialen und politischen Missstnde beseitigen knnen. Wo jedoch die soziale und politische Spaltung ein bestimmtes Ausma berschreitet, spielen Institutionen eine geringere oder gar keine Rolle (vgl. Dahl 1996). Fr die Demokratieentwicklung ist auch der historische Weg zur Entwicklung von andinen Polyarchien von zentraler Bedeutung (vgl. Dahl 1971: 33-47). Vieles spricht dafr, dass die gnstigste historische Sequenz fr die Entfaltung und Institutionalisierung von demokratischen Regeln die frhe Etablierung von klaren Mechanismen der politischen Handlung innerhalb einer kleinen Elite (competitive oligarchy) ist. Erst daAntonio Jos de Sucre (1926-28). In Ecuador war der erste Regierungschef der Venezolaner Juan Jos Flores (1830-35/1839-45). In Peru war der erste Prsident der Argentinier Jos de San Martn (1921-22). 135 Andrs de Santa Cruz (1829-39) in Bolivien, Ramn Castilla (1845-51/1855-61) in Peru und Gabriel Garca Moreno (1861-65/1869-75) sowie Eloy Afaro (1895-1901/1906-11) in Ecuador prgten nachhaltig das politische Leben in den drei Andenlndern. 136 Deswegen beschreibt Rory Miller diese Situation, funktional gesehen, treffend: [...] caudillismo [war] nicht nur eine sinnloser Kampf um persnliche Macht, sondern auch der Versuch, die staatlichen Ressourcen und die Wirtschaftspolitik in einer Situation zu kontrollieren, in der keine Gruppe innerhalb der nationalen Eliten ber gengend Macht verfgte, um einen Alleinherrschaftsanspruch durchzusetzen (1992: 644).

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nach soll eine kontrollierte Erweiterung der Partizipationsdimension der Demokratie stattfinden. Keines der drei Andenlnder folgte diesem Weg. Die politischen Eliten waren nie in der Lage oder willens, untereinander fair zu konkurrieren und demzufolge eine Opposition zu tolerieren, geschweige denn die anderen sozialen Gruppen in das politische System zu integrieren.137 Die dominierenden konomischen Eliten in den Andenlndern auf ihrem Hhepunkt i.e. whrend der oligarchischen Herrschaft in Bolivien (1884-1920), der auf Export und Bankwesen basierenden Plutokratie in Ecuador (1812-1925) und der Aristokratischen Republik in Peru (1895-1919) etablierten Regime, in denen der politische freie Wettbewerb ausgeschlossen war und Wahlen systematisch manipuliert wurden (closed hegemonies). Der Machtwechsel zwischen den unterschiedlichen Gruppen der Eliten erfolgte wenn berhaupt durch Revolution, wie in Bolivien 1899, 1920 und 1930.138 Auerdem war die oligarchische Ordnung uert restriktiv. Unter diesen Umstnden war weder die Entwicklung von regulierten Mechanismen der Machtzirkulation noch deren soziale Internalisierung mglich.139 Die sptere Demokratieentwicklung zwischen 1945-70 in den Andenlndern brachte auch keinen nachhaltigen Durchbruch (s. weiter unten). Aus den vorangehenden Ausfhrungen ist hervorzuheben, dass die Staats- bzw. die Institutionenbildung in den drei Andenlndern sehr problematisch war. Eine der Folgen dieser Entwicklung war die Unfhigkeit oder der Mangel an Bereitschaft, die politische Machtzirkulation zu regulieren und zu institutionalisieren. Die Erweiterung der Partizipation kam abrupt und ohne eine strukturierte Vermittlung von soliden politischen Organisationen. Dies hat Entwicklungspfade und -abhngigkeiten geschaffen, welche die Entwicklung der andinen Demokratie dauerhaft erschwerten.

3.1.2

Demokratieerfahrung und politische Partizipation

Die Kenntnis der jeweiligen historischen Erfahrungen mit der Demokratie ist auch uner137 In diesem Zusammenhang stellt Barry Weingast aus einer rational choice-Perspektive fest: Democratic stability depends in part on elites willingness to observe restrictions on their own behavior (1997: 255). 138 Vgl. zu Bolivien Ayala (1968: 312); zu Ecuador Pareja (1956); zu Peru Palmer (1977: 394). 139 Angesichts dessen ist die Bezeichnung fr das in dieser Periode bestehende Parteiensystem als (Proto-)Zweiparteiensystem nicht zutreffend. Es handelte sich eher um eine Art alternierendes hegemoniales Parteiensystem (in der Regel zwischen Konservativen und Liberalen) mit einer Gruppierung an der Macht und einer weiteren abwartend, um gewaltsam die Macht zu ergreifen.

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lsslich fr das Verstndnis der gegenwrtigen politischen Entwicklung in der Andenregion. Die demokratische Bestellung der verfassungsmig etablierten politischen Gewalten sowohl des Prsidenten als auch des Parlaments in prsidentiellen Systemen gehrt neben der Rede-, Versammlungs-, Vereinigungs- und Pressefreiheit zu den Grundvoraussetzungen der modernen Demokratien (Dahl 1971, 2005). In diesem berblick geht es dennoch in historischer Perspektive um die graduelle Entwicklung der demokratischen Komponenten.140 In erste Linie handelt es sich um die Ausbreitung des allgemeinen und gleichen Wahlrechts (one man, one vote, one value) und um die Veranstaltung von freien und kompetitiven Wahlen mit der Einbeziehung des fairen Parteienwettbewerbs. Dabei ist ntzlich wie Nohlen (2004: 36f.) vorschlgt zwischen der Demokratisierung des Wahlrechts und der Demokratisierung politischer Systeme zu unterscheiden.
Tabelle 4:
Land

Entwicklung des Wahlrechts in der Andenregion


Allgemeines Wahlrecht Mnner Frauen Analphabeten
a

Geheime Wahl

Wahlpflicht

Verhltniswahl

Bolivien 1952 1952 1952 1851 1924 1956 b Ecuador 1861 1929 1978 1861 1929 1945 Peru 1931 1955 1979 1931 1931 1931 a Passives Wahlrecht fr Analphabeten wurde erst 1961 eingefhrt. b Nur fr Mnner, 1967 fr Frauen.
Quelle: Aus Nohlen (2004a: 31, 2005a: 12), Lnderbeitrge bei Nohlen (1993, 2005).

Die Andenlnder folgten dem franzsischen Modell pltzlicher Einfhrung universeller und gleicher Staatsbrgerrechte, aber mit hufigen Umkehrungen, Tendenzen zur plebiszitren Ausbeutung der Untersttzung durch die Massen sowie mit Instrumentalisierung von Wahlen und Institutionen (vgl. Nohlen 2004: 40f.; Posada-Carb 2003).141 In Bolivien wurde das demokratische Wahlrecht in einem einzigen Schritt mittels revolutionrer Kraft 1952 eingefhrt.142 In Ecuador und Peru wurde dieser Prozess
140 Es hat keinen Sinn, die Kriterien der Polyarchie mechanisch und kontextfremd anzuwenden, um den politischen Prozess in den Andengesellschaften zu verstehen und zu evaluieren. Sinnvoller und aufschlussreicher ist es, die Erweiterung des politischen Wettbewerbs und der Partizipation Schritt fr Schritt zu verfolgen. 141 Dieter Nohlen beschreibt diese Situation folgendermaen: Dem Vorbild der Industrielnder folgend wurde das demokratische Wahlrecht in etlichen Lndern der heutigen Dritten Welt etwa zeitgleich eingefhrt, doch mit dem entscheidenden Unterschied, dass hier Gewaltenteilung, Rechtsstaatlichkeit und politischer Pluralismus mitunter noch nicht etabliert waren. In den gegenwrtigen Demokratisierungsprozessen in den Entwicklungslndern geht es dementsprechend nicht nur um Partizipation mittels Wahlen, sondern auch um den gewaltenteiligen und rechtsstaatlichen Ausbau der Demokratie bzw. um die (nach Dahl) pluralistische Dimension der Entwicklung der politischen Systeme zu stabilen Demokratien (2004: 37). 142 Das Dekret 3128 vom 21. Juli 1952 fhrte das allgemeine Wahlrecht fr Mnner, Frauen und Analphabeten gleichzeitig ein: Artculo 1ro. Tendrn derecho al voto para la formacin de los poderes polticos, todos los bolivianos, hombres y mujeres, mayores de veintin aos de edad siendo solteros o de

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weniger dramatisch nachvollzogen, war aber ebenfalls mit Krisensituationen verbunden. Ecuador war bis 1952 der Vorreiter der Entwicklung des Wahlrechts der Andenregion, was das allgemeine Wahlrecht fr Mnner (1861) und Frauen (1929) angeht (vgl. Jurez/Navas 1993). Aber sowohl Ecuador als auch Peru mussten bis zur Redemokratisierung Ende der 1970er Jahre warten, um den Analphabeten das Wahlrecht zu verleihen (jeweils 1978 und 1979; s. Tabelle 4). Die Faktoren, welche die Ausbreitung des Wahlrechts in der Andenregion erklren knnen, sind vor allem die Reaktion auf autoritre Erfahrungen und Kriege sowie das Ergebnis von Revolutionen. In Ecuador ist die Wahlreform von 1861 das Resultat der Wiederherstellung des Staates und der Sieg ber den Militarismus (vgl. Maiguashca 1996); die Wahlreformen von 1929 und 1944 sind das Ergebnis des Widerstandes gegen die oligarchische liberale Herrschaft; die Reform von 1978 kam mit der letzten Redemokratisierung des politischen Systems. Die peruanische Wahlreform von 1931 ist die Reaktion auf elfjhrige autoritre Regierung von Augusto Legua (oncenio). Die Wahlreform von 1955 leitete das Ende der achtjhrigen Herrschaft von Odra ein. In Bolivien war die Wahlreform von 1952 das Ergebnis eines Prozesses, der im Chaco-Krieg (193235) seinen Anfang nahm und in der Nationalen Revolution kulminierte. Diese Entwicklung bedeutete in den Andenlndern keineswegs die Einhaltung freier und kompetitiver Wahlen, aber sie sind auch nicht folgenlos geblieben (vgl. Maiguashca 1996; PosadaCarb 2003; Lnderbeitrge bei Nohlen 2005). Angesichts der groen Ungleichheiten in der Gesellschaft, der fehlenden sozialen Partizipation breiter Bevlkerungsteile und der regionale konomischen und politischen Machtverteilung bewirkte die Ausbreitung des Wahlrechts in den Andenlndern keinen grundlegenden politischen Wandel. Das Ergebnis dieser Phasenverschiebung (desfase democrtico) zwischen der Demokratisierung des Wahlrechts und der Demokratisierung des politischen Systems war elections before democracy (Posada-Carb 1996). Bekanntermaen sind Wahlen ein notwendiges, aber keineswegs hinreichendes Merkmal demokratischer Systeme. Sie fanden sogar unter militrischen Diktaturen statt (unter Barrientos 1966 und Odra 1950), denn Wahlen in autoritren Regimes bilden einen durchaus systemwichtigen Bestandteil ausgefeilter Herrschaftstechniken zur Aufrecht-

diez y ocho aos siendo casados, cualquiera sea su grado de instruccin, su ocupacin o renta (vgl. Valverde 1988: 71).

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erhaltung bestehender Machtverhltnisse (Nohlen 1987: 240).143 Manipulierte oder nicht manipulierte Wahlen waren keineswegs die einzige und wirkungsvolle Quelle politischer Legitimation. Akklamation in ad hoc verfassunggebende Versammlungen oder Parlamente, so genannte Revolutionen und Gewalt bildeten sehr effektive Mittel der Machterlangung in den Andenlndern.144
Tabelle 5: Land Wahlen vor der Redemokratisierung der 1980er Jahre Jahr der relativ freien und kompetitiven Wahlen

Bolivien 1951a, 1956b, 1960b, 1964b, 1979d, 1980d Ecuador 1875, 1931a, 1933, 1948, 1952, 1956, 1960, 1968 Peru 1931b, 1936a, 1939b,1945c, 1956c, 1962a, 1963 a Die Wahlergebnisse wurden nicht anerkannt. In Bolivien kam die MNR nach ihrem Wahlsieg durch eine Revolution an die Macht. In Ecuador wurde Neptal Bonifaz nach seinem Wahlsieg in den Prsidentschaftswahlen vom Kongress disqualifiziert. In Peru war die Abneigung des Militrs gegen die APRA der Grund fr die Annullierung der Wahlen von 1936 und 1962. b In der Literatur sehr umstrittene Wahlen. In Bolivien fungierte die MNR als hegemoniale Partei, und die politische Macht stand bei Wahlen nicht wirklich zur Disposition, dennoch gelten die Wahlen zumindest von 1956 als frei, an denen zum ersten Mal die Analphabeten teilnahmen. In Peru wurde die PCP verboten und die APRA warf Snchez Cerro Wahlbetrug vor. Die Wahlen von 1939 wurden vom Militr berwacht und die APRA vllig ausgeschlossen. c Bei den Wahlen von 1945 und 1956 gab es eine politische ffnung, aber die APRA durfte keinen eigenen Prsidentschaftskandidaten ausschreiben. d Keiner der Prsidentschaftskandidaten erreichte die absolute Mehrheit, und deswegen sollte das Parlament zwischen den drei Bestplatzierten den Prsidenten whlen. Die Parteien im Parlament waren unfhig, sich zu einigen, was zu instabilen Interimsregierungen fhrte und kurz danach zu autoritren Regressionen.
Quelle: Lnderbeitrge bei Nohlen (2005), Baptista (1978), Pareja (1956) und Chirinos (1977).

Wie aus der Tabelle 5 hervorgeht, ist in Ecuador vor der dritten Welle der Redemokratisierung von nur acht freien und kompetitiven Wahlen (1875, 1931 und 1933 sowie 1948, 1952, 1956, 1960 und 1968) die Rede (Pareja 1956; Kantor 1969: 433, Maier 1971; Espinosa 1998).145 In Peru waren die Wahlprozesse bis zu den Wahlreformen 1896 uerst skandals. Die liberalen Reformen brachten Ordnung in die Organisation von Wahlen, aber sie konnten nicht den Wahlbetrug beseitigen (Stuart 1925: 119). So sind nur fnf Wahlen (1931, 1945, 1956, 1962 und 1963) als frei und kompetitiv zu bezeichnen, obwohl die Wahlen von 1931 sehr umstritten sind und die von 1945

Nohlen stellt fest: 1. Der Begriff der Wahl variiert nach den politischen Systemen. 2. Die Bedeutung von Wahlen ist in verschiedenen politischen Systemen nicht die gleiche. 3. Die Funktionen von Wahlen sind je nach den politischen Systemen verschieden (2004: 23). 144 Deswegen ist es sehr wichtig, die folgenden Kategorien auseinander zu halten: (1) von einer verfassunggebenden Versammlung oder einem Parlament gewhlter Prsident, wenn dies in der entsprechenden Verfassung vorgesehen war; (2) von einer verfassunggebenden Versammlung oder vom Parlament gewhlter Prsident ohne entsprechende verfassungsrechtliche Grundlage; (3) demokratisch gewhlter Prsident unter dem geltenden Wahlrecht, mindestens vorausgesetzt allgemeines Wahlrecht fr Mnner; (4) gewhlter Prsident unter uerst restriktivem Wahlrecht; (5) durch manipulierte Wahlen gewhlter Prsident, aber mit einem funktionierenden Parlament; und (6) offene zivile oder militrische Diktatur (vgl. Maier 1971). 145 Maier (1971) bewertet auch die Wahlen von 1940 als demokratisch, aber die meisten Autoren betrachten sie als skandalsen Wahlbetrug. Der Wahlsieg wurde Velasco Ibarra entzogen (vgl. Pareja 1956; Hurtado 1983; Cueva 1997).
143

113

und 1956 vom Militr berwacht wurden.146 In Bolivien war die demokratische Erfahrung am rmsten. Bis zur Redemokratisierung (1982 bzw. 1985) sollte man von nur drei einigermaen freien Wahlen reden (1951, 1979, 1980). Die von 1951 waren kompetitiv und frei, aber uerst restriktiv.147 Die Wahlen von 1956, 1960 und 1964 waren nicht kompetitiv, denn die MNR errichtete ein hegemoniales Regime. Die Wahlen von 1979 und 1980 sind eigentlich die ersten kompetitiven und freien Wahlen, brachten jedoch keine lebensfhige Regierung zustande.
Tabelle 6: Grunddaten der Demokratieentwicklung der Andenregion von 1945 bis zur (Re-) Demokratisierung der 1980er Jahre
Prsidentschaftswahlen 3 1 4 1 1 1 1 Parlamentswahlen 5 1 6 1 1 1 1
b

Land Bolivien Ecuador Peru

Zeitraum Jahre 1952-64b 1979-80c 1948-61 1968-70 1945-48 1956-62d 1963-68 12 1 13 2 3 6 5

Regierungswechsela 3 0 3 0 0 0 0

Machtwechsel Parteiensystem 0 0 3 0 0 0 0 Hegemoniale Partei Mehrparteiensystem Mehrparteiensystem Mehrparteiensystem Mehrparteiensystem Mehrparteiensystem Mehrparteiensystem

Angegeben sind nur Regierungswechsel aufgrund von Wahlen. Die Wahlen von 1951 wurden von der MNR gewonnen, aber das Militr verhinderte zunchst den Machtwechsel. Durch die Revolucin Nacional kam Paz Estenssoro im April 1952 an die Macht. c Keiner der Kandidaten erreichte die absolute Mehrheit, und da das Parlament unfhig war, zwischen den drei Bestplatzierten den Prsidenten zu whlen, whlte es einen Interimprsidenten. d Im Juni 1962 fanden auch Wahlen statt. Keiner der Kandidaten erreichte das erforderliche Eindrittel der Stimmen (33,3%), und bevor das Parlament zwischen den drei Bestplatzierten den Prsidenten whlen konnte, annullierte das Militr die Wahlen und bernahm die Macht.
Quelle: Lnderbeitrge bei Nohlen (2005); Mainwaring (1995).

Robert Dahl (1989: 242, 315) hat dafr pldiert, als erfolgreich etablierte Demokratien jene gelten zu lassen, deren Bestandsdauer mindestens 20 oder 25 Jahre umfasst (vgl. hierzu Thibaut 1996: 80f.). Wie aus Tabelle 6 hervorgeht, kam es in den Andenlndern zu autoritren Machtbernahmen, bevor die Demokratie im Sinne Dahls als ge-

ber den demokratischen Gehalt der Wahlen von 1931 wird in der Literatur sehr kontrovers diskutiert. Einige werfen Snchez Cerro breiten Wahlbetrug (Kantor 1969: 471) vor. Andere zweifeln nicht am kompetitiven Charakter der Wahlen (Garca Belande 1988: 314). Der peruanische Historiker Enrique Chirinos bewertet die Wahlentwicklung in Peru so: Las elecciones de 1931 van a ser [...] las primeras dignas de ese nombre en toda nuestra historia republicana (1977: 459). Er fhrt fort: [...] no puedo suscribir la tesis del fraude electoral en 1931. Tal como no puedo reconocer la tesis belaundista del fraude en las elecciones de 1962, en las que Haya de la Torre alcanz la primera votacin. Tal como creo que Manuel Prado, en 1939 fue impuesto, y en 1956 gan limpiamente. Tal como sostengo que fue un legicidio la anulacin de las elecciones de 1936 [...] (ibd.: 461). 147 Mariano Baptista beschreibt den berraschenden Ausgang der Wahlen von 1951 so: Las elecciones del 6 de mayo sorprendieron a todos, puesto que siempre haba existido la costumbre de que en el reino de la democracia calificada, es decir minorista, las elecciones fueran ganadas por el gobierno, y ahora, el neto triunfador fue el MNR (1978: 560). Alfredo Ayala stellt lakonisch fest, dass die Wahlen von 1951 frei waren, da die Opposition zum ersten Mal in der Geschichte der Republik den Sieg erringen konnte (1968: 312).
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festigt bezeichnet werden konnte.148 Die demokratische Erfahrung in Ecuador in der Phase von 1948-61 dauerte nur 13 Jahre. Diese demokratische Periode im Rahmen eines Mehrparteiensystems ist im subregionalen Vergleich bemerkenswert, denn die Wahlen waren kompetitiv und frei. Vier demokratische Regierungen wurden nacheinander gewhlt und drei friedliche Macht- und Regierungswechsel fanden statt.149 In Peru ist die Erfahrung mit der Demokratie trotz der Existenz einer groen und gut organisierten Partei sehr strmisch. Die gewaltsame Auseinandersetzung zwischen Militr und der APRA bestimmte das politische Leben in Peru seit den 1930er bis in die 1960er Jahren hinein. Die APRA durfte in mehr als dreiig Jahren mit eigenem Prsidentschaftskandidaten nur an drei Wahlen (1931, 1962 und 1963) teilnehmen. Bei den Wahlen von 1931 fhlte sie sich betrogen, und bei den gewonnenen Wahlen von 1962 durfte sie nicht an die Macht gelangen. Wenn man das machtvolle Vetorecht des Militrs bersieht, kann man die Regierung von Bustamente (1945-48) und die zweite von Prado (1956-62) zur Demokratie zhlen, aber streng genommen hat Peru nur bei den Wahlen von 1963 eine demokratische ffnung erlebt. Kurz: Peru hatte nur fnf Jahre ununterbrochen Erfahrung mit den demokratischen Regeln (1963-68) gemacht, und keiner der demokratisch gewhlten Prsidenten konnte verfassungsgem seine Amtszeit beenden. In Bolivien ist die Bewertung der Demokratieerfahrung im revolutionren Kontext viel schwieriger, denn die rapide Ausbreitung des Wahlrechts leitete die Vorherrschaft einer Partei, der MNR, ein, die den politischen Wettbewerb einschrnkte. Partizipation und Wettbewerb verhielten sich eher konfliktiv zueinander. Die Einfhrung des allgemeinen Wahlrechts 1952 brachte kein Ende der politischen Gewalt und des Wahlbe148 Von der ersten Welle der Demokratisierung (1828-1916) blieben die Andenlnder ausgenommen. Nur Ecuador erlebte (1875-76) eine relativ demokratische ffnung. Die zweite Welle (1943-62) erreichte die drei Andenlnder mit unterschiedlicher Intensitt: Ecuador machte eine historisch sehr wichtige und im Vergleich mit anderen Andenlndern sehr solide Demokratieerfahrung (1948-61). Peru erlebte mehrere ffnungen des politischen Systems (1945, 1956 und 1963) und autoritre Regressionen (1948, 1962). Bolivien war eher vom revolutionren Eifer geprgt, als von kompetitivem Wettbewerb und freien Wahlen. Die dritte Welle (1974-91) war ein Seebeben im Andenraum, das in Ecuador (1978/79) seinen Anfang nahm und sich rasch nach Peru (1979/80) und Bolivien (1982 bzw. 1985) hin ausbreitete. 149 Obwohl die Phase 1948-61 im historischen Vergleich eine politische und demokratische Neuerung darstellte, ist ihr keine besondere Bedeutung von ecuadorianischen Historikern oder Autoren beigemessen worden. Es handelt sich nur um una etapa de estabilidad oder eine democracia burguesa, die nichts dazu beitrage, die wahren Klassenkmpfe zu verstehen (Cueva 1997: 58ff.; vgl. hierzu Ayala 1997: 98-100). Sogar Osvaldo Hurtado (1983), der in seiner Prsidentschaft (1981-84) die Demokratie sehr schtzte, widmet sich nicht besonders dieser Phase in seinem viel zitierten Buch El poder poltico en el Ecuador. Die Grnde dafr sind vielleicht, dass diese Etappe im Chaos versank und die Figur von Velasco Ibarra und die sptere Rolle des Militrs alles berlagerte sowie die Tatsache, dass die politischen Analysen von marxistischen und strukturalistischen Anstzen geprgt waren, welche die Realitt auf das Schema Klasse vs. Klasse reduzierten.

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trugs. Harry Kantor bewertet die revolutionre Phase wie folgt: The period from 1952 to 1964 was probably the freest in the countrys history, yet even then there were many claims the MNR government was a dictatorship, that it refused liberty to its opponents (1969: 527; vgl. hierzu Jost 2003: 91f.). Die postrevolutionren demokratischen Wahlen von 1979 und 1980 brachten keine lebensfhige Regierung zustande. Nur 1982 kam es zur Regierungsbildung auf Basis der Wahlen von 1980. Zusammenfassend: Bolivien entwickelte sich von einer exklusiven oligarchischen Hegemonie ber eine reprsentative Hegemonie zu einer Polyarchie erst in den 1980er Jahren. Deswegen ist die Demokratie in den 1980er Jahren so gut wie ohne Erfahrung mit institutionalisierten Regeln der Machtzirkulation eingefhrt worden.
Tabelle 7: Land Reichweite des politischen Wettbewerbs und Partizipation vor den autoritren Regimes der 1960er und 1970er Jahre in den Andenlndern Wettbewerbsbeschrnkungen Ausdehnung der politischen Partizipation
Bei den Wahlen von 1951 sind nur 6,6% der Bev. wahlberechtigt; effektive Partizipation: 4,1%. Mit der Nationalen Revolution wird das Zensuswahlrecht aufgehoben. Frauen und Analphabeten werden wahlberechtigt und nehmen an den Wahlen von 1956 zum ersten Mal teil. Anteil der Wahlberechtigten an der Bevlkerung steigt auf 33,8 (1956) 36,0% (1964); effektive Partizipation: 28,7% (1956) 33,1% (1964). Aufgrund der Errungenschaften der Nationalen Revolution gibt es keine formalen Einschrnkungen bezglich der Teilnahme an Wahlen. 34,3% der Bev. wahlberechtigt; effektive Partizipation: 31,1%. Allgemeines Mnnerwahlrecht (seit 1861) und Frauenwahlrecht (seit 1929). Analphabeten bleibt bis 1978 das Wahlrecht vorenthalten. Anteil der Wahlberechtigten an der Bev. 15,3% (1948) 23,4% (1960); effektive Partizipation: 9,4% (1948) 17,8 (1960).

Phase

Bolivien 1952-64 Hegemonie der MNR; die politische Macht stand nicht zur Disposition.

1979-80 Keine

Ecuador 1948-61 Keine

1968-70 Keine, aber Velasco Ibarra fhrt 1970 Ausschluss der Analphabeten bis 1978. Anteil der mit der Untersttzung des Militrs ei- Wahlberechtigten an der Bevlkerung 21,2% (1968); nen Selbstputsch durch. effektive Partizipation: 16,4% (1968). Peru 1945-48 1945 erlebt das politische System eine gewisse ffnung, APRA wurde legalisiert, konnte nicht mit eigenem Prsidentschaftskandidaten antreten. 1956-62 APRA durfte keinen eigenen Prsidentschaftskandidaten stellen. Sie untersttzte Prado und nahm an den Parlamentswahlen teil. 1963-68 Keine Frauen bis 1955 und Analphabeten bis 1979 bleibt das Wahlrecht vorenthalten. Anteil der Wahlberechtigten an der Bevlkerung 11,3% (1945); effektive Partizipation 6,7%. Ausschluss der Analphabeten. Frauen wurden 1955 wahlberechtigt und nehmen an den Wahlen von 1956 zum ersten Mal teil. Anteil der Wahlberechtigten an der Bevlkerung steigt auf 17,7 (1956); effektive Partizipation: 18,7% (1956). Ausschluss der Analphabeten bis 1979. Anteil der Wahlberechtigten an der Bevlkerung 19,1% (1963); effektive Partizipation: 18,1%.

Quelle: Beitrge bei Nohlen (2005).

Was die Dimension der politischen Partizipation angeht (s. Tabelle 7), waren die andinen politischen Systeme in Ecuador und Peru in den jeweiligen Phasen restriktive Demokratien. Bolivien, das durch einen hohen Anteil an indigener Bevlkerung und

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hohen Analphabetismus (1952 ca. 70%) gekennzeichnet war, brachte die Nationale Revolution eine radikale Ausdehnung der politischen Partizipation. Bei den Wahlen von 1951 waren nur 6,6% der Bevlkerung wahlberechtigt, 1956 hatte sich die Whlerschaft mehr als verfnffacht (33,8%). Den revolutionren Wahlen mangelte es nicht an Partizipation, sondern an freiem Wettbewerb. In Ecuador und Peru entwickelte sich die Whlerschaft sehr langsam. Die Analphabeten mussten in beiden Lndern bis 1978 bzw. 1979 warten, um das Wahlrecht zu erhalten. In Ecuador waren bereits in der Phase 1948-61 die Mnner und Frauen, die lesen und schreiben konnten, wahlberechtigt. Die Whlerschaft nahm von 15,3% der Bevlkerung 1948 auf 23,4% 1960 zu. In Peru waren die Frauen fr die Wahlen von 1945 nicht zugelassen und die Wahlberechtigten machten nur 11,3% der Bevlkerung aus. 1963 stieg dieser Wert auf 19,1% an. Aufgrund des Ausschlusses groer Teile der erwachsenen Bevlkerung sind die andinen Demokratieerfahrungen nicht als Polyarchien zu bezeichnen. Sie stellen im historischen Vergleich dennoch wichtige Augenblicke der politischen Entwicklung im Andenraum dar.150 Aus diesem kurzen Gesamtberblick zur Demokratieentwicklung in den Andenlndern wird ersichtlich, dass die prsidentielle Demokratie wenig Chance hatte, ihre Dynamik zu entfalten. Fr die hier behandelte Fragestellung sind jedoch die folgenden Phasen von Bedeutung: (1) in Peru von 1945-48, 1956-62 und vor allem von 1963-68; (2) in Ecuador von 1948-61; und (3) in Bolivien von 1952-64, wobei hier die Vorherrschaft einer Partei die Beziehungen Exekutive-Legislative sehr relativierte. Anschlieend wird kursorisch der Zusammenhang zwischen Regierungssystem und politischer Entwicklung in den drei Andenlndern dargelegt.

3.1.3

Regierungssysteme und Demokratiezusammenbrche

Obwohl sich die lateinamerikanischen Verfassungen ursprnglich am US-Vorbild orientierten, haben viele der Regierungssysteme Lateinamerikas eigene Ausformungen des
150 Ausschlaggebend fr die Entwicklung der Demokratie waren auch Timing und Qualitt der Entstehung von politischen Parteien. In den Lndern, in denen die politischen Parteien frher entstanden sind, spielte das Militr eine relativ geringere Rolle. Dies war in den drei Andenlndern nicht der Fall (vgl. Maiguashca 2003). Die Entstehung von modernen Parteien erfolgte erst in den 1960er und 1970er Jahren. Abgesehen von APRA (1924), MNR (1941) und teilweise PSC (1951) sind die politischen Parteien ein Phnomen der Redemokratisierung der 1980er Jahre. Die traditionellen Parteien berlebten in Bolivien nur bis Anfang der 1950er. In Ecuador wurden sie in der Mitte der 1940er Jahre bedeutungslos. In

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Prsidentialismus entwickelt, die oftmals mehr parlamentarischen Mechanismen kontinental-europischer Prgung hneln als dem System der USA. Dieses Phnomen ist vermutlich auf die grere hnlichkeit zwischen vielen lateinamerikanischen und europischen Staaten hinsichtlich ihrer juristischen Tradition, politischen Praxis und soziokonomischen Aufspaltung zurckzufhren. Historisch gesehen war jedoch wie bereits ausgefhrt die Tendenz, Konflikte gewaltsam zu lsen und Macht zu konzentrieren, frher entstanden als die konstitutionelle Rezeption des Prsidentialismus (vgl. dazu auch Nohlen/Fernndez 1998a). Die Frage, ob der Prsidentialismus diese Neigungen weiter pflegte oder sogar verstrkte, kann nicht ohne weiteres beantwortet werden. Es ist jedoch festzuhalten, dass eine angemessene Bewertung der Funktionsweise des Prsidentialismus nur unter demokratischen Verhltnissen vorzunehmen ist. Denn oft wird zwischen starken Prsidenten und Autokraten nicht unterschieden.
Tabelle 8:
Land

Grndzuge der Regierungssysteme in den Andenlndern


Stimmenanteil (%) 42,9 84,4 76,0 97,9b 41,1 43,0 29,0 48,2 66,9 45,5 39,1 Parlamentarische Untersttzung ohne Parlament absolute Mehrheit absolute Mehrheit absolute Mehrheit parlamentarische Kooptationd fluide Mehrheitenf parlamentarische Kooptation fluide Mehrheitenf fluide Mehrheitenf parlamentarische Kooptation Interaktionsmuster Exekutive-Legislative Prsidialsuprematiea Prsidialsuprematie Prsidialsuprematie Prsidialsuprematiea (Zusammenbruch) Kooperation Prsidialsuprematie Kooperation Blockade (Zusammenbruch) Blockade (Zusammenbruch) Prsidialsuprematie

Jahr Wahlsieger (Partei)

Bolivien 1951 V. Paz Estenssoro (MNR) 1956 H. Siles Zuazo (MNR) 1960 V. Paz Estenssoro (MNR) 1964 V. Paz Estenssoro (MNR) Ecuador 1948 G. Plaza Lasso (MCDN)c 1952 J. M. Velasco Ibarra (FNV/ARNE)e 1956 C. Ponce Enrquez (AP)g 1960 J. M. Velasco Ibarra (FNV) Peru 1945 J. Bustamente (FDN)h 1956 M. Prado (MDP)h 1963 F. Belande (AP/PDC)
a

formale Koalition/ Minderheit in Blockade beiden Husern (Zusammenbruch)

Die Prsidialsuprematie muss relativiert werden. In der ersten revolutionren Regierung hatten die Minenarbeiter einen groen Einfluss, mit der cogobierno stellten sie die Minister fr Arbeit, Bergbau und Infrastruktur. Die letzte revolutionre Regierung war von kurzer Dauer und leitete die Vorherrschaft des Militrs ein. b Nur ein Kandidat. c Antikonservative Fraktion aus liberalen Dissidenten, liberale Konservative und eine Fraktion der Sozialisten. d Ab 1950 nahmen auch die Sozialisten an der Regierung teil. e Untersttzt von CFP und konservativen Dissidenten. f Die Wahlbndnisse waren sehr heterogen und wurden nicht zur sicheren parlamentarischen Untersttzung der Regierung. g Bndnis von MSC (PSC), ARNE, PCE und Unabhngigen. h Untersttzung durch APRA.
Quelle: Lnderbeitrge bei Nohlen/Nuscheler (1995) und Nohlen (2005).

Wie in Tabelle 8 dargestellt wird, liegt der Fokus folgender Analyse auf den Bezie-

Peru machte die elfjhrige Herrschaft Legas die traditionellen Parteien zunichte. Die andinen Parteiensysteme bleiben bis heute instabil, fragmentiert und wenig institutionalisiert (vgl. Abschnitt 3.2.3).

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hungen zwischen Exekutive und Legislative in den demokratischen Phasen.151 Dabei wird untersucht, ob es Polarisierungstendenzen und Destabilisierungsfaktoren im politischen System und eine Blockadesituation oder eine Paralyse des institutionellen Entscheidungsprozesses gab. Obwohl die Nationale Revolution in Bolivien eine hohe Mobilisierung erreichte und drei Prsidenten ihre Amtzeit beenden konnten, war wie bereits erwhnt der politische Wettbewerb sehr beschrnkt, und die MNR galt eher als eine hegemoniale Partei. Die Auseinandersetzung fand nicht zwischen den politischen Institutionen, sondern innerhalb der revolutionren Koalition statt und verdichtete sich in der Nachfolgerfrage (Alexander 1967: 336f). Paz Estenssoro war 1960 und 1964 in der Lage, die Machtkmpfe innerhalb der MNR zu moderieren und sich als Kandidat durchzusetzen. Die revolutionre Koalition lste sich jedoch allmhlich und ununterbrochen auf. Bei den Wahlen von 1964 musste Paz Estenssoro die machtvolle Stellung des Militrs (d.h. Barrientos als Vizeprsidenten) anerkennen. Monate spter bernahm diese letzte Sule der Revolution selbst die Macht. Unter solchen Bedingungen waren die Beziehungen zwischen den Gewalten bedeutungslos (vgl. Brill 1967; Puhle 1970; Klein 2003: 220-2). In Ecuador war die Periode von 1948-61 durch eine relative politische Stabilitt gekennzeichnet. Grundlage dafr war eine wirtschaftliche Expansion mittels Bananenexports (Banana-Boom, vgl. Ayala 1991: 700-6). Vier Prsidentschaftswahlen fanden statt. In diesem Zeitraum wurde das Land von unterschiedlichen politischen Richtungen (liberal, populistisch, rechts und wieder populistisch) regiert, bis das Militr an die Macht kam (Hoffmann 1995). Galo Plaza Lasso wurde im Juni 1948 als Unabhngiger zum Prsidenten gewhlt. Die Opposition bildeten die PCE, Velasquistas und CFP.152 Plaza war in der Lage, alle bedeutenden politischen Gruppen fr seine Regierungsbildung zu gewinnen und konnte mit der Untersttzung von Liberalen und Sozialisten (insgesamt 55,6% der Mandate im Abgeordnetenhaus, 49,55% im Senat) sein Modernisierungsprogramm durchsetzen (vgl. Blanksten 1951: 113; Fitch 1977: 40). 1952 wurde

Aufgrund der unsicheren Datenlage und der Ziele dieses historischen berblicks stellen die folgenden Ausfhrungen nur eine grobe Annherung an die Funktionsweise der Regierungssysteme in den jeweiligen demokratischen Phasen dar. 152 Simn Espinosa beschreibt die politische Zusammensetzung der Whlerschaft im Vorfeld der Wahlen von 1948 folgendermaen: La clase media simpatizaba con Plaza Lasso, pero el pueblo era velasquista y los marginados empezaban a engrosar el cefepismo (1995: 167).
151

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Velasco Ibarra153 zum dritten Mal Prsident und konnte nur diesmal seine Amtzeit beenden. Die Persnlichkeit und Demagogie Velascos spaltete die politische Klasse und fhrte zur Auseinandersetzungen zwischen dem Prsidenten und dem Kongress. Mit Camilo Ponce Enrquez kehrten die Konservativen 1956 nach mehr als 60 Jahren liberaler, prosozialistischer oder populistischer Regierungen an die Macht zurck. Aber Ponce gewann die Wahlen mit einer knappen Mehrheit (29,0% der gltigen Stimmen). In seiner Regierung begannen die wirtschaftliche Krise und die Zersetzung des demokratischen Experiments. Bei den Wahlen 1960 kehrte Velasco Ibarra zurck und erreichte das beste Wahlergebnis in der ecuadorianischen Geschichte (48,2%). Das Ergebnis war so berwltigend wie die damit verbundenen Erwartungen. Velasco Ibarras vierte Prsidentschaft fand auf Betreiben der Streitkrfte am 7. November 1961 ein schnelles Ende. Der Zusammenbruch der Demokratie 1961 ist teilweise auf den persnlichen Streit zwischen Prsident und Vizeprsident, der auch Prsident des Senates und des Kongresses war, zurckzufhren (Gabbert 1968: 281). Die berspitzung der kommunistischen Bedrohung durch die konservativen Krfte und die CIA schaffte ebenso die Grundlage fr die Intervention des Militrs. John Samuel Fitch (vgl. 1977: 47-54) zufolge waren die Hauptmotive fr das Eingreifen des Militrs u.a. (1) die autoritre Haltung des Prsidenten Velasco Ibarra154 (2) die ffentliche Mobilisation gegen die Regierung und (3) die feindliche Einstellung der politischen Meinung (vgl. hierzu Pyne 1975). Nachdem das Militr den Prsidenten gestrzt hatte, kam nach einer Auseinandersetzung innerhalb der Streitkrfte der Vizeprsident, Carlos Julio Arosemena, an die Macht. So endete das demokratische Experiment. Arosemena wurde am 11. Juli 1963 wegen unannehmbaren Verhaltens vom Militr abgesetzt.155 Hoffmann zufolge wurde er hingegen im Zuge einer von der politischen Rechten und katholischen Kirche betriebenen und vom CIA krftig angeheizten Kommunismus-Psychose von einer vierkpfigen Militrjunta abgesetzt (1995: 347).

Jos Mara Velasco Ibarra wurde 1893 in Quito geboren und starb 1979. Er wurde fnf Mal Prsident von Ecuador (1934-35, 1944-47, 1952-56, 1960-61 und 1968-72). 1944 kam er durch Revolution (La Gloriosa) an die Macht. 1933, 1952, 1960 und 1968 wurde er demokratisch gewhlt. 154 Velasco Ibarra hatte die Verhaftung des Vizeprsidenten angeordnet und die parlamentarische Opposition gewaltsam verfolgt (vgl. Pyne 1977). 155 Der Alkoholismus und das extravagante Verhalten Arosemenas gaben dem Militr den Anlass dazu, als Hter der nationalen Wrde zu fungieren und den Prsidenten zu strzen.
153

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Bis November 1966 war eine militrische Junta an der Macht.156 Dann setzte eine neu gewhlte verfassunggebende Versammlung Otto Arosemena Gmez als Staatschef ein. Im Mai 1967 trat eine neue Verfassung in Kraft. Aus den Wahlen vom Juli 1968 ging Velasco Ibarra erneut als Sieger hervor. Am 22. Juni 1970 erklrte er sich als Diktator (autogolpe). Im Februar 1972 wurde er vom Militr gestrzt. Der Anfhrer des Putsches, General Guillermo Rodrguez Lara, wurde neuer Machtinhaber. Mit dem Putsch von 1972 begann die lngste militrische Regierung in der Geschichte des Landes, die eine nationalistisch-revolutionre Politik verkndete (vgl. Hoffmann 1985). Die zweite Welle der Demokratisierung ereichte Peru 1945. Von den drei demokratisch gewhlten Regierungen litten zwei an konfliktiven Auseinandersetzungen zwischen Exekutive und Legislative (1945-48 und 1963-68). Mit der Untersttzung einer Koalition liberaler und linksgerichteter Parteien (FDN, einschlielich der APRA) wurde Jos Luis Bustamante y Rivero zum Staatsprsidenten gewhlt. Die Regierung von 1945-48 wurde als Experiment der Mittelschichten bezeichnet (Bertram 1991: 402f.). Bustamante fhrte zahlreiche Reformen durch: Brgerrechte und Pressefreiheit wurden strker verankert. Gewisse diktatorische Machtbefugnisse des Prsidenten wurden durch eine Verfassungsnderung abgeschafft. Im Oktober 1948 setzten jedoch rechtsgerichtete Militrfhrer Bustamante ab, bernahmen die Regierung und verboten die APRA. Am 2. Juli 1950 wurde Manuel Odra, der Anfhrer des Staatsstreichs von 1948, Prsident.157 Wachsender Widerstand gegen die Militrdiktatur fhrte 1956 zu freien Wahlen, bei denen erneut Manuel Prado y Ugarteche zum Prsidenten gewhlt wurde.158 Prado kontrollierte den Kongress mit Untersttzung der APRA (vgl. Bertram 1991: 423, 426). Die convivencia (Zusammenleben) zwischen APRA und Prado machte es mglich, dass die Amtszeit ohne groe Zwischenflle fast zum Ende kam. Der Sturz von Prado nach den Wahlen von 1962 hatte das Ziel, die Machtbernahme der APRA bzw. Odras zu verhindern. Da die Wahlergebnisse keinen klaren Sieger hervorbrachten und keiner der Kandidaten das erforderliche Eindrittel erreichen konnte (Haya de la Torre
156 John Samuel Fitch (1977) analysiert in seinem Buch The Military Coup dEtat as a Political Process: Ecuador, 1948-1966 den Sturz von Velasco Ibarra (1961) und Arosemena (1963) sowie den Untergang der militrischen Junta (1966). Hierzu s. ebenso Hoffmann (1985: 322-52). 157 Die diktatorische Regierung Odras strkte Perus Streitkrfte, startete ein gro angelegtes Bauprogramm und schloss eine Reihe wirtschaftlicher und kultureller Abkommen mit Brasilien, die zu einer engeren Zusammenarbeit zwischen beiden Lndern fhrten (vgl. Bertram 1991: 426-32). 158 Er setzte umgehend grundlegende soziale Reformen durch. Diese wurden aber bald von der angespannten wirtschaftlichen Lage, die zahlreiche Streiks nach sich zog, behindert. 1959 brachte er ein umfangreiches Investitionsprogramm in Gang. Bis Mai 1960 hatte sich die wirtschaftliche Lage entschei-

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32,98% der gltigen Stimmen, Belande 32,13% und der ehemalige Diktator Odra 28,44%; vgl. Garca Belaunde 1986:26), musste das Parlament aus den drei Bestplatzierten den Prsidenten whlen.159 Das Militr lie Haya mitteilen, dass es eine Regierung der APRA nicht akzeptieren wrde. Haya nahm die Forderung ernst und versuchte, zunchst mit der AP und danach mit Odra eine Regierung zu bilden. Auf Druck der konservativen Gruppen und der AP sowie aus Furcht, mit einer Regierung Odra die Einheit der militrischen Institution zu gefhrden, putschte das Militr Prado und annullierte die Wahlen. Nach dem Putsch ergriff eine Militrjunta die Macht und setzte General Ricardo Prez Godoy im Juli als Prsidenten ein. Dieser wurde jedoch im Mrz 1963 wieder abgesetzt. Drei Monate spter wurde Fernando Belande Terry zum Staatsprsidenten gewhlt. Die APRA, die im Laufe der Zeit viel von ihrem ursprnglichen sozialrevolutionren Eifer eingebt hatte, bildete mit Odras Partei UNO eine wirkungsvolle parlamentarische Opposition und torpedierte die sozial-reformistischen Initiativen Belandes im Parlament.160 Die dauernde Obstruktionspolitik des Bndnisses APRA/UNO zwang Belande im Laufe seiner fnfjhrigen Regierungszeit zu 178 Ministerwechseln (vgl. Oertzen/Goedeking 2004: 860). Nach der Spaltung der Regierungskoalition mit dem Ausstieg der PDC wurde die parlamentarische Basis der Regierung schmaler und ihre Lage hoffnungslos, als im September 1968 die AP selbst sich spaltete. Ein lange andauernder Streit ber die Forderungen der International Petroleum Company (IPC), einer Tochtergesellschaft der American Standard Oil Company, hinsichtlich der Ausbeutung von Erdlfeldern, wurde Belande schlielich zum Verhngnis.161 Die allgemeine Missbilligung der von der Regierung erreichten Vereinbarung zwang das Kabinett im Oktober zum Rcktritt. Belande wurde zwei Tage spter durch einen Militrdend verbessert, und es floss auslndisches Kapital in Form von Krediten und Entwicklungsvertrgen nach Peru. 159 Die Verfassung von 1933 schrieb in ihren Artikel 130 fest: Art. 130. Para ser proclamado Presidente de la Repblica [...] se requiere haber obtenido la mayora de los sufragios, siempre que esta mayora no sea menor de la tercera parte de los votos vlidos. Si ninguno de los candidatos obtiene la mayora requerida, [...] el Congreso elegir Presidente de la Repblica entre los tres candidatos que hubieren obtenido mayor nmero de votos vlidos. 160 Die auenordentliche Anpassungsfhigkeit der APRA ist sehr bemerkenswert. Um die Feindseligkeit des Militrs zu berwinden und ihre Reintegration in das politische System zu erreichen, paktierte die APRA 1945 mit einem Liberalen; 1956 untersttzte sie einen moderaten Konservativen (convivencia) und schlielich vereinigte sie sich mit der extremen Rechten von Odra, um aus Machtkalkl die Reformen zu verhindern, die sie in den 1930er Jahren gefordert hatte. 161 Im Wahlkampf von 1962 hatte Belande versprochen, den lang andauernden Streit mit der IPC in 90 Tagen beizulegen. Er brauchte mehr als fnf Jahre, um eine unbefriedigende Lsung zu erreichen, die seiner Regierung abrupt ein Ende setzte. Die Reichweite und Qualitt der Vereinbarung ist sehr umstritten, aber das Militr nutzte die Unzufriedenheit aus, um fr 12 Jahre an die Macht zu kommen.

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putsch gestrzt. Die Verfassung wurde zeitweilig aufgehoben und eine Militrjunta unter Vorsitz von General Juan Velasco Alvarado gebildet (vgl. Reh 1970; Cotler 1991: 458ff.). Die Frage, welche Bedeutung dem Faktor Regierungssystem im engeren zeitlichen Kontext der Demokratiezusammenbrche zugeschrieben werden kann und ob die gegebenen politischen Strategien und Handlungsorientierungen der Hauptakteure unter anderen institutionellen Rahmenbedingungen plausiblerweise zu einem oder anderem historischen Ergebnis, namentlich der Aufrechterhaltung der Demokratie htte fhren knnen (Thibaut 1996: 87f.), soll hier differenzierter beantworten werden. In Bolivien verdrngten nicht-institutionelle Ereignisse und Faktoren (revolutionrer Kontext, dominierende Stellung der Regierungspartei, innere Machtkmpfe und allmhliche Zersplitterung der revolutionren Koalition, hohe Massenmobilisierung und Repression der Opposition) die prsidentiellen Institutionen als Erklrungsfaktor. Der Zusammenbruch dieser revolutionren Demokratie am 3. November 1964 hatte nichts zu tun mit den Schwchen, die die Prsidentialismuskritik anspricht. Die von bei den Regierungen Siles (1956-60) und Paz Estenssoro (1960-64) unternommenen Anstrengungen, die Inflation zu bekmpfen und die Arbeiterbewegung zu entmachten, fhrten zu einer Strkung des Militrs. Bei den Wahlen von 1964 musste sich Paz Estenssoro auf das Militr sttzen und Barrientos als Vizeprsidenten akzeptieren. Nach den Wahlen von 1964 distanzierte sich Barrientos von Paz und strzte ihn schlielich mit Untersttzung aller Gruppierungen, die frher die MNR verlassen hatten sowie der rechten FSB. Das Militr blieb bis 1982 die bestimmende politische Kraft (vgl. Brill 1967: 18-47; Whitehead 1991). In Peru und Ecuador gab es bereits konfliktive Beziehungen zwischen den Staatsgewalten, bevor das Militr intervenierte. 1947 lieen konservative Abgeordnete in Peru das Parlament ohne Quorum, um die parlamentarische Strke der APRA zu neutralisieren. Bustamante, der auch eine gewisse Neutralitt gegenber der APRA gewinnen wollte, war nicht imstande, die Situation unter Kontrolle zu bringen. Die Blockade fand nicht zwischen Exekutive und Legislative statt, sondern ergab sich innerhalb des Parlamentes zwischen der APRA und der konservativen Fraktion (vgl. Bertram 1991: 42632). 1948 gab es mindestens drei Mglichkeiten, die Regierung zu strzen: Ein Teil des Militrs war bereit, Bustamante als Diktator zu akzeptieren und drngte den Prsidenten, die APRA zu verbieten; konservative Gruppen appellierten an das Militr, gegen

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Bustamante zu putschen; und die APRA selbst suchte militrischen Rckhalt, um an die Macht zu gelangen. Am Ende setzten sich die konservativen Krfte durch und Bustamente wurde durch General Manuel Odra gestrzt. Bei der politischen Krise von 1968 spielten auch die konfliktiven Beziehungen zwischen Regierung und parlamentarischer Opposition eine Rolle. Hans-Ulrich Reh (1970) stellte jedoch folgende Faktoren als Ursache des Demokratiezusammenbruches fest: (1) anhaltende wirtschaftliche Krise; (2) Anspruch des Militrs; (3) Verlust der politischen und sozialen Basis; (4) desintegrierte Gesellschaft; und (5) das Fehlen einer modernen Parteienstruktur. Der Prsidentialismus wurde nicht erwhnt.162 Charakteristisch an beiden Krisen war die ber mehr als 30 Jahre andauernde unvershnliche Feindschaft zwischen der grten und am besten organisierten Partei, APRA, und dem Militr. Bei der Untersuchung der Gefahren des Prsidentialismus zwischen 1930 und 1968 kommt Cynthia McClintock zu folgendem Ergebnis:
The overwhelming scholarly consensus is that Perus political problems between 1930 und 1968 were rooted not in constitutional forms but in the intense conflict the oligarchy and the military, on the one hand, and the APRA party, on the other handa conflict in which all sides were willing to resort to violence to achieve their goals (1994: 294).

In Ecuador wurde die pugna de poderes (Gewaltenstreit) zum Schlagwort der alltglichen Politik.163 Durch die Verfassung von 1929 und die Differenzierung der politischen Parteien wurde das Parlament verstrkt. Es handelte sich aber nicht um eine loyale Opposition. Bei fast allen politischen Krisen seit den 1930er Jahren bis Anfang der 1950er Jahre spielte die Legislative eine entscheidende Rolle. 1931 verhinderte sie die Machtbernahme des gewhlten Prsidenten; 1933 erzwang sie den Rcktritt von Prsident Juan de Dios Martnez; 1935 und 1961 wehrte das Parlament sich gegen den Angriff von Velasco Ibarra. In beiden Fllen versuchte der Prsident, einen Selbstputsch (autogolpe) durchzufhren, aber das Militr setzte ihn ab. Hoffmann (1985: 332ff.) fhrt weitere Faktoren zur Erklrung von Velascos Sturz im Jahre 1961 an: (1) die sich rapide verschlechternde Wirtschaftskrise, (2) die freundliche Kubapolitik und die dadurch heraufbeschworenen innenpolitischen Spannungen im Zeichen der kommunistischen Bedrohung und (3) die Obstruktionspolitik des Parlamentes, gefhrt vom Vizeprsidenten (vgl. auch Fitch 1977). Catherine Conaghan (1994: 255-62) identifiziert ih162 Zu den Grnden zhlen auch die Erfahrung des Militrs mit der Guerillabekmpfung Mitte der 1960er Jahre (vgl. Goldenberg 1969: 11-15) und die Dringlichkeit, die sozialen Probleme zu lsen. 163 Vgl. Conaghan (1994), Snchez-Parga (1998) und Meja (2002).

124

rerseits die historisch disfunktionale Funktionsweise des Prsidentialismus. Das Zusammenspiel zwischen Prsidentialismus, nicht-institutionalisiertem Parteiensystem und der oligarchischen Vorherrschaft verhindere den Demokratisierungsprozess und erzeuge regelmige Regierungsstrze durch verfassungswidrige Mittel (ibd.: 259). Trotz dieser Einsicht erkennt Conaghan, dass eine rein institutionelle Reform nicht gengt, um die politischen Missstnde in Ecuador zu lsen, und sie macht klar:
Yet as dismal as the history of presidentialism appears in Ecuador, parliamentarism cannot be easily prescribed as the institutional solution to the explosive relations among political elites. A parliamentary formula would, I believe, encounter serious difficulties, given the dynamics in Ecuadors party system, particularly those posed by the presence of diverse and unpredictable populist parties (ibd.: 255).164

Zusammenfassend sind mindestens in den Phasen wahrer politischer ffnung, in denen der Prsident nicht den Interessen der parlamentarischen Opposition entsprach (in Ecuador 1948-61 und in Peru 1945-48 und 1963-68) konfliktive Beziehungen zwischen Exekutive und Legislative zu konstatieren. Wie hier gezeigt wurde, haben jedoch die Schwchen der politischen Institutionen andere Ursachen als den Prsidentialismus: (1) Ausschluss groer Teile der Gesellschaft, (2) Schwche der politischen Parteien, (3) Chaospotenzial des Populismus, (4) bermige Strke des Militrs, (5) Mangel an Konsens ber die demokratischen Regeln und damit (6) Gewalt als legitimes Mittel der Politik. Unter diesen Bedingungen ist es sehr unwahrscheinlich, dass es den andinen Lndern mit einem parlamentarischen System besser ergangen wre.165 Die Redemokratisierung Ende der 1970er und Anfang der 1980er Jahre ergab neuen Stoff, um den Zusammenhang zwischen der Funktionsweise des Regierungssystems und der politischen Entwicklung mit besserem Datenmaterial zu untersuchen. Die im Zuge der dritten Welle entstandenen Demokratien erlebten auerdem schwere politische Krisen und autoritre Regressionen, die im nchsten Kapitel behandelt werden.

3.1.4

Militarismus und autoritre Systeme

Die Art, Dauer und Intensitt der autoritren Regime ist eine andere wichtige Variable,
164 Die Beitrge von McClintock (1994) und Conaghan (1994) finden sich im Buch von Linz und Valenzuela The Failure of Presidential Democracy, der Bibel der Prsidentialismuskritiker. Beide Betrge untersttzen jedoch nicht die pauschale und undifferenzierte Kritik am Prsidentialismus.

125

um die Transition der Demokratie und deren spteren Verlauf zu verstehen (Nohlen 1986, 1987). In Peru (1968) und Ecuador (1972) gelangen reformistische Regierungen an die Macht, die sich mindestens sieben Jahre halten konnten und die Transition zur Demokratie erheblich mitgestalteten. In Bolivien leitete der Zusammenbruch der letzten revolutionren Regierung (1964) die Zersplitterung des Parteiensystems und die militrische Vorherrschaft ein, die aufgrund innerer Machtkmpfe Regierungen unterschiedlicher Richtung hervorbrachte. Die lngste Phase militrischer Herrschaft (1971-78) war jedoch eher eine Mischform von traditioneller und konservativer repressiver Diktatur, die den Cono-Sur-Diktaturen hnelte. Sie wurde als anomic praetorian authoritarianism (vgl. Maloy 1977: 477-83) oder als neopatrimonialism (Conaghan 1990: 78) bezeichnet, die anders als das Militr in Ecuador und Peru wegen der geringen Professionalisierung der Streitkrfte nicht in der Lage war, den bergang zur Demokratie zu steuern; schlielich mndete diese Diktatur in andere korrupte und instabile militrische Regierungen.166 Der auenordentliche Aktivismus des Militrs im politischen Leben kann historisch erklrt werden (vgl. hierzu Lieuwen 1961; Lindenberg 1971, 1976). Nach der Unabhngigkeit waren die militrischen Caudillos die einzigen, die in den Kmpfen gewonnene Legitimation besaen und imstande waren, mit Gewalt den zentrifugalen Krften des neu entstandenen Staates entgegenzuwirken (vgl. Maiguashca 2003).167 Hinzu kommt, dass das Selbstverstndnis militrischer Eliten als Hort des Patriotismus, Garant der Ordnung und spter als Institution eine gewisse Prdestination des Militrs zur politischen Intervention implizierte. So gesehen war der Coup dEtat nicht eine Ausnahme, sondern ein Instrument unter anderen innerhalb des Machtkampfes. Wie Lindenberg (1976: 429) treffend formulierte: Das Militr intervenierte nicht in die Politik, es machte
165 In den kurzen demokratischen Phasen (maximal 13 Jahre in Ecuador) ist es ebenso schwer, ein Urteil ber die Funktionsweise der Institutionen zu treffen. Denn die institutionellen Komponenten des Regierungssystems konnten nicht ihre volle Strukturierungskraft entfalten. 166 So stellte James M. Malloy fest: In Bolivia, the level of previous development is too low to provide the essential prerequisites to fashioning a modernizing authoritarian corporate regime; a certain level of modernization and development is a basic prerequisite. But the level of mobilization in Bolivia has gone so far that the possibility of a stable traditional authoritarian regime has been precluded. Bolivia is literally caught in the middle, and as a result anomic praetorian authoritarianism has become that nations dominant mode of politics (1977: 483). 167 Robert Alexander betrachtet auch die Rolle des Militrs als funktional. Der Mangel an Erfahrung an Selbstverwaltung, die traditionell starke Stellung des Militrs in den spanischen Kolonien und die Bedingungen in der Zeit der Unabhngigkeit [] militated in favor of the emergence of the military with political role. Es tauge ebenso als die einzige legitimierte Autoritt, denn: their legitimacy based on the fact that they were the ones immediately responsible for bringing about the new state of affairs, that is, independence. Die ersten andinen Prsidenten waren nicht nur Militrs sondern auch Auslnder (Venezolaner): Simn Bolvar (Bolivien und Peru) und Juan Jos Flores (Ecuador).

126

Politik (vgl. dazu Needler 1966, 1969, 1975). Der entscheidende Punkt ist jedoch, dass die politische Funktion des Militrs nicht nur in den einzelnen lateinamerikanischen Systemen extrem unterschiedlich ist, sondern dass sie darber hinaus auch innerhalb einzelner Lnder in verschiedenen historischen Phasen sehr variiert. Eine sorgfltige Unterscheidung verschiedener, bisweilen miteinander konkurrierender Gruppen innerhalb des Offizierskorps ist ebenfalls zu bercksichtigen (vgl. Lindenberg 1971: 64). Die Professionalisierung des Militrs und die sozialen Umbrche seit den 1920er Jahren vernderten auch seine Haltung und Funktion in den Andenlndern. Lindenberg schreibt: Professionalisierung, waffentechnische Modernisierung und vor allem civic action-Programme haben aller Erfahrung nach nicht dazu beigetragen, das Militr von der Politik zu entfernen, sondern es [...] enger als frher an die brige Gesellschaft gebunden (1971: 79).168 Seitdem knnte man von einer zunehmenden inneren Differenzierung des Militrs, zwischen professionalisierten und ihrer Herkunft und Ausbildung nach traditionell orientierten Offizieren sprechen.169 Das erste Auftreten des Militrs mit dieser neuen Haltung in der Andenregion wurde in Ecuador 1925 vollzogen. Jngere Offiziere rebellierten gegen die etablierte Ordnung und die Vorherrschaft der plutocracia bancaria y exportadora (vgl. Hoffmann 1985: 259-70).170 Weitere reformistische Versuche seitens des Militrs sind in Ecuador (1937-38, 1963-66 und 1972-79), in Bolivien (1936-39, 1943-46 und 1969-71) und in Peru (1962-63 und 1968-80) unternommen worden. Aber gerade das Auftauchen reformorientierter Militrregime erfordert eine genaue Betrachtung der militrischen Interventionsmotive, weil sptestens seit diesem Zeitpunkt die traditionelle Rolle des Militrs als Exponent und Garant oligarchischer Machtinteressen in Frage gestellt worden ist (Lindenberg 1971: 71; vgl. Mansilla 1977; Hoffmann 1985).

168 Civic action beinhaltet die Umorientierung der innenpolitischen Funktion des Militrs auf einen entwicklungspolitischen Einsatz der Spezialeinheiten lateinamerikanischer Armeen, angefangen von Strassen-, Krankenhaus- und Flugplatzbau bis hin zu Gesundheitsdiensten und Alphabetisierungsaufgaben (Lindenberg 1971: 71-3.). 169 In Peru verndern die vom CAEM (Centro de Altos Estudios Militares, gegr. 1950) entwickelten Konzepte und Strategien die Professionalittsauffassung des Militrs, [...] the new professionalism was shaped by assumption concerning the relationship between internal security and national development (Pike 1977: 334). Am CAEM wurden die Lehrplne immer mehr vom rein militrischen Bereich auf volkswirtschaftliche, soziologische und entwicklungspolitische Themata verlagert, wobei dem Lehrkrper auch immer mehr zivile, reformistische und auch marxistische Intellektuelle angehrten. Nach dem Staatsstreich vom 3. Oktober 1968 ist die politisch entscheidende Rolle von CAEM-Offizieren, die zum Teil selbst Regierungsfunktionen ausben oder zum brain-trust der Militrregierung Velasco Alvarados gehren, um ein Vielfaches gestiegen (Lindenberg 1971: 74). 170 Dieses frhere Auftreten des Militrs in der ecuadorianischen Politik zhlt auch zu den Ereignissen, die wenig Aufmerksamkeit geweckt haben (Drekonja 1977: 17).

127
Tabelle 9: Land
Bolivien

Militrische Regierungen der 1960er und 1970er Jahre in den Andenlndern Amtsperiode
1964-69 1969-70 1970-71 1971-78 1978 1978-79 1979 1980-81 1981-82 1982 1963-66 1972-76 1976-79 1948-56c 1962-63 1963 1968-75 1975-80

Regierungschef
Ren Barrientos Alfredo Obando Juan Jos Torres Hugo Banzer Juan Pereda David Padilla Alberto Natusch Luis Garca Mesa Celso Torrelio Guido Vildoso Junta Militar: Ramn Castro, Marcos Gndara, Luis Cabrero, Guillermo Freile Guillermo Rodriguez Lara Junta Militar: Alfredo Poveda, Guillermo Durn, Luis Leoro Manuel Odra Ricardo Prez Nicols Lindley Juan Velasco Alvarado Francisco Morales Bermdez

Hauptrichtung des Regimesa


populistisch reformistisch reformistisch reaktionr ---b ---b ---b reaktionr ---b ---b reformistisch reformistisch reformistisch/restaurativ populistisch reformistisch ---b reformistisch reformistisch/restaurativ

Ecuador

Peru

Die Klassifizierung der militrischen Diktaturen hat nur illustrative Zwecke. Die hohe Instabilitt und die kurze Dauer der meisten Flle macht eine genauere Charakterisierung der Flle schwierig. b Die Perioden sind eher als bergangsregierung zu verstehen. c Aufgrund der intermittierenden und vom Militr berwachten Demokratiephasen (1945-48 und 1956-62) wird diese Periode in Peru bercksichtigt.
Quelle: Lnderbeitrge bei Nohlen/Nuscheler (1995), Nohlen (2005), Whitehead (1991), Cotler (1991) und Hoffmann (1985).

Weit deutlicher als die anderen indigenen Andenlnder steht Peru fr Militarismus und Autoritarismus (vgl. Palmer 1977). Im 20. Jahrhundert erlebte Peru insgesamt 40 Jahre direkter und stabiler autoritrer Regime (1919-30, 1933-39, 1948-56 und 196880). Nach dem dramatischen Untergang von Augusto Legua (1930) hatte das Militr rechtzeitig gelernt, die Macht aufzugeben und die Machtbertragung auf Zivilisten (1939, 1956 und 1963 sowie 1979/80) zu lenken. In Ecuador vor 1972 und Bolivien vor 1964 kann man nicht von einer eindeutigen Vorherrschaft des Militrs sprechen. In Bolivien herrschte die Militrs im vorigen Jahrhundert ca. 28 Jahre (1936-40, 1943-46, 1949-52 und fast unterbrochen von 1964 bis 1982) mit unterschiedlichen Ausrichtungen.171 In Ecuador trauten sich das Militr 1925 nicht, die Macht direkt zu bernehmen, nur 1935, 1963 und 1972 konnten sie eine Regierung bilden. Insgesamt war hier das Militr im 20. Jahrhundert 13 Jahre an der Macht. Seine Vetomacht und sein Machtbewusstsein lassen sich jedoch bis in die Gegenwart vor allem in Ecuador und Peru sp171 Fr das bolivianische Militr war die traumatische Erfahrung der Nationalen Revolution, bei der es fast verschwunden und gereinigt worden war, prgend. In Bolivien ist das moderne Militr eine Schpfung der Revolution von 1952 gewesen und zugleich deren Nachlassverwalter geworden, was jedoch eine vllige andere Konstellation der civil-military relation beinhaltet (vgl. Lindenberg 1971: 74f.).

128

ren. In Ecuador war das Militr der bestimmende Akteur hauptschlich in den politischen Krisen von 1997, 2000 und 2005, in Peru whrend der neoautoritren Herrschaft Fujimoris (1992-2000). In den 1960er und 1970er Jahren ist die militrische Herrschaft im Andenraum weitaus deutlicher geworden. In Peru (1962 und 1968) und Ecuador (1963 und 1972) intervenierten die Militrs mit einem reformistischen Impetus. In Bolivien brachte zunchst die Nationale Revolution nicht nur eine starke Zersplitterung des Parteiensystems, sondern auch eine Reihe instabiler militrischer Regierungen hervor (s. Tabelle 9). Mit dem Sturz des MNR im November 1964 setzte eine lang anhaltende, durch autoritre und repressive Militrherrschaft gekennzeichnete politische Phase ein, deren Hhepunkte die Regierungen von General Barrientos (1964-69), General Banzer (1971-78) und General Garca Mesa (1980-81) waren und die mit wenigen Unterbrechungen durch demokratischen ffnungsversuche (1978-80) bis Oktober 1982 andauerte (Nohlen/Mayorga 1995: 188). Ende der 1960er und Anfang der 1970er Jahre sind in Peru und Ecuador neue Militrregime entstanden (Nohlen 1986, 1987: 220ff.). Das Militr als Institution ergriff die Macht und kontrollierte die Regierung auf allen Ebenen des politischen Systems. Die politischen Programme wurden nach der Doktrin der Nationalen Sicherheit ausgearbeitet. Die Grnde fr die Entstehung dieser autoritren Systeme waren der Zusammenbruch der prsidentiellen Republiken aufgrund konomischer Krisen, die berpolitisierung der mittleren und unteren Schichten und die teilweise Radikalisierung in Form von bewaffneten Gruppen (Nohlen 1986, 1987; Hoffmann 1985; Palmer 1980). Wie bereits dargelegt, ist es in Bolivien nicht zu einem modernen militrischen Regime gekommen (vgl. Malloy 1977).172

172 Nohlen zufolge werden die neuen Militrregime dadurch gekennzeichnet, dass das Militr als Institution die Macht ergreift, und zwar fr einen lnger umrissenen Zeitraum [...] Gemeinsame ideologische Grundlage bildet die Doktrin der Nationalen Sicherheit, die offensiv als Rechtfertigungsideologie fr die Machtbernahme durch das Militr eingesetzt wurde (1987: 220). Nach Malloy war in Bolivien hingegen [] the level of previous development [...] too low to provide the essential prerequisites to fashioning a modernizing authoritarian corporate regime [...] (1977: 483). Zu diesen wesentlichen Voraussetzungen zhlen auch der Grad der militrischen Professionalisierung und der Kohsion der Streitkrfte.

129
Tabelle 10: Entstehungszusammenhang der Militrregime in der Andenregion in den 1970er Jahren Bolivien (1971-79)
Industrialisierungsgrad Gewicht des Staates im Wirtschaftsprozessb
a

Ecuador (1972-79)
sehr niedrig niedrig-mittel mittel niedrig konservativ niedrig Opposition niedrig niedrig reformerisch stark wachsend gering

Peru (1968-80)
niedrig niedrig-mittel mittel mittel reformistisch (reformunfhig) mittel Opposition (Guerilla) mittel niedrig sozialrevolutionr stark wachsend gering

sehr niedrig niedrig-mittel

Organisierungsgrad mittel-hoch gesellschaftlicher Interessenc Strukturiertheit des Parteiensystems Politische Konjunkturd Grad der sozialen Mobilisierung Akteure der sozialen Mobilisierunge niedrig nationalistisch-reformistich sehr hoch Opposition

mittel Grad der Bedrohung des gesellschaftlichen Status quo exogene Faktorenf vom Militrregime eingeleitete Politik Rolle des Staates im Wirtschaftsprozess Politische Repression
a

niedrig konservativ wachsend mittel-hoch


b

Anteil des Industriesektors am BIP. Anteil des staatlichen oder halbstaatlichen Sektors am BIP und Rolle als Motor wirtschaftlichen Wachstums (Industrialisierung). c Hauptschlich Organisierungsgrad und politisches Gewicht der Gewerkschaftsbewegung. d Politische Orientierung der vor der Machtergreifung des Militrs im Amt befindlichen Regierung. e Politischer Protest, Demonstrationen, Streiks, politische Gewaltttigkeit. f Hauptschlich Einflussnahme der USA.
Quelle: Aus Nohlen (1987: 227), ergnzt; Malloy (1977), Hoffmann (1985) und Palmer (1977).

Aus den in Tabelle 10 zusammengefassten Daten wird die unterschiedliche Ausprgung der verschiedenen Variablen im Vorfeld der militrischen Interventionen deutlich, was darauf hindeutet, dass Militrregime in unterschiedlichen historischen Kontexten entstehen knnen (vgl. Nohlen 1987). In Bolivien (Banzer) und Ecuador (Rodrguez Lara) waren ausschlieende Militrregime entstanden. Das Militr kontrollierte die Regierung in Allianz mit den oberen Schichten unter Ausschaltung der mittleren und unteren Schichten. Hingegen hatte das autoritre Regime in Peru einen einschlieenden Charakter. Das Militr kontrollierte die Regierung und versuchte, die unteren Schichten fr reformistische Programme zu mobilisieren.173 Dafr wurde das Sistema Nacional de Apoyo a la Movilizacin Social (SINAMOS) gegrndet. In Peru und Ecuador bernahm das Militr dennoch mit einem sozialrevolutionren Programm die Macht. Die erklrte Zielgruppe der Reformpolitik war die arme Bevlke173 Anfang der siebziger Jahre leitete die Regierung Velascos eine radikale Reform der Wirtschaftsund Sozialstruktur ein. Zu den einschneidendsten Aktionen gehrten die Verstaatlichung eines Teiles der

130

rungsmehrheit, deshalb wurden strukturelle Reformen in Landwirtschaft und Industrie durchgefhrt. Unter dem Einfluss der peruanischen Revolution definierte General Rodrguez Lara seine Regierung als revolutionr und nationalistisch (Filosofa y plan de accin del gobierno revolucionario y nacionalista del Ecuador) (Ayala 1991: 714). Ganz im Geiste von Kennedys Allianz fr den Fortschritt bestand das Regierungsprogramm der Offiziere aus einer Kombination von Repressionsmanahmen mit einem Katalog relativ weitreichender Reformen (Hoffmann 1995: 347). In Bolivien ist Banzer (ebenso wie Barrientos) hingegen Grundstzen restaurativer, kapitalistisch-abhngiger Entwicklung gefolgt (Nohlen/Mayorga 1995: 188). Ansprechpartner der Militrs waren nirgends politische Parteien, sondern als unpolitisch geltende technokratische Elemente in verschiedenen Bereichen der Wirtschaft, Verwaltung, Universitten usw. Gewhlte parlamentarische Krperschaften wurden in keinem Land bestehen gelassen. Keines der Militrregime zeigte sich an einer institutionalisierten Machtbasis interessiert. Nur das peruanische Militr versuchte mit SINAMOS, die Kontrolle der durch die Reformpolitik mobilisierten Massen herbeizufhren. In Ecuador und Peru war die politische Repression verhltnismig gering. Den politischen Parteien blieb hier auch ein politischer Spielraum erhalten, zumal linke Parteien die Militrregime teilweise untersttzten (Nohlen 1987: 229). In Bolivien regierte Banzer zunchst mit der Untersttzung der traditionellen Parteien (MNR und FSB), ab Ende 1974 schaffte er es, seine Macht zu konsolidieren. Seine Regierung bte eine betrchtliche Repression gegen die Opposition aus und kooperierte mit den Cono-SurDiktaturen bei der internationalen Verfolgung von politischen Gegnern (Operacin Cndor). Banzer wurde 1978 gestrzt. Nach den Wahlen von 1979 und 1980 kam es jedoch erneut zu Militrputschen. Die Diktatur von Garca Mesa (1980-81) bedeutete fr das Militr schlielich einen auerordentlichen Prestigeverlust. Es verlor fast jeden Einfluss auf den Demokratisierungsprozess (Whitehead 1986; Mayorga 1997). In Peru und vor allem in Ecuador konnte das Militr hingegen die demokratische Transition erheblich beeinflussen (s. Abschnitt 3.1.5). Der Hauptgrund fr The Breakdown of Authoritarian Regime (Dix 1982) ist vor allem in den inneren Machtkmpfen und im Legitimittsverlust der autoritren Regimes zu sehen. Diesbezglich konstatiert Nohlen: Zur Krise der Militrregime kommt es,
Landwirtschaft und der Industrie sowie der auslndischen Banken. Im Staatshaushalt von 1973 wurden erhebliche Mittel zur Frderung von Privatunternehmen bereitgestellt.

131

wenn aufgrund ausbleibenden Erfolgs oder aufgrund anderer Ursachen Differenzen im Militr auftreten, welche die Einheit der Streitkrfte gefhrden (1987: 232). In Peru und Ecuador steht der Rckzug des Militrs in urschlichem Zusammenhang mit der politischen Richtungsnderung von 1975 (Morales Bermdez) bzw. 1976 (junta militar) und der darauf folgenden Ankndigung des Militrs, den Zivilisten die Regierungsgewalt zu bergeben. In Bolivien war die geringere Professionalisierung des Militrs einer der zentralen Faktoren der Instabilitt in der militrischen Regierung. Das Verdienst von Banzer war es gerade, die inneren Machtkmpfe zu neutralisieren. Als er jedoch die Kontrolle ber die Wirtschaft des Landes verlor und die Gruppierungen innerhalb des Militrs gegeneinander um die Machtkontrolle kmpften, konnte er sich auch nicht mehr an der Macht halten. Samuel Huntington (1968: 398) vertritt die These, dass, wenn die politische Partizipation der politischen Institutionenbildung zu weit vorauseile, politische Instabilitt und Militrregime die Folge seien. In den drei Andenlndern spricht viel dafr, dass aufgrund des Mangels an Integrationskraft des politischen Systems viele soziale Gruppen ausgeschlossen blieben. Das Chaospotenzial des Populismus (in der Figur von Velasco Ibarra und Assad Bucaram in Ecuador), die Unfhigkeit der zivilen Regierungen, soziale Reformen durchzufhren (Peru), sowie die erhebliche soziale Mobilisierung (Bolivien) bilden sicherlich die Kulissen fr die militrischen Interventionen im Kontext von sehr schwachen politischen Institutionen.174 Seit der letzten Phase relativ bedeutender demokratischer Erfahrung wurden stabile demokratische Verhltnisse nach 12 Jahren in Peru und nach 18 Jahren in Ecuador wieder etabliert. Fr den Fall Bolivien ist eher von Demokratisierung zu sprechen. Die neuen andinen Demokratien der 1980er bis zum Anfang des 21. Jahrhunderts haben eine neue Qualitt, aber auch neue schwierige Herausforderungen zu meistern (s. Abschnitt 4.1).

3.1.5

Transitionsprozesse zur Demokratie

In der Demokratieforschung wurde auch hervorgehoben, dass die Art der autoritren

174 Es wurde auch ein Zusammenhang zwischen militrischen Interventionen und anstehenden Wahlen (golpe preventivo) oder vor kurzem durchgefhrten Wahlen hergestellt (vgl. Needler 1977). In den Andenlndern war einer der Grnde militrischen Eingreifens der Versuch, die Machtbernahme von MNR (1951), APRA (1962, 1968) und CFP (1972) zu verhindern (vgl. Pike 1977: 321, 361; Lindenberg 1976: 458). In Bolivien fand der Sturz von Paz Estenssoro kurz nach den Wahlen von 1964 statt. Auch die Staatsstreiche nach 1978 standen in enger Verbindung mit den Wahlen von 1978, 1979 und 1980.

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Systeme und ihr politisches Erbe ebenso wie die Art des bergangs zur Demokratie von Bedeutung fr die weitere Demokratieentwicklung, insbesondere fr die Konsolidierungsfrage sein knnten (vgl. Karl 1990; Merkel et al. 1996).175 In den drei Andenlndern sind das Gewicht einer politischen und wirtschaftlichen Erblast (legacy) der vorhergehenden Regime und die problematische Grndung der Demokratie nicht zu unterschtzen. Damit ist auch zu bercksichtigen, dass die reale Funktionsweise der Regierungssysteme stark durch die historischen Ausgangsbedingungen, durch die Art der Transition sowie durch die daraus resultierende Machtverteilung geprgt wurde (vgl. Nohlen 1982, 1986, 1987, 1988; Nohlen/Barrios 1989).
Tabelle 11: Merkmale der Transitionsprozesse in den Andenlndern Bolivien
Beginn-Ende Auslsender Faktor (1978) 1979-1982/1985
a

Ecuador
(1976) 1978-1979
a

Peru
(1975)a 1977-1980

Wirtschaftskrise, Korruption Wirtschaftskrise, Machtkmpfe Wirtschaftskrise, und kriminelle Verbindungen innerhalb des Militrs Machtkmpfe innerhalb des des Militrs mit Koka-Geschft Militrs Massenmobilisierung, Gewerkschaften, politische Parteien Massenmobilisierung, spter: politische Parteien stark gespalten, nicht loyal Massenmobilisierung, politische Parteien mittel bis stark gespalten

Hauptakteure der Regimeopposition

Steuerungskapazitt des gering autoritren Regimes Struktur der Regimeopposition in der Transition Vertretung des autoritren Regimes im neuen System Kontinuitt/Wandel politischer Herrschaft Kontinuitt/ Wandel im Institutionensystem Transitionstyp
a

gespalten, nicht kohsiv

nicht parteifrmig organisiert

nicht parteifrmig organisiert

Nicht parteifrmig organisiert

Regierungsbernahme der parteifrmig auftretenden Opposition Restauration: Verfassung von 1967 Bruch

Regierungsbernahme der parteifrmig auftretenden Opposition Reform/Innovation: Verfassung von 1978 starke Steuerung von oben / Verhandlungen

Regierungsbernahme der parteifrmig auftretenden Opposition Reform/Innovation: Verfassung von 1979 Steuerung von oben / Verhandlungen

Die Transition ist auch mit Machtwechseln innerhalb des Militrs verbunden. In Bolivien fanden fragwrdige Wahlen statt, und der Transitionsversuch wurde durch erneutes militrisches Eingreifen abrupt beendet. 1975 und 1976 ist es in Ecuador und Peru hingegen zu kontrollierten Machtwechseln gekommen, und die neuen Machthaber verkndeten bald die Rckkehr zur konstitutionellen Ordnung (retorno constitucional).
Quelle: In Anlehnung an Thibaut (1996); Nohlen/Barrios (1989), Conaghan (1990), Whitehead (1986), Burbano (1999) und Cotler (1986).

Die Transitionsphase dauerte in den Andenlndern ziemlich lange. Am lngsten war sie in Bolivien, wo der bergang zur Demokratie von 1978/79-1982 sehr langwierig war (vgl. Whitehead 1986). Ecuador wiederum war das Land, das als erstes von der

175 Redemokratisierung bedeutet vornehmlich Wahl der Regierenden durch das Volk in allgemeinen und freien Wahlen, durch welche die autoritre Situation beendet wird. Die Begrifflichkeit zielt somit auf den Regimewechsel, auf die politische Ebene (vgl. Nohlen: 1986, 1988).

133

dritten Welle der Demokratisierung in den Andenlndern erfasst wurde. Ein Jahr spter folgte ihm Peru und danach Bolivien. Obwohl in Bolivien 1982 eine demokratische Regierung auf der Basis der Wahlen von 1980 gebildet wurde, war sie so instabil, dass die Transition erst mit dem demokratischen Machtwechsel von 1985 als abgeschlossen betrachtet werden kann (Nohlen/Mayorga 1995). Tabelle 11 gibt Auskunft ber einige Grundmerkmale der Demokratisierungsprozesse in den drei Andenlndern nach den autoritren Regimes der 1970er Jahre. In Bezug auf die Modi des politischen bergangs verluft die wichtigste Trennungslinie zwischen Bolivien und den zwei anderen Lndern. In Ecuador und Peru wurde die Transition durch das Militr von oben gesteuert und durch Verhandlungen mit den politischen Parteien vollzogen. In Bolivien kam die Transition dagegen einem Bruch (rupture) gleich. Die Demokratie entstand gewissermaen mangels einer besseren Lsung (faute de mieux).176 Das Militr versank immer tiefer in Korruptionsskandale und kriminelle Machenschaften (v.a. die Regierung von Garca Mesa). Nohlen und Mayorga beschreiben den Transitionsprozess in Bolivien treffend:
Der Transitionsprozess zur Demokratie gestaltete sich als spannungsgeladener Teufelskreis von kurzlebigen, aus Wahlen (1979, 1980) und parlamentarischen Entscheidungen hervorgegangenen demokratischen Regierungen [...] und brutalen Diktaturen von miteinander konkurrierenden Militrfraktionen [...], deren Regierungszeiten immer kurzfristiger wurden (1995: 189).

In Ecuador, strker als in Peru, nahm das Militr Einfluss auf den politischen Prozess (transition from above) (vgl. Karl 1990; Conaghan/Espinal 1990). In Ecuador vereitelten die Streitkrfte die Kandidatur von ihnen politisch missliebigen Kandidaten und nahmen insofern Einfluss auf den Wahlgang der ersten nachautoritren Wahlen.177 Das Militr in Bolivien hatte hingegen eine geringe Kontrollkapazitt, denn es war nicht in der Lage, weitreichende Bedingungen hinsichtlich der Gestaltung der zuknftigen Ord176 Ren Mayorga beschreibt den Charakter des bolivianischen Transitionsprozesses folgendermaen: Indeed, it was [...] mass mobilization, coinciding with the growing political and moral exhaustion of the armed forces, that determined the principal character of the final phase of democratization, that of a transition through rupture (1997: 67). Dieser rupture war jedoch nicht der Sieg der demokratischen Krfte ber das autoritre Regime, sondern die selbst verursachte Diskreditierung und Zersetzung des Militrs. Laurence Whitehead charakterisiert darum den Demokratisierungsprozess wie folgt: [] the 1978-80 redemocratization process proved more fragile in Bolivia than comparable processes in Peru and Ecuador, and ended in spectacular failure. The ensuing period of military authoritarianism was also ended in humiliating failure. With these antecedents, the restoration of democracy in 1982 occurred faute de mieux rather than from any historical necessity (1986: 71). 177 Durch das absolute Wiederwahlverbot wurde Velasco Ibarra ausgeschlossen. Assad Bucaram wurde mit voller Absicht ausgeschaltet, da fr das passive Wahlrecht bei der Prsidentschaftswahl gefordert wurde, dass nicht nur die Kandidaten, sondern auch deren Eltern gebrtige Ecuadorianer sein mussten.

134

nung zu stellen oder sich Garantien und Vorrechte fr die Aufrechterhaltung der eigenen institutionellen Autonomie zu schaffen. Auf der anderen Seite waren die Oppositionskrfte auf die Redemokratisierung kaum vorbereitet und verfgten weder in institutioneller noch in inhaltlicher Hinsicht ber ein gemeinsames Konzept bezglich einer knftigen demokratischen Regierung. Verhandlungen zwischen Machthabern und Opposition gab es eigentlich nicht. Die militrische Herrschaft brach in sich selbst zusammen und geriet langfristig in Verruf. In Ecuador und Peru zog sich das Militr nach einem sorgfltig geplanten Verfahren von der Macht zurck. Durch den Plan de Reestructuracin Jurdica del Estado (Ecuador)178 und den Plan de Transferencia Jurdica (Peru)179 bereiteten die militrischen Machthaber ab Mitte der 1970er Jahre konkrete Richtlinien vor, innerhalb derer die Rckkehr zu einem verfassungsmigen Regime (apertura controlada) stattfinden sollte. Nachdem in Ecuador die Verwirklichung des Reformprogramms 1974 auf wachsende wirtschaftliche und politische Hindernisse gestoen war, trat mit der Militrrebellion im August 1975 der innerhalb des Offizierskorps bestehende Dissens ber den Regierungskurs offen zutage. Am 11. Januar 1976 wurde General Rodrguez Lara durch eine Junta der Chefs der drei Waffengattungen abgelst, die sich Consejo Superior de Gobierno nannte und eine baldige Rckkehr zu konstitutionellen Verhltnissen ankndigte. Der Consejo verstand sich als eine Transitionsregierung, in der Zivilisten mit hohen Stellen in der Verwaltung versehen wurden. Dennoch bildeten sich mindestens drei Gruppierungen im Vorfeld des Demokratisierungsprozess es: (1) Die rechten Gruppen wollten eine sofortige Machtbertragung auf einen Zivilisten und die Einberufung einer verfassunggebenden Versammlung; (2) das politische Zentrum wollte die Chance ausnutzen, um eine neue institutionelle Ordnung zu schaffen, und (3) die Linke, Gewerkschaften und die universitre Studentenbewegung waren eher dafr, die Geschwindigkeit der Transition zu bremsen, damit soziale und konomische Reformen durchgesetzt werden konnten (Alcntara 1999: 383ff.). Die zweite Variante wurde verwirklicht. Die
178 Der Plan de Reestructuracin Jurdica del Estado umfasste vier Phasen der retorno constitucional: (1) Erneuerung der Personalausweise und Wahlregister sowie Einberufung von drei Kommissionen mit dem Ziel, die Verfassung von 1945 zu reformieren, einen neuen Verfassungsentwurf vorzubereiten und die Wahlbehrde zu restrukturieren. (2) Referendum, um zwischen der reformierten Verfassung von 1945 und der neuen Fassung zu entscheiden. (3) Verabschiedung der Parteien- und Wahlgesetze, Zusammensetzung der Wahlbehrde und Ausschreibung fr die Prsidentschaftswahlen. (4) Prsidentschaftswahlen und bertragung der Macht an die demokratisch gewhlte Regierung (Mena 1988: 244-7).

135

rechten Gruppen versuchten daraufhin, die Transition zu torpedieren und die institutionellen Reformen zu boykottieren, als klar wurde, dass sie die ersten demokratischen Wahlen nicht gewinnen wrden. Nach dem ersten Wahlgang der Prsidentschaftswahlen, als Jaime Rolds als Sieger auftrat, versuchten die konservativen Krfte, die Wahlergebnisse in Frage zu stellen und eine erneute militrische Intervention hervorzurufen. Neun Monate nach dem ersten Wahlgang fanden gleichzeitig die Stichwahlen fr die Prsidentschafts- und Parlamentwahlen statt. Diese Ereignisse und die frhere Distanzierung der Regierungspartei (CFP) von Rolds gaben wenige positive Anzeichen fr die sptere Entwicklung der Demokratie (vgl. Handelman 1981, Burbano 1999). In Peru hnelte der Transitionsprozess dem ecuadorianischen Modell, mit dem groen Unterschied, dass das militrische Regime weniger Einfluss auf die Transition ausben konnte als in Ecuador (Karl 1990). Die Hauptgrnde dafr sind in den folgenden Faktoren zu sehen: (1) Das Militr beendete die ber 40 Jahre andauernde Hostilitt mit der APRA, um die sozialen Unruhen zu neutralisieren und die Transition zur Demokratie zu ermglichen (vgl. Cotler 1986: 157-63);180 und (2) mit der verfassunggebenden Versammlung hatten die zivilen politischen Akteure mehr Gestaltungsmglichkeiten und konnten ihre jeweiligen Krfte freier einschtzen als in Ecuador. Obwohl die Regierung unter General Juan Velasco Alvarado mit ihrer Politik die Untersttzung der Bevlkerung suchte, rief ihr brokratisches und autoritres Verhltnis zur peruanischen Gesellschaft eine betrchtliche Opposition der Gewerkschaftsbewegung hervor, die sich zusehends radikalisierte. Parallel dazu entstanden eine Vielzahl von marxistischen Parteien, die so genannten neuen Linken, die eine radikale Alternative zu APRA und PCP darstellten. Nachdem eine Reihe von Streiks und Demonstrationen die allgemeine Unzufriedenheit zum Ausdruck gebracht hatten, wurde Velasco Alvarado gestrzt. General Francisco Morales Bermdez, der unter Velasco als Premierminister und Verteidigungsminister amtiert hatte, wurde neuer Prsident. Eine lang anhaltende Wirtschaftskrise verstrkte aber weiterhin die Oppositionsbewegung, welche die Militrs zum Rckzug aus der Politik zwang und die demokratische Transition einleitete. Im Jahre 1978 wurde der so genannte Plan de Transferencia Jurdica ins Leben gerufen, der die
179 Der Plan de Transferencia Jurdica umfasste drei Phasen: (1) Wahlen zu einer verfassunggebenden Versammlung; (2) Verabschiedung der neuen Verfassung; und (3) Prsidentschafts- und Parlamentswahlen. 180 Cotler zufolge: Since ex-President Belande continued to argue for an immediate return to civilian rule, without accepting conditions imposed by the very military who had overthrown him in 1968, the

136

Wahlen zu einer verfassunggebenden Versammlung ermglichte, welche wiederum die Verfassung von 1979 verabschiedete (Tuesta 1993: 653). Um die Asamblea Constituyente bildeten sich ebenso unterschiedliche Gruppen: (1) Die AP mit Belande, die die Wahlen boykottierte; in der Asamblea formierten sich zwei zustzliche Gruppen: (2) APRA und PPC, die die Absicht hatten, den geplanten Transitionsprozess voranzutreiben, und (3) die Linken, die die Aberkennung der Legitimitt der militrischen Regierung und die sofortige Machtbergabe des Militrs an die Asamblea forderten (Sanders 1991; Cotler 1986: 166).181 Nachdem die neue Verfassung zustande gekommen war, fanden allgemeine Wahlen statt. Als Sieger ging Belande hervor. Er verfgte gemeinsam mit der PPC ber eine parlamentarische Mehrheit, und es schien eine neue hoffnungsvolle Phase anzubrechen. Die katastrophale Wirtschaftslage und die Kriegserklrung von Sendero Luminoso 1980 warfen jedoch dunkle Schatten auf die junge Demokratie. Das Bemerkenswerte der andinen Transition ist die Tatsache, dass sich das Militr in Peru und Ecuador zurckziehen konnte, ohne seine Machtstellung zusehends zu verlieren. In Bolivien jedoch rckte das Militr geschwcht in die Kasernen. Die Strke der militrischen Vetomacht im Kontext von wirtschaftlicher Krise, sozialer Ungerechtigkeit und politischer Gewalt wird folgenreich fr die politische Entwicklung in Peru und Ecuador bleiben. In Bolivien deutet vieles darauf hin, dass einer der Grnde der relativ erfolgreichen politischen Entwicklung seit 1985 zum Teil in der Schwche des Militrs zu suchen ist. Aus diesem historischen berblick sollte auch klar geworden sein, dass politische Entwicklung das Ergebnis einer komplexen Menge von Faktoren und deren konkreter historischer Konfiguration ist. Die ursprnglichen Ausgangsbedingungen der politischen Organisation der Andenlnder und deren institutionelle Funktionsweise erzeugte eine spezifische Pfadabhngigkeit, welche die politischen Institutionen und die Funktionsweise des Prsidentialismus prgte. Unter den beschriebenen Umstnden waren die formal-politischen Institutionen nicht imstande, den politischen Prozess nachhaltig zu strukturieren und damit auf die Systemstabilitt einzuwirken. Der Mangel an Erfahrung mit den rules of the game der Demokratie und deren Institutionalisierung, das autoritre
only valid interlocutor available to the military was APRA, which, it should be said in passing, became the regimes favorite for the succession (1986: 161).

137

Erbe und die problematische Transition reduzieren die Handlungsmglichkeiten der politischen Akteure in den seit Ende der 1970er entstandenen Regimes. Historische Pfadabhngigkeiten stellen jedoch keine unausweichlichen Determinanten dar. Politische Entwicklung ist immer noch das Ergebnis des Spannungsverhltnisses zwischen den historisch gefestigten Strukturen und der Qualitt und Richtung der von Menschen gemachten Politik.

3.2

Kontextuelle Rahmenbedingen der Funktionsweise von Regierungssystemen

Jede wissenschaftliche Untersuchung der sozialen oder politischen Realitt setzt eine Reduktion der Empirie voraus. Diese Vereinfachung soll jedoch keineswegs in eine monokausale und undifferenzierte Konstruktion von Kausalbeziehungen mnden. Deswegen wird empfohlen, die relevanten Aspekte des Kontextes herauszufiltern, die in der hier behandelten Fragestellung den Zusammenhang zwischen Regierungssystem und Demokratieentwicklung besser rekonstruieren lassen. Diese kontextuellen Variablen werden also aus dem allumfassenden Kontext herausgezogen, um das spezifische Gewicht von institutionellen Faktoren annhernd zu identifizieren und zu bewerten. Die getrennte Behandlung dieser als relevant betrachteten Faktoren dient der Rekonstruktion der Bedingungen, unter denen die politischen Akteure und Regierungen nach der (Re)Demokratisierung der 1980er Jahre im Andenraum Entscheidungen getroffen haben und unter denen die politischen Institutionen das jeweilige Funktionsmuster des Regierungssystems entfalteten und damit auch die politische Entwicklung der andinen Demokratien beeinflussten. Politische Akteure und Regierungen entscheiden niemals kontextlos und handeln nicht losgelst von strukturellen Zwngen.182 Sie sind Trger von konomischen, sozialen und kulturellen Gegebenheiten. Den Akteuren bleiben allerdings gewisse Freirume, die zulassen, die strukturellen Faktoren langfristig und teilweise neu einzuordnen. Insbesondere Politiker haben die Aufgabe, die Umweltfaktoren so zu steuern, dass das politische System funktionsfhig bleibt, seine Effizienz erhht und seine Legitimation ge181 In der verfassunggebenden Versammlung wurde die APRA mit 37 Sitzen die strkste Partei, 25 erhielt die christdemokratische Partei PPC, die neue Linke erreichte zusammen 30 Sitze und 8 schlielich entfielen auf extrem nationalistische Splitterparteien der alten Rechten (Tuesta 2005: 462f.).

138

festigt wird. Da strukturelle Faktoren relativ stabil sind, ist es empfehlenswert, einen Ansatz zu whlen, der die Interaktion der Akteure innerhalb der gegebenen Rahmenbedingungen behandelt. Die Untersuchung der Funktionsweise der Regierungssysteme aus dieser Perspektive wird im nchsten Kapitel folgen. Fr die hier behandelte Fragestellung und die als relevant zu betrachtenden Faktoren sind die wirtschaftliche Entwicklung, die soziale Ungleichheit in Verbindung mit der besonders in den drei Andenlndern ausgeprgten ethnischen Heterogenitt sowie die Dynamik der andinen Parteiensysteme und die relevanten Aspekte der politischen Akteure von Bedeutung.

3.2.1

Wirtschaftliche Rahmenbedingungen der politischen Entwicklung

Fr eine Analyse der Funktionsweise der andinen Regierungssysteme nach berwindung der autoritren Regime der 1970er Jahre ist es unerlsslich, die wirtschaftlichen Bedingungen und Beschrnkungen zu bercksichtigen, die in der Phase der Transitionsprozesse bestanden und den Aufgaben- und Problemhorizont der ersten demokratischen Regierungen mit bestimmten. Mit der Rckkehr der Demokratie sahen sich die drei Andenlnder einer doppelten Transition (Transformation) gegenber (vgl. hierzu Merkel 1999): Einerseits der berwindung der autoritren Regimes und andererseits der Umgestaltung des auf den Staat zentrierten Entwicklungsmodells. Die Transformation von Wirtschaft, Politik und Gesellschaft fiel mit der schwersten Entwicklungskrise zusammen, die Lateinamerika seit der Groen Depression in den 1930er Jahren erlebt hatte.183

Sehr ungnstige Bedingungen erschweren erwartungsgem das Handeln von Regierungen. Deren Ignorierung, Unwissenheit oder verzerrte bzw. partielle Wahrnehmung machen jedoch das Scheitern demokratischer Prozesse noch wahrscheinlicher. 183 Fr eine Analyse der andinen Transformationsprozesse s. die entsprechenden Lndergutachten der andinen Staaten im von der Bertelsmann Stiftung herausgegebenen Bertelsmann Transformation Index (BTI) (2004, 2005).
182

139
Abbildung 1: Wirtschaftspolitischer Paradigmenwechsel in Lateinamerika Merkmale der alten Wirtschaftspolitik binnenorientierter, industrieller Importsubstitution Industrielle Importsubstitution Hohe Protektionsraten fr den Binnenmarkt Steuer- und Zollpolitik zu Lasten der Landwirtschaft Begnstigung der Ausfuhr von Primrgtern Gespaltene (fixe) Wechselkurse Hoher Grad zentraler staatlicher Planung Ergebnis: Makrokonomisches Ungleichgewicht Merkmale der neuen Wirtschaftspolitik exportorientierter Weltmarktintegration Selektive Weltmarktorientierung Niedrige Protektionsraten fr den Binnenmarkt Sektorneutrale Steuer- und Zollpolitik Exportdiversifizierung Einheitlicher (flexibler) Wechselkurs Dezentralisierung und Partizipation des privaten Sektors Ziel: Stabiles makrokonomisches Gleichgewicht

Quelle: Aus Thibaut (1996: 241); vgl. Sangmeister (1993: 37).

Die berzogenen reformistischen Entwicklungsplne des Militrs in Ecuador und Peru sowie die chaotischen Zustnde vor der Demokratisierung in Bolivien sorgten fr wachsende makrokonomische Ungleichgewichte, insbesondere fr steigende Haushaltdefizite und eine explodierende Verschuldung.184 Die mit dem Schuldendienstmoratorium Mexikos (1982) eingeleitete Verschuldungskrise und die damit offen gelegte makrokonomische Krise markierten das Ende der seit dem Zweiten Weltkrieg verfolgten Strategie der importsubstituierenden Industrialisierung (ISI),185 in deren Rahmen der Staat in die Rolle einer zentralen Steuerungsinstanz gewachsen war (vgl. Thibaut 1996: 241-8; Sottoli 1999).186 Der entwicklungspolitische Paradigmenwechsel (s. Abbildung 1) bildete den Hauptbezugsrahmen der politischen Akteure in der postautoritren Phase und gab der von den internationalen Organisationen empfohlenen Stabilisierungspolitik hohe Interventionskraft in der andinen Wirtschafspolitik, was das Regierungshandeln

184 Die Auslandsverschuldung war in den drei Andenlndern von 1970 bis 1980 in die Hhe getrieben worden. In Ecuador ist sie mehr als 20 Mal (von 256 Mio. US$ auf 6 Mrd. US$) gestiegen. In Bolivien hat sich die Verschuldung mehr als verfnffacht (1970: 497 Mio. US$, 1980: 2,7 Mrd. US$). In Peru, das stets zu den Hauptschuldnern Lateinamerikas gezhlt hat, haben sich die internationalen Verpflichtungen von 1970 (2,67 Mrd. US$) bis 1980 (10,04 Mrd. US$) mehr als verdreifacht (vgl. Sangmeister 1992). 185 Es muss auch erwhnt werden, dass die ISI in den Andenlndern nicht konsequent durchgefhrt wurde. Aufgrund des auf Export basierten Wachstums setzte in Peru eine Phase der importsubstituierenden Industrialisierung Mitte der 1950er ein, die von der militrischen Regierung intensiver als in den anderen zwei Andenlndern weitergefhrt wurde (vgl. Bertram 1991: 387-98). In Ecuador fhrte die reformistische militrische Regierung (1972-79) eine inkonsistente und unvollstndige Industrialisierung durch (vgl. Acosta 1998: 93-136). In Bolivien erweiterte der Staat whrend der Nationalen Revolution (1952-64) seinen Einflussbereich erheblich, es wurde jedoch keine umfangreiche Industrialisierung erreicht. Whrend der Regierung Banzers (1971-78) wurde auch keine auf Industrialisierung basierende Differenzierung der Wirtschaft realisiert (vgl. Jost 2003: 126-8). 186 Einige der Folgen der Verstaatlichung von Wirtschaft und Gesellschaft waren wie Nohlen bemerkt ausgeprgter Klientelismus und verbreitete Vetternwirtschaft: [] the states role as entrepreneur made it the object of struggle not only as the arena to decide on political issues for the common good, but also as a job-creating machine or an opportunity to serve personal interest or that of a family or a group (2005a: 10).

140

ebenso begrenzte (vgl. Sangmeister 1992, 1993).187


Tabelle 12: Jahr
70-80 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

Wirtschaftswachstum in den Andenlndern 1978-2005 Bolivien


(1)
4,4a 3,1 2,0 -1,4 0,9 -4,4 -6,5 -0,3 -0,2 -2,9 2.1 3,0 3,8 4,6 5,3 1,6 4,3 4,7 4,7 4,5 4,9 5,0 0,3 2,5 1,7 2,4 2,8 3,6 3,8b

Ecuador
(2)
1,3a ----1.052 1.033 958 858 837 814 776 772 809 822 840 864 857 872 891 988 1.061 1.113 1.165 1.107 1.096 1.033 1.029 1.055 1.118 ---

Peru
(2)
5,6a 998 1183 1.350 1.363 1.342 1.252 1.260 1.283 1.283 1.201 1.292 1.254 1.264 1.304 1.325 1.331 1.366 1.718 1.772 1.929 1.863 1.310 1.228 1.590 1.804 1.957 2.082 ---

(1)
9,4a 5,3 5,3 4,9 3,9 1,2 -2,8 4,2 4,4 3,0 -5,5 12,8 0,3 3,0 5,0 3,6 2,0 4,3 2,1 3,0 5,2 2,2 -5,7 2,8 5,1 3,4 2,7 6,9 3,0b

(1)
4,0a -0,7 3,4 4,5 4,4 0,3 -12,3 4,8 2,4 9,5 7,7 -7,9 -11,7 -5,4 2,8 -1,4 6,4 13,1 8,6 2,5 6,9 -0,6 0,9 2,9 0,2 4,9 4,0 4,8 6,0b

(2)
0,8a ----1.788 1.829 1.782 1.502 1.529 1.518 1.657 1.776 2.150 1.833 1.709 1.728 1.684 1.752 1.963 2.157 2.207 2.295 2.173 1.903 1.942 1.947 2.014 2.131 2.290 ---

(1) Reale Vernderung des BIP (%) in US$ von 1988 fr 1980-88, in US$ von 1990 fr 1989-94, in US$ von 1995 fr 1995-99 und in US$ von 2000 fr 2000-05. (2) BIP/Kopf in US$ von 1988 fr 1980-88 und in US$ von 1990 fr 1989-94. Fr 1995-2004 ist der Wert auf der Basis des BIP in nationaler Whrung und der Projektionen des jeweiligen Wechselkurses. --- keine vergleichbare Angabe verfgbar. a Durchschnittliche Erhhung des BIP und der BIP/Kopf von 1970-80 in den jeweiligen Lndern. b Geschtzte Angaben.
Quelle: BID (1998) und www.iadb.org; CEPAL (2005) und www.eclac.cl.

In den Tabellen 12 und 13 sind die Grunddaten der binnenwirtschaftlichen Entwicklung der drei Andenlnder seit Ende der 1970er Jahre zusammengefasst. Die gestrichelten Linien markieren jeweils das Jahr der (Re-)Demokratisierung (1982, 1979 und 1980) sowie der schwersten politischen Krisen in den zentralen Andenlndern.188 Die
187 Nohlen und Fernndez bewerteten die Lage der 1980er Jahre wie folgt: Einziger Lichtblick der 1980er Jahre ist die Demokratisierung der politischen Systeme. Freilich stehen die neuen Demokratien unter einem ungeheuren Problemdruck. Da in Lateinamerika der Legitimation durch Leistung fr die Konsolidierung allergrter Bedeutung zukommt, sind die Aussichten nicht sehr gnstig, die fr den Subkontinent typische zyklische Entwicklung der Herrschaftsformen zu unterbrechen (1988: 411). 188 Bolivien erlebte 1985 eine schwere wirtschaftliche und politische Krise und zwei eher politische Notlagen 2003 und 2005. In Ecuador waren die politischen Krisen von 1987, 1997, 2000 und 2005 eher das Ergebnis von Machtkmpfen zwischen den Eliten und deren Reformresistenz und mndeten in eine Destabilisierung der Wirtschaft. In Peru brachte die katastrophale Wirtschaftspolitik der 1980er die Demokratie zu Fall. 1998 machte sich bereits die Schwche der Regierung Fujimoris bemerkbar, und 2000 brach die Fujimori-ra zusammen. Die politischen Unruhen seit Ende der 1990er Jahre standen auch in enger Verbindung mit der durch die Globalisierung verstrkten wirtschaftlichen Anflligkeit der Entwick-

141

Gesamtschau der in den Tabellen verzeichneten Daten verdeutlicht, dass die drei Andenlnder ihre schwersten Wirtschaftskrisen in unterschiedlichen Zeitphasen durchmachten. Insbesondere Bolivien erlebte im Umfeld und in den Jahren nach der Transition (1980-86) eine sowohl rezessive als auch hyperinflationre Entwicklung. In Peru entwickelte sich die wirtschaftliche Krise durch die 1980er Jahre. In der Phase von 1988-1991 erreichte die Inflation unvorstellbare Dimensionen und die politischen Institutionen waren vllig diskreditiert. In Ecuador waren die politischen Akteure geschickt genug, um den notwendigen wirtschaftlichen Reformen zu vertagen. Die wirtschaftliche Entwicklung war in den 1980er und 1990er Jahren durch einen rezessiven Trend mit Erholungsphasen dank der Erdleinnahmen gekennzeichnet. 2000 war es jedoch soweit, dass die wirtschaftlichen Reformen radikaler und die politischen Kosten hher ausfielen.189

lungslnder. Die Krisen in Asien (1997), Russland (1998) und Brasilien (1998/99) bekamen auch die Andenlnder zu spren. 189 ber die wirtschaftliche Entwicklung der Andenlnder seit der (Re-)Demokratisierung, vgl. Conaghan/Malloy/Abugattas (1990) und Minkner-Bnjer (2004); zu Bolivien: Goedeking (1997, 1998, 2001), Minkner-Bnjer (2000), Klein (2003a) und Jost (2003: 125-46); zu Ecuador: Acosta (1995), CORDES (1999: 309-428) und Minkner-Bnjer (1998, 1999, 1999a, 2003); zu Peru: Kay (1996) und Mller (1999).

142
Tabelle 13: Jahr
71-80 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

Inflation und Haushaltsbilanzen in den Andenlndern 1978-2005 Bolivien


(1) (2)
-----5,3 -9,1 -6,7 -13,7 -16,6 -19,6 -10,9 -1,7 -4,0 -4,2 -5,0 -4,7 -4,5 -4,8 -6,5 -4,0 -2,1 -1,7 -3,6 -4,0 -3,4 -3,9 -7,4 -9,0 -7,9 -5,7 -3,5b

Ecuador
(1)
12,7 11,7 10,2 13,0 16,6 16,2 48,4 31,3 28,0 23,0 29,5 58,3 75,7 48,6 48,8 54,4 45,0 27,4 22,9 25,6 30,6 43,4 60,7 91,0 22,4 9,3 6,1 1,9 3,8

Peru
(2)
-----4,0 -4,6 -5,6 -6,7 0,0 -0,6 1,9 -5,1 -9,6 -5,1 -1,4 0,1 -1,0 -1,7 -0,4 0,6 -1,1 -2,4 -1,2 -4,1 -2,9 0,1 -1,1 -0,8 -0,4 -1,1 -1,4b

(1)
31,9 57,8 66,7 59,2 75,4 64,4 111,2 110,2 163,4 78,0 86,0 665,9 3.321,1 7.592,3 409,5 73,5 48,6 23,7 11,1 11,8 6,5 6,0 3,7 3,7 -0.1 1,5 2,5 3,5 1,1a

(2)
-----1,3 -3,9 -7,0 -7,2 -9,5 -6,6 -3,4 -5,6 -7,7 -9,4 -8,5 -4,5 -1,5 -1,7 -1,3 3,1 -1,3 -1,4 -0,8 -1,1 -3,1 -2,8 -2,8 -2,1 -1,8 -1,3 -1,2b

20,2 10,4 19,7 47,2 29,0 132,6 269,0 1.281,6 11.747,8 276,4 14,6 16,0 15,2 17,1 21,4 12,1 8,5 7,9 10,2 7,9 6,7 4,4 3,1 3,4 0,9 2,4 3,9 4,6 5,0a

(1) Jhrliche Inflationsrate in Prozent, (2) Saldo des Staatshaushaltes (Zentralregierung) in Prozent des BIP; -- keine vergleichbare Angabe verfgbar. a Vernderung der letzten 12 Monate bis November 2005. b Offizielle Zielsetzung.
Quelle: Fr 1971-1995 BID (1998); fr 1996-2005 CEPAL (2005) und www.eclac.cl.

Die Haupttendenzen der wirtschaftlichen Entwicklung stellten somit bedeutsame Beschrnkungen des Regierungshandelns dar und nahmen dadurch auch Einfluss auf die politische Entwicklung. Die Tendenzen der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung waren fr alle postautoritren Regierungen ausgesprochen restriktiv, vor allem in Bolivien und spter in Peru und Ecuador.190 Nachdem die Staatsfinanzen einen desolaten Zustand erreicht hatten, zogen sich die militrischen Regierungen in Ecuador und Peru zumindest in geplanter Art zurck. In Bolivien endete die Regierung Banzers (1971-78) in einer wirtschaftlichen Krise, die sich mit den chaotischen politischen Verhltnissen von 1978-82 noch verschrfte. Die Ausgangsposition der UDP-Regierung war uerst schwierig und die Unfhigkeit der politischen Akteure, die politische und wirtschaftliche Krise zu entschrfen, endete in Hyperinflation und hohen Haushaltdefiziten. Die
190 Im Jahre 1983 machte sich die Krise in allen drei Lndern bemerkbar. Die Inflation erreichte in Bolivien 269,0%, in Peru 111,2% und in Ecuador 48,4%. Das Wachstum des BIP war in allen drei Lnder negativ (-6,5%, -12,3% und -2,8%).

143

Regierung von Osvaldo Hurtado (1981-84) musste in Ecuador die ersten wirtschaftlichen Manahmen treffen, um den internationalen Verpflichtungen nachzukommen und dem Zerfall der Erdlpreise entgegenzuwirken. Naturkatastrophen und die Abhngigkeit von Rohstoffprodukten sowie politische Blockaden machten jeglichen Stabilisierungsversuch zunichte. In Peru verlor die militrische Regierung die Macht, nachdem ihr reformistisches Vorhaben gescheitert war und sie die Auslandsverschuldung in die Hhe getrieben hatte. Die inkonsistente Wirtschaftspolitik der beiden ersten demokratischen Regierungen und das Auftreten des Sendero Luminoso setzte die junge Demokratie unter einen verhngnisvollen Druck. Auf diese sehr ungnstigen Ausgangslagen reagierten die demokratischen Regierungen in den Andenlndern unterschiedlich. Wenn die Reaktionen und Leistungen der andinen Demokratien bewertet werden, sind die soziokonomischen Verhltnisse der postautoritren Entwicklung auch als Ergebnisse erfolgreicher oder misslungener Handlungen von Regierungen zu interpretieren. Die drei Andenlnder erbten eine schwere Last der autoritren Regierungen, die gemeinsam mit den Fehlern, Unterlassungen, Inkonsistenzen und Unentschlossenheiten der ersten demokratischen Regierungen in der Wirtschaftspolitik die Inflation und die sozialen Unruhen stark wachsen lieen. In Bolivien und Peru kam die Ernchterung (desencanto) ber die hohen Erwartungen an die Demokratie bereits Mitte und Ende der 1980er zur Geltung. In Ecuador war der Prozess der politischen Zersetzung und des Scheiterns der Wirtschaftspolitik des Gradualismus langwieriger und zeigte sich erst in den politischen Krisen zwischen 1997-2000 (Minkner-Bnjer 2004). Der Fall Bolivien zeigt zumindest fr die Periode 1985-97, wie wichtig die Lernund Anpassungsfhigkeit der politischen Akteure in bestimmten Krisensituationen sein knnen. Obwohl das in Sdamerika als rmstes geltende Andenland eine schwierige Transition durchmachte und die Anzeichen der wirtschaftlichen Krise bereits am Ende der ersten demokratischen Regierung deutlich wurden, reagierte die Regierung von Paz Estenssoro im August 1985 mit umfassenden und wirkungsvollen Stabilisierungsmanahmen. Per Dekret (Decreto Supremo Nr. 21060) wurde eine Neue Wirtschaftspolitik (Nueva Economa Poltica) eingeleitet, die als gezielte Schock-Therapie wirken sollte. Die konomischen und politischen Missstnde und die geschlossene Reaktion der politischen Parteien (MNR/ADN) legitimierten die erste demokratische neoliberale Reform in Lateinamerika (vgl. Conaghan et al. 1990). Von 1985 bis 1997 fhrte das Land eine

144

Reihe von wirtschaftlichen und politischen Reformen durch, um sich zu modernisieren und das politische System funktionsfhiger zu machen. Ende der 1990er Jahre galt Bolivien als das Traumland der Reformen. Die politische Entwicklung ist somit im Zeichen von Neoliberalismus und recht stabilen parteipolitischen Koalitionen erfolgt, die unter der Bezeichnung der paktierten Demokratie in der Literatur ihre Wrdigung fand (Nohlen/Mayorga 1995). Mit der Wahl des Ex-Diktators Banzer (1997) und der Zunahme der politischen Mobilisierung seit 2001 begann eine Phase, welche die Brchigkeit der politischen Institutionen zeigte und bei der die traditionellen Parteien in ihre schwerste Krise der politischen Geschichte des Landes versanken. In Peru machte das Scheitern der ersten beiden demokratischen Regierungen den Weg frei fr populistische und antidemokratische Strmungen. Eine Dekade (1980-90) reichte, um die politischen Parteien zu diskreditieren und die Hoffnung auf eine demokratische Lsung der wirtschaftlichen und politischen Probleme zunichte zu machen. Das Ergebnis am Ende der Amtszeit Belande (1980-85) war verheerend: Das Bruttoinlandsprodukt pro Kopf war auf den Stand von 1964 zurckgefallen. Die Lohn- und Gehaltsempfnger verdienten nur noch 40% dessen, was sie noch 1973 bekommen hatten. Im Jahr 1983 betrug der Schuldendienst ein Drittel des Staatshaushalts. Die ersten wirtschaftspolitischen Manahmen der Regierung Garca (1985-90) schienen jedoch Erfolg zu versprechen. Im Grunde knpfte seine Politik an das Konzept einer heterodoxen binnenmarktorientierten Wirtschaftsentwicklung an, wie es auch der importsubstituierenden Industrialisierung (ISI) und den Reformplnen der Regierung Velasco Alvarado zugrunde gelegen hatte. Mit der Ankndigung, den Schuldendienst auf 10% der Exporterlse zu begrenzen, hatte Garca die groen internationalen Finanzinstitutionen gegen sich aufgebracht. Weltbank und IWF erklrten darauf hin Peru fr nicht mehr kreditwrdig. Um die Kapitalflucht zu kontrollieren und die Kreditvergabe an sich zu ziehen, legte Garca ein Gesetzesvorhaben zur Verstaatlichung der Banken vor. Obwohl das Gesetz nicht verabschiedet wurde, verlor Garca die letzten Sympathien der Unternehmerschaft. Schlielich experimentierte er mit einem drastischen Sparprogramm, das Subventionskrzungen, Importbeschrnkungen, Preiserhhungen und strikte Devisenbewirtschaftung umfasste. Whrenddessen stieg die Inflation unaufhaltsam: von 665,9% im Jahr 1988 bis auf 7.592% im Jahre 1990. Wirtschaftlicher Zusammenbruch und drohende Machtergreifung durch eine extrem radikale und brutale Guerillagruppe waren das Ergebnis von 10 Jahren demokratischer Regierung (vgl. Fuhr/Hrmann 1995: 448-

145

63; Oertzen/Goedeking 2004: 98-138). Die Bekmpfung der Inflation und des Terrorismus kostete Peru schlielich die Demokratie. Mit dem autogolpe von Fujimori in April 1992 brach das demokratische Regime zusammen. Ein neoliberales Experiment mit autoritrem und populistischem Stil begann. In Ecuador taten sich Regierungen und politische Akteure mit Reformen schwer. Mit den Einknften aus dem Erdlexport sowie Krediten vertagten sie die sozialen und politischen Krisen. Bis zum Putsch vom Januar 2000 versuchten verschiedene Regierungen in Ecuador mit unterschiedlich konzipierten Programmen der Wirtschaftskrise Herr zu werden, ohne dabei allerdings mehr als kurzfristige Erfolge zu erzielen. Die wirtschaftspolitischen Korrekturen der vier ersten demokratischen Prsidenten (Hurtado, Febres Cordero, Borja und Durn Balln) waren zu zaghaft und wenig stringent, um das Land an das neoliberale Reform- und Deregulierungstempo des brigen Lateinamerika heranfhren zu knnen (vgl. Hoffmann 1995: 348-68; Minkner-Bnjer 2004). Der Grenzkonflikt mit Peru 1995, die Wahl Bucarams (1996) und dessen Absetzung (1997) sowie die handlungsunfhige Interimsregierung Alarcn (1997-98) und die auer Kontrolle geratene Regierung Mahuads (1998-2000) zwangen die politischen Akteure zu radikalen und unverzglichen Reaktionen: Die nationale Whrung (Sucre) wurde aufgegeben und die Wirtschaft durchgehend dollarisiert (vgl. Wolff 2002). Unter diesen Bedingungen fhrte die Regierung von Noboa (2000-03) unter Druck des IWF die ersten konsistenten neoliberalen Reformen durch. In diesem Prozess von 1997-2005 wurde die Demokratie zeitweise aufgeben.191 Ecuador folgte einem mittleren Weg: allmhliche Auflsung der Staatsfinanzen und sptere langsame und am Ende erzwungene Reformen (from nonreformer to latecomer). Die wirtschaftlichen Rahmendaten der Entwicklung in den 1980er Jahren lassen fr die drei Andenlnder ohne weiteres die These zu, dass die Demokratie in diesen Lndern wenige Jahre nach ihrer Neugrndung einer hrteren Belastungsprobe ausgesetzt war als in der Phase der Regimezusammenbrche in den 1960er und 1970er Jahren. Die Bewltigung oder Verschrfung dieser wirtschaftlichen Herausforderungen whrend und nach der Transition kann als ein Ausdruck funktionaler Kapazitten und Defizite
191 Ohne die Analyse des Kapitels 4 vorgreifen zu wollen, kann man die politischen Verhltnisse zwischen 1997-2005 nicht ohne weiteres als demokratisch bezeichnen. Es mag 1997 gute Grnde fr die extrakonstitutionelle Absetzung von Bucaram gegeben zu haben, aber die Krisen von 2000 und 2005 zeigen, dass der Fall Bucarams keine Ausnahme war. Aufgrund der andauernden politischen Instabilitt wre es, trotz der demokratischen Wahlen von 1998 und 2002, angemessener, das ecuadorianische System als semidemokratisch zu bezeichnen (vgl. Smith 2004, 2005; s. Abschnitt 4.1).

146

der jeweiligen Regierungssysteme verstanden werden, die unter Umstnden mit der institutionellen Struktur verbunden sein knnten. Der Fall Bolivien zeigt dennoch, dass die formellen Komponenten des Regierungssystems ohne bedeutsame institutionelle Reform eine hhere Leistungsfhigkeit erreichen knnen, wenn die politischen Akteure und Eliten von der Vergangenheit lernen und zu Grundkonsensen gelangen knnen. In Peru waren die politischen Akteure hingegen nicht in der Lage, die Vorteile der politischen Machtverhltnisse auszunutzen, obwohl beide demokratischen Prsidenten ber eine parlamentarische Mehrheit verfgten. In Ecuador bestanden die politischen Eliten und Regierungen auf die gut bekannte Blockadestrategie (pugna de poderes), wenn es darum ging, Privilegien zu erhalten oder Wahlen zu gewinnen, statt die wirtschaftlichen Aufgaben rechtzeitig und konsequent in Angriff zu nehmen. Die mehr oder weniger strikt durchgefhrten neoliberalen Reformen sind wegen der sozialen Kosten und weiter bestehender Ungleichheiten in die Kritik geraten, was im Zeichen der Strkung der sozialen Mobilisierung und der Politisierung der Ethnizitt den Druck auf die politischen Systeme der Andenlnder zustzlich erheblich erhht hat.

3.2.2

Soziale Ungleichheit und ethnische Fragmentierung

Polyarchies are particularly vulnerable to the effects of extreme inequalities (Dahl 1971: 103; vgl. hierzu Nohlen 1999). In der Tat, ungnstiger fr die Entstehung eines demokratischen Systems und fr dessen Stabilitt scheinen eine ausgeprgte und mit rassistischem Unterton gefrbte Ungleichheit sowie eine mehrdimensionale Spaltung der Gesellschaft zu sein als eine schwache wirtschaftliche Entwicklung (vgl. BID 2000, Steinhauf 2002a, 2004; Wolf 2004). Die Frage, ob democracy in divided societies (Horowitz 1994) mglich ist, ist auch fr die indigenen Andenlnder von entscheidender Bedeutung, denn diese Gesellschaften sind durch geografische, regionale, soziale, ethnische und dadurch entstandene politische Disparitten gekennzeichnet.192

Die Inter-Amerikanische Bank (2000) entdeckte um die Jahrhundertwende die Bedeutung von Demographie, Geographie und politischen Institutionen fr die wirtschaftliche und soziale Entwicklung. Zusammenfassend stellte der Bericht fest, dass Entwicklung ein umfassender und komplexerer Prozess ist, der jenseits reiner konomischer Variablen liegt. Die demografische Zerstreuung und Zusammensetzung nach Alter und Geschlecht sowie die mit der geographischen Lage verbundene Zentralisierung der Modernitt in den groen Stdten und der Zugang zu regionalen und internationalen Mrkten stellen wichtige Faktoren dar, die das Handeln von Regierungen und politischen Akteuren beeinflussen.
192

147
Tabelle 14: Allgemeine geographische und demographische Merkmale der Andenlndern
Bevlkerung in Tausend
1980 1990 2000 Indios

Land

Geograph. Flche in Status km2

Ethnische Gruppen in % a
Mestizen

Fragmentierung in %b
Geographisch

Afronach- EthnolinWeie kommen guistisch

Bolivien Binnenland Ecuador Kstenstaat Peru


a

1.098.581 5.600

7.400

8.329

71,0 38,0 47,0

21,0 35,0 32,0

6,0 17,0 11,0

2,0 10,0 10,0

60 32 43

78 83 79

283.561 8.345 10.782 12.646 1.285.216 18.279 21.550 25.662

Kstenstaat

Die Angaben ber die ethnische Zusammensetzung sind in den verschiedenen Quellen sehr unterschiedlich, wobei die Verhltnisse zwischen den Lndern in allen Quellen mehr oder weniger gleich bleiben. b Die ethnolinguistische Fragmentierung misst die Wahrscheinlichkeit, dass zwei zufllig ausgewhlte Individuen nicht zur gleichen ethnischen Gruppe gehren, whrend die geographische Fragmentierung die Wahrscheinlichkeit zum Ausdruck bringt, dass diese Individuen nicht in der gleichen kozone leben.
Quelle: BID (2000); Traine (2001); World Bank (2003: 3-2f.).

Wie aus Tabelle 14 hervorgeht, sind die drei Andenlnder durch ausgeprgte geographische und ethnische Fragmentierung charakterisiert, die das Handeln und die Effektivitt von Regierungen ebenso schweren. So stellt die BID in ihrem Bericht Development beyond economics (2000) fest: Ethnic and geographic fragmentation can greatly reduce the governability of a society, whether democratic or otherwise. [...] fragmented societies face the daunting task of reconciling too many diverse and often opposing interests in order to obtain an elusive common good (ibd.: 188). Aufgrund des historisch starken Regionalismus in den Andenlndern, der mit der ungleichen Entwicklung von konomischen und politischen Zentren und der Vernachlssigung der Peripherien verbunden ist, hat die soziale Ungleichheit auch ihre geographische Dimension.
Tabelle 15: Einkommensverteilung und soziale Ungleichheit
Ginia 44,7 43,7 49,8

Land Bolivien Ecuador Peru


a

Anteil an Einkommen oder Konsum Ungleichheitsgrad Jahr der Umfrage unterstes unterstes oberstes oberstes 10% am reichsten zu 20% am reichsten zu Zehntel Fnftel Fnftel Zehntel den 10% am rmsten den 20% am rmsten 1999 1998 2000 1,3 0,9 0,7 4,0 3,3 2,9 49,1 58,0 53,2 32,0 41,6 37,2 24,6 44,9 49,9 12,3 17,3 18,4

Werte von 00,0 bis 100,0. Ein Wert von 00,0 stellt eine perfekte Gleichheit und ein Wert von 100,0 eine perfekte Ungleichheit dar.
Quelle: UNDP, Bericht ber die menschliche Entwicklung 2005 (S. 324ff.).

Die drei Andenlnder als ungerechte Gesellschaften zu charakterisieren ist im regionalen Kontext Lateinamerikas keine Besonderheit, denn seit geraumer Zeit zhlen die lateinamerikanischen Lnder zu den ungerechtesten Gesellschaften im Weltmastab.193
193 Vgl. hiezu Mols/hlschlger (1997), BID (1998), Waldmann (2000), Bendel/Krennerich (2002) und World Bank (2003).

148

Wie aus Tabelle 15 zu entnehmen ist, ist die Einkommensverteilung in den andinen Gesellschaften ebenfalls ausgesprochen ungerecht. Die obersten Zehn Prozent der Bevlkerung verdienen in Bolivien und Peru zwischen 32% und 37% des gesamten Einkommens. Ecuador weist mit 41% die grte Einkommenkonzentration auf. Es ist hervorzuheben, dass gerade die beiden Lnder (Gini fr Peru und Bolivien jeweils 49,8 und 44,7), die am konsequentesten die neoliberale Reform vorantrieben, ungerechter geblieben sind als Ecuador (Gini 43,7). Die strukturelle Ungleichheit nur dem Neoliberalismus zur Last zu legen wre jedoch sehr verkrzt, denn die wirtschaftlichen, sozialen und politischen Disparitten wurden historisch geschaffen und sind durch keine der unterschiedlichen Entwicklungsstrategien abgeschafft worden (vgl. World Bank 2003).194 Aber wenn die Menschen ihre Grundbedrfnisse nicht erfllen knnen und mit der Tatsache konfrontiert werden, dass andere einen unverhltnismigen Reichtum auf sich konzentrieren, hegen sie bei jedem politischen Wechsel hohe Erwartungen, die aufgrund der Knappheit der Ressourcen, der Komplexitt ungleicher Gesellschaften und politischen Versagens schnell enttuscht werden. Unter diesen Umstnden haben Populisten und antidemokratische Krfte die besten Bedingungen zu ihrer Entfaltung.
Tabelle 16:
Land Bolivien Jahr 1989 1994 1997 1999 2002 1990 1994 1997 1999 2002 1997 1999 2001
a

Armutsentwicklung in den Andenlndern


Bevlkerung unterhalb der Armutsgrenzea urban lndlich gesamt 52,6 51,6 52,3 48,7 52,0 62,1 57,9 56,2 63,5 49,0 33,7 36,1 42,0 ----78,5 80,7 79,2 ----------72,7 72,5 78,4 ----62,1 60,7 62,4 ----------47,6 48,6 54,8 Bevlkerung unterhalb der Hungergrenzea urban lndlich gesamt 23,0 19,8 22,6 19,8 21,3 26,2 25,5 22,2 31,3 19,4 9,9 9,3 9,9 ----61,5 64,7 62,9 ----------52,7 47,3 51,3 ----37,2 36,4 37,1 ----------25,1 22,4 24,4

Ecuador

Peru

In Prozent der Haushalte; ermittelt auf der Basis eines Grundwarenkorbes und der laufenden Haushaltseinkommen.
Quelle: CEPAL (www.eclac.cl).

Wie aus Tabelle 16 zu ersichtlich ist, berlagert sich die ungerechte Einkommensverteilung der Andenlnder mit dem Stadt-Landgeflle und somit mit der auf dem LanDaten ber Arbeitslosigkeit in den Andenlndern besagen sehr wenig ber die soziale Situation im Andenraum, denn der BIP-Anteil des informellen Sektors ist insbesondere in Bolivien mit 70% und in
194

149

de berwiegend indigenen Bevlkerung.195 Armut und extreme Armut sind in den lndlichen Gebieten in Bolivien (jeweils 79,2% und 62,9%) und Peru (jeweils 78,4% und 51%) hufig anzutreffen. Obwohl fr Ecuador keine Daten vorliegen, ist anzunehmen, dass zumindest ein hnliches Verhltnis besteht, denn Hall und Patrinos (2005: 5) zufolge ist die Wahrscheinlichkeit in Ecuador, arm zu sein, fr die indigene Bevlkerung 16% hher als fr die nicht-indigene Bevlkerung (in Bolivien 13% und in Peru 11%).196 Aufgrund der historischen Diskriminierung spielten die Indigenen in den drei Andenlndern bis Mitte des 20. Jahrhunderts fast keine politische Rolle. Mit der Nationalen Revolution in Bolivien (1952) und mit dem Auftreten der ecuadorianischen indigenen Bewegung (1990) sowie mit deren Protest- und Destabilisierungspolitik um die Jahrhundertwende gewannen die indigenen Organisationen in Ecuador und Bolivien an politischer Macht (vgl. Scheuzger 2004; Steinhauf 2004; Strbele-Gregor 2004). In Peru waren hingegen die Bedingungen zur Entstehung einer gut organisierten Indigenenbewegung nicht so gnstig. Die wirtschaftliche und politische Konzentration in der Kstenregion, insbesondere in der Hauptstadt Lima, und die Isolierung der peruanischen Andenregion sowie die Gewaltwelle der 1980er und Anfang der 1990er Jahre197 setzten die Entdeckung einer ethnischen Identitt und deren Politisierung enge Grenzen (vgl. Schrader 2005; Del Alamo 2005). Zumindest fr Ecuador und Bolivien gilt jedoch, was in der Studie der Weltbank festgestellt wird:
It is striking nonetheless to consider the lack of gains in poverty reduction among indigenous people set against some major changes in political representation and public policy. In other words, indigenous people lack voice or effective choice to influence the services they receive. Their access to policy makers is very distant (Hall/Patrinos 2005: 10).

Besonders nach der Beteiligung der indigenen Bewegungen an den politischen Krisen in Ecuador (1997, 2000) und in Bolivien (2003, 2005) stellen die neuen Partizipationsmglichkeiten in Verbindung mit der sozialen Frage die grten Herausforderungen
Peru mit 60% extrem hoch. In Ecuador betrgt dieser Anteil 35% (vgl. Minkner-Bnjer 2004: 85). 195 Diese Umstnde werden jedoch durch die Tatsache relativiert, dass sich die Armut nun aufgrund der Landflucht und des dadurch ununterbrochenen Zuwachses der stdtischen Bevlkerung mit dramatischen Folgen auf die urbanen Zentren (La Paz, Santa Cruz, Quito, Guayaquil und Lima) konzentriert. 196 Was die Erfllung der millennium goals bezglich der Armutsreduzierung angeht, hat nur Ecuador im Zeitraum von 1991-2004 die Erwartungen von 56% mit 64% mit Abstand erfllt, whrend Peru mit 27% und Bolivien mit 13% weit dahinter geblieben sind (CEPAL 2005a: 29). 197 Nach den Untersuchungen der peruanischen Comisin de la Verdad y Reconciliacin (Wahrheits- und Vershnungskommission) sind als Ergebnis des Brgerkrieges fast 70.000 Personen umgekommen. Drei Viertel der Opfer waren Indigene (s. www.cverdad.org.pe).

150

der politischen Entwicklung dar (vgl. Wolff 2005). Von neuem ist zu beobachten, dass sich beide Dimensionen der Demokratie (breite Partizipation und geregelter Wettbewerb) nicht problemlos ergnzen und verstrken. Die Schwche der politischen Institutionen, insbesondere der Parteien in der Andenregion berfordert die Fhigkeiten des politischen Systems, die neue Partizipation und die damit verbundenen Forderungen zu verarbeiten und fhrt dadurch zu einer Stabilisierung der Instabilitt. So sind politische Prozesse: widersprchlich und konfliktreich. Obwohl die indigenen Organisationen und die so genannten neuen sozialen Bewegungen eine der wichtigsten Leistungen der andinen Demokratien in den letzten 25 Jahren sind, hat sich die Strkung der Zivilgesellschaft auf die Stabilitt des demokratischen Systems eher disfunktional ausgewirkt. Die neuen Bewegungen haben in Ecuador und Bolivien ausreichend bewiesen, dass sie Regierungen strzen knnen. Sie haben aber bisher keine klare politische Alternative geboten, wie die Lnder in einer komplexen Welt und mit knappen Ressourcen regiert werden knnen (vgl. Steinhauf 2004). Die Wahl von Evo Morales im Dezember 2005 wird zeigen, ob die neue Partizipation auch kompetente Prsidenten an die Macht bringen kann.198 Die Versprechungen des neoliberalen bienestar por goteo wurden nicht erfllt, und die damit verschrfte deuda social (soziale Schuld) verlangt wiederum eine Korrektur der Entwicklungsstrategie. Die Stimmen fr eine soziale Marktwirtschaft fr Lateinamerika werden immer lauter, denn allein im Vertrauen auf die unsichtbare Hand des Marktmechanismus ist das Dilemma zwischen Effizienz und sozialer Gerechtigkeit [] nicht zu lsen (Sangmeister 2004: 121). Erforderlich dafr sei eine aktive Rolle des Staates, der Effizienz, Suffizienz und sozialen Ausgleich in einen langfristigen Entwicklungshorizont harmonisch schnren kann (ibd.). Dass die politischen Institutionen unter den beschriebenen konomischen und sozialen Bedingungen ihre volle Funktionsfhigkeit entfalten knnen, um die neuen Herausforderungen zu meistern, ist aufgrund der bisherigen Erfahrungen kaum zu erwarten.

Evo Morales wurde mit einer klaren und historischen Mehrheit der Stimmen (53,7%) gewhlt. Es wurde spekuliert, ob der Populismus in Bolivien die Antwort auf soziale und politische Probleme des Andenstaates sei. Die Meinungen gehen auseinander. Was zumindest fr Peru und Ecuador feststeht, ist die Tatsache, dass der Preis fr die populistischen Experimente mit Fujimori sowie mit Bucaram und Gutirrez die Aufgabe der Demokratie war.
198

151

3.2.3

Parteiensysteme und Regierungssysteme seit der Demokratisierung

Der Zusammenhang zwischen Parteiensystem und Prsidentialismus einerseits und Demokratie andererseits wurde vielfach diskutiert.199 Es wurde behauptet, dass prsidentielle Systeme aufgrund ihrer Polarisierungstendenzen, ihres NullsummenspielCharakters und ihrer Offenheit fr Auenseiter die Institutionalisierung des Parteiensystems und dadurch die Konsolidierung der Demokratie erschwerten (Linz 1994, 2002). Danach formulierte Mainwaring (1993) seine difficult combination zwischen Prsidentialismus, fragmentierten Parteiensystemen und Demokratie. Er glaubte, einen engen negativen Zusammenhang zwischen Fragmentierung des Parteiensystems in prsidentiellen Systemen und politischer Instabilitt herausgefunden zu haben.200 Sani und Sartori widersprachen bereits 1986 dieser Ansicht und hoben die Bedeutung der Polarisierung hervor: Fragmentation handicaps the working of democracy if, and only if, it expresses polarization (1983: 335; vgl. dazu Bendel/Grotz 2000: 54f.).201 Chasquetti (2001) der difficult combination auf den Prfstand stellt argumentiert sehr hnlich und kommt zu folgender Schlussfolgerung: La combinacin presidentialismo y multipartidismo es una combinacin poltico-institucional apta para la democracia, siempre y cuando sus presidentes sean capaces de conformar coaliciones de gobierno de carcter mayoritario (ebd.: 346). Der Schlssel zu einer stabilittsfrdernden Funktionsweise des Prsidentialismus scheint also die Fhigkeit zu sein, nachhaltige Koalitionen zu bilden, d.h. die Folgen der Fragmentierung fr die Regierungsebene sind entscheidender als die bloe Anzahl von Parteien (vgl. Beyme 2000a 158ff.). Die Diskussion hrte dabei nicht auf. Mainwaring und Scully (1995a) betonen in Anlehnung an Petra Bendel (1993), dass es schwierig sei, eine moderne Demokratie

199 ber The indispensability of political parties (Lipset 2000) fr eine funktionierende Demokratie herrscht Einigkeit in der scientific community (vgl. u.a. Sartori 1967; Beyme 1984, 2000a; Payne et al. 2002; Linz 2002; IDEA 2004). Lipset geht so weit, dass er die Zentralitt des institutionalisierten Parteienwettbewerbs betont und somit Demokratie folgendermaen definiert: Democracy in a complex society may be defined as a political system which supplies regular constitutional opportunities for changing the governing officials, and a social mechanism which permits the largest possible part of the population to influence major decisions by choosing among contenders for political officethat is, through political parties (2000: 48). 200 Mainwaring fasst seine Argumentation wie folgt zusammen: In presidential systems, multipartism increases the likelihood of executive/legislative deadlock and immobilism. It also increases the likelihood of ideological polarization. Finally, with multipartism, presidents need to build interparty coalitions to get measures through the legislative, but interparty coalition building in presidential systems is more difficult and less stable than parliamentary systems (1993: 212f.). 201 Bezglich der westlichen Demokratien kommt Beyme zu der gleichen Schlussfolgerung: Der bloe Fragmentierungsgrad war [] noch nicht sehr aussagekrftig, wenn die Parteien in der Koalitionsbildung mit der neuen Fragmentierung gut fertig wurden (2000a: 158). Relevanter

152

aufrechtzuerhalten ohne ein institutionalisiertes Parteiensystem (1995a: 1f.; hierzu auch Mainwaring 1998).202 Fragmentierung und Polarisierung seien nicht mehr so entscheidend, sondern (1) die Stabilitt des zwischenparteilichen Wettbewerbs, (2) die gesellschaftliche Verankerung der Parteien, (3) die Akzeptanz und Respektierung der Wahlergebnisse und der politischen Regeln und (4) die innerparteiliche Organisation (vgl. hierzu BID 2000: 179-182; Payne et al. 2002).203 Mainwaring und Torcal (2005: 24) fgten hinzu, dass der Institutionalisierungsgrad unabhngig vom Grad der Fragmentierung und Polarisierung und dass der Hauptunterschied zwischen gestandenen Demokratien und nicht-konsolidierten Demokratien der Grad der Institutionalisierung sei. Diamond et al. betonen ihrerseits:
Democracy can work with many kinds of party systems and degrees of institutionalization. However, the deeper the social cleavages and conflicts are that must be reconciled in the political arena, and the narrower and more shallow the legitimacy of democracy, the more democratic stability requires political with some organizational coherence and effective linkages to the most important social groups and constituencies [] (1999: 28f.).

Schlielich kommt Nolte zu der gewagten These, dass Prsidialsysteme hinsichtlich ihrer Funktionsweise flexibel sind und auf diese Weise Defizite der Parteien ausgleichen knnen. [Denn] Sie besitzen eine Entscheidung und Steuerungsreserve in der Exekutive [], durch die Funktionsdefizite in der parteipolitisch geprgten Legislative konterkariert werden knnen (2000: 24). So fngt die Diskussion von vorne an. Im Folgenden geht es um eine Skizze der wesentlichen Merkmale der andinen Parteiensysteme und deren Bedeutung fr die Funktionsweise des Prsidentialismus sowie deren Auswirkungen auf die Demokratieentwicklung. Mit der (Re-)Demokratisierung in der Andenregion war eine unmittelbare Revitalisierung der politischen Parteien verbunden. Zwar spielten die Parteien als Vermittlungsund Steuerungsinstanzen in den Transitionsprozessen eine unterschiedliche Rolle,204
202 Mainwaring und Scully rekonstruieren die Beziehung zwischen Parteien und politischer Stabilitt folgendermaen: Where the party system is more institutionalized, parties are key actors that structure the political process, where it is less institutionalized, parties are not so dominant, they do not structure the political process as much, and politics tends to be less institutionalized and therefore more unpredictable. Democratic politics is more erratic, establishing legitimacy is more difficult, and governing is more complicated. Powerful economic elites tend to have privileged access to policy makers. In the absence of well-developed institutional checks and balances, patrimonial practices often prevail, and legislatures tend to be weakly developed (1995a: 22). 203 Diese Auseinandersetzung wird komplexer, wenn eine weitere Variable einbezogen wird: das Wahlsystem. Prsidentialismus und Verhltniswahlsystem wird als die schlechteste institutionelle Kombination angesehen (Lijphart 1994; vgl. hierzu Jones 1995, Nohlen 1998). 204 In Peru waren die politischen Parteien mit der demokratisch gewhlten verfassunggebenden Versammlung enger in den Transitionsprozess involviert als in den anderen zwei Andenlndern. In Bolivien

153

doch berall stellte der bergang zu einem auf freien kompetitiven Wahlen beruhenden System zunchst jene Organisationen ins Zentrum des Geschehens, die sich bei Wahlen um politische mter und einflussreiche Positionen im Staat bewerben. So bildeten die traditionellen Parteien (v.a. MNR in Bolivien, PSC in Ecuador und APRA sowie AP in Peru) wiederum das Zentrum des Wahlwettbewerbs. Fr die langfristige Ausprgung und Konsolidierung der Demokratie und fr die Art und Weise des Umgangs mit den substantiellen Regierungsproblemen der nachautoritren Entwicklung war von herausragender Bedeutung, ob sich die Parteien auf Dauer als zentrale Akteure des politischen Prozesses etablieren knnten, ob der Parteienwettbewerb stabile Formen annehmen wrde, ob sich steuerungsfreundliche Interaktionsmuster zwischen den Parteien ausbilden wrden. Die drei Andenlnder machten hinsichtlich dieser Fragen unterschiedliche Erfahrungen mit ausschlaggebenden bzw. verheerenden Folgen fr die Demokratieentwicklung.205 Die ersten nachautoritren Wahlen haben in den Andenlndern eine gewisse Kontinuitt bezglich des politischen Personals gebracht. In Bolivien ist erstaunlich, dass die Prsidenten der Revolution, Siles Zuazo und Paz Estenssoro, erneut die ersten Staatsprsidenten der demokratischen Phasen seit 1982 waren. In Peru gewann der von den Militrs gestrzte Prsident Belande Terry die Wahlen von 1980 mit dem gleichen Stimmanteil wie die von 1963. In Ecuador verhinderte das Militr hingegen bewusst die populistische Kontinuitt mit dem Ausschluss von Velasco Ibarra und Asaad Bucaram (vgl. Abad 1974; CORDES 1999: 25-69). Dennoch gewann die Stichwahl fr die Prsidentschaft die populistische CFP, und die weitere Entwicklung wird zeigen, dass der Populismus aus der ecuadorianischen Politik nicht wegzudenken ist (vgl. Schmidt 1998; De la Torre 2000; Freidenberg 2001).

spielten sie eher eine negative Rolle, denn sie waren nicht imstande, nach den Wahlen von 1979 und 1980 die Regierung zu bilden. In Ecuador hatten die Parteien eher die Aufgabe, dem Militr bei seinen Plnen zur institutionellen Restrukturierung zu helfen (vgl. Abschnitt 3.1.5). 205 Grundlegende Literatur zur Parteiengeschichte sowie zur Parteien- und Parteiensystemforschung in der Andenregion, siehe u.a.: Alcntara (2001, 2004), Werz (2001), Ramos (2001), Tuesta (2002), Tanaka (2005) sowie Lnderbeitrge bei Mainwaring/Scully (1995), Alcntara/Freidenberg (2001), Hofmeister (2001) und IDEA (2004). Zu Bolivien: Roln Anaya (1966), Klein (1969), Klein (1991), Lazarte (1991), Mayorga (2003, 2004) und Jost (2003: 238-94, 2006). Zu Ecuador: Abad (1974), Ayala Mora (1988, 1989), CORDES (1999: 73-132), Freidenberg/Alcntara (2001) Meja (2002, 2003) und Pachano (2006). Zu Peru: Cotler (1992), Bernales (1993), Tanaka (1997, 2002, 2006), Kenney (2003) und Gutirrez (2005). ber smtliche Wahldaten der drei Andenlnder, siehe die entsprechenden Lnderbeitrge im von Dieter Nohlen herausgegebenen und umfassenden Werk Elections in the Americas (2005).

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Abbildung 2: Wahlentwicklung des Parteiensystems in Bolivien 1985-2005
60 55 50 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0 19 8 5
a

53,7

35,6 32,8 30,4 25,6 25,2 21 ,8

A P : 21 ,1

22,3 1 8,2 1 6,8

22,5 20,9 1 6,3

28,6

M NR ADN M IR AP M AS P o de mo s

1 0,2 3,4 19 8 9 19 9 3 19 9 7 2002 6,5 2005a

Vorlufige Ergebnisse nach CNE. Die AND und MIR sind praktisch zusammengebrochen.

Quelle: Lazarte (2005); Corte Nacional Electoral (CNE).

Das in der Phase 1985-2002206 als stabilstes der drei Andenlnder angesehene, bolivianische Parteiensystem erlebte bereits bei den Wahlen 2002 grundlegende Vernderungen, die sich bei den Wahlen vom Dezember 2005 deutlicher abzeichneten. Die Hauptmerkmale des bolivianischen Parteiensystems waren vor den Wahlen von 2002 folgende: (1) eine effektive Anzahl der Parteien von fnf, (2) die Existenz eines Dreiparteiensystems (MNR, ADN, MIR), (3) moderater Pluralismus und eine geringe ideologische Distanz zwischen den relevanten Parteien, (4) die Persistenz von relativen Mehrheiten, und (5) ein zentripetaler Parteienwettbewerb, der sich in der Bildung von stabilen Regierungskoalitionen widerspiegelte (Nohlen/Mayorga 1995; Mayorga 2003: 96f.). Mit der Machtbernahme Paz Estenssoros 1985 und mit der daraus entstehenden parlamentarischen Koalition zwischen MNR und ADN entfesselte sich eine neue Dynamik auf der Ebene der politischen Eliten und des Parteiensystems, die zur Entstehung eines gemigten Mehrparteiensystems beitrug (vgl. Mayorga 2002: 222f.).207 Die politische Stabilisierung und die Verschiebung der Machtverhltnisse zugunsten der MNR206 Ren Mayorga beschreibt die Lage der politischen Parteien vor 1985 wie folgt: Die Parteienlandschaft war extrem zersplittert und auf unvereinbare Weise polarisiert. Die politischen Verhaltensweisen wurden von einer Logik der Konfrontation bestimmt, die zur Radikalisierung und zum Ausschluss des politischen Gegners fhrte. Die Regeln des Wahlsystems waren unklar und widersprchlich und trafen nicht auf volle Zustimmung der Parteien, was in der Regel zu gegenseitigen Beschuldigungen wegen Wahlbetrugs fhrte (2002: 219). 207 Mayorga (2004: 28) sieht in vier historischen Faktoren den Grund fr die Bildung eines sistema multipatidista moderado: (1) der Zusammenbruch der traditionellen Linken und der Gewerkschaftsbewegung, (2) die Entstehung von moderaten Positionen in breiten Sektoren der Gesellschaft, (3) die Anpas-

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ADN-MIR-Achse brachten einen beachtlichen Konzentrationsprozess im Parteiensystem zustande. Die drei Parteien gemeinsam erreichten zwischen 1985 und 1997 mehr als 56% der Stimmen bei den Parlamentswahlen (73,4% 1985; 72,6% 1989, 56,7% 1993, 57,3% 1997). Die kleineren populistischen Parteien (USC, CONDEPA) konnten in das System integriert werden, und angesichts der Notwendigkeit, Koalitionen zu bilden, hatten sie eine Scharnierfunktion zwischen den greren Parteien. Die Koalitionspolitik sowie der Konsens ber die Wirtschaftspolitik und die institutionelle Reform waren die zentralen Merkmale der Funktionsweise des Regierungssystems, die im subregionalen Vergleich fr eine nie dagewesene demokratische Stabilitt sorgte. Fnf Regierungen nacheinander wurden auf der Basis von relevanten Parteien gebildet und garantierten fast reibungslose Beziehungen zwischen Exekutive und Legislative. So widerlegte Bolivien whrend der Phase 1985-2003 fast alle blichen Thesen von Modernisierungstheoretikern und Prsidentialismuskritikern ber demokratische Stabilitt. Der bolivianische Fall besttigte weder, dass politische Stabilitt nur durch Wachstum zu erreichen sei, noch dass prsidentielle Systeme nicht systemstabilisierend seien.208 Dennoch wurde das Parteiensystem vom Verlangen nach mehr Partizipation und seiner Entfremdung von der Gesellschaft berrollt. Das Prludium der Erschpfung der Strategie der Regierungsbildung zeigte sich zunchst in der berzogenheit der megacoalicin. Parteien wurden als machtbesessen und nur an politischen Pfrnden interessiert empfunden. Sie konnten nicht begreifen, dass sie auch Teil des Modernisierungsprozesses waren (vgl. Mansilla 2001) und schafften ein modelo hermtico de gobernabilidad:
[] los pactos polticos no se ampliaron a pactos sociales y, al final, los gobiernos de coalicin con amplia mayora parlamentaria terminaron suspendidos en el vaco. Los partidos dejaron de ser mecanismos eficaces de agregacin y canalizacin de demandas y conflictos sociales y, sobre todo, dejaron de ser mediadores entre la sociedad y el Estado. [...] La poltica se redujo al manejo mezquino del poder de fracciones y camarillas carentes de visin de gran poltica o de Estado (Mayorga 2004: 40; vgl. hierzu Roncagliolo/Ponce 2005).

Die Wahlen 2002 leiteten eine neue Dynamik des Parteiensystems ein und zeigten die Grenzen der democracia pactada. Dieses Phnomen ist mit dem Zusammenbruch
sungswirtschaftspolitik nach der Krise des staatszentrierten Entwicklungsmodells und (4) die interparteilichen Abkommen und die Koalitionsbildung. 208 Mayorga deutet mit Recht darauf hin: Im Gegensatz zur Interpretation der Autoren Mainwaring und Scully [1995a] ist das bolivianische Parteiensystem in zweifacher Hinsicht durchaus erfolgreich gewesen. Erstens ist es ihm gelungen, stabile Bedingungen fr den Wettbewerb der Parteien untereinander

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des traditionellen Dreiparteiensystems einhergegangen. Ein neues Parteisystem tauchte an seiner Stelle polarisierend zwischen den traditionellen Parteien und den neuen AntiSystemparteien auf. Die Machtverhltnisse haben sich so verndert, dass die traditionellen Parteien bis 2003 weiter regieren konnten, aber die Anti-Systemparteien im Parlament stark vertreten sind und mit der Fhigkeit der sozialen Mobilisierung der Strae ausgestattet sind. Der voreilige Rcktritt des Prsidenten Snchez de Lozada (2003) und seines Nachfolgers Mesa (2005),209 sowie die Wahlen im Dezember 2005 begruben die so gelobten gemigten Tendenzen des Parteiensystems (vgl. Mayorga 2003, 2004; Jost 2006).
Abbildung 3: Wahlentwicklung des Parteiensystems in Ecuador 1984-2002
35 30,4 30 25 19,5 20 16,3 15 10 6,4 5 5,2 0 1984a
a

21,8

23,4 20,4

23,8

23,2 PSC ID 15,2 DP PRE 13,1

19,0 15,4 17,9 11,3 9,7 10,6 6,2 4,0 1996 1998b 2002c 10,5 17,8 15,4

5,3

1988

1992

Bei den ersten demokratischen Wahlen von 1979 erreichten PSC 8,6% und ID 18,4% der Stimmen; DP wurde nicht vom TSE anerkannt und PRE war noch nicht gegrndet. b Das neue Wahlsystem von 1998 erschwert die Aggregation der Stimmen pro Partei. c Aufgrund der hohen Disproportionalitt sind die Daten von 2002 mit den anderen schwer vergleichbar, sie besttigen aber die Hauptrolle der vier groen Parteien.
Quelle: Nohlen/Pachano (2005).

Whrend das bolivianische Parteiensystem in der Phase 1985-2002 durch die Koalitionsbildung und die Konsenspolitik der Eliten sowie durch den spteren Zusammenbruch der traditionellen Parteien charakterisiert werden kann, war die Entwicklung des Parteiensystems in Ecuador gekennzeichnet durch die Beharrlichkeit des Populismus210
zu schaffen, und zweitens ist erreicht worden, dass die am System beteiligten Elemente diese Bedingungen akzeptieren (2002: 228). 209 Mit der Ankndigung nach dem Fall Snchez de Lozadas, ohne Parteien zu regieren, versetzte Mesa der democracia pactada den letzten Schlag. Mit populistischem Stil versuchte er, ohne parlamentarische Untersttzung zu regieren. 210 ber den ecuadorianischen Populismus und dessen Kontinuitten, insbesondere ber den Velasquismo, siehe Abad (1974: 9-120), Cueva (1997: 121-78), Quintero (1980) und De la Torre (2000). Der Hauptunterschied zwischen dem historischen Populismus und dem so genannten Neopopulismus scheint die Qualitt der politischen Demagogie zu sein. Whrend die Rhetorik des grten Populisten Ecuadors, Velasco Ibarra, als politische Philosophie und kreative Soziologie bezeichnet wurde

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und Regionalismus, einen extrem aggressiven politischen Stil, der sich stets in einer permanenten pugna de poderes (Gewaltenkonflikt) ausdrckt, die Strke der indigenen Organisationen, das Scheitern der politischen Reform und die berlebensfhigkeit der politischen Parteien (vgl. Nohlen/Pachano 2005, Pachano 2004a; Freidenberg/Alcntara 2001).211 Obwohl das ecuadorianische Parteiensystem als sehr fragmentiert gilt, konnten sich vier Parteien in mehr als 25 Jahren nach der Redemokratisierung als fhrend im Parlament behaupten: PSC und PRE in der Kstenregion sowie ID und DP im Hochland (Nohlen/Pachano 2005: 368f.).212 Die deutlichen zentrifugalen Tendenzen der ecuadorianischen Politik schlagen sich in den regionalen Wahlprferenzen der relevanten Parteien nieder.213 Die vier Parteien gewannen (PSC 1984, ID 1998, PRE 1996 und DP 1998) die Prsidentschaftswahlen, aber sie konnten das hchste Amt der Exekutive nie wieder besetzen und verlagerten ihre Machtstellung ins Parlament. Der Populismus, v.a. in der Gestalt der PRE und deren Anfhrer, Abdal Bucaram, El Loco, bleibt ein zentrales Merkmal der ecuadorianischen Politik. Der aggressive und vulgre Stil Bucarams zwang die politischen Akteure 1997, die demokratischen Regeln beiseite zu lassen und einen parlamentarischen Putsch zu inszenieren. Die Wahl des Ex(populismo ilustrado; vgl. Abad 1974: 105), ist die Rhetorik der neuen Populisten aggressiv und vulgr (populismo grosero; vgl. Conaghan 1995: 453). 211 Conaghan (1995: 434f.) hebt drei Hauptmerkmale des postautoritren ecuadorianischen Parteiensystems hervor: (1) extreme Fragmentierung, (2) hohe Whlerfluktuation und (3) Marginalisierung der Parteien des policy-making-Prozesses. Pachano fasst seinerseits die Ergebnisse der Untersuchungen ber die ecuadorianischen Parteien und das Parteiensystem so zusammen: a) die politischen Parteien folgen nicht den so sorgfltig ausgearbeiteten Richtlinien; b) das Parteiensystem hat den erwarteten Grad an Reprsentation der Gesellschaft nicht erreicht und ist von anderen Kanlen der Interessenvertretung berholt worden; c) die Bedingungen fr eine Fhrungsrolle bewegen sich innerhalb der traditionellen Muster der personalistischen Politik; d) die Art der Rekrutierung von Parteimitgliedern und des Wettbewerbs um Whlerstimmen entspricht weiterhin den frheren Praktiken []; e) gewhlte Vertreter der Parteien haben wiederholt mit der Parteiendisziplin gebrochen; f) die Parteien besitzen keine ausreichenden Fhigkeiten, in ihre Programme und Aktionen die Forderungen der Gesellschaft aufzunehmen, und sie konnten den Verlust von Whlerstimmen nicht vermeiden; g) Spaltung und Zersplitterung sind zwei Kostanten des Parteiensystems; h) die Parteien haben sich von ideologischen und programmatischen Positionen entfernt, um zu catch all parties zu werden; i) von sporadischen Ausnahmen abgesehen haben die Parteien es praktisch nicht geschafft, landesweite Untersttzung zu finden (2002: 139f.). 212 Die ersten Prsidentschaftswahlen gewann die CFP, die sich zu einer Volkspartei wie die APRA und MNR entwickeln knnte. Aber der Tod ihres Fhrers, Asaad Bucaram, und die sinnlosen Streitigkeiten zwischen der Regierung Rolds und der Regierungspartei reduzierten die Partei zur Bedeutungslosigkeit. . 213 Abad beschreibt diesen historischen Prozess wie folgt: Die Geschichte Ecuadors als Nationalstaat ist ein Prozess der nationalen politischen Zersplitterung, der sich in politischem Lokalismus und in der Intensitt eines Regionalismus reflektiert, der das Land in einem solchen Mae spaltet, dass seine Geschichte wie die zweier getrennter erscheint (1974: 54). Er fhrt fort: Die Fragmentierung der ecuadorianischen Gesellschaft reflektiert sich nicht nur in dem parochialistischen Charakter der politischen Kultur, Nhrboden fr die Macht der Caudillos und fr den Personalismus, sondern manifestiert sich auch deutlich in der stndigen Zersplitterung und Neugrndung von Parteien, deren primres Ziel es ist, der Prioritt der Interessengruppen im politischen System Ausdruck zu verleihen (1974: 58).

158

Putschisten und Auenseiters Gutirrez (2002) besttigte die Anflligkeit der ecuadorianischen Whler fr messianische Lsungen. Nicht nur mit dem Personalismus der ecuadorianischen Politik, sondern auch mit dem polarisierenden und destruktiven Verhalten der politischen Akteure und dem dadurch verursachten pugna de poderes knnten die Prsidentialismuskritiker den Fall Ecuador als Paradebeispiel der bsen Neigung des Prsidentialismus prsentieren. In der Tat, sinnloser Gewaltenkonflikt und dessen Lhmungseffekt fr den polischen Prozess wirkten negativ auf die politische Entwicklung und gefhrdeten die Konsolidierung der Demokratie (vgl. Conaghan 1995; Ogrinz 2003). Keine Regierungspartei seit der Redemokratisierung (1979) schaffte es, eine parlamentarische Mehrheit oder eine stabile Koalition zu bilden. Nur 1979, 1988 und 1998 gelang es der Regierungspartei, die strkste Fraktion in Parlament zu werden. Aber die CFP distanzierte sich sehr frh von Rolds; die relative ID-Mehrheit wurde durch die midterm elections von 1990 zunichte gemacht, und Mahuad wurde 2000 frhzeitig gestrzt. Die unterschiedlichen Krfteverhltnisse zwischen Exekutive und Legislative und die konfliktive Haltung der Eliten prgten uerst negativ die Funktionsweise der prsidentiellen Institutionen. Der ausgeprgte Regionalismus und die Fragmentierungstendenzen haben das Entstehen von groen Parteien verhindert (Werz 2001: 241). Die ecuadorianischen indigenen Organisationen (v.a. die CONAIE) und ihr politischer Arm, MUPP-NM, gelten als die am besten organisierten indigenen Gruppen Lateinamerikas (vgl. Schrader 2005). Die starke Organisationsmacht der indigenen Bewegung kristallisierte sich 1996 in der Grndung einer politischen Partei heraus, die bei den Wahlen 1996 gut abschneiden konnte (MUPP-NP: 1996 10,8%; 1998 9,2%). Dennoch ist ihr Verhltnis zur Demokratie zweideutig: Einerseits nimmt sie an Wahlen teil, und von Januar bis August 2003 bildete sie mit dem 2002 gewhlten Prsidenten Gutirrez eine Regierungskoalition; andererseits stellt sie die reprsentative Demokratie in Frage, destabilisiert Regierungen durch die Macht der Strae und versuchte 2000, mit Untersttzung eines Teils des Militrs gegen den gewhlten Prsidenten Mahuad zu putschen. Die ecuadorianischen Parteien haben sich als resistenzfhiger als in Bolivien und Peru erwiesen. Whrend das peruanische Parteiensystem bereits Anfang der 1990er Jahre und das bolivianische Anfang des 21. Jahrhunderts zusammenbrachen, gelang es den Parteien in Ecuador zu berleben und das Parlament so zu instrumentalisieren, dass sie

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eine bestimmende Kraft blieben. Auch die politische Reform wurde von Anfang an boykottiert, und jeder Versuch, den Parteienwettbewerb zu strukturieren, mndete in eine representacin catica (Pachano 1998a; Nohlen/Pachano 2005). Die Abschaffung des Reprsentationsmonopols der Parteien 1996 und die Einfhrung des parlamentarischen Mehrheitswahlsystems (1998) verstrkten die Tendenzen zum Personalismus, indem die Politik sich immer mehr um einzelne Politiker drehte. Die Parteien waren dennoch in der Lage, die Unabhngigen in ihre Listen zu integrieren. Die erstaunliche Anpassungsfhigkeit der ecuadorianischen Parteien steht im offenen Widerspruch zur Konsolidierung der Demokratie: Sie blieben die dueos del poder (Freidenberg/Alcntara 2001), nicht weil sie gut regieren knnen, sondern weil sie nicht regieren lassen und in der Lage sind, das Parlament zu instrumentalisieren, um Prsidenten zu strzen. Parteien bevorzugen eher ihre Funktion als Interessengruppen in eigener Sache und Karrierevehikel als die Funktion als Vermittler demokratischer Legitimation.214 Die Eigenschaften des peruanischen Parteiensystems in den 1980er Jahren machen eine institutionelle Erklrung fr das Scheitern der Demokratie wenig glaubwrdig. Denn beide demokratischen Regierungen konnten sich auf eine institutionelle Mehrheit im Parlament verlassen. Martn Tanaka (1997) betont deswegen bei der Erklrung des Zusammenbruchs der Demokratie eher das Verhalten der Eliten sowie die Versumnisse und das Versagen der beiden ersten demokratisch gewhlten Prsidenten: Beide waren unfhig, die notwendigen wirtschaftlichen Reformen durchzufhren und das staatszentrierte Entwicklungsmodell abzuschaffen, und beide unterschtzten die Gefahren des Terrorismus.215

214 Steffani (1988: 559) zufolge haben die Parteien als Vermittler demokratischer Legitimation die Aufgabe, die Entfremdung zwischen staatlichen Reprsentationsorganen und den Willensuerungen der Brger zu unterbinden. Als Interessengruppen und Karrierevehikel sind sie an ihrem politischen berleben, Erfolg und Ansehen sowie an der Kontrolle der Beschftigung der fr sie oder durch sie ttigen Personen interessiert. 215 Die gnstigen institutionellen Ausgangsbedingungen wurden schlicht vergeudet. Sogar unter Fujimori vor April 1992 waren die Beziehungen zwischen Regierung und parlamentarischer Opposition nicht besonders problematisch. Fujimori trieb dennoch die Diskreditierung der Parteien und demokratischen Institutionen gezielt so weit, dass es ihm gelang, die relevanten Akteure und die Mehrheit der Bevlkerung von der berflssigkeit der Parteien zu berzeugen. Damit war es nur ein kleiner Schritt, um die Demokratie ebenso als berflssig anzusehen (vgl. McClintock 1994, 1999).

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Abbildung 4: Wahlentwicklung des Parteiensystems in Peru 1978-2001


55 50 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0 19 8 0 19 8 5 19 9 0 8,4 24,4 26,5 25,0 1 6,5 1 0,0 6,4 3,3 1 ,9 19 9 5 4,2 2001 4,8 1 9,7 38,9 Fredemo 30,1 50,1 51 ,1

P AP AP IU F re de m o C 90

Quelle: Tuesta (2005).

Tanaka (ebd.) zufolge funktionierte das Parteiensystem whrend der 1980er Jahre ziemlich gut und war sehr reprsentativ. Die grten Parteien bildeten eine Art Zweiparteiensystem mit einer starken Linken. Zwischen 1980 und 1992 blieben die traditionellen Parteien (AP, APRA und IU) die entscheidende Kraft (s. Abbildung 4; vgl. Alcntara 2004: 76). Der vermeintliche Zusammenbruch des postautoritren Parteiensystems fand nicht bei den Wahlen von 1990 statt, sondern durch die gezielte Diskreditierung der politischen Institutionen durch Fujimori (gobernabilidad vs. partidos) und die Etablierung eines autoritren Systems seit 1992. Zwischen 1992-2000 gewann das Regime an Legitimitt durch die Wirtschaftserfolge und Sympathiewerte des Machthabers. Militr und Geheimdienst unter der Leitung Montesinos ersetzten den freien Wettbewerb und verdrngten die politischen Parteien (vgl. McClintock 1999: 346-8; Tuesta 2002: 165-70). Die Wiederauferstehung der Parteien war erst mglich, als die Wahlen 2001 wieder frei und kompetitiv wurden. Mir der erneuten Redemokratisierung Anfang des 21. Jahrhunderts bekommen die Parteien eine neue Chance, Politik zu gestalten.216 Diesmal sind sie jedoch nicht allein, die Unabhngigen und Anti-Politiker ringen auch um Machtanteile (vgl. Kenney 2003; Gutirrez 2005).

216 Die Wahlen von 2001 widerlegten teilweise die These des kompletten Zusammenbruchs des peruanischen Parteiensystems. Die lteste Partei Perus, die APRA, erreichte 19,7 % bei den Parlamentswahlen und deren Prsidentschaftskandidat, der umstrittene Alan Garca, schaffte es mit 25,8% der Stimmen, an der Stichwahl gegen Alejandro Toledo teilzunehmen. Was noch zu beobachten ist, ist die Entstehung zahlreicher unabhngiger Bewegungen, die bemht sind, sich vom traditionellen Image des Berufspolitikers zu distanzieren.

161
Tabelle 17:
Land Ecuador Peru
a

Parteiensysteme in den Andenlndern um 2000


Wettbewerb zentripetal zentrifugal zentrifugal Ideologische Distanz gering mittel hoch Mehrheits-/Allianzbildung konsensual bis akkomodativ instabil, konfliktiv instabil, akkomodativ Institutionalisierungsgrad mittel gering gering

Zahl Mehrparteiensystem Mehrparteiensystem

Boliviena Mehrparteiensystem

Bolivien erlebte zwischen 2002 und 2005 die dramatischsten Vernderungen seines Parteinsystems. Mayorga (2003: 96) erkennt vier Folgen der Wahlen von 2002: (1) neue Einordnung des Parteiensystems, (2) eine ausgeprgte Polarisierung zwischen den vorherrschenden Parteien und den neuen politischen Krften, (3) eine qualitative Erweiterung der politischen Reprsentation dank der Integration der Teile von Indigenen und Bauern in das politische System und (4) eine folgenreiche territoriale Redistribution der Whlerschaft.
Quelle: Eigene Darstellung in Anlehnung an Bendel (1996).

In Tabelle 17 werden die wichtigsten Aspekte der andinen Parteiensysteme um das Jahr 2000 zusammengefasst. Trotz der zahlreichen Vernderungen gelten sie immer noch als Mehrparteiensysteme, in Bolivien bis 2002 mit einer zentripetalen Ausrichtung, d.h. einem gemigten Pluralismus. In Ecuador zeigte das Parteiensystem hohe Fragmentierungstendenzen, hohe Volatilitt und eine kompromisslose Haltung der Eliten, die eher mit dem Personalismus und der Feindseligkeit der ecuadorianischen Politik zu erklren ist als mit der ideologischen Entfernung (vgl. Ogrinz 2003: 69-106). In Peru war die Periode freien Wettbewerbs zwischen den politischen Parteien kurz. Zwischen 1980 und 1992 dominierten drei Parteien den politischen Wettbewerb. Trotz der hohen Fragmentierung und Polarisierung hatten die demokratischen Regierungen mit Ausnahme von Fujimori (1990-92) eine parlamentarische Mehrheit. Mit dem autogolpe von Fujimori wurden die politischen Parteien aus dem Zentrum der politischen Arena verdrngt, und nur mit der Wiedergewinnung der Demokratie 2001 bekamen die Parteien eine neue Chance, Politik zu gestalten.217

Tuesta (2002) bezeichnet in Anlehnung an Beyme (1984, 1995) den Fall Ecuador als gemigten Pluralismus mit alternierenden Parteien ohne Koalitionen, den bolivianischen als gemigten Pluralismus mit alternierenden Parteien mit dauerhaften Koalitionen, und den peruanischen als polarisierten Pluralismus mit Fundamentalopposition, die die Mitte zerreibt. Fr den Fall Ecuador ist die Beschreibung als gemigt nicht treffend, wenn man die interaktive Polarisierung bercksichtigt.
217

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Tabelle 18: Institutionalisierungsindex der andinen Parteiensysteme
Parteiidentifikation (1996, 1997) Vertrauen in die Parteien (1996-2001) Legitimitt des Wahlprozesses (1996-1999) Bedeutung der Parteien fr die nationale Entwicklung (1997) Index

Land

Stabilitt des WahlParteienstabilitt systems

Bolivien 1,85 2,59 1,52 1,25 1,27 1,37 1,74 Ecuador 1,61 1,35 1,74 1,00 1,17 1,26 1,43 Peru 1,00 1,14 1,04 1,56 1,56 1,35 1,19 3,00-2,51 = hoch; 2,50-2,01 = mittel hoch; 2,00-1,51 = mittel; 1,50-1,01 = mittel niedrig; 1,00-0,01 = niedrig.
Quelle: Aus Payne et al. (2002: 143), leicht verndert.

Wie aus Tabelle 18 hervorgeht, ist der Institutionalisierungsgrad von Peru (1,19) und Ecuador (1,43) als mittel bis niedrig einzustufen. Bolivien erhlt einen besseren Wert (1,74) aufgrund der Langlebigkeit der bolivianischen Parteien (vgl. Payne et al. 141-4). Bereits 1995 zhlten die Parteiensysteme der drei Andenlnder neben dem brasilianischen Parteiensystem zu den inchoate218 (fluiden), d.h. wenig institutionalisierten Systemen (Mainwaring/Scully 1995a). Was den zwischenparteilichen Wettbewerb angeht, ist eine hohe Volatilitt in den drei Lndern, insbesondere in Peru, zu konstatieren.219 Abbildung 4 zeigt die bergartige Wahlfluktuation der peruanischen Parlamentswahlen. In Ecuador wurden auch stets die Regierungsparteien bestraft (voto de castigo), von denen es keine schaffte, wieder das Prsidentschaftsamt zu besetzen. Sie konnten sich jedoch in den folgenden Wahlen wieder erholen.220 Die ecuadorianischen Politiker und Whler werden als pflichtvergessene und schwankende Akteure bezeichnet (vgl. Conaghan 1995, 1994)221, und die Beziehung zwischen Parteien und Whlern wird als desconexin (Lostrennung) beschrieben (vgl. Meja 2003). In Bolivien erfolgte der Wahlverlust der wichtigen Parteien (MNR, ADN, MIR) weniger dramatisch, aber progressiver. Nach der katastrophalen Regierung von Banzer brach die ADN bei den Wahlen von 2002 mit nur 3,4% der gltigen Stimmen zusammen und neue Anti-SystemParteien (MAS, MIP) erreichten einen wichtigen Stimmenanteil. Bei den Wahlen von 2005 traten ADN und MIR nicht einmal auf, die MNR erhielt nur 6,5% der Stimmen und MAS erreichte eine historische absolute Mehrheit (vgl. Mayorga 2004; Jost 2006).
218 Mainwaring zufolge setzt ein inchoate Parteiensystem folgendes voraus: [] less regularity in patterns and rules of party competition; weaker party roots in society; less legitimacy accorded to parties and elections; and weaker party organizations, often dominated by personalistic leaders (1998: 71). 219 Beyme: Eine hohe Volatilitt der Whlerstimmen ist nicht mit einer starken Verschiebung des Gleichgewichts im Parteiensystem gleichzusetzen (1984: 371). 220 In den Zwischenwahlen von 1986, 1990, 1994 wurden die Regierungsparteien ebenfalls bestraft. 1998 wurden die Zwischenwahlen abgeschafft. 221 Conaghan beschreibt diese Lage wie folgt: The ambivalence of political elites toward parties is matched by an absence of strong loyalties to parties in the electorate. Both electoral data and available

163

Die gesellschaftliche Verankerung der Parteien ist in allen drei Lndern niedrig.222 Nur APRA und MNR und teilweise PSC (seit 1951) zeigen eine klare Kontinuitt.223 Die Akzeptanz und Respektierung der Wahlergebnisse und der Spielregeln sollten anders als in Tabelle 18 angegeben wird in Bolivien hher sein als in Peru denn das Fujimorisystem hat die Glaubwrdigkeit der Wahlprozesse untergraben. Die innerparteiliche Organisation und Demokratisierung ist in allen Lndern schwach ausgeprgt. Die geringe Fraktionsdisziplin (cambio de camistas) ist in Ecuador wie in Brasilien ziemlich akut (vgl. Conaghan 1995: 447). In den drei Andenlndern ist auch die Neigung zur territorializacin del voto und die Fragmentierung der Reprsentation mit zentrifugalen Tendenzen zu konstatieren (Pachano 2004; Mayorga 2004). Nationale Parteien zu bilden wird in den Andenlndern immer schwieriger, was auch die Institutionalisierung der andinen Parteiensysteme erschwert. Es wird berall in den gestandenen und jungen Demokratien ber den Decline of Parties gesprochen. Es ist sicher zu frh, das Ende der Parteien zu proklamieren, denn es gab wie Beyme (2000a: 11) notierte in den Andenlnder viel Wandel, aber keinen Niedergang und wenn die Parteien aufgrund der Krisen, die sie nicht unverschuldet produzieren, untergingen, wrden sie wieder erfunden [] (ebd.: 209), wie sich in Peru nach 2001 gezeigt hat. Die Parteien mssen heutzutage eher ihre Rolle neu definieren und ihre Machtansprche mit Unabhngigen, Anti-Politikern und sozialen Bewegungen teilen (vgl. Schmitter 2001: 85f.). Die Erkenntnis, die aus den Erfahrungen der Andenlnder im letzten Vierteljahrhundert gezogen werden kann, ist dass die interaktive Polarisierung des Parteiensystems (tatschliche Verhaltenmuster der parteipolitischen Akteure; vgl. Besedau 2003: 214ff.), der Grad und die Richtung des Wettbewerbs224 und die Lernfhigkeit der politisurvey research reveal the weakness and discontinuity of ties between parties and the electorate. Ecuadorian politics is marked by the both floating politicians and floating voters (1995: 450). 222 Werz erklrt die schwache Verankerung der Parteien so: Die fr lateinamerikanische Gesellschaften charakteristische diffuse soziale Schichtung und die ungleichzeitigen Modernisierungsprozesse begnstigten die Beibehaltung eines personalistischen Stils politischer Beziehungen (2000: 110). Diamond et al. betonen andere Faktoren: Weak and diffuse parties have been more prevalent in countries where frequent military coups and authoritarian interludes have interrupted party continuity and undermined efforts to develop organizational coherence and leadership development (1999: 25). 223 Coppedge (2001) stellte die These vom Political Darwinism in Lateinamerika auf, die besagt, dass konservative Politik und orthodoxe Wirtschaftspolitik im Zeichen des Neoliberalismus konsensfhiger waren, als staatszentrierte Wirtschaftspolitik und dass die Parteien, die sich am besten an die neuen Herausforderungen von Sparpolitik und konomischer Stagnation anpassten, ihre berlebenschancen erhhen konnten. Nach dieser Ansicht waren die Gewinner des neoliberalen Zeitalters die MNR, PSC und Cambio90/NM in den Andenlndern. 224 Bendel zufolge lassen sich Grad und Richtung des Wettbewerbs am Verhalten der politischen Parteien bei Wahlen, an der etwaigen Bildung von Wahlbndnissen, aber auch am Verhalten der Parteien

164

schen Akteure entscheidend sind, um sowohl den Prsidentialismus funktionsfhig zu machen als auch die Aufrechterhaltung und Konsolidierung der Demokratie unter schwierigen Umstnden zu ermglichen. Diese Voraussetzungen fhren zur Mikroebene der demokratischen Konsolidierung, d.h. zur Qualitt und Anpassungsfhigkeit der politischen Eliten und Akteure.

3.2.4

Eliten, Prsidentialismus und demokratische Konsolidierung

Prsidentielle Systeme im Unterschied zu parlamentarischen Systemen sind per se Regierungssysteme mit einer deutlichen Gewaltenteilung, aber um funktionieren zu knnen, sind sie auf Kooperation und Konsens zwischen Exekutive und Legislative angewiesen (vgl. Loewenstein 2000: 26-9), d.h. sie setzen eine bestimmte Qualitt von Parteiensystem und politischen Akteuren voraus. Dort, wo Parteien und deren politische Eliten in der Lage waren, von der Vergangenheit zu lernen, pragmatisch zu handeln und Kompromisse zu bilden, hatte die politische Stabilitt bessere Voraussetzungen. In den drei Andenlndern war nur in Bolivien fr die Periode 1985-2002 ein solches Muster zu erkennen. In Ecuador und Peru entzogen die Schwchen des Parteiensystems und die Versumnisse der politischen Akteure der demokratischen Konsolidierung den Boden. Der Fall Bolivien besttigt im positiven Sinne die Bedeutung der Lern- und Anpassungsfhigkeit der Eliten. Obwohl die wirtschaftliche Situation schlimmer und die soziale Mobilisierung strker war als in Peru und Ecuador, waren die Eliten seit der Regierung von Paz Estenssoro bis Mitte der 1990er Jahre imstande, Kompromisse zu schlieen und dem politischen System politische Legitimitt zu verleihen.225 Mayorga stellt fest, dass die politische Fhrung in Bolivien seit 1985 Entscheidungen getroffen und Bedingungen geschaffen hat, die sowohl auf politischer als auch auf wirtschaftlicher Ebene die Entwicklung der Demokratie gefrdert und gestrkt und die von der UDP geschaffene explosive Situation entschrft haben (2002: 246). Pragmatismus entschrfte die ideologische Polarisierung (Lazarte 1991: 591). Die Entwicklung der letzten Jahre ist dennoch als rcklufig zu bewerten. Mayorga (2002: 265) fasst die neue Entwicklung folgendermaen zusammen: (1) Degeneration der Politik der Kompromisse, denn
bei abweichenden Mehrheitsverhltnissen zwischen Exekutive und Legislative und der Bildung von dauerhaften oder ad-hoc-Allianzen im Parlament ablesen (1996: 37). 225 In Krisensituationen und Transitionsphasen erffnen sich fr die Akteure zahlreiche Gestaltungsmglichkeiten und in the short run, the consolidation of democracy depends on actors and citizens ability to come up with a solution to their intrinsic conflicts over rules [] (Schmitter 2001: 69).

165

die Mehrheitsregierung ist zu einer Frage der Menge (Stichwort: megacoalicin) degradiert worden; (2) Vertrauensverlust der Parteien durch die schwachen Leistungen in der Regierungsfhrung; (3) Widerspruch zwischen der institutionellen Modernisierung und den wiederholten Versuchen, sich gleichzeitig die Nischen zu erhalten, aus denen Pfrnde und Gewinne zu erwarten sind. So kommt er zu der Schlussfolgerung: Das Problem der Qualitt der Fhrung in Hinsicht auf Kenntnisse, Voraussicht, Fhigkeit zur Mobilisierung der gesellschaftlichen Untersttzung, Fhrungsfhigkeit, berufliche Kompetenz und Verantwortlichkeit ist das zentrale Problem der bolivianischen Demokratie (Mayorga 2002: 264). In Peru und Ecuador erwiesen sich die politischen Akteure als wenig lernfhig. In Peru, obwohl die beiden ersten demokratischen Prsidenten auf parlamentarische Untersttzung zhlen konnten, waren weder Belande noch Garca in der Lage, die Wirtschaft zu stabilisieren und den Terrorismus von Sendero Luminoso zu dmpfen. Das Militr gewann an Einfluss und die Regierbarkeitskrise wurde zur Reprsentationskrise, die die politische Klasse und die Parteien diskreditierte und zum Zusammenbruch der Demokratie beitrug. In Ecuador stehen die Eliten in einer sehr begrenzten Beziehung zur Demokratie. Bei den Krisen von 1997, 2000 und 2005 spielte die berlegung, die konstitutionellen Regeln zu respektieren, keine Rolle. Die Neigung der politischen Eliten, die formalen politisch-institutionellen Kanle der Konfliktaustragung zu umgehen, sowie ihr instrumentelles Verhltnis zu den demokratischen Institutionen und ihre cultura de la conflictividad gaben der Stabilisierung der demokratischen Institutionen keinen Raum (Snchez-Parga 1998; Ogrinz 2003). In Peru und Ecuador, wo das Militr einiges zur demokratischen Transition beisteuerte, sind die Streitkrfte wiederum in das Zentrum des politischen Geschehens zurckgekehrt. Von 1992 bis 2000 hat das Militr in Peru praktisch das Fujimoriregime mitgetragen. Bei den verfassungswidrigen Absetzungen der demokratisch gewhlten Prsidenten in Ecuador (1997, 2000, 2005) spielte das Militr Rolle den Schiedsrichter zwischen den parlamentarischen und auerparlamentarischen Krften. In Bolivien blieb das Militr relativ irrelevant. Die Spielregeln der Demokratie sind in den Andenlnden noch nicht zum the only game in town (Linz/Stepan 1996: 5) geworden. Unabhngige und Anti-SystemBewegungen kritisieren die reprsentative Demokratie und glauben, mit mehr Partizipation Probleme zu lsen, die nicht mit mehr Beteiligung gelst werden knnen, sondern mit einer effektiven Regierungsfhrung (Nohlen 2006: 31-52). Die Berufspolitiker ver-

166

halten sich illoyal gegenber den demokratischen Institutionen und instrumentalisieren die Demokratie fr ihre eigenen Zwecke. Kooperations- und Loyalittsdefizite setzen der demokratischen Konsolidierung ebenso enge Grenzen. Unter solchen Umstnden entfalten die andinen Regierungssysteme ihre eigene Dynamik und knnen deswegen nicht kontextlos analysiert werden.

3.3

Fazit

Diese vorangehenden und kursorischen Ausfhrungen zeigen, wie schwierig es ist, Tendenzen und Kausalzusammenhnge zu rekonstruieren, v.a. in Gesellschaften in fortwhrender Bewegung. Eine bestimmte Konstellation von Faktoren beeinflusst in unterschiedlicher Intensitt sowohl die Funktionsweise der prsidentiellen Institutionen und deren Bedeutung fr die politische Stabilitt als auch die Demokratieentwicklung selbst. Die historischen Hinterlassenschaften tragen noch dazu bei, die Konsolidierung der Demokratie zu erschweren, sie knnen aber von Akteuren berwunden werden. Strukturen und politische Institutionen beschrnken die Handlungsmglichkeiten der Akteure. Die Akteure sind potenziell immer imstande, diese Mglichkeiten so auszunutzen, dass neue Freirume entstehen, um die Umwelt gezielter zu steuern. So ist politische Entwicklung das Ergebnis von historischen Legaten, strukturellen Determinanten, Kontingenzen und rationalem Handeln. Nur unter Bercksichtigung dieser kontextuellen Rahmenbedingungen ist die konkrete Funktionsweise des Prsidentialismus zu rekonstruieren und die daraus entfalteten Auswirkungen auf die demokratische Stabilitt in den Andenlndern zu erhellen. Die Extreme zwischen einem strukturellen Fatalismus und einem naiven Voluntarismus sind zu vermeiden Im folgenden Kapitel wird eine kontextbezogene Analyse der Funktionsweise der andinen Regierungssysteme vorgenommen, mit dem Ziel, die konkreten Auswirkungen auf die Demokratieentwicklung zu erhellen. Dabei geht es um die Gewichtung von institutionellen Variablen fr die politische Stabilitt.

167

Funktionsweise der prsidentiellen Regierungssysteme und Demokratieentwicklung in den Andenlndern

Welche Grundtendenzen lassen sich in der politischen Entwicklung der Andenregion seit der letzten Welle der (Re-)Demokratisierung feststellen? Wie lsst sich die formale Konfiguration der prsidentiellen Institutionen charakterisieren und wie ist deren politische Reform zu bewerten? Wie funktionierten die Regierungssysteme in der Andenregion tatschlich und welche konkreten Auswirkungen hatten sie auf die politische Stabilitt? Welche Funktionsprobleme ergaben sich im Verlauf der politischen Entwicklung und welche Rolle spielten dabei institutionelle Vorgaben und Konstellationen in den Phasen politischer Krisen? Im Folgenden wird der Versuch unternommen, anhand einer systematisch deskriptiven Analyse unter Anwendung des direkten Vergleichs zu ermitteln, in welchem Verhltnis die Funktionsweise der Regierungssysteme zur Problematik der Konsolidierung der Andendemokratien steht. Wie im zweiten Kapitel gezeigt wurde, kreist die Regierungsdebatte in der Konsolidierungsforschung um die Frage, ob die grundlegenden Charakteristika von parlamentarischen und prsidentiellen Systemen akteurspezifische Interaktionen und Entscheidungsprozesse konsistent so beeinflussen, dass von einer generellen funktionalen berlegenheit eines Systemtyps gesprochen werden kann (Thibaut/Skach 1997: 546). Obwohl es beinahe ein Dogma ist, dass der Prsidentialismus dem Parlamentarismus unterlegen ist,226 soll der Zusammenhang zwischen prsidentiellen Strukturen und politischen Krisen in der Andenregion anschlieend empirisch-historisch analysiert werden. Nach Magabe des in den ersten Kapiteln skizzierten Ansatzes (s. Abschnitt 1.4), der institutionelle Arrangements im Zusammenspiel mit soziokonomischen und politisch-strukturellen Variablen als strukturierende Rahmenbedingungen politischer Strategien, Handlungen und Interaktionsmuster begreift, gliedern sich die Analysen der politischen Entwicklungsphasen in den drei Lndern wie folgt: Zunchst werden der historisch-politische Hintergrund und Grundmerkmale der politischen Entwicklung seit der letzten Welle der Demokratisierung in den Blick genommen. Im zweiten Schritt werden die formal-institutionellen Strukturen (und gegebenenfalls deren Entwicklung) der je226

Vgl. die erneute Kritik von Linz (2002) und Valenzuela (2004).

168

weiligen Regierungssysteme analysiert (polity). Neben der verfassungsmigen Konstruktion der horizontalen und gegebenenfalls vertikalen Gewaltenteilung kommen dabei auch wahlsystematische Regelungen in Betracht, welchen fr die Strukturierung des Verhltnisses zwischen Exekutive und Legislative unter Umstnden hohe Bedeutung zukommt. Danach wird die Funktionsweise der andinen Regierungssysteme seit der (Re-)Demokratisierung bis 2005 analysiert. Abschlieend wird die Rolle der Institutionen bei der Entstehung und Verschrfung der politischen Krisen bewertet.

4.1

Grunddaten und Haupttendenzen der Demokratieentwicklung seit der letzten Welle der Demokratisierung

Gegenwrtig ist Krise zum Schlagwort in der Andenregion geworden.227 Mit dem Untergang der traditionellen Parteiensysteme (Peru 1992 und Bolivien 2005), der autoritren Regression in Peru (1992-2000), dem extrem konfliktiven und demokratiezerstrenden Interaktionsmuster der ecuadorianischen Politik sowie mit den Ausbrchen der so genannten nuevos movimientos sociales (v.a. in Ecuador und Bolivien) wird die demokratische Konsolidierung auf eine harte Probe gestellt. Im letzten Vierteljahrhundert seit der (Re-)Demokratisierung erbrachten die drei Andenlnder unterschiedliche Entwicklungsleistungen und mussten verschiedene politische Krisen bewltigen. Die Ergebnisse sprachen nicht immer fr die Festigung der andinen Demokratie.228 In Tabelle 19 sind einige der Grunddaten der Demokratieentwicklung der drei Andenlnder zusammengefasst. Im subregionalen und historischen Vergleich zeigt Bolivien die besten Demokratieleistungen. Trotz der politischen Krise 2003-05 konnte die bolivianische Demokratie aufrechterhalten werden. Die Gegenposition wird von Peru
227 Mit den Andenlndern sind hier nicht nur die Zentralandenstaaten Gegenstand dieser Untersuchung gemeint, sondern auch Kolumbien und Venezuela. Im Folgenden beschrnken sich die Ausfhrungen auf die drei Andenstaaten. Von der Fachliteratur bis zum Journalismus werden die politischen und sozialen Umbrche in den Andenlndern beschrieben. Die US-amerikanische Zeitschrift Journal of Democracy (2001, 12/2) spricht von High Anxiety in the Andes. Kurtenbach et al. (2004) bezeichnen die Andenregion als Neuen Krisenbogen in Lateinamerika. Die BBC betitelt einen ihrer Berichte Andes Turbulentos (www.bbc.co.uk), und The Economist spricht in seiner Ausgabe vom 13.04.05 von Fragile States in the Andes. Schlielich wird von The Crisis of Democratic Representation in the Andes gesprochen (Mainwaring et al. 2006; Mainwaring 2006). Hierzu siehe ebenso IIK (1998), Arson (2001), Drake/Hershberg (2001), Solimano (2002), Kurtenbach (2004a), Schifter (2004), Sample/Zovatto (2005) Cotler (2005), Winter/Scharmanski (2005) und Mainwaring et al. (2006). 228 So stellt das IIK fest: Der schwache Staat, das obsolete Parteiensystem und das sich gegenseitig blockierende Zusammenspiel von Exekutive und Legislative, bei gleichzeitig weitgehend unterhhltem Rechtsstaat und zu geringer Beteiligung der Zivilgesellschaft stellen eine Gefahr fr den demokratischen Prozess in den Andenlndern dar (1998:10). Aus einer anderen Perspektive wird hingegen behauptet: Nicht die Instabilitt lateinamerikanischer Demokratien muss erklrt werden, sondern die berraschende Stabilitt angesichts extremer Belastungen (Barrios/Boeckh 2000: 10).

169

eingenommen. Nach der schweren konomischen und politischen Krise der 1980er Jahre brach die junge peruanische Demokratie 1992 zusammen, erst 2001 konnte sie wieder hergestellt werden. Ecuador nimmt eher eine mittlere Position ein. Mit einer Verschiebungsstrategie und einer Wirtschaftspolitik des tira y afloja (Ziehen und Lockern) schaffte es die labile ecuadorianische Demokratie, bis Mitte der 1990er Jahre zu berleben. Mit der Wahl des groben Populisten Bucaram und seiner Absetzung begann eine tiefe politische Krise des demokratischen Systems, die sich bis in das neue Jahrhundert hinein erstreckt. Nachdem die drei letzten demokratisch gewhlten Prsidenten mit fragwrdigen Methoden abgesetzt wurden, befindet sich das politische System in Ecuador in einer ewigen Transition, in der Grauzone der politischen Regime.
Tabelle 19: Grunddaten der Demokratieentwicklung in den Andenlndern seit der (Re-)Demokratisierung der 1980er Jahre bis 2005 Jahre 23
d g

Land Bolivien Ecuador

Zeitrauma 19821979-1997 1998-2000

Prsidentschaftswahlen 6 5 1 1 3 1 1

Parlamentswahlen 6 8 1 1 3 1 1
e

Regierungswechselb 6 (3) 4 (2) 0 (1) 0 (1) 2 0 0


c f

Machtwechsel 6 4 0 0 2 0 0

18 2 2 12 2 4

2003-2005h Peru 1980-1992 1995-1997 2001a

i j

Fr Ecuador und Peru wurde der Beginn der postautoritren Demokratieentwicklung im Jahr des Amtsantritts der ersten frei gewhlten Regierung angesetzt, fr Bolivien die parlamentarische Wahl des Prsidenten auf der Basis der Wahlergebnisse der Wahlen von 1980. b Regierungswechsel auf der Grundlage demokratischer Wahlen; auergewhnliche Regierungswechsel aufgrund von (erzwungenem) Rcktritt, Amtsenthebung oder Tod des Amtsinhabers sind in Klammern angefhrt. c Im August 2001 trat Banzer aus gesundheitlichen Grnden zurck, Vizeprsident Quiroga wurde sein Nachfolger. Die ersten deutlichen Zeichen politischer Instabilitt sind mit dem Rcktritt von Snchez de Lozada 2003 und Mesa 2005 aufgetreten. d Prsident Bucaram wurde vom Parlament verfassungswidrig abgesetzt und die Regierungsbernahme durch die Vizeprsidentin verhindert. e Zwischen 1986, 1990 und 1992 fanden Zwischenwahlen statt, um den Kongress teilweise zu erneuern. f Im Mai 1981 starb Staatsprsident Rolds, sein Nachfolger wurde Vizeprsident Hurtado. g Prsident Mahuad wurde vom Militr gestrzt und der Vizeprsident von ihnen an die Macht gebracht. h Gegen den amtierenden Prsident Gutirrez wurde im April 2005 geputscht. Das Land befindet sich seitdem bis zu den nchsten Wahlen im Oktober 2006 in einer transitionshnlichen Phase. i Selbstputsch von Fujimori im April 1992, er regierte bis 2000 mit autoritrem Stil, untersttzt vom Militr und Geheimdienst. j Durch die Wahlen von 1992 und 1995 versuchte Fujimori seine demokratische Legitimitt wiederherzustellen. Mit der Absetzung der Verfassungsrichter 1997 wurde der diktatorische Kern des Regimes erneut enthllt. Die klare autoritre Neigung des Regimes und die starke Stellung des Militrs lassen es nicht ohne weiteres zu, die Phase 19922000 trotz Wahlen als demokratisch zu bezeichen.
Quelle: Lnderbeitrge bei Nohlen (1993, 1995, 2005); Lateinamerika Jahrbuch (1992-2004).

Was die Dahlschen Dimensionen der Polyarchie betrifft, sind zumindest in den demokratischen Phasen keine bedeutsamen Beschrnkungen der Demokratie in den An-

170

denlndern zu beanstanden.229 Mit Einschrnkung fr die Wahlen von 1992, 1995 und insbesondere 2000 in Peru (vgl. PNUD 2004, Compendio Estadstico, S. 21-2) sind Wahlen eine demokratische Routine in den Andenlndern geworden (vgl. Nolte 1992; Krennerich 1999).230 Die andinen Demokratien schlieen keine politische Gruppierung vom Wahlwettbewerb aus und sie schrnken die zur Teilnahme am politischen Wettbewerb erforderlichen individuellen und kollektiven Freiheitsgarantien formal nicht ein. Bolivien brachte in diesem Bereich ebenfalls die besten Leistungen. Mit der democracia pactada (1985-2002) wurden die politischen Parteien zu den zentralen Institutionen des politischen Systems, wobei sogar anti-systemische Gruppierungen (CONDEPA und USC) in den Wahlwettbewerb integriert wurden und sich als koalitionsfhig erwiesen. In Peru wurde die politische Arena in den 1980er Jahren von den traditionellen Parteien dominiert. Die AP stellte die erste demokratische Regierung der 1980er, die APRA gelangte 1985 nach 60 Jahren politischen Kampfes an die Macht. In den Jahren 1992-2000 verlor das politische System an Transparenz und Wettbewerb und wandelte sich zu einer electoral autocracy (vgl. Diamond 2002).231 Die politische Dynamik wurde weder von den politischen Parteien noch von den parlamentarischen Regeln bestimmt. Fujimori regierte in Zusammenarbeit mit Militr und Geheimdienst. Selektive Repression, Einschchterung der Opposition und Medien, Erpressung sowie Korruptionspraktiken ersetzten die demokratischen Regeln (vgl. Cameron 1998: 126-32; Basombro 2001). 2001 erlebte Peru eine neue demokratische Transition. Obwohl Toledo seine Amtszeit beenden konnte, schrte er bereits Zweifel an der vor kurzem wiederhergestellten Demokratie. Trotz beachtlicher makrokonomischer Stabilitt gilt Toledo als der unpopulrste Prsident Lateinamerikas (ca. 10% Zustimmung) und wird durch

229 In seinen Untersuchungen ber die Demokratieentwicklung bis zum Jahre 2000 klassifiziert Peter Smith (2004: 220-6, 2005: 348-52) die Phasen der politischen Entwicklung in den Andenlndern folgendermaen: Bolivien gilt von 1982-2000 als demokratisch. Ecuador gilt von 1979-1995 ebenso als demokratisch, von 1996-1999 als semidemokratisch und 2000 als nicht-demokratisch. Peru gilt von 1980-1991 als demokratisch, 1992 als nicht-demokratisch und 1993-2000 als semidemokratisch. Fr Merkel et al. (2003: 121, 133-5; 2006: 36-66) ist Peru in den Phasen von 1992-93 und 1997-2000 ein autoritres System. 230 Nohlen und Thibaut wiesen bereits 1994 bezglich des Versuchs Fujimoris, sich durch eine verfassungsgebende Versammlung international zu legitimieren, zu Recht darauf hin: Die Rckkehr zu einer formal konstitutionellen Regierungsweise konnte (noch) nicht als Wiederherstellung der Demokratie gewertet werden (1994a: 245). Fr alle Wahlen in den Andenlndern zwischen 1978-2005 soll Folgendes beachtet werden: A common misperception is that any country in which elections have been held without too many obvious irregularities can be called a democracy (Elklit/Svensson 1997: 34). 231 Larry Diamond charakterisiert den elektoralen Autoritarismus wie folgt: Their elections and other democratic institutions are largely faades, yet they may provide some space for political opposition, independent media, and social organizations that do not seriously criticize or challenge the regime (2002: 26). Diese Beschreibung scheint aus der Fujimori-Zeit zu stammen.

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Korruptionsskandale und Nepotismus stark diskreditiert.232 In Ecuador war dem politischen Wettbewerb seit 1979 formell keine Grenze gesetzt. Nur die ersten demokratischen Wahlen 1978/79 fanden insofern unter restriktiven Bedingungen und militrischer Beobachtung statt, als die Vertreter des chaotischen Populismus (Velasco Ibarra und Asaad Bucaram) ausgeschlossen wurden. Seit 1997 ist jedoch eine Tendenz zu erkennen, die Schatten auf die demokratische Qualifikation des politischen Systems wirft. Drei demokratisch gewhlte Prsidenten konnten ihre verfassungsmige Amtzeit nicht beenden. In der Phase 1997-2005 ist Ecuador schwerlich als eine Demokratie zu bezeichnen. Es stellt eher eines dieser hybrid regimes (Diamond 2002) dar, das die dichotomische Typologisierung von politischen Regimes fragwrdig macht (vgl. hierzu Krennerich 1999; Mainwaring et al. 2001).
Tabelle 20: Partizipationsraten im Vergleich der vor- und nachautoritren Phasen Wahlberechtigte/Bevlkerung (in %) letzte vorautoritre erste nachautoritre Wahla Wahla Jahr % Jahr Wahla 1964 1960 1963 37,6 23,4 19,1 1980 1978 1980
b

Land Bolivienb Ecuador Peru


a

Whler/Bevlkerung (in %) letzte vorautoritre erste nachautoritre Wahla Wahla a Jahr Wahl Jahr Wahla 1964 1960 1963 34,5 17,8 18,1 1980 1978 1980 26,6 20,8 29,6

35,9 28,5 37,4

Prsidentschaftswahlen, ggf. erster Wahlgang. Bei den Wahlen von 1951 waren es jeweils nur 7,2% und 4,4%. 1956, als zum ersten Mal Analphabeten whlen durften, waren es 35,8% und 30,5%. c Bei den Wahlen von 1984, als zum ersten Mal Analphabeten an den Wahlen teilnahmen, 44,1% und 31,3%.
Quelle: Lnderbeitrge bei Nohlen (2005).

Was die Partizipationsdimension anbelangt, welche in Ecuador und Peru bis Ende der 1970er Jahre durch deutliche Beschrnkungen gekennzeichnet war, gilt fr alle drei Andenlnder, dass der Prozess der Wahlrechtsausdehnung praktisch abgeschlossen ist (vgl. Abschnitt 3.1.2 und Tabelle 20). Die Ausweitung der politischen Partizipationsmglichkeiten ist in den Andenstaaten nicht folgenlos geblieben. Besonders in Ecuador und Bolivien verstrkte das demokratische Klima die sozialen Bewegungen und die Politisierung der indigenen Bevlkerung. Eine der bedeutenden Leistungen der andinen Demokratien ist zweifelsohne die Organisierung und Strkung der Indigenen. In Ecuador begannen die indigenen Organisationen Anfang der 1990er Jahre an politischem Einfluss zu gewinnen und grndeten 1996 eine politische Partei (MUPP-NP). In Boli-

232 Die Stichwahl fr die Prsidentschaftswahlen konnte Alan Garca (APRA) gegen Ollanta Humala (UPP) fr sich entscheiden. Ob der bereits 1985-90 klglich gescheiterte Prsident zur Konsolidierung der Demokratie beitragen kann, bleibt abzuwarten.

172

vien setzten die nuevos movimientos sociales seit 2000 die nationale Regierung zunehmend unter Druck. 2002 erlangten sie mit der MAS und MIP parlamentarische Reprsentation und im Dezember 2005 gewann schlielich der MAS-Anfhrer, Evo Morales, die Prsidentschaftswahlen (vgl. Jost 2006). Dennoch ist die Haltung der sozialen Bewegungen zur reprsentativen Demokratie fragwrdig. Hier ist wiederum zu beobachten, dass sich beide Dimensionen der Demokratie (geregelter Wettbewerb und breite Partizipation) auseinander entwickeln (vgl. Wolff 2004). In Peru fand die Zivilgesellschaft viel weniger Mglichkeiten, sich zu entfalten. Die 1980er u.a. aufgrund der politischen und konomischen Krise und der zur Bekmpfung des Terrorismus auer Kontrolle geratenen Repression vor allem der Landbevlkerung und 1990er Jahre aufgrund des autoritren Systems und der unvermittelten Untersttzung des Fujimori-Regimes boten wenige Anreize fr eine effektive Organisation der Bevlkerung und fr die Politisierung der indigenen Gruppen. Seit 2001 besteht in der restaurierten Demokratie die Mglichkeit neuer Partizipationsformen. Wie aus Tabelle 21 hervorgeht, mussten die Andenlnder zwischen 1979 und 2005 verschiedene politische und prsidentielle Krisen mit unterschiedlichen Folgen durchmachen (vgl. Prez-Lian 2003, 2005; Valenzuela 2004).233 Whrend Peru und Ecuador in unterschiedlichen Phasen die demokratischen Regeln zeitweise aufgaben, konnte Bolivien trotz der Krisenphase 2003-2005 seine politischen Krisen besser kanalisieren. In Peru dauerte das demokratische Experiment 12 Jahre, bevor eine Allianz zwischen Fujimori, Militr und Geheimdienst (Servicio de Inteligencia Nacional, SIN) die Macht bernahm. Fujimori wurde 1990 demokratisch gewhlt und betrieb systematisch den Abbau der bereits diskreditierten politischen Institutionen (Parteien, Parlament, Justiz). Im April 1992 fhrte er einen autogolpe durch, der die Zustimmung der Bevlkerung und wenig Widerstand fand.234 Korruptionsskandale, Machtbesessenheit (Wahlmanipulation) und Realittsverlust (v.a. von Montesinos) destabilisierten die Allianz FujimoriMilitr. Das Regime begann sich von innen zu zersetzen. 2000 floh Fujimori auer
233 Unter prsidentiellen Krisen versteht Prez-Lian (2001: 283) jeden konstitutionellen Konflikt, bei dem eines der demokratisch gewhlten Organe des Prsidentialismus (Exekutive oder Legislative) die Ablsung des anderen frdert oder durchsetzt. Prez-Lian (2001, 2003, 2005) ist in seinen Ausfhrungen nicht schlssig und gelangt zu sehr fragwrdigen Schlussfolgerungen. So unterscheidet er nicht deutlich zwischen demokratischen und nicht-demokratischen Regierungen. Er behauptet ebenso, dass die Rolle des Parlaments bei den verfassungswidrigen Absetzungen mehrerer Prsidenten ein Zeichen der demokratischen Reife sei. Damit wren die parlamentarischen Praktiken angeblich nach Lateinamerika gelangt. 234 Die Wahlen von 1993 und 1995 waren eher semi-kompetitiver Natur, denn die Machtverhltnisse wurden nicht in Frage gestellt. Fujimori versuchte nur, seine Macht zu legitimieren, nachdem er seine demokratische Legitimation 1992 selbst aufgab (vgl. McClintock 1999).

173

Landes und das Parlament leitete den neuen bergang zur Demokratie ein (vgl. Steinhauf 2000; Garca Caldern 2001).
Tabelle 21: Politische und prsidentielle Krisen in den Andenlndern seit der Redemokratisierung der 1980er Jahre bis 2005
Einfluss Status der Exekutive des im Parlament Militrs Minderheitsregierung gering gering gering gering gering mittel stark mittel mittel stark mittel stark zerstritten

Land

Jahr

Auslser

Folge vorzeitige Wahlen

Bolivien 1985 wirtschaftspolitisches Scheitern, Isolierung 1990 Die Opposition versucht, den Obersten Gerichtshof gegen die Regierung zu instrumentalisieren 2003 soziale Unruhen, Isolierung 2005 soziale Unruhen Ecuador 1980 Gewaltenkonflikt 1984 1987 1990 1997 2000 2005 Peru

Die Regierung droht mit der Abset- Koalitionsregierung zung der Richter Rcktritt des Prsidenten Koalitionsregierung Rcktritt des Prsidenten, vorzeitige Minderheitsregierung Wahlen Minderheitsregierung Minderheitsregierung Minderheitsregierung Minderheitsregierung Minderheitsregierung Minderheitsregierung Minderheitsregierung

Der Prsident droht, das Parlament aufzulsen Gewaltenkonflikt Putschgerchte Autoritrer Stil des Prsidenten, Entfhrung des Prsidenten, Aufstand eines Teils des Militrs Putschgerchte Gewaltenkonflikt, illoyale Opposi- Putschgerchte tion Soziale Unruhen, autoritrer und parlamentarischer Putsch gegen den grober Stil des Prsidenten, Korrup- Prsidenten, verfassungswidrige tionsskandale, Isolierung Nachfolgeregelung wirtschafspolitisches Scheitern, so- Putsch gegen den Prsidenten ziale Unruhen, Isolierung Autoritrer Stil, Korruptionsskanda- parlamentarischer Putsch gegen den le, Isolierung Prsidenten

1992 Schwere wirtschaftliche Krise, Bedrohung durch Terrorismus, Allianz Fujimori-Militr-SIN 2000a Wahlmanipulation, Waffen- und Videoskandal, Zerbrechen der Allianz Fujimori-Militr-SIN

Putsch gegen das Parlament Minderheitsregierung (autogolpe), Etablierung eines neoautoritren Regimes Zusammenbruch des FujimoriParlament leitet den Regimes, Redemokratisierung bergang

Die politische Krise von 2000 ist weder eine demokratische noch eine prsidentielle Krise, denn das Ende der Herrschaft Fujimoris bedeutete die Wiedergewinnung der Demokratie Von 1992-2000 war die Gewaltenteilung praktisch auer Kraft gesetzt.
Quelle: Eigene Darstellung auf der Basis von Prez-Lian (2003, 2005), Valenzuela (2004) und Nolte (2005).

Ecuador bietet historisch gesehen das beste Material fr Prsidentialismuskritiker. In diesem Andenland ist die chronische pugna de poderes in den verschieden Erfahrungen mit Demokratie zu beobachten (vgl. Abschnitt 3.1.3). Die meist sinnlosen Zusammenste von Exekutive und Legislative fhrten zu einer Lhmung der Exekutive und brachten die Demokratie mehrmals in Gefahr. Die illoyale und wenig an Kooperation interessierte Opposition schreckte nicht vor der Instrumentalisierung der sozialen Unzufriedenheit zurck, um die Regierung zu destabilisieren sowie vor dem Appell an das Militr, den Prsidenten zu strzen. In den Jahren 1997, 2000 und 2005 wurden die po-

174

litischen Krisen abseits demokratischer Regeln gelst.235 Das Militr spielte bei smtlichen polischen Krisen seit der Redemokratisierung eine entscheidende Rolle und blieb ein bestimmender Faktor der politischen Entwicklung (vgl. Conaghan 1994; Hoffmann 1995, 1998; Isaacs 2003; Faust et al. 2005).236 Bolivien, ehemals Traumland der Reformen und Konsensdemokratie (vgl. Mayorga 1997a; Puhle 2001), erlebte am Anfang des Demokratisierungsprozesses mit der Regierung der UDP unter Siles Zuazo sowie in den ersten Jahren des neuen Jahrhunderts (2003-05) seine schwersten politischen Krisen. Die Krise von 1984/85 fand eine politische Lsung durch vorzeitige Wahlen, die erneut Paz Estenssoro an die Macht brachten und eine neue politische ra in Bolivien einleiteten. Der Untergang der zweiten Regierung Snchez de Lozada (2003) sowie die Absicht seines Nachfolgers, ohne Parteien zu regieren, setzten der democracia pactada ein Ende. Der Rcktritt von Snchez de Lozada und Mesa bedeutete jedoch nicht den Zusammenbruch des demokratischen Systems. Trotz Phasen fast vlliger Anomie konnten sich die politischen Akteure ber eine politische Lsung im Rahmen der geltenden Verfassung einigen. Der Druck der Strae hat an Einfluss gewonnen, und die neuen sozialen Bewegungen haben eine zwiespltige Beziehung zur reprsentativen Demokratie (Nohlen/Mayorga 1995: 189-93; Klein 2003; Marmon 2005; Maihold/Husar 2005). Mehrere Prsidenten der Andenregion mussten ihre Amtszeit abrupt unterbrechen. Bucaram, Mahuad und Gutirrez (Ecuador) sowie Siles Zuazo, Snchez de Lozada und Mesa (Bolivien) zhlen zu den failed presidents (Valenzuela 2004; Nolte 2005). In Peru musste hingegen das Parlament 1992 seine autoritre Auflsung hinnehmen.237 Bei diesen und weiteren politischen und prsidentiellen Krisen spielte die Grundstruktur des Prsidentialismus eine unterschiedliche Rolle, die nur unter Bercksichtigung der historischen und kontextuellen Rahmenbedingungen (s. Kapitel 3) zu evaluieren ist. Nach
Die Absetzung der Prsidenten Jamil Mahuad (2000) und Lucio Gutierrez (2005) zeigen, dass der parlamentarische Putsch gegen Abdal Bucaram kein Einzelfall war und dass die Konfliktregulierung jenseits der demokratischen Regeln stattfindet. Ob die nchsten Wahlen (im Oktober 2006) eine neue Chance fr die Demokratie bedeuteten, ist eine offene Frage. 236 Die Flle Peru und Ecuador zeigen, dass das Gewicht des Militrs im politischen Prozess entscheidend bleibt. Die militrische Institution hat verstanden, dass die Zeiten, direkt zu regieren, vorbei sind, aber sie hat gelernt, dass sie mit zivilen Autokraten mitregieren (Peru 1992-2000) oder als Schiedsrichter zivile Regierungen beschrnken bzw. zu Fall bringen kann (Ecuador 1979-2005). 237 Fujimori kann bei der politischen Krise von 2000 nicht als failed president bezeichnet werden und noch weniger kann man von einem Sieg des Parlaments ber den Prsidenten sprechen, wie Valenzuela (2004) suggeriert. Die Fujimori-Herrschaft brach in sich zusammen, die meisten Abgeordneten wechselten opportunistisch die Seite und wurden zu Demokraten. Aufgrund der unsicheren Lage floh Fujimori auer Landes. Die Machtverhltnisse im Parlament trugen sehr wenig bzw. gar nicht zum Fall des autoritren Systems bei (vgl. Steinhauf 2000b).
235

175

der Beschreibung der verfassungsrechtlichen Grundstruktur des andinen Prsidentialismus wird der Versuch unternommen, die Funktionsweise der andinen Regierungssysteme und die mit ihr verbundene Konsolidierungsproblematik genauer zu untersuchen. Dabei geht es vor allem um die Evaluierung der Rolle der politischen Institutionen prsidentieller Systeme bei der Entstehung und Dynamik der Krisen.

4.2

Institutionenbildung und Reform der Regierungssysteme nach der Demokratisierung

In den Andenlndern war die Verfassungsgebung whrend des Systemwechsels und die sptere politische Reform durch zahlreiche politische Umbrche bestimmt und spiegelte die Verschiebung der diffusen Machtverhltnisse in der Gesellschaft wider. So versuchte man, mit neuen institutionellen Manahmen der ausgeprgten Dynamik der andinen Politik entgegenzuwirken. Die drei Lnder hatten nach der (Re-)Demokratisierung der 1980er Jahre ihre Verfassungen bereits vielfach reformiert bzw. neue verabschiedet. Mitte der ersten Dekade des 21. Jahrhundert wurden ebenfalls Forderungen nach neuen asambleas constituyentes (verfassunggebende Versammlungen) in allen drei Andenlndern als Allheilmittel der Politik laut.238 Die Ordnung des Politischen (Preu 1994) im Transitionsprozess und die politische Reform gestalteten sich in der Andenregion unterschiedlich und mit verschiedenartigen Ergebnissen. Die Konstanz der andinen politischen Systeme bleibt dennoch die prsidentielle Regierungsform. In keinem der Andenlnder wurde das System so reformiert, wie es die Prsidentialismuskritiker verlangt haben. Die Prsidentialismusdebatte war im andinen Amerika eher eine folgenarme akademische Frage.239 Zur anschlieenden Analyse der Re-Institutionalisierung prsidentieller Systeme und deren verfassungsrechtlichen Entwicklung wird auf die von Bernhard Thibaut (1996) entwickelten Kriterien zurckgegriffen. Thibaut (1996: 210) zufolge lassen sich unter dem Gesichtspunkt des Verhltnisses zwischen dem neuen Institutionensystem und der institutionellen Tradition des jeweiligen Landes grundstzlich drei Mglichkeiten unterscheiden: (1) Restauration, d.h. das vom autoritren Regime formal oder de facto suspendierte Institutionensystem wird wiederhergestellt. (2) Reform, d.h. das neue
In Bolivien wurde bereits am 2. Juli 2006 eine verfassunggebende Versammlung gewhlt, welche die Fundamente eines neuen Boliviens festlegen soll (s. www.constituyente.bo).
238

176

Institutionensystem beruht auf einer historisch vorgegebenen Verfassung, die jedoch in Kernbereichen gendert wird. Dabei sind zwei Bezugssysteme zu unterscheiden: (a) die Institutionen des autoritres Regimes und (b) die institutionellen Arrangements einer zurckliegenden demokratischen Phase (reformierte Restauration). (3) Innovation, d.h. es werden Institutionen geschaffen, die in der bisherigen Tradition des Landes nicht verankert sind bzw. einen klaren Bruch mit dieser Tradition markieren. Man kann das Konzept der Innovation weit oder eng fassen. (a) Im engen Verstndnis bezieht es sich (a.1.) nur auf solche Neuerungen, die gewissermaen funktionale Leerstellen in einem Regierungssystem schlieen (beispielsweise Schaffung eines Verfassungsgerichts mit Schiedsfunktion bei Organstreitigkeiten, Einfhrung plebiszitrer Entscheidungsmechanismen) oder (a.2) die eine Verlagerung politischer Steuerungsfunktionen auf neu geschaffene Institutionen auerhalb des klassischen Gewaltenteilungssystems vornehmen (Schaffung einer nicht weisungsgebundenen Zentralbank oder einer unabhngigen Wahlbehrde). (b) Im weiteren Sinne lassen sich darunter auch solche Neuerungen fassen, die einer grundlegenden Reform bestehender institutioneller Arrangements gleichkommen, wie der bergang von einer Einheitsstaatsstruktur zur einem fderalen System, von einem prsidentiellen zu einem parlamentarischen System, von einem Verhltnis- zu einem Mehrheitswahlsystem oder von einem Zweikammersystem zu einem Einkammersystem. Thibaut stellt ebenso klar, dass Restauration, Reform und Innovation nur als analytische Kategorien und nicht als wertbezogene Konzepte zu verstehen sind. Er betont: Wie sich konkrete institutionelle Vernderungen oder Kontinuitten zu Strukturproblemen von Regierungssystemen verhalten, ob sie zu einer berwindung beitragen oder sie eher verschrfen, oder ob sie gar neue schaffen, lsst sich erst im Lichte einer empirischen Analyse beantworten (ebd.: 210). Mit diesen ausgefhrten Kategorien sind die Prozesse der primren Institutionenbildung im Kontext der Redemokratisierung in den drei Andenlndern kursorisch zu beschreiben und zu erhellen. Auerdem wird in diesem Abschnitt die politische Reform in der Andenregion dargestellt und evaluiert. Im Zentrum des Erkenntnisinteresses steht die Aufteilung von Staatsgewalt, d.h. die Konstituierung des Regierungssystems und deren grundlegende Eigenschaften. Im Allgemeinen bleiben die Grundmerkmale der andinen Institutionen trotz der
239

2004.

Zum Stand der Prsidentialismusdebatte s. das Heft 7 der Zeitschrift Lateinamerika Analysen,

177

zahlreichen Verfassungen und konstitutionellen Reformen konstant.240 Die Andenstaaten sind unitarisch organisiert. Obwohl Peru und Bolivien groe Lnder mit ausgeprgten regionalen Unterschieden sind, ist das politische System wie auch in Ecuador durch eine starke territoriale Konzentration der Macht gekennzeichnet. Alle drei Lnder bernahmen seit der Unabhngigkeit Anfang des 19. Jahrhunderts das von der USamerikanischen Verfassung festgeschriebene prsidentielle System. Im stetigen Versuch, die Macht autoritrer Prsidenten zu beschrnken, fhrten auch die Andenlnder mehrere parlamentarische Komponenten ein. Die Intensitt und Folgen des parlamentarischen Einflusses sind in den drei Andenstaaten unterschiedlich ausgefallen.241 Das prsidentielle Prinzip prgte dennoch dermaen den politischen Prozess, dass von einer preeminencia (Trigo 1952: 655) oder ponderancia (Lambert 1973) des prsidentiellen Kriteriums gesprochen wurde. Die konkrete institutionelle Ausstattung der Befugnisse des Prsidenten und deren Ausprgung (Zusammenspiel zwischen proaktiven und reaktiven Machtbefugnissen des Prsidenten)242 bestimmen auch Dynamik und Funktionalitt der prsidentiellen Institutionen. Traditionell bestimmte das Zweikammersystem die Struktur der andinen Legislativen. Ecuador (1979) und Peru (1993) brachen zuerst mit der Tradition und fhrten ein Einkammersystem mit dem Argument ein, den Gesetzgebungsprozess zu vereinfachen und den Prsidenten zu strken. Das Wahlsystem war dennoch die wahre Zielscheibe der institutionellen Reform. Die prsidentiellen Wahlsysteme erlebten bei der Wieder240 Zu Verfassungsentwicklung und -texten in den Andenlndern siehe die Beitrge bei Garca Belaunde et al. (1992), Eastman (1991) sowie www.cervantesvirtual.com/portal/constituciones. Zu Bolivien: Trigo (1952, 1958), Salinas (1989), Urcullo (1993a), Domingo (1994), Serrano (1997), Birle (1997), San Martn (2004) und Marmon (2005). Zu Ecuador: Borja y Borja (1951), Bossano (1959), Larrea (1969), Trabucco (1975), Izquierdo (1980), Tobar/Larrea (1989), Zavala (1996), Salgado (1996), Rodrguez (1999) und Viciano/Trujillo/Andrade (2005). Zu Peru: Villarn (1962), Ugarte del Pino (1978), Ruiz-Eldredge (1980), Tambini del Valle (1981), Garca Belaunde (1992a, 1993, 2001, 2004), Saligmann (1995), Landa/Velazco (1997), Fernndez (1998), Planas (1999), Torres y Torres Lara (2000), McFarland (2001) und Bernales (2005). 241 Der Hhepunkt des parlamentarischen Einflusses wurde in Bolivien 1878 mit der Einfhrung der Zensur aus politischen Grnden (actos de mera poltica) ereicht. In Ecuador sah die Verfassung von 1929 das Misstrauensvotum und die parlamentarische Absetzung von Staatsministern vor. Tobar und Larrea zufolge rief diese Regelung viele Schwierigkeiten hervor: Los resultados de este ensayo, extrao a la experiencia nacional ya centenaria, fueron desastrosos: se produjo una agitacin poltica que volvi prcticamente imposible la labor de gobernar y precipit al pas en una poca turbulenta de golpes de estado y dictaduras (1989: 377). Die ecuadorianische Verfassung von 1979 sah unklare Regelungen ber den juicio poltico von Staatsministern vor, die zu Missbrauch und politischer Instabilitt fhrten. In Peru zeichnete sich seit 1856 mit der Einfhrung des Ministerrates ein System mit klaren parlamentarischen Komponenten ab. Diese Entwicklung erreichte in der Verfassung von 1933 mit der Zensur und Vertrauensfrage ihre maximale Ausprgung. 242 Mainwaring und Shugart zufolge wird unter proaktiven und reaktiven Befugnissen Folgendes verstanden: Proactive legislative powers enable a president to enact new legislation of his or her preference without the prior consent of the legislature. Reactive powers permit the president to block legislative proposals that he or she does not like (1997: 4).

178

einfhrung der Demokratie mit Ausnahme von Bolivien eine grndliche Reform. Um eine grere Legitimitt des Prsidenten zu gewhrleisten, entschieden sich Ecuador und Peru fr die absolute Mehrheit mit Stichwahl und lieen die relative Mehrheit hinter sich.243 Bolivien bewahrte sein eigentmliches prsidentielles Wahlsystem, das in der modernen politischen Geschichte des Landes eine zentrale Rolle spielen wrde (vgl. Martnez 2004). Die andinen Wahlsysteme fr die Parlamentswahlen waren immer wieder Gegenstand der politischen Reform. Fragen nach der Legitimitt, Stabilitt und Machtverteilung standen im Zentrum der Diskussion. In den 1990er Jahren nderten die drei Lnder ihr Wahlsystem.244 Der Grad der Simultanitt zwischen Prsidentschaftsund Parlamentswahlen hatte v.a. in Ecuador mit den Zwischenwahlen verheerende Folgen fr die Beziehungen zwischen Parlament und Regierung. In Bolivien (1985-2002) und Peru (1980-90) war diese Beziehung wegen der Koalitionsbildungspraxis oder der Strke der Regierungspartei nicht problematisch. In den Andenlndern fehlte es an einer neutralen funktionierenden Schlichtungsinstitution, welche die Streitigkeiten zwischen den Gewalten htte beilegen knnen. Verfassungsgerichte waren in den drei Lndern zu schwach, zu abhngig und wenig kompetent.245 Die Ausbalancierung der Gewalten im Sinne von gegenseitiger Kontrolle, von angemessener Verteilung von Kompetenzen und von notwendiger Kooperation blieb in den meisten historischen Phasen in den Andenlndern ein Wunschgedanke. Das perfekte Gleichgewicht der Staatsgewalten ist dennoch nur als Traum der Staatstheorie des frheren Konstitutionalismus anzusehen, wie Loewenstein deutlich feststellte:
[] [Es] blieb eine utopische Vision, dem die Wirklichkeit des Machtprozesses zu keiner Zeit entsprochen hat. Es erweist sich als ein Naturgesetz des konstitutionellen Staates, dass das Zentrum des politischen Schwergewichts sich stndig verschiebt, um einmal bei der Vormacht der gesetzgebenden Versammlung und dann wieder in der Fhrungsrolle der Regierung zu liegen. [] Offenbar sind die Schwankungen zwischen der Exekutivfhrung und der Suprematie des Parlaments fr die Praxis der konstitutionellen Regierung eigentmlich und wesentlich (2000: 70, 83).

243 Mittlerweile hat Ecuador das prsidentielle Wahlsystem erneut reformiert. 1998 wurde ein System mit qualifizierter Mehrheit eingefhrt (s. weiter unten). 244 Peru wechselte 1993 von einem proportionalen Wahlsystem in Mehrpersonenwahlkreisen zu einem reinen Verhltniswahlsystem und nahm 2000 schlielich ein Verhltniswahlsystem in 25 Mehrpersonenwahlkreisen an. Bolivien wechselte 1994 von einem Verhltniswahlsystem in Mehrpersonalwahlkreisen zu einem personalisierten Verhltniswahlsystem. Ecuador fhrte 1998 die freie Liste mit multipler Stimmgebung ein, was de facto den Wechsel zur Mehrheitswahl bedeutete (vgl. Nohlen 2004: 232-44; s. ebenso Tabelle 22). 245 ber die Verfassungsgerichtsbarkeit in den Andenlndern, siehe die entsprechenden Stellen bei Lsing (2001: 236-52, 292-306 und 350-64).

179

Die ausgeprgte Dynamik der politischen Prozesse in den Andenlndern machte es auch schwierig, den Grad der Strukturierungskraft der formalen Institutionen in den Gewaltenbeziehungen festzustellen und deren Einfluss auf die politische Entwicklung zu bewerten (vgl. Betz 1997). Nichtsdestotrotz setzten die Andenlnder bei der politischen Reform im letzten Vierteljahrhundert viel Hoffnung auf die Rationalisierung der Politik durch ingeniera institucional. Die Ergebnisse fielen aufgrund der unterschiedlichen Kohrenz, Opportunitt, Geschwindigkeit und Konsequenz auch unterschiedlich aus. Im Folgenden werden die verschiedenen Phasen der Institutionenbildung und reform der andinen Regierungssysteme dargestellt.

4.2.1

Primre Institutionenbildung in den Andenlndern

Kennzeichnend fr den Demokratisierungsprozess ist die devolution of power from a group of people to a set of rules (Przeworski 1991: 14), d.h. die Schaffung von demokratischen Spielregeln und deren Re-Konstitutionalisierung in Form von verfassungsrechtlichen Institutionen. Zu diesem Set von Regeln zhlen v.a. auch Wahl- und Parteiengesetze. Whrend der Transitionsphase bemhten sich die drei Andenlnder mit unterschiedlicher Intensitt, ihre institutionelle Ordnung wiederherzustellen.246 In Peru und Ecuador wurden neue Verfassungen (1978/79) verabschiedet und in Bolivien wurde nach mehreren Demokratisierungsversuchen die Constitucin Poltica del Estado von 1967 wieder in Kraft gesetzt (vgl. Nolte 1996). An die Gestaltung der neuen Verfassungen wurden in Ecuador und Peru viele Erwartungen geknpft. Bolivien zeigte dagegen, dass der Lernprozess der Akteure den Spielregeln eine neue Dynamik verleihen konnte.

246 Die Andenlnder zeichnen sich durch eine ausgeprgte Verfassungsinstabilitt aus. Im 19. Jahrhundert entstanden die meisten Verfassungen und im 20. Jahrhundert war eine relative Stabilitt der geschriebenen Verfassungen zu feststellen. Bolivien hat insgesamt jeweils 11 bzw. 6 Verfassungen verabschiedet (im 19. Jh.: (1826, 1831, 1834, 1839, 1843, 1851, 1861, 1868, 1871, 1878 und 1880; im 20. Jh.: 1938, 1945, 1947, 1961, 1967 und 1995). In Ecuador sind bis heute jeweils 11 bzw. 8 Verfassungen verabschiedet worden (im 19. Jh.: 1830, 1835, 1843, 1845, 1851, 1852, 1861, 1869, 1878, 1884 und 1897; im 20. Jh.: 1906, 1929, 1938, 1945, 1946, 1967, 1979 und 1998). In Peru sind jeweils 7 bzw. 4 verabschiedet worden (im 19. Jh.: 1826, 1828, 1834, 1839, 1856, 1860 und 1867; im 20. Jh.: 1920, 1933, 1979 und 1993). Als zentrale Bezugspunkte der Verfassungsentwicklung der letzten Welle der (Re)Demokratisierung in den zentralen Andenlndern sind folgende Verfassungen zu erwhnen: in Bolivien: die Verfassung von 1880 (Achse der politischen bolivianischen Ordnung), von 1938 (constitucionalismo social gemeinsam mit der von 1945), von 1961 (revolutionre Verfassung) und von 1967 (Bezugspunkt der Demokratisierung); in Ecuador die von 1861 (demokratischer Markstein), 1906 (liberale Verfassung und Grundlage der politischen Stabilitt), von 1929 (parlamentarische Verfassung) und von 1946 (institutioneller Rahmen der vorautoritren demokratischen Phase); und in Peru die von 1828 (Mutter aller Verfassungen), von 1860 (auf Ausgleich bedachte Verfassung und von langer Gltigkeit) und von 1933 (parlamentarische Verfassung und institutioneller Rahmen der demokratischen Phasen von 1945-48 und 1963-68).

180
Abbildung 5: Restauration und Wandel in der primren Institutionenbildunga
Restauration Institutionelle Grundstruktur: Unitarismus vs. Fderalismus Prsidentialismus vs. Parlamentarismus Einkammersystem vs. Zweikammersystem Detailaspekte: Formale Machtposition des Prsidenten Amtszeit des Prsidenten Wahlsystem bei Prsidentschaftswahlen Wahlperiode der Abgeordnete Wahlperiode der Senatoren Koinzidenz von Prsidentschafts- und Parlamentswahlen Zustzliche Institutionen der Begrenzung und Kontrolle von Regierungsmacht Verfassungsgericht Vierte Instanzen
a

Reform

Innovation

alle Lnder alle Lnder Bolivien, Peru Bolivien Bolivien Bolivien Bolivien Bolivien Bolivien Ecuador, Peru Ecuador, Peru

Ecuador

Ecuador, Peru Ecuador, Peru Peru Ecuador, Peru

Ecuador alle Lnder

Peru

Die Klassifizierung beruht auf Vergleichen gegenber der jeweiligen Institutionenordnung in den vorautoritren Phasen.
Quelle: Eigene Zusammenstellung.

In

Abbildung

werden

die

institutionellen

Grundmerkmale

der

Re-

Institutionalisierung der Demokratie in den Andenlndern whrend der Transitionsphase zusammengefasst. Die berwiegend restaurativen Ergebnisse der primren Institutionenbildung deuteten darauf hin, dass institutionelle Pfadabhngigkeit und konstitutionelle Tradition eine entscheidende Bedeutung bei der Re-Konstitutionalisierung der andinen politischen Systeme hatten. Whrend die wenigen Reformen und Innovationen in Ecuador und Peru teilweise durch die negativen Erfahrungen mit dem Populismus und den konfliktiven Beziehungen zwischen den Gewalten vor den Zusammenbrchen der Demokratie (Ecuador 1961 und Peru 1948, 1968) zu erklren sind, vollzog sich der institutionelle Wandel in Bolivien innerhalb unvernderter formaler Strukturen durch den Lernprozess der Eliten (vgl. Nohlen 1994a: 15-8; Nolte 1996).

4.2.1.1 Restauration der bolivianischen Verfassung von 1967

Wie bereits in Abschnitt 3.1.5 ausgefhrt, gestaltete sich der bolivianische Demokratisierungsprozess eher chaotisch und wenig strukturiert. Whrend der Diktatur von Garca Mesa (1980-81) verlor das Militr jede Reputation und konnte keinen entscheidenden Einfluss auf den Transitionsprozess ausben. Da die Verfassung von 1967 nach der von

181

1961247 die konstitutionelle Tradition zurckgewann und praktisch bis 1982 nicht wirklich die politischen Prozesse regulieren konnte, gab es keine groen Bedenken gegen die Constitucin Poltica del Estado. In Bolivien hatten die Militrs entsprechend der Tradition der de facto-Regierungen die Verfassung von 1967 formell nicht auer Kraft gesetzt und auch keinen Versuch unternommen, eine alternative Institutionenordnung zu errichten. Von daher lag es nahe, die Rckkehr zur Demokratie in erster Linie als Rckzug der Armee aus der Regierungsmacht zu begreifen und als die vllige Wiederherstellung der verfassungsmigen Ordnung, die aber in Wirklichkeit nie bestanden hatte.
Abbildung 6: Formale Merkmale des bolivianischen Regierungssystems gem der Verfassung von 1967
Staatsorganisation Regierung (Art. 85-107) Prsident: - Amtszeit - Wahlsystem - Wiederwahl - proaktive Befugnisse - reaktive Befugnisse - Ernennungsbefugnisse Vize-Prsident Parlament (Art. 46-84) - Mandatsdauer Abgeordnete Senatoren - Wahlsystem Abgeordnetenhaus Senat - Wiederwahl Zusammenhang zw. Prsidentschaftsund Parlamentswahlen - zeitlich - technisch Parlamentarische Elemente Einheitsstaat (Art. 1) Prsident der Republik und Staatsminister - vier Jahre - direkt, absolute Mehrheit. Wird diese Mehrheit verfehlt, hat der Kongress den Prsidenten unter den drei Bestplatzierten zu whlen. - nicht unmittelbar, nach einer Wahlperiode - Initiative in fast allen Materien, ausschlieliche Haushaltsinitiative - Veto (berstimmbar mit 2/3-Mehrheit) - gesamte nationale Verwaltung - mit dem Prsidenten gleichzeitlich gewhlt, Prsident des Senats und des Kongresses (Art. 53) Zweikammersystem (Congreso Nacional) - vier Jahre, 130 Abgeordnete - vier Jahre, drei Senatoren pro Departement - Verhltniswahl - relative Mehrheitswahl (dos por mayora y uno por minora) - unmittelbar und unbegrenzt fr beide Kammern

- eng: stets gleichzeitige Wahlen; dennoch wurden die Prsidenten seit 1982 vom Kongress gewhlt - eng: eine einzige Stimme fr Prsidentschafts- und Parlamentskandidaten (voto simultneo) - ggf. parlamentarische Wahl des Prsidenten der Republik (Art. 90); suspensive Kompatibilitt zw. Mandat und Ministerposten (Art. 49); Zensur der Staatsminister mit absoluter Mehrheit (Art. 70); ministeriale Verantwortung (Art. 101); ministeriale Gegenzeichnung (Art. 102) Ja (Corte Suprema de Justicia); teilweise Schlichtungsfunktion zwischen Kommunalregierungen und anderen ffentlichen Organen

Verfassungsgerichtsbarkeit (Art. 127)


Quelle: Eigene Zusammenstellung.

Eine Ersetzung oder grundlegende Reform der Verfassung von 1967 war mithin keine der Prioritten der politischen Akteure. Es wurde dazu argumentiert, dass es in der
247 Der wichtigste Bruch mit der bolivianischen Tradition war die unmittelbare Wahl des Prsidenten und die Einfhrung der relativen Mehrheit fr die Wahl des Prsidenten (Wahlgesetz von 1956 und

182

ganzen bolivianischen Verfassungsgeschichte nicht mehrere Verfassungen, sondern eine einzige Verfassung gegeben habe: die Verfassung von 1826 mit mehreren Revisionen, ohne ihre Grundstruktur gendert zu haben (vgl. Elo 1989). Deswegen wurde die Wiedereinsetzung der Verfassung von 1967 nur als Weiterfhrung der konstitutionellen Tradition angesehen. Damit stellt Bolivien ein Beispiel fr eine primr restaurative Institutionenbildung dar. In Abbildung 6 sind die wichtigsten formal-institutionellen Merkmale des bolivianischen Regierungssystems zusammengefasst. Unter rein verfassungsrechtlichen Gesichtspunkten hat der Prsident keine besondere Machtstellung (vgl. Mayorga 1998). Insgesamt gilt der bolivianischen Prsidentialismus als reaktiv, mit wenigen Mglichkeiten, den Status quo zu verndern (vgl. Shugart/Mainwaring 1997: 49). Die Frage der Charakterisierung des bolivianischen Regierungssystems spitzte sich eher nach 1982 bzw. 1985 zu, als alle Prsidenten zwischen 1982-2002 vom Kongress gewhlt werden mussten und stabile Koalitionsregierungen seit 1985 die Regel wurden. Drehpunkt der Diskussion stellte der berhmte Art. 90 der bolivianischen Verfassung dar (Schultz 2000: 75-7).248 bersehen wurde hingegen die Bedeutung der hohen Simultaneitt bei den Prsidentschafts- und Parlamentswahlen (voto simultneo). Die bolivianische Regierungsform ist von der formell-verfassungsrechtlichen Struktur her als gemigter Prsidentialismus zu bezeichnen (vgl. Jost 2003: 203)249 und von dessen Dynamik und Funktionsweise als presidencialismo parlamentarizado (parlamentarisierter Prsidentialismus) zu charakterisieren (vgl. Mayorga 1998, 2001).250 Hier wird deutlich, dass die formale Struktur nicht eins zu eins in die Dynamik des politischen Prozesses bersetzt
Art. 87 der bolivianischen Verfassung von 1961; vgl. Hofmeister/Bamberger 1993). 248 Der ursprngliche Artikel der bolivianischen Verfassung von 1967 besagte: Art. 90.- Si ninguno de los candidatos para la Presidencia o la Vicepresidencia de la Repblica obtuviese mayora absoluta de votos, el Congreso tomar a tres de los que hubiesen obtenido el mayor nmero para uno u otro cargo, y de entre ellos har la eleccin. Si hecho el primer escrutinio, ninguno reuniese la mayora absoluta de votos de los representantes concurrentes, la votacin posterior se concretar a los dos que hubiesen alcanzado el mayor nmero de sufragios. En caso de empate, se repetir la votacin hasta que alguno de los candidatos obtenga la mayora absoluta. Dieser Artikel wurde 1994 reformiert (s. weiter unten). 249 Die Bezeichnung hybrid presidentialism (Gamarra 1997, 1997a) sagt zu wenig ber das bolivianische Regierungssystem aus, zumal gegenwrtig kein Regierungssystem der Welt einer der reinen Formen entspricht. 250 Shugart und Carey (1992: 84) zufolge kombiniert das bolivianische Regierungssystem die Vorteile von in parlamentarischen Systemen mit Mehrparteiensystemen blicher Koalitionsbildung mit den Vorteilen der in parlamentarischen Systemen mit einer Einparteiregierung oder im (wahren) Prsidentialismus charakteristischen Stabilitt der Exekutive. Die Gleichstellung des bolivianischen Regierungssystems mit dem schweizerischen assembly-independent verkennt dennoch die Tatsache, dass die Logik des Regierungssystems in Bolivien prsidentiell bleibt. Die Wahl des Prsidenten durch den Kongress geschieht nur nach der demokratischen Vorentscheidung und die Funktionsweise des Regierungssystems hat wenig gemeinsam mit der Kollegialexekutive und mit der plebiszitr ausgerichteten Demokratie der Schweiz.

183

wird. Die stabile parlamentarische Untersttzung zugunsten der Regierungen zwischen 1985-2002 fhrte jedoch zu einer bermacht der Exekutive, die angesichts der wirtschaftlichen Krise und Anpassungsmanahmen der eigentliche Motor der Politik wurde. Aus diesem Grund wurde kritisiert, dass das Parlament keine Kontrolle mehr ausbe und nur als Stempel der Exekutive agiere. So kam es zur diametralen Charakterisierung des Regierungssystems als prsidentieller Csarismus (vgl. hierzu Jost. 2003: 20315). Dennoch war diese scheinbare bermacht der Exekutive das Ergebnis der Verhandlungen zwischen Exekutive und den politischen Parteien im Parlament. Shugart und Carey beschreiben treffend diese Umstnde:
In Bolivia, in a context of severe economic hardship, the congress has delegated wide responsibility to the executive. The selection of the executive in congress has been crucial to the early [] success of the stabilization program. A lesson of the Bolivian case, then, is that mechanisms that give incentives for crossparty coalitions can make for effective policymaking even in as difficult an environment as that afforded by Bolivia (1992: 85).

Hier ist wieder zu beobachten, dass es sehr schwierig ist, alle von demokratischen Institutionen zu erfllenden Funktionen gleichzeitig zu maximieren. Das bolivianische Regierungssystem zeigte zwischen 1985-2002 nicht die von Prsidentialismuskritikern angenommenen Schwchen (v.a. Minderheitsregierung und parteipolitische Polarisierung). Im Gegenteil, es erfllte zufriedenstellend die Funktionen Effektivitt und Stabilitt. Es verlor dennoch im Laufe der Zeit an Transparenz (Korruption und Klientelismus), Verantwortlichkeit (mangelnde parlamentarische Kontrolle) sowie an Reprsentativitt (Dominanz der traditionellen Parteien). Die Reformen nach der Transition konzentrierten sich zunchst darauf, das Wahlsystem transparenter zu machen und danach den Staat zu modernisieren. Die Parteien hingegen waren mit sich selbst beschftigt und versumten es, sich selbst zu modernisieren.251

4.2.1.2 Reform und Innovation in Ecuador

Die Re-Institutionalisierung der Demokratie in Ecuador stellt einen bewussten Versuch

Es ist zu erwhnen, dass die Mngel des bolivianischen politischen Systems keineswegs den Kritikpunkten der Prsidentialismusgegner entsprechen. Der bolivianische Fall deutet trotz der positiven Entwicklungen eher darauf hin, dass die Verschmelzung von Exekutive und parlamentarischer Mehrheit wie in parlamentarischen Systemen blich unter Umstnden in Konzentrierung und Korrumpierung der Macht mnden kann.
251

184

dar, durch ingeniera institucional die politischen Prozesse zu lenken und gnstige Voraussetzungen fr die Festigung der Demokratie zu schaffen.252 Aufgrund der negativen Erfahrungen des Populismus personifiziert in der Figur des vier Mal demokratisch gewhlten Velasco Ibarra versuchte das Militr, durch die Schaffung von institutionellen Schranken die politischen Parteien als einzige Vermittler zwischen Gesellschaft und Staat zu strken,253 durch die Einfhrung des absoluten Mehrheitssystem mit Stichwahl (segunda vuelta) dem Prsidenten grere Legitimitt zu verleihen sowie mit dem Novum des Einkammersystems254 die Gesetzgebung zu optimieren (vgl. Burbano de Lara 1999: 57-61; Meja 2002; Pachano 2004c). Dafr bildete das Militr drei Kommissionen mit den folgenden Aufgaben: Die erste Kommission sollte sich mit der Reform der zu dieser Zeit als am fortschrittlichsten angesehenen Verfassung von 1945 befassen.255 Die zweite sollte einen neuen Verfassungsentwurf vorbereiten. Die letzte Kommission sollte einen Wahl- und Parteiengesetzentwurf formulieren. Die reformierte Version der Verfassung von 1945 und der neue Verfassungsentwurf wurden am 15. Januar 1978 einem Referendum unterzogen. Mit 58,1% der gltigen Stimmen wurde der neue Entwurf angenommen und trat am 10. August 1979 in Kraft.256

252 Die berschrift des vom Militr vorgelegten Transitionsfahrplans Plan de Reestructuracin Jurdica del Estado offenbart eindeutig die Absichten der Machthaber: Der retorno constitucional soll die vorautoritren Umstnde nicht wiederherstellen. 253 Bei den Wahlen erlangten die Parteien Verfassungsstatus und das Monopol der politischen Reprsentation. Gem der Verfassung von 1979 konnten nur die vom Gesetz anerkannten politischen Parteien Kandidaten zu den Wahlen aufstellen. Das Parteiengesetz legte fest, dass die Parteien ber eine Mitgliederzahl von mindestens 1,5% der im Whlerverzeichnis registrierten Brger verfgen mussten sowie verpflichtet waren nachzuweisen, dass sie ber eine landesweite Organisation verfgen Ebenso schrieb das Gesetz vor, dass zu allen Wahlen Kandidaten in mindestens zehn Provinzen aufgestellt werden mussten. Um die Parteiendemokratie zu strken, wurde auerdem die 1929 eingefhrte funktionale Reprsentation abgeschafft (vgl. Pachano 2002). 254 Das Einkammersystem war in der Verfassungsgeschichte Ecuadors bekannt. Vor der Verfassung von 1979 sahen nur die Verfassungen von 1830, 1851 und 1945 ein Einkammersystem vor. Diese Verfassungen hatten in fast 150 Jahren insgesamt nur sieben Jahre formell das politische Leben bestimmt. Deswegen betrachte man die Einfhrung des Einkammersystems in der Verfassung von 1979 als einen Bruch mit der konstitutionellen Tradition Ecuadors (vgl. Salgado 1998a). 255 Diese Meinung wurde nicht von allen ecuadorianischen Verfassungsrechtlern geteilt. Whrend Bossano (1959) apologetisch die Verfassung von 1945 als die grte Errungenschaft des ecuadorianischen Verfassungsrechts bezeichnet, apostrophiert er die Verfassung von 1946 als die Carta de la Hipocresa (Charta der Heuchelei). Konservative Verfassungsrechtler disqualifizieren hingegen die Verfassung von 1945 und verteidigen die Verfassung von 1946. Julio Tobar und Juan Larrea schreiben bezglich der Verfassung von 1946: [] probablemente la ms mesurada y equilibrada de cuantas se haban tenido hasta entonces. Se corrigieron los excesos demaggicos de la de 1945 y se consolidaron las libertades (1989: 73). Die Verfassung von 1946 ist von Bedeutung, denn sie war die institutionelle Grundlage der demokratischen Phase von 1948-61. 256 Bezglich der Verfassungen von 1946 und 1967 wurden folgende Aspekte von der Verfassung von 1979 korrigiert: (1) grere Legitimitt fr die Wahl des Prsidenten, frher reichte die relative Mehrheit; (2) absolutes Wiederwahlverbot des Prsidenten und Vizeprsidenten, um Flle wie Velasco Ibarra zu vermeiden, frher war es nach einer Amtsperiode mglich, wieder fr die Prsidentschaftswahl

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Abbildung 7: Formale Merkmale des ecuadorianischen Regierungssystems gem der Verfassung von 1979 und der Reformen von 1984
Staatsorganisation Regierung (Art. 73-91) - Amtszeit - Wahlsystem - Wiederwahl - proaktive Befugnisse - reaktive Befugnisse - Ernennungsbefugnisse Vizeprsident Parlament (Art. 56-72) - Mandatsdauer: im Nationalwahlkreis gewhlte Abgeordnete im Provinzwahlkreis gewhlte Abgeordnete - Wahlsystem: Abgeordnetenhaus - Wiederwahl Zusammenhang zw. Prsidentschaftsund Parlamentswahlen - zeitlich - technisch Parlamentarische Elemente Verfassungsgerichtsbarkeit (140-1)
Quelle: Eigene Zusammenstellung.

Einheitsstaat (Art. 1) Prsident der Republik - fnf Jahre (Ref.: vier Jahre) - Absolute Mehrheit, ggf. zweiter Wahlgang der beiden strksten Kandidaten - Absolutes Verbot - Initiative; Haushaltsinitiative; Einberufung von Volksbefragungen; - starkes totales Veto, partielles Veto berstimmbar mit 2/3-Mehrheit - gesamte Verwaltung - mit dem Prsidenten gleichzeitig gewhlt; Prsident des Consejo Nacional de Desarrollo (CONADE) Duales Einkammersystem: Congreso Nacional - fnf Jahre (Ref.: vier Jahre) - fnf Jahre (Ref.: zwei Jahre)

- Verhltniswahlsystem - nach einer Periode

- nein bei den Wahlen von 1978/1979; seit 1984 teilweise: Zwischenwahlen fr im Provinzwahlkreis gewhlte Abgeordnete - nein - Politische Anklage (enjuiciamiento poltico) gegen Staatsminister, Zensur, Absetzung und temporre Unfhigkeit (Art. 59) - Ja (Tribunal de Garantas Constitucionales, TGC), schwache Stellung und keine Schlichtungsfunktion

Nach den in Abbildung 7 wiedergegebenen institutionellen Grundmerkmalen ist das ecuadorianische Regierungssystem als reines prsidentielles System anzusehen. Der Prsident ist mit starken reaktiven und tendenziell starken proaktiven Machtbefugnissen ausgestattet (vgl. Shugart/Mainwaring 1997: 49; Payne et al. 2002: 204). Die parlamentarischen Elemente sind im Vergleich zu Bolivien und Peru fast nicht vorhanden (s. Abbildungen 6 und 8). Die Zweideutigkeit der Verfassung von 1979 bezglich der Zensur von Staatsministern (vgl. Salgado 2004) und die 1984 eingefhrten Zwischenwahlen schwchten dennoch die Position des Prsidenten und verschrften den Gewaltenkonflikt. Bei der Verfassung von 1979 war nicht klar, ob die Zensur mit zwingender Absetzung des Ministers nur aufgrund politischer oder schwer strafrechtlicher Grnde stattfinden kann (vgl. Shugart/Carey 1992: 114f.). Der Missbrauch dieser Regelung im Kon-

zu kandidieren; (3) Beseitigung der funktionalen Reprsentation; und (4) gleichzeitige und auf demselben Stimmzettel stattfindende Wahl des Prsidenten und Vizeprsidenten, um Konflikte zwischen beiden zu vermeiden, frher gab es Flle, bei denen Prsident und Vizeprsident unterschiedlichen Parteien angehrten.

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text einer traditionell aggressiven politischen Kultur brachte Instabilitt mit sich (vgl. Tobar/Larrea 1989: 376-8). Der Congreso Nacional strkte seine Stellung im politischen System, indem er die Exekutive permanent boykottierte. Die Exekutive reagierte ihrerseits mit Manahmen, die sich am Rande der Verfassung bewegten.257 Bereits bei der ersten demokratischen Regierung (1979-84) traten sowohl der traditionelle Gewaltenkonflikt (pugna de poderes) als auch eine illoyale parlamentarische Opposition mit aller Schrfe wieder auf. Die Meinungsverschiedenheiten zwischen dem gewhlten Prsidenten Jaime Rolds und dem Vorsitzenden seiner Partei (CFP) machte die relative parlamentarische Mehrheit der Regierungspartei zunichte. Assad Bucaram paktierte mit den Konservativen um die Parlamentsprsidentschaft zu erreichen und blockierte die Regierungspolitik. Die konservativen Gruppen unter der Fhrung von Len Febres Cordero bildeten eine aggressive Opposition und versuchten, die Regierung zu destabilisieren. Dieses gestrte Gleichgewicht zwischen den Gewalten fhrten Tobar und Larrea (1989) auf die Mngel der Verfassung von 1979 zurck,258 sahen aber auch in der Verhaltensweise der politischen Eliten im Kongress einen Grund fr die Disfunktionalitt der prsidentiellen Institutionen. Die sehr frhe Verfassungsreform des Jahres 1984 hatte die Absicht, die problemas de gobernabilidad (Regierbarkeitsschwierigkeiten) zu bewltigen. Die Einfhrung der Zwischenwahlen der im Provinzkreis gewhlten Abgeordneten machte jedoch die Bildung von regierungsfreundlichen parlamentarischen Mehrheiten schwerer und zerstrte mitten in der Amtszeit die relativ geringen Mandatsanteile der Regierungspartei (voto de castigo).259 Die politische Kultur der politischen Akteure konnte sich ber die neuen
257 Tobar und Larrea beschreiben diese Situation folgendermaen: El congreso ha sido [en el perodo 1979-89] una fuente de continua agitacin poltica injustificada, de oposicin arbitraria contra el Ejecutivo que ha puesto en riesgo la paz de la nacin y ha paralizado parcialmente su progreso. El desequilibrio de poderes instaurado por la Constitucin ha tenido que ser frenado, al margen de la ley, por actitudes enrgicas del Jefe de Estado, ante la necesidad de salvar el orden y seguir viviendo en un marco de apariencia democrtica (1989: 344). 258 Tobar und Larrea (1989: 490-7) brachten verfassungsrechtlich die Unzufriedenheit der konservativen Krfte mit der Verfassung von 1979 zum Ausdruck. Sie nannten die folgenden negativen Eigenschaften der Verfassung von 1979: (1) Gefahr einer dictadura plural durch das Parlament aufgrund des Einkammersystems, der gleichzeitigen Wahl aller Abgeordneten sowie der geringen Zahl der Parlamentarier; (2) geringe Reprsentativitt des Systems wegen des Ausschlusses der Unabhngigen; (3) Ignorierung der korporativen Merkmale der ecuadorianischen Gesellschaft durch die Abschaffung der funktionalen Reprsentation; (4) naive Aberkennung der politischen Rechte des Militrs, das wegen seiner machtvollen Stellung im politischen System mit anderen nicht-konstitutionellen Mitteln versuchen wird, seine Interessen durchzusetzen; (5) potenzielle Manipulation der Whlerschaft wegen der Verleihung des Wahlrechts an Analphabeten; und (6) Verschwendung politischer Erfahrung mit der Einfhrung des absoluten Wiederwahlverbots fr Prsidenten und Vizeprsidenten. Sie erwhnten ebenso, dass die Absetzung der Staatsminister nur aufgrund schwerer strafbarer Handlungen erfolgen sollte. 259 Statt als politisches Ventil zu dienen, haben die midterm elections oftmals Referendumcharakter ber die weiterhin zu verfolgende Politik und verhelfen, angesichts sinkender Popularitt des Prsidenten

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Institutionen Geltung verschaffen. Die politische Reform erzeugte resultados inesperados y perversos (unerwartete und unheilvolle Ergebnisse; vgl. Meja 2002) sowohl bei der Gewaltenbeziehung als auch bei der politischen Reprsentation. Die konfliktive Auseinandersetzung zwischen Exekutive und Legislative lebte weiter fort und die Manipulation des Wahlsystems fhrte zu einer tieferen Zersplitterung des Parteiensystems (Pachano 1998a; Nohlen/Pachano 2005).260 Obwohl die ecuadorianische Politik zahlreiche Anlsse gab, den Prsidentialismus zu kritisieren, spielte die Debatte Prsidentialismus vs. Parlamentarismus in der politischen Reform kaum eine Rolle. Nur vereinzelte Stimmen pldierten fr die Einfhrung des Parlamentarismus (vgl. Snchez-Parga 1993, 1998; Pachano 1998).

4.2.1.3 Reform und Innovation in Peru

Die peruanische Verfassungstradition kennt im subregionalen Vergleich die meisten parlamentarischen Elemente. Die tentacin parlamentaria (Colomer 1996) ist einer der festen Bestandteile der peruanischen formalen Institutionen. Die ministerielle Gegenzeichnung, der Ministerrat, der Ministerratsprsident, die Kompatibilitt zwischen Mandat und Ministerposten, die Misstrauens- und Vertrauensfrage sowie die Mglichkeit, das Parlament aufzulsen, sind wesentliche Merkmale der peruanischen Verfassungsentwicklung, die seit 1856 allmhlich entwickelt wurden.261 Die von der verfassunggebenden Versammlung verabschiedete Verfassung von 1979 ersetzte die seit 1933 formal geltende Verfassung. Die Verfassung von 1933 stellte eine Reaktion auf die autoritre Herrschaft von Augusto Legua dar und verstrkte die parlamentarische Neigung peruanischer Verfassungen. Historisch gesehen ist diese Verfassung von Bedeutung, denn sie bildete den institutionellen Rahmen fr die demokratischen Phasen von
und seiner Partei, hufig der Opposition zu einer Strkung wenn nicht gar zur Mehrheit im Kongress (Schultz 2000: 67). Die vom Volk gestrkte parlamentarische Opposition begegnete in Ecuador der Exekutive mit grerer Aggressivitt. 260 Es ist schwierig zu sagen, ob hinter der politischen Reform in Ecuador ein kohrentes Konzept vorhanden war. Man erliegt leicht der Versuchung zu behaupten: (1) Die Akteure sind nicht von einer angemessenen Diagnose der Realitt ausgegangen. (2) Sie verfgten nicht ber ausreichende theoretische und sozial-technische Fachkenntnisse. (3) Sie unterschtzten die Faktoren, die sich jeder einfachen institutionellen Reform entziehen (Parteiensystem und politische Kultur). Oder man kann einem Teil der politischen Akteure bswillige Absichten unterstellen. Sie waren davon berzeugt, dass im Chaos ihre Gewinne kurzfristig am besten zu maximieren wren. 261 Es wre vllig verfehlt, aufgrund dieser Merkmale die peruanische Regierungsform als semiprsidentiell zu bezeichnet. Die duale Struktur der Exekutive in semiprsidentiellen Systemen muss so ausgeprgt sein, dass der Regierungschef tatschlich die Regierung fhrt und sowohl vom Parlament als auch vom Prsidenten abhngig ist (vgl. Sabsay 1992; Schultz 2000: 47f., 59).

188

1945-48 und 1963-68 aus. In beiden Phasen entstanden destabilisierende Auseinandersetzungen zwischen Exekutive und Legislative, die in demokratischen Zusammenbrchen endeten (s. Abschnitt 3.1.3). Vor diesem Hintergrund strkte die Verfassung von 1979 die Stellung des Prsidenten (vgl. Garca Belaunde 1992: 304; Eguiguren 2004: 416).262 Die in der Abbildung 8 wiedergegebenen Grundmerkmale der peruanischen Regierungsform enthllen ein gemischtes Bild der institutionellen Architektur: deutliche parlamentarische Elemente und ein Prsident mit machtvollen proaktiven Befugnissen. Die Charakterisierung des peruanischen Regierungssystems ist somit sehr strittig diskutiert worden, wie bei dem bolivianischen. Domingo Garca Belaunde (1991) bezeichnet die formell in der Verfassung festgeschriebene Regierungsform als sistema presidencial atenuado, disminuido o frenado (abgeschwchter Prsidentialismus). Fr Francisco Eguiguren (1993: 163) ist sie ein hybrides Modell und fr Sabsay (1992: 210) ein semipresidencialismo de fachada. Colomer Vidal (1992) zieht die Bezeichnung presidencialismo con sujecin parlamentaria vor. Shugart und Carey (1992: 275) bezeichnen die peruanische Regierungsform neben der chilenischen parlamentarischen Republik und der deutschen Weimarer Republik als president-parliamentary mit dubious record of democratic stability.263 Aufgrund der Verfassungsstellung und Aufgaben des Ministerrates und dessen Prsidenten deutet die institutionelle Struktur auf eine Art gobierno de gabinete hin. wird. Denn verfassungstheoretisch sollten der Ministerrat und dessen Prsident den Prsidenten der Republik entlasten und die Beziehungen mit der Legislative erleichtern. In der Praxis funktionierte das Regierungssystem jedoch eher wie ein presidencialismo acentuado (verstrkter Prsidentialismus) (vgl. Mendoza 2000: 174).

262 In beiden demokratischen Phasen (1945-48 und 1963-68) erwies sich die Verfassungsstruktur als problematisch. Garca Belaunde (1992: 304) zufolge ergab sich in beiden Situationen folgende Konstellation: (a) wirtschaftliche Krise, (b) Unmglichkeit bzw. groe Schwierigkeit, diese zu lsen, (c) Mangel an Entscheidungsfhigkeit der Exekutive, um dringende Manahmen zu treffen, (d) parlamentarische Minderheit der Regierung, (e) Zersetzung der parlamentarischen Untersttzung der Prsidenten, (f) Das Fehlen von Mechanismen der direkten Demokratie, (g) Das Fehlen von Mechanismen fr die Lsung von Gewaltkonflikten, (h) totale oder partielle Lhmung des Parlamentes. 263 Shugart und Carey stellen fest: These regimes might be labeled confused in that the responsibility of cabinet members is unclear and quite possibly contradictory. They can also be characterized as asymmetrical, since the president alone makes appointments while either branch can disassemble the cabinet (1992: 121).

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Abbildung 8: Formale Merkmale des peruanischen Regierungssystems gem der Verfassung von 1979
Staatsorganisation Regierung (Art. 201-223) - Amtszeit - Wahlsystem - Wiederwahl - Vize-Prsident - proaktive Befugnisse - reaktive Befugnisse - Ernennungsbefugnisse Parlament (Art. 164-185) - Mandatsdauer: Abgeordnete Senatoren - Wahlsystem: Abgeordnetenhaus Senat Zusammenhang zw. Prsidentschaftsund Parlamentswahlen - zeitlich - technisch Parlamentarische Elemente Verfassungsgerichtsbarkeit (Art. 296304)
a

Einheitsstaat (Art. 79) Prsident der Republik (Ministerrat und Ministerratsprsident)a - fnf Jahre - direkt, absolute Mehrheit, ggf. zweiter Wahlgang der beiden strksten Kandidaten - keine ummittelbare Wiederwahl, nach einer Amtsperiode - erster und zweiter Vize-Prsident - vom Parlament delegierte Dekretbefugnisse (Art. 188); auergewhnliche legislative Manahmen im konomischen und finanziellen Bereich (decretos de necesidad y urgencia), Initiative (Haushaltentwurf) - schwaches Veto (berstimmbar mit absoluter Mehrheit) - gesamte Verwaltung - Zweikammersystem - fnf Jahre, 60 Senatoren, Ex-Prsidenten auf Lebenszeit - fnf Jahre, 180 Verhltniswahlsystem Verhltniswahlsystem

hoch niedrig - ministeriale Gegenzeichnung (Art. 102); ministeriale Verantwortung (Art. 101); Kompatibilitt (Art. 173 u. 219); Misstrauens- und Vertrauensfrage (Art. 226); ggf. Auflsung des Parlaments (Art. 227-230). Ja (Tribunal de Garantas Constitucionales); keine Schlichtungsfunktion

Trotz der Existenz eines Ministerrates und eines Prsidenten des Ministerrates betont Art. 201 der peruanischen Verfassung nur die machtvolle Stellung des Staatschefs, ohne die formell pluralistische Struktur der Exekutive zu erwhnen.
Quelle: Eigene Zusammenstellung.

In den ersten demokratischen Regierungen (1980-90) war der Ministerrat und dessen Prsident eher eine rhetorische Erklrung als eine lebendige politische Institution (Roncagliolo 1991: 153).264 Im Gegenteil, die doppelte Abhngigkeit der Minister von Prsident und Parlament schwchte ihre Stellung in den politischen Machverhltnissen. Das Auflsungsrecht des Prsidenten gegenber dem Parlament fr den Fall, dass das Parlament drei (seit 1993 nur zwei) verschiedenen Ministerrten das Misstrauen ausspricht, schaffte ein Gleichgewicht, da das Parlament nicht daran interessiert war, dem gesamten Ministerrat das Vertrauen zu entziehen.265 Die parlamentarische Regierungs-

264 Rafael Roncagliolo stellt fest: [] no se conocen iniciativas autnomas conjuntas y ni siquiera reuniones del Consejo de Ministros que hayan sido presididas por su propio presidente y no por el de la repblica (1991: 155). 265 Shugart und Carey stellen dieses Problem folgendermaen dar: The problem here is that there is no incentive for negotiation and compromise on the part of any player, neither at the stage of filling cabinet posts, nor in dismissing ministers. The president fills positions without constraint. Thus, the assemblys only means of affecting the constitution of the cabinet is to dismiss it. But this is a purely destruc-

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mehrheit in der Phase 1980-90 schaltete das System der parlamentarischen Kontrolle praktisch aus. Unter diesen Umstnden war der Prsident des Ministerrates eher eine dekorative Figur, und der prsidentielle Charakter zeigte sich in seiner ganzen Flle (Roncagliolo 1991: 158; vgl. dazu auch Garca Belaunde 1992: 303; Eguiguren 1993). Die Debatte Prsidentialismus vs. Parlamentarismus spielte eine gewisse Rolle in der peruanischen Verfassungsdiskussion. Manuel Vicente Villarn, einer der bedeutenden Verfassungsvter von 1931-33, hob bereits 1931 die Gefahren des Prsidentialismus hervor. Er war dennoch gegen die Einfhrung des Parlamentarismus in Peru (vgl. Villarn 1962). Aufgrund der Tatsache, dass die Problematik der Minderheitsregierung erst mit der Wahl Fujimoris (1990) zum Prsidenten ein Thema wurde, und dass der autogolpe weniger mit den konfliktiven Beziehungen zwischen den Gewalten zu erklren ist, als mit den politischen Ambitionen von Fujimori und dem Militr, bot die weitere politische Reform keine innovativen Mechanismen fr die Regulierung der Beziehungen zwischen den Gewalten.

4.2.2

Sekundre Institutionenbildung: Reform der Regierungssysteme nach der Redemokratisierung

Die Diskussion ber die notwendigen reajustes institucionales begann unmittelbar nach dem Ende der Transitionsphase und mndete zum Teil auch in konkreten Bemhungen um weitreichende Regierungssystemreformen. Das Wahlsystem und der Grad der Partizipationsmglichkeiten des politischen Systems waren jedoch in allen drei Lndern die Zielscheibe der institutionellen Reform, nicht das Regierungssystem. Mittlerweile sind in den drei Andenlndern neue Verfassungen kodifiziert bzw. verabschiedet worden (s. Tabelle 22).266

tive tool, which provides no manner of ensuring that the cabinet or portfolio that follows the dismissal will be acceptable (1992: 121; vgl. hierzu auch Schultz 2000: 59). 266 In der Literatur wird diskutiert, ob man nach den Verfassungsreformen von 1994 in Bolivien und von 1998 in Ecuador juristisch von neuen Verfassungen sprechen kann. Tatsache ist, dass nach diesen Reformen die Verfassungstexte erneut kodifiziert wurden. In Peru unterscheidet sich die Verfassung von 1993 wenig von der von 1979, dennoch verabschiedete die verfassungsgebende Versammlung von 1992/93 in der Tat eine neue Verfassung.

191
Tabelle 22:
Land Bolivien

berblick ber die politischen Reformen in den Andenlndern 1984-2005

Jahr Institutionelle Reformen 1986 Vollkommene Simultanitt; doppelte Wahlzahl (coeficiente eliminador y electoral) 1991 Parlamentarische Wahl von neutralen Wahlgerichten mit Zweidrittelmehrheit; Abschaffung des Verfahrens der doppelten Wahlzahl; definitive Festlegung der Gltigkeit der Stimmzettel bei Wahllokalen 1992 Wahlgesetz: Unwiderrufbarkeit der Resolutionen der CNE 1994 Neue Verfassung: Anerkennung des multiethnischen und plurikulturellen Charakters des bolivianischen Staates; Wahlalter 18 Jahre; Erhhung der Amtszeit des Prsidenten und der Abgeordneten von 4 auf 5 Jahre; einmalige Wiederwahl des Prsidenten nach einer Amtsperiode; Reform des Art. 90, der Kongress muss nun zwischen den beiden Bestplatzierten den Prsidenten whlen; personalisiertes Verhltniswahlsystem; Einfhrung von Verfassungsgericht, Justizrat und Ombudsmann 1997 Wahlreform: Regulierung der Wahl in Einmannwahlkreisen; Sperrklausel 3% und dHondt 2004 Beteiligung der zivilen Gruppierungen oder indigener Vlker bei Wahlen 2005 Regelung der Nachfolge des Prsidenten; Regelung des Referendums und der verfassunggebenden Versammlung 1984 Verfassungsreform: Reduzierung der Amtsperiode des Prsidenten und der im nationalen Wahlkreis gewhlten Abgeordneten von 5 auf 4 Jahre; Zwischenwahl alle zwei Jahre der in Provinzwahlkreisen gewhlten Abgeordneten; Einfhrung der leyes de emergencia econmica 1994 Referendum: Wahlbeteiligung der Unabhngigen; unbegrenzte Wiederwahl der Abgeordneten; Wiederwahl des Prsidenten nach einer Amtsperiode 1997 Referendum: Besttigung der Absetzung von Bucaram; multiple Stimmgebung; Einberufung einer verfassunggebenden Versammlung 1998 Neue Verfassung: Anerkennung des multiethnischen und plurikulturellen Charakters des ecuadorianischen Staates; Abschaffung des zwingenden Rcktritts von Staatsministern nach der Zensur; Ersetzung des Verhltniswahlsystems durch Mehrheitswahlsystem mit multipler Stimmgebung in Mehrpersonenwahlkreisen; Abschaffung des nationalen Wahlkreises; Abschaffung der Zwischenwahlen; nderung des Mehrheitswahlsystems fr die Prsidentschaftswahlen durch eine relative qualifizierte Mehrheit (mehr als 40% der gltigen Stimmen und Abstand zum Zweitplatzierten von mehr als 10%) 2000 Einfhrung des Verrechnungsverfahrens dHondt bei der Zuweisung von Mandaten bei der Beibehaltung der multiplen Stimmgebung 1984 Einfhrung der prferenziellen Stimmgebung 1993 Neue Verfassung: Einfhrung des Einkammersystems und des nationalen Wahlkreises; unmittelbare Wiederwahl des Prsidenten 2001 Verhltniswahl in 25 Mehrpersonenwahlkreisen; Abschaffung der unmittelbaren Wiederwahl des Prsidenten

Ecuador

Peru

Quelle: Eigene Zusammenstellung.

Die politische Reform wurde insbesondere in Bolivien und Ecuador heftig diskutiert. Denn die politische ffnung, die diese Lnder mit der Rckkehr der Demokratie erlebten, gab den politischen Parteien eine zentrale Rolle in der polische Arena und ermglichte darber hinaus Freirume fr die politische Partizipation von traditionell marginalisierten sozialen und ethnischen Gruppen. In Peru verdrngten die wirtschaftliche Krise und der zunehmende Terrorismus die Diskussion verfassungsrechtlicher Fragen. Das neoautoritre Regime von 1992-2000 machte nur die direkte Widerwahl des Prsidenten zum zentralen Thema der politischen Auseinandersetzung.267 Da in Bolivien die Beziehungen zwischen Exekutive und Legislative fast reibungs267 Das Thema der Wiederwahl war eher politisch als demokratietheoretisch motiviert. Fujimori hatte das klare Ziel, ber die konstitutionelle Amtszeit von fnf Jahren hinaus an der Macht zu bleiben. Pedro Planas sagt es ganz deutlich: Seamos claros. La discusin en torno a la reeleccin presidencial no es hoy, en el Per, un asunto de controversia constitucional. Se presenta como un problema estrictamente poltico, vinculado al tipo de rgimen que deseamos recuperar afirmar o preservar en nuestras tierras (1993: 182).

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los verliefen, konzentrierte sich die politische Reform darauf, den Mechanismus des Zugangs zur Macht transparenter und reprsentativer zu machen. Dafr wurde die Wahlbehrde mit mehr Autonomie ausgestattet und das Wahlsystem vielfach reformiert. In Ecuador hingegen zeichneten sich die problemas de gobernabilidad als das zentrale Thema der Reformen aus. Seit den Reformen von 1984 wurde mit widersprchlichen Notbehelfen vergeblich versucht, die konfliktive Beziehung der Gewalten zu entschrfen. Diesbezglich ist auch zu erwhnen, dass die gesamte ecuadorianische Verfassung von Anfang an von den konservativen Krften in Frage gestellt wurde.268 Die konservativen Regierungen von 1984-88 und 1992-96 hatten als eines ihrer Ziele, der Monopolstellung der politischen Parteien ein Ende zu setzen. Das Urteil von Jon Elster Verfassungen werden oft in krisenhaften und wirren Zeiten ausgearbeitet (1994: 53) trifft vollkommen auf die neuen Verfassungen in Peru (1993) und Ecuador (1998) zu.269 Die Fujimori-Verfassung von 1993 entstand im Kontext der schwierigen konomischen und politischen Krise sowie des brutalen Terrorismus Ende der 1990er Jahre und des Sturzes der Demokratie 1992. Die neue Verfassung diente als historisch erprobtes Mittel autoritrer Regime, sich zu legitimieren und um die eigene Machterhaltung zu sichern.270 Die ecuadorianische Verfassung von 1998 ist ebenso das Ergebnis einer politischen Krise, die ihren Hhepunkt mit der Wahl Bucarams zum Staatsprsidenten (1996) und seiner Absetzung (1997) erreichte. Die neue Verfassung konnte jedoch nicht die politischen Krisen von 2000 und 2005 verhindern. Seit der Banzer-Regierung begann Bolivien schlielich , die unternommenen Reformen zu vernachlssigen, 2003 setzte die institutionelle Demontage ein. Die Bewertung der ingeniera institucional in den Andenlndern soll in folgendem Abschnitt sehr differenziert ausfallen. So ist es empfehlenswert, nicht nur zwischen den jeweiligen Lndern zu unterscheiden, sondern auch die Bedeutung der politischen Reform in den verschiedenen Phasen der Demokratieentwicklung zu analysieren. Seit der

268 In der Begrndung der vom Staatsprsidenten Febres Cordero vorgeschlagenen und gescheiterten Verfassungsreform wird die Abneigung gegen die 1979 verabschiedete Verfassung deutlich: La carta poltica que rige al Ecuador, necesita de frecuentes modificaciones, no slo porque la vida del pas es aceleradamente dinmica, sino porque tuvo un punto de partida sin antecedente vlido en la historia ecuatoriana, cuando la ciudadana se vio obligada a pronunciarse por un proyecto constitucional, sacrificando de escoger lo mejor [!], frente al incontenible anhelo de volver al rgimen de derecho. Para ello no se le dio alternativa (s. die Zusammenstellung der Verfassungsreformen bei Maldonado 1986: 7). 269 Dies trifft auch auf Bolivien zu, wo die neue verfassunggebende Versammlung das Ergebnis der letzten politischen Krise ist und ihre Arbeit unter dem Druck von sozialen Unruhen und Aufstnden sowie dem Einfluss der Exekutive verrichten muss. 270 Die Vorgehensweise von Fujimori hat viele hnlichkeiten mit dem Regime Leguas (1919-30).

193

(Re-)Demokratisierung der andinen Republiken bis zur Mitte der ersten Dekade des 21. Jahrhunderts haben die drei Andenlnder Fortschritte gemacht und Regressionen erlebt, die keine lineare Entwicklung erkennen lassen. Somit sind pauschale Schlussfolgerungen fehl am Platz.

4.2.2.1 Konjunkturen der Verfassungsreform in Bolivien

Da die Beziehungen zwischen Exekutive und Legislative in Bolivien durch die Kompromissorientierung der politischen Eliten geprgt waren, standen die Transparenz des Wahlprozesses und das Wahlsystem im Zentrum der politischen Diskussion. Die ersten Reformen nach der Transition von 1986 bis 1992 hatten das Ziel, der Wahlbehrde mehr Unabhngigkeit zu verschaffen und den Wahlprozess transparenter zu machen. Die Verfassungsreform 1994271 nderte den Artikel 90, der die Wahl des Prsidenten vorschreibt. Gem der neuen Regelung kann der Kongress nur zwischen den beiden stimmstrksten Kandidaten der Volkswahl entscheiden. Fr den Fall, dass sich keine parlamentarische Mehrheit fr einen der beiden Kandidaten findet, gilt der Kandidat als gewhlt, der in der Volkswahl die relative Mehrheit der Stimmen auf sich vereinigt. Damit bleibt die Rolle des Parlaments gewahrt, mit Mehrheitsentscheid den Prsidenten zu whlen. Falls dies nicht gelingt, wird die Blockierung der Regierungsbernahme eines Prsidenten durch das Parlament wie noch zu Beginn der 80er Jahre verhindert (vgl. Domingo 1994; Birle 1997, a). Bei der groen Wahlreform 1994 war die wichtigste nderung die Bewegung hin zum deutschen Wahlsystem der personalisierten Verhltniswahl. Die Reform des Wahlsystems fr den Kongress kommt der Bestrebung entgegen, die Direktwahl von Abgeordneten mit der proportionalen Vertretung der Parteien zu verbinden (Nohlen/Mayorga 1995: 213f.). 1997 wurde eine weitere Wahlreform durchgefhrt. Diese schreibt eine nationale Hrde von 3%, die Anwendung des Verrechnungsverfahrens dHondt und die Regulierung, dass es keine berhangmandate geben wird, vor (vgl. Lazarte 2005: 128). Aufgrund der umfangreichen politischen Neugestaltungen und Reformen zur Mo271 In der Literatur wird von einer neuen bolivianischen Verfassung gesprochen. Es werden dennoch unterschiedliche Angaben ber deren Entstehungsjahr (1993, 1994 und 1995) angegeben. Dabei ist zwischen folgenden Gesetzen zu unterschieden: Ley de Necesidad de Reforma de la Constitucin Poltica del Estado (Nr. 1473 vom 1. April 1993); Ley de Reforma a la Constitucin Poltica del Estado (Nr. 1585 vom 12. August 1994); und Ley de Adecuaciones y Concordancias de la Constitucin Poltica del Estado

194

dernisierung des Staates verdiente Bolivien die Bezeichnung Traumland der Reformen. Die Regierung Banzers ma der Konsolidierung der Reformen jedoch keinerlei Bedeutung bei und kam zu einem ambivalenten Kompromiss mit den Errungenschaften der democracia pactada (vgl. Laserna 2003). Ab dem Jahr 2000 begann das politische System einige Risse zu zeigen. Die Kritik an den Parteien wurde lauter und die indigenen Bewegungen verlegten die Politik auf die Strae. Alle Bemhungen, die Institutionen zu optimieren, reichten nicht aus, um die politische Kultur zu verndern. Wieder ging der institutionelle Wandel der Anpassung der politischen Kultur voraus. Die politische Krise 2003-05 erneuerte die Diskussion ber eine Verfassungsreform sowie ber die Autonomiefrage und sogar ber eine Neugrndung des bolivianischen Staates. 2003 begann die institutionelle Demontage der so genannten democracia pactada. Unter der Regierung Mesa endete die Vorherrschaft und Monopolstellung der traditionellen Parteien. Die Ergebnisse der Wahlen vom Dezember 2005 beendeten die Vorherrschaft der traditionellen Parteien und begruben endgltig die viel gepriesene Konsensdemokratie.272 In der gegenwrtigen Situation sind die dringenden Aspekte der Verfassungsdiskussion die Verwirklichung der so genannten partizipativen Demokratie und die Regelung der zentripetalen Tendenzen bei den Autonomiebestrebungen (vgl. Nohlen 2006: 165-179).

4.2.2.2 Scheitern der politischen Reform und Entstehung des institutionellen Chaos in Ecuador

Die obsesin reformista (reformistische Besessenheit; Rodrguez 1999) in Ecuador ist ein gutes Beispiel dafr, wie begrenzt politische Prozesse institutionell zu lenken sind und wie unberlegte institutionelle Manahmen das politische Chaos maximieren knnen. Bereits die Verfassungsreformen von 1984 zeigten, dass sich die erwarteten Ziele auf eine naive und falsche Bewertung der Natur der politischen Realitt Ecuadors sttzten. Prsident Osvaldo Hurtado hoffte, mit der Reduzierung der Amtsperiode des Prsi(Nr. 1615 vom 6. Februar 1995), (Nr. 1615 vom 6. Februar 1995). Die neue Fassung der Verfassung wurde 1995 verffentlicht. 272 Die Wahlen fr die verfassunggebende Versammlung fanden am 2. Juli 2006 statt. Die MAS gewann 137 der insgesamt 255 Mandate, was nicht ausreichte, um allein den bolivianischen Staat neu zu grnden. Die Autonomiefrage wurde abgelehnt (s. www.cne.org.bo). Die Wirtschaftseliten der aufstrebenden Tieflandmetropolen Santa Cruz und Tarija hatten auf die Durchfhrung des Referendums gedrngt. Ihr Ziel war es, die politisch-administrative Autonomie der prosperierenden Region zu erreichen und damit die exklusive Entscheidungshoheit ber Eigentums- und Nutzungsrechte der natrlichen Ressourcen zu erhalten.

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denten von 5 auf 4 Jahre sowie den Zwischenwahlen, der rapide schwindenden Popularitt des Prsidenten entgegenzuwirken und ein Ventil fr die konfliktive Akteursinteraktion zu schaffen. Die Zwischenwahlen erhhten dennoch die Labilitt der politischen Dynamik und schwchten die Exekutive. Die spteren Reformen von 1994 beendeten die Monopolstellung der politischen Parteien. Die per Referendum verabschiedeten Reformen von 1997 und die neue Verfassung von 1998 fhrten schlielich ein Mehrheitswahlsystem fr die Abgeordnetenwahl ein. Der Reformprozess spiegelte auch die Dysfunktionalitten des Regierungssystems und die konfliktive politische Kultur der Eliten wider. Die polischen Parteien waren zu keinem Zeitpunkt in der Lage, einen grundlegenden Kompromiss ber die notwendigen Reformen zu erzielen. Die Exekutive sah sich deshalb mehrmals gezwungen, eine consulta popular abzuhalten, um die polische Reform durchzusetzen. In Ecuador fanden vier Referenden statt (1986, 1994, 1995 und 1997). Die Volksbefragungen von 1986 und 1995 scheiterten, da die Popularitt der jeweiligen Prsidenten gesunken war. Das Referendum von 1994 setzte einige Reformen durch: die politische Partizipation der Unabhngigen, die unbegrenzte Wahl der Abgeordneten und die Wiederwahl des Prsidenten nach einer Legislaturperiode. Das Referendum von 1997 diente v.a. der Legitimation des mit zweifelhaften konstitutionellen Mitteln eingesetzten bergangsprsidenten Fabian Alarcn. Dabei wurde auch die multiple Stimmgebung eingefhrt und der Einberufung einer verfassunggebenden Versammlung zugestimmt (Minkner-Bnjer 1998a).
Tabelle 23:
Partei PSC PRE DP NP GN MPD PL/FRA ID MP DP/ID ID/PSE/MP brige Gesamt
Quelle: Nohlen/Pachano (2005).

Wahlen zur Nationalversammlung in Ecuador 1997


Stimmenanteil in % 24,8 14,2 9,4 6,3 6,1 5,0 4,6 4,4 4,1 1,1 0,5 0,7 100 Zahl der Mandate 20 7 10 2 1 3 5 3 7 3 2 7 70 Sitzanteil in % 28,6 10,0 14,3 2,9 1,4 4,3 7,1 4,3 10,0 4,3 2,9 10,0 100

Die Wahlen zur Asamblea Nacional fanden am 30. November 1997 statt. Die konservativen Parteien (PSC, DP und FRA) erreichten gemeinsam eine klare Mehrheit (39

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Mandate) und ernannten als Vorsitzenden der Versammlung den Ex-Prsidenten Osvaldo Hurtado. Hurtado machte die gobernabilidad wieder zum Thema der politischen Reform, whrend sich die linken Parteien (ID, PSE, MPD, MP u.a.) um das Thema plurinacionalidad sammelten (vgl. Ayala Mora 2005). Die neue Verfassung spiegelt die Auseinandersetzung und Kompromisse der beiden Blcke wider. Die neue politische Ordnung verleiht den ethnischen Gruppen verfassungsrechtliche Anerkennung und stattet sie mit besonderen Rechten aus. Es wurden sowohl der zwingende Rcktritt der Staatsminister nach der parlamentarischen Zensur als auch die Zwischenwahlen abgeschafft. Auch wurde das prsidentielle Wahlsystem reformiert, von der absoluten Mehrheit zur qualifizierten Mehrheit. Insgesamt wurde die Stellung der Exekutive gegenber dam Parlament gestrkt (vgl. Andrade 2005). Aufgrund der unaufhrlichen politischen Reform konnten die Institutionen ihren Lerndruck nicht angemessen entfalten. Die inhaltlichen Zielrichtungen und das Schicksal der Reformdebatten wurden von der Faktizitt und Beschaffenheit der ecuadorianischen Politik berrollt. Die politische Reform war auerdem fragmentiert und bildete keine kohrente Gesamtheit.273 Sie trug wenig dazu bei, die Konsolidierung der Demokratie voranzubringen. 2000 und 2005 folgten weitere politische Krisen, die die Einordnung des politischen Systems als demokratisch in Zweifel ziehen. Sartori sollte Recht behalten: Ecuador is one of the most unstable and crisis-ridden regimes in the world (1997: 139).

4.2.2.3 Verfassung mit autoritrem Ursprung in Peru

Einer der Vorwnde des autogolpe vom April 1992 waren die vermeintlich konfliktiven Beziehungen zwischen Exekutive und Legislative. Die Fujimori-Verfassung von 1993 bietet formal jedoch keine Lsung fr eine ausgewogene Machtbalance. Fujimori instrumentalisierte die Verfassung eher, um drei Hauptziele zu ereichen: (1) die Wiederherstellung seiner nach dem Putsch verlorenen Legitimation, (2) die institutionelle Si273 Pachano zufolge fhrte die ingeniera institucional ecuatoriana zur coexistencia y superposicin de normas y disposiciones que expresan lgicas contradictorias y que desembocan no solamente en resultados diferentes a los que se buscaban originalmente, sino en situaciones mucho ms conflictivas que las existentes antes de su introduccin (2004b: 7). Zur in der neuen Verfassung enthaltenen Wahlreform fllen Pachano und Meja ein vernichtendes Urteil: Pachano stellt apodiktisch fest: El actual [sistema electoral] es no solamente defectuoso, sino que constituye sin lugar a dudas el peor que puede existir entre todos los diseos posibles no solamente para el Ecuador sino en general para cualquier pas (2004b: 22). Meja fgt hinzu: La reforma electoral de 1998 queda como un ejemplo de un psimo remedio para curar un mal diagnstico (2002: 178).

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cherung fr die Fortdauer seiner Herrschaft durch die unmittelbare Wiederwahl und (3) die Ersetzung des in Verruf geratenen staatszentrierten konomischen Modells durch ein auf Liberalisierung und Privatisierung ausgerichtetes Entwicklungsmodell (vgl. Fernndez 1998; Planas 1999; Bernales 2000; Eguiguren 2004).
Tabelle 24:
Partei C90/NM PPC FIM R MDI CODE FNTC FREPAP SODE MIA Gesamt
Quelle: Tuesta Soldevilla (2005).

Wahlen zur verfassunggebenden Versammlung in Peru 1992


Stimmenanteil 49,2 9,8 7,1 7,1 5,5 5,3 3,8 2,7 2,0 1,7 100 Zahl der Mandate 44 8 7 6 4 4 3 2 1 1 80 Sitzanteil in % 55,0 10,0 8,8 7,5 5,0 5,0 3,8 2,5 1,2 1,2 100

Am 22. November 1992 fanden Wahlen zur verfassunggebenden Versammlung statt.274 Die groen Parteien, APRA und AP, boykottierten den Wahlprozess. Die Regierungspartei erreichte mit 55,0% die absolute Mehrheit der Mandate. Am 31. Oktober 1993 wurde per Referendum die neue Verfassung angenommen. 52,3% stimmten dafr und 47,7% dagegen. Die wichtigsten Vernderungen der Verfassung von 1993 bestanden in der Mglichkeit der unmittelbaren Wiederwahl des Prsidenten und in der neuen Struktur des Parlaments mit nur einer Kammer (vgl. Eguiguren 2004: 416-9). Obwohl der Prsident des Verfassungsausschusses des Congreso Constituyente Democrtico, Carlos Torres y Torres Lara (2000: 38-45) sich bemht zu argumentieren, dass die neue Verfassung die zentralen Probleme der Beziehungen zwischen den Gewalten lst, neigen die Reformen eher dazu, die Stellung des Prsidenten zu strken, ohne die wesentlichen Merkmale der Verfassung von 1979 zu berhren. Die parlamentarischen Komponenten der Verfassung von 1979 wie Ministerrat, Misstrauensvotum, Interpellation und Ablsung des Parlaments wurden beibehalten. Die unmittelbare Wiederwahl und die Strkung des Auflsungsrechts des Prsidenten besttigten nur, dass die allgemeine Tendenz in der Subregion, dem Prsidenten mehr Handlungsspielraum
274 Die Legitimationsnot der Regierung Fujimori drckte sich in der Bezeichnung der verfassunggebenden Versammlung im dreifachen Sinne aus. Congreso, da das 1990 demokratisch gewhlte Parlament aufgelst wurde und die Versammlung nach der Verabschiedung der Verfassung als neues Parlament fungieren soll. Constituyente, da die neue Verfassung eine neue Legitimitt und institutionelle Sicherung der Machterhaltung schaffen soll. Democrtico, um zu demonstrieren, dass die Versammlung reprsentativ und pluralistisch zusammengesetzt ist.

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zu verschaffen, dominant ist (vgl. Fernndez 1998; Lucarelli 2000: 340).275 Der espritu militar des Regimes Fujimori (Reyna 2000) machte zwischen 1992 und 2000 die Verfassung zu einem Gelegenheitsobjekt. Die Beziehungen zwischen Exekutive und Legislative waren zweitrangig oder unbedeutend. Die Machtquelle der Regierung war nicht die Verfassung, sondern ein System selektiver Repression und Erpressung. Die Verfassung wurde gem der Bedrfnisse der Machthaber interpretiert und manipuliert (vgl. Garca Belaunde 2000; Lsing 2001: 350-64; McFarland 2001). Mit dem Zusammenbruch des autoritren Triumvirats Fujimori, Montesinos und das Militr und der jngeren Transition zur Demokratie, bekam die Verfassung von 1993 die Chance, unter demokratischen Bedingungen den politischen Prozess zu strukturieren. Kurz nach dem Untergang Fujimoris wurde die unmittelbare Wiederwahl des Prsidenten der Republik abgeschafft. Wegen des autoritren Ursprungs der Verfassung, der Strkung der neuen sozialen Bewegungen sowie der unpopulren Regierung von Toledo werden die Stimmen immer lauter, die nach einer neuen Verfassung rufen (vgl. Bernales 2005).

4.2.3

Bilanz der Bemhungen um eine Reform der Regierungssysteme

Die Prsidentialismusdebatte war und bleibt in den drei Andenlndern eine eher unbedeutende, weitgehend akademische Nebenfrage. Fr die ffentlichkeit, Politiker sowie fr die comunidad cientfica nacional in den Anden war es schwer nachzuvollziehen, dass die Probleme der Demokratie und des jeweiligen Landes mit der Ersetzung des Prsidentialismus durch den Parlamentarismus zu bewltigen wren. Diese Wahrnehmung entsprach der von Nohlen (1998a: 105) konstatierten Tatsache, dass es keinen offenkundigen empirischen Beweis gibt, der die Annahme sttzt, dass die demokratische Konsolidierung mit einer radikalen Reform des Regierungssystems wahrscheinlicher wrde. Im Gegenteil, wenn in der Geschichte einige Konfliktsituationen zwischen den Gewalten festzustellen waren, neigten die Gesetzgeber bzw. Verfassungsvter dazu, die Stellung der Exekutive zu strken (Peru und Ecuador). In Bolivien zeigte sich in der

275 Alberto Lucarelli stellt fest: die peruanische Regierungsform presenta aspetti singolari che lo conducono al di fuori della tradizione del sistema presidenziale, rafforzando il potere personale del Presidente della Repubblica (2000: 346). Formal gesehen geht Alberto Lucarelli dennoch zu weit, wenn er behauptet: La forma di governo peruviana tra presunto modello presidenziale reale sistema autoritario (ebd.: 339). Die Verfassung von 1993 hat formell trotz des fragwrdigen Ursprungs keinen autoritren Charakter.

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Phase 1985-2002, dass die Lernfhigkeit und kooperative Einstellung der politischen Akteure sowie die zentripetale Dynamik des Parteiensystems den Prsidentialismus funktionsfhig machen knnen und dass sich die Herausforderungen der politischen Entwicklung ber die institutionelle Architektur erstrecken. Die Abschnitte 4.2.1 und 4.2.2 deuten darauf hin, dass auf der formalinstitutionellen Ebene mit der Redemokratisierung keine grundlegenden nderungen im Verhltnis zur vorautoritren Phase verbunden waren und dass die spteren Reformen das Regierungssystem fast unberhrt lieen. Die institutionellen Reformen nach der Transition stellten eher den Versuch dar, den Prsidenten mit einer greren Legitimitt auszustatten und ihm im Verhltnis zum Kongress mehr statt weniger formalinstitutionelle Handlungsressourcen zur Verfgung zu stellen. Institutionelle Gegengewichte zu einer potentiellen bermacht des Prsidenten wurden nirgends im Sinne einer Aufwertung der Parlamente geschaffen. Die andinen Parlamente waren auch nicht so schwach wie angenommen (vgl. Krumwiede 1997). In Ecuador war das Parlament besonders stark, doch bermig regierungsfeindlich, wodurch es destabilisierend auf die Demokratie wirkte. In Peru (1980-90) und Bolivien (1985-2002) tendierten die Parlamente dazu, zu folgsam gegenber den jeweiligen Regierungen zu sein. Dies war jedoch nicht das Ergebnis der bermacht der Exekutive, sondern der Bildung von stabilen parlamentarischen Koalitionen (Peru 1980-85, Bolivien 1985-2003) oder der parlamentarischen Mehrheit der Regierungspartei (Peru 1985-90). Hier prsentierte sich folgender Widerspruch: Je intensiver die Parlamente mit der jeweiligen Regierung verbunden waren, desto strker wurde die Exekutive. Die prsidentiellen Systeme der drei Andenlnder sind ebenso ein gutes Beispiel dafr, dass es zu pauschal und falsch ist, als Einheit ber den lateinamerikanischen Prsidentialismus zu sprechen. Obwohl die drei Lnder sich in vielen Aspekten hnlich sind, verfgen sie ber unterschiedliche institutionelle Konfigurationen von prsidentiellen Systemen. Die diseos institucionales andinos spiegeln die historischen Erfahrungen des jeweiligen Landes wieder d.h. wie Nohlen treffend formuliert in den [institutionellen] Varianten kommen Anpassungen an den Kontext zum Ausdruck (2004: 374). Deswegen ist auch eine gleichmige Bedeutung der prsidentiellen Systeme fr die Stabilitt der Demokratie allzu schwierig zu isolieren und zu rekonstruieren. Denn nicht-institutionelle Faktoren und die ausgesprochene Dynamik der Entwicklungslnder relativieren die Relevanz der politischen Institutionen so stark, dass die

200

Frage von deren Bedeutung nur unter Bercksichtigung der konkreten historischen Erfahrungen zu beantworten ist. Die Frage nach den sozialen und politischen Bedingungen fr die Gefolgschaft und Akzeptanz der formalen Institutionen276 drngt sich in Gesellschaften, in denen die Ausdifferenzierung und Stabilisierung notwendiger Funktionen (v.a. Legitimittsbeschaffung und Legitimittsverwendung)277 nicht ausreichend entwickelt sind, immer dringender auf (vgl. Luhmann 1967). In den Andenlndern, wo von der Reformierung der Reformen (Mayorga 2005a) die Rede und die Verabschiedung neuer Verfassungen ein aktuelles Thema ist, soll immer wieder daran erinnert werden,
[] dass die Proklamation von Verfassungen und die Ausarbeitung von Gesetzen nach bewhrten Vorbildern allein nicht gengt, dass es nicht allein auf die richtigen Prinzipien und rechtstaatlichen Werte ankommt, ja nicht einmal eine langfristige Erziehung eines Beamtenkrpers zu rechtstreuer Gesinnung Erfolg verspricht, wenn nicht weitere gesellschaftliche Voraussetzungen erfllt sind, die Art der Familienstruktur ber die Formen der Preisfestlegung beim Kauf bis zu den typischen Verfahren der Interessenartikulation und -generalisierung in politischen Zusammenhngen reichen. Wo es an diesen Voraussetzungen fehlt, bleibt das juristische Regelwerk Symbol einer gewollten Modernitt, Form und Fassade, whrend die Wirklichkeit des Handelns sich nach anderen, elementaren und vorwiegend partikularen Verhaltenserwartungen richtet (Luhmann 1967: 89f.).

Die vorangegangene Analyse der Auswirkungen und Grenzen von Design und Redesign der andinen Regierungssysteme ldt zu einer historischen Betrachtung der prsidentiellen Institutionen in konkreten Situationen unter Bercksichtigung der Faktoren ein, die das tatschliche Handeln der politischen Akteure mitbestimmt haben. Dabei sind v.a. die so genannten fuerzas polticas ilegislables (Villarn 1962: 41) gemeint, die sich einer einfachen institutionellen Manipulation entziehen. Das Zusammenspiel von Variablen unterschiedlicher Natur vermag am besten die Konstellationen nher zu rekonstruieren, unter denen die andinen Regierungssysteme in den verschiedenen Phasen der Demokratieentwicklung ihre Funktionsfhigkeit entfaltet haben und wie sich deren Funktionsweise auf die politische Entwicklung ausgewirkt hat.

Wie Habermas formulierte: Rechtsnormen mssen so beschaffen sein, dass sie unter je verschiedenen Aspekten gleichzeitig als Zwangsgesetze und als Gesetze der Freiheit betrachtet werden knnen (1994: 85). 277 Luhmann erklrt systemtheoretisch diese grundlegende funktionale Trennung fr das Funktionieren eines Rechtssystems wie folgt: In der Trennung von Politik und Verwaltung finden wir die spezifisch politischen Bedingungen des Rechtsstaates, das heit die interne Ordnung eines politischen Systems, die eine Positivierung des Rechts, eine weitgehend juristische Programmierung des Staatshandelns und eine verlssliche Durchfhrung dieser Programme ermglicht (1967: 100).
276

201

4.3

Kontextbezogene Analyse der Funktionsweise des Andenprsidentialismus

Wie funktionierten nun die andinen Regierungssysteme seit der dritten Welle der Demokratisierung tatschlich? In welchem Verhltnis stehen Struktur und Dynamik politischer Entscheidungsprozesse in den (re-)demokratisierten Regierungssystemen zu den Mustern, welche in den Entwicklungsphasen vor der Installierung autoritrer Regime vorherrschten und welche Gemeinsamkeiten und Unterschiede bestehen diesbezglich zwischen den Lndern? Wie wurden die Regierungen gebildet und wie entwickelten sich die exekutiv-legislative Beziehungen in den verschiedenen Lndern? Diese Fragen stehen im Mittelpunkt der folgenden Analyse, die zu klren versucht, ob der Prsidentialismus sich in einer konfigurativ orientierten Betrachtungsweise tatschlich als durchgngig problematisches, die Regierbarkeit und Konsolidierung der Demokratie in Frage stellendes Institutionensystem prsentiert oder aber Freiheitsgrade seiner Funktionsweise offenbart, die Zuversicht hinsichtlich der mittel- und langfristigen Anpassungsfhigkeit der politischen Prozesse an die Erfordernisse einer stabilen Demokratieentwicklung begrnden knnen. Die vorangehenden Teile dieser Arbeit (s. Kapitel 1 und 2) hatten das Ziel, sich mit dem theoretischen und begrifflichen Rahmen der Untersuchung auseinanderzusetzen. Auerdem wurde mit der Analyse der Vorbedingungen der Funktionsweise der Regierungssysteme (s. Kapitel 3) klargemacht, dass politische Phnomene hoch komplex sind und insbesondere, dass die Funktionsweise prsidentieller Systeme von einem Bndel von Faktoren unterschiedlicher Natur mitbestimmt wird. Auf dieser Basis werden die Muster des Regierens untersucht, genauer: die Formen der Regierungsbildung und Regierungsfhrung sowie die Ausprgung der exekutiv-legislativen Beziehungen. Unter Regierungsbildung in prsidentiellen Systemen versteht man konventionellerweise wie Thibaut notiert (1996: 87) die Wahl des Prsidenten, d.h. die Art der Mehrheitsbeschaffung bei den Prsidentschaftswahlen. Diese Fokussierung erfasst aber nur einen Teil der relevanten Prozesse prsidentieller Systeme. Weitere Aspekte prsidentieller Demokratien wie die Art der Mehrheitsbildung, die Mehrheitskonstellationen im Verhltnis Prsident-Parlament, die Strategien der Regierungsbildung im engeren Sinn sowie die konkreten Interaktionsmuster zwischen Exekutive und Legislative werden hier ebenso separat behandelt.

202

Die Behandlung der politischen Krisen und der daraus entstandenen Regime sowie die Bewertung der Rolle institutioneller Aspekte und der Akteurskonstellationen bei den (schweren) politischen Krisen bzw. bei den demokratischen Zusammenbrchen schlieen diese Analyse ab. Unter Bercksichtigung der einschlgigen Forschungsergebnisse wird errtert, welche Bedeutung dem Faktor Regierungssystem im engeren zeitlichen Kontext der demokratische Krise zugeschrieben werden kann und ob die gegebenen politischen Strategien und Handlungsorientierungen der Hauptakteure unter anderen institutionellen Bedingungen plausiblerweise zu einem anderen historischen Ergebnis, namentlich der Aufrechterhaltung bzw. der Konsolidierung der Demokratie, htten fhren knnen.278

4.3.1

Wettbewerbsmuster und Mehrheitsbildung bei Prsidentschaftswahlen

In den Andenlndern wurden die Wettbewerbsmuster und die Formen der Mehrheitsbildung bei den Prsidentschaftswahlen in den redemokratisierten politischen Systemen mageblich durch den Institutionalisierungsgrad, die Struktur und die Dynamik der jeweiligen Parteiensysteme bestimmt. Erst vor dem Hintergrund dieser Gegebenheiten lassen sich die Einflsse der jeweils geltenden Prsidentschaftswahlsysteme auf die Wahlstrategien der Akteure und auf die mittel- oder lngerfristige Entwicklung der Parteiensysteme ermessen (Thibaut 1996: 272; vgl. Schultz 2000: 70, 72; Shugart/Carey 1992: 81-5, 224).279

278 Die anschlieende Analyse folgt den von Thibaut (1996) verwendeten Grundkategorien zur Analyse des Cono Sur-Prsidentialismus. 279 Zu den unterschiedlichen Wahlen und Wahldaten in den Anden s. die entsprechende Beitrge bei Nohlen (2005).

203
Tabelle 25: Mehrheitsbildung bei Prsidentschaftswahlen seit der Redemokratisierung in den Andenlndern (1979-2005)
Kandidaturform Breites linkes Wahlbndnis (UDP)b Einzelkandidatur Einzelkandidatur Zweiparteienwahlbndnis (MNR, MRTKL) Einzelkandidatur Zweiparteienwahlbndnis (MNR, MBL) Einzelkandidatur Zweiparteienwahlbndnis (CFP/DP)c Breites konservatives Wahlbndnis (FRN)d Einzelkandidatur Zweiparteienbndnis (PSC, PCE) Einzelkandidatur Einzelkandidatur Dreiparteienbndnis (PSP, MUPP-NP, MPD)e Einzelkandidatur Einzelkandidatur Einzelkandidatur Einzelkandidatur Einzelkandidatur
Stimmenanteil in %a Zweitplatziertera

Land Jahr Wahlsieger (Partei) Bolivien 1980 H. Siles Zuazo (MNRI) 1985 V. Paz Estenssoro (MNR) 1989 J. Paz Zamora (MIR) 1993 G. Snchez de L. (MNR) 1997 H. Banzer (ADN) 2002 G. Snchez de L. (MNR) 2005 E. Morales (MAS) Ecuador 1979 J. Rolds (CFP) 1984 L. Febres Cordero (PSC) 1988 R. Borja (ID) 1992 S. Durn Balln (PUR) 1996 A. Bucaram (PRE) 1998 J. Mahuad (DP) 2003 L. Gutirrez (PSP) Peru 1980 F. Belande Terry (AP) 1985 A. Garca (APRA) 1990 A. Fujimori (C-90) 1995 A. Fujimori (C-90-NM) 2001 A. Toledo (Per Posible)

Nc 13 18 9 14 10 11 8 6 9 10 12 9 6 11 15 9 9 14 8

38,7 30,4 21,8 35,6 22,2 22,5 53,7 27,7 (68,5) 27,2 (51,5) 24,5 (54,0) 31,9 (57,3) 26,3 (54,5) 34,9 (51,2) 20,6 (54,8) 44,9f 45,7 (53,1)g 29,1 (62,4) 64,3 36,5 (53,1)

20,2 / 16,8 32,8 / 10,2 25,6 / 25,2 21,1 / 14,3 18,2 20,9 28,5 23,9 28,7 17,6 25,0 27,2 26,6 17,4 27,2 24,7 32,6 21,5 25,8

Nc = Anzahl der Kandidaten. a Bei Bolivien wird der Stimmenanteil der drei Bestplatzierten bei den Prsidentschaftswahlen zwischen 1980-93 angegeben, zunchst vom Kandidaten, der durch das Parlament zum Staatsprsidenten gewhlt wurde. Erst bei den Wahlen vom Dezember 2005 erreichte Evo Morales die absolute Mehrheit im ersten Wahlgang. Bei Ecuador und Peru sind die Ergebnisse der Stichwahlen in Klammern gesetzt. b Zusammengesetzt aus MNRI, MIR, PCB und einer Fraktion der PRIN mit der Untersttzung von COB. c Das TSE (Tribunal Supremo Electoral) lehnte die Fusion zwischen DC und UDC ab. Daraufhin trat Hurtado in die CFP ein und die Parlamentskandidaten der DP bewarben sich unter der Liste der CFP. d Zusammengesetzt aus den traditionellen Parteien PCE, PLRE und PSC sowei aus den kleinen Parteien CID, PNR und FNV. e Untersttzung durch die mchtige CONAIE und die CMS. f Die dritte bergangsklausel der Verfassung von 1979 sah vor, dass fr die ersten demokratischen Prsidentschaftswahlen eine qualifizierte Mehrheit von 36% ausreichend ist. g Laut Gesetz 23.903 vom August 1984 wurden die ungltigen und leeren Stimmen als votos vlidamente emitidos definiert. Danach ereichte Garca nur 45,7% der abgegebenen und 53,1% der gltigen Stimmen. Wie 1980 gab es keine Stichwahl, da der Zweitplatzierte, Alfonso Barrantes (IU), darauf verzichtete.
Quelle: Lnderbeitrge bei Nohlen (2005).

Wie Tabelle 25 dokumentiert, zeichnet sich die Mehrheitsbildung in den Andenlndern durch ihre Vielfltigkeit aus. Whrend die groen peruanischen Parteien (AP, APRA) den wahlpolitischen Wettbewerb in den 1980er Jahren dominierten und die Wahlen hingegen in den 1990er Jahren (1992, 1995, 2000) eher ein Instrument des populistischen und autoritren Regimes wurden,280 bestimmte die Fragmentierung des Parteiensystems und die regionale Zerstreuung der Wahlprferenzen in Bolivien und Ecuador die Bildung von Mehrheiten. In Bolivien und Peru bedeuteten die ersten demokratischen Wahlen zudem die Rckkehr der vorautoritren Politiker. Die Anfhrer der Nationalen Revolution, Siles Zuazo und Paz Estenssoro, wurden in Bolivien unmittelbar
280 Erst 1990 wurde zum ersten Mal ein zweiter Wahlgang angewandt, um zwischen den beiden Bestplatzierten (Fujimori und Vargas Llosa) die Prsidentschaftswahlen zu entscheiden. Der daraus hervorgegangene Sieger verfgte zum ersten Mal ber keine beschlussfhige parlamentarische Mehrheit. Die Wahlen von 1995 und v.a. von 2000 waren sehr umstritten.

204

nach der Redemokratisierung wieder gewhlt.281 In Peru kehrte der vom Militr 1968 abgesetzte Prsident Fernando Belande zur Casa de Pizarro zurck. In Ecuador konnten die institutionellen Schranken die Rckkehr der alten Politiker bzw. des erratischen Populismus (v.a. Velasco Ibarra und Assad Bucaram) verhindern. Die alten Praktiken der ecuadorianischen Politik konnten sie jedoch nicht abschaffen. Sie meldeten sich mit einer neuen Vitalitt zurck.282 Seit der Redemokratisierung war Peru das einzige der drei Andenlnder, in dem im Wesentlichen von einer einzelnen Partei getragene Kandidaturen die Grundlage der Mehrheitsbildung bei Prsidentschaftswahlen darstellten. Nach den Wahlsiegen der beiden traditionellen Partien (AP und APRA) bei den ersten demokratischen Wahlen wurde in Peru ber die Existenz eines Zweiparteiensystems spekuliert. Die beiden ersten Prsidenten wurden im ersten Wahlgang gewhlt, ohne dass die Stichwahl zur Anwendung kam.283 Abgesehen von den umstrittenen Wahlen von 1995 und den letzten Wahlen in Bolivien erreichte Alan Garca, der charismatische und junge APRA-Politiker, mit 53,1% der gltigen Stimmen im subregionalen Vergleich das beste Wahlergebnis, gefolgt von Belande.284 Mitte der 1980er Jahre konnte jedoch niemand ahnen, dass bei den Wahlen von 1990 zwei wahre Auenseiter das Rennen fr die Prsidentschaftswahlen machen wrden. Die traditionellen Parteien waren nicht unbeteiligt an dieser Entwicklung und die APRA entschied sich, Fujimori zum Wahlsieg zu verhelfen. Der kometenhafte Aufstieg des Agraringenieurs (tsunami Fujimori) und sein Einzug in die zweite Runde mit 29,1% der Stimmen nach dem Kandidaten der FREDEMO (32,6%) war eine wahre berraschung. Sein Sieg ber Vargas Llosa brachte eine diffuse populistische Bewegung ohne starke Reprsentation im Parlament an die Macht.285 Bei den

281 Paz Estenssoro regierte bereits drei Mal (1952-56, 1960-64 und 1964) Bolivien. Siles Zuazo wurde 1956 gewhlt und regierte bis 1960 (s. Abschnitt 3.1.3). 282 Die Schwche der ecuadorianischen Politik drckt sich auerdem in der Tatsache aus, dass keine der Parteien in der Lage war, in der Phase 1979-2005 die Prsidentschaftswahlen wieder zu gewinnen. In Bolivien regierte die MNR hingegen drei Mal (1985-89, 1993-97, 2002-03) und in Peru konnte die APRA die Wahlen von 2006 wieder fr sich entscheiden. 283 Nach der dritten bergangsklausel der Verfassung von 1979 wurde nur fr die ersten demokratischen Prsidentschaftswahlen eine qualifizierte Mehrheit von 36% vorgesehen. Die APRA rechnete sich damit einen Wahlsieg ihres historischen Anfhrer Vctor Haya de Torre aus. 284 Die Verfassung von 1979 war nicht eindeutig in der Definition dessen, was unter gltig abgegebenen Stimmen zu verstehen ist. Zuungunsten der APRA wurde per Gesetz 23.903 von 1984 entschieden, dass auch die ungltigen und leeren Stimmen zu den votos vlidamente emitidos gezhlt werden mssen (vgl. Garca Belaunde 1986). 285 Das Outsider-Phnomen prsentierte sich paradigmatisch mit Fujimori. Wenige Wochen vor den Wahlen war er noch vllig unbekannt gewessen. Sein Widersacher, Vargas Llosa, trug auch zum Erfolg Fujimoris bei. Obwohl sich der berhmte Schriftsteller als unabhngig prsentieren wollte, koalierte er mit den alten konservativen Parteien (AP, PPC) und sein Stil kam bei der Whlerschaft nicht gut an. So

205

Wahlen von 1995 waren die politischen Machtverhltnisse vllig verndert und Fujimori konnte einen klaren Wahlsieg erlangen. Die Wahlen 1995 und 2000 waren dennoch aufgrund des Selbstputsches von 1992 und der autoritren Merkmale des Regimes demokratisch zweifelhaft. Nach der erneuten Redemokratisierung konnte sich der Populist Alejandro Toledo 2001 gegen den wieder auferstandenen Alan Garca im zweiten Wahlgang durchsetzen. Seine Partei, Per Posible, ereichte 45 von 120 Mandaten.286 Abgesehen vom Sieg der MAS mit 53,7% der gltigen Stimmen bei den Wahlen vom Dezember 2005, gab es in Bolivien und Ecuador keine Partei, die allein in der Lage gewesen wre, die Prsidentschaftswahlen im ersten Wahlgang zu entscheiden.287 Die Mehrzahl der Prsidentschaftskandidaten in beiden Lndern konnte im ersten Wahlgang weniger als ein Drittel der gltigen Stimmen erreichen. Nur Siles Zuazo (1980: 38,7%) und Snchez de Lozada (1993: 35,6%) in Bolivien sowie Jamil Mahuad (1998: 34,9%) in Ecuador waren imstande, die 33,3%-Grenze zu berwinden. Die Zersplitterung des Partiensystems, das Fehlen einer dominanten Partei und die regionale Zerstreuung der Whlerschaft machten die Bildung von prsidentiellen Mehrheiten praktisch unmglich. Die Differenz in der Geschwindigkeit und Qualitt der Lernfhigkeit der politischen Eliten sowie deren Interaktionsmuster zog jedoch eine scharfe Trennlinie zwischen beiden Lndern im Hinblick auf die Art der Mehrheitsbildung bei der Stichwahl, um ber die Prsidentschaftssieger zu entscheiden. Den institutionellen Rahmen dieser unterschiedlichen Entwicklung bildete die Wahl des bolivianischen Prsidenten im zweiten Wahlgang im Parlament. Nach der mit vielen Zwischenfllen versehenen Demokratisierung spielte das bolivianische Parlament in der Phase (1982-2002) die entscheidende Rolle bei der Wahl des Staatsprsidenten. Die Verfassung von 1967 sah vor, dass, falls kein Kandidat bei den Prsidentschaftswahlen die absolute Mehrheit der Stimmen erhielt, das Parlament zwischen den drei Bestplatzierten seit 1994 zwischen den beiden Bestplatzierten den Prsidenten whlt (vgl. hierzu Martnez 2004). 1982 wurde Hernn Siles Zuazo auf der

behauptet McClintock: [] Vargas Llosa was not only a brilliant novelist but, arrogant and living abroad most of his life, in many respects a caricature of what most Peruvians thought was wrong about their countrys political elites (1999: 345). 286 Bei den Prsidentschaftswahlen von 2006 setzte sich Garca endlich durch. Seine Partei (APRA) wurde jedoch nur zweistrkste Kraft im Parlament. 287 Dieser Trend setzte sich bei den letzten Wahlen in Ecuador im Oktober 2006 fort. Ein Mitglied der Beratungsfirma Informe Confidencial stellt deutlich fest: Ganar en Ecuador en primera vuelta es casi imposible, ya que prcticamente hay dos pases, sierra y costa, y quien gana en uno no gana en el otro (www.elpais.es, 14.10.2006).

206

Basis der Wahlergebnisse von 1980 vom Parlament zum Staatsprsidenten gewhlt. Siles Zuazo wurde getragen von einem heterogenen instabilen linken Wahlbndnis, der UDP, in dem die wichtigste Partei neben der MNRI von Siles Zuazo die MIR von Paz Zamora war. Die Wahlen von 1985 stellen eine qualitative Vernderung in der bolivianischen Politik. Obwohl Hugo Banzer (ADN) das beste Wahlergebnis (32,8%) erreichte, bildete sich eine parlamentarische Mehrheit, um den Einzug des Ex-Diktators in den Palacio Quemado zu verhindern und um die Wahl des Zweitplatzierten (30,4%), Vctor Paz Estenssoro (MNR), zum Staatsprsidenten durchzufhren. Die innerhalb des Parlaments entfesselte Verhandlungsdynamik erzeugte nachhaltige Anreize, um stabile postelektorale Koalitionen zu bilden. 1989 wurde der Drittplatzierte in den Volkswahlen mit nur 25,2% der Stimmen, Jaime Paz Zamora (MIR), vom Parlament zum Prsidenten gewhlt.288 In den Wahlen von 1993, 1997 und 2002 wurde hingegen der Kandidat besttigt, der die erste relative Mehrheit erreicht hatte. In den Jahren 1993 und 2002 kehrte die MNR mit demselben Kandidaten, Gonzalo Snchez der Lozada, an die Macht zurck.289 Mit 35,6% der Stimmen fiel der Sieg von Snchez de Lozada 1993 so deutlich aus, dass Banzer, der Zweitplatzierte (21,1%), seine Kandidatur vor der Wahl im Parlament zurckzog. Nach sechs Prsidentschaftskandidaturen gelang es Banzer 1997, mit demokratischen Mitteln das hchste Amt im Staat zu erlangen. Bei den Volkswahlen erhielt er 22,2% der Stimmen, gefolgt vom MNRKandidat (18,2%) und wurde von einer breiten und heterogenen Mehrheit im Parlament gewhlt (118 von insgesamt 157 Stimmen). Die fade ADN-Regierung sowie die Erinnerungen an die Tatkraft und den reformistischen Aktivismus der Phase 1993-97 brachten Snchez de Lozada 2002 zum zweiten Mal in die Prsidentschaft. Im Zeitraum dieser Untersuchung war er der einzige, der fr eine zweite Periode wieder gewhlt wurde.290 Die Umstnde von 2002 waren jedoch nicht so gnstig wie die von 1993. Zwischen 2002 und 2005 erschpfte sich diese Strategie der Mehrheitsbeschaffung. Whrend der
288 Nach der Wahl von Paz Estenssoro im Parlament erreichte er die Untersttzung der ADN von Banzer fr die Regierungspolitik (Pacto para la democracia). Die parlamentarische Untersttzung der ADN wurde an das Versprechen gekoppelt, dass bei den Wahlen von 1989 die ADN die Untersttzung der MNR erhlt. Kurz vor den Wahlen zerbrach der Pakt, denn die MNR war nicht bereit, auf ihren eigenen Kandidaten zu verzichten. Aus diesem Grund entschied sich Banzer, dem Drittplatzierten zur Prsidentschaft zu verhelfen. 289 Die MNR war auch die einzige Partei in der Andenregion, die drei Mal die Prsidentschaft erreichte. In der Periode 1979-2005 schaffte keine Partei in Ecuador und Peru eine unmittelbare oder mittelbare Wiederwahl. Erst 2006 kehrte die APRA in die Macht zurck. 290 Im Juni 2006 gewann Alan Garca die Stichwahl mit 52,6% der Stimmen. So kehrte er nach 26 Jahren wieder an die Macht zurck. Der Unterschied zu Snchez de Lozada ist jedoch, dass die erste Prsidentschaft Garcas restlos gescheitert war.

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Krise gewannen die antisystemischen Krfte an Bedeutung. Die MAS erreichte bei den vorgezogenen Wahlen vom Dezember 2005 mit 53,7% der Stimmen die erste und einzige absolute Mehrheit in der Geschichte der modernen Demokratie in Bolivien. Damit erbrigte sich der zweite Wahlgang im Parlament. Mit dem Sieg von Evo Morales errang eine Partei, die in der vorautoritren Phase nicht existiert hatte, zum ersten Mal die Prsidentschaft.291 Die organisatorische Schwche und Fragmentierung des ecuadorianischen Parteiensystems drckte sich 1979-2002 in einer extrem geringen Stimmenkonzentration der beiden Bestplatzierten im ersten Wahlgang aus. Nur bei den Wahlen von 1998 erreichten die beiden erfolgsreichsten Parteien mehr als 60% der Stimmen.292 Das politische Pendel bewegte sich bei jeder Prsidentschaftswahl heftig von links nach rechts und reflektierte die Volatilitt der Whlerschaft. Die Mitte-links-Parteien regierten in drei Perioden (1979-84, 1988-92, 1998-2000). Konservative Regierungen waren 1984-88 und 1992-96 an der Macht. Populistische Prsidenten wurden 1996 und 2002 gewhlt. Wahlbndnisse wurden 1978/79, 1984, 1992 und 2002 gebildet, aber keines von ihnen erreichte eine absolute Mehrheit bei der Sitzverteilung im Parlament (s. Abschnitt 4.3.2.1). Bei der stets notwendigen segunda vuelta (zweiter Wahlgang) formierten sich lose, meist negative Allianzen, um den Sieg eines Kandidaten eher zu verhindern.293 Bei den ersten demokratischen Wahlen errang das binomio (Zweierteam) Jaime Rolds und Osvaldo Hurtado294, getragen vom Wahlbndnis zwischen CFP und DP, einen klaren Sieg (68,5% der Stimmen) ber den konservativen Kandidaten. Unter dem Motto La Fuerza del Cambio konnten sich die jungen Politiker gegen den konservativen Kandidaten, Sixto Durn, in der Stichwahl durchsetzen. Bei den Wahlen von 1984 schaffte es
Die Ereignisse ab 2006 und die Regierung von Evo Morales sind nicht Gegenstand dieser Studie. Bei den Wahlen von 2002 war die Stimmenkonzentration am niedrigsten. Die beiden erfolgreichsten Kandidaten holten insgesamt nur 38% der gltigen Stimmen. Bei den Wahlen in der Phase von 1978-2002 erreichte Jamil Mahuad mit 34,9% der gltigen Stimmen das beste Wahlergebnis im ersten Wahlgang, aber das schlechteste im zweiten (51,2%). Sixto Durn Balln (31,9%) und Jaime Rolds (27,7%) waren nach Mahuad die Kandidaten mit den besten Wahlergebnissen in der ersten Runde. Rolds erreichte mit 68,5% das beste Wahlergebnis in der segunda vuelta, gefolgt von Durn Balln mit 57,3%. 293 Am deutlichsten und mit verheerenden Folgen kam eine negative Allianz bei den Wahlen vom Juli 1996 zustande. In der Stichwahl standen sich Abdal Bucaram (PRE) und Jaime Nebot (PSC) gegenber. Die Abneigung gegen den autoritren Stil Nebots und die negative Erinnerung an die Regierungszeit von Febres Cordero (autoritre Neigungen und Menschenrechtsverletzungen) trugen dazu bei, dass die Whlerschaft sich fr el mal menor (das kleinere bel) entschied. 294 Fr die Mehrheitsbildung bei den Prsidentschaftswahlen spielt wahlstrategisch die regionale Kopplung vom Kandidaten fr die Prsidentschaft an den fr die Vize-Prsidentschaft eine wichtige Rolle in der ecuadorianischen Politik. Wenn der Prsidentschaftskandidat aus der Kste kommt, soll der VizePrsidentschaftskandidat aus dem Hochland entstammen, und umgekehrt. Dies soll der starken regionalen Orientierung der Whlerschaft entgegenwirken.
291 292

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der Unternehmer Len Febres Cordero (PSC) mit der Untersttzung eines konservativen Bndnisses, sich gegen den Gewinner des ersten Wahlgangs, den Sozialdemokraten Rodrigo Borja, knapp (51,5%) durchsetzen. Der vorherige parlamentarische Oppositionsfhrer Febres Cordero fhrte einen aggressiven und populistischen Wahlkampf unter den voluntaristischen bzw. populistischen Mottos Con Len, si se puede! und pan, techo y empleo. Nach der strmischen Regierung Febres Cordero konnte die PSC trotzt ihrer stabilen und relativ starken Stellung im politischen System nie wieder eine Prsidentschaftswahl fr sich entscheiden. In der Phase von 1988-96 formierten sich im zweiten Wahlgang eher negative Wahlbndnisse. 1988 und 1992 wurde die Wahl von Abdal Bucaram verhindert, der 1996 zum Prsidenten gewhlt wurde, um Jaime Nebot (PSC) den Weg zum Palacio de Carondolet zu verschlieen (Verhinderungseffekt). Die ecuadorianischen Wahlen von 1998 und 2002 hatten als Hintergrund die Absetzungen von Bucaram (1997) und Mahuad (2000). Die Wahlen von 1998 sollten nach der skurrilen Regierung Bucarams einen Neubeginn einleiten. Der Hoffnungstrger war der Brgermeister der Hauptstadt, Jamil Mahuad (DP), der sich als kompetenter Verwalter einen guten Ruf erworben hatte und dadurch bekannt geworden war. Er gewann die relative Mehrheit mit 34,9% der Stimmen, gefolgt vom Bananenmagnaten Alvaro Noboa (PRE) mit 26,6%. Bei der Stichwahl erhielt Mahuad mit 51,2% der gltigen Stimmen den niedrigsten Vorsprung seit 1979. Der als Kulisse des Falls Mahuads dienende Putschversuch von 2000 brachte dem Oberst Lucio Gutirrez (PSP) politische Gewinne. Bei den Wahlen von 2002 formierte sich ein linkspopulistisches Bndnis zwischen PSP, MUPP-NP und MPD, um die Kandidatur des Ex-Putschisten zu untersttzen. Mit dem Sieg von Gutirrez (54,8%) ber den bereits mit eigener Partei ausgestatteten Noboa (PRIAN) wurde zum ersten Mal ein Kandidat gewhlt, der nicht zu den traditionellen Parteien gehrte. Das Experiment mit dem Populisten verursachte der Demokratie ebenfalls erhebliche Kosten (s. Abschnitt 4.3.3).295 Das Wettbewerbsmuster bei den Prsidentschaftswahlen ist demzufolge nicht nur zwischen den Lndern, sondern auch in den unterschiedlichen Phasen ungleich ausgeprgt. In Bolivien bildete sich 1985-2002 eine auf Konsens gerichtete Verhandlungskultur heraus, um den Prsidenten im Parlament zu whlen. Dies reduzierte die polarisierenden und zentrifugalen Tendenzen des Parteiensystems. In den 1980er Jahren domi295 Mit der Absetzung von Gutirrez im April 2005 bleibt seit 1996 die Frage offen, ob der nchste demokratisch gewhlte Prsident seine Amtsperiode verfassungsgem beenden darf.

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nierten in Peru hingegen die groen Parteien den parteipolitischen Wettbewerb, wobei deren Scheitern die parteipolitischen Organisationen diskreditierte und die populistischen und autoritren Krfte im Lande strkte. In den 1990er Jahren verlor die parteipolitische Politik als bestimmender Faktor der Mehrheitsbildung an Bedeutung. In Ecuador nahmen mit dem politischen Wahlwettbewerb die Polarisierungstendenzen des Parteiensystems zu. Beim zweiten Wahlgang ging es meistens eher darum, sich fr das mal menor (geringere bel) zu entscheiden als fr eine bestimmte politische Alternative. Die Parteien waren zu schwach, das Parteiensystem zu fragmentiert und die Interaktionsmuster zwischen den politischen Akteuren zu konfliktbeladen. In dieser Konstellation war es unmglich, eine klare Mehrheit fr die Prsidentschaft ohne den Kunstgriff des zweiten Wahlgangs zu erreichen. Die angenommene Tendenz des Prsidentialismus zur Polarisierung und der Nullsummenspiel-Charakter des parteipolitischen Wettbewerbs sind somit auf den ersten Blick in Ecuador leicht festzustellen. Die politische Geschichte Ecuadors stellt dem Prsidentialismuskritiker bestes Anschauungsmaterial zur Verfgung. Polarisierte Wahlkmpfe und lose Wahlbndnisse waren seit der Redemokratisierung die Regel.296 Die andinen Muster der Mehrheitsbeschaffung bei Prsidentschaftswahlen spiegelten jedoch die strukturellen Eigenschaften des jeweiligen Parteiensystems und der politischen Kultur der postautoritren Eliten wider. Sie nahmen ebenso Einfluss auf den Spielraum der Exekutiven in der demokratischen Phase. Die Handlungsmglichkeiten der Prsidenten waren zudem von deren parlamentarischer Untersttzung, der Art der Regierungsfhrung und Qualitt der Beziehung zwischen den Gewalten von den auerinstitutionellen Schranken der Macht einmal abgesehen geprgt.

4.3.2

Formen prsidentieller Regierung und die Beziehungen zwischen Exekutive und Legislative

Eine der ersten Aufgaben gewhlter Exekutiven ist es, sich die politischen Machtverhltnisse nach den Wahlen zu vergegenwrtigen, um Strategien zur Sicherung von parlamentarischer Untersttzung zu entwerfen. Die Suche nach Kooperation und der Umgang mit den politischen Machtverhltnissen sowie die Art der Regierungsfhrung und
296 So schreibt Conaghan: The sometimes frenetic efforts of party leaders to portray themselves as symbols of the publics anger lead to an ultra-aggressive style of political discourse, which frequently in-

210

der Regierungsstil der andinen Prsidenten hatten bedeutsame Folgen fr die politische Entwicklung in der Andenregion. Die folgende, vergleichende Analyse konzentriert sich auf die relevanten Aspekte dieser Thematik. Dabei werden ebenso die Spezifitten der hier zum Vergleich ausgewhlten Andenstaaten hervorgehoben.

4.3.2.1 Ausgangskonstellationen

In prsidentiellen Systemen per definitionem nimmt die Wahl des Prsidenten in den allgemeinen Volkswahlen eine zentrale Bedeutung an, die zugleich einen erheblichen Einfluss auf die Parlamentswahlen nehmen kann (Nohlen 2004: 232-4). Das Charisma des Prsidentschaftskandidaten, die organisatorische Strke seiner Partei und die Eigenschaften des Wahlsystems (insbesondere die Simultanitt) entscheiden u.a. ber den Korrelationsgrad zwischen prsidentieller Mehrheitsbildung und parlamentarischer Reprsentation, auf die die Prsidenten aufbauen knnen. Die konkrete Ausprgung dieses Zusammenhangs markierte abermals eine Trennlinie zwischen Bolivien und Peru einerseits, und Ecuador andererseits. Tabelle 26 fasst die Ausgangskonstellationen der Beziehungen zwischen Exekutive und Legislative unter Bercksichtigung der Art der Mehrheitsbildung, welche dem jeweiligen Prsidenten zum Amt verholfen hatte, zusammen. Sie zeigt, dass abgesehen von den ersten beiden bolivianischen sowie von den letzten beiden peruanischen Prsidenten (1992 und 2001) nur die ecuadorianischen Prsidenten ausnahmslos ohne eine Regierungsmehrheit im Parlament ihr Amt bernehmen mussten. Die Fragmentierung des Parteiensystems und die regionale Konfiguration der Whlerschaft schloss in Ecuador praktisch von vornherein die Mglichkeit eines mit effektiver Parlamentsmehrheit ausgestatteten Prsidenten aus. Ecuador verfgte zudem weder ber starke Parteien wie in Peru in den 1980er Jahren, noch waren die Prsidenten in der Lage, ihre Kandidatur auf ein bei den Parlamentswahlen erfolgreiches Wahlbndnis zu sttzen. Nur die Prsidenten Rolds und Borja wurden fr eine kurze Zeit von fr nationale Verhltnisse starken Parteien im Parlament getragen. Die CFP in Koalition mit der DP erreichte 1979 42,0% der Mandate und die ID erhielt 1988 43,7% der Mandate. Die anderen ecuadorianischen Prsidenten mussten sich mit der Tatsache auseinandersetzen, dass ihre Partei oder ihr Wahlbndnis weniger als 27,0% der Mandate erringen konnte. Die ecuadoriacludes vicious personal attacks. [...] This type of political discourse, however, denigrates the political

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nischen Regierungen waren stets Minderheitsregierungen.297 In Peru und Bolivien wurden hingegen die Prsidenten von der strksten Partei bzw. einer mehrheitlichen parlamentarischen Koalition getragen.
Tabelle 26: Land Status der Partei(en) bzw. Koalition der Prsidenten im Parlament Partei(en)
UDP(1) MNR(1) MIR(3), ADN MNR(1), MBL, UCS ADN(1), MIR, UCS, Condepa ADN(1), MIR, UCS MNR(1), MIR, UCS unabhngig CFP(1), DP DP PSC(2), PCE, PLRE PSC(2), PCE, PLRE ID(1) ID(2) PUR(3), PCE PUR, PCE PRE(2) DP(1) PSP, MUPP-NP AP(1) APRA(1) C-90(2) C-90/NM(1) C-90/NM(1) Per Posible(1)

Prsident
V. Paz Estenssoro J. Paz Zamora G. Snchez de L. (I) H. Banzer J. Quiroga G. Snchez de L. (II) Mesa J. Rolds O. Hurtado L. Febres Cordero (I) L. Febres Cordero (II) R. Borja (I) R. Borja (II) S. Durn Ballen (I) S. Durn Ballen (II) A. Bucaram J. Mahuad L. Gutirrez F. Belande Terry A. Garca A. Fujimori (I) A. Fujimori (II) A. Fujimori (III) A. Toledo

ZeitAbg.-Haus punkta Mandate %


1982 1985 1989 1993 1997 2001 2002 2003 1979 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2003 1980 1985 1990 1993b 1995 2001 47 43 71 79 96 89 67 --29 5 15 18 31 14 18 9 19 32 18 98 107 32 44 67 45 36,2 33,1 54,6 60,8 73,8 68,5 51,5 --42,0 7,2 21,1 25,4 43,7 19,4 23,4 11,7 23,2 26,7 18,0 54,4 59,4 17,8 55,0 55,8 37,5

Senat
Mandate %

Bolivien H. Siles Zuazo

Ecuador

Peru

10 16 16 17 24 21 16 ------------------------26 32 14 -------

37,0 59,3 59,3 63,0 88,9 77,8 59,3 ------------------------43,3 53,3 22,6 -------

Anmerkung: Die Nummern in Klammern geben die Position der Partei des jeweiligen Prsidenten bezglich ihrer parlamentarischen Strke im Abgeordnetenhaus an. a Die Untergliederung innerhalb von Prsidentschaften folgt den Parlamentswahlperioden oder einem verfassungsmigen Regierungswechsel. b Die 1992 gewhlte verfassungsgebende Versammlung fungierte seit 1993 nach der Verabschiedung der neuen Verfassung als Parlament.
Quelle: Lnderbeitrge bei Nohlen (2005), Lateinamerika Jahrbuch 1992-2002.

In Peru waren die 1980er Jahre gekennzeichnet durch die Vorherrschaft der traditionellen Parteien in beiden Staatsorganen. Im Gegensatz zur ersten Regierungszeit Belandes erreichte die AP die absolute Mehrheit der Mandate im Abgeordnetenhaus (54,4% der Mandate) und wurde die strkste Partei im Senat (43,3%). Garca musste sich keine Mhe geben, um eine institutionelle Mehrheit im Parlament zu sichern. Die gut organisierte APRA errang 1985 die absolute Mehrheit der Mandate in beiden Husern (jeweils 59,4% und 53,0% der Mandate). Diese so gnstigen institutionellen Verhltnisse wiederholten sich abgesehen von der Ausnahmesituation zwischen 1992class and the party system as a whole (1995: 453). 297 Die Zwischenwahlen von 1990 und 1992 verschlimmerten die prekre parlamentarische Untersttzung der jeweiligen Exekutive

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2000 nie wieder. Die populistische Bewegung C90 lieferte 1990 die erste Minderheitsregierung seit der Redemokratisierung. Die Partei Fujimoris war in beiden Parlamentskammern deutlich unterlegen (jeweils 17,8% und 22,6% der Mandate). Schlielich konnte Per Posible 2001 nur 37,5% der Mandate auf sich vereinigen. Die bolivianischen Prsidenten und ihre Parteien waren nicht imstande abgesehen von den Wahlen vom Dezember 2005, die peruanischen Verhltnisse auch nur annhernd nachzuahmen. Jedoch bildeten sie zwischen den Volkswahlen und der Wahl des Prsidenten im Parlament ein effektives Instrument, nicht nur, um den Prsidenten mit breiten Mehrheiten zu whlen, sondern auch, um ihn mit institutionellen Mehrheiten auszustatten.
Tabelle 27:
Jahr Parteien 1982 1985 1989 1993 1997 2002
a b

Koalitionsbildung in Bolivien 1982-2002


Bezeichnung der Koalition Unidad Democrtica y Popular Pacto para la democracia Acuerdo Patritico Pacto por la Gobernabilidad Compromiso por Boliviac Plan Boliviad Mandate in % 36,3 64,6 55,4 61,1 76,4 52,9 Art der Koalition Wahl- und Regierunskoalition Parlamentarische Koalitiona Regierungskoalitionb Regierungskoalition Regierungskoalition Regierungskoalition

MNRI, MIR, PCB, PIR MNR, ADN MIR, ADN(-PDC) MNR(-MRTKL), MBL, UCS ADN, MIR, UCS, CONDEPA MNR(-MBL), MIR, UCS

Fr die Zusammenarbeit zwischen Regierung und parlamentarischer Mehrheit zur Verwirklichung der NPE. Ausgestattet mit konsensuellen Mechanismen: parittische Besetzung von Fhrungspositionen, Konsensprinzip im Entscheidungsproze und Alternieren in der Regierung. c Da die ADN und MIR bereits mit anderen kleinen Parteien (PDC, NFR, FRI und ASD) Wahlbndnisse geschlossen hatten, bezeichnete Mayorga (2001: 122) diesen heterogenen Achtparteienzusammenschluss als Megacoalicin. d NFR trat im August 2003 in die Regierungskoalition ein.
Quelle: Mayorga (2001); Lazarte (2005); Roncagliolo/Ponce (2005) .

Tabelle 27 gibt Auskunft ber die unterschiedlichen parlamentarischen Koalitionen bzw. Regierungskoalitionen in Bolivien in der Phase zwischen 1982-2002. Abgesehen von der linken Allianz von 1982, die sich vor den Wahlen gebildet hatte und von der Koalition von 1985, die nach der Wahl des Prsidenten im Parlament entstanden ist jedoch als Vorlage fr die kommenden Koalitionen diente formierten sich fr die parlamentarische Wahl des Prsidenten Regierungskoalitionen, die die Prsidenten mit soliden und beschlussfhigen Mehrheiten von mehr als 55,0% bis zu 76,4% der insgesamt 157 Mandate der beiden Kammern ausstatteten. Obwohl aus der parlamentarischen Wahl Paz Estenssoros keine mehrheitliche Koalition entstanden war, gelang dem Prsidenten nach kurzer Zeit ein Pakt mit der ADN, der ihm eine komfortable Mehrheit im Parlament sicherte. Die Phase zwischen 1985-2002 mit ihren auf Kooperation zwischen den Gewalten basierenden Koalitionen ging unter der Bezeichnung democracia pactada in die Geschichte ein (Mayorga 2001). Nach dem Fall von Snchez de Lozada verzichtete sein Nachfolger darauf, mit den Parteien im Parlament zusammenzuarbeiten.

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Zusammenfassend lst sich feststellen, dass seit der Redemokratisierung in den hier betrachteten Lndern am Ausgangspunkt smtlicher Prsidentschaften eine Konstellation nicht-konkordanter Mehrheitsverhltnisse in Exekutive und Legislative nur in Ecuador durchgngig gegeben war, sich also praktisch jenes typische Regierbarkeitsproblem prsidentieller Systeme stellte, das die theoretische Prsidentialismuskritik als Belastungsfaktor der demokratischen Konsolidierung betont. In Peru und Bolivien war die fundamental weakness of presidential government (Valenzuela 1998) abgesehen von der Periode 1982-85 in Bolivien und 1990-92 in Peru niemals ein ernsthafter Strfaktor der Demokratieentwicklung.298 Mit klarer Ausnahme von Ecuador gehrten nach der Redemokratisierung gewhlte andine Prsidenten der jeweils strksten parlamentarischen Partei an. Die Prsidenten in Bolivien und Peru auer Paz Zamora (Bolivien) und Fujimori (Peru, 1990-92) fhrten stets die strksten Parteien im Parlament an. In Ecuador waren dagegen Prsidenten, die der strksten Partei angehrten, eher eine Raritt. Nur die Parteien von Rolds (CFP), Borja (ID) und Mahuad (DP) konnten sich auch bei den Parlamentswahlen durchsetzen und wurden die erste parlamentarische Kraft (jeweils 42,0%, 43,7% und 26,7% der Mandate). Diese relativen Mehrheiten wurden jedoch sehr rasch vernichtet. Die Regierungspartei CFP wechselte kurz nach den Wahlen zur Opposition. Die ID sank nach den Zwischenwahlen von 1990 dramatisch in ihrer parlamentarischen Reprsentation von 31 auf 14 Mandate.299 Zwischen 1998-2000 erlebte die DP eine interne Fragmentierung, die die parlamentarische Untersttzung der Exekutive schwchte. Den schlechtesten Ausgangsbedingungen mussten sich Hurtado (1981) und nach den Zwischenwahlen Borja (1990) und Durn Balln (1994) stellen. Nach dem Tod Roldos blieben seinem Nachfolger nur fnf treue Abgeordnete zur Verfgung. Der voto de castigo bei den Zwischenwahlen von 1990 und 1994 zerstrte beide Male die privilegierte Position der ID und die bereits schwache Stellung der konservativen Regierungskoalition PUR-PCE (vgl. Hoffmann 1991, 1995a). Alles zusammengenommen gab es in Ecuador wenig Raum fr Optimismus bezglich der bevorstehenden Interaktion zwischen den Staatsorganen.
Valenzuela zufolge ist die Grundschwche der prsidentiellen Demokratien [...] the frequent failure of presidents to secure cooperative legislative majorities, a problem that is particularly evident in multiparty or fragmented two party systems, and which badly aggravates the natural rivalries between branches of government (1998: 124). 299 Bei den Wahlen von 1994 verlor die Regierungspartei PUR drastisch an Mandatsanteil. Ihre parlamentarische Vertretung sank von 12 auf 3 Abgeordnete.
298

214

Aus den zur Zeit der Machtbernahme bestehenden Machtverhltnissen im Parlament lsst sich spekulieren, dass in Bezug auf die eventuellen Konstellationen der Regierungsbildung in einem parlamentarischen oder semiparlamentarischen System auer in Ecuador und mit der Ausnahme von Peru 1990 mit hoher Wahrscheinlichkeit zunchst dieselben Parteien bzw. Fraktionen mit einer Regierungsbildung betraut worden wren, die bei den Prsidentschaftswahlen erfolgreich waren. Aufgrund der parlamentarischen Wahl des Prsidenten gilt diese Behauptung insbesondere fr Bolivien im gesamten Untersuchungszeitraum. In Peru war in den 1980er Jahren die Machtstellung der AP und APRA so eindeutig, dass ein anderes Ergebnis bezglich der Regierungsbildung innerhalb parlamentarischer Institutionen sehr unwahrscheinlich gewesen wre. Was ebenso unwahrscheinlich erscheint, wenn die Regierung aus dem Parlament hervorgegangen wre, ist die Wahl von Fujimori 1990.

4.3.2.2 Strategien prsidentieller Regierungsbildung

Exekutiven auch bei parlamentarischen Systemen spielen in einer stets komplexer werdenden Welt eine zentrale Rolle beim policy-making. Nach den Wahlen richten sich somit die meistens hohen Erwartungen an die Fhigkeit der gewhlten Prsidenten, ihre Regierungsziele zu verwirklichen. Demgem war die erste Aufgabe der andinen Prsidenten, sich die Ausgangskonstellation der Machtverhltnisse in beiden Staatsgewalten zu vergegenwrtigen, um postelektorale Strategien zur Erreichung der notwendigen Untersttzung zu entwerfen. The Presidential Calculus (vgl. Amorim Neto 2006)300 bezog sich in den Andenlndern nicht nur auf die Schaffung einer parlamentarischen Mehrheit und Regierungsbeteiligung anderer Parteien, sondern auch auf die Sicherung der auerparlamentarischen Untersttzung von mchtigen Vetospielern (poderes fcticos), v.a. Unternehmerschaft und Militr.301 Seit der letzten Welle der Demokratisierung haben praktisch smtliche andinen Prsidenten versucht, sich ber eine Regierungsbeteiligung weiterer Parlamentsparteien institutionelle Mehrheiten zu verschaffen. Die Vorstellung von einer Prsidialregierung, welche auf die Mehrheitsverhltnisse innerhalb der Legislative keinerlei Rcksicht nimmt, deckt sich im Grunde nur mit den Erfahrungen in Peru
300 Prsidenten werden als rationale Akteure betrachtet, die Strategien zur Gewinnmaximierung auswhlen. Natrlich ist solche Rationalitt begrenzt und unvollkommen. 301 Zentral fr diese Untersuchung sind v.a. die prsidentiellen Strategien der Kabinettsbildung. Aus der Sicht der Politiksteuerung kann man festhalten: Cabinet appointments should be viewed as a matter of maximizing a presidents ability to implement policy-making strategy (Amorim Neto 2006: 423).

215

1990-1992. Sogar in Ecuador, wo die konfliktive politische Kultur und das kurzfristige Wahlkalkl wenig Raum fr die Verhandlung von Koalitionen gaben, entwickelten die ecuadorianischen Prsidenten grobe Strategien, um punktuelle Ziele durchzusetzen. In Bolivien stand die Bezeichnung democracia pactada nicht nur fr die postelektorale Koalitionsbildung zur Wahl des Prsidenten, sondern auch fr die Sicherung von parlamentarischen Mehrheiten zugunsten der Exekutive. Fr die Darstellung und Systematisierung der Grundmuster prsidentieller Regierungsbildung in den drei Andenlndern wird auf die in Anlehnung an Octavio Amorim Neto von Thibaut (vgl. 1996: 282f.) entwickelte Typologie zu Modi der Kabinettsbildung in prsidentiellen Systemen zurckgegriffen.302 Thibaut gelangt so zu vier Kabinettstypen: (1) Alleinregierung, die die Untersttzung des Prsidenten durch eine (eigene) Partei, aber nicht unbedingt eine zwischen Prsident und Partei vereinbarte Kabinettsbildung impliziert. (2) Der Typus formale Koalition entspricht der Koalitionsregierung von Amorim Neto mit der Przisierung, dass die in der Kabinettsbildung vertretenen Parteien fr eine parlamentarische Untersttzung der Regierungsinitiativen durch ihre Parteien prinzipiell auch tatschlich stehen.303 (3) Ist dies nicht der Fall, so spricht Thibaut von einer parlamentarischen Kooptation. Die prsidentielle Regierungsbildung folgt dabei zwar grundstzlich dem Ziel, parlamentarischen Rckhalt zu gewinnen, unterliegt jedoch in der Praxis Beschrnkungen, die aus einer geringen Parteidisziplin im Parlament resultieren oder aus dem Umstand, dass die im Parlament vertretenen Parteien eine Regierungsbeteiligung einzelner Vertreter nicht mit einem festen Regierungsbndnis zu verknpfen bereit sind. (4) Eine nicht-parlamentarische Kooptation schlielich liegt dann vor, wenn der Prsident bei der Regierungsbildung dem Ziel der parlamentarischen Mehrheitsbildung berhaupt keine oder nur nachrangige Bedeutung zumisst, sondern zentrale Ressorts (wie Wirtschaft, Finanzen, Arbeit und Soziales) mit Nicht-Politikern besetzt, etwa um sich die Untersttzung nicht-parteilich organi302 Amorim Neto (1984) differenziert die Form der Kabinettsbildung unter zwei Gesichtspunkten: (1) Sucht der Prsident eine mehr oder minder formale Vereinbarung mit einer oder mehreren Parteien oder gar keiner Partei? 2) Folgt er bei der Berufung der Minister einem parteilichen oder einem nichtparteilichen Kriterium? Aus der Kreuzung beider Dimensionen ergeben sich vier logisch mgliche Kabinettstypen: (a) Einparteiregierung (Vereinbarung mit einer Partei und Berufung von Ministern aus den Reihen dieser Partei); (b) Koalitionsregierung (Vereinbarung mit mehreren Parteien und Berufung von Ministern aus den Reihen dieser Parteien); (c) Kooptationskabinett (keine Vereinbarung mit einer oder mehreren Parteien, aber Berufung von parteilich gebundenen Ministern); (d) nicht-parteiliches Kabinett (keine Vereinbarung und Berufung von parteilich unabhngigen Ministern). Thibaut (1996: 282f.) unternimmt bezglich der Amorin-Neto-Typologie kleine Przisierungen und nderungen.

216

sierter, gesellschaftlicher Machtgruppen zu sichern, oder aber, um seiner Regierung ein technokratisches Geprge zu verleihen (Thibaut 1996: 283). Die vorangegangenen Ausfhrungen zeigen, dass Prsidenten weitgehend ber mehr Gestaltungsmglichkeiten bei der Kabinettsbildung verfgen als parlamentarische Premierminister.304 Der Prsidentialismus ist in diesem Sinne flexibler als der Parlamentarismus. Die Gefahr dabei ist jedoch das bypassing der Krfteverhltnisse im Parlament und der Parteien seitens des Prsidenten (vgl. Amorim Neto 2004, 2006).305 Aufgrund der weitreichenden Folgen der Modi der Kabinettsbildung in den prsidentiellen Demokratien Lateinamerikas scheint eine vergleichende Untersuchung der konkreten Formen der Regierungsbildung ergiebiger zu sein, als eine grobe Unterstellung der vermeintlichen Vor- und Nachteile prsidentieller Institutionen. Eine differenzierte Betrachtung der Typen von Exekutiven neben der genaueren Bercksichtigung formalinstitutioneller Vielfltigkeit (s. Abschnitt 4.2) soll dazu beitragen, die reale Funktionsweise des Prsidentialismus in der Andenregion zu erhellen.

303 Sartori beschreibt den Grundgehalt des Begriffes Koalition wie folgt: The notion of coalition assumes in order to be meaningful a modicum of solidity, that is to say, some kind of enduring understanding across a congruent range of issues (1997: 91). 304 Amorim Neto stellt fest: As far as cabinet formation is concerned, the main difference between the two systems of government is the constant and heavy weight placed on legislative parties in parliamentary regimes as opposed to the varying weight placed on parties in presidential regimes (2006: 437). 305 Amorim Neto zufolge verfgen die Prsidenten ber zwei Grundstrategien fr Politikimplementierung: They can seek their policy goals either through statutes or through executive prerogatives. Seeking policy goals by means of statutes requires passage through the standard legislative process. By using this strategy, presidents are signaling they are willing to heed the views and interests of legislator. Executive prerogatives are all constitutional and para-constitutional practices that allow presidents to act unilaterally vis--vis the legislative branch (2006: 416).

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Tabelle 28:
Land Bolivien

Strategien prsidentieller Kabinettsbildunga


Zeitraum 1982-85 1985-89 1989-93 1993-97 1997-01 2001-02 2002-03 2003-05 1979-81 1981-84 1984-86 1986-88 1988-90 1990-92 1992-94 1994-96 1996-97 1998-00 2003 2003-05 1980-85 1985-90 1990-92 1993-95 1995-97 2001-06 Alleinregierung formelle Koalition x x x x x x x x x x x x x (x) x x x x (x) (x) (x) x x x x parlam. Kooptation nicht-parl. Kooptation

Prsident H. Siles Zuazo V. Paz Estenssoro J. Paz Zamora G. Snchez de L. (I) H. Banzer J. Quiroga G. Snchez de L. (II) C. Mesa J. Rolds (I) O. Hurtado L. Febres Cordero (I) L. Febres Cordero (II) R. Borja (I) R. Borja (II) S. Durn Balln (I) S. Durn Balln (II) A. Bucaram J. Mahuad L. Gutirrez (I) L. Gutirrez (II) F. Belande Terry A. Garca A. Fujimori (I) A. Fujimori (II)b A. Fujimori (III)b A. Toledo

unabhngig (x) x (x) (x) x (x) (x) x x

Ecuador

Peru

Doppelzuordnungen bedeuten, dass die jeweiligen Prsidenten eine gemischte Strategie praktizierten oder im Laufe ihrer Amtszeit einen Strategiewechsel vornahmen bzw. ihre ursprngliche Strategie ergnzten; Klammersetzungen bedeuten, dass eine eindeutige Zuordnung nicht mglich ist. Die nicht eingeklammerte Zuordnung indiziert dabei die faktisch berwiegende Strategie. b Obwohl Fujimori dafr sorgte, dass seine Regierung mit einer parlamentarischen Mehrheit ausgestattet wurde, sttzte der Machthaber seine Macht auf nicht-parteiliche Krfte. Die Zuordnung ist somit zwischen 1992-2000 problematisch.
Quelle: In Anlehnung an Thibaut (1996: 284). Eigene Zusammenstellung.

In Tabelle 28 sind die Grundtendenzen der Regierungsbildung aller seit der Redemokratisierung bis 2005 in den drei Andenlndern amtierenden Prsidenten zusammengefasst. Sie machen deutlich, inwiefern die parlamentarischen Mehrheitsverhltnisse eine relative Bezugsgre der Regierungsbildung waren. Auf den ersten Blick scheint die Bildung von formalen Koalitionen die berwiegende Strategie der Regierungsbildung zu sein. Nur die peruanischen Prsidenten Garca und Fujimori betrachteten es als unntig bzw. berflssig, sich berhaupt mit den parlamentarischen Machtverhltnissen auseinanderzusetzen. Alle anderen andinen Prsidenten versuchten mit verschiedenen Strategien und mit unterschiedlichem Erfolg, auf die Mehrheitsverhltnisse im Parlament Einfluss zu nehmen. Bolivien hob sich wiederum in der Phase 1982-2002 mit seiner auf Konsens beruhenden Koalitionsbildung von den anderen Andenlndern deutlich ab. Die Gemeinsamkeiten und Unterschiede zwischen individuellen Prsidentschaften und zwischen den Lndern bezglich der Strategiewahl sowie der konkreten Umsetzung der jeweils angestrebten Regierungsbildung, sollen anschlieend kursorisch dargestellt wer-

218

den. In Bolivien waren smtliche Regierungen von einer Mehrparteienkoalition getragen. Vor dem Hintergrund der dramatischen Erfahrungen mit autoritren Regimen, kriminellen Diktatoren, polarisierten Interaktionsmustern der Eliten, einem fragmentierten Parteiensystem sowie einer immer schlimmer werdenden konomischen Krise bildete die parlamentarische Wahl des Prsidenten gnstige institutionelle Anreize fr eine reibungslose Zusammenarbeit der Gewalten. Nach der chaotischen UDP-Regierung unter Siles Zuazo (1982-85)306 entwickelte sich eher zufllig und ohne institutionelle Neuerung eine parlamentarisch orientierte Koalitionsstrategie, die den Exekutiven erlaubte ihre Politiken durchzusetzen, zumal die parteilichen Zusammenschlsse auch mit einem Grundkonsens ber die Wirtschaftspolitik und die politische Reform verbunden waren (Mayorga 2001). Damit war auch das wachsende Bewusstsein verbunden, dass unter den bestehenden Bedingungen eines Mehrparteiensystems mittelfristig kein Akteur alles gewinnen kann und jede Regierung zur Handlungsunfhigkeit verurteilt sein wird, sofern sie nicht auf den Schultern mehrerer Parteien ruht, um die Kooperations- und Bndnisbereitschaft der Akteure zu erhhen. Im engeren Sinne war nur die parlamentarische Koalition zwischen MNR und ADN 1985 nach der Wahl des Prsidenten im Parlament gebildet, um ohne Regierungsbeteiligung der ADN die NPE durchzusetzen. Die weiteren bolivianischen Koalitionen waren Regierungskoalitionen. Sie wurden in der Zwischenphase nach der Volks- und vor der Parlamentswahl des Prsidenten ausgehandelt. Die im Parlament gewhlten Prsidenten genossen somit von 1985-2002 eine ausreichende parlamentarische Untersttzung, um ihre Regierungsprogramme in Gang zu bringen. Im historischen Vergleich fllt somit die zunehmende Verhaltensorientierung der politischen Akteure an den entsprechenden parlamentarischen Mehrheitsverhltnissen und programmatischen Regierungsbndnissen auf. Im Laufe der Zeit versuchten die Prsidenten jedoch die politische Untersttzung im Parlament nicht nur zu sichern, sondern unbeschrnkt zu maximieren. Der Hhepunkt dieser von den Parteien bis zur bertreibung ausgedehnten Strategie war die Megacoalicin von ADN und weiteren sieben Parteien. Ihre Gre entsprach jedoch ihrer Schwche. Whrend der Phase der democracia pactada erfolgte die Aufteilung der Ministerien und politischen mtern nach den Krfteverhltnissen im Parlament. Die Erfahrung geteilter Gewinne artete jedoch in Klientelismus, Korruption und Mangel an parlamentarischer Kontrolle aus. Die-

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se Strategie erschpfte sich 2003 endgltig und der Nachfolger von Snchez de Lozada setzte auf eine diffuse parlamentarische und auerparlamentarische Strategie. Eine Zuordnung der prsidentiellen Strategien zur Koalitionsbildung ist in Ecuador schwierig vorzunehmen. Sie reichen innerhalb derselben Regierung von mobilen Koalitionen, kurzfristigen bereinknften mit hohen politischen Kosten und nichtparlamentarischer Kooptation, bis zu einer Nichtbeachtung des Parlamentes. Alle ecuadorianischen Prsidenten versuchten unterschiedliche kurzfristige acuerdos (bereinknfte) mit einigen Parteien im Parlament zu erzielen, um ihr Regierungsprogramm durchzusetzen. Sie mussten dabei stets feststellen, dass sie sich auf eine faire und verantwortungsvolle Kooperation nicht verlassen konnten. Im gesamten Zeitraum zwischen 1979-2005 ist nur fr die kurze Phase 1988-90 eine beschlussfhige Koalition (ID-DP) unter der Regierung Borjas zu konstatieren.307 Die wahlpolitischen Kalkle des Koalitionspartners und die Zwischenwahlen von 1990 machten jedoch die privilegierte Stellung der Regierung zunichte. Die Prsidenten Rolds, Febres Cordero, Durn Balln und Gutirrez konnten eine Regierungsbildung auf der Basis der entsprechenden Wahlbndnisse herbeifhren, die sie in den Volkswahlen getragen hatten. Die daraus entstandenen Regierungskoalitionen waren jedoch ohne Ausnahme parlamentarisch in der Minderheit. Der gescheiterte Prsident Mahuad konnte in den ersten Monaten seiner Amtzeit auf eine labile Untersttzung der PSC zhlen. Fr smtliche Prsidenten gilt, dass sie sich immer bemhen mussten, fr eine bestimmte policy eine beschlussfhige Mehrheit zu verhandeln. Die politischen Kosten dieser Strategie waren meistens zu hoch. In Ecuador herrscht immer noch die Meinung vor, dass Regierungsbeteiligung die Wahlchance eher reduziert als erhht.308 Genauer betrachtet bewegten sich die Regierungsbildungsstrategien der ecuadorianischen Prsidenten zwischen parlamentarischer und nicht-parlamentarischer Kooptation, wobei das Prinzip der nicht-parlamentarischen Kooptation vor allem in Bezug auf das Wirtschaftsministerium berwog. Die ecuadorianischen Prsidenten entschieden sich fr eine Strategie der Mehrheitsbeschaffung ber punktuelle policy-bezogene Verhandlungen. Smtliche wirtschafts- und finanzpolitisch
Paz Zamora trat als Vizeprsident zurck und die MIR verlie die Koalition. In der DP war die Frage der Regierungsbeteiligung heftig umstritten und lste Grabenkmpfe zwischen konkurrierenden Flgeln und Fhrungspersonen aus (vgl. Meja 2002a: 171s.). 308 Die Erfahrung, dass verhandlungsfrmig abgesicherte Politikstrategien Erfolge zeigen und eventuell die Wahlchancen der an der Regierung beteiligten Parteien steigern, ist in Ecuador nicht vllig fremd.
306 307

220

wichtigen Positionen wurden an liberal-konservative Politiker oder an Geschftsleute oder Technokraten vergeben. Um die wirtschaftlichen Reformen durchzusetzen, isolierten Hurtado, Febres Cordero, Borja und Durn Balln das economic policy making von den jeweiligen Parteien. Die Begrndung war, dass die Themen nur sachgerecht und wegen der Komplexitt technokratisch behandelt werden mssen (vgl. Conaghan et al. 1990; Conaghan 1995, 2003). Smtliche peruanische Prsidenten von Belande bis Toledo waren im Grunde von einer Aura der Arroganz und Selbstgeflligkeit umgeben. Belande trotz der Koalition mit PPC und Garca strebten von vornherein die Bildung einer Alleinregierung an (vgl. McClintock 1994).309 Die Strategie der Regierungsbildung wurde somit in beiden Fllen von der tendenziell dominanten Position des gewhlten Prsidenten im Verhltnis zur eigenen Partei bestimmt. Trotz der Koalition mit PPC nahm Belande keine besondere Rcksicht auf seinen Regierungspartner. Garca wiederum fhlte sich mit einer starken und disziplinierten Partei im Parlament dazu prdestiniert, das Land aus seiner politischen und sozialen Krise zu holen. Dabei unterschtzte er die schwierige Lage und berschtzte die eigenen Krfte. Alberto Fujimori trat im Juli 1990 die Prsidentschaft mit dem Versprechen an, die Wirtschaftskrise und den Terrorismus auch gegen die etablierten politischen Krfte zu bekmpfen. Fujimori kam sehr schnell zu der Schlussfolgerung, dass mit dem Versuch, die parlamentarischen Machtverhltnisse zu beachten, nur wenige Gewinne zu erzielen wren. Er entschied sich, eine nicht-parteiliche Koalition (Unternehmer und Militr) zu bilden. Um ihre Ziele zu erreichen, verfolgte die Regierung mithilfe von Militr und Geheimdienst im Zeitraum 1992-2000 eine Strategie der Manipulierung und Demontierung der politischen Institutionen. Toledo, der erste Prsident nach der neuen demokratischen Transition von 2000/01, bildete eine QuasiKoalition mit dem FIM und bekam dazu gelegentlich die Untersttzung weiterer Parteien, die daran interessiert waren, die neue Demokratie nicht zu gefhrden.

McClintock stellt diesbezglich fest: [] in the first two presidential elections, the triumphant party gained a stable majority in the legislative despite the countrys multiparty system; accordingly executive-legislative relations were smooth. During this period, the most severe problem of presidentialism was the tendency of presidents to fashion themselves as messiahs [...] (1994: 287). Julio Cotler konstatiert ebenso: El control ejercido por Belande (1980-85) y por Garca (1985-90) sobre la domesticada mayora parlamentaria les dio la oportunidad para obtener amplios poderes legislativos y administrativos, otorgando al rgimen un carcter eminentemente presidencialista (Cotler 1992: 37).
309

221
Tabelle 29:
Land

Verhltnis zwischen Exekutive und Legislative nach der Regierungsbildung


Zeitraum Regierungspartei(en) 1982-85 1985-89 1989-93 1993-97 1997-01 2001-02 2002-03 2003-05 1979-81 1981-84 1984-86 1986-88 1988-90 1990-92 1992-94 1994-96 1996-97 1998-00 2003 2003-05 1980-85 1985-90 1990-92 1993-95 1995-97 2001-06 UDP (MNRI, MIR, u.a.) MNR, ADN MIR, ADN MNR, UCS, MBL ADN, MIR, UCS, Condepa ADN, MIR, UCS MNR, MIR, UCS unabhngig CFP, DP DP PSC, PCE, PLRE PSC, PCE, PLRE ID, DP ID PUR, PCE PUR, PCE PRE, APRE DP PSP, MUPP-NP PSP AP, PPC, APRA C90 C90-NM C90-NM Per Posible, FIM Regierungstyp formale Koalition formale Koalition formale Koalition formale Koalition formale Koalition formale Koalition formale Koalition Alleinregierung formale Koalition parl. Kooptation formale Koalition formale Koalition formale Koalition Alleinregierung formale Koalition formale Koalition Quasi-Koalition parl. Kooptation formale Koalition parl. Kooptation formale Koalition Alleinregierung Alleinregierung Alleinregierung Alleinregierung Quasi-Koalition Mehrheit im
Abg. Haus Senat

Prsident

Bolivien H. Siles Zuazo V. Paz Estenssoro J. Paz Zamora G. Snchez de L. (I) H. Banzer J. Quiroga G. Snchez de L. (II) C. Mesa Ecuador J. Rolds O. Hurtado L. Febres Cordero (I) L. Febres Cordero (II) R. Borja (I) R. Borja (II) S. Durn Balln (I) S. Durn Balln (II) A. Bucaram J. Mahuad L. Gutirrez L. Gutirrez Peru F. Belande Terry A. Garca A. Fujimori A. Fujimori A. Fujimori A. Toledo
a

Nein Ja Ja Ja Ja Ja Ja Nein Nein Nein Nein Nein Ja Nein Nein Nein Nein Nein Nein Nein Ja Ja Nein Ja Ja Nein

Nein Ja Ja Ja Ja Ja Ja Nein ------------------------Ja Ja Nein -------

Phaseneinteilung innerhalb der Prsidentschaften nach Parlamentswahlperioden.

Quelle: In Anlehnung an Thibaut (1996: 297). Eingene Zusammenstellung.

In Tabelle 29 sind die Ergebnisse der prsidentiellen Regierungsbildungen seit der Redemokratisierung in der Andenregion zusammenfassend dargestellt. Die aufgefhrten Daten zeigen, inwiefern jene Prsidenten, deren Regierungsbildung sich an den parlamentarischen Gegebenheiten orientierten, in der Lage waren, sich innerhalb der Parlamente nominelle Gestaltungsmehrheiten zu verschaffen. Mit der Ausnahme von Siles Zuazo und Mesa bauten smtliche bolivianische Regierungen auf einer verlsslichen parlamentarischen Mehrheit in beiden Kammern auf. Die dominanten peruanischen Prsidenten legten prinzipiell wenig Wert auf eine kooperative Interaktion mit dem Parlament. Sie vertrauten ihrer eigenen Fhrungsstrke. Die beiden ersten Prsidenten wurden von starken Parteien getragen, welche eine Mehrheit in beiden Kammern hatten. Als die erste Minderheitsregierung an die Macht kam, waren die Anreize, auerhalb der etablierten Regeln zu spielen, zu anziehend. Trotz der prsidentiellen Bemhungen waren praktisch alle ecuadorianischen Exekutiven in der Minderheit und ihre Schwche gegenber dem Parlament offensichtlich. Dem kurzfristigen und opportunistischen Kalkl der Parteien im Parlament standen unberwindbare Hrden zur Bildung von stabilen beschlussfhigen Mehrheiten im Wege. Zwischen der Konsistenz der Strategien der Re-

222

gierungsbildung und dem Grad der Kabinettsstabilitt ist ebenso eine Korrelation festzustellen.
Tabelle 30: Kabinette in den Andenlndern 1979-2000
Kabinette von Land Periode Anzahl 8 20 9
Mehrheitsparteien Minderheitsparteien Mehrheitskoalitionen Minderheitskoalitionen

parteiliche Minister (in %) 79,5 34,7 59,2

Koaleszenz 0,73 0,27 0,54

Bolivien 1982-2000 Ecuador 1979-1998 Peru 1980-1992

0 0 2

1 4 1

4 1 4

3 15 2

Quelle: Amorim Neto (2006: 427).

Wie aus Tabelle 30 zu entnehmen ist, waren die prsidentiellen Kabinette in der Andenregion nicht ausschlielich aus Parteimitgliedern zusammengesetzt. Aber dort, wo die Parteien eine wichtigere Rolle bei der Regierungsbildung und parlamentarischen Mehrheitsbeschaffung gespielt hatten, war die direkte Beteiligung der Parteien in den jeweiligen Kabinetten und die Kabinettsstabilitt bzw. -kohsion deutlich hher, als in den Lndern wo die Parteien weniger aktiv an der Regierung beteiligt waren. Bolivien zeigt im subregionalen Vergleich mit 79,5% der gesamten Minister die hchste Partizipation der Parteien an den Kabinetten, gefolgt von Peru mit nur 59,2%. Ecuador offenbart noch eine andere Seite der Schwchen der politischen Institutionen. Innerhalb von 19 Jahren wurden 20 unterschiedliche Kabinette gebildet mit einer niedrigen Partizipation der politischen Parteien (nur 34,7% aller Minister).310 Bei der effektiven Koordination der Beziehung zwischen Exekutive und Legislative spielt ebenso die konkrete parteipolitische oder personelle Zusammensetzung des Kabinetts eine herausragende Rolle, wie Amorim Neto wie folgt feststellte:
Every time presidents make a cabinet appointment, they are signaling to other political actors which goals they are pursuing, which interests they are willing to please, how they expected to exercise executive power, and how they plan to relate to the other branches of government, particularly the legislative one (2006: 417).

Zusammenfassend soll festgehalten werden, dass die Konkordanz oder Asymmetrie der Mehrheitsverhltnisse zwischen den Staatsorganen die potentiellen Restriktionen der Handlungsfhigkeit von Regierungen vorstrukturierte und dies sich auf Konfliktoder Konfrontationspotential im Verhltnis zwischen Exekutive und Legislative auswirkte. Die aus nicht-konkordanten Mehrheitsverhltnissen entstehenden Restriktionen

310 Im regionalen Vergleich erreichen Uruguay (98,5%), Costa Rica (98,2%), Mexiko (96,4%), Kolumbien (94,4%) und Chile (93,3%) deutlich hhere Werte. In den USA dominieren vllig die Parteien das Kabinett (100%; vgl. Amorim Neto 2004, 2006).

223

knnen eine Handlungsblockade provozieren oder Versuche eines Prsidenten, seine Regierung auf der Basis nicht-parlamentarisch abgesttzter Machtressourcen zu fhren, oder aber in mehr oder weniger erfolgreichen Bemhungen mnden, durch fallweise Verhandlungen mit den im Parlament vertretenen Krften Kompromisse zu erzielen. Auf der anderen Seite stellen nominelle und parlamentarische Mehrheiten einer prsidentiell gefhrten Regierung keine Garantie fr die umstandlose Sanktionierung von Regierungsvorhaben durch das Parlament dar. Einschrnkungen der Handlungsfhigkeit (oder die Neigung zum unilateralen, autokratischen Regierungshandeln) knnen sich auch aus Divergenzen zwischen der Regierung und ihrer politischen Basis im Parlament oder schlicht aus dem unterschiedlichen Zeithorizont der jeweiligen Entscheidungstrger ergeben (vgl. hierzu Thibaut 1996: 298).311 Der folgende Abschnitt analysiert die Dynamik der andinen Regierungssysteme unter den bereits beschriebenen formal-institutionellen und politisch institutionellen Bedingungen. Dabei wird der Versuch unternommen, die folgenden Fragen zu beantworten: (1) Wie entwickelten sich konkret die Beziehungen zwischen Prsidenten und Parlamenten unter den jeweils gegebenen nominalen Mehrheitsverhltnissen? (2) Wie wurde die Regierung gefhrt? Schlielich: (3) Welche Rolle spielten dabei institutionelle Detailarrangements, politisch-strukturelle sowie soziokonomische Rahmenbedingungen des Regierungs- und Oppositionshandelns.

4.3.2.3 Regierungsfhrung und Regierungsstil

Die anschlieende vergleichende Analyse der Beziehungen zwischen Exekutive und Legislative und die daraus erwachsenden Tendenzen zur Regierungsfhrung wird aufgrund der seit der Redemokratisierung in den Anden gesammelten Informationsflle selektiv und kursorisch ausfallen. Somit wird nur versucht, die Haupttendenzen der Dynamik der andinen Regierungssysteme zu identifizieren und zu rekonstruieren. Die folgenden Ausfhrungen zu den erkennbaren Mustern der Regierungsfhrung in den drei Lndern konzentrieren sich auf die Beschreibung der Modi des Regierungshandelns und die Interaktion zwischen den am politischen Entscheidungsprozess beteiligten institutionellen Akteuren.

311 Exekutiven stehen unter einem sehr hohen Zeitdruck. Sie mssen meistens schnelle Entscheidungen treffen, ohne eine vollstndige und ausreichende Information zu besitzen.

224

Die althergebrachte These von Carl Joachim Friedrich (1959: 30) prsidentielle Systeme tendieren zur Diktatur brachte Guillermo ODonnell (1994) mit seinem Konzept delegative democracy bezglich der lateinamerikanischen Lnder und ihren widrigen wirtschaftlichen Umstnden auf den neuen Stand. Dabei ging es um die Frage, ob und wie es mglich sei, die zur Reformierung des in die Sackgasse geratenen staatszentrierten Entwicklungsmodells erforderlichen Manahmen (Inflationsbekmpfung, Liberalisierung der inneren Mrkte und des Auenhandels, Haushaltssanierung, Privatisierungen etc.) mit den knappen zur Verfgung stehenden Mitteln der demokratischen Regierungen durchzusetzen, ohne die vertikalen Kontrollmechanismen der Gewaltenteilung zu schwchen bzw. auszuschalten. ODonnell zufolge werde angesichts des enormen Reformbedarfs und der erheblichen Belastungen der Regierungen in den eben gegrndeten Demokratien beinahe zwangslufig eine eben nicht demokratische, sondern quasi-autoritre Regierungspraxis hervorbringen, nmlich eine delegative democracy (vgl. ODonnell 1994).312 Angesichts der problematischen vorautoritren Erfahrungen mit der Demokratie, der von den autoritren Regimen geerbten katastrophalen wirtschaftlichen Lagen sowie den mit der Transition verbundenen Schwierigkeiten schien die These ODonnells hinsichtlich der politischen Entwicklung der Andenlnder eine gewisse Plausibilitt zu besitzen (vgl. Conaghan et al. 1990). Die Dringlichkeit der politischen, wirtschaftlichen und sozialen Herausforderungen sowie die aus der politischen Tradition, Kultur und den Institutionen entstandenen Schranken setzten die Steuerungsfhigkeit der andinen Exekutiven enge Grenzen. Damit wurden sie auch in die Versuchung gebracht, mit autoritren Mitteln ihre Regierungsprogramme durchzusetzen. Welche Strategien sich als wirkungsvoll, nachhaltig und der Demokratie frderlich erwiesen haben, soll anschlieend behandelt werden. Dabei wird gezeigt, dass Regieren in schwierigen Zeiten und mit knappen Ressourcen immer ein mit vielen Unsicherheiten und Gefahren verbunde312 Zentrale Merkmale dieser politischen Gebilde nannte ODonnell: (1) Die autoritre, einer demokratischen Kontrolle durch Institutionen wie Parlament und Justiz weitgehend entzogene Regierungsfhrung durch einen direkt gewhlten, rein plebiszitr legitimierten Prsidenten, an den die Whlerschaft die persnliche Befugnis delegiert, fr eine bestimmte Zeitspanne das Land ohne irgendwelche Restriktionen zu regieren, auer solchen, die sich aus der nackten, das heit der nicht-institutionalisierten Macht ergeben. (2) Eine rein technokratischen Kriterien folgende hierarchische Politiksteuerung, insbesondere in Bezug auf die Stabilisierung der Wirtschaft sowie die vollstndige Konzentration der Verantwortung in der Person des Prsidenten. Dies bedeutet ein Teufelskreis, in dem aus der pltzlichen Delegitimierung des gewhlten Prsidenten der Ruf nach einem neuen, ebenso plebiszitr legitimierten Fhrer erwachse, damit werde die Konsolidierung des demokratischen Institutionensystems jedoch extrem unwahrscheinlich (vgl. hierzu Thibaut 1996: 299-302). Zur Kritik des Begriffes delegative Demokratie, s. ebenso Nohlen (1995a).

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nes Unterfangen ist und dies nicht nur in Transformationsgesellschaften. Bei den folgenden Analysen der Regierungsfhrung in den drei Andenlndern wird die von Thibaut (1996: 299-302) aus der Perspektive der Stellung des Prsidenten in den Beziehungen zwischen Exekutive und Legislative vorgenommene Kategorisierung verwendet: (1) Dezisionismus (oder Prsidialsuprematie): Der Prsident versucht von oben und hierarchisch zu regieren, (2) Koordination (oder Kompromissbildung): Der Prsident sucht eine mehr oder weniger stabile Kooperation oder Vereinbarung mit den parlamentarischen Krften und (3) Immobilismus (oder Konfrontation): Der Prsident erlebt eine entschlossene parlamentarische Opposition und findet keine Lsung, um die Blockade zu brechen.313 Nach diesen Kriterien stellt sich die Frage, wie die Erfahrungen in den drei Lndern seit der Redemokratisierung zu charakterisieren und zu bewerten sind?314 Regierungsfhrung und -stil der bolivianischen Prsidenten unterschieden sich deutlich von denen ihrer ecuadorianischen und peruanischen Pendants und hatten einen entscheidenden Einfluss auf die politische Entwicklung. Mit der bernahme der Prsidentschaft durch Paz Estenssoro war eine Wende hin zu einem durch Verhandlungen und Kompromissbildung geprgten Verhltnis zwischen Regierung und Kongress erkennbar, nicht nur hinsichtlich der Regierungsbildung, sondern auch in Bezug auf die wichtigsten policies selbst.315 Die Prsidentschaften von Siles Zuazo (1982-85) und Sanchz de Lozada (2002-03) waren jedoch durch eine schwache Fhrung inmitten schwieriger Umstnde gekennzeichnet. Beide endeten im Chaos und mussten aus ihren mtern vorzeitig ausscheiden. Paz Estenssoro (1985-89) und Snchez de Lozada (1993-97) pflegten einen tatkrftigen Regierungsstil mit einem reformistischen Eifer, der auch als au-

313 Man knnte dazu noch eine vierte Kategorie einfhren: Indifferenz zwischen den Staatsorganen. Bei bestimmten politischen Konstellationen sind die politischen Akteure bereit, keinen besonderen Widerstand zu leisten sowie bestimmte mit ungewissen politischen Kosten verbundene Entscheidungen zu vertagen. 314 Zu den Prsidentschaften und Beziehungen zwischen Exekutive und Legislative in der Andenregion, siehe die entsprechenden Biographien der andinen Prsidenten bei www.cidob.org/bios, die im Lateinamerika Jahrbuch (LA-JB, 1992-2004) enthaltenen Chronologien sowie die entsprechenden Beitrge in Brennpunkt Lateinamerika (1999-2005). Zu Bolivien: Gamarra (1997, 1997a), Lazarte (1998), Mayorga (1998, 2001), Jost (2003) und Roncagliolo/Ponce (2005). Zu Ecuador: Espinosa (1998), Conaghan (1994, 1995), Hoffmann (1998), Snchez-Parga (1998), Minkner-Bnger (1999, 2003), MinknerBnger/Snchez (2004), Burbano de Lara/Rowland (1999), Meja (2002), Ogrinz (2003) und Faust et al. (2005). Zu Peru: Eguiguren (1993, 2004), McClintock (1994), Tanaka (1997, 2002, 2006) und Steinhauf (2002). 315 Herbert Klein fasst den neuen Zustand der bolivianischen Politik wie folgt zusammen: Without question the establishment of a solid multiparty system, the rise of a powerful legislature, the increasing importance of municipal politics, and the use of multiparty pacts to govern the country have become new elements in the political evolution of Bolivia (2003: 257).

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toritr bezeichnet wurde.316 Die Regierungen von Paz Zamora (1989-93) und Banzer (1997-2001) waren durch einen unentschlossenen Stil gekennzeichnet. Beide vernachlssigten den Reformprozess und gaben den zu ihrer Zeit eingefhrten Reformen keine klare, politische Untersttzung (vgl. Roncagliolo/Ponce 2005: 236-40). Nach drei Wahlen (1978, 1979 und 1980) bernahm Hernn Siles Zuazo am 10. Oktober 1982 nach 22 Jahren die Prsidentschaft des Landes zum zweiten Mal. Obwohl Siles ein fhiger Oppositionsfhrer war, war er ein inkompetenter Verwalter und schwacher Unterhndler. Einige Monate nach der Wahl isolierte er die MIR und andere wichtige Untersttzer (Klein 2003: 240). Er war zudem unfhig, die wirtschaftliche Krise zu meistern.317 Die MNR und ADN bten eine gnadenlose Opposition gegen die Regierung aus, die wegen der wirtschaftlichen Krise, des Widerstands der Gewerkschaften gegen die neoliberalen Manahmen, der Unruhen in den Kasernen sowie wegen der inneren Spannungen innerhalb der UDP in die Enge getrieben war. Im Januar 1983 traten die sechs Minister der MIR gemeinsam zurck. Der Vizeprsident, Paz Zamora, blieb jedoch bis Dezember 1984 im Amt. Siles verlor auch die Untersttzung der COB und von alten Verbndeten der MNR. Angesichts der aussichtslosen Lage gab Siles nach und erklrte sich einverstanden, vorgezogene Wahlen abzuhalten. Trotz des Sieges Banzers in den Volkswahlen von 1985, wurde der zweite Bestplatzierte vom Parlament gewhlt, was die Grundlage fr eine neue demokratische Phase bildete. Am 5. August 1985 wurde Vctor Paz Estenssoro318 vom Parlament zum Prsidenten gewhlt. Paz Estenssoro kehrte nach 21 Jahren an die Macht zurck, um das von der Nationalen Revolution geschaffene staatszentrierte Modell abzubauen. Das Scheitern der UDP-Regierung bereitete gewissermaen den Boden fr die Implementierung einer

316 Die beiden Prsidentschaften von Snchez de Lozada zeigen, wie unterschiedliche kontextuelle Bedingungen das Handeln der politischen Akteure dermaen beeinflussen knnen, dass ein Ergebnis vollkommen anders ausfllt. 317 Das autoritre Erbe und die 1982 entfesselte Verschuldungskrise belasteten die ersten Jahre der jungen Demokratie sehr. Zudem waren die Makroindikatoren whrend der Regierung Siles Zuazos vllig auer Kontrolle geraten: BIP (1982: -4,4%; 1983: -6,5%; 1984: -0,3%; 1985: -0,2%) und Inflation (1982: 132,6%; 1983: 269,0%; 1984: 1.282,6%; 1985: 11.747,8%) zeigten einen eindeutigen negativen Trend. Smtliche wirtschaftliche Daten beziehen sich, sofern nicht anders angegeben, auf in Tabellen 12 und 13 wiedergegebene Ziffern. 318 Seine politische Karriere begann 1938, als er als Abgeordneter von Tarija gewhlt wurde. Er war einer der Grnder der MNR. Seine Partei nahm am Putsch teil, der den reformistischen Major Gualberto Villarroel an die Macht brachte. Er war Initiator und Anfhrer der Nationalen Revolution. Er lebte dreimal im Exil (1946-52, 1964-71 und 1974-78). 1971 untersttzte er die Machtergreifung von Banzer. Er wurde viermal Prsident (1952, 1960, 1964 und 1985). Am 10. Mrz 1990 verzichtete er endgltig auf die MNR-Fhrung. Er starb am 7. Juni 2001.

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rigorosen Liberalisierungspolitik, die so genannte Nueva Poltica Econmica (NPE).319 Angesichts einer Hyperinflation von fast 12.000% und eines Wirtschaftswachstums von -0,2 im Jahre seines Amtsantritts, konnte die Exekutive auf die absolute Notwendigkeit unpopulrer Manahmen und das Erfordernis einer starken, durchsetzungsfhigen Exekutive verweisen. Per Dekret fhrte Paz Estenssoro ohne die direkte Beteiligung des Parlaments eine rigorose neoliberale Stabilisierung und Strukturanpassung ein, doch mit Untersttzung der ADN. Am 29. August 1985 wurde das berhmte Dekret 21060 erlassen. Klein kommentierte den von Paz Estenssoro durchgemachten Lernprozess wie folgt: To the surprise of all, Paz Estenssoro adopted the principles of economic liberalism and rejected the economic nationalist and state capitalist ideology, which he himself had been fundamental in implanting earlier in Bolivia (Klein 2003: 244). Paz Estenssoro arbeitete eng mit seinem politischen Gegner Hugo Banzer und mit der ADN zusammen, um die wirtschaftlichen Reformen durchzusetzen. Am 16. Oktober 1985 bildeten MNR und ADN eine parlamentarische Koalition unter dem Name Pacto por la Democracia. Mit einer deutlichen Mehrheit im Parlament (84 Mandate von 130 im Abgeordnetenhaus und 26 von 27 im Senat) war es fr die MNR leicht, den Gesetzgebungsprozess zu bestimmen sowie das Militr und den sozialen Protest zu kontrollieren. Mit der Sicherheit der parlamentarischen Untersttzung zauderte Paz Estenssoro nicht, die Arbeiterproteste zu unterdrcken, dafr den Ausnahmezustand zu erklren und Gewerkschaftler in ferne Gebiete zu verbannen. Dies und die Restrukturierung der COMIBOL schwchten nachhaltig die ehemals mchtige COB und die linken Gruppierungen. Die ajuste (Anpassung) war wirkungsvoll,320 die sozialen Kosten waren jedoch erheblich.321 Angesichts der bevorstehenden Wahlen brach die parlamentarische Koalition zwischen MNR und ADN im Februar 1989 zusammen. Die Wahlen vom Mai 1989 gewann der MNR-Kandidat mit einer relativen Mehrheit von 25,6%. Die aus dem Bruch der Koalition entstandenen Animositten brachten die AND dazu, dem Neffen des Prsidenten und dritten Bestplatzierten, Paz Zamora, zum Prsidentenamt zu verhelfen. 1989 erfolgte der erste friedliche Regierungswechsel seit 1960. Bei beiden war Paz Estenssoro dabei.
319 Die erste unter demokratischen Bedingungen vollzogene neoliberale Reform. Die erste fand unter der Militrdiktatur in Chile statt. 320 Ab 1987 zeigte die NPE die ersten positiven Wirkungen. Das BIP wuchs wieder (1987: 2,1%; 1988: 3,0%; 1989: 3,8%) und die Inflation sank unter 20,0% (1987: 14,6%; 1988: 16,0%; 1989: 15,2%). Dazu wurde am 1. Januar 1989 eine neue Whrung, der boliviano, eingefhrt.

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Jaime Paz Zamora322, der frhe Marxist, jetzige Sozialdemokrat und Anhnger der in der NEP enthaltenen Anpassungspolitik, wurde im Parlament mit den Stimmen der AND, PDC und CONDEPA zum Prsidenten gewhlt. Die MIR-Regierung war nicht radikaler als die alten Parteien, besonders weil sie eng mit der konservativen ADN zusammenarbeitete. Am 24. August bildeten die MIR und AND die Regierungskoalition Acuerdo Patritico (AP), die mit einem politischen Rat (Consejo Poltico del Acuerdo Patritico, COPAP) unter der Leitung von Banzer versehen war.323 Beide Parteien bildeten gleichberechtigt das Kabinett. Die ADN erhielt die wichtigen Auen-, Verteidigungsund Finanzministerien. Die Weiterfhrung der Paz EstenssoroAnpassungspolitik erzeugte positive Ergebnisse. 1989-92 wuchs das BIP durchschnittlich um 4,8% und die Inflation sank 1992 auf 12,1%.324 Die sozialen Indikatoren verschlechterten sich hingegen weiter, was die soziale Mobilisierung erneut entfachte. Die Spannungen zwischen Regierung und Opposition verstrkten sich im November 1990 mit der Anklage der MNR beim Obersten Gerichtshof aufgrund der neuen Steuerregelungen. Der COPAP entschied acht der Richter abzusetzen, die zugunsten der MNR entschieden hatten. Daraufhin musste der Prsident Vorwrfe von institutioneller Einmischung und autoritrem Verhalten hinnehmen. Im Februar 1991 schloss die regierende Koalition (AP) einen politischen Pakt mit der MRN, um u.a. den andauernden Konflikt mit der Justiz zu beenden. Ende Mai 1991 gaben die Regierungspartien schlielich nach und erklrten sich mit der Rckkehr der Richter in ihre mter einverstanden. Bei der Paz-Regierung begann auch die Drogenpolitik eine zentrale Rolle zu spielen.325 Die AP berlebte, bis sie bei allgemeinen Wahlen von 1993 der MNR unterlag. Nach der Machtbergabe verschwand der Zusammenschluss zwischen ADN und MIR. Die MNR
321 Ein soziales Erdbeben war die Entlassung von 25.000 Arbeitern der staatlichen Minengesellschaft COMIBOL aufgrund des Zusammenbruchs der internationalen Zinnpreise. 322 Seine politische Karriere begann er als Direktor fr Auenpolitik des Auenministeriums unter der kurzen Regierung von Juan Jos Torres (1970/71). Er war einer der Grnder der MIR und Gegner der Diktatur Banzers. Die MIR bildete mit der MNRI von Siles Zuazo, PCB und einer Fraktion der PRIN die Unin Democrtica y Popular (UDP). Die UDP nahm an den Wahlen von 1978, 1979 und 1980 teil. Paz Zamora war der Kandidat fr die Vizeprsidentschaft. Er bte das Amt des Vizeprsidenten zwischen 1982-83 aus. Er war Prsidentschaftskandidat der MIR 1985, 1989 und 1997 und 2002. 323 Zudem erreichte Banzer auch die Vizeprsidentschaft fr den Christdemokraten Luis Ossio Sanjins und verpflichtete die MIR zur Untersttzung seiner Kandidatur in den nchsten Wahlen. 324 Die Regierung unternahm dennoch wenige Anstrengungen, um die so genannten strategischen staatlichen Unternehmer (YPFB, ENTEL, ENDE, ENFE, ENAF und LAB) zu privatisieren. 325 Whrend Paz Zamora die US-amerikanische Antidrogenpolitik untersttzte, versuchte er gleichzeitig bei internationalen Foren die Annerkennung der positiven Eigenschaften der Kokabltter zu erreichen. Nach dem Ende seiner Amtszeit wurde jedoch bekannt, dass die MIR ihren Wahlkampf von 1989 mit aus dem Drogengeschft stammenden Geldern finanziert hatte. Paz Zamoras besondere Aufmerksamkeit galt dazu den indigenen Vlkern und der Umwelt. 1990 wurde die Gesetzgebung ber die Rechte der

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bernahm noch einmal die Regierungsverantwortung und fhrte eine neue Reformwelle ein. Gonzalo Snchez de Lozada326 versprach beim Wahlkampf Plan para Todos das, was er mit der NPE verweigert hatte, nmlich: Arbeitspltze, Sozialfrsorge, Wohnungen und bessere Lhne.327 Fr die Wahlen von 1993 unter dem Motto Eine Revolution, um Bolivien seinen eigenen Leute zurckzugeben schloss Snchez de Lozada ein Wahlbndnis mit der MRTKL und deren Anfhrer, Vctor Hugo Cardenas, der Vizeprsidentschaftskandidat wurde. Goni wurde im Parlament mit den Stimmen der MNR, MRTKL, USC und MBL zum Prsidenten gewhlt. Die Regierungskoalition wurde aus diesen vier Parteien zusammengesetzt: Pacto por la Gobernabilidad. Da der Vorsprung von Snchez de Lozada vor dem zweiten Bestplatzierten in den Volkswahlen sehr eindeutig ausgefallen war,328 konnte die MNR einen greren Einfluss auf die Regierungsbildung ausben. Damit hatte auch der Prsident mehr Raum, um mit einem strak personalistischen Stil zu regieren. Die neue Regierung beschloss Reformen bezglich der Dezentralisation, der privaten Rentenversicherung und der Privatisierung der sechs strategischen staatlichen Unternehmen. In dieser Regierung wurde auch eine umfassende Verfassungsreform durchgefhrt (s. Abschnitt 4.2.2.1). Die makrokonomischen Indikatoren blieben stabil.329 Obwohl das Traumland der Reformen die internationale ffentlichkeit beeindruckte, war die Whlerschaft mit dem reformeifrigen Prsi-

indigenen Gemeinden und 1992 ber den Umweltschutz verabschiedet. Das wahre Problem war dennoch die Drogenmafia und das Drogengeschft. Der Prsident entwickelte eine doppelte Strategie. 326 Die politische Karriere von Snchez de Lozada (Spitzname: Goni) begann 1979, als er 1979 und wiederum 1980 als Abgeordneter in die MNR-Listen gewhlt wurde. 1985 wurde er zum Senator gewhlt und im Januar 1986 zum Planungsminister ernannt, mit der schwierigen Aufgabe, die neoliberale Wirtschaftspolitik (NPE) umzusetzen. 1989, 1993 und 2002 kandidierte er fr die Prsidentschaftswahlen. Dreimal gewann er, aber nur zweimal (1993, 2002) wurde er im Parlament zum Prsidenten gewhlt. 327 Der Plan para Todos beinhaltete die Kapitalisierung von Staatsunternehmen, die Schaffung von 500.000 Arbeitspltzen, ein durchschnittliches Wachstum von 8% pro Jahr, eine Inflationsrate unter 10% und US$ 8 Mrd. Investitionen. Whrend der Regierungszeit von Snchez de Lozada wurde eine umfassende Reform durch mehrere Gesetze unternommen: Gesetz zur Volksbeteiligung (20. April 1994), Bildungsreform (8. Juli 1994), Dezentralisierung der Verwaltung (28. Juli 1995), Agrarreform (17. Oktober 1996) und Rentenreform (29. November 1996). Aus dieser Reform ist das Novum des Plan de Capitalizacin hervorzuheben, der einen jhrlichen Solidarittsbonus (bonosol) fr alle Bolivianer, die lter als 21 Jahre waren, vorsah. Mit dem Gesetz von Participacin Popular (1994) und Descentralizacin (1995) versuchte die MNR, dem Zentralismus entgegenzuwirken und die politische Autonomie der Kommunen zu strken. Dafr wurden 311 neue Kommunalverwaltungen geschaffen. ber die umfassenden Reformen der Regierung Snchez de Lozadas, s. Jost (2003). 328 Snchez de Lozada erreichte mit 35,6% der gltigen Stimmen einen Vorsprung von mehr als 14 Punkten gegenber Banzer. Daraufhin entschied sich Banzer, seine Kandidatur vor der Abstimmung im Parlament zurckzuziehen. 329 Das BIP wuchs zwischen 1994-97 durchschnittlich mehr als 4,5% und die Inflation blieb abgesehen von 1995 (10,2%) auch unter den 10%.

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denten nicht ganz zufrieden,330 da sie den Eindruck erhalten hatte, dass Goni eher groe strukturelle Reformen im Blick hatte, als die sozialen Probleme zu lsen.331 Unter diesen Umstnden hatte der MNR-Kandidat, Juan Carlos Durn, wenige Chancen gegen den hartnckigen und sechsmaligen Prsidentschaftskandidaten, Hugo Banzer. Mit ihm begann die partielle Demontierung der durchgefhrten Reformen und nach der ADNRegierung war Bolivien ein Krisenland geworden (Marmon 2005). Hugo Banzer Surez332 wurde mit einer breiten Mehrheit (118 von 157 Mandaten) vom Parlament gewhlt. Aus vier groen und vier kleinen Parteien bildete er Compromiso por Bolivia, die so genannte Megakoalition (Mayorga 2001), die ihm eine parlamentarische Untersttzung sicherte, welche weit ber die Zweidrittelmehrheit hinausging (fast 74,0% der Mandate im Abgeordnetenhaus und ca. 89,0% im Senat). Beim Regierungseintritt bestand er auf drei Superzielen: Bekmpfung der Armut, Ausrottung des Drogenhandels und Erreichen eines Zugangs zum Meer (LA-JB 1998: 160), ohne eine Alternative zu dem 1985 etablierten neoliberalen Modell zu bieten.333 Seine Administration musste sich sehr frh mit der langsamen Zersetzung der Regierungskoalition und der Zunahme der sozialen Konflikte, insbesondere im Jahre 2000, auseinandersetzen. Bereits im August 1998 trennte sich Banzer von CONDEPA und die ADN verstrkte ihre eigene Machtbasis. Obwohl die makrokonomischen Variablen relativ stabil blieben,334 rief die Unfhigkeit der Regierung, der extremen Armut Einhalt zu gebieten, den sozialen Ausbruch vom 8. April 2000 (la guerra del agua) aus.335 An330 Im Mrz 1996 war die Akzeptanz der Regierungsfhrung in der Bevlkerung auf 26% gesunken (LA-JB 1997: 175). 331 In der Chronologie 1997 vom Lateinamerika Jahrbuch wurde ber die erste Prsidentschaft Snchez de Lozadas folgendes Urteil gefllt: Viele Manahmen wurden in ihrer mittel- bis langfristigen Tragweite fr die Modernisierung des Landes nicht verstanden. Sie wurden von der Regierung in autoritrer Weise durchgesetzt; die Konsolidierung blieb bei der Vielzahl der Vernderungen auf der Strecke (1998: 155f.). 332 Banzer war deutscher Herkunft. Er wurde Erziehungsminister 1964-66 unter der Diktatur Barrientos. Er war Diktator 1971-78 und grndete 1979 die ADN, christlich-soziale Partei. Er kandidierte sechsmal fr die Prsidentschaft (1979, 1980, 1985, 1989, 1993 und 1997). Nach seiner Diktatur schaffte es Banzer [...] to distance himself from the military juntas of the 1979-82 period and consistently threw his support behind the democratic processes, thus becoming a pillar of the civilian political system (Klein 2003: 240). Die ADN untersttzte die Regierung von Paz Estenssoro (1985-89), regierte mit Paz Zamora und kam selbst 1997 an die Macht. Banzer war der erste Ex-Diktator, der durch demokratische Wahlen wieder an die Macht gelangte. Er starb am 5. Mai 2002. 333 Ohne genauere Angaben versicherte Banzer, dass seine Regierung dem Volke zu Dienen habe, auf der Seite der Armen sei und dass er sich zur Unterzeichnung eines sozialen Dreiparteienpakts (Unternehmer, Arbeiter und Regierung) verpflichten werde (zit. nach CIDOB 2006). Die pauschalen und populistischen Aussagen erweckten den Eindruck, dass Banzer ber kein konkretes Programm verfgte. 334 Das BIP hatte whrend der Jahre 1998-2000 eine regressive Tendenz (jeweils 5,0%; 0,3% und 2,5%) und die Inflation tendierte eher zu sinken (jeweils 4,4%; 3,1% und 3,4%). 335 Ein Generalstreik in Cochabamba gegen die Privatisierungsplne der Wasserversorgung und die Meuterei der Polizei in La Paz mit der Forderung von Lohnerhhungen zwang Banzer zur Erklrung des

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gesichts der daraufhin ausufernden sozialen Gewalt entschied sich Banzer, die Privatisierungsplne zurckzunehmen. Am 4. Oktober brachen jedoch neue Proteste aus. Die Regierung gab erneut nach, setzte das Ley de Tierras auer Kraft und nahm die neue Wassersteuer zurck. Der Konflikt und die Rckzieher der Regierung stellten ihre Fhigkeit in Frage, die zentralen Probleme des Landes zu lsen (vgl. Lazarte 2005: 126).336 Wegen Gesundheitsproblemen trat Banzer am 6. August 2001 zurck und der junge Vizeprsident bernahm die Exekutive mit einer geschmlerten Regierungskoalition. 2001 blieben in der Regierungskoalition nur ADN, MIR und UCS. Das Erbe Banzers war eine konsequente Drogenpolitik (Plan Dignidad), mit der jedoch die Repression zunahm und die antisystemischen Gruppierungen, angefhrt von Evo Morales und Felipe Quispe, an politischer Bedeutung gewannen.337 Der Nachfolger Banzers, Jorge Quiroga Ramrez338, nderte den Regierungsstil und gab sich angesichts der spannungsgeladenen Lage kompromissbereit. Um die wirtschaftliche Rezession zu stoppen und die sozialen Indikatoren zu verbessern, legte der neue Prsident ein Antikrisenprogramm (Plan Tuto) vor. Quiroga erhoffte mit dem Gasexport (v.a. nach Brasilien, USA und Mexiko) die notwendigen Finanzmittel fr das Land zu erhalten. Der Prsident suchte den Dialog mit den radikalisierten Gruppen, um sein Amt ohne Zwischenflle zu beenden.339 Die mchtige CSUTCB gestand der Regierung eine Waffenruhe zu, bis zur Aushandlung eines Abkommens, das die Forderungen des Sektors zufrieden stellte. Die Regierungszeit von Quiroga war eher durch eine gewisse Indifferenz der Gewalten charakterisiert. Die wichtigsten Parteien konzentrierten ihre Krfte auf die nahe bevorstehenden Wahlen, ohne groe Anforderungen an die Regierung zu stellen. Von Quiroga erwartete man nur Kontinuitt, Ernsthaftigkeit und guten Willen. Bei den Wahlen von 2002 brach die Regierungspartei (AND) zusamAusnahmezustands. Am Tag danach forderte die CSUTBC unter der Fhrung des radikalen Felipe Quispe (Spitzname: El Mallku) die Regierung heraus und berfiel Kaserne. 336 Aufgrund der hufigen Konzessionen der Regierung an die Aufstndischen wurde die Handlungsfhigkeit der aus unterschiedlichen politischen Strmungen bestehenden Regierungskoalition [] fr jedermann transparent und quasi zum Markenzeichen der Regierung Banzer (LA-JB 2001: 182). 337 Die Drogenpolitik bestimmte die Auenbeziehungen Boliviens zu den USA. Die bolivianischen Regierungen standen seit Paz Zamora auen- und innenpolitisch unter einem erheblichen Druck. Sie waren auf die Entwicklungshilfe der USA angewiesen und mussten mehreren aus der Militarisierung der Drogenproblematik entstehenden sozialen Unruhen entgegentreten. 338 Quiroga (Spitzname: Tuto) begann seine Karriere 1990 als Staatssekretr und wurde 1992 Finanzminister. 1997 wurde er zum Vizeprsidenten gewhlt und im August 2001 musste er die Prsidentschaft nach dem Rcktritt von Banzer bernehmen. Fr die vorgezogene Prsidentschaftswahl 2005 trat er formell aus der ADN aus, um als nicht parteigebundener Kandidat fr das Wahlbndnis PODEMOS anzutreten. Er unterlag jedoch dem Kokabaueranfhrer Evo Morales. 339 Die USA, die ihre Zufriedenheit mit der Drogenpolitik Banzers zeigte, kritisierte die Zugestndnisse von Quiroga an die cocaleros, um den sozialen Konflikt zu vermeiden (vgl. CIDOB 2006).

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men340 und es fand die einzige Wiederwahl eines Prsidenten in den drei Andenlndern in der gesamten Untersuchungszeit statt. Diesmal scheiterte jedoch die neue MNRRegierung an der zunehmenden sozialen Radikalisierung. Fr die Wahlen von 2002 entschied sich Snchez de Lozada fr einen Unabhngigen als Gefhrten, Carlos Mesa. Unter dem voluntaristischen Motto S se puede! nahm sich Snchez de Lozada eine neoliberale Stabilisierung der Wirtschaft, eine aggressive Politik der nationalen Energieressourcen sowie eine Erweiterung der internationalen Mrkte vor.341 Entgegen der wichtigsten Meinungsumfragen war es bei den Prsidentschafts- und Parlamentswahlen in Bolivien zu einem Kopf-an-Kopf-Rennen zwischen Snchez de Lozada, Morales und dem Rechtspopulisten Reyes von der NFR gekommen. Am Ende gewann Snchez de Lozada mit einer knappen Mehrheit von 22,5% der Stimmen.342 Diesmal vereinigten sich alle traditionellen Parteien (MNR-MBL, ADN, MIR, UCS), um Evo Morales den Zugang zur Macht zu versperren und Snchez de Lozada zum zweiten Mal zum Prsidentenamt zu verhelfen. Am 25. Juli unterzeichneten Snchez de Lozada und Paz Zamora ein Bndnis, Plan Bolivia: Gobierno de Responsabilidad Nacional (vgl. Schwarzbauer 2002).343 Das Kabinett wurde mit der Beteiligung von MIR und UCS gebildet. Snchez de Lozada musste diesmal mit einer labilen Koalition sowie gegen eine radikalisierte auerparlamentarische und parlamentarische Opposition der cocaleros regieren, die mit 26,0% der Sitze Teil eines multiethnischen und mehrsprachigen Parlaments geworden waren. Diese Strkung der indigenen Parteien im Parlament (MAS um MIP) und die Drohungen von Evo Morales, eine radikale Opposition auf der Strasse auszuben, wrden sich als destabilisierend erweisen. Die Absichten der Regierung, durch eine Steuererhhung (impuestazo) das 2002 auf -9,0% des BIP angestiegene Haushaltsdefizit um drei Punkte zu reduzieren, entfesselte im Februar 2003 sozialen Protest, an dem auch die Polizei beteiligt war. Der Prsident musste die Manahmen zurcknehmen. Am 19. Febru340 Der Prsidentschaftskandidat der ADN, Ronald McLean, erreichte nur 3,4% der Stimmen und die Partei erhielt insgesamt vier Mandate. 341 Als neue Reichtumsquelle des Landes stellte sich das Erdgas heraus. Die potentiellen Gewinner aus der Kommerzialisierung und dem Export bestimmten die politische Entwicklung auch entschieden mit. Die ffnung nach Auen umfasste v.a. eine Freihandelsvertrag mit den USA und Chile sowie eine Assoziierungsabkommen mit der EU. 342 Das berraschende Wahlergebnis mit 20,9% der gltigen Stimmen fr Evo Morales wird als Protest gegen die Einmischung der USA in die Innenpolitik des Landes und gegen die Haltung zu den cocaleros gewertet (LA-JB 2003: 166).

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ar bildete er auch das Kabinett um.344 Nachdem sich die Lage nach den blutigen Unruhen vom Februar zunchst beruhigt hatte, kam es ab Mitte September aufgrund der Absichten der Regierung, ber einen chilenischen Hafen Erdgas zu exportieren, erneut zu Protesten von indigenen Organisationen, Gewerkschaften und Studenten (la guerra del gas). Mit einem landesweiten Generalstreik forderten die Gewerkschaften am 28. September den Rcktritt von Prsident Snchez de Lozada. Die Lage eskalierte als die Regierung am 12. Oktober in der Stadt El Alto Panzer und Hubschrauber gegen die Demonstranten einsetzte. Am 17. Oktober trat Snchez de Lozada zurck und Carlos Mesa, der Vizeprsident, bernahm die Regierung. Mit seiner Ankndigung, ohne Parteien regieren zu wollen, verabschiedete Mesa sich von der democracia pactada. Der neue Prsident versuchte durch einem Referendum seine Popularitt zu strken und polarisierte damit die politische Klasse (vgl. Nohlen 2005a: 50). Am Ende musste auch er dem Druck der Strasse nachgeben und zurcktreten. Die Nachfolgerfrage erwies sich als schwierig. Die radikalen Gruppen wollten nicht akzeptieren, dass einer der traditionellen Eliten die Macht bernimmt und drngten darauf, dass sowohl der Prsident des Senates und als auch der des Abgeordnetenhauses auf das Prsidentenamt verzichten. Damit wurde der Prsident des Obersten Gerichtshofes Staatsprsident. Eduardo Rodrguez sollte die Transition verwalten und vorgezogene Wahlen abhalten. Nach dem berwltigenden Sieg von Evo Morales, hat die politische Entwicklung eine neue Dynamik entfaltet, die es schwer macht, vorherzusagen, ob die bolivianische Demokratie gestrkt daraus hervorgehen wird (s. Abschnitt 4.3.3). Die bolivianische Erfahrung zeigt zumindest fr die Phase 1985-97 bzw. 2002, dass durch koordinierte, verhandlungsfrmige Entscheidungsprozesse im Verhltnis zwischen Regierung und Parlament eine makrokonomische Stabilisierung herbeigefhrt und entwicklungsstrategische Reformen eingeleitet werden knnen. Der Umstand, dass sich parlamentarische Mehrheiten fr eine Politik tief greifender Reformen des hergebrachten Entwicklungsmodells tatschlich organisieren lieen und eine blockierende Polarisierung zwischen Regierung und Opposition vermieden werden konnte, hatte jeDie MIR untersttzte Snchez de Lozada mit der Bedingung, dass die MNR den Plan Bolivia de Responsabilidad Nacional umsetzte. Der Plan betonte soziale und entwicklungspolitische Aspekte sowie die Bekmpfung der Korruption. 344 Der Einritt der NFR in die Regierungskoalition am 5. August 2003 erhhte die Handlungsfhigkeit der Regierung nicht, obwohl damit eine parlamentarische Mehrheit von mehr als zwei Dritteln erreicht wurde.
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doch auch viel damit zu tun, dass bereits Mitte der 1980er Jahre in der politischen und gesellschaftlichen Elite Boliviens ein Konsens ber die grundstzliche Notwendigkeit solcher Reformen herangewachsen war. Andererseits zeigt die bolivianische Erfahrung ebenso deutlich, dass die prsidentiellen Institutionen auch unter einer dramatischen Wirtschaftskrise Lsungsanstze entwickeln und auf den politischen Prozess stabilisierend wirken knnen, wenn die politischen Akteure zu kooperieren beginnen. In historisch vergleichender Perspektive und im Vergleich zur Entwicklung in den anderen zwei Andenlndern ist festzuhalten, dass sich Regierungsstil und politischer Entscheidungsprozess im postautoritren Bolivien durch ein hohes Ma an positiver Koordinierung auszeichneten. Die prsidentielle Strukturen und ihre Funktionsweise knnen sehr wenig zur Klrung der politischen Krise von 2003-05 beitragen. Der bolivianische Prsidentialismus zeigte nicht die von Prsidentialismuskritikern angenommenen Schwchen. Die Grnde der Krise sind eher im Modernisierungsgrad der politischen Parteien, in den strukturellen und regionalen Ungleichheiten der bolivianischen Gesellschaft sowie in den korrupten und klientelistischen Praktiken der politischen Eliten zu suchen. Diese Widrigkeiten sind mit einem bloen Wechsel zum Parlamentarismus nicht ohne weiteres zu berwinden, zumal der Prsidentialismus in Bolivien parlamentarisch funktionierte. Im Gegensatz zu Bolivien aber auch zu Peru war die pugna de poderes (Gewaltenstreit) das Schlagwort ecuadorianischer Politik. Die fr Ecuador typischen Minderheitsregierungen mussten sich bereits beim Amtseintritt auf die Konfrontation mit dem Parlament einstellen (vgl. Hoffmann 1998; Snchez-Parga 1998; Ogrinz 2003). Unabhngig vom prsidentiellen Regierungsstil des Prsidenten erlebten alle ecuadorianischen Regierungen eine bermig starke Opposition. Die erste demokratische Regierung unter Rolds erfuhr die erste Blockadesituation, die von der eigenen Partei mit verursacht wurde. Hurtado und Durn Balln setzten auf eine gemischte Strategie zwischen hierarchischer Steuerung und Kompromissbildung. Einen eher dezisionistischen und groben Stil kennzeichneten v.a. die Prsidentschaften von Febres Cordero, Bucaram und Gutirrez. Schlielich standen die letzten demokratisch gewhlten Prsidenten, Bucaram, Mahuad und Gutirrez, unter dem wachsenden Druck der wirtschaftlichen Krise und der Zunahme der sozialen (ethnischen) Radikalisierung. Am Ende waren alle drei Prsidenten politisch vollkommen isoliert. Das Parlament reagierte auf die Krise eher reaktiv und setzte Bucaram (1997) und Gutirrez (2005) ab. Mahuad (2000) wurde auch

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Opfer des Drucks der Strasse und wurde letzten Endes vom Militr gestrzt. Der erste demokratische Prsident, Jaime Rolds Aguilera345, begann unter gnstigen Bedingungen zu regieren. Die nach acht Jahren autoritrem Regime wieder gegrndete junge Demokratie, die allem Anschein nach noch dynamische Wirtschaft sowie die Popularitt des Prsidenten gaben viel Anlass zu Optimismus. Die unter dem Motto La Fuerza del Cambio erfolgreiche Kandidatur versprach einen neuen Anfang. Bald sollte sich jedoch herausstellen, dass die trotz der neuen Spielregeln fortbestehende Schwche des Parteiensystems und die tradierte konfliktive politische Kultur die pugna de poderes wieder zum Erwachen bringen wrde.346 Die Aufgaben der neuen Regierung waren vielfltig und nicht einfach, miteinander in Einklang zu bringen. Die junge Demokratie zu bewahren, die Wirtschaftskrise zu bewltigen, die Opposition zu neutralisieren, den sozialen Konflikt zu besnftigen sowie die deuda social (soziale Schuld) zu begleichen und den Plan Nacional de Desarrollo durchzusetzen, waren die Ziele und Grenzen der beiden ersten demokratischen Regierungen von Rolds und seinem Nachfolger Hurtado.347 Vor dem Wahlkampf konnte sich Rolds gegenber seinem Frderer, Asaad Bucaram, ein eigenes Profil verschaffen.348 Dies rief den Zorn des alten Caudillos hervor, der einen Sitz im Parlament errungen hatte. Mit der Hilfe der Konservativen (PCE) wurde er Parlamentsprsident und griff zusammen mit PSC, CID und PNR die Exekutive an. Spter mehrten die MPD und ID die Opposition. Der Regierung blieben nur fnf treue Abgeordnete der DP. Das von der Opposition dominierte Parlament verabschiedete auf eigene Faust zwei populistische Gesetze,349 billigte einen defizitren Haushalt fr das
345 Jaime Rolds war Abgeordneter 1967 und 1970 und Mitglied der vom Militr zur Vorbereitung der institutionellen Reformen 1976/77 gebildeten Kommission. Rolds war auerdem Schwiegersohn von Assad Bucaram, Populist und unbestreitbarer Anfhrer der CFP. 346 Unter der Regierung Rolds (1979-81) sollten sich folgende Grundmerkmale der ecuadorianischen Demokratieentwicklung abzeichnen: (1) Hohe und oft widersprchliche Erwartungen der Bevlkerung und korporativen Akteure an jeden neu gewhlten Prsidenten, (2) chronischer Gewaltenkonflikt, (3) illoyale und feindliche parlamentarische und auerparlamentarische Opposition, (4) opportunistische Grundhaltung der politischen Akteure, (5) rapide sinkende Popularitt des Staatsprsidenten und (6) unentschlossene, widersprchliche Wirtschaftspolitik. Das Zusammenspiel dieser Faktoren wrde sich als ungnstige Mischung fr die demokratische Konsolidierung erweisen. 347 Rolds bildete ein Kabinett mit Beteiligung der Regierungspartei (drei Ministerien), der DP (drei Ministerien) und Unabhngigen (fnf Ministerien). ID untersttzte Rolds nur bedingt und lehnte jede direkte Beteiligung an der Regierung ab, denn Rodrijo Borja war der Meinung, dass es politisch und wahlstrategisch besser wre, von der Regierung Abstand zu halten. 348Rolds war ursprnglich Brgermeisterkandidat von Guayaquil. Da das Militr die Prsidentschaftskandidatur von Assad Bucaram verbot, wurde der Schwiegersohn Prsidentschaftskandidat der CFP unter dem Motto: Rolds presidente, Bucaram al poder. 349 Es handelte sich um die Verdoppelung der Arbeitslhne und darum, dass Frauen nach 25 Jahren Beschftigung das Recht erhielten, ohne Altersgrenze in den Ruhestand zu treten.

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Jahr 1980 und interpellierte die Mitglieder der Exekutive. Um den Streit zu beenden, sandte Rolds dem Parlament ein Vorhaben mit einer Verfassungsreform zu. Sein Ziel war die Auflsung des Parlaments und die Ausschreibung von Neuwahlen. Der Prsident war entschlossen, ein Referendum einzuberufen, falls seine Verfassungsreformen nicht die Zustimmung des Parlaments erhalten wrde. Eine Junta de Notables (Kommission von Prominenten)350 berredete den Prsidenten jedoch, auf die Volksbefragung zu verzichten. Die Blockade wurde teilweise berwunden, als Rolds es schlielich schaffte, einige Abgeordnete der CFP fr sich zu gewinnen.351 Das Jahr 1981 wurde ein schwieriges Jahr. Mit dem Grenzkonflikt mit Peru (Januar 1981) und dem Tod Rolds (May 1981)352 wurde das Regieren nicht einfacher. Der Vizeprsident, Osvaldo Hurtado Larrea353, bernahm in Trauer das schwere Erbe. Der neue Prsident verkndete im Juni 1981 angesichts der nahe bevorstehenden wirtschaftlichen Krise eine energische Sparpolitik (austeridad) sowie seine Absicht, mit sozialen und politischen Krften zu verhandeln und die Demokratie zu strken. Die Krise entfesselte sich 1982 in aller Schrfe. Der Fall der Erdlpreise, die Verschuldungskrise und die berschwemmungen an der ecuadorianischen Kste (1982/83) stellten die Regierung vor groe Herausforderungen.354 Hurtado entschied sich fr graduelle Reformen355, die Unternehmerschaft reagierte jedoch ablehnend und die Gewerkschaften mobilisierten die Arbeiter mit einem nationalen Streik (huelga nacional) gegen die Regierung.356 Der Prsident entwickelte eine vielschichtige und originelle Strategie, um regieren zu knnen: In dreifacher Rolle als Erzieher demokratischer Werte, entschlossener
350 Die Kommission wurde gebildet, um den Konflikt zwischen den Staatsorgane zu entschrfen. Sie war aus drei Ex-Prsidenten und einem Kardinal zusammengesetzt. 351 Im Juni 1981 grndeten die Anhnger Rolds (jaimeroldosistas) die Partei Pueblo, Cambio y Democracia, die eine kurze Existenz hatte und wenig bewirkte. 352 Beide Ereignisse waren auf tragische Weise miteinander verbunden. Am 24. Mai, dem nationalen Feiertag, sollte Rolds zur Cordillera del Cndor fliegen, um beim Grenzkonflikt mit Peru gefallene Soldaten zu ehren. Rolds, seine Frau und ihre Begleiter starben, als ihr Flugzeug abstrzte. 353 Hurtado war einer der Grnder der Democracia Popular (DP, La Flecha Verde) sowie Autor der vielzitierten Studie El poder poltico en el Ecuador und zahlreicher politischer Essays. Er nahm an den vom Militr 1976 gebildeten Kommissionen fr die Vorbereitung der Wahl- und Parteiengesetze teil. 354 Im Jahr 1983 war das BIP negativ (-2,8) und die Inflation erreichte 48,4%. 355 Anfang 1982 wurden die Zinsrate erhht, der Import einiger Produkte sowie die Vereinbarung neuer internationaler Kredite verboten. Am 13. Mai wurde die nationale Whrung von 25,00 auf 33,00 Sucres pro Dollar entwertet. Am 12. Oktober verdoppelte die Regierung sowohl die Benzinpreise als auch die Tarife der ffentlichen Verkehrsmittel und erhhte den Weizenpreis um 45%. Im Mrz 1983 entwertete sie die nationale Whrung von 33,00 auf 42,00 Sucres und richtete ein System von sukzessiven mini devaluaciones (Miniabwertungen) ein, erhhte wiederum die Benzin- und Milchpreise und erlegte dem Import neue Einschrnkungen auf. 356 Simn Espinosa beschreibt den aus der Dynamik dieser Jahre entstandenen Teufelskreis wie folgt: En los aos ms crticos del gobierno de Hurtado, los de 1982 y 1983, Ecuador entr en un juego

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Machtinhaber und vershnender Vermittler (vgl. Espinosa 1998: 217). Die medidas de ajuste wurden von Hurtado mit Entschlossenheit durch die von der Verfassung vorgesehene Exekutivdekrete durchgesetzt. Der Prsident lie sich von einer kleinen Expertengruppe und engen Vertrauten beraten. Gleichzeitig pflegte er privat mit Politikern, Unternehmern und Parlamentariern zu verhandeln, bis er eine beschlussfhige Mehrheit im Parlament erlangen konnte.357 Hurtado machte einen eher restriktiven Gebrauch von derartigen Machtmitteln, die eine offene Missachtung anderer Verfassungsorgane bedeutet htten.358 Sein legalistisches Selbstverstndnis und sein Anspruch, durch seine Regierung den Grundstein einer funktionierenden demokratischen Ordnung zu legen, schrnkten dezisionistische Tendenzen ebenso ein wie der Umstand, dass die Bedeutung der Wirtschaftkrise fr die Konsolidierungsproblematik im postautoritren Ecuador erst in der zweiten Hlfte seiner Amtszeit ins Bewusstsein der politischen Akteure rckte. Im Laufe des Jahres 1984 wurde das Regieren leichter. Die wirtschaftlichen Manahmen begannen die erhoffte Wirkung zu zeigen.359 Die volle Aufmerksamkeit der politischen Klasse v.a. der konservativen Parteien war auf die nchsten Wahlen gerichtet, zumal sie die grten Chancen auf einen Sieg hatten. Das konservative Wahlbndnis, Frente de Reconstruccin Nacional (FRN), erreichte in den Prsidentschaftswahlen den zweiten Platz und siegte in der Stichwahl gegen den Gewinner des ersten Wahlganges. Mit den Mottos Con Len, s se puede und pan, techo y empleo sowie einem neoliberalen Programm kam der im Parlament agierende politische Gegner Hurtados, Len Febres Cordero360, an die Macht. Der Febrescorderato (1984-88) erwies sich als eine harte Probe fr die politische Entwicklung. Der autoritre Stil des Prsidenten, der anhaltende Gewaltenkonflikt sowie die Militrangriffe gegen den Machtinhaber sprachen sehr wenig fr den Vormarsch der ecuadorianischen Demokratie. Die Regierungszeit von Len Febres Cordero Ribadeneira zeigt wie ein stark dezisionistischer und autoritrer Stil des Prsidenten die tradierte Konfliktkultur der Gewalde reacciones repetitivas: medidas de ajuste, protesta empresarial desprestigiante, movilizacin sindical y estudiantil, retroceso moderado del ajuste (1998: 217). 357 Zudem pflegte Hurtado sich den Fragen von etlichen Fernsehjournalisten zu stellen. 358 Hurtado sah den friedlichen Regierungs- und Machtwechsel als eine der wichtigsten Aufgaben der ersten demokratischen Regierung. 359 Im Jahre 1984 war das BIP wieder positiv (4,2%) und die Inflation sank auf 31,3%. 360 Febres Cordero war Unternehmer, Senator 1968-70, Oppositionsfhrer whrend der Regierungen Rldos-Hurtado. Er wuchs politisch in der Regierungszeit von Hurtado mit der Interpellation gegen den Innenminister und den Minister fr natrliche Ressourcen.

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ten nur verschrfen kann. Die PSC-Regierung ist zunchst in zwei Phasen zu unterteilen: 1984-86 war sie durch hierarchische Politiksteuerung der Exekutive, Gewaltenkonflikt, neoliberale Manahmen und wirtschaftlichen Aufschwung gekennzeichnet.361 Die zweite Phase (1986-88) charakterisierte sich durch eine offene Konfrontation mit dem Parlament, Verschrfung der pugna de poderes, militrische Aufstnde, zunehmende Repression362 sowie populistische Manahmen und wirtschaftliche Krise. Der Prsident regierte mit decretos econmicos urgentes (Dekreten wirtschaftlicher Dringlichkeit), um der Wirtschaft und den Unternehmerttigkeiten mehr Raum zu verleihen.363 Febres Cordero handelte dabei in der Tradition der autoritren politischen Kultur, die den Kategorien Macht und Fhrung im Zweifelsfall ein strkeres Gewicht einrumt als der Rechtsbindung und Kontrolle des Regierungshandelns (vgl. Cueva 1997: 97-109).364 Im Parlament musste sich der Prsident mit einer starken Opposition, Bloque Progresista (ID, DP), auseinandersetzen. Der Untergang der Regierung begann bereits im Jahre 1986. Die Grnde dafr waren die Niederlage bei dem von der Regierung einberufenen Referendum (Mrz)365, die von General Frank Vargas angefhrte Revolte (Mrz), die verlorenen Zwischenwahlen (Juli) und die durch den Fall der Erdlpreise von 27 auf acht Dollar hervorgerufene wirtschaftliche Krise (Mitte 1986). Nach dem militrischen Aufstand vom Mrz wurde General Vargas festgenommen und inhaftiert. Aufgrund dessen wurde Febres Cordero im Januar 1987 von militrischen Einheiten entfhrt, um die Freilassung von General Vargas zu erpressen. Das Parlament nutzte die schwierige Lage Febres Corderos aus, um den Rcktritt des Prsidenten zu fordern. Nach seiner Befreiung war Febres Cordero

361 Simn Espinosa schreibt: Los seis primeros meses de la administracin se caracterizaron por la violencia y el enfrentamiento con el Parlamento al que se impuso por la fuerza una nueva Corte Suprema de Justicia, por huelgas generales patrocinadas desde los sindicatos, por protestas estudiantiles callejeras y por la mano fuerte usada para reprimirlas (1998: 221). 362 Ende 1984 trat die subversive Gruppe Alfaro Vive, Carajo! auf die politische Bhne. Die Regierung ging mit aller Hrte gegen die Subversion vor, wobei auch zahlreiche Menschenrechtsverletzungen begangen wurden. Erst die Regierung Borjas erreichte zwischen Januar 1989 und Februar 1992 die Demobilisierung und zivile Integration der subversiven Gruppe. 363 Die Wirtschaftspolitik der Regierung wirkte und das BIP wuchs (1984: 4,2%; 1985: 4,4% bis 1985: 4,4%). Die Inflation sank allmhlich (1984: 31,3%; 1985: 28,0% und 1985: 23,0%). 364 Der autoritre Stil des Prsidenten forderte die Opposition zum Eingreifen heraus. Ex-Prsident Hurtado verurteilte in seinem Buch La dictadura civil (1988) den Stil der Regierung. Febres Cordero isolierte sich damit auch von den traditionellen politischen Krften. So konstatiert Conaghan: Febres Corderos aggressive style and his belligerent exercise of presidential power had alienated leaders within the old conservative establishment (1995: 443). 365 Mit dem Referendum verfolgte die Regierung das Ziel, das Monopol der Parteien bei der Kandidaturstellung abzuschaffen. Die von Hurtado angefhrte Opposition verwandelte das Referendum in ein Plebiszit gegen die Regierung (vgl. Hurtado 1986). Das verlorene Referendum schwchte Febres Cordero.

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politisch angeschlagen und Vizeprsident Blasco Peaherrera kehrte ihm den Rcken.366 Korruptionsskandale und die Demontage des neoliberalen Wirtschaftsteams setzten die Regierung dazu praktisch auer Gefecht.367 Um seine Popularitt nicht vllig zu zerstren, entschied sich Febres Cordero trotz der wirtschaftlichen Krise ffentliche Mittel weiterhin grozgig auszugeben, was die nchste sozialdemokratische Regierung dann auszugleichen hatte. Bei den Wahlen von 1988 schlug wiederum das Pendel der Whlerstimmung (pndulo poltico). Die gut organisierte ID kam endlich an die Macht. Rodrigo Borja Cevallos368 wurde nach dem dritten Versuch zum Prsidenten eines Landes gewhlt, das auenpolitisch isoliert und wirtschaftlich in einer schwierigen Lage war und dessen Bevlkerung politisch noch unter dem Eindruck der Machtdemonstrationen der vorangehenden Regierung und ihrer Skandale stand. Die meisten Mitglieder des Kabinetts waren von der ID. Borja erreichte gegen den Willen von Ex-Prsident Hurtado eine einfarbige kurzlebige Koalition mit der DP369 und erhielt damit 1988-90 eine beschlussfhige Mehrheit im Parlament (38 von 71 Mandaten). Die Regierung entschied sich erneut fr den Gradualismus (minidevaluacionen).370 Die Manahmen brachten Ordnung in die ecuadorianische Wirtschaft (BIP 1990: 3,0%; 1991: 5,0%). Die sozialdemokratische Regierung tat jedoch wenig, um die dringenden sozialen Probleme zu lsen. Die Armut wuchs und das Realeinkommen sank. Der langwierige Entscheidungsprozess der Regierung und die von der Inflation verursachten Schden untergruben die Popularitt des Prsidenten und dessen Partei. Borja sah sich zudem mit vier nationalen Streiks (vgl. Eckel 1990) und der machtvollen Entstehung der indigenen Bewegung konfrontiert.371 Die Koalition ID-DP zerbrach am Widerstand von Hurtado und
366 Obendrein zerstrte ein Erdbeben im Mrz eine strategische l-Pipeline. Ecuador musste sieben Monate auf die lebenswichtige Finanzierungsquelle verzichten. 367 Der grte Sieg der Opposition war das Misstrauensvotum gegen den Finanzminister Alberto Dahik. Er verkrperte die neoliberale Politik der Regierung. 368 Borja war Grnder und Theoretiker der ID (cambio social con libertad), Abgeordneter 1970 und 1979 sowie Prsidentschaftskandidat 1978, 1984 und 1988. Ende 1986 setzte er sich als Prsidentschaftskandidat in den ersten internen Wahlen der ID in der Geschichte Ecuadors durch. 1998 und 2002 kandidierte er abermals. Er verfasste zahlreiche politische Essays und ist Autor der umfangreichen Enciclopedia de la Poltica (1997). 369 Ideologisch standen sich beiden Parteien sehr nah und galten in den 1980er Jahren als moderne und gut organisierte Parteien. 370 Borja versuchte mit minimalen und graduellen Abwertungen der nationalen Whrung, Preiserhhungen der ffentlichen Dienstleistungen (servicios pblicos) und der Benzinpreise, die Inflation zu bekmpfen und dem Rckgang der Staatseinnahmen entgegenzuwirken. Die Erdlpolitik verfolgte das Ziel, die Staatseinnahmen zu erhhen. Dafr wurde am 26. September PETROECUADOR gegrndet. Die versprochene Senkung der Inflation auf 30% wurde verfehlt (1989: 75,7% und 1990: 48,6%). 371 Der levantamiento indgena (indigener Aufstand) vom 4. Juni 1990 bildete den Auftakt der indigenen Bewegung in Ecuador. Sie forderte Landbesitz, die Achtung der Menschenrechte, Umweltschutz und Verfassungsreformen fr die Anerkennung des multikulturellen und pluri-nationalen Charakters von

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angesichts der Zwischenwahlen von 1990. Bei diesen Wahlen verlor die ID ihre relative Mehrheit, womit die Opposition deutlich gestrkt wurde. Die Regierungspartei verlor 17 Mandate im Parlament. Mit der neuen Machtverteilung trat die pugna de poderes wieder hervor.372 Die parlamentarische Opposition unter der Fhrung vom Parlamentsvorsitzender Averroes Bucaram fiel ber die Regierung her. Mehrere Minister wurden gezwungen zurckzutreten. Eine kurze entendimiento (Vereinbarung) zwischen ID und FRA entschied Fabin Alarcn zum Parlamentsvorsitzenden zu ernennen. Am Ende der Regierungszeit war die Whlerschaft enttuscht und wandte sich den konservativen und gemigten Krften des Landes zu.373 Trotz der Spaltung der wichtigsten konservativen Partei (PSC), schienen die rechten Lager bei den allgemeinen Wahlen 1992 erneut die aussichtsreichsten Chancen zu haben, die Prsidentschaft zu gewinnen. Mit einem Wahlbndnis zwischen der kurz zuvor neu gegrndeten Partei (PUR) und der im Sterben liegenden PCE erreichte Sixto Duran Balln Cordovez374 schlielich das hchste Amt im Staat. Die beiden Regierungsparteien errangen nur 18 von den 77 Mandaten im Parlament. Alberto Dahik wurde Vizeprsident.375 Duran Balln startete ein Stabilisierungs-, Deregulierungs- und Privatisierungsprogramm.376 Mittels einer globalen Schuldenverhandlung hatten Durn Ballen und Dahik die Absicht, Ecuador in einen attraktiven Markt fr Investitionen zu verwandeln. Die Modernisierung des Staates war das Hauptziel der Regierung. Dafr mussten sowohl eine Verfassungsreform als auch Steuer-, Zoll-, Finanz- und Justizreformen durchgefhrt werden. Die Regierung verfgte ber keine beschlussfhige Mehrheit und war von der PSC (21 Mandate) und der PRE (13 Mandate) abhngig. Eine mgliche
Ecuador. Simn Espinosa bewerte diese Ereignisse wie folgt: La diferencia de este levantamiento respecto de todo los anteriores radic en su carcter nacional en cuanto a la extensin, en su carcter multitudinario en cuanto a la participacin, en su carcter simblico de juzgamiento a la autoridad de los blancos, y en su carcter sicosocial, ya que, por primera vez, los indios y campesinos tenan conciencia de su poder de paralizar el pas y de poner de rodillas al Gobierno. [] fue el hecho social ms trascendente en los aos de la nueva democracia [] y el que iba a tener mayores repercusiones polticas (1998: 232; Hervorhebungen des Autors). 372 Borja machte polemische uerungen ber das Parlament und erklrte, dass die Abgeordneten eine Garde von Faulenzern sei und dass er das Parlament moralisch bereits abgelst habe (zit. CIDOB 2006). 373 Espinosa stellt lakonisch fest: su gobierno fue mejor en la realidad que en la imagen proyectada (1998: 227). 374 Durn Balln wurde 1921 in Boston geboren. Er war Grnder der PSC und ihr Prsidentschaftskandidat 1978/79 und 1988, Minister fr ffentliche Aufgaben 1956-60 und Brgermeister von Quito 1970-78. Im Februar 1992 verlie er seine Partei, um eine neue zu grnden, mit dem einzigen Ziel, fr die Prsidentschaftswahlen zu kandidieren. 375 Dahik wurde der aktivste ecuadorianische Vizeprsident. Er leitete die Wirtschaftspolitik der Regierung und wurde deswegen von der Opposition hart angegriffen.

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Koalition mit der PSC schien ideologisch und programmatisch als selbstverstndlich, aber die persnlichen Animositten und Machtkalkle waren in der ecuadorianischen Politik entscheidender als politisch koordinierte Gestaltung. Die gelegentliche Untersttzung durch die PRE wurde mit Finanzmitteln der Exekutive gekauft. Die damit verbundenen Kosten sollten sich als sehr hoch erweisen. Die parlamentarische Schwche des Prsidenten zwang ihn, die consulta popular zweimal einzuberufen. Die ersten beiden Jahre der Regierung dominierten deren Versuche, mit neoliberalen Reformen die Wirtschaft zu liberalisieren und den Staat zu modernisieren. Dabei musste Durn Balln sich dem permanenten Gewaltenkonflikt, den sozialen Unruhen sowie dem Verlust seiner Popularitt stellen.377 Konflikte gab es nicht nur zwischen Exekutive und Legislative, sondern auch innerhalb der Regierungskoalition. Mit Dahik konnte die PCE einen kurzen politischen Aufschwung erleben und versuchte, gegenber der PUR ihre Position in der Regierung zu strken (LA-JB 1994: 173). Nach den Zwischenwahlen von 1994 verkleinerte sich die parlamentarische Vertretung der Regierungsparteien im Parlament von 18 auf 9 Abgeordnete.378 Aufgrund der schlechten Wahlergebnisse entschied sich die Regierung ein Referendum einzuberufen, um die Verfassungsreformen durchzusetzen. Mit der consulta popular versuchte die Regierung, die politische Partizipation zu erweitern, die Parteien zu schwchen, die Befugnisse des Parlaments zu begrenzen sowie dem zuknftig gewhlten Prsidenten eine parlamentarische Mehrheit zu ermglichen.379 Die Volksbefragung war ein Erfolg fr die Regierung. Daraufhin versuchte Durn Balln, die Initiative zu bernehmen und legte dem Parlament ein neues Gesetzvorhaben vor. Bevor das Parlament ber die von der Regierung vorgelegten Reformen entscheiden

Um der Unregierbarkeit entgegenzutreten, entschied sich Durn Balln, eine Verfassungsreform durchzusetzen (s. Abschnitt 4.2.2.2). 377 Bezglich der Inflation konnte die Regierung klare Erfolge erzielen. Von 45,0% 1993 sank sie unter 30% in den folgenden drei Jahren (jeweils 27,4%, 22,9% und 25,6%). Aber schon nach einem Jahr war die Popularitt der Regierung drastisch auf 15% gesunken (LA-JB 1994: 172). 378 Die gesetzliche Grundlage dieser unfassenden Reformen war das am 31. Dezember 1993 verabschiedete Ley de Modernizacin del Estado, Privatizaciones y Prestaciones de Servicios Pblicos. Daraus entstand auch der CONAM (Consejo Nacional de Modernizacin). Um mehr Raum fr Erdlexporte zu erhalten, entschied sich Durn Balln im Dezember 1992, die OPEP zu verlassen. 379 Am 28. August 1994 wurde die Bevlkerung ber folgende Themen befragt: politische Partizipation der Unabhngigen, Einschrnkung der parlamentarischen Einflussnahme auf den Staatshaushalt, Wiederwahl der Abgeordneten, doppelte Staatsangehrigkeit, Synchronisierung der Parlamentswahlen mit dem zweiten Wahlgang der Prsidentschaftswahlen sowie ber die Festsetzung einer Frist von 100 Tagen, damit das Parlament die Verfassung reformiert. Mit Ausnahme der wahltechnischen Synchronisierung wurden alle Fragen mit Ja beantwortet (LA-JB 1995: 170).
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konnte,380 brach im Januar 1995 ein neuer bewaffneter Grenzkonflikt mit Peru (guerra del Cenepa) aus.381 Das dadurch entstandene Gefhl der nationalen Einheit und die aufgrund der entschlossenen Fhrung zunehmende Popularitt des Prsidenten wurde infolge der Vorwrfe gegen den Vizeprsidenten rasch verspielt. Dahik wurde im August 1995 u.a. wegen Bestechung, Veruntreuung und ungerechtfertigter Bereicherung angeklagt. Am 30. September verlangte der Prsident selbst den Rcktritt Dahiks. Im Oktober begann das Impeachment-Verfahren (juicio poltico) gegen Dahik. Obwohl der Kongress gegen eine Amtsenthebung stimmte, ordnete der Prsident des Obersten Gerichtshofs seine Festnahme an. Daraufhin trat Dahik am 11. Oktober 1995 zurck und floh ins Ausland (LA-JB 1996: 208).382 Der Rcktritt und die Flucht von Dahik stellen den Anfang einer polischen Krise dar, die bis 2005 dauerte und angesichts des zivilen Chaos die Vetomacht des Militrs strkte. Auf dem Tiefpunkt seiner Popularitt383 machte Durn Balln am 26. November wieder einmal von einem Referendum Gebrauch. Alle Fragen wurden diesmal abgelehnt.384 Die Regierung hatte sich bei der Volksbefragung die Untersttzung der Bevlkerung gegen die Blockadepolitik des Kongresses erhofft. Am Ende der Amtszeit war die Regierung stattdessen paralysiert. Das Privatisierungsprogramm war lahm gelegt. Die PUR verschwand. 17 Jahre frustrierende Demokratie machten den Weg frei fr eine der skurrilsten Persnlichkeiten der ecuadorianischen Politik. Der Preis dafr war eine tiefe politische Krise die jenseits der demokratischen Regeln gelst wurde, um die Demokratie und das Ansehen des Landes zu bewahren. Bei der Stichwahl vom Juli 1996 siegte Abdal Bucaram Ortiz, El Loco,385 mit dem
380 Der Kongress debattierte ber das Verbot von ffentlichen Gewerkschaften und Streiks, die Privatisierung der sozialen Sicherheit, die Dezentralisierung des Staates, die neue Bestimmung der strategisch wirtschaftlichen Sektoren, die Struktur der Justiz, sowie ber den Ernennungsmodus der Richter des Obersten Gerichtshofes und des Verfassungsgerichts. 381 Am 14. Februar wurde der Stillstand der Feindseligkeiten erklrt. Die militrische Auseinandersetzung kostete Ecuador jedoch US$ 250 Millionen, fast 2% des BIP. 382 Am 18. Oktober wurde der Ex-Gesundheitsminister der Regierung, Eduardo Pea, im Parlament als Vizeprsident gewhlt. 383 Die Affre Dahik fgte dem Prsidenten groen Schaden zu. Espinosa (1998: 246) zufolge begann die ffentlichkeit zu glauben, dass die Regierung unter dem Vorwand der Modernisierung auch in Korruptionsskandale involviert war. 384 Die zentralen Vorschlge waren die Dezentralisierung der Verwaltung, Teilprivatisierung des Sozialversicherungssystems, die konstitutionelle Ablsung des Parlaments, sowie die Abschaffung der Zwischenwahlen. 385 Bucaram sah sich selbst als el ltimo grito del populismo, als politischen Erben des Populismus von Velasco Ibarra und seinem Onkel, Assad Bucaram, sowie als Erben des Vorhabens seines tragisch verstorbenen Schwagers, Jaime Rolds. Er begann seine politische Karriere 1979 als Oberaufseher der Polizei (Intendente General de Polica) der Provinz Guayas und wurde danach 1984 Brgermeister in Guayaquil. Mehrmals flog er nach Panama (1985, 1987, 1997, 2005), um Strafprozesse zu umgehen und

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Slogan la fuerza de los pobres ber den PSC-Kandidaten Jaime Nebot. Die Regierungskoalition setzte sich aus PRE und APRE zusammen, ohne entscheidungsfhige Mehrheit (21 von 82 Mandaten). Bei der Bildung des neuen Kabinetts wurden Freunde und Verwandte des Prsidenten begnstigt (vgl. Ogrinz 2003: 92-6). Bucaram blieb nur 186 Tage an der Macht, bevor er wegen des ffentlichen Drucks vom Parlament abgesetzt wurde (golpe de la calle). Die ersten wirtschaftlichen Manahmen standen im offenen Widerspruch zum im Wahlkampf propagierten Programm. Dafr ernannte er Domingo Cavallo, Ex-Wirtschaftsminister von Argentinien, zu seinem Berater und entschied sich fr die Konvertibilitt (convertibilidad) der nationalen Whrung (sucre) zum USamerikanischen Dollar.386 Das umfassende Programm der Exekutive verlangte dennoch eine strenge und kohrente Regierungsfhrung. Der aggressive und ordinre Stil des Prsidenten berzeugte die ffentlichkeit und die politische Klasse schnell davon, dass Bucaram nicht fhig sein wrde, die notwendigen Reformen durchzusetzen und dass er dem Ansehen des Landes schadete.387 Die Beziehungen zum Parlament unterlagen dem unilateralen und kurzfristigen Kalkl des Prsidenten. Durch Manipulation und Bestehung glaubte Bucaram, das Parlament fgsam machen zu knnen. Angesichts der widersprchlichen Manahmen, der Skandale wegen Korruption388 sowie des unanstndigen Verhaltens des Prsidenten musste Bucaram massiven Protesten entgegentreten.389 Schnell verbreite sich die Forderung: Que se vaya! (Er muss

wurde mehrere Male amnestiert oder freigesprochen. Die parlamentarische Strke seiner Partei (PRE) gab ihm einen erheblichen politischen Einfluss, sogar aus seinem Exilland, Panama. Die Wahl von Bucaram spiegelte die Mdigkeit der Whler und die mit dem autoritren Stil von Febres Cordero verbundene Ablehnung der Kandidatur der PSC wieder. Das kleinste bel (mal menor) war fr viele der erratische Bucaram, denn sie meinten: entweder rettet Bucaram das Land oder es geht unter. Espinosa stellt fest: La ignorancia, la pobreza y miseria, la pasin, la ingenuidad, el miedo, la irresponsabilidad pusieron en la Presidencia a Bucaram (1998: 250). 386 Erst nach 113 Tagen kndigte Bucaram ein Regierungsprogramm an, das umfassende wirtschaftliche, finanzielle und politische Reformen beinhaltete. Zu den politischen Reformen gehrte die unbegrenzte Wiederwahl des Prsidenten, die Erhhung der Amtszeit des Prsidenten auf fnf Jahre, die Wiedereinfhrung des Zweikammersystems, die Synchronisierung der Parlamentswahlen mit der Stichwahl der Prsidentschaftswahlen, die Wahl der Abgeordneten in Einmannwahlkreisen sowie die Rolle des Vizeprsidenten als Vorsitzendem des Kongresses. 387 Am 23./24. November 1996 erschien in der NZZ ein Artikel mit dem Titel: Ansichten eines politischen Clowns. Ecuadors Prsident Bucaram als Krisensymptom. 388 Die schwersten Vorwrfe bezogen sich auf den von Bucaram gefrderten Nepotismus: Sein Bruder Adolfo wurde Sozialminister, seine Schwester Elsa persnliche Beraterin; die Vetter Jos Salem und Averroes Bucaram wurden Vorsitzender der Staatsbank und Staatssekretr im Innenministerium. 389 Der unmittelbare Auslser der Proteste war die Ankndigung der Regierung, die staatlichen Zuschsse zu smtlichen Dienstleistungen abzuschaffen. Dies bedeutete eine Erhhung um 320% der Strompreise und 417% der Erdgaspreise. Daraufhin kndigte der Frente Patritico, der Zusammenschluss der drei grten Basisorganisationen des Landes CMS, Frente Popular und FUT fr den 5. Februar einen Generalstreik an. Die Forderungen der Organisationen beinhalteten: Absetzung von Bucaram, Einberufung einer verfassunggebenden Versammlung, vorgezogene Wahlen und die Rckname der Stabilisierungsmanahmen. Anfang 1997 hatte der Prsident nur 25% Zustimmung (LA-JB 1998: 166).

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weg!). Der Kongress konnte sich dem Druck des sozialen Protests nicht mehr entziehen und entschied sich am 7. Februar 1997 mit 44 Stimmen dafr und 33 dagegen, den Prsidenten wegen incapacidad mental (geistiger Unfhigkeit) abzusetzen.390 Das Parlament inszenierte dabei einen doppelten Putsch: Bucaram wurde abgesetzt und gleichzeitig wurde verhindert, dass die Vizeprsidentin, Rosalia Arteaga, das Prsidentenamt bernimmt. Der Vorsitzende des Kongresses, Fabin Alarcn (FRA), wurde vom Parlament mit der Zustimmung des Militrs zum bergangsprsidenten ernannt. Die korrupteste und chaotischste der postautoritren Regierungen ging so zu Ende (vgl. Minkner-Bnjer 1998). Theoretisch wre die Absetzung von Bucaram in einem parlamentarischen System reibungsloser vonstatten gegangen, zumal Bucaram alles unternahm, um sich selbst zu isolieren. Dennoch ist festzuhalten, dass ein Misstrauensvotum nicht ausreichend gewesen wre, um die ecuadorianische Demokratie zu festigen. Die Absetzung von Bucaram schaffte einen negativen Przedenzfall, der sich 2000 und 2005 wiederholen wrde (s. Abschnitt 4.3.3). Die Normalisierung des politischen Prozesses unter Interimsprsident Alarcn umfasste zwischen Februar 1997 und August 1998 ein Referendum, Wahlen fr eine verfassunggebende Versammlung sowie allgemeinen Wahlen. Durch das am 25. Mai 1997 durchgefhrte Referendum wurde die Absetzung von Bucaram legitimiert und die Berufung der verfassunggebenden Versammlung entschieden. Die neue Verfassung wurde am 5. Juni 1998 verabschiedet. Die Beziehung zwischen Exekutive und Legislative war eher taktischer Natur und durch eine gewisse Indifferenz gekennzeichnet. Hauptziel Alarcns war es, an der Macht zu bleiben whrend die politischen Parteien damit beschftigt waren, die verfassunggebende Versammlung unter Kontrolle zu halten und die nchsten Wahlen vorzubereiten (vgl. Andrade 2005). Die Stichwahl im Juli 1998 wurde mit einer knappen Mehrheit von 51,2% vom DP-Kandidaten mit Untersttzung der PSC gewonnen. Nach der chaotischen Regierung Bucarams und nach der ineffizienten Interimsregierung erhoffte sich die Bevlkerung eine verantwortungsvolle Regierung und die Stabilisierung des Landes. Die Ereignisse von 1999/2000 fhrten jedoch zu einer weiteren Staatskrise. Jamil Mahuad Witt391 genoss aufgrund seiner Amtszeit als Brgermeister der
390 Die Vorgehensweise des Impeachments und die Ernennung des Nachfolgers war von der Verfassung nicht abgedeckt (vgl. Salgado 1998). 391 Mahuad war 1983-84 Arbeitsminister, 1986-88 und 1990-92 Abgeordneter, 1988 und 1998 Prsidentschaftskandidat und von 1992-1998 Brgermeister von Quito.

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Hauptstadt Quito einen guten Ruf als effizienter Verwalter und zuverlssiger Politiker. Als Regierungsaufgaben legte der neue Prsident folgende Ziele fest: Friedensabkommen mit Peru, Senkung des Haushaltsdefizits, Rationalisierung des Steuersystems, Frderung der auslndischen Investitionen und Wiederbelebung der Privatisierungen. Dazu kndigte Mahuad die Bekmpfung der Armut, eine Reform des Bildungssystems und die Schaffung von 900.000 Arbeitsstellen an.392 In den ersten Monaten der Regierung wurde die nationale Whrung entwertet, die Brennstoffpreise wurden erhht und Subventionen fr die Daseinsvorsorge (servicios pblicos) abgeschafft. Dazu wurden noch andere Sparmassnahmen, die mit hohen soziales Kosten verbunden waren durchgefhrt. Die drakonischen Manahmen machte die Popularitt Mahuads rasch zunichte.393 Das Parlament distanzierte sich von den Sparnahmen der Regierung und schloss sich den ffentlichen Protesten an. Am 14. Oktober 1998 beschloss das Parlament eine Resolution, in der es Mahuad aufforderte, seine Sparmassnahmen zurckzunehmen (LA-JB 1998: 177).394 Im Mrz und Juli 1999 musste sich der Prsident schweren sozialen Protesten stellen und verhngte den Ausnahmenzustand. Um weitere Eskalationen zu vermeiden, nahm Mahuad die Manahmen zur Stabilisierung der Wirtschaft zurck. Doch die Finanz- und Liquidittskrise des Bankensystems verschrfte sich durch das teilweise Einfrieren der Konten. Das congelamiento bancario zerstrte unwiederbringlich die Popularitt des Prsidenten (Ende 1999 nur 10% Zustimmung). Bis Ende 1999 stieg die Inflation bis auf ber 60%, die Abwertung des Sucre erreichte annhernd 200% und das Haushaltsdefizit bis zu 6% des BIP (LA-JB 2000). Die schlimmste Krise seit 1930 setzte der Regierung Mahuads ein abruptes Ende.395 Im Januar 2000 musste Mahuad der schwersten und gefhrlichsten Phase der sozialen Proteste trotzen. Als Rettungsanker verkndete Mahuad am 9. Januar die Dollarisie-

392 Die seit der Unabhngigkeit bestehende Grenzstreitigkeit belastete erheblich die Regierungen von Rolds und Durn Balln und trug dazu bei, die wirtschaftliche Krise Ecuadors zu verschrfen. Am 26. Oktober 1998 wurde jedoch der Grenzkonflikt mit Peru endgltig geregelt. Ein Teil des Militrs war jedoch nicht zufrieden mit der endgltigen Lsung des Konfliktes, denn dies zerstrte einen seiner Existenzgrnde. 393 Bei einer Umfrage Mitte Februar erklrten lediglich 26% der Ecuadorianer, dass sie Vertrauen in die Regierung htten (LA-JB 2000: 163). 394 Am 11. Mrz 1999 kndigte er ein Manahmenpaket an, dass die Erhhung der Brennstoffpreise um 174%, die Intervention im Bankenwesen sowie die temporre Schlieung smtlicher Banken umfasste. 395 Die schwierige wirtschaftliche Lage Ecuadors bekamen insbesondere die unteren sozialen Sichten zu spren, was zu enormen Migrationsstrmen ber die Landesgrenze v.a. in die USA, Spanien und Italien fhrte.

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rung der Wirtschaft.396 Die verzweifelte Manahme steigerte jedoch die soziale Unzufriedenheit und entfesselte einen noch strkeren sozialen Protest. Nach wochenlangen Massenprotesten solidarisierten sich die mittleren Rnge des Militrs (los coroneles) mit den demonstrierenden Indigenen. Die indigen-militrische Allianz besetzte am 21. Januar 2000 das Parlament und rief eine Junta der nationalen Rettung aus. Kurz danach bernahm General Carlos Mendoza die Kontrolle ber die Junta und lste sie auf. Whrenddessen wurde Mahuad vom Militr (los generales) aufgefordert, den Regierungspalast zu verlassen. Am 26. Januar floh er aus dem Land.397 Neues Staatsoberhaupt wurde der bisherige Vizeprsident Gustavo Noboa Bejerano. Durch das Vorgehen der Aufstndischen und des Militrs wurde die konstitutionelle Kontinuitt nicht bewahrt. Nach dem Putsch blieb alles wie zuvor: Die Dollarisierung wurde doch durchgesetzt und die neoliberalen Manahmen teilweise weiter gefhrt (s. Abschnitt 4.3.3).398aus der Krise entstandene Regierung wurde weiter von der indigenen BeweDie gung unter Druck gesetzt und musste einige wirtschaftliche Manahmen zurcknehmen. Die Beziehungen mit dem Parlament waren nicht reibungslos und es blockierte teilweise die Liberalisierungsplne der Regierung. Die wirtschaftliche Situation konnte sich jedoch Ende 2001 stabilisieren und Ecuador hatte mit 5,1% die hchste Wachstumsrate Lateinamerikas vorzuweisen. Die Inflation sank von 91,0% im Jahr 2000 auf 22,4% in 2001. Das Jahr 2002 war von den bevorstehenden allgemeinen Wahlen geprgt. Bei der Stichwahl im November 2002 setzte sich einer der Ex-Putschisten vom Januar 2000 gegen den Populisten Alvaro Noboa durch. Lucio Gutirrez Borba399 errang die Prsidentschaft ohne jegliche Untersttzung der traditionellen Parteien, sondern mit der Untersttzung der Linken und der indigenen
396 Der Kurs des Dollars wurde auf 25.000 Sucres festgelegt, die nationale Whrung sollte als Teilmnze (moneda fraccionaria) fungieren. Am 9. September 2000 wurde der Sucre ein fr allemal abgeschafft. 397 Am 13. Juli 2000 wurde Mahuad zudem wegen Amtsmissbrauch und illegaler Finanzierung des Wahlkampfs 1998 angeklagt. 398 Die Hintergrnde und Umstnde des Putsches waren so unklar, dass der Spiegel zu Recht behauptete, dass das, was am 21. und 22. Januar geschah, einer der seltsamsten Putsche der Geschichte Ecuadors war (5/2000: 160). Nachdem der Vizeprsident die Macht bernommen hatte, fhlten sich die Indigenen und Offiziere, die am Aufstand teilgenommen hatten, durch die traditionellen Politiker und obersten militrische Befehlshaber hintergangen und missbraucht. Ob der Vizeprsident auch mit dem Militr konspirierte, ist nicht geklrt. 399 Gutirrez war militrischer Adjutant whrend der Regierung von Bucaram und gescheiterter Putschist beim Aufstand gegen Mahuad. Sein Aufstieg erinnert an Hugo Chvez, doch war er weniger erfolgreich als dieser. Hinsichtlich seiner politischen Ideologie erklrte er, dass er sich dabei von seiner Heimatliebe und der Verehrung der nationalen Einheit leiten lasse. Sein politisches Denken beruht auf der Philosophie und den Handlungen der Helden der Unabhngigkeitsbewegung, insbesondere von Simn Bolvar. Seine einzige Ideologie sei das ecuadorianische Volk (zit. nach CIDOB 2006).

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Bewegung.400 Kurz nach seinem Amtseintritt kndigte er eine pluralistische Regierung der nationalen bereinkunft (concertacin nacional) an. Die kurze Koalitionsregierung wurde mit der MUPP-NP und MPD gebildet. Sie war parlamentarisch in der Minderheit. Die traditionellen Parteien PSC, PRE und ID waren die Sieger bei den Parlamentswahlen. Gutirrez distanzierte sich jedoch von den Wahlversprechen und wendete sich neoliberalen Manahmen zu. Dabei setzte er auf mobile Allianzen mit den Linken, Indigenen, Konservativen und Populisten (vgl. Faust et al. 2005). Die Suche nach stabilen parlamentarischen Mehrheiten scheiterte immer wieder. Am 19. Januar kndigten der Prsident und sein Wirtschaftsminister, Mauricio Pozo, das Programa de Ordenamiento Econmico y Desarrollo Humano an, das typische vom IWF empfohlene Manahmen (Erhhung der Benzinpreise, Einfrieren der Lhne und Senkung der ffentlichen Ausgaben) beinhaltete. Als Ausgleich fr die daraus entstandenen sozialen Kosten wurde der bono solidario (Solidarittsbonus) von US$ 11,5 auf 15,0 erhht. Die CONAIE und MUPP-NP fhlten sich nicht nur hinsichtlich der Wirtschaftspolitik sondern auch in Bezug auf die Auenpolitik401 hintergangen. Die Unzufriedenheit erhhte sich wegen des Nepotismus des Prsidenten. Die Skandale und Rcktritte mehrten sich. Am 6. Juli verlie die MPD die Regierungskoalition aufgrund der scharfen Wendung der Regierung nach rechts (derechizacin). Am 6. August brach die MUPP-NP die Koalitionsregierung, da ihr zufolge der Prsident den vom Volke gegebenen Auftrag verraten habe. Die CONAIE und die MUPP-NP riefen zum zivilen Ungehorsam auf. Nachdem sich Gutirrez von den Linken befreit hatte, wandte er sich unbekmmert den Parteien des Zentrum und des rechten Lagers zu.402 Whrend des Jahres 2004 nahm die soziale und politische Spannung zu. Ende Mai wurde Patricio Acosta, der Sozialminister und Vertraute des Prsidenten, wegen Korruptionsvorwrfen entlassen. Kurz danach trat der ebenfalls angeschlagene Wirtschaftsminister, Mauricio Pozo, zurck.403 Mit den Kritiken und Beschuldigungen der Opposition wurde der Prsident zunehmend hartn400 Vor der Machtbergabe sorgte Gutirrez in der politischen Klasse fr Aufregung: Die noch lebenden neun Ex-Prsidenten sollten wegen ihrer Verantwortung fr die nationale Katastrophe ins Gefngnis gehen. Den noch mchtigen Ex-Prsidenten Febres Cordero bezeichnete er als die unheilvollste Persnlichkeit des Landes (zit. nach CIDOB 2006). 401 Gutirrez suchte bewusst eine Annherung an die USA und erklrte, dass Ecuador bester Freund und Verbndeter der USA im Kampf fr den Frieden und Demokratie und gegen den Drogenhandel und Terrorismus werden wollte. 402 Am 17. Dezember wurden Ral Baca Carbo (ID) Innenminister und Xavier Ledesma Secretario General de la Administracin Pblica. 403 Der Vizeprsident distanzierte sich von Gutirrez und vermied es, mit dem Prsidenten gemeinsam fentlich aufzutreten, bis er die sozialen Gruppierungen angehrt, den Konsens gesucht und sich ein neues wirtschaftliches und soziales Modell berlegt hatte.

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ckiger und aggressiver. Im August brachen die Beziehungen zwischen PSP und PSC. Am 4. November 2004 erhoben PSC, ID, Pachakutik und MPD Anklage gegen Gutirrez wegen Veruntreuung, Bestechung und Straftaten gegen die Staatssicherheit. Um ein Impeachment-Verfahren zu umgehen, ergab sich Gutirrez den populistischen Parteien PRE und PRIAN (giro populista).404 Die politische Krise auf keinen Fall wirtschaftlicher Natur405 trat mit zwei umstrittenen Entscheidungen der neuen regierungsfreundlichen Mehrheit im Parlament 406 in eine Phase ohne Rckkehr. Die erste am 25. November getroffene Entscheidung betraf die Absetzung der Mitglieder des Verfassungsgerichts und des obersten Wahlgerichts. Die am 8. Dezember gefallene Entscheidung enthob 27 Richter des Obersten Gerichtshof ihres Amtes. Der neue Prsident des Corte Suprema de Justicia (CSJ), Guillermo Castro, zhlte zu den gestndigen Roldosisten und war ein enger Freund von Bucaram und Gutirrez. Die Opposition (PSC, ID, MUPP-NP) interpretierte den Regierungsangriff als Usurpation der Staatsgewalten und bezeichnete sie als eine Diktatur.407 Die Wahl von Omar Quintana (PRE) zum Parlamentsprsidenten zeigte, dass Gutirrez und Bucaram zu einer dubiosen bereinkunft gekommen waren. Im Februar 2005 gab es in den beiden wichtigsten Stdten des Landes (Quito und Guayaquil) Proteste gegen die Regierung. Um sich zu verteidigen, verwendete der Prsident eine aggressive Rhetorik und unterschtzte die soziale Mobilisierung.408 Am 31. Mrz geschah das, was niemanden berraschte, dennoch nicht weniger skandals war. Der CSJ hob die Strafprozesse gegen Bucaram und nebenbei auch gegen den ExVizeprsidenten Alberto Dahik und Ex-Prsidenten Gustavo Noboa auf.409 Das Gefhl, dass die impunidad (Straflosigkeit) in Ecuador wieder die Oberhand gewann, entzndete den Volkszorn. Am 15. April nahm die Zahl der Proteste zu. Der Prsident bezeichZwei winzige Gruppierungen, die mit der Regierung zusammenarbeiteten (Amauta Jatari und META) hatten keine parlamentarische oder extra-parlamentarische Bedeutung. 405 2004 erreichte das BIP ein Wachstum von 4,6%; die Inflation betrug nur 1,9%. 406 Zu dieser Mehrheit zhlten auch die MPD und PSE. 407 Am 20. Dezember verkndete Gutirrez, dass die Ecuadorianer am 21. Januar in einem Referendum die Frage beantworten sollten, ob die Mitglieder des CSJ (Corte Suprema de Justicia), TSE (Tribunal Supremo Electoral), TC (Tribunal Constitucional) und Prozessvertretung (Procuradura) durch Wahlgremien gewhlt werden sollten. 408 Um Initiative zu demonstrieren, legte der Prsident im Mrz dem Kongress das Vorhaben des Ley Orgnica de Racionalizacin Econmica del Estado vor. 409 Die drei Nutznieer beeilten sich aus dem Exil zurckzukommen. Am 2. April kehrte Bucaram inmitten einer inbrnstigen Masse von Anhngern nach Guayaquil zurck, wobei er erklrte, dass er lter und verrckter sei als je zuvor. Kurz nach den Wahlen hatte Gutirrez versprochen, die Auslieferung der ins Ausland geflohenen Personen (u.a. Dahik, Bucaram, Mahuad und Noboa) zu beantragen und sie vor Gericht zu bringen (CIDOB 2006).
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nete die auf der Strae demonstrierenden Menschen als forajidos (Straenruber), verhngte den Ausnahmenzustand und suspendierte die im Dezember ernannten Richter des CSJ.410 Angesichts der wachsenden sozialen Unzufriedenheit nderte Gutirrez die Strategie. Er hob den Ausnahmenzustand auf, rief zu einem respektvollen und offenen Dialog auf und bat den Kongress um die Ersetzung der Oberrichter des CSJ. Das Parlament stimmte zu. Das Einlenken der Exekutive und die Zustimmung des Parlaments entschrfte die Lage jedoch nicht. Die ffentlichkeit interpretierte die Situation als eine neue Abmachung zwischen den traditionellen Politikern und forderte: Que se vayan todos! Angesichts der Zunahme der Strke der Proteste, des Rcktritts der Oberbefehlshaber der Polizei und der vom Militr gegenber dem Prsidenten vorgenommen Distanzierung reagierte das Parlament zgig. Die 62 am 20. April auerhalb des Parlamentsgebudes versammelten Abgeordneten entschieden, den Kongressprsidenten abzusetzen und Cynthia Viteri (PSC) zur neuen Parlamentsprsidentin zu whlen. Auerdem sollte Gutirrez wegen Amtsaufgabe (abandono del cargo) abgesetzt werden. Daraufhin wurde Vizeprsident Alfredo Palacio als Prsident vereidigt. Der dritte Staatsstreich in den letzten acht Jahren war vollbracht (vgl. Faust et al. 2005; s. Anschnitt 4.3.3).411 Die vorangegangenen Ausfhrungen lassen keinen Zweifel daran, dass im postautoritren Ecuador von einer Balance im Verhltnis zwischen Regierung und Kongress keine Rede sein kann und dass ein mehr oder weniger dezisionistischer, aber zugleich machtloser Regierungsstil des Prsidenten dominierte. In manchen Situationen waren die ecuadorianischen Prsidenten jedoch mit dem folgenden Dilemma konfrontiert: Wenn sie den Kompromiss suchten und Konzessionen machten, galten sie als zu schwach und wenn sie versuchten, mit allen ihren konstitutionellen und informalen Vorrechten Entscheidungen zu treffen, galten sie als autoritr. Zudem war es im Kontext einer anhaltenden Wirtschafskrise und zunehmenden sozialen Radikalisierung schwierig, fr alle Prsidenten eine kohrente Regierungspolitik durchzusetzen. Alle diese Aspekte fhren dazu, die Antwort auf die politische Instabilitt jenseits der prsidentiellen Institutionen zu suchen. Die Analyse der verschiedenen Prsidentschaften verweist eher auf
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erlebte.

Daraufhin verurteilte der Vizeprsident Palacio den diktatorischen Zustand, den die Republik

411 Am 24. April floh Gutirrez nach Brasilien, wo er politisches Asyl erhielt. Nachdem er in den USA, Peru und Kolumbien war, landete er am 14. Oktober in der Hafenstadt Manta und wurde sofort festgenommen, nach Quito verlegt und dort eingesperrt. Inzwischen ist er auf freiem Fu, durfte jedoch bei den Wahlen von 2006 nicht kandidieren.

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konjunkturelle (extreme Wirtschaftskrise, hohe soziale Heterogenitt), politischkulturelle und -strukturelle (eher kooperationsfeindliche politische Kultur und Zentralismus) sowie institutionelle (disfunktionale Effekte des Wahlsystems, Schwche der Verfassungsgerichtsbarkeit) Bedingungen der Funktionsweise der prsidentiellen ecuadorianischen Institutionen. Die multiple politische Blockade war auch ein Ausdruck einer politisch-strukturell bedingten Reformunfhigkeit des Landes. Die politischen Akteure zeigten im Gegensatz zu Bolivien eine inercia cognitiva (kognitive Trgheit) und verhielten sich kurzfristig und opportunistisch. Kooperative Interaktion zwischen den Gewalten war in Ecuador ein Fremdwort. Im Prinzip befindet sich das Land seit Mitte der 1990er Jahre in einer permanenten politischen Krise. Seit 1996 konnte kein demokratisch gewhlter Prsident ordnungsgem seine Amtszeit beenden (s. Abschnitt 4.3.3). Die peruanische Demokratie fiel bereits 1992 der Unfhigkeit der politischen Klasse zum Opfer. Die ersten demokratischen Regierungen, die mit einer soliden institutionellen Mehrheit ausgestattet waren, unterschtzten die Gefahren des Terrorismus,412 gingen nachlssig mit der bereits am Ende der militrischen Diktatur entfesselten Wirtschaftskrise um und diskreditierten rasch die demokratischen Institutionen. Fujimori wusste davon zu profitieren und etablierte erfolgreich eine elektorale Diktatur. Die drei peruanischen Prsidenten pflegten einen weitgehend unilateralen Regierungsstil. Belande machte sich Sorgen vornehmlich um seine Popularitt und wollte der peruanischen Bevlkerung groe Bauwerke hinterlassen. Garca prsentierte sich mit seiner jungen Vitalitt und Naivitt als Retter der Nation und experimentierte in Zeiten, in denen Anpassungsreformen als das Vernnftigste erschienen mit einer heterodoxen Wirtschaftspolitik, die den Kollaps der wirtschaftlichen Lage des Landes beschleunigte. Aus dem auer Kontrolle geratenen Terrorismus und der tiefen Wirtschaftskrise entstanden die besten Bedingungen fr populistische und autoritre Lsungen. Fujimori sich der Untersttzung mchtiger Gruppen sicher regierte mit gezielt autoritrem Stil gegen die demokratischen Institutionen. 1992/93 etablierte er seine eigenen Spielregeln. Nach dem Fall Fujimoris kam Toledo an die Macht. In seiner Amtzeit waren die Beziehungen zwischen den Gewalten durch eine gewisse Indifferenz gekennzeichnet. Der
412 Julio Cotler stellt kritisch fest: Belande no le concedi importancia a la subversin ni tampoco al narcotrfico, debido a que se concentraban en alejadas zonas rurales tradicionalmente desatendidas por el Estado; y Garca que sus proclamas nacionalistas y las polticas asistencialistas seran suficientes para que estos problemas desaparecieran (1992: 41).

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Prsident war an der Machterhaltung interessiert und die Parteien im Parlamente wollten die krzlich wiedererlangte Demokratie nicht gefhrden. Die ersten demokratischen Wahlen brachten Fernando Belande Terry413 nach 12 Jahren erneut an der Macht.414 Am Tag der Machtbergabe ratifizierte er die Verfassung, an deren Diskussion und Verabschiedung er nicht teilnehmen wollte und unterzeichnete das Amnestiegesetz zugunsten des Militrs. Der Prsident regierte mit Vorsicht und machte keinerlei Anstalten, groe Reformen durchzusetzen. Das militrische Regime von 1968-72 sollte nicht untersucht, die sozialen Unruhen vermieden und die fragile junge Demokratie gefestigt werden. Bereits im Januar 1981 musste die Regierung dem ersten Generalstreik aufgrund der Abschaffung der ffentlichen Konsumzuschsse gegenbertreten.415 Zu den wirtschaftlichen Problemen und der sozialen Unzufriedenheit kam die Entstehung einer brutalen terroristischen Gruppe, Sendero Luminoso (SL)416. Mit der Terrorismusbekmpfung wuchs die Rolle des Militrs. Der Spielraum der Regierung wurde damit enger und die Chancen der Demokratie ungewiss. Das Jahr 1983 war ein schwieriges Jahr: Vertiefung der wirtschaftlichen Krise, Eskalation der terroristischen Gewalt und Naturkatastrophen. Im April 1984 brach eine politische Krise aus. Der Prsident des Ministerrates, Fernando Schwald, trat zurck und die PPC verlie die Regierungskoalition. Der Grund dafr war die Ablehnung Belandes der Forderungen des IWF zur Refinanzierung der peruanischen Schulden und zur Konsolidierung des Haushalts. Der Prsident wollte nicht auf die notwendigen finanziellen Mittel verzichten, um seine Bauplne zu realisieren.417 Unterdessen erreichte die subversive und antisubversive Gewalt beunruhigende Dimensionen. Trotz der schwierigen Lage blieb Belande ruhig und gelassen und versuchte zu
413 Belande begann 1945 seine politische Karriere als Abgeordneter. Er war Grnder der AP und ihr Prsidentschaftskandidat 1956, 1962, 1963 und 1980. Er bte die Prsidentschaft von 1963-68 aus und wurde 1980 als erster Prsident der neuen demokratischen Phase wiedergewhlt. Er starb 2002. 414 Eine Stichwahl war nicht erforderlich, denn gem der dritten bergangsklausel der Verfassung von 1979, reichte bei den Wahlen von 1980 eine qualifizierte Mehrheit von 36% der Stimmen, um den Prsidenten zu whlen. 415 Die Inflation geriet bereits unter der Militrdiktatur auer Kontrolle und in den ersten demokratischen Jahren erreichte sie besorgniserregende Werte (1981: 75,4%; 1982: 64,4%; 1983: 111,2% und 1984: 110,2%). Die 1982 ausgebrochene Krise erreichte auch Peru. Das BIP erreichte 1983 nur 0,3% und fiel 1983 auf -12,3%. 416 Sendero Luminoso, eine Mischung aus Guerillagruppe und terroristischer Bande, erklrte unter der Fhrung des Philosophieprofessors Abimael Guzmn dem peruanischen Staat den Krieg. Die terroristischen Aktionen richteten sich jedoch nicht nur gegen den Staat sondern auch gegen die Bevlkerung, v.a. gegen Bauer und Indigene (s. www.cverdad.org.pe). 417 Garca Belaunde beschreibt diese Situation wie folgt: Belande se dedic en su segundo gobierno a la tarea casi exclusiva de durar hasta 1985, alternndola con gigantesca obra fsica. Como si estuvisemos en pleno siglo XIX, crey que gobernar era construir (1986: 78).

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keinem Zeitpunkt, die neu etablierte Verfassungsordnung zu umgehen. Die Kommunalwahlen von 1980 und 1983 wurden ordnungsgem durchgefhrt.418 Anfang 1985 schlug SL weiter rcksichtslos und fast ungehindert zu. Die wirtschaftliche und soziale Lage verschlechterte sich ununterbrochen.419 Angesichts der Balance der ersten demokratischen Regierung war es nicht verwunderlich, dass der Prsidentschaftskandidat der AP nur 7,3% der gltigen Stimmen erhielt. Nach 60 Jahren politischen Kampfes war die Zeit fr die APRA gekommen. Alle warteten darauf, ob die Versprechungen der APRA in Erfllung gehen wrden: Slo el APRA salvar al Peru! Unter dem Motto Gobierno para todos los Peruanos sttzte Alan Garca Prez420 seinen Wahlkampf auf die Kritik am neoliberalen Modell der Vorgngerregierung, auf die Korruptionsbekmpfung sowie auf die Beseitigung von Subversion und Terrorismus. Garca errang mit 45,7% der abgegebenen Stimmen und 53,1% der gltigen Stimmen einen deutlichen Wahlsieg.421 Angesichts der wachsenden Popularitt Garcas und um eine Blamage zu vermeiden, zog der Zweite in den Prsidentschaftswahlen, Alfonso Barrantes (IU), seine Kandidatur fr die Stichwahl ab. Am 28. Juni 1985 vollzog sich der erste demokratische Machtwechsel in der Geschichte der modernen peruanischen Demokratie. Politisch war die Ausgangslage fr den jungen Prsidenten hervorragend. Garca verfgte ber eine absolute Mehrheit in beiden Kammern (107 von 180 Abgeordneten und 32 von 60 Senatoren) sowie ber eine groe Akzeptanz. Die Erwartungen waren grenzenlos. Wirtschaftlich und sicherheitspolitisch sah es jedoch nicht so gnstig aus. Das Jahr 1985 endete mit einem schwachen Wachstum (2,4%) und einer hohen Inflation (163,4%). Die Bevlkerung litt schwer unter den wirtschaftlichen Ma-

418 Bei den Kommunalwahlen von November 1980 erreichte die Regierungspartei nur noch 35% der Stimmen und bei den Wahlen von 1983 musste die AP eine niederschmettende Niederlage einstecken. Die AP verlor bei allen Departementhauptstdten, einschlielich in der Hochburg Arequipa. 419 Ein US-Dollar notierte 12.000 Soles, die Inflation war um 230,0% gestiegen, die Auslandsverschuldung lag bei ber 14 Milliarden US$ und die Arbeitslosigkeit traf ca. ein Drittel der Bevlkerung (CIDOB 2006). 420 Garca machte sehr frh Parteipolitik. Mit 17 Jahren trat er in die APRA ein, 1978 wurde zur verfassunggebenden Versammlung gewhlt und 1980 erhielt ein Mandat im Parlament. 421 Gem des Artikels 203 der Verfassung von 1979 wird der Prsident direkt und mit mehr als der Hlfte der gltigen abgegebenen Stimmen gewhlt. Erreicht keiner der Kandidaten die absolute Mehrheit, findet zwischen den beiden Bestplatzierten eine Stichwahl statt. Das Problem stellt sich, wenn man fragt, was unter gltige abgegebene Stimmen zu verstehen ist. Das 1984 verabschiedete Gesetz 23903 interpretierte die Verfassung und legte fest, dass die ungltigen und leeren Stimmen zusammen mit den gltigen Stimmen ebenso zu den votos vlidamente emitidos zhlen sollten. Damit war sicher, dass weder die APRA noch andere Parteien die Stichwahl vermeiden konnten (vgl. Garca Belaunde 1986: 4052).

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nahmen, der Gewalt des Terrorismus und dem Missbrauch des Militrs.422 Garca implementierte eine heterodoxe Wirtschaftspolitik. Er erklrte, dass nicht mehr als 10% der Exporterlse zur Begleichung der Auslandsverschuldung verwendet wrden. Im August 1985 beschloss die Regierung ein Paket mit wirtschaftlichen Manahmen. Dieses Paket beinhaltete eine Einstellung des Schuldendienstes von sechs Monaten, die Einfhrung einer Whrungsreform (Ersetzung 10.000,00 soles durch 1,00 inti), das Einfrieren der Gter- und Dienstleistungspreise ausgenommen von Kraftstoffen, Bestimmungen gegen Steuerhinterziehung sowie graduelle Erhhungen der Mindestlhne. Obwohl die Jahre 1986 und 1987 positive Entwicklungen zeigten,423 erklrte der IWF am 15. August 1985 Peru fr nicht kreditwrdig (pas inelegible). Damit war jede internationale Finanzquelle fr die Regierung tabu. Die folgenden zwei Jahre leiteten den Untergang der Regierung Garcas ein. Die Strategie, das Wachstum auf dem inneren Markt zu sttzen und die dadurch erhhten Ausgaben mit wachsenden Haushaltsdefiziten424 und nicht gedeckten Geldschpfungen auszugleichen, destabilisierte die Wirtschaft. Die Regierung verlor 1987 die Kontrolle ber die Wirtschaft. Die Subventionierung aller Sektoren und Kredite ohne Zinsen fhrten zum Zusammenbruch der ffentlichen Finanzinstitutionen, whrend die Preiskontrolle mit dem Bankrott vieler privater Unternehmen endete. Angesichts der Zahlungsunfhigkeit des Staates entschied sich Garca am 28. Juli 1987 gegen die Meinung einiger Mitglieder seiner Partei, das Bankwesen teilweise zu privatisieren und die Geschfte mit Devisen auerhalb der ffentlichen Institutionen zu verbieten. Mit dieser Wende nach links (giro a la izquierda) schrte Garca die Opposition der Unternehmerschaft und mit der galoppierenden Inflation verlor er die Untersttzung der Mittelschicht. Am 22. Juni 1987 trat Ministerratsprsident Luis Alva Castro zurck. Der Prsident isolierte sich zunehmend. Anfang 1988 schien die Regierung lahm gelegt und unfhig, die sich nhernde wirtschaftliche Katastrophe zu erahnen. Im September legte die Regierung von Villanueva del Campo ein Stabilisierungspaket (paquetazo) vor, das aus
422 Garca setzte bei der Terrorismusbekmpfung auf Konsens. Er errichtete eine Comisin de Paz, die ber die Menschenrechte wachen und zwischen Militr und Guerilla vermitteln sollte. Bereits im Juli scheiterte die Initiative. Im Juni 1986 verlor der Ansatz der Regierung zur Besnftigung des Terrorismus seine Glaubwrdigkeit, als ein Aufstand von Gefangenen von Sendero Luminoso brutal niedergeschlagen wurde (250 Tote). Als Vergeltung tteten die Terroristen Politiker und soziale Aktivisten. Am 11. Oktober 1986 konnte Garca selbst einem Anschlag unverletzt entkommen. 423 Das BIP wuchs um 9,5% bzw. 7,7% und die Inflation sank von 163,4% 1985 auf 78,0% im Jahr 1986, um 1987 einen relativ leichten Zuwachs (86,0%) zu erfahren.

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der Entwertung der nationalen Whrung von 33 auf 250 pro Dollar, Preiserhhungen durchschnittlich um 300% und die teilweise Reprivatisierung des Bankenwesens vorsah. Die Manahmen scheiterten endgltig.425 Sendero Luminoso und die MRTA intensivierten ihre terroristischen Aktionen. Der geschlagene Garca gab am 16. Dezember 1988 den Vorsitz der APRA auf. Die APRA erlebte eine schwere Niederlage bei den Kommunalwahlen vom November 1989. Erst im Dezember 1989 gab Garca nach und kehrte zur Orthodoxie zurck. Er verhandelte erneut mit dem IWF. Als Garca am 28. Juli 1990 das hchste Staatsamt verlie, herrschte allgemein die Meinung, dass seine Regierung die schlechteste gewesen sei, an die man sich erinnern knne.426 Die katastrophale wirtschaftliche Lage, die durch den Brgerkrieg erschtterte innere Sicherheit sowie der durch Korruptionsskandale hervorgerufene Ansehensverlust der Institutionen ebnete den outsiders den Weg (vgl. Tanaka 2006). Alberto Fujimori Fujimori427 wird ein Jahrzehnt lang das politische Leben in Peru bestimmen. Mit dem Motto honestidad, tecnologa y trabajo setzte er sich mit 62,4% der Stimmen in der Stichwahl gegen den berhmten Schriftsteller Mario Vargas Llosa und seine rechtsliberale Koalition FREDEMO durch.428 Die Regierungspartei (C90) erhielt jedoch nur 32 Abgeordnete (17,8% der Mandate) und 14 Senatoren (22,6%). Damit war Fujimori der erste Prsident seit der Redemokratisierung, der ber keine Mehrheit im Parlament verfgte. Das Kabinett wurde ohne Mitglieder der C90 gebildet und die meisten waren Technokraten. Die auerordentlich dramatische Wirtschaftslage (In424 Die Haushaltdefizite wuchsen ununterbrochen zwischen 1986-88 (jeweils -5,6%, -7,7% und 9,4%. 1989 sank es auf -8,5%. 425 Im Jahre 1989 erreichte die Inflation unvorstellbare Dimensionen (3.321,1%) und das BIP sank um 11,7%. 426 Nach seiner Regierung wurde Garca mehrmals wegen Veruntreuung angeklagt. Nach dem Selbstputsch vom April 1992 floh er aus dem Land. Nach der Flucht von Fujimori im November 2000 kehrte er im Januar 2001 zurck, um an den Prsidentschaftswahlen vom April teilzunehmen. Er erreichte mit 25,8% der Stimmen den zweiten Platz und unterlag Alejandro Toledo (Per Posible) bei der Stichwahl. Garca war politisch wieder auferstanden. 2006 wurde er nach 21 Jahren als Prsident wieder gewhlt. Das peruanische Volk gab ihm eine neue Chance und erwartete, dass er wirklich aus den Fehlern der Vergangenheit gelernt haben wrde. 427 Fujimori (Spitzname: El Chino) ist sehr umstritten. Fr alle war es ein fenmeno electoral y poltico. 1992 erschien er aus dem Nichts und wurde Prsident (el tsunami Fujimori). Whrend seines Regimes bekmpfte er erfolgreich die Inflation und den Terrorismus. Er modernisierte die Wirtschaft und brachte Peru zur internationalen Finanzgemeinschaft zurck. 1992 brach er dennoch mit der Demokratie und errichtete ein System, in dem Militr und Geheimdienst die Sulen der Macht waren. Nach mehreren Skandalen floh er in das Land seiner Vorfahren, Japan. Fujimori war gemeinsam mit Chvez in Venezuela erfolgreicher als die anderen Outsider wie Collor in Brasilien oder Gutirrez in Ecuador. 428 Fujimori hatte seinen Sieg sowohl der Untersttzung der APRA und der Linken als auch den Fehlern und der Arroganz von Vargas Llosa zu verdanken. Die APRA und die Linken wollten einen Sieg der rechten Lager vermeiden und glaubten, dass ein Unerfahrener einfacher zu kontrollieren wre. Vargas Llosa wollte sich auch als Unabhngiger darstellen, paktierte jedoch mit den traditionellen konservativen

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flation 1990 fast 7.600%) und der unkontrollierte Terrorismus zum Zeitpunkt der Amtsbernahme erlaubten Alberto Fujimori, die Rolle des imperialen Prsidenten zu spielen. Fujimori verhngte im offenen Widerspruch zu den Wahlversprechen ein hartes Sparprogramm (fujishock), um der starken Inflation zu begegnen und Perus Kreditwrdigkeit auf dem internationalen Finanzmarkt wieder herzustellen.429 Die Legitimation, das Parlament als Arena der politischen Willensbildung zu ignorieren, resultierte in hohem Masse auch aus der Antiestablishment-Kampagne, die ihn zur Prsidentschaft getragen hatte und die nicht zuletzt gegen die im Kongress vertretenen Krfte gerichtet gewesen war. Auerdem sah er auch, dass die Diskreditierung der bereits in den Augen der ffentlichkeit in Misskredit geratenen politischen Klasse und die Dramatisierung des angeblichen Gewaltenkonflikts durchaus seine Popularitt festigte und somit eine mgliche Beseitigung der demokratischen Institutionen einfacher hingenommen werden knnte. In diesem Kalkl verrechnete er sich nicht. Fujimori versuchte niemals, mit der parlamentarischen Opposition zu verhandeln.430 Er wusste, dass, wenn er innerhalb der etablierten Regeln spielen wrde, er nichts zu gewinnen htte. Die Berufspolitiker hatten viel mehr Erfahrung und die traditionellen Parteien dominierten im Parlament. Die Anreize, neue Spielregeln einseitig zu gestalten, waren fr Fujimori einfach zu gro (vgl. Tanaka 2002, 2006). Da Fujimori sich der Untersttzung des Militrs sowie seiner Popularitt sicher und zur Beseitigung jedes Hindernisses bereit war, setzte er die Verfassung von 1979 auer Kraft und bernahm die volle Regierungsgewalt mit der Begrndung, dass das Parlament und die Justiz seine Bemhungen um die Bekmpfung des Drogenhandels und der Guerilla blockiert htten. Danach versuchte Fujimori seiner Regierung eine gewisse Legitimitt zu verleihen. Dieser Versuch bestand aus vier Phasen: (1) Wahlen zum Congreso Constituyente Democrtico (CCD) im November 1992, die von den wichtigsten Parteien der Opposition boykottiert wurden. Das Bndnis C90-NM ereichte mit 44 Mandaten die absolute Mehrheit in der verfassunggebenden Versammlung. (2) KomParteien (AP, PPC). Er war auch nicht in der Lage, sich von seinem Image als herrschender Weier (pituco) und von der Identifizierung mit konservativen Eliten zu distanzieren. 429 Das Ley de control de los actos normativos del Presidente de la Repblica (Ley Nr. 25397) war der Vorwand, um den autogolpe zu rechtfertigen (Abad/Garcs 1993). 430 Eguiguren beschreibt diese Umstnde wie folgt: El Ejecutivo, pese a que careca de mayora en el Congreso, no busc seriamente propiciar alianzas con otras organizaciones polticas en el Parlamento para construir una base de respaldo o compromiso para el desarrollo de su poltica, aunque en muchos casos esta posibilidad qued evidenciada, como por ejemplo, en materia de reformas econmicas. Asumi ms bien una orientacin autoritaria, aspirando a concentrar todo el poder en el presidente (y el ejecutivo) y a gobernar sin oposicin ni control (2004: 417).

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munalwahlen, die am 29. Januar stattfanden und die vorwiegend von Unabhngigen gewonnen wurden. (3) Verabschiedung einer neuen Verfassung, die am 31. Oktober mit 52,2% der gltigen Stimmen per Referendum angenommen wurde. (4) Allgemeinen Wahlen, die am 9. April 1995 stattfanden, bei denen Fujimori mit 63,3% der Stimmen wieder gewhlt wurde und seine Partei sich mit 55,8% der Mandate wiederum die absolute Mehrheit sicherte.431 Mit der Stabilisierung der Wirtschaft432 und der wirkungsvollen Bekmpfung des Terrorismus wurde die Frage nach der demokratischen Beschaffenheit des Regimes zweitrangig. Fujimori wurde schlicht populrer als die Demokratie. Der autoritre Regierungsstil des Prsidenten schloss jede Art von Konsensfindung aus und appellierte direkt ans Volk.433 Die wesentliche Machtaustragung stellte sich nicht zwischen Prsident und parlamentarischer Opposition, sondern sie verlagerte sich innerhalb der Regimekoalition (Fujimori, Militr und Geheimdienst). Zum dritten Mal kandidierte Fujimori fr die Prsidentschaftswahlen am 9. April 2000. Die Opposition bezeichnete diese Kandidatur als illegal und die innere Festigkeit der Regierung begann zu wackeln. Fujimori gewann die umstrittenen Wahlen, spter jedoch trat er per Fax aufgrund mehrerer Skandale zurck (vgl. Steinhauf 2000, 2000a, 2000b; s. Abschnitt 4.3.3). Die bergangsregierung organisierte die neue Transition zur Demokratie. Die Wahlen von 2001 machten den Widersacher von Fujimori zum Prsidenten.

431 Das Jahr 1994 war das Jahr der Konsolidierung der Regierung. Vor den Wahlen von 1995 war Fujimori populrer als die demokratische Ordnung (LA-JB 1995: 187f.). Der Niedergang der Parteien vollzog sich erst mit den unter autoritren Umstnden durchgefhrten Wahlen von 1992 und 1995. Obwohl die traditionellen Parteien (APRA, AP, PPC, IU) 1990 im Vergleich zu 1985 (98,3% der Mandate) geschwcht waren, dominierten sie noch mit 66,7% der Mandate im Parlament. Der Zusammenbruch des Parteiensystems begann erst mit dem Staatsstreich von 1992. Die Parteien wurden mit Gewalt der politischen Arena entzogen. Die unter autoritrem Einfluss abgehaltenen Wahlen von 1995 besiegelten den Untergang der vier Parteien (insgesamt 14,1% der Mandate). Die demokratischen Wahlen von 2001 bedeuteten die Rckkehr der APRA (23,3% der Mandate) sowie die Etablierung neuer parteipolitischen Organisationen und der Unabhngigen. 432 Zwischen 1993-95 wuchs das BIP wieder krftig (jeweils 6,4%, 13,1% und 8,6%) und die Inflation gab deutlich nach (jeweils 48,6%, 23,7% und 11,1%). 433 Fujimori pflegte mit gut vorbereiteten Inszenierungen das Image des gewandten Staatsmannes. Sowohl bei Besuchen in entlegenen Drfern im Hochland als auch bei Krisensituationen wie der Grenzkonflikt mit Ecuador (Januar und Februar 1995). Bei der gewaltsamen Besetzung der japanischen Botschaft durch die MRTA (vom Dezember 1996 bis April 1997) wusste Fujimori ebenfalls, sich als entschlossener Machthaber zu prsentieren. Die Rechnung ging auf und seine Popularitt wuchs unaufhaltsam. Am 17. Dezember 1996 besetzten Angehrige der revolutionren Bewegung Tupac Amaru (MRTA) die japanische Botschaftsresidenz in Lima und forderten die Freilassung mehrerer Hundert Gesinnungsgenossen aus peruanischen Gefngnissen. Am 22. April 1997 bereiteten 140 peruanische Elitesoldaten dem Geiseldrama ein blutiges Ende. Bei der Aktion kamen alle 14 Geiselnehmer (die meisten davon jnger als 21 Jahre), zwei Soldaten und eine der 72 Geiseln (ein peruanischer Richter) ums Leben.

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Alejandro Toledo Manrique434 setzte sich bei der Stichwahl mit 53,1% der gltigen Stimmen gegen den Ex-Prsidenten Alan Garca durch. Per Posible wurde die grte Partei im Parlament mit 37% der Mandate.435 Nach dem Wahlsieg bot Toledo die Bildung einer Regierung mit der Partizipation aller politischen Parteien an, die frei von der Korruption wren. Garca versprach der Exekutive seine Kooperation fr die Regierbarkeit des Landes und erklrte dennoch, dass seine Aufgabe die parlamentarische Opposition sei. Toledo bildete eine Regierung mit der Teilnahme der FIM. Zum Justizminister ernannte Toledo den Grnder, Chef und Prsidentschaftskandidaten des FIM, Fernando Olivera, der die viertgrte Parlamentsfraktion hinter sich hatte. Keine berraschung war Toledos Ernennung von Pedro Pablo Kuczynski als Wirtschafts- und Finanzminister.436 Wie Kuczynski war auch der neu ernannte Kabinettschef Roberto Daino in der Regierung Belande von 1980 bis 1985 ttig. Beide waren Anhnger neoliberaler Wirtschaftspolitik. Mit der Wahl von David Waisman zum Verteidigungsminister setzte Toledo erstmals in der Geschichte Perus einen Zivilisten an die Spitze der Armee. Zum Innenminister berief Toledo den Journalisten Fernando Rospigliosi, der zu Fujimoris Kritikern der ersten Stunde gehrte. Auf seiner Regierungsagenda standen die Schaffung von Arbeitspltzen, weitere Privatisierungen im Jahr 2002, die Frderung der Schulen, die Reduzierung des Heeres der Staatsangestellten, eine verstrkte Dezentralisierung, die Einhaltung der Menschenrechte, eine Armee ohne Korruption, eine unabhngige, effiziente Justiz, ebenfalls frei von Korruption, eine Reform der Verfassung mit der Abschaffung ihrer von Fujimori eingefhrten autoritren Zge sowie der Kampf gegen den Drogenhandel. Doch schon nach wenigen Monaten verspielte Toledo seine Popularitt. Zunchst erklrte er, dass die von der Vorgngerregierung vorgelegten konomischen Daten manipuliert seien und deshalb der versprochene Wohlstand erst spter kommen werde.437 Die verschwen434 Toledo (Spitzname: El Cholo) kandidierte zum ersten Mal bei den Prsidentschaftswahlen von 1995. Dafr grndete er die politische Bewegung Per Posible. Vor den umstrittenen Wahlen von 2000 bernahm er die Fhrung der Opposition. Toledo wusste die Unzufriedenheit mit dem fujimorismo, seine Erfolgsgeschichte (vom Schuhputzer zum Universittsprofessor) und seine ethnische Herkunft fr sich zu nutzen. 435 C90-NM war nach der Flucht Fujimoris nicht in der Lage, in den demokratischen Wahlen ihre Vorherrschaft zu erhalten (nur 2,5% der Mandate). Die APRA meldete sich mit 23,3% der Mandate und als zweistrkste Partei zurck. 436 Kuczynski war in den letzten Jahren in den USA als Bnker und Finanzexperte ttig. Er ist ein politisches Schwergewicht mit internationalen Kontakten, das im Ausland Vertrauen fr Kredite und Direktinvestitionen schaffen soll. 437 Den Umfragen zufolge verlor Toledo rasch die Hlfte der Untersttzung. Vorgeworfen wurde ihm Unfhigkeit, das Versprochene zu erfllen, Dilettantismus in der Amtausbung und mangelnde Fhrungsqualitten, um die dringenden Probleme zu lsen.

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derische Ausnutzung ffentlicher Gelder, die bermigen Einknfte der neuen Machthaber438 sowie der verbreitete Nepotismus in der Regierung vernichteten rasch die Glaubwrdigkeit der Exekutive. Der Versuch, entgegen der Wahlversprechen, die Elektrizittsunternehmen (EGASA und EGESUR) zu privatisieren, entfesselte Proteste und Aufstnde in Arequipa und spter auch in Tacna, Cuzco und Lima. Am 17. Juni erklrte der Prsident den Ausnahmezustand und nahm danach die Privatisierungsplne zurck. Die Rckzieher Toledos provozierten eine Regierungskrise. Der Innenminister trat aus Protest zurck und Toledo bildete am 11. Juli das Kabinett um. Die FIM wurde verdrngt und damit die liberal-orthodoxe Ausrichtung der Regierung geschwcht. Der Regierungsstil Toledos war durch Unentschlossenheit und Mangel an Transparenz gekennzeichnet. Im Gegensatz zu seinen drei Vorgngern begngte sich Toledo mit der Machterhaltung und der Ausnutzung ihrer Vorteile. Die parlamentarische Opposition (v.a. APRA und UN) blieb ausgesprochen freundlich, denn sie wollte die seit kurzem wieder gewonnene Demokratie nicht in Schwierigkeiten bringen und dem Militr einen Anlass zur Intervention geben. Die parlamentarischen Oppositionsfhrer Garca und Flores vermieden eine offene Konfrontation und dachten eher an die nchsten Wahlen. Am Ende seiner Regierungszeit blieb Toledo v.a. als der unpopulrste Prsident Lateinamerikas in Erinnerung.

438 Toledo zeigte seine Insensibilitt angesichts der Armut im eigenen Land, als er sich selbst sein Gehalt auf US$ 18.000,00 pro Monat erhhen liest.

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Abbildung 9: Interaktionsmuster zwischen Prsidenten und Parlamentena
Position der Regierungspartei(-en) im Prsidialsuprematie/ Parlament hierarchische Steuerung Mehrheit/ Mehrheit Peru: Belande Terry Peru: Garca Peru: Fujimori (1995-97) Interaktionsmuster Exekutive-Legislative Koordinierung/ Kompromissbildung Bolivien: Paz Estenssoro Bolivien: Paz Zamora Bolivien: Snchez de L. (I) Bolivien: Banzer Bolivien: Snchez de L. (II) Ecuador: Borja (1988-90) Blockade/Konfrontation

Mehrheit/ Minderheit Minderheit/ Minderheit Peru: Fujimori (1990-92) Ecuador: Hurtado Ecuador: Borja (1990-92) Ecuador: Durn Balln Peru: Toledo Bolivien: Siles Zuazo Bolivien: Meza Ecuador: Rolds Ecuador: Febres Cordero Ecuador: Bucaram Ecuador: Mahuad Ecuador: Gutirrez

Die hohe Dynamik und Fluiditt der Andenstaaten erlauben kaum eine eindeutige Zuordnung. Die Klassifikation erfolgt somit nach der vorherrschenden Tendenz. Rmische Ziffern beziehen sich auf erste (I) bzw. zweite (II) Prsidentschaften.
Quelle: In Anlehnung an Thibaut (1996), eigene Zusammenstellung.

In Abbildung 9 sind die Interaktionsmuster im Verhltnis zwischen Prsidenten und Parlamenten in den drei Lndern seit der Redemokratisierung anhand der groben Unterscheidung zwischen hierarchischer Steuerung, verhandlungsfrmiger Koordinierung und Blockade unter Bercksichtigung der Position der Regierungsparteien in den beiden Kammern der Legislative (Bolivien und Peru 1980-92) oder im Einkammersystem (Ecuador seit 1979 und Peru seit 1993) zusammenfassend dargestellt. Die Zuordnung der Prsidentschaften und der Lnder in der horizontalen Dimension der Abbildung steht unter dem Vorbehalt der unvollstndigen Informations- und Datenlage in Bezug auf relevante Aspekte des Beziehungsverhltnisses zwischen Prsidenten und Parlamenten. Die hohe Dynamik und Fluiditt der andinen politischen Systeme erlauben zudem kaum eine klare und endgltige Zuordnung. Einfacher stellt sich die Klassifikation der bolivianischen Regierungen whrend der Phase der democracia pactada (1985-2002) dar. Die peruanische Regierung charakterisiert tendenziell ein unilateraler Regierungsstil seiner Prsidenten.439 Nur die Regierung Toledos bricht mit der Tradition der starken Prsidenten und zeigt sich unentschlossen und fhrungsschwach mit einer sanften parlamentarischen Opposition.
In diesem Zusammenhang gelangt McClintock zur folgenden klaren Schlussfolgerung: During this period [1980-92], the most severe problem of presidentialism was the tendency of presidents to fashion themselves as messiahsa problem that was ultimately the key factor in the breakdown of democracy on April 5, 1992. President Fujimoris allegations to the contrary, Perus executive had not been stalemated by the legislature, despite his partys minority status (1994: 287; Hervorhebung des Autors).
439

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In Ecuador war die Konfrontation und Blockade zwischen den Gewalten hingegen der Regelfall.440 Die Fragmentierung des Parteiensystems und die konfliktive politische Kultur der ecuadorianischen Politik prgten die Beziehungen zwischen Exekutive und Legislative. Angesichts dieser Lage waren die meisten Prsidenten gezwungen, gemischte und inkohrente Regierungsstrategien zu entwickeln. Sie schlossen meist widersprchliche, prekre und zuweilen verhngnisvolle, parlamentarische Pakte. Die ecuadorianischen Regierungen bewegten sich in der Grauzone zwischen verzweifelter Koordinierung und konsequenter Blockade, ohne auf Steuerung von oben ganz zu verzichten. Der entscheidende Auslser der Demokratiezusammenbrche kam dennoch auerhalb der politischen Institutionen zustande. Die Erweiterung der politischen Partizipation mit der Entstehung der neuen sozialen und indigenen Bewegungen und die noch starke Rolle des Militrs, begrenzten zustzlich den Spielraum der demokratischen Prsidenten im Kontext einer ungelsten wirtschaftlichen und sozialen Krise. Der grobe und autoritre Stil Bucarams, die Unfhigkeit Mahuads, die wirtschaftliche Katastrophe zu stoppen und der autoritre und derbe Stil Gutirrez bei der Manipulation der Institutionen vernichtete das Vertrauen der Bevlkerung in diesen Prsidenten. Der Putsch begann auf der Strae und endete im Parlament. Die Erfahrungen der drei Andenlnder zeigen somit ein vielschichtiges Bild. Peru und Ecuador erweisen sich allerdings insofern als problematische Flle, als dass in beiden Lndern nach der Redemokratisierung die Ausprgung der exekutiv-legislativen Beziehungen auf die Extreme des Unilateralismus oder des Immobilismus bzw. der Konfrontation hinauslief, beides Formen, die zweifellos fr die Konsolidierung des demokratischen Institutionensystems wenig frderlich sind. Bolivien zeigte deutlich, dass prsidentielle Systeme funktionsfhig sind und dass Kompromissbildung und Koordinierung in den Gewaltbeziehungen zur Stabilisierung der demokratischen Institutionen beitragen knnen. Die politische Krise von 2003 weist auf die Tatsache hin, dass reibungslose Beziehungen zwischen den Staatsorganen nicht hinreichend sind, um die demokratische Konsolidierung zustande zu bringen.

440 Conaghan beschreibt diese Situation in der ersten Dekade der ecuadorianischen Demokratie wie folgt: Over the last decade [1979-1988], explosive conflicts between the two branches have resulted in teargassing of the congress, physical attacks on individual legislators, violence on the floor of the legislature, and actions that led to the kidnapping of President Len Febres-Cordero by air force paratroopers in January 1987. At various junctures, the executive-legislative face-offs brought the new political regime to the edge of breakdown (1994: 254).

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4.3.3

Politische Krisen und demokratische Zusammenbrche: Autoritre, pseudodemokratische und bergangsregierungen

Nach 25 Jahren Kampf um die Aufrechterhaltung der Demokratie in den Andenlndern sind viele Fortschritte und Rckschlge zu konstatieren. Das rmste Land Sdamerikas, Bolivien, vollbrachte trotz der Krisenjahre 2003-05 zur berraschung vieler im subregionalen und historischen Vergleich die besten Leistungen. Peru und Ecuador blieben deutlich zurck. Im April 1992 wurde die vor 12 Jahren wieder gegrndete Demokratie unterbrochen. Erst 2001 wurden die demokratischen Institutionen wiederhergestellt. Das Regime Fujimoris (1992-2000) instrumentalisierte Wahlen und Institutionen, um seine Macht zu festigen. Daraus ergab sich ein gemischter Regimetyp, der nicht mit der dichotomischen Unterscheidung Autoritarismus vs. Demokratie zu erfassen ist. Die ecuadorianische Demokratie litt seit ihrer Neugrndung unter einer konfliktiven politischen Kultur der Eliten und der Gesellschaft. Mitte der 1990er Jahre begannen die Schwchen des politischen Systems mit dem Rcktritt und der Flucht des Vizeprsidenten Dahik, zutage zu treten. Danach folgten drei schwere Krisen (1997, 2000 und 2005), die Ecuador zuweilen in die dunkle Zone der politischen Regime warf. Aus allen dieser politischen Krisen in der Andenregion entstanden Regime mit deutlich autoritren Zgen (Peru), mit zweifelhafter demokratischer Legitimitt (Ecuador) und bergangsregierungen, die demokratische Verhltnisse wieder zu stabilisieren versuchten (Peru und Bolivien).
Tabelle 31: Land Bolivien Krisenregierungen in der Andenregion Jahre Regierungschef Partei Regierungstyp

2003-05 Carlos Mesa unabhngig bergangsregierung 2005-06 Eduardo Rodrguez unabhngig bergangsregierung Ecuador 1997-98 Fabin Alarcn FRA bergangsregierung 2000-03 Gustavo Noboa unabhngig semidemokratisch 2005-07 Pablo Palacio unabhngig semidemokratisch Peru 1992-00 Alberto Fujimori C90 (Outsider) pseudodemokratisch, autoritr 2000-01 Valentn Paniagua AP bergangsregierung a Mesa selbst sah seine Amtzeit als bloe Interimsregierung und forderte das Parlament auf, in Betracht zu ziehen, vorgezogene Wahlen abzuhalten (LA-JB 2004: 201f.).
Quelle: Eigene Darstellung.

Tabelle 31 fasst die aus den politischen Krisen in den Andenlndern entstandenen Regierungen zusammen. Die Beharrung auf die dichotomische Teilung der politischen Regime (Demokratie vs. Autoritarismus) macht es schwer die bei den politischen Krisen entstandenen Regierungen zuzuordnen (vgl. hiermit Krennerich 1999a; Bendel et al.

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2002). Hier wird fr strkere Differenzierung politischer Regime pldiert.441 Der deutlichste Fall, der sich von demokratischen Mastben distanziert, ist die Phase 19922000 unter Fujimori. Fr die drei ecuadorianischen Prsidenten ist eine aus einer angemessenen Interpretation der Verfassung entsprechende demokratische Legitimitt nicht zu erkennen. Vor allem ist der Fall Alarcn problematisch, da in der Krise von 1997 nicht nur Bucaram verfassungswidrig abgesetzt wurde, sonder die Machtbernahme durch die gewhlte Vizeprsidentin, Rosala Arteaga, verhindert wurde (doble golpe de Estado). Trotz der turbulenten Ereignisse der Jahre 2003-05 wurde hingegen in Bolivien die Verfassungsmigkeit der Machtbergaben bewahrt. Mesa und Rodrguez erkannten selbst, dass ihre Regierungen einen bergangscharakter hatten und dass ihr Hauptziel die Bewahrung der fragil gewordenen Demokratie war (Marmorn 2005). Bei der Krise ging jedoch die Zentralitt der politischen Institutionen verloren und die Politik wurde auf die Strae verlegt (vgl. Nohlen 2006: 165-79). Was die Funktionsweise prsidentieller Institutionen anbelangt, ist zunchst festzuhalten, dass die Beziehungen zwischen der Exekutive und Legislative eine andere Dynamik entfalteten, als bei den bereits dargestellten andinen Regierungen (s. Abschnitt 4.3.2.3). In Peru spielte die Auseinadersetzung zwischen Regierung und parlamentarischer Opposition kaum eine Rolle. Das peruanische Parlament war keineswegs die zentrale Arena fr die politische Austragung. Erst ab 1997 begann die politische Opposition, sich parlamentarisch zu organisieren und 2000-01 nahm sie eine aktive Rolle bei der Transition ein. In den Perioden der nach den Krisen 1997, 2000 und 2005 entstandenen ecuadorianischen Regierungen mussten die Prsidenten dem Parlament viel Entgegenkommen zeigen, denn sie wussten, dass sie teilweise dank der parlamentarischen Freigebigkeit an die Macht gelangt waren. Die Parteien konzentrierten sich in den transitionshnlichen Phasen vorwiegend auf die Klrung der Machtverhltnisse und auf die nchsten Wahlen. In folgendem Abschnitt werden einige Aspekte der politischen Krisen und der daraus entstandenen Krisenregierungen442 in den drei Andenlndern kursorisch dargestellt.
Die Auseinandersetzung mit dem Thema der Typologisierung diffuser Regime wrde die Reichweite dieser Arbeit sprengen. 442 Hier wird der Begriff Krisenregierung verwendet, um die Regierungen zu bezeichnen, die aus den verschiedenen politischen Krisen in der Andenregion entstanden sind. In Anbetracht der Tatsache, dass die Regierungen unter krisenhaften Umstnden agieren mussten, trifft diese Bezeichnung am ehesten die Periode 2003-05 in Bolivien. Ihre Verwendung fr die ecuadorianischen Regierungen bringt zum Ausdruck, dass die nach den Krisen von 1997, 2000 und 2005 entstandenen Situationen eher einer transi441

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Obwohl der autoritre Stil des Prsidenten, die machtvolle Stellung des Militrs und die dunkle Rolle des Geheimdiensts hervorgehoben werden, wird in der Literatur nicht offen von einer Diktatur in der Zeit von 1990-2000 in Peru gesprochen. Die Grnde dafr liegen im Mangel an Differenzierung in den verschienen Phasen und in der problematischen Zuordnung in der dichotomischen Klassifikation des politischen Regimes. Die Periode 1990-92 kann ohne weiteres als demokratisch bezeichnet werden. Die Phase 1992-95 kommt mit den Wahlen von 1992 und 1995 eher einer Transitionsphase gleich. Die Jahre 1995-97 entsprechen dem Versuch, die demokratische Fassade aufrechtzuerhalten, die sich mit der Entmachtung der Kontrollinstanzen in ein offenes autoritres System (1997-2000) wandelte (vgl. McClintock 1999; Thiery 2006). Insgesamt muss man den Demokratiebegriff sehr strapazieren, um die Phase 1992-2000 als demokratisch zu bezeichnen. Das Regime war keine klassische Diktatur, aber doch ein autoritres System mit entmachteter Opposition, selektiver Repression und einem verbreiteten Erpressungssystem, bei dem der Geheimdienst gute Arbeitet geleistet hatte.443 Opposition konnte sich nur im Juni 1997 reorganisieren und bildete eine breite Die Oppositionsfront, Bloque Parlamentario de Oposicin Democrtica (APRA, AP, PPC, IU, UPP, FIM). Sie versuchte, ein Referendum ber die zweite Wiederwahl Fujimoris zu erzwingen, doch die Initiative scheiterte an der regierungstreuen Mehrheit. Am 27. Dezember 1999 gab Fujimori seine Kandidatur bekannt.444 Gerade in diesen Monaten begann das Regime, zu schwanken. Wegen der durch die militrische Repression verursachten Menschenrechtverletzungen, der Willkr des Prsidenten sowie der Verschlechterung der wirtschaftlichen und sozialen Lage, nahm die soziale Unzufriedenheit zu. Demzufolge wurde auch das neoliberale Modell angezweifelt (vgl. Mller 1999).445 Fujimori erzwang seinen Sieg bei den skandalsen Wahlen von 2000 und leitete dadurch

tionshnliche Phase gleichkamen. Fr den peruanischen Fall (1992-2000) scheint dies weniger geeignet, da das Regime imstande war, sich ber eine lange Phase hinweg zu stabilisieren. 443 Einer der vom Journalist Umberto Jara (2005: 135) interviewten Insider behauptet auf einleuchtende Weise, dass die Jahre von 1992-2000 die einzige Phase der peruanischen Geschichte sei, in der ein Geheimdienst als Methode der Machterhaltung und -ausbung eingesetzt worden sei (vgl. 2005: 135). Man muss auch bercksichtigen, dass die neuen technischen Erungenschaften raffinierte Methoden fr politische Einschchterung, Erpressung und Repression ermglichen, ohne auf die alten groben Verfahren zurckzugreifen. 444 Dem umstrittenen Ley de interpretacin autntica de la Constitucin von 1997 zufolge begann die erste Amtperiode Fujimoris 1995 mit der Verabschiedung der neuen Verfassung, die die direkte Wiederwahl des Prsidenten vorschreibt. Dementsprechend war Fujimori berechtigt, 2000 wieder zu kandidieren. 445 Die Inflation konnte ihre Talfahrt in den Jahren 1998 und 1999 fortsetzen. Das BIP im Vergleich zum Vorjahr (1997: 6,9%) brach pltzlich zusammen (jeweils -0,6% und -0,9%).

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seinen gleichzeitig Untergang ein.446 Der Zusammenbruch des Regimes begann innerhalb der eigenen Machtkoalition: der Bruch zwischen Fujimori und Montesinos. Drei der auslsenden Faktoren des Niedergangs Fujimoris waren die folgenden: (1) Der Waffenverkauf an die kolumbianischen FARC, (2) die grobe Manipulation der Wahlen 2000 und (3) die Verffentlichung eines Videos, das die korrupten Methoden und Erpressungspraktiken des Regimes an den Tage gelegt hatten (vgl. Steinhauf 2000b). Nach zwei Tagen der Bekanntgabe des Videos kndigte Fujimori die vorzeitige Abhaltung von Wahlen, die Machtbergabe an die daraus gewhlte Regierung und die Ablsung des Geheimdienstes (SIN) an.447 Die Opposition war nicht vorbereitet und reagierte reaktiv. Wegen der unsicheren Lage setzte sich Fujimori am 18. November 2000 nach Japan ab. Zwei Tage danach meldete er dem Parlament seinen Rcktritt. Das Parlament lehnte das Ersuchen des Prsidenten ab, erklrte ihn als moralmente incapacitado (moralisch unfhig) und setzte ihn ab. Der Parlamentsprsident bernahm die bergangsregierung. Die Fujimori-ra nahm ein Ende. Damit setzte eine neue Transition zur Demokratie ein.448 Valentn Paniagua Corazao (AP)449 bernahm provisorisch das Amt des Prsidenten. Sein demokratischer Kompromiss, seine Bereitschaft zur Konsensbildung und der freiwillige Machtverzicht machten Paniagua zur idealen Person, um die politische Krise zu entschrfen und die Transition zu vollenden. Der neue Prsident kndigte eine Gobierno de Unidad y Reconciliacin Nacional (Nationale Einheits- und Vershnungsregierung) an, zusammengesetzt aus mehreren Parteien. Ministerratsprsident
Die OAS verlie am 22. Mai Peru wegen des Mangels an Garantien fr den Wahlprozess. Am 15. September wurde das Video der ffentlichkeit frei gegeben. Es zeigte den dunklen Berater des Prsidenten, Vladimiro Montesinos (Rasputn Andino), bei der Bestechung von Alberto Kouri (Per Posible), Abgeordneter der Opposition (LA-JB 2001: 215f.). Wie das Video in die Hnde der Opposition gelangte bleibt ungeklrt. Jara (2005) zufolge war die USA der entscheidende Faktor fr den Zusammenbruch des Regimes. Nach dem Waffenskandal bot die USA-Regierung Fujimori nachdrcklich an, sich seiner Berater zu entledigen. Montesinos war dennoch zu mchtig und Fujimori war nicht in der Lage, sich von ihm zu distanzieren. Die US-Gemeindienste organisierten Montesinos Fall und schafften es, ein Video der Vladi-Kollektion von mehr als 2.400 Videos zu entwenden. So behauptet Jara: Die USRegierung und nicht die Parteien der Opposition setzte dem Regime von Fujimori ein Ende (2005: 214f.). 448 Fujimori wurde wegen Unterschlagung und Veruntreuung angeklagt. Am 23. Februar 2001 erklrte ihn das Parlament unfhig, whrend der nchsten 10 Jahre ein ffentliches Amts auszuben. 449 Paniagua war Mitglied der PDC. Er wurde 1963 als Abgeordneter gewhlt und von Belande zum Justiminister ernannt. 1980 wurde er erneut als Abgeordneter diesmal von der AP gewhlt und wurde 1984 Erziehungsminister. In den umstrittenen Wahlen von 2000 wurde er einer der drei gewhlten Abgeordneten der AP. Paniagua wurde am 16. November 2000 Prsident des Parlaments durch eine ungewhnliche Vereinbarung zwischen fujimoristas und der Opposition. Nach dem Rcktritt bzw. der Absetzung von Fujimori entstand ein politisches Machtvakuum, da der erste Vizeprsident Francisco Tudela zurckgetreten war und der zweite Vizeprsident Ricardo Mrquez, der als verstockter Anhnger Fujimoris galt, war fr die Opposition nicht akzeptabel. Am 22. November trat auch Mrquez zurck und so wurde der Weg fr Paniagua frei.
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wurde der Ex-Generalsekretr der UNO Javier Prez de Cullar. Das Kabinett wurde mit ex-fujimoristas, Technokraten und Berufspolitikern gebildet. Die bergangsregierung von Paniagua und Prez de Cullar endete mit einer sehr positiven Bilanz. Zu ihren Verdiensten zhlten die Errichtung der Comisin de la Verdad y Reconciliacin (Wahrheits- und Vershnungskommission) im Dezember 2000, die Anklage wegen Veruntreuung gegen Fujimori (Februar 2001) sowie die Festnahme und Einleitung der Gerichtsverfahren gegen Montesinos (Juni 2001) und nicht zuletzt die Durchfhrung der allgemeinen Wahlen im April 2001. Am 28. Juli bernahm Alejandro Toledo die Regierung. Mit ihm begann eine neue demokratische Phase in der peruanischen Geschichte. Die ecuadorianischen Prsidenten Alarcn, Noboa und Palacio kamen unter dubiosen Umstnden an die Macht (s. Abschnitt 4.3.2.3). Fabin Alracn450 wurde nach der Absetzung Bucarams vom Parlament gewhlt. Er konzentrierte sich im Wesentlichen auf die Machterhaltung. Eingeschrnkt durch die aus seiner fragwrdigen Ernennung entstandene Abhngigkeit von den Parteien im Parlament, vermied Alarcn jede potentiell mit hohen politischen Kosten verbundene Entscheidung. Alarcn ergriff keine wirkungsvollen Manahmen gegen die Inflation und das Haushaltsdefizit. Er scheiterte ebenso daran, die Privatisierung voranzutreiben. Am 25. Mai 1997 fand ein Referendum statt, bei dem die Absetzung von Bucaram mit 75,7% der gltigen Stimmen besttigt und die Ernennung von Alarcn mit 68,3% legitimiert wurde. Dabei wurde auch die Einberufung einer Asamblea Nacional Constituyente entschieden. Am Ende seiner Amtszeit war auch Alarcn in Korruptionsskandale verwickelt.451 Der Putsch vom 21. Januar 2000 war hingegen verwirrend.452 Die Putschisten bildeten eine Junta de Gobierno de Salvacin Nacional, die aus Lucio Gutirrez, Antonio Vargas und Carlos Solrzano zusammengesetzt war.453 Nachdem die hochrangigen mi450 Alarcn ist ein Politiker mit einer diffusen Ideologie zwischen Populismus und nebelhaftem Pragmatismus, bekannt als ein wahrer Pragmatiker und Opportunist. Er wurde Prfekt der Provinz Pichincha (1984-88), 1991 Abgeordneter sowie 1996 Parlamentsvorsitzender. 451 Diese Vorwrfe wurden nicht besttigt. Alarcn wurde jedoch am 16. Mrz 1999 wegen Amtsmissbrauch zur illegalen Einstellung von Personal festgenommen. 452 Der Spiegel (5/2000) betitelte die politische Krise in Ecuador als Die hohe Kunst des Putschens. Die ungeklrten Umstnde des Putsches sowie die Rolle des Militr und des Vizeprsidenten lsst viel Raum fr Spekulationen. Die Absetzung der hchsten Trger der Exekutive wurde folgendermaen beschrieben: Ob Aufstand oder Putsch die ganze Sache war nicht komplizierter als ein einfacher Tankstellenberfall (ebd.: 160). 453 Gutirrez (2001) beschreibt den Putschversuch vom 21. Januar als die [...] oportunidad [...] para terminar con la corrupcin, con un modelo de democracia mal entendido y administrado, injusto y perverso, un gobierno entreguista que no entenda y respetaba la soberana nacional, que quera privatizar y fes-

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litrischen Befehlshaber die Kontrolle ber die junta bernommen und den Rcktritt des Prsidenten verlangten hatten, wurde der Vizeprsident Gustavo Noboa Bejarano454 als Nachfolger von Mahuad ernannt. Kurz nach dem Amtseintritt erklrte Noboa die Weiterfhrung der Dollarisierung und des Privatisierungsprogramms. Diese Manahme lste erneut landesweite Proteste aus. Die Einfhrung des US-Dollars als Landeswhrung erfolgte im Oktober 2000. Die so genannte Dollarisierung ging reibungslos vonstatten, weil gleichzeitig steigende lpreise dem Staat zustzliche Einnahmen zur Entlastung des Haushaltes und insbesondere fr Manahmen zur sozialen Abfederung einbrachten. Fr die Verabschiedung der notwendigen Reformen konnte sich die Regierung auf die Untersttzung der traditionellen Parteien verlassen.455 Die Regierung Noboas rechnete mit der Untersttzung des Militrs, der wichtigen Parteien und der Unternehmerschaft, doch wurde er von den sozialen und indigenen Organisationen unter Druck gesetzt. Im Jahre 2002 blieb die Lage bis zu den allgemeinen Wahlen vom Oktober 2002 ruhig und abwartend. Dafr trugen auch die ersten positiven Effekte der Dollarisierung und die Senkung der Inflation auf 22,4% bei. Am 15. Januar 2003 fand der Machtwechsel statt. Gutirrez wurde gewhlt, musste er 2005 jedoch ein hnliches Schicksal wie Prsident Mahuad erleben. Nach der von Absetzung Gutirrez wurde Vizeprsident Luis Alfredo Palacio456 Staatsprsident. Die Staatskrise in Ecuador erstreckte sich bis zum Ende der Untersuchungszeit (vgl. Faust et al. 2005).457 Sptesten seit 2003 verwandelte sich Bolivien in ein Land in Dauerkrise. 18 Jahre neoliberalen Modells und die auf Druck der USA ausgefhrte repressive Drogenpolitik rief den Widerstand der COB und CSUTCB hervor. Der Fall von Snchez de Lozada
tinar las empresas estatales y estratgicas ms rentables del pas, y nosotros no lo podamos permitir. [...] Los militares hemos jurado defender la constitucin de la repblica y acudimos junto al pueblo a defender la constitucin que haba sido sistemticamente violada por los malos gobernantes. Nach dem gescheiterte Putsch grndeten die militrischen Revolutionre die Bewegung Sociedad Patritica 21 de Enero mit dem Ziel refundar la repblica cimentada en valores ticos, morales, cvicos y patriticos, con justicia social. [...] bajo los lineamientos heredados de nuestros prceres como Rumiahui, Eugenio Espejo, General Eloy Alfaro y los sueos libertarios y de integracin de Bolvar y Sucre (ebd.). 454 Noboa verfgte ber wenig politische Erfahrung und war ein berzeugter Katholik. Er war 198384 Gouverneur der Provinz Guayas. 455 Das Ley para la Transformacin Econmica del Ecuador (Trole I) wurde am 24. Februar mit der Zustimmung von DP, PSC und FRA verabschiedet. Das Gesetz bildete den Rahmen fr die Einfhrung des Dollars und die Privatisierung der staatlichen Unternehmen. 456 Palacios war ein renommierter Chirurg und Akademiker, ohne ideologische Identifikation und dennoch energisch und anspruchvoll. Seine politische Erfahrung reduzierte sich auf die Zeit 1994-96, als er Gesundheitsminister unter Durn Balln war. Whrend des Wahlkampfs erklrte er, dass er in keine Partei eintreten und unabhngig bleiben wolle. Sein einziges Interesse sei es, der Nation ber die staatlichen Institutionen zu dienen (CIDOB 2006). 457 Ob der Sieg vom Linkspopulisten Rafael Correa in der am 26. November 2006 durchgefhrten Stichwahl mit ca. 58,0% der gltigen Stimmen einen neuen Beginn fr die ecuadorianische Demokratie bedeutet, ist eine offene Frage (www.elpais.es, 28.11.06).

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markierte den Niedergang der viel gelobten democracia pactada.458 Im Oktober 2003 begann die Isolierung des Prsidenten. Aufgrund der repressiven Manahmen der Regierung trat Entwicklungsminister Jorge Torres (MNR) zurck, um seine Ablehnung gegen der Repression der Regierung auszudrcken. Der Vizeprsident distanzierte sich am 13. Oktober ebenso von Snchez de Lozada.459 Der Prsident versuchte, die Situation unter Kontrolle zu bringen und erklrte am 15. Oktober seine Absicht, eine Volksbefragung ber das Schicksal des Gasexports, des Gesetzes ber Kohlenwasserstoffe sowie ber die Einberufung einer verfassunggebenden Versammlung durchzufhren. Ein Tag spter fand in La Paz eine Massendemonstration statt und am 17. Oktober zog Manfred Reyes seine Partei (NFR) aus der Regierung und erklrte, dass er den Rcktritt des Prsidenten gefordert habe. Der Prsident trat am selben Tag zurck und floh aus dem Land. Das Parlament nahm den Rcktritt entgegen und Carlos Mesa Gisbert460 wurde zu seinem Nachfolger ernannt.461 Mesa kndigte seine Absicht an, eine Volksbefragung ber die Gasfrage durchzufhren, die Einberufung einer verfassunggebenden Versammlung in Betracht zu ziehen und deutete auf die Mglichkeit, vorgezogene Wahlen abzuhalten.462 Desweiteren erklrte er, dass seine Regierung ohne die Beteiligung der Parteien gebildet werde, was eine Neuerung seit der 1982 eingefhrten Demokratie darstellte. Die radikalisierte Opposition (MAS, MIP, COR, COB und CSUTCB) beschloss der Regierung eine Waffenruhe von 90 Tagen (repliege tctico) zu gewhren.463 Die MIR, NFR und MAS begrten den neuen Prsidenten und seine Dialogbereitschaft, doch sicherten sie Mesa keine konsistente parlamentarische Untersttzung zu. Am 18. Juli 2004 fand das Referendum statt. Alle Fragen wurden mit Ja beantwortet (vgl. Quiroga 2004). Der Prsident versuchte, das Land zu beruhigen und den Dialog mit den mchtigen Gewerkschaften wieder aufzunehmen. COB und CSUTCB begannen den Dialog
Die Opposition wollte ebenfalls die Reform des Ley de Hidrocarburos. Seit Mesa dem Prsidenten sein Vertrauen entzogen hatte, verhielt er sich zweideutig, abwartend und versuchte, sich als unabhngig und parteilos darzustellen. 460 Bevor er 2002 Vizeprsident wurde, war er freier Journalist ohne parteipolitische Identifikation. 461 Morales sagte, dass die Bevlkerung das Recht habe, sich zu rsten, um sich gegen die Unterdrckung der Regierung zur Wehr zu setzen. 462 Mesa betrachtete seine Amtzeit selbst als eine bergangsregierung, die nur solange dauern sollte, bis die dringenden Herausforderungen beantwortet waren. Danach sollten Wahlen abgehalten werden. 463 Sie frderten v.a. eine Volksabstimmung ber die Gasfrage, die Einberufung einer verfassunggebenden Versammlung, die Ablehnung des ALCA, die Abschaffung des Gesetzes ber Kohlenwasserstoffe und die Re-Nationalisierung der von Snchez de Lozada privatisierten strategischen staatlichen Unternehmen (s. CIDOB 2006).
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und die Waffenruhe in Frage zu stellen. Angesichts einer neuen Welle von Unruhen stellte Mesa am 6. Mrz sein Amt als Prsident zur Disposition des Parlaments. Das Parlament wies das Rcktrittsersuchen des Prsidenten zurck und stellte dem Prsidenten eine bereinkunft vor, in der das Parlament sich verpflichtete, ein neues Gesetz ber die Nutzung der Kohlenwasserstoffe zu verabschieden, zur Beendigung der sozialen Proteste beizutragen, einen nationalen Pakt ber die neue Staatsstruktur (Autonomiefrage) sowie eine Wahlagenda durchzufhren.464 Am 17. Mrz lehnte das Parlament die Regierungsinitiative ab, die die Absicht hatte, die allgemeinen Wahlen zwei Jahre vorzuziehen um am 28. August abzuhalten. Auch der mit der Initiative verbundene Rcktritt wurde abgelehnt.465 Am 7. Juni gab der Prsident zum dritten Mal seinen Rcktritt bekannt.466 Inmitten des Chaos und am Rande eines Brgerkriegs nahm das Parlament am 9. Juni den Rcktritt von Mesa sowie vom Vorsitzenden des Senates und des Kongresses entgegen. Eduardo Rodrguez Veltz467 wurde einstimmig vom Parlament zum Staatsprsident ernannten (vgl. Marmon 2005). Rodrguez, der in seiner Funktion als Prsident des Obersten Gerichtshofes hohes Ansehen genoss, berief fr Dezember 2005 vorgezogene allgemeine Wahlen ein. Zum ersten Mal wurden nicht nur Prsident, Vizeprsident und Parlament vom Volk gewhlt, sondern auch die Prfekten der neun Departements, die frher durch den Staatsprsidenten ernannt worden waren. Am 18. Dezember fanden die Wahlen statt und es gewannen die neuen Krfte im Lande (vgl. Jost 2006).468 Bolivien begann so eine neue Phase sei-

Es handelte sich um die Abhaltung von Wahlen zur verfassunggebenden Versammlung, um die Wahl der Departementgouverneure und die Durchfhrung eines bindenden Referendums ber die Automiefrage und die Dezentralisierung. 465 Am 5. Mrz wurde ein neues Gesetz ber Kohlenwasserstoffe verabschiedet, mit dem entweder der Prsidenten noch die parlamentarische und auenparlamentarische Opposition zufrieden war. Der Prsident legte jedoch kein Veto ein und lie das Gesetz vom Parlament verabschieden. 466 In diesem Moment erwies sich die Nachfolgerfrage als komplex. Die traditionellen Parteien und das Comit Civico de Santa Cruz sprachen sich fr den Senatsprsidenten aus. Die MAS, MIP Gewerkschaften und Juntas Vecinales und sogar Mesa selbst wollten, dass das Prsidentenamt nach dem Amtsverzicht des Vorsitzenden des Senates Hormando Vaca Diez (MIR) und des Abgeordnetenhauses Mario Cosso (MNR) direkt an den Prsidenten des Oberstes Gerichthofes bergeht, mit dem Ziel, allgemeine Wahlen abzuhalten. Zu dieser Krise uerten sich zwei Offiziere und erklrten die Notwendigkeit, eine zivil-militrische Regierung zu bilden. 467 Rodrguez wurde 1999 fr zehn Jahre zum Richter des Obersten Gerichtshofes gewhlt und am 17. Mrz zum Prsidenten dieser Institution ernannt. 468 Evo Morales und seine Partei (MAS) gewannen die Wahlen mit einer berwltigenden Mehrheit. Hervorgegangen aus der Kokabauernbewegung gegen die repressive Antidrogenpolitik wurde Morales einer der Anfhrer der neuen sozialen und indigenen Bewegungen. Ende August 1994 organisierte er den Marcha por la Coca, la Vida y la Dignidad. Dabei gingen 4.000 Menschen 600 km zu Fu nach la Paz, um mit der Regierung ber eine wahre bolivianische Antidrogenpolitik zu verhandeln. Bei den Wahlen von 1997 wurde Morales als Abgeordneter gewhlt. Da die CNE die Registrierung des IPSA (Instrumento Poltico por la Soberana de los Pueblos) als Partei ablehnte, bernahm Morales die Bezeichnung der bereits existierenden MAS. Die Radikalitt der Antidrogenpolitik von Banzer (Plan Dignidad) gab den An464

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ner politischen Geschichte, in der institutionalisierte Politik nicht als Prioritt des neuen Prsidenten erscheint.

4.4

Fazit: Regierungssysteme und Demokratieentwicklung

(a) Zunchst ist festzuhalten, dass die Regierungssysteme der drei Lnder eine unterschiedliche Dynamik in verschieden Phasen unabhngig von ihrer formalen Architektur entfalteten. Obwohl eine sachliche und verantwortungsvolle politische Reform einen wichtigen Beitrag zur demokratischen Konsolidierung beitragen kann, hat die vergleichende Analyse der andinen Regierungssysteme gezeigt, dass dieselbe formale Grundstruktur in verschiedenen Kontexten und in unterschiedlichen historischen Phasen vllig unterschiedliche Funktionsmuster entfalten kann. Das beste Beispiel dafr ist die Dynamik des bolivianischen Regierungssystems, die ohne formale Vernderung 1982 wiederhergestellt wurde. Seine Funktionsweise vernderte sich nicht nur im Vergleich zur prautoritren Phase sondern auch whrend der demokratischen Periode. So sind drei Phasen zu erkennen, nmlich: 1982-85 mit chaotischen Verhltnissen und polarisierten Beziehungen zwischen Exekutive und Legislative; 1985-2003 mit einem Muster konsens- und koalitionsfhiger Regierungsweise (democracia pactada) und schlielich 2003-05, gekennzeichnet durch die institutionelle Demontage und Tendenz zur Verstrkung der antisystemischen Krfte. Fr die zweite Phase ist Folgendes anzumerken:
[...] la estabilidad poltica se haba logrado sin necesidad de pasar por una reforma sustancial del sistema de gobierno. Por ello era muy difcil establecer una relacin causal [...] entre sistema presidencial e inestabilidad poltica, o explicar convincentemente que la tradicional inestabilidad poltica se debera al sistema presidencial (Lazarte 1998: 266).469

Peru und Ecuador unternahmen whrend der Transitionsphase eine Revision der
sto, die Rolle von Morales zu strken. Im Parlament denunzierte er die Militarisierung des Konfliktes und das Massaker in Chapare und erklrte, dass seine Landsleute das Recht haben sollten, sich gewaltsam zu verteidigen. Am 24. Januar 2002 wurde ihm sein Parlamentsmandat entzogen. Dies steigerte seine Popularitt und er wurde somit der unangefochtene Prsidentschaftskandidat der meisten sozialen Organisationen. Bei den Wahlen vom 30. Juni 2002 erreichte Morales mit 20,9% der Stimmen den zweiten Platz nach dem MNR-Kandidaten. Die MAS erhielt insgesamt 35 Mandate. Morales unterlag bei der parlamentarischen Wahl dem MNR-Kandidaten Snchez de Lozada. Er gewann jedoch einen Sitz im Abgeordnetenhaus und bte eine aggressive Opposition aus, die entscheidend zur politischen Krise 200305 beitrug. Zu den Wahlen von 2005 prsentierte sich die MAS als antineoliberal, antikapitalistisch und antiimperialistisch. Unter dem Motto Somos pueblo, somos MAS! erreichte Morales im Dezember 2005 mit 53,7% der Stimmen die Prsidentschaft. Die MAS errang die absolute Mehrheit im Parlament mit 84 von 157 Mandaten. MNR berlebte und MIR sowie NFR brachen zusammen. Am 22. Januar 2006 bernahm der erste echte Indigene die Regierung in Bolivien (vgl. CIDOB 2006; Jost 2006).

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jeweiligen Verfassungen. Die tradierte Regierungspraxis und die politische Kultur berwogen jedoch ber die institutionelle Logik. In Peru dominierte in der Phase 198090 eine hierarchische Steuerung von oben, die durch die parlamentarische Mehrheit gesichert wurde. Es gab wenige Anreize, um breitere politische bereinknfte zu suchen obwohl dies die wirtschaftliche und sicherheitspolitische Situation erforderte. In den Jahren 1990-92 inszenierte der Prsident Fujimori eine Konfrontation mit dem Parlament. In der Regierungszeit Toledos (2001-06) waren die Beziehungen zwischen den Staatsorganen durch Nichteinmischung gekennzeichnet. So scheint die folgende Schlussfolgerung mit einem hohen Wahrheitsgehalt versehen zu sein:
Si nuestra experiencia poltica demuestra que el mismo marco normativo constitucional [...] funciona de manera diferente segn se trate de un gobierno con o sin mayora parlamentaria, el problema central y su solucin, entonces, no parecen depender tanto de la modificacin del diseo institucional sino de la actuacin de los partidos polticos y las fuerzas polticas concretas (Eguiguren 2004: 426).

Die Situation von Ecuador stellte sich komplexer dar. Die politische Reform scheiterte auf der ganzen Linie. Die Rckkehr der Demokratie beutete ebenso die Rckkehr der alten Regierungspraktiken und der konfliktiven Interaktionsmuster. Die ecuadorianischen Prsidenten fhlten sich permanent unter Druck gesetzt und entwickelten wenige strukturierte Regierungsstrategien. Sie mussten fast immer improvisieren. Die politischen Parteien waren whrend der Phase 1979-2005 nicht imstande, grundlegende Kompromisse zu bilden. Verfassungs- und Wirtschaftsreformen wurden entweder durch die eigene Kraft der Exekutive oder durch instabile Vereinbarungen (acuerdos) erreicht. Eine Kultur des Kompromisses und der Kooperation lsst die ecuadorianische Politik vermissen. Die institutionelle Antwort auf die chronische Krise ist schwer zu formulieren, zumal ohne eine Vernderung der Verhaltensweisen der Akteure, ihrer mittel- und langfristigen Zeitperspektiven und der Interaktionsmuster des Parteiensystems mit institutioneller Baukunst wenig zu machen ist. (b) In Bolivien und Peru sind die zentralen Eigenschaften der Regierungsbildung und -fhrung leichter zu erkennen, doch gleichzeitig sind sie nicht stabil geblieben. Whrend in Bolivien die postelektoralen Koalitionen zur parlamentarischen Wahl des Staatsprsidenten und zur Untersttzung der Regierung zwischen 1985-2002 zur Regel wurden, waren die ersten demokratischen Regierungen in Peru durch eine mehrheitliche
469 Mayorga unterstreicht ebenso diese Erkenntnis: La emergencia del presidencialismo parlamentarizado fue, paradjicamente, un resultado imprevisto y no el producto de una ingeniera institucional

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parlamentarische Untersttzung und eine hierarchische Steuerung gekennzeichnet. Fujimori brach abrupt mit dieser Dynamik und entschied sich fr eine Koalition mit dem Militr. In Ecuador war die Entwicklung von kohrenten Strategien viel schwieriger. Die Wahl und konkrete Umsetzung der jeweiligen Regierungsbildungsstrategien sowie die daraus resultierenden Interaktionsmuster zwischen Exekutive und Legislative standen jedoch unter dem Einfluss jeweils spezifischer nationaler Bedingungen der Andenlnder. Besonderheiten des Transitionsmodus kommen hierbei ebenso zum Tragen wie die Institutionalisierung und Struktur der Parteiensysteme sowie das wahlpolitische Kalkl der Akteure. Dieses Kalkl war (und ist) zum Teil sicherlich durch institutionelle Arrangements wie die formale Machtposition des Prsidenten im Verhltnis zum Parlament mitbestimmt worden, in erheblichem Mae aber auch durch konkrete Erfahrungen mit bereits praktizierten Formen der Regierungsbildung bzw. mit einer Evaluierung der relativen Kosten und Nutzen einer unilateralen, nonkooperativen Praxis einerseits oder eher koalitionsorientierten Praktiken andererseits (vgl. hiezu Thibaut 1996: 318f.). (c) Der Vergleich der postautoritren Prsidentschaften in den drei Lndern zeigt, dass die wichtigsten Einflsse auf die Funktionsweise der Regierungssysteme vom Parteiensystem ausgehen, vor allem vor seiner Institutionalisierung, vom Grad der Polarisierung und dem Wettbewerbmuster. Die letzten beiden Merkmale weisen wiederum auf die Eigenschaften der politischen Kultur hin. In Bolivien bestimmten die Parteien den politischen Prozess und waren die Macher der so genannten democracia pactada. Eine konsensfhige Politik wurde das Hauptmerkmal der bolivianischen Demokratie. Die Parteien lernten die Vorteile geteilter Gewinne zu nutzen und schufen einen Grundkonsens ber die Spielregeln und die Wirtschaftspolitik. Diese Strategie artete dennoch in Klientelismus und Korruption aus. Anfang des 21. Jahrhundert verloren die Parteien an Glaubwrdigkeit und gerieten in eine tiefe Krise. In Peru bernahmen die Parteien eine Dekade lang eine dominante Rolle. Die beiden ersten Prsidenten genossen bequeme parlamentarische Mehrheiten, die es ihnen erlaubten, den selbstbewussten Herrscher zu spielen. Mit dem Scheitern dieser Strategie der Regierungsfhrung, der unermesslichen Bedrohung durch den Terrorismus und der Wahl des Auenseiters Fujimori sowie seinem Selbstputsch von 1992 endete abrupt die Parteiendemokratie. Die neue Transition zur Demokratie 2001 war auch mit der Rckkehr der parteipolitischen Politik verbunden, doch war das Parteiensystem einem starken Wandel ausgesetzt. To(2001: 107).

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ledo war der erste demokratisch schwache Prsident. Die aus der Wiedergewinnung der Demokratie entstandenen Legitimittsreserven erlaubten ihm bis zum Ende seiner Amtszeit an der Macht zu bleiben. In Ecuador waren die Parteien nicht so stark wie in Peru (1980-90) und auch nicht so funktional wie in Bolivien (1985-2003). Die ecuadorianischen Parteien erwiesen sich jedoch als berlebensfhiger als ihre bolivianischen und peruanischen Pendants. Hier prsentierte sich dennoch schrfer die Kombination aus Fragmentierung, Polarisierung, zentrifugalen Tendenzen und konfliktivem Wettbewerbsmuster.470 Die an die realpolitische Entwicklung, d.h. an den Erfolg oder Misserfolg einer Regierung gekoppelten Kalkle der politischen Akteure hinsichtlich des relativen Nutzens einer Regierungsbeteiligung im Vergleich zu einer Oppositionsstrategie, war in Ecuador ein wesentlicher Grund fr das Fehlen kooperativer und koalitionsfrmiger Muster des Regierens. Die Zeitperspektive der Akteure war zu schmal und ihre Verhaltensweise zu opportunistisch. (d) Aus den hier gemachten Beobachtungen geht hervor, dass die Vernderungen der Funktionsweise der Regierungssysteme im Verhltnis zur prautoritren Phase und im Zeitraum seit der Redemokratisierung in erster Linie auf Lernprozesse und Verhaltenanpassungen der politischen Akteure in Bezug auf die Erhaltung der Demokratie hinweisen. Bolivien erbrachte im historischen und subregionalen Vergleich wiederum hervorragende Leistungen.471 Der alte Patriarch der nationalen Revolution Paz Estenssoro und der nach demokratischer Anerkennung suchender Ex-Diktator Banzer, spielten eine unbersehbare Rolle bei einer auf Konsens basierenden Politik und Wirtschaftspolitik. Die Rekonstruktion eines bndnisfhigen und -bereiten Zentrums sowie die Schwchung der Linken und der Gewerkschaften stellten die wesentliche Bedingung fr die kooperativen Prozesse der Regierungsbildung und -fhrung in der Phase zwischen 1985-2002 dar.
470 Die bloe Fragmentierung des Parteiensystems sagt wenig ber die Funktionsweise des Regierungssystems aus, wie Thibaut feststellte: [] die numerische Struktur des Parteiensystems [sagt] in Bezug auf die Virulenz der Regierbarkeitsproblematik im prsidentiellen System weniger aus als gemeinhin angenommen wird. Analysen, die aus der Tatsache, dass die Partei eines Prsidenten in einer oder beiden Kammern des Kongresses nur ber eine Minderheit der Sitze verfgt, eine strukturelle Unregierbarkeit des Systems und daraus wiederum eine Gefahr fr die Konsolidierung der Demokratie ableiten, sind mit groer Vorsicht zu genieen (1996: 320). Entscheidender scheint der Polarisierungsgrad (ideologische Distanz zwischen den Parteien) und v.a. das Wettbewerbmuster (kooperativ vs. konfliktiv). 471 Nach der Krise 2003-05 werden diese Fortschritte oftmals einfach vergessen. Fr diejenigen, die die historische und kontextgebundene Perspektive der bolivianischen Demokratieentwicklung kennen, ist Bolivien das Land, das unter schwierigen Bedingungen viel lobenswerte Anstrengungen unternommen hat, um die Demokratie zu bewahren.

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In Peru und Ecuador erwiesen sich die politischen Akteure als lernresistent. In Peru beharrten die Prsidenten auf einer starken Exekutive, ohne den Versuch unternommen zu haben, die Politikformulierung auf eine breite Basis zu stellen. Die peruanischen Prsidenten prsentierten sich als selbstgefllig und erkannten nicht die Gefahren, die von der wirtschaftlichen Krise und dem Terrorismus ausgingen. Der Preis dafr war hoch. Im April 1992 brach die Demokratie zusammen. Whrend der Regierung Toledos gab es wenige Anzeichen dafr, dass die politischen Akteure einen grundlegenden Lernprozess durchgemacht haben. Ecuador ist weiterhin ein gutes Beispiel fr die Persistenz tradierter Regierungspraktiken und festgefahrener Verhaltensweisen. Pugna (Streit) fasst am besten die Grundeinstellung in Politik und Gesellschaft zusammen. Unter solchen Bedingungen wird jede institutionelle Konstruktion berfordert sein und das Militr wird in seiner Rolle als Schiedsrichter weiter gestrkt. Die Erfahrungen in den drei Andenlndern zeigen ebenfalls, dass die Vorstellung einer strukturellen Koalitionsfeindlichkeit des Prsidentialismus nicht der Realitt entspricht (vgl. hierzu Deheza 1998; Chasquetti 2001). In Bolivien wurden die Koalitionen der gemeinsame Nenner aller Regierungen. Die formale Machtausstattung der Prsidenten ist fr die konkrete Ausprgung der exekutiv-legislativen Beziehungen ebenso nicht entscheidend. Natrlich machten alle andinen Prsidenten ob sie nun mit oder ohne parlamentarische Mehrheit regierten von den ihnen verfassungsmig zustehenden Ressourcen zur Gestaltung ihrer Beziehungen zum Parlament Gebrauch. Dies liegt daran, dass weniger das Parlament als die Regierung selbst der zentrale Ort einer gleichwohl verhandlungsmigen Konfliktregulierung ist und sowohl in parlamentarischen als auch in prsidentiellen Systemen die Initiative der Politikgestaltung bernimmt. Angesichts all dieser berlegungen, ist der Feststellung der Inter-American Development Bank in ihrem Bericht Development beyond Economics nur zuzustimmen:
In sum, it is difficult in the abstract to make a case that one regime is better than another. In practice, the performance of parliamentary and presidential regimes depends on broader institutional arrangements and societal characteristics. It may be that the best course for alleviating a perceived governance crisis in a presidential system is to reform other institutional features of the political regimesuch as the constitutional power of the president and the legislature, or the electoral systemsrather than to shift to a parliamentary style of government (2000: 183).

Zwar ist Folgendes hervorzuheben: Democratic institutions are supposed to be conflict regulators, not conflict generators (Shugart/Carey 1992: 165f.), doch muss man scih auch immer vor Augen halten: Keiner der Regierungssystemtypen ist fr sich

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allein in der Lage, den politischen Radikalismus zu beseitigen, der die Bildung und Funktionsfhigkeit der Regierungen verhindert (Amorim Neto 2004: 5). Somit lautet die Hauptlehre aus der vorliegenden vergleichenden Studie: keine noch so ausgearbeitete und verfeinerte Theorie wird uns von der mhsamen Arbeit befreien, die jeweils konkrete empirische Realitt zu untersuchen. Danach mssen die theoretischen Aussagen sicherlich den neuen empirischen Erkenntnissen angepasst werden und nicht umgekehrt: die Realitt so zu behandeln, dass die eigene Theorie willkrlich besttigt wird.

275

Ertrge eines kontextbezogenen Institutionalismus und der historisch-vergleichenden Prsidentialismusforschung

Nach der vergleichenden Analyse der Funktionsweise der Regierungssysteme und der mit ihnen verbundenen politischen Entwicklung in der Andenregion stellen sich schlielich die folgenden Fragen: Welche wissenschaftliche Leistungen sind von institutionellen Anstzen zu erwarten? Welche Bedeutung kommt den Institutionen im politischen Prozess und bei der Festigung der Demokratie zu? Wann und unter welchen Bedingungen machen sie einen Unterschied? Und wie sollte ein spezifisch auf die Bedrfnisse von Entwicklungslndern angepasstes und wirkungsvolles institutionelles Design aussehen? Diese Fragen werden mit Hilfe der aus der Untersuchung ber den Andenprsidentialismus gewonnen Erkenntnisse und unter Bercksichtigung der vergleichenden Studie von Thibaut (1996) ber den Cono Sur-Prsidentialismus erlutert. Die Erluterungen ber die institutionellen Komponenten der Politik konzentrieren sich auf das Regierungssystem und den Zusammenhang zwischen prsidentiellen Strukturen und politischer Entwicklung. Die sich daraus ergebenden praktischen Folgen fr die Annherung an den Gegenstand, die Bercksichtigung anderer institutionellen und nichtinstitutionellen Faktoren und die politische Beratung werden hierbei pointiert dargestellt. Diese Arbeit endet mit einem Pldoyer fr kontextbezogene Forschung der Regierungssysteme.

5.1

Stellenwert institutioneller Anstze und institutionelle Einflsse auf die Demokratieentwicklung

Die Resultate der Auseinandersetzung mit den institutionellen Anstzen zur Bewertung des Zusammenhangs zwischen Regierungssystemen und politischer Entwicklung und der Untersuchung der andinen Regierungssysteme werden in zehn Thesen zusammengefasst. Die Thesen sind so aufgebaut, dass sowohl die Gegenkritik an der normativ ausgerichteten Prsidentialismuskritik und deren Beurteilungskriterien prsidentieller Systeme als auch die Anstze einer empirisch breiter fundierteren und zugleich differenzierteren Prsidentialismusforschung hervortreten. Sie mnden schlielich in die praktischen Folgen fr die operative Ebene der Politikwissenschaft.

276

These I:

Die Welt der Regierungssysteme ist zu vielfltig und die innere spezifische institutionelle Zusammensetzung ihrer Bauelemente zu komplex, um empirisch aus der groen Dichotomie Prsidentialismus vs. Parlamentarismus aussagekrftige Schlsse ziehen zu knnen. Demgem hlt eine pauschale Kritik am Prsidentialismus einer differenzierten Betrachtung und einer empirischen berprfung nicht stand.

Zunchst ist zu konstatieren, dass prsidentielle Systeme keine geschlossene Einheit darstellen. Der Prsidentialismus ist eine institutionelle Architektur gebaut aus einer Vielfalt von institutionellen Elementen, die in zahlreichen Kombinationen auftreten knnen und deren konkrete Ausprgung historisch und kontextabhngig bestimmt werden muss. Diese auffllige Vielfalt institutioneller Gestaltung innerhalb des Makrotyps Prsidentialismus sollte Gegenstand empirischer Forschung sein. So ergeben sich Ansatzpunkte fr eine empirisch fundierte Typologie prsidentieller Regierungssysteme, die gehaltvoller ist als die bloe Konfrontation reiner Grotypen, aber auch rein formalinstitutionelle Subdifferenzierungen berwindet und konkrete Funktionsmodi der Regierungssysteme in den Mittelpunkt der Betrachtung rckt (vgl. Thibaut 1996: 322).472 Die formal-konstitutionelle Konfiguration des Prsidentialismus in der Andenregion ist recht unterschiedlich. Die Entwicklung und konkrete Ausprgung der institutionellen Konstruktion ist historisch-genetisch zu rekonstruieren. Das Wiederwahlverbot fr die Exekutive ist ein gutes Beispiel dafr. Die Erfahrungen mit auf Machterhaltung fixierten Herrschern fhrten in den drei untersuchten Lndern dazu, dass eine direkte Wiederwahl des Prsidenten verboten wurde. Um dem vorautoritren Populismus entgegenzuwirken, wurde in Ecuador 1978 sogar das absolute Wiederwahlverbot eingefhrt. Die Diktatur Fujimoris aktualisierte die alten Bedenken ber die direkte Wiederwahl des Prsidenten. In Bolivien ist die parlamentarische Wahl des Prsidenten eine besondere institutionelle Eigenschaft des Regierungssystems und spielte bei der Demokratieentwicklung eine herausragende Rolle, da die politischen Akteure die parlamentarischen Verhandlungen zur Wahl des Prsidenten ausntzten, um Konsens zu schaffen und Koalitionen zu bilden. Das peruanische Regierungssystem zeigt ebenso, dass die Beziehung zwischen Institutionen und ihrer Funktionsweise nicht mechanisch ist. Obwohl viele parlamentarische Elemente Bestandteile der peruanischen Regierungsform sind,
472 Thibaut kritisiert ebenso den Mangel an Differenzierung der Prsidentialismuskritiker und stellt fest: Versuche einer theoretischen Bestimmung strukturimmanenter Funktionsdefizite des prsidentiellen Regierungssystems sich als inspirierend, aber wenig tragfhig erweisen, wenn es um die Erklrung und das Verstndnis realhistorischer Phnomene und Probleme der Demokratieentwicklung geht. Solche Versuche unterstellen zumindest implizit eine zu groe Gleichfrmigkeit der Funktionsweise und inneren Entwicklungstendenz von Regierungssystemen mit hnlicher institutioneller Grundstruktur (1996: 333).

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funktionierte das System in der Praxis prsidentieller, als in den anderen beiden Andenlndern. Das ecuadorianische Regierungssystem entsprach eher den von den Prsidentialismus Kritikern festgestellte Schwchen. Den mit machtvollen reaktiven und relativ starken proaktiven Befugnissen ausgestalteten Prsidenten mssten stets in Ecuador eine feindliche parlamentarische Opposition gegenberstehen. Die Funktionsweise der prsidentiellen Strukturen frderte tatschlich nicht die politische Stabilitt. Die Grnde dafr sind jedoch nicht nur in den Institutionen zu suchen. Eine eingehende Lektre der andinen Verfassungen wrde deutlich machen, dass die formal-institutionelle Konstruktionen der andinen Regierungssysteme stark voneinander abweichen (s. Abschnitt 4.2). Eine bloe Lektre der Verfassungstexte wrde uns aber dennoch sehr wenig ber die reale Dynamik und Funktionsweise der Regierungssysteme verraten. These II: Die normativ-theoretische Kritik der Regierungssysteme sttzend auf die traditionellen Staatslehre und die Beharrung auf eine einzige Funktion (Stabilitt) reicht nicht aus, um die tatschlichen politischen Auswirkungen der prsidentiellen Institutionen auf die Demokratieentwicklung zu bestimmen. Das spezifische Gewicht des Prsidentialismus bei der demokratischen Konsolidierung kann nicht modelliert werden, sondern nur mittels eine induktiv-empirische und multifunktionale Analyse rekonstruiert werden.

Im Abschnitt 2.4 wurde diskutiert, wie die aus der Prsidentialismusdebatte entstandenen Anstze in die Entwicklung des politikwissenschaftlichen Institutionalismus einzuordnen sind. Die Hauptanstze von Linz und Nohlen vertraten unterschiedliche Konzeptionen zur Bewertung des Zusammenhangs zwischen Regierungssystemen und Demokratieentwicklung (vgl. hierzu Ortiz Ortiz 2004). Aus den neo-institutionellen berlegungen wurde deutlich, dass die modernen institutionellen Anstze methodologisch integrierend vorgehen. Sie richten zwar ihre Erkenntnisinteresse auf die Bedeutung der Beziehung zwischen politischen Institutionen (polity-polity), des Zusammenhangs zwischen formalen Komponenten der Politik und dem politischen Prozess (politypolitics) sowie der institutionellen Einflsse bei der Gestaltung der politischen Inhalte (polity-policies), betrachten sie jedoch dabei die Institutionen nur als einen Faktor unter vielen und betonen damit die relative und kontingente Bedeutung institutioneller Mechanismen. Die Auseinandersetzung zwischen dem normativen und dem eher induktiv vorge-

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henden historisch-empirischen Ansatz ber den lateinamerikanischen Prsidentialismus entfesselten eine ausgiebige Diskussion ber die Bedeutung des Regierungssystems fr die politische Stabilitt. Das Ergebnis der Debatte untersttzte schlielich die Grundannahme, dass ber den Zusammenhang zwischen prsidentiellen Institutionen und Demokratieentwicklung nicht im Abstraktum spekuliert werden kann, sondern die konkreten historischen Umstnden des jeweiligen Landes zu bercksichtigen sind.473 Diese Sichtweise wird von den Resultaten der vorliegenden Untersuchung besttigt. Die Erfahrungen der drei Andenlnder mit Demokratie und Prsidentialismus zeigen den Leichsinn pauschaler abstrakter Aussagen. Bolivien sei hier als Beispiel angefhrt: Als rmstes Land Lateinamerikas erbrachte es im subregionalen Vergleich die besten Leistungen mit Blick auf die Funktionsweise prsidentieller Institutionen und die Demokratieentwicklung.474 Die Periode 1985-2002 widerlegte die meisten Annahmen der normativ-deduktive Vorgehensweise und zeigte u.a., dass der Prsidentialismus nicht zur Polarisierung fhren muss, dass stabile und zuverlssige Koalitionen gebildet werden knnen und dass Kooperation zwischen den Gewalten mglich ist (vgl. Roncagliolo/Ponce 2005). Auch Peru kann ohne weiteres als Beleg fr die Schwchen des Prsidentialismus angefhrt werden, denn die peruanischen Prsidenten regierten in den 1980er Jahren stets mit einer institutionellen Mehrheit, und der Zusammenbruch von 1992 ist wenig mit formal-institutionellen Variablen zu erklren (vgl. McClintock 1994, 1999). Die Bedrohung des Terrorismus, die bei der Bekmpfung der Subversion gestrkte Stellung des Militrs und die auer Kontrolle geratene wirtschaftliche Krise sowie das Scheitern der politischen Klasse erhhten die Anreize fr eine zivil-militrische und autoritre Lsung. In Ecuador hingegen entsprach der Prsidentialismus dem von den Prsidentialismuskritiker skizzierten Bild: Polarisierung, Blockade, Lhmung des politischen Prozesses, Chaos, Strkung der Schiedsrichterrolle des Militr und eine schlielich mit der Demokratie nicht zu vereinbarende Krisenlsung. Bei genauerem Hinsehen verweist die
473 Bereits Max Weber beschrieb treffend und zeitlos die Schwche deduktiver Arbeit fr die Erfahrungswissenschaften: Es ist eine Naivitt, wenn auch von Fachmnnern gelegentlich immer noch geglaubt wird, es gelte, fr die praktische Sozialwissenschaft vor allem ein Prinzip auszustellen und wissenschaftlich als gltig zu erhrten, aus welchen alsdann die Normen fr die Lsung der praktischen Einzelprobleme eindeutig deduzierbar seien (1992 [1904]: 192). 474 Es wird hier nicht behauptet, dass Bolivien das Stadium der demokratischen Kondolierung erreicht hat. Vielmehr geht es darum, zu verdeutlichen, dass Lnder unter vergleichbaren widrigen Bedingungen unterschiedlich darauf reagiert und verschiedene Strategien der Krisenbewltigung entwickelten. Der Fall Boliviens untersttzt nur die These, dass prsidentielle Institutionen nicht gleichmige Funkti-

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Dynamik ecuadorianischer Politik jedoch auf die Schwchen des Parteiensystems und auf die konfliktiven Handlungsorientierungen der politischen Akteure. Ein bergang zum Parlamentarismus knnte die politische Instabilitt und Ungewiesenheit eher erhhen als sie zu beseitigen (vgl. Conaghan 1994, 1995). Die Anziehungskraft normativer Erklrung und analytischer Modelle besteht oftmals in ihrer Eleganz und Einfachheit. Die Darstellung der Institutionen als monolithische Gren verkennt jedoch nicht nur deren interne Komplexitt, sondern auch die Tatsache, dass institutionelle Arrangements unterschiedliche zusammenhngende Funktionen erfllen mssen. Obwohl das Thema Stabilitt der Demokratie zentral fr diese Forschungsarbeit ist, kann Stabilitt nicht isoliert von der Effektivitts- und Reprsentationsfunktion politischer Institutionen betrachten werden, zumal man zwischen der Stabilitt der Regierung und der Stabilitt des politischen Systems unterscheiden muss. Bolivien zeigt wiederum, dass ein relativ gut funktionierende Exekutive und eine fast reibungslose Beziehung zwischen den Staatsorganen nicht ausreichen, um die Demokratie nachhaltig zu stabilisieren, und dass andere mchtigere Faktoren (u.a. Soziokonomie, soziale und ethnische Heterogenitt, externe Abhngigkeit) zur Klrung der Labilitt demokratischer Institutionen heranzuziehen sind. In den Andenlndern haben der Mangel an Effektivitt, der daraus entstehende Legitimittsverlust und die Frderungen nach mehr Partizipation die andinen Regierungen unter erheblichem Druck gesetzt (vgl. These IV). Die starke strukturelle Heterogenitt in Wirtschaft, Gesellschaft und Politik der Andenregion lsst eine vereinfachte Konzeption von Institutionen und demokratischen Konsolidierung nicht zu. These III: Regierungssysteme entfalten historisch keine gleichmige Funktionslogik und nehmen je nach Phase der Demokratieentwicklung einen sich verndernden funktionalen Stellenwert fr die politische Konsolidierung ein.

Wenn die konkrete Funktionsweise eines Regierungssystems nur historischempirisch zu rekonstruieren und die spezifische Relevanz der prsidentiellen Institutionen fr die politische Entwicklung eines Landes nur aus der historisch gegebenen Konstellation von Faktoren festzustellen ist, dann ist die Logik der Regierungssysteme falls es eine gibt eher dialektisch und dynamisch als formal und starr. Kennt man die groben verfassungsrechtlichen und politischen Entwicklungsstadien der Andenlnder, muss
onsweise entfaltet und dass ihre Bedeutung fr die politische Entwicklung im Laufe der Zeit vernderbar ist.

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man feststellen, dass die seit der Unabhngigkeit existierenden prsidentiellen Institutionen in den verschiedenen Lndern und innerhalb des jeweiligen Landes je nach historischer Konstellation verschiedene Funktionsweise entfaltet haben und ihre Bedeutung fr die polischen Entwicklung in den verschiedenen Stadien einem konstanten Wandel unterlag.475 Ursprnglich wurde der Prsidentialismus eher durch die Bedrfnisse nach Kohsion der nach der Unabhngigkeit entstandenen Staaten und den starken Personalismus der Politik (Caudillismo) geprgt. In den demokratischen Phasen vor der dritten Welle der Demokratisierung bestimmte den Konflikt zwischen den regionalen Eliten in den drei Andenlndern und spter das Eindringen der Mittelschichten und urbanen Gruppen die Funktionsweise der politischen Institutionen mit. In Bolivien war die nationale Revolution, die dem politischen Prozess eine neue Dynamik zuteilte. In Ecuador war der Populismus das herrschende Merkmal des politischen Systems. In Peru war die Auseinandersetzung zwischen Militr und der grten politischen Partei. Dabei ging meistens nicht nur um ausgewogene Gewaltenteilung und -kontrolle. In der letzten Phase der Demokratieentwicklung entfalteten die andinen Regierungssysteme unterschiedliche Funktionslogiken. Whrend Bolivien durch ihre Verhandlungsdemokratie (democracia pactada) international Annerkennung erhielt (Puhle 2001), ist die Gewaltenkonflikt (pugna de poderes) in Ecuador zum wesentlichen Merkmal der Politik geworden (Hoffmann 1998; Faust et al. 2005). Die peruanischen Prsidenten wurden durch ihre Arroganz und Tendenz, mit uneingeschrnkter Macht als messiahs zu regieren, bekannt (McClintock 1994). Daraus ist zu schlieen, dass eine empirische Theorie der Regierungssysteme basierend auf einer globalen Diskussion der groben Alternativen Prsidentialismus vs. Parlamentarismus fr die Erklrung konkreter Phnomene wenig Nutzen haben wird. Die Bildung von weiniger anspruchvolle Theorien mittlerer Reichweite, die einen hohen empirischen Gehalt aufzeigen und sich mit spezifischen Aspekten prsidentieller Institutionen befassen, erscheint sinnvoller, um urschliche Forschung zu betreiben. These IV: Regierungssysteme haben eine Vielzahl von Aufgaben zu erfllen, die sich zum Teil widersprechen und daher nicht alle in gleichem Mae zu opti-

475 Rueschemeyer et al. vertreten einen hnlichen Ansicht hinsichtlich aller Faktoren, die Demokratieentwicklung beeinflussen: Some variables have contradictory consequences for democratization, some effects change over time, the variables interact and their relative importance changes over time. There is not a unique path to achieving democracy or preserving it (1992: 157).

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mieren sind. Eine funktionale Prioritt ist je nach Politikbereich und historischer Situation zu bestimmen. Mit dieser These wird die innere funktionale Komplexitt von Institutionen noch einmal hervorgehoben. Innerhalb der institutionellen Konstruktionen sollte sich ein dynamisches Gleichgewicht bilden, das an die historischen wechselhaften Anforderungen stets angepasst werden muss. Der Vorrang einer oder mehrerer Regierungsfunktionen und deren spezifischen Kombination hngt von den kontextuellen Faktoren und historisch bedingten Bedrfnissen einer Gesellschaft ab. Bei den historischen Erfahrungen der Andenlnder mit der Demokratie ist auch eine Suche der Regierungen nach einem inneren funktionalen Gleichgewicht zu beobachten. Die Sorge der ersten andinen Regierungen war mehr oder weniger die Stabilisierung der seit kurzem gewonnenen Demokratie. Gleichzeitig musste Effektivitt und die Steuerungsfhigkeit des Staates erhalten werden, um so die durch hohe Verschuldung ausgelste wirtschaftliche Krise zu bewltigen und das staatszentrierte Entwicklungsmodell hinter sich lassen zu knnen. Um die notwendigen wirtschaftlichen und politischen Reformen durchzufhren, war notwendig Konsense zu bilden, aber auch eine entschlossene hierarchische Steuerung der Exekutive. Die Regierbarkeitsproblematik verschrfte sich mit der Integration neuer sozialen und ethnischen Gruppen in das politische System und deren Verlangen nach mehr Partizipation. Unter diesen Umstnden wurden die Regierungen in Ecuador (seit 1996) und Bolivien (seit 2000) mit strkeren widersprchlichen Erwartungen konfrontiert. Ob ein parlamentarisches System unter solchen Bedingungen mit seiner zeitaufwendigen Konsensfindung schneller und effektiver auf die Herausforderungen des letzten Vierteljahrhunderts in den heterogenen Andengesellschaften reagiert htte, ist fraglich. Fr solche Spekulationen gilt, wie Thibaut treffend formulierte, dass kontrafaktische Szenarien umso weniger berzeugend und hilfreich sind, je weiter sie historisch ausholen mssen und je grer die angenommenen Abweichungen von den realen Bedingungen sind. Die Zahl eventuell intervenierender Faktoren, die unbercksichtigt bleiben mssen, nimmt dann rasch solche Ausmae an, dass die Plausibilitt der Stringenz zum Opfer fllt (1996: 324). Aus der Sicht der Parlamentarismusverfechter wird von den Institutionen etwas erwartet, was sie niemals allein erzeugen knnen, nmlich politische Stabilitt und effektives Regieren jenseits gesellschaftlicher und politischkultureller Gegebenheiten.

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These V:

Die Funktionsweise von Regierungssystemen ist kontextabhngig. Prsidentielle Institutionen wie auch parlamentarische wirken innerhalb historischer, soziokonomischer, politisch-institutioneller und politischkultureller Bedingungen. Diese Rahmenbedingungen prgen entscheidend die Funktionsweise und Wirkungsrichtung von Regierungssystemen und das Steuerungspotenzial der jeweiligen Regierungen. Die Bedeutung von institutionellen Vorgaben ist somit relativ und kontingent.

Die vorangehenden Thesen deuteten bereits darauf hin, dass die Bercksichtung weiterer, nicht-institutioneller Faktoren zur Bewertung von Regierungssystemen vor allem in Gesellschaften mit sehr dynamischen Kontexten unentbehrlich ist. Die hier vergleichende durchgefhrte Untersuchung sowie die Arbeit von Thibaut (1996) zeigen die Bedeutung von der Rekonstruktion konkreter Konstellationen zur Bewertung von Regierungssysteme und deren Auswirkungen auf die politische Stabilitt. Diese Konstellationen setzen sich aus historisch bedingte Makro-, Meso- Mikroaspekten sozialer Komplexitt zusammen (s. Kapitel 3). Eine restlose Beschreibung solche Konstellationen ist zwar nicht mglich, aber ein Ignorieren dieser Komplexitt macht die Erklrung kulturell bedingter Phnomenen sinnlos (vgl. Weber 1992 [1904]). Bei den Andenlndern ist zu beobachten, dass historische Pfadabhngigkeiten in der Entstehung und Entwicklung demokratischer Institutionen die Rolle der politischen Institutionen sehr relativieren und eher die Aufmerksamkeit auf die vielfltigen Vorraussetzung demokratischer Konsolidierung lenken. Das Spezifische der Andenlnder unter den makrostrukturellen und makrokonjunkturellen Faktoren, die den politischen Akteure beding verfgbar sind und die die Funktionsweise und Funktionsprobleme der Regierungssysteme ganz erheblich prgen (Thibaut 1996: 323) ist ihre hohe gesellschaftliche Fragmentierung und die v.a. in Ecuador und Bolivien aufgetretene Politisierung der Ethnizitt. Fr Peru waren die brgerkriegshnlichen Zustnde der 1980er und 1990er Jahre entscheidend fr das Schicksal der Demokratie. Die Start- und Rahmenbedingungen der Demokratisierung waren ebenso in den drei Lndern problematisch, aber nicht absolut bestimmend fr die politische Entwicklung, wie der Fall Bolivien whrend der Phase 1985-2002 zeigte. Trotz der schwierigen Umstnde der Transition und der Schwierigkeiten der ersten demokratischen Regierung funktionierte das bolivianische Regierungssystem reibungsloser als in Peru und Ecuador, wo die demokratischen Institutionen zeitweise abgeschafft bzw. die Spielregeln der Demokratie ignoriert wurden. In den Andenlndern waren dennoch die wirtschaftlichen Bedingungen allgemein zu ungnstig und die Erwartungen an die L-

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sungskapazitt und -geschwindigkeit des Staates bermig gro. Die Anforderungen makrokonomische Stabilitt erreichen zu mssen, ein weltmarktorientiertes Entwicklungskonzept aufzubauen und dabei noch die soziale Ungerechtigkeit zu lindern, war im Verhltnis zu den zur Verfgung stehenden Ressourcen schlicht zu hoch. Eine reine deduktive und isolierende Sichtweise prsidentieller Institutionen trgt somit sehr wenig zum Begreifen und zur Erklrung politischer Vorgnge bei. Die Prsidentialismuskritik verkennt nmlich die ausgesprochene Komplexitt der Problematik und der Zusammenhnge politischer Entwicklung. These VI: Fr die empirisch fundierte Bewertung von Regierungssystemen bietet eine qualitativ-historische vergleichende Vorgehensweise die ergiebigsten Mglichkeiten, die kausalen Zusammenhnge, die aus der Individualitt des Einzelfalls hervorgehen, am besten zu rekonstruieren.

Die Entscheidung fr die auf ausgewhlte Flle basierende vergleichende Methode oder fr die auf Variablen gerichtete quantitativen Studien (Weber vs. Durkheim) ist nicht nur eine Frage der Anzahl von Vergleichsfllen oder Variablen, sondern auch ein Frage der spezifischen wissenschaftlichen Arbeitsweise bezglich der (1) units of analysis, (2) conception of causality, (3) conception of adequate explanation, or (4) logic of analysis (Ragin/Zaret 1983: 731).476 Da hier die Einsicht vertreten wird, dass der Zusammenhang zwischen Regierungssystem und Demokratieentwicklung nur aus den jeweils konkreten Konstellationen zu rekonstruieren und zu bewerten ist (s. These V), wurde bewusst die Entscheidung getroffen, sich auf eine kleine Zahl der Flle zu konzentrieren und damit mehr Aufmerksamkeit den Spezifika der Andenlnder zu widmen. Aus diesem Grunde wurde in dieser Untersuchung versucht, die konkrete Funktionsweise der Regierungssysteme und deren Auswirkungen auf die politische Entwicklung aufzuzeigen. Im Kapitel 3 wurden historische, strukturelle und akteurspezifische Elemente dargestellt, die fr die rekonstruierten Konstellationen fr relevant erachtet wurden. Diese Aspekte zeigen, dass die spezifische Funktionsweise von prsidentiellen Institutionen und politischer Instabilitt historische Begleiterscheinungen der eigenen Dynamik heterogener Gesellschaften in den Entwicklungsregionen sind. Sie bedingen sich gegenseitig und stehen mit weiteren Faktoren in engem Zusammenhang. Eine kom476 Ragin und Zaret betonen den Unterschied zwischen beiden Forschungsstrategien wie folgt: Webers case-based strategy of comparison produces explanation and generalization, but unlike Durkheims variable-based strategy, explanation is genetic, not functional, and generalizations are historically, not abstractly ahistorical (1983: 740).

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plexe Kausalittskonzeption mag am besten diese Flle von Faktoren in den Griff zu bekommen. Der Vergleich prsidentieller Regierungssysteme in den verschiedenen Phasen der Demokratieentwicklung in den Andenlndern und auch in den Cono Sur-Lndern (vgl. Thibaut 1996: 342) zeigt, dass den kausalen Zusammenhang zwischen prsidentiellen Institutionen und der politischen Entwicklung am besten historisch zu erhellen ist, denn nur so sind diejenigen Faktoren, die in der jeweiligen Konstellation fr die politische Stabilitt bzw. Instabilitt entscheidend waren, und deren Vernderung im Zeitverlauf zu identifizieren. Dabei stellen soziologische Gesetze nur Instrumenten fr die Strukturierung des Untersuchungsgegenstandes und fr die Systematisierung von Hypothesen ber mglichen Zusammenhngen. Die Feststellung des konkreten kausalen Zusammenhangs muss induktiv vollzogen werden. Trotz der hier angenommenen hohen Homogenitt der drei Andenlnder ist ein klares gleichmiges Funktionsmuster zwischen den Lndern und innerhalb der Lnder in den verschiedenen demokratischen Phasen nicht zu erkennen. Allein die ausgesprochene Dynamik der andinen Gesellschaften erlaubt keine anspruchsvolle Theoriebildung hinsichtlich der Funktionsweise prsidentieller Systeme. Die Ergebnisse dieser vergleichenden Forschung sprechen weder fr die Behauptung, dass der Prsidentialismus berall auer in den Vereinigten Staaten versagt habe noch fr die in der Regierungssystemdebatte gngigen Thesen, die eine direkte Verbindung zwischen horizontal gewaltenteiliger Regierungsorganisation und Ineffektivitt des politischen Prozesses ziehen (vgl. Thibaut 1996: 342). Die besonders problematischen Konfigurationen politischer Prozesse in den Entwicklungslnder begrnden eher die Skepsis gegenber der Vorstellung, der bloe bergang zu einem parlamentarischen Regierungssystem knne die Regierbarkeit in den betreffenden Lndern entscheidend verbessern. These VII: Bei der Bewertung von Regierungssystemen spielen die Struktur, der Institutionalisierungsgrad und das Wettbewerbsmuster des jeweiligen Partiensystems eine zentrale Rolle.

Parteiensysteme sind das Bindeglied zwischen Regierunkstrukturen und Whlerschaft. Sie reflektieren und reprsentieren zugleich die Grundeinstellung und Interaktionsmustern politischer Akteure. Sie stellen somit eine zentrale Gre fr Mehrheitsund Regierungsbildung prsidentieller Systemen und damit auch fr die Beziehungen

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zwischen den Staatsorganen dar. Das Verhltnis zwischen Koordination und Konfrontation in den exekutiv-legislativen Beziehungen hngt in erster Linie von der Institutionalisierung und Polarisierung des Parteiensystems ab (vgl. Mainwaring/Scully 1995, Thibaut 1996: 335). Die Erfahrungen der Andenlnder besttigen die These, dass die Fragmentierung des Parteiensystems an sich zweitrangig fr das Funktionieren demokratischer Institutionen ist. Die parteipolitische Polarisierung und das Wettbewerbsmuster der Parteien untereinander sind viel entscheidendere Faktoren (vgl. hierzu Sani/Sartori 1983). Das Beispiel Bolivien verdeutlicht diese Annahme: Obwohl das bolivianische Parteiensystems wie die anderen andinen Parteiensysteme von einer Zersplitterung der Parteienlandschaft geprgt war, ermglichte die Entdeckung von Techniken und Verfahren einer verhandlungsfrmigen Konfliktregulierung ab 1985 die schrittweise Entpolarisierung des Parteiensystems und die Bildung von bipolaren parteipolitischen Blocke, die die Grundlage fr die Koalitionsbildung darstellten. Dies frderte ebenso eine zentripetale Tendenz der Wettbewebstruktur unter den Parteien. Sogar populistische und tendenziell antisystemische Parteien wurden in das System integriert. In Peru brachte die Strke der groen Parteien hingegen keine besseren Ergebnisse. Obwohl die ersten demokratischen Regierungen ber institutionell beschlussfhige Mehrheiten verfgten, waren die Prsidenten Belande und Garca nicht in der Lage, die dringende Regierungsaufgaben (Bekmpfung des Terrorismus und der wirtschaftlichen Krise) zu erfllen. Nicht die Fragmentierung, sondern der Mangel an Effektivitt fhrte das System 1992 zum Sturz. Die ecuadorianische Politik hingegen bringt vorbildlich die difficult combination (vgl. Mainwaring 1993) zum Ausdruck, nmlich: das problematische Zusammentreffen vom Prsidentialismus und fragmentierten Parteiensystem. Parteipolitische Fragmentierung ging mit der pugna de poderes seit der Transition der Demokratie einher. Diese fr die Demokratie problematische Kombination ist jedoch ohne die konfliktbereite und opportunistische Haltung der politischen Eliten nicht zu verstehen. Dabei war fr die relevanten politischen Akteure weniger die ideologische Auseinandersetzung entscheidend als vielmehr der personalisierte Charakter ecuadorianischer Politik (vgl. Abschnitte 3.2.3 und 4.3). Der Grad an ideologischer bzw. machtpolitischer Polarisierung und das Wettbewerbmuster zwischen den relevanten Parteien erwiesen sich somit als die herausragende politisch-prozessuale Stabilitts- und Funktionsbedingungen der Regierungssysteme.

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Sie sind wesentlich wichtiger als Vorhandensein einer organisatorischen Fragmentierung (vgl. dazu Thibaut 1996: 332). Der Typ des parteipolitischen Wettbewerbs verweist jedoch auf die untere Ebene politischer Prozesse, nmlich: auf die Grundeinstellung der politischen Akteure (nachfolgende These). These VIII: Wandlungsprozesse auf der Ebene der Einstellungen und Verhaltensmuster der politischen Akteure knnen Vernderungen in der Funktionsweise prsidentieller Regierungssysteme bewirken. Die Qualitt und Geschwindigkeit von Lernprozessen beeinflussen somit die stabilisierende Wirkung von Institutionen auf die politische Entwicklung. Die Schwierigkeit der Theoriebildung besteht u.a. darin, dass der Mensch eine nicht zu kontrollierende bzw. nicht zu isolierende Variable ist. Menschen lernen aus der Vergangenheit, wiederholen Fehler, antizipieren angenommene Folgen ihres Handels, kalkulieren die vermeintliche Gewinne und Verluste politischer Transaktionen und handeln nicht zuletzt emotional und symbolisch (vgl. March/Olsen 1984, 1989). Institutionen stellen dabei nicht nur Zwnge und Restriktionen fr das menschliche Handeln dar, sondern sie sind auch notwendige Handlungsvoraussetzung. Institutionen legen bestimmte Handlungsmglichkeiten und -korridoren fest, die von den Akteuren zunchst entdeckt, verstanden und dann genutzt werden mssen. Die Grenzen der Interpretationsmglichkeiten der politischen Akteure bezglich der institutionellen Vorgaben knnen ebenso im Laufe der Zeit durchaus variieren. Dementsprechend kann ein Wechsel auf der Ebene des Verhaltens zu einem besseren (oder schlechteren) Funktionieren der institutionellen Ordnung beitragen. Institutionen sind auch im diesem Sinne als abhngige und unabhngige Variablen anzusehen (vgl. Abschnitt 1.4). Der Fall Boliviens verifiziert wiederum die Annahme, dass eine ohne institutionelle Manipulation erfolgte Vernderung im Akteursverhalten die Funktionsweise des Prsidentialismus so beeinflussen kann, dass sich die Demokratie besser stabilisieren konnte. Die bolivianische democracia pactada ist ein guter Beleg dafr, dass in prsidentiellen Systemen allgemein nicht von einem Fehlen institutioneller Anreize fr kompromissorientierte Konfliktregulierungen die Rede sein kann. Die in Bolivien in der Phase 19852002 bestehenden Koalitionsregierungen und die Schritte in Richtung einer parlamentarisch orientierten Regierungsweise relativieren somit wie Thibaut feststellte die gngige These, wonach das prsidentielle System aufgrund des Fehlens formalisierter Koalitionszwnge strukturell untauglich sei, Regierungsbndnisse bzw. Koalitionen

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hervorzubringen, die parlamentarisch mehrheitsfhig sind oder zumindest helfen, koordinierte exekutiv-legislative Beziehungen zu etablieren und Blockaden auch unter ausgesprochen schwierigen ueren Bedingungen zu vermeiden (1996: 331f.). Wenn nur ein Faktor zur Erklrung der unterschiedlichen politischen Entwicklung zwischen Bolivien (1985-2002) und den anderen Andenlndern hervorzuheben wre, dann wre die Qualitt und Geschwindigkeit der Lernprozessen der politischen Akteure zu nennen: Als rmstes Land Lateinamerikas gelang es Bolivien, hervorragende Leistungen hinsichtlich der politischen Entwicklung sowie der wirtschaftlichen und politischen Reform vollzubringen. Ecuador und Peru blieben hingegen, was die Reform des Staates und die Erhaltung der Demokratie betrifft, weit hinter den Erwartungen zurck. In Ecuador beharrten die politischen Eliten auf das konfliktive Interaktionsmuster und vertagten die notwendigen Reformen. In Peru verkannten hingegen die mchtigen Prsidenten und die politische Klasse die Gefahren der wirtschaftlichen Krise und des Terrorismus fr die Demokratie. Die politischen Akteure zogen in beiden Fllen nicht die notwendigen Konsequenzen, um die wirtschaftliche Krise zu bewltigen bzw. den Terrorismus wirkungsvoll zu bekmpfen. Diese Lernresistenz der politischen Akteure strkte die Position von anderen mchtigen Akteuren, wie von dem Militr. In Peru war das Militr Koalitionspartner der Regierung (1992-2000); in Ecuador spielte es whrend der Krisen in den Jahren 1997, 2000 und 2005 eher die Rolle eines Schiedsrichters. Aus der Perspektive der Mikroebene der Politik ist das Urteil von Thibaut nur, zuzustimmen:
Die Erfahrungen jener Lnder, in denen es in der Vergangenheit gelungen ist, das Regierungssystem funktionsfhig und institutionelle Reibungsverluste im Verhltnis zwischen Prsidenten und Parlamenten in Grenzen zu halten, verweisen durchweg auf die enorme Bedeutung historischer Lernprozesse der politisch Handelnden (1996: 335f.).

Die folgenden beiden Thesen beziehen sich auf die operativen Folgen, die aus den bereits ausgefhrten Thesen zu ziehen sind. Dabei sollte man sich stets die Warnung Max Webers vor Augen halten: Eine empirische Wissenschaft vermag niemanden zu lehren, was er soll, sondern nur was er kann und unter Umstnden was er will (1992 [1904]: 190). These IX: Ein ideales Regierungssystem unabhngig von Raum und Zeit gibt es nicht. Es lsst sich daher keine a priori berlegenheit eines bestimmten institutionellen Arrangements nachweisen. Dementsprechend ist die Frage

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nach der demokratischen Tauglichkeit eines bestimmten institutionellen Arrangements nur empirisch zu beantworten. Die Idee einer perfekten institutionellen Konstruktion, die eine gute Regierungsfhrung und Wohlstand ermglicht, war der Ausgangpunkt der institutionellen Reflexion (s. Abschnitt 1.1.1). Obwohl dieser Grundgedanke sehr attraktiv war und ist, entsprach er in keiner Zeit der menschlichen Erfahrungen mit politischer Macht. Klaus von Beyme zeigte bereits 1967, dass das US-amerikanische prsidentielle System trotzt seiner Vorzge nicht fr die europischen Lnder geeignet ist. Dieter Nohlen (1991, 1998, 2006) bezweifelt aufgrund der auch negativen Erfahrungen mit den parlamentarischen Systemen und der Grenzen der ingeniera institutional, dass der Parlamentarismus eine zauberhafte Lsung fr die lateinamerikanische Lnder ist (s. Abschnitt 2.4.). Aus der Diskussion ber das geeignete Regierungssystem ist eher zu entnehmen, dass aus der Vielfltigkeit der in der Welt vorkommenden Regierungssysteme die institutionelle Konstruktion die beste ist, die im jeweiligen Kontext am besten funktioniert. Whrend Bolivien mit relativem Erfolg eine graduelle und kohrente politische Reform durchfhren konnte, ist Ecuador ist ein gutes Beispiel fr die Grenzen des constitutional engineering. Die parlamentarische Lsung wird im Kontext der opportunistischen und konfliktiven politischen Kultur der ecuadorianischen Politik eher als Gefahr angesehen (vgl. Conaghan 1994). Bolivien besttigte auerdem die These, dass prsidentielle Institutionen funktionsfhig sind, aber auch, dass dies nicht ausreichend ist, um die demokratischen Institutionen zu festigen. In Peru waren die exekutivlegislativen Beziehungen nie wirklich problematisch. Mit der politischen Entwicklung verbundenen Problematik verweisen eher auf strukturelle und makrokonjunkturelle Faktoren und auf die Versumnisse der politischen Akteure. Institutionelle Gestaltung stellte hingegen in der Phase 1992-2000, in der die Machinhaber ihre Legitimation nicht auf die institutionalisierten Spielregeln sttzten, keine politische Prioritt dar. Ingenieros institucionales und Verfassungsexperten knnen weiterhin allgemeine Ratgeber zur Gestaltung politischer Institutionen verfassen. Aber wenn es auf den konkreten Fall ankommt, wird niemand sie von der mhsamen Arbeit befreien knnen, auch den jeweiligen Kontext zu untersuchen, die tatschlich zur Verfgung stehenden Ressourcen zu bercksichtigen und die Machtstrukturen und -verhltnisse in Betracht ziehen. Nach den groen Entscheidungen institutioneller Gestaltung (Unitarismus vs. Fderalismus; Prsidentialismus vs. Parlamentarismus, Einkammersystem vs. Zwei-

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kammersystem; Mehrheits- vs. Verhltniswahlsystem; vgl. Lijphart 1990, 1991, 2004; Dahl 1996) werden sie auch feststellen mssen, dass die Detailfrage viel komplexer und schwieriger ist. Eine bestimmte Kombination institutioneller Elemente je nach Intensitt der jeweiligen unteren Komponenten kann nicht nur zu unterschiedlichen Resultaten fhren, sondern sogar gegenstzliche Effekte erzeugen. These X: Eine Anpassung und Optimierung prsidentieller Institutionen ist ein angemessener Weg, um die Steuerungsfhigkeit des Regierungssystems und demokratische Stabilitt zu frdern.

Es gibt keine empirische Evidenz, dass ein bergang von einem prsidentiellen System zum Parlamentarismus die Konsolidierungschancen der Entwicklungslnder erhhen kann. Zumindest fr Lateinamerika gilt aufgrund der tradierten Zementierung des Prsidentialismus, dass eine Makroreform mit zu vielen Unsicherheiten, Risiken und Kosten verbunden ist und dass trotzdem die erwarteten Effekten ausbleiben knnen. Obwohl die lateinamerikanischen prsidentiellen Systeme nie reibungslos funktioniert haben, lsst sich daraus nicht notwendigerweise ableiten, dass parlamentarische Systeme unter den jeweiligen konkreten Umstnden mehr politische Stabilitt htten herbeifhren knnen. Somit muss man bei der operativen Ebene von der Komplexitt und Begrenztheit der Reformmglichkeiten ausgehen, und deswegen ist eher eine inkrementalistisch funktionale Anpassung der Regierungssysteme an die historisch gestellten Anforderungen durchzufhren (Nohlen 1998). Angesichts der tiefen Verwurzelung des Prsidentialismus in Lateinamerika und der damit verbundenen Schwierigkeiten eines radikalen Systemwechsels, wird hier fr eine parlamentarismusartige Reform des Prsidentialismus mittels einer Strkung der Parlamente und Verbesserung der Beziehungen zwischen Exekutive und Legislative pldiert. Die Reformvorschlge beziehen sich vor allem auf die Schaffung von institutionellen Anreizen fr kooperative Interaktion, auf Bildung von Mehrheitsregierungen mit festen Koalitionen im Parlament, auf die Einfhrung eines Premierministersamtes, das sich auf eine parlamentarische Mehrheit sttzen kann und das institutionelle Beziehungen zwischen Regierung und Parlament aufbaut und pflegt (vgl. Nohlen 2003: 67-80). Wie eine solche Optimierung prsidentielle Systeme im Einzelnen aussehen soll, kann hier nicht erlutert werden, zumal auch hier keine allgemein anwendbaren pauschalen Reformrezepte existieren.

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Beim political consulting ist somit eine gewisse Zurckhaltung zu ben, denn die Kenntnisse ber die potentiellen Effekten politischer Institutionen sind noch zu begrenzt und die Wahrscheinlichkeit, Fehler zu begehen und dadurch unbeabsichtigt negative Ergebnisse zu erzeugen, zu gro. Die Unsicherheit institutionellen Wandel spricht auch gegen die Vorstellung der theoretischen Prsidentialismuskritik, erwnschte Effekte eines bergangs zum parlamentarischen System seien relativ rasch zu erwarten, und unerwnschte Nebenwirkungen lieen sich weitgehend ausschlieen (vgl. Thibaut 1996: 329). Eine Rationalisierung von Politik ist nicht nur durch die Einfhrung oder Reform der Institutionen zu erreichen, die immer auch an Durchsetzungsproblemen scheitern knnen, wie die neusten Erfahrungen in Afghanistan und Irak beeindruckend dokumentieren. Rothstein soll also Recht behalten: [the] history is also abundant with example of mistakes, where agents miscalculate what type of institutions they should establish to further their interest (Rothstein 1996: 154). Alle zehn Thesen stimmen im Grossen und Ganzen mit den zentralen Prmissen des Neoinstitutionalismus berein und besagen in ihrer Gesamtheit: (1) Das Regierungssystem ist nur einen von vielen Faktoren, die auf die politische Entwicklung einwirken. (2) Die spezifische institutionelle Gestaltung des Regierungssystems ist wichtig, aber in ihrer Bedeutung unterschiedlich zu bewerten. Es bedarf jeweils einer konkreten historisch-empirischen Analyse, um herauszufinden, ob das Regierunksystem eine strkere oder eine geringere Rolle unter der konstitutiven Faktoren politischer Stabilitt spielt. (3) Es lsst sich keine eindeutige Tendenz in der Wirkungsrichtung von Regierungssystemen ausmachen, die unabhngig von dem konkreten politischen und historischen Kontext ausgemacht werden kann. (4) Eine institutionelle Reform zur Optimierung der Funktionsweise von Regierungssystemen muss nach Ma des jeweiligen Falls betrieben werden.

5.2

Pldoyer fr eine differenzierte und kontextbezogene Erforschung von prsidentiellen Regierungssystemen

Regierungssysteme oder institutionelle Faktoren als der Hauptfaktor fr die politische Entwicklung zu betrachten, ist in heterogenen Gesellschaften, in denen Institutionalisierung prinzipiell noch eine zu erbringende Leistung ist, theoretisch und empirisch nicht ergiebig, da sich eindeutige Tendenzen bezglich der Wirkungsrichtung von Re-

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gierungssysteme unabhngig von deren konkreten sozialen und politischen Gegebenheiten nicht ausmachen lassen. Man sollte dabei auch bedenken, dass nicht-institutionelle Variablen fr die Frage der Funktionsfhigkeit und Konsolidierung der Demokratie von grerer Bedeutung sein knnen als institutionellen Variablen. Deshalb wird fr eine genauere Bestimmung und Beschreibung von Konstellationen und fr die Entwicklung einer Makrotypologie von Kontexten pldiert, um so institutionelle Effekte besser systematisieren zu knnen (vgl. Nohlen 2000: 19; Grotz 2000). Obwohl die Klassiker der Prsidentialismuskritik (vgl. Linz 2002; Valenzuela 2005) auf ihren Thesen beharren, wird hier dafr pldiert von einer Fixierung auf die Stabilittsfrage und die grobe Betrachtung prsidentieller Institutionen abzurcken und sich stattdessen auf eine multifunktionale Analyse zu konzentrieren, bei der die Steuerungsfhigkeit und Effektivitt des System im Zentrum der wissenschaftlichen Diskussion steht. Dabei sollte auch eine pauschalisierte Bewertung des Prsidentialismus geleitet von parlamentarischen Vorurteile aufgegeben werden. Auerdem sollte der wissenschaftliche Fokus auf den vielfltigen Einzelheiten der prsidentiellen Systeme richten. Dabei sind u.a. Detailprozesse der Regierungsbildung, organisatorische und informelle Aspekte der exekutiv-legislative Beziehungen, die reale Bedeutung formalinstitutioneller Machtressourcen und Kontrollmechanismen des Regierungshandels Themen, den mehr Aufmerksamkeit zugeteilt werden sollte. Bei der Erforschung der Vielschichtigkeit des Prsidentialismus wird dafr pldiert, eine kontextbezogene Forschung zu betreiben,, da so die Kontextvariablen nicht aufgrund theoretisch-methodologischer Prmissen aus dem Begrndungszusammenhang ausgeklammert, sondern explizit bercksichtigt werden (Grotz 2000: 77). Die Problematisierung des Kontextes ist in Gesellschaften, in denen die dynamischen Rahmenbedingungen die Auswirkungen von Institutionen erheblich beeinflussen, von entscheidender Bedeutung fr die Qualitt einer empirischen Untersuchung. Dies erfordert eine empirische Offenheit bezglich der untersuchten Flle und deren Besonderheiten. Nur so bleibt wissenschaftliche Arbeit lernfhig und offen fr die Rezeption neuer Erkenntnisse. Schlielich, was die Zukunft der Demokratie und des mit ihr eng verbundenen Rechtsstaates betrifft, sei nur Folgendes zu erinnern:

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Die wirklichen Grundalgen des Rechtsstaates [und der Demokratie] lassen sich nicht mit hermeneutischen Methoden der Sinnklrung oder durch Auswertung von Werten aufdecken. Sie mssen in harter politischer Arbeit jeden Tag erneut geleistet werden in einem System von Handlungen, das nur mit sozialwissenschaftlichen Methoden erforscht und in seiner Funktion begriffen werden kann (Luhmann 1967: 102).

Gewiss ist die Demokratie in der Andenregion oder Lateinamerika nicht mit der in den so genannten Industrielndern gleichzusetzen. Die Anstrengungen und das Bemhen um mehr Demokratie sind in Lateinamerika jedoch nicht zu bersehen. Eine anspruchsvolle Konzeption der Demokratie, die politischen Erfahrungen fremder Lnder ignoriert, wird uns nur sagen, was wir bereits wissen, nmlich, dass die Demokratien der Entwicklungslnder abgesehen von der groen Vielfalt Defekte und Defiziten aufzeigen. Sie wird uns jedoch wenig ber die reale Politik dieser Lnder vermittelt. Das Interessanteste ist aber wie sie wirklich funktionieren und welche sind die Faktoren, die politische Entwicklung bestimmen, frdern oder verhindert. Dabei ist eine induktive Betrachtungsweise, die dem Einzellfall eine besondere Aufmerksamkeit widmet, dem Gegenstand Politik als Kulturphnomen und nicht nur als technologisches Problem, angemessener und methodisch vorzuziehen.

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