Cuadernos de Seguridad N°14 - E. Zaffaroni

N 14 09/2011
Cuadernos de Seguridad
Instituto Nacional de Estudios Estratgicos de la Seguridad Ministerio de Seguridad - Presidencia de la Nacin
ISSN 1850-3675
N 14 - 09/2011
Artculos Eugenio Ral Zaffaroni Facundo Salles Kobilanski Gabriel Kessler Alejandro Prince y Lucas Jolias Juan Faroppa Fontana Matas Bailone Sergio Caplan y Lisandro Gmez Carlos Escud
N 14
ISSN 1850-3675
09/2011
reseAs BiBliogrficAs Documentos De gestin
ISSN 1850-3675

DIRECTORA Nilda Garr
N 14 - 09/2011
Presidenta de la Nacin
Dra. Cristina Fernndez de Kirchner

Ministra de Seguridad
Dra. Nilda Garr

Secretaria de Seguridad Operativa
Dra. Cristina Caamao

Secretario de Planeamiento
Lic. Gustavo Sibilla

Secretaria de Poltica de Prevencin y relaciones con la Comunidad
Dra. Ileana Arduino

Jefe de Gabinete
Dr. Ral Garr

Subsecretario de Gestin y Bienestar del Personal de las Fuerzas Policiales y de Seguridad
Dr. Gustavo Palmieri

Subsecretario de Delitos Complejos y Lucha contra la Criminalidad Organizada
Sr. Miguel Robles

Subsecretario de Planeamiento Estratgico de la Seguridad
Lic. Juan Estanislao Lpez Chorne

Subsecretaria de Planeamiento Logstico y Presupuestario de la Seguridad
Dra. Liliana Banti

Subsecretaria de Prevencin del Delito y la Violencia
Mag. Cecilia Ales
Instituto Nacional de Estudios Estratgicos de la Seguridad (INEES)

Directora
Nilda Garr
Secretario Ejecutivo
Gustavo Sibilla
Secretario Acadmico
Pablo Bulcourf
Directora
Nilda Garr
Secretario de Redaccin
Ernesto Bruggia
Consejo Editorial
Cecilia Ales Pablo Bulcourf Ana Clement Gustavo Sibilla Jos Manuel Ugarte
Cuadernos de Seguridad / Instituto Nacional de Estudios Estratgicos de la Seguridad Ministerio de Seguridad Ao: (2011) Buenos Aires: Ministerio de Seguridad, 201116x24 cm Directora: Nilda Garr ISSN 1850-3675 I. SEGURIDAD PUBLICA-
SUMARIO N 14 - 09/2011
Editorial por Nilda Garr . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13
Artculos
Estado y seguridad pblica: algunas consideraciones bsicas. por Eugenio Ral Zaffaroni . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17 La poltica comparada de las reformas policiales en Amrica Latina: contribuciones analticas para el caso argentino. por Facundo Salles Kobilanski . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33 Crimen organizado en Amrica Latina y el Caribe. Ejes de debate sobre narcotrfico, trfico de armas y de personas. por Gabriel Kessler . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55 Las TIC y su relacin con la seguridad ciudadana: un marco de anlisis a la problemtica. por Alejandro Prince y Lucas Jolias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75 La gestin local de la seguridad ciudadana y la convivencia desde un enfoque de derechos humanos. por Juan Faroppa Fontana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91 El antiterrorismo como paradigma desalentador de la participacin ciudadana: el caso de Pas Vasco desde la teora agnstica de la pena. por Matas Bailone . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109 La importancia de comparar las polticas de seguridad pblica. por Sergio Caplan y Lisandro Gmez . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127 Hacia una radiografa mundial de la violencia. por Carlos Escud . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145
Copyright 2011 Propietario Ministerio de Seguridad Gelly y Obes 2289 1425 Ciudad Autnoma de Buenos Aires Argentina Tel. (54) 11-4809-1600 www.minseg.gob.ar www.inees.gob.ar Registro de la propiedad intelectual N 523.976 Cuadernos de Seguridad es una publicacin de distribucin gratuita. Los artculos publicados con firma expresan slo la opinin de sus autores. El contenido de los mismos no refleja necesariamente la postura de Cuadernos de Seguridad. Todos los derechos reservados Impreso en la Argentina Printed in Argentina
Reseas Bibliogrficas
La palabra de los muertos. Conferencias de criminologa cautelar | Eugenio Ral Zaffaroni . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 161 Derechos humanos: justicia y reparacin. La experiencia de los juicios en la Argentina. Crmenes de lesa humanidad | Ricardo Lorenzetti y Alfredo Kraut . . . . . . . . 166 El sentimiento de inseguridad: Sociologa del temor al delito | Gabriel Kessler . . 170 Lo que hace la polica: Sociologa de la fuerza pblica | Dominique Monjardet . 173
Documentos de Gestin
El Ministerio de Seguridad en su primer ao Diagnstico y Acciones Ral Alberto Garr . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 179

Anexos
Decreto 1993/2010 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 199 Decreto 2009/2010 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 211 Decreto 723/2011 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 245 Acuerdo para la Seguridad Democrtica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 255 Declaracin Bellagio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 261
Editorial
Poder presentar catorce nmeros en una publicacin continuada en formato libro es un logro significativo en el medio editorial argentino, ms an para el mbito pblico, sujeto a los vaivenes constantes de la gestin y a la rotacin de funcionarios. Por eso es una gran satisfaccin presentar este nuevo volumen de Cuadernos de Seguridad, representando un reflejo de la importancia central que el gobierno de Cristina Fernndez de Kirchner asigna a la problemtica de la seguridad ciudadana. En Diciembre de 2010, nuestra Presidenta tom la estratgica decisin de jerarquizar la respuesta estatal en la lucha contra el delito creando por primera vez en la historia argentina una cartera exclusiva para el gobierno de la seguridad a nivel nacional, e instruyendo tras ello el inicio de un proceso integral de modernizacin de las fuerzas policiales y de seguridad. Tomando como valiosa referencia los consensos polticos y acadmicos surgidos en el Acuerdo para la Seguridad Democrtica, el Ministerio de Seguridad de la Nacin impulsa desde su creacin un proceso de transformacin estructural en el mbito federal que pretende establecer una clara gestin civil de la poltica de seguridad en todas sus dimensiones, jerarquizando la carrera profesional policial y dotando a las fuerzas de la formacin, el equipamiento y la tecnologa necesarias para un efectivo ejercicio de sus responsabilidades. La necesidad de orientarnos mediante una clara planificacin estratgica, tanto de los aspectos humanos como materiales, permite pensar en la seguridad como una verdadera poltica de Estado, inserta en un modelo de pas con plena vigencia de los derechos humanos, justicia social y equidad. Es indispensable conceptualizar a la seguridad no cmo el instrumento de cristalizacin de un orden determinado sino como la construccin efectiva de la posibilidad de ejercer esos derechos por parte de los ciudadanos, con grados crecientes de autonoma. Tal como reza el lema de nuestro Programa Nacional de Participacin Comunitaria, la Seguridad es un Derecho para el Ciudadano, un Deber para el Estado y es Obra de Todos. Dentro de la estructura del actual Ministerio hemos creado el Instituto Nacional de Estudios Estratgicos de la Seguridad (INEES) cuya responsabilidad es promover estudios de alto nivel en materia de seguridad interior integrando a los expertos en la materia y vinculando a las universidades y centros de estu-
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dios provinciales y nacionales. Una visin integral de la seguridad no es para nosotros un enunciado sino que requiere del trabajo articulado de expertos de diferentes mbitos y disciplinas. La gestin pblica debe basar sus acciones en un diagnstico adecuado de nuestra compleja realidad; pero asimismo es cierto que desde los mbitos cientfico-acadmicos tambin se requiere de una orientacin hacia los grandes problemas nacionales y de un fuerte compromiso con la sociedad que en definitiva es quin financia estas actividades. El trabajo cotidiano no es fcil, los obstculos son inmensos, ah radica nuestra responsabilidad y nuestro desafo. Una de las primeras tareas encomendada al INEES ha sido precisamente dar continuidad a Cuadernos de Seguridad. Creemos que el presente nmero expresa claramente, desde el plano del conocimiento, una visin interdisciplinaria de la seguridad ciudadana. Los artculos que componen este nmero provienen de campos diferentes de las ciencias sociales, expresando tambin orgenes institucionales y concepciones filosficas diversas. Hemos decidido tambin incorporar para este nmero nuevas normas de calidad editorial en concordancia con el Caicyt del CONICET; elevando as el nivel acadmico de la publicacin. Los Documentos incorporados permitirn que los lectores obtengan un panorama de las transformaciones mencionadas expresadas en sus normativas y reglamentaciones. Ahora queda la lectura y, por cierto, la retroalimentacin crtica necesaria, aspecto tambin fundamental en una publicacin de este tipo. Al igual que la concepcin sobre la seguridad que cultivamos y nos orienta, Cuadernos de Seguridad pretende ser una construccin colectiva que enriquezca nuestra comprensin de un fenmeno que impacta de manera directa en la calidad de vida de los argentinos.
Artculos
Nilda Garr
Directora
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Cuadernos de Seguridad Nmero 14, Septiembre de 2011 Instituto Nacional de Estudios Estratgicos de la Seguridad (INEES) Ministerio de Seguridad Repblica Argentina
ISSN 1850-3675
Estado y seguridad pblica: algunas consideraciones bsicas

Eugenio Ral Buenos Aires (UBA).
Zaffaroni
Profesor titular emrito e investigador de la Universidad de
Qu esperamos reunidos en el foro? Es a los brbaros que hoy llegan. . Por qu empieza de pronto este desconcierto y confusin? (Qu graves se ha vuelto los rostros!) Por qu las calles y plazas a prisa se vacan y todos vuelven a casa compungidos? Porque se hizo la noche y los brbaros no llegaron. Algunos han venido de la frontera Y contado que los brbaros no existen. Y qu va a ser de nosotros ahora sin brbaros? Esta gente, al fin y al cabo, era una solucin. Konstantino Kavafis (Esperando a los brbaros)
1. Los orgenes del Estado moderno y la cuestin de la seguridad pblica

No hay ninguna teora del Estado que no destaque la importancia de la seguridad pblica como cuestin constitutiva del Estado. Como menciona Beck las sociedades presuponen poltica y tericamente- el dominio estatal del espacio-. Lo cual quiere decir que le visin sociolgica resulta de autoridad ordenadora orden y violencia- del Estado Nacional (Beck, 1997: 46). Es por ello, que esta temtica se encuentra presente en toda la teora sociolgica y poltica desde la modernidad, pasando por las obras contractualistas de Thomas Hobbes y John Locke, hasta las conceptualizaciones de Marx, Durkheim
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Eugenio Ral Zaffaroni
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y Weber, podemos encontrar este elemento como un atributo fundante el Estado moderno. En El Leviatn, Thomas Hobbes, justifica el nacimiento del Estado sosteniendo que el fin de esta institucin es la paz y la defensa de todos, y como quien tiene derecho al fin lo tiene tambin a los medios, corresponde de derecho a cualquier hombre o asamblea que tiene la soberana, ser juez, a un mismo tiempo, de los medios de paz y de defensa, y juzgar tambin acerca de los obstculos que se oponen a los mismos (Hobbes, 2001: 143). As la seguridad interna, es el fundamento del pacto originario que realizan los individuos para salir del pobre estado de naturaleza en donde no hay derecho alguno. Justamente, el derecho de naturaleza que protege el Estado, en virtud del cual se realiza el pacto es salvaguardar la propia vida, y es por ello que el medio ms apto que les da la razn a los individuos es la celebracin de un contrato en donde instituyen un gobierno. Con John Locke (1632-1704), padre del liberalismo poltico ingls, surge una nueva corriente filosfica que va a reducir los lmites de lo pblico y la accin Estatal. Los presupuestos son contrarios a las teoras absolutistas de Hobbes. Para este pensador en los momentos pre-estatales hay una sociedad civil (no es un Estado de guerra) y encontramos una serie de derecho que l denomina naturales, entre los que subraya el de la vida y la propiedad privada. Postula que los hombres viven en este Estado de naturaleza en una situacin de paz y sometidos a leyes naturales que surgen de la razn. Los hombres salen a travs del pacto social del estado de naturaleza porque no existe all justicia imparcial que asegure los derechos naturales y por la necesidad de proteger la vida y la propiedad contra los atentados de transgresores desean los bienes de los hombres laboriosos e industriosos que viven en paz. El fundamento de este Pacto es salvaguardar estos derechos naturales que no estn garantizados en un Estado de naturaleza. Si dicho Pacto es violado por la autoridad pblica que result de la voluntad de los ciudadanos, se vuelve al estado de naturaleza. La autoridad se sostiene en tanto asegure los derechos naturales que el individuo busc proteger al entrar en la sociedad. Por ello, el escocs sostiene una visin de Estado como la expresin de una comunidad y no como la voluntad de un soberano que aparece en Estado Absolutista. De esta manera afirma que el Estado viene a disponer de autoridad para
determinar la pena que deber aplicarse a las diferentes infracciones ejecutadas por los componentes de esa sociedad, segn piense que se merecen. Este es el poder de realizar las leyes. Tambin dispone de la capacidad de castigar cualquier dao causado a uno de los miembros por alguien que no es (Locke 1997: 103). Por consiguiente, el poder punitivo en cuestiones de seguridad interna viene a ser tambin para la perspectiva liberal un elemento constitutivo del moderno Estado Nacin. En el pensamiento de Marx y Engels, la nocin de Estado aparece poco desarrollada, pero sin embargo comparte el atributo de reconocer el ejercicio de la violencia como atributo definitorio, en consonancia con los postulados de Weber. Segn la definicin ms generalizada de Estado, que es la acuada por este ltimo el Estado es toda empresa que ha conseguido con xito el monopolio legtimo de la violencia al interior de un territorio determinado. La utilidad de la definicin del socilogo alemn es que podemos encuadrarla como mnima, en virtud que caracteriza al Estado por el componente especfico que lo define. A seguir, explicamos en ms detalles estos atributos. As, como mencionan Marx y Engels en el Manifiesto comunista la burguesa suprime cada vez ms el fraccionamiento de los medios de produccin, de la propiedad y de la poblacin. Ha aglomerado la poblacin, centralizado los medios de produccin y concentrado la propiedad en manos de unos pocos. La consecuencia obligada de ello ha sido la centralizacin poltica. Las provincias independientes, ligadas entre s casi nicamente por lazos federales, con intereses, leyes gobiernos y tarifas aduaneras diferentes han sido consolidadazas en una sola nacin, bajo un solo Gobierno, una sola ley, un solo inters nacional de clase y una sola lnea aduanera (Marx y Engels 1994: 36). En esta obra se acua la visin de Estado como la herramienta de opresin de una clase sobre la otra. Esta sostiene que el componente especficamente poltico de la dominacin es la violencia, dado que la coercin es el medio que utiliza la clase dominante para subyugar a las clases oprimidas. Tanto para Marx y Engels, como para Weber, hay una relacin intrnseca entre capitalismo, Estado moderno y ejercicio de la violencia: no existe uno sin el otro. Dentro de la perspectiva marxista, a cada modo de produccin se le corresponde una superestructura poltica. En el caso del modo de produc-
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cin capitalista, la superestructura capitalista, el Estado burgus ser el que mantendr la dominacin mediante el ejercicio de la violencia mediante una institucin autnoma. As como los obreros son expropiados de los medios de produccin, los capitalistas son expropiados de los medios de coercin. A diferencia de los Estados feudales en donde el seor feudal contaba con milicias particulares, en el Estado burgus lo que encontramos que hay un tercero que es el Estado a travs del aparato represivo de Estado- quien se encarga de garantizar el orden y ser el garante mediante la violencia de la propiedad privada de los medios de produccin. Weber, por su parte sostendr que la moderna administracin burocrtica, ser un prerrequisito para que se desarrolle el capitalismo, en tanto y cuanto se requiere una administracin racional que mantenga el orden y desarrolle una capacidad extractiva que garantice el funcionamiento del aparato burocrtico. Como menciona San la rama del aparato estatal encargado de mantener el orden capitalista son las policas, al postular ms all de la enorme variedad de formatos organizacionales y funcionales que ha adquirido histricamente, la polica moderna constituye la institucin encargada de velar por el mantenimiento del orden pblico my la seguridad de los ciudadanos, a las rdenes de las autoridades polticas, a travs del desarrollo de un conjunto de labores que giran bsicamente en torno del control del delito y los desrdenes pblicos (San, 2007: 75).
2. Delito, criminologa y forma de Estado

Una primera observacin que podemos realizar es que la criminologa desde la perspectiva jurdica ha tenido muchas deficiencias a nivel terico y emprico y ha causado mucho dao en la construccin del objeto de estudio. La criminologa acadmica ha incurrido en muchos errores, como la antropologa fsica criminalstica, y el abordaje del delito privado como tema central de indagacin. Por consiguiente es menester desnaturalizar los supuestos de esta ciencia, en un intento por construir una manera de abordar la realidad. Siguiendo los marcos tericos de Berger y Luckmann afirma que la realidad del delito es una construccin social, que en los tiempos actuales est dominada por los medios de comunicacin. Esa realidad es una imagen y por ende
un recorte. Esto genera un pnico moral, que hace que los individuos vivan en un mundo paranoide, en donde se habilitan discursos polticos de tipo represivo, como son los ejemplos de Italia y Gran Bretaa. A diferencia de lo que ocurra en las antiguas sociedades de masa, donde la poltica manejaba la comunicacin -un ejemplo claro fueron los totalitarismos de entreguerras, que se basaron en una amplia propaganda y construccin de la realidad apoyada en los medios de comunicacin-; en la actualidad vemos una inversin de los trminos, ya que lo meditico maneja lo poltico. El control de la informacin y el entretenimiento, mediante ello, de las opiniones e imgenes ha sido, a lo largo de la historia, el instrumento de sostn del poder estatal, que se perfeccionara en la era de los medios de comunicacin de masas (Castels, 1999: 282). En trminos de agenda pblica, son los medios los que construyen issues y colocan temas en agenda poltica. Esta tendencia, tiene su epicentro en el caso estadounidense, en donde puede advertirse un claro proceso de endurecimiento del sistema penal, contando en la actualidad con ms de 2 millones de reclusos en sus crceles. Siguiendo a Jonathan Simon se rastrea el comienzo de esta tendencia durante la presidencia de Johnson, robustecindose en los aos 70. Hay factores endgenos de la poltica que explican esta tendencia. El desprestigio del Senado Norteamericano produjo el surgimiento de los gobernadores como figuras de la poltica nacional, los cuales son ms proclives a adoptar polticas de seguridad como las que llevan a cabo en sus distritos, de carcter represivo. En el siguiente grfico podemos advertir la evolucin de la tasa de encarcelamiento en los Estados Unidos a partir de 1928.
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Grfico 1: Tasa de encarcelamiento bajo jurisdiccin estatal y federal por cada 100.000 habitantes en los Estados Unidos desde 1925 hasta 2008*
1000 900 800 700 600 500 400 300 200 100 0
19 2 19 5 28 19 31 19 3 19 4 37 19 4 19 0 43 19 4 19 6 49 19 52 19 5 19 5 5 19 8 6 19 1 64 19 6 19 7 70 19 73 19 7 19 5 78 19 81 19 8 19 4 86 19 8 19 9 9 19 2 94 19 9 20 7 0 20 0 0 20 3 06
HOMBRE MUJER TASA DE ENCARCELAMIENTO
* Los datos del grfico no incluye los presos en las crceles. Fuente: Bureau of Justice Statistics.
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Las explicaciones son complejas, pero dentro de un marco ms general podemos considerar el tipo de Estado como variable independiente del sistema penal. La hiptesis central es que hay dos modelos con sus especificidades: El modelo de Estado de Bienestar y el modelo de Estado Gendarme. Por un lado, el llamado Welfare State se comenz a desarrollar con la crisis de los aos 30, de la mano de Franklin Delano Roosevelt, en donde se gest un modelo inclusivo, basado en la incorporacin de los individuos va empleo y de distribucin del ingreso, asegurando un piso mnimo de condiciones de vida. Con la crisis de los aos 30, se harn necesario otro tipo de Estado y el intervencionismo pblico impondr otras reglas de juego, siendo la accin Estatal lo que pondr racionalidad a la economa. Durante el perodo de entreguerras va a surgir como producto de la honda recesin mundial el denominado Estado Keynesiano, el cual inspirado por la teora econmica de John Maynard Keynes, plantear pasar de la economa de la oferta a la economa de la demanda, en donde el rol del Estado el de contrarrestar las crisis cclicas a partir del uso de la poltica fiscal, crediticia y monetaria. Dentro de este paradigma, el aumento de gasto pblico y del financiamiento del mismo mediante
la emisin monetaria, generar un efecto multiplicador en la economa, que traccionar la demanda, y por lo tanto se impedirn los efectos recesivos. Si bien esta expansin de la oferta monetaria y el gasto pblico traen inflacin, el mismo ser contrarrestado por el crecimiento econmico. Por otro lado, el pasaje de la economa de la oferta implic la regulacin del desempleo mediante el aumento de la obra pblica y la intervencin en el mercado de trabajo, lo cual trajo un aumento de los asalariados dentro de la distribucin del ingreso. As el Estado es quin mediante la planificacin y la asignacin de recursos en la economa es quin administrar la racionalidad al capitalismo. Tras la Segunda Guerra Mundial, el enfrentamiento entre la Unin Sovitica y los Estados Unidos, configur un escenario bipolar en donde el bloque occidental fue hegemonizado por el liderazgo estadounidense. Para dotar de mayor legitimidad y viabilidad a las economas centrales, esta nueva potencia aplic el Plan Marshall (una oferta de crdito para la reconstruccin de los pases que haban quedado devastados por la guerra) en aras de atraer a los pases de Europa Occidental a su rbita. Como menciona Hosbawn: Se produjo una reestructuracin y una reforma sustanciales del capitalismo, y un avance espectacular en la globalizacin y en la internacionalizacin de la economa. El primer punto produjo una economa mixta, que facilit a los Estados la planificacin y la gestin de la modernizacin econmica, adems de incrementar muchsimo la demanda. Los grandes xitos econmicos de la posguerra en los pases capitalistas, con contadsimas excepciones (Hong Kong), son ejemplos de industrializacin efectuada con el apoyo, la supervisin, la direccin y a veces la planificacin y la gestin de los gobiernos (). Al mismo tiempo, el compromiso poltico con el pleno empleo y -en menor grado- con la reduccin de las desigualdades econmicas, es decir, un compromiso con el bienestar y la seguridad social, dio pie por primera vez a la existencia de un mercado de consumo masivo de artculos de lujo que ahora pasaran a considerarse necesarios (Hosbawn: 1997, 272). El denominado pacto de posguerra implic una combinacin de capitalismo, democracia y pleno empleo. Esto implic tambin un carcter redistributivo que se articul con un determinado rgimen de bienestar y una distribucin (primaria y secundaria) de la renta a favor de los asalariados; en donde
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el gobierno actuaba como un rbitro neutral entre el capital y el trabajo. As, entre los aos 1945 y 1973 se vivieron los aos dorados del capitalismo o treinta gloriosos. Si bien en todos los pases se produjo una situacin de pleno empleo hacia los aos 60, una redistribucin del ingreso a favor de los trabajadores y un crecimiento econmico, hubo diferentes variantes del Estado de Bienestar. Al caracterizar los distintos tipos del mismo, podemos encontrar tres modelos de regmenes de bienestar siguiendo la clasificacin de Esping-Andersen (2000): los denominados liberal, conservador y socialdemcrata. Podemos resumir las principales caractersticas de cada uno: 1) el modelo socialdemcrata e institucional, propio de los pases escandinavos, caracterizado por una extensin universal de los servicios pblicos, la vinculacin de la Seguridad Social y las pensiones ms a la nocin de ciudadano que a la de trabajador y una amplia provisin pblica de los servicios de atencin a la familia; 2) el modelo continental corporativista, propio de los pases como Austria, Francia, Alemania e Italia, caracterizado por la vinculacin de las prestaciones sociales a la condicin de trabajador, la debilidad de los servicios de atencin a la familia y la consiguiente carga para la mujer de la atencin a los nios y los ancianos; y, finalmente 3) el modelo liberal y anglosajn, desarrollado en Estados Unidos y Reino Unido, en el cual la ayuda se centra en aquellos que se comprueba que no tienen medios, y las transferencias son universales pero muy modestas. Cada uno de ellos es el resultado de la efectividad y la extensin de la proteccin que ejercen las polticas estatales frente a las contingencias del mercado, y del papel que cumplen las instituciones privadas - familia, sindicatos, organizaciones de la sociedad - en proveer bienes y servicios. La tipologa se basa finalmente en la forma en que los pases se agrupan alrededor de tres dimensiones: las relaciones entre el estado y el mercado, la estratificacin y los derechos sociales. Hacia, la dcada del 70 se van a producir una serie de acontecimientos que van a marcar el agotamiento del modelo del Estado de Bienestar. Estos hechos fueron los siguientes: La crisis fiscal de los Estados Unidos, producto del excesivo gasto militar que deriv en la declaracin de la inconvertibilidad del dlar en 1971. El surgimiento de los Nuevos Pases Industrializados (NICs) ubicados
en el eje del sudeste asitico (Hong Kong, Corea, Malasia y Singapur) que registraron mayor crecimiento y una relocalizacin de las empresas transnacionales La prdida de la tasa de ganancia del sector industrial frente al sector terciario de la economa La denominada crisis del petrleo iniciada en el ao 1973, en donde la OPEP oblig a las compaas petroleras a aumentar los precios de forma drstica, por lo que el precio del petrleo se cuadruplic desde 1974 hasta llegar casi a los 12 dlares por barril (75 dlares/m). Estos factores produjeron una profunda crisis econmica que se manifest en el fenmeno de la estanflacin, es decir la combinacin de reduccin de la economa con aumento generalizado de precios. Producto de ello, comienza a crecer el paro y un aumento generalizado de la pobreza en los pases centrales. As, empieza un gran cuestionamiento por parte de los sectores monetaristas y conservadores al Estado de Bienestar, al cual le atribuyeron la causa de la crisis. Los neoliberales aducan que la economa y la poltica de la edad de oro dificultaban () el control de la inflacin y el recorte de los costes, que haban de hacer posible el aumento de los beneficios, que era el autntico motor del crecimiento en una economa capitalista. () Sostenan, la mano oculta del libre mercado de Adam Smith producira con certeza un mayor crecimiento de la riqueza de las naciones y una mejor distribucin posible de la riqueza y la renta; afirmacin que los keynesianos negaban (Hosbawn, 1997: 409). Estos diagnsticos implicarn la traduccin de gobiernos denominados neoconservadores, entroncados en la ideologa del neoliberalismo. Centralmente, el proyecto reformista implic volver a la racionalidad agregada de las acciones individuales, y por lo tanto requiri un retraimiento de la esfera estatal. Segn Oszlak (1994) Los ejes de la reforma del Estado implicaron: 1) Privatizaciones de empresas pblicas; 2) Desregulacin y apertura de la economa; 3) Desmonopolizacin; y 4) Descentralizacin. Esta ltima fase configur un nuevo escenario, en donde los procesos de globalizacin e internacionalizacin de la economa, erosionan como producto de la reforma las capacidades de los Estados, al mismo tiempo que la constitucin de bloques regionales y libre movilidad de factores hacen que los viejos Estados
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Nacin, empiecen a ceder potestades, por un lado al mercado, y por otro lado a los gobiernos supranacionales. Esto genera interrogantes, sobre las herramientas con la cuentan a partir del nuevo contexto los pases para intervenir en las cuestiones como la reduccin de la pobreza, la distribucin de la renta, el mercado de empleo, y la asignacin de recursos en las economas, en aras de revertir los procesos de exclusin que se vienen generando desde la dcada del 1980 y se reforzaron con el retiro del Estado de la regulacin y el recorte de las polticas sociales. En trminos conceptuales, podemos decir que el Estado abandona las funciones de legitimacin, en aras de la funciones de eficiencia. As, a un nivel descriptivo, podemos alegar que mantener tanto la legitimidad como eficiencia es una tarea primordial de los modernos regmenes democrticos y que diversas ramas e instituciones del sistema poltico se especializan en suministrar uno de esos prerrequitos. () La necesidad de poner en prctica simultneamente ambas funciones tiende a causar ciertas deformaciones y tensiones que en los sistemas polticos deben resolverse mediante estrategias capaces de reconciliar ambos requerimientos (Offe, 1990: 118). Por consiguiente, con la crisis del Estado de Bienestar se abandona la funcin de legitimacin ponderndose la funcin de la eficiencia, lo cual hace necesario un mayor nfasis en el elemento represivo. Esto se cristaliza en el modelo de Estado Gendarme, el cual tiene un fuerte componente excluyente y de coaccin fsica. Esto se ancla en la tradicin liberal y la nueva corriente conservadora que haba sido tan crtica del Estado de Bienestar. Como sostiene Rossiter, el punto nodal del liberalismo conservador se anclar en una visin del gobierno inherentemente arbitrario e ineficiente, pero al mismo tiempo postular que este tiene vitales funciones que cumplir en la sociedad industrial y reconocer que la sociedad moderna es tan peligroso el vaco de poder como el abuso de poder (Rossiter, 1986: 261). En esta nueva interpretacin, se plasma un optimismo en la comunidad, en donde la provisin de ciertos servicios sociales descansa en una combinacin entre comunitarismo y mercantilizacin, articulado con un nfasis discursivo mayor en el orden. Este hincapi en el orden habilita el accionar represivo del Estado gendarme y por consiguiente el endurecimiento del sistema penal norteamericano. En definitiva, el sistema penal est
articulado con un modelo de Estado. As, podemos afirmar hay una relacin inversamente proporcional entre mejor distribucin del ingreso y tasa de encarcelamiento del sistema penal. Por consiguiente, los pases que poseen una distribucin equitativa de la renta tienen menor nmero de presos por habitante que los pases con distribucin ms inequitativa del ingreso. 3. Estado Gendarme y criminologa meditica De esta manera el Estado Gendarme busca la construccin de un chivo expiatorio, en el proceso de configuracin de enemigos, y por lo tanto se debe recluir al grupo peligroso. Ese grupo peligroso es construido mediante la socializacin temprana por parte de los medios masivos de comunicacin. La principal herramienta con la que cuentan estos son las series policiales en donde se muestra una imagen del americano medio, blanco que se presenta como un hroe que se enfrenta al delito por fuera del sistema penal. En este discurso, la burocracia, encarnada en los jueces entorpece y por lo tanto es aliada del delito, motivo por el cual sortear y violar la ley para combatir el crimen es la tnica. As si el ciudadano medio en el Estado de Bienestar es el trabador, en el Estado Gendarme es ciudadano medio es la vctima, la cual es construida por los medios de comunicacin. La figura de la vctima es un cono de la criminologa meditica, ya que se habilita en nombre del dolor a que emita ciertos discursos que desprestigian el accionar lento de la polica y la justicia. Por consiguiente, es necesario descartar esta criminologa meditica y construir una criminologa acadmica con un abordaje terico y metodolgico de otro tipo. Para ello, es preciso partir del supuesto que la nica realidad mensurable empricamente son el nmero de muertos. Una indagacin acerca de quin es principal asesino en la historia nos muestra la escalofriante conclusin que los Estados en funciones no blicas mataron 3 veces ms que todas las guerras juntas, poniendo como ejemplo a la KGB y la GESTAPO. Las fuerzas policiales, por consiguiente son la principal causa de asesinatos. Este hecho fue relegado por la criminologa acadmica, y por lo tanto es un error terico muy importante, ya que este campo disciplinar no se ocup del ge-
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nocidio, que fue la principal causa de muertes en la historia de la humanidad. Por lo dicho es importante la investigacin emprica sobre los delitos, y por consiguiente las ciencias sociales deben realizar un aporte a resolver estas cuestiones que son muy importantes. Las polticas de prevencin del delito se deben basar en un diagnstico de la situacin a intervenir, y ello es la principal falencia con que cuenta el estudio del delito en nuestro pas: la ausencia de datos. Un ejemplo de ello, son los Estados Unidos, que cuenta con una academia que tiene muy desarrollada la investigacin de campo en esta temtica. En nuestro pas, hay una sistemtica poltica por parte de las fuerzas de seguridad y el sistema judicial para ocultar informacin, en virtud de lo cual se dificulta la recoleccin de datos para la investigacin. Luego sostiene que hay que discutir el modelo de polica, argumentando que hay que cercenar la autonoma de las fuerzas de seguridad. En la criminologa meditica se construye una imagen del delincuente que es el joven de barrio bajo (villa, favela), lo cual habilita discursos a favor del descenso de la edad de imputabilidad y el endurecimiento de las penas. Este argumento se ancla en la visin de la derecha que ve a la autonomizacin de las policas como una respuesta a la falta de efectividad del sistema punitivo que considera el accionar policial y penal como la nica solucin a la problemtica del delito. Como menciona San, esa impronta punitiva centra su atencin exclusivamente en los delitos violentos y/o en los delitos contra la propiedad, generalmente cometidos por delincuentes rsticos pertenecientes a las clases bajas. Y, en ese marco, es habitual el reclamo por crimininalizar a los delitos de esta ndole cometidos por menores, proclamando un serie de reformas penales basadas en la baja de la imputabilidad penal (San, 2010: 60). Otra cuestin de la criminologa es el peso que tiene la economa criminal, que se encuentra globalizada. Podemos afirmar que hay una criminalidad de mercado, en donde hay una demanda de bienes y servicios ilcitos crecientes con una tasa de rentabilidad extraordinaria. Esta economa criminal se encuentra estructurada en una divisin internacional del trabajo, en donde hay pases que demandan esos bienes y servicios, otros que los producen y transportan. En nuestros das, Estados Unidos es el principal centro de acumulacin de la renta de la economa criminal y del lavado de dinero pro-
veniente de estas fuentes Como menciona Castels, los flujos financieros de origen criminal, cada vez ms importantes, son elementos claves para estimular o desestabilizar economas nacionales enteras, de tal modo que la poltica econmica ya no puede gestionarse en muchos pases y zonas del mundo sin incluir este factor altamente impredecible. (Castels, 1999: 288). Por consiguiente, se estructura una problemtica compleja en donde el sector productivo ms dinmico y lucrativo de la economa a escala global se corresponde con la actividades ilegales, con una movilidad de factores y volumen mucho mayor que la economa legal. Por ello, esta criminalidad de mercado cuenta con la capacidad de desestabilizar pases enteros de un da para otro si se retira el flujo de dinero que manipula, complejizando el escenario y cercenando el abanico de opciones para su combate. A ello se suma su enraizamiento con las actividades legales, que denominaremos teora de los grises y su vinculacin con el poder poltico. Castels, ilustra en su libro La era de informacin este proceso con el caso mexicano en la dcada de los 90, mostrando como la penetracin de la economa del narcotrfico contribuy a desestabilizar los vestigios de institucionalizacin del rgimen prista. La legalizacin de las actividades criminales, entre las que se destaca el trfico de drogas hara disminuir una tasa de ganancia que hoy en da es enorme, dado que la demanda de bienes y servicios criminales es inelstica, lo que genera una competencia monoplica. Al mismo tiempo el volumen de dinero que mueve la economa criminal es muy grande como para retirarlo del mercado sin producir un cataclismo econmico en el globo. El caso de Mxico es el ms comentado, ya que su cercana con EE. UU. lo convierte en un pas productor y de paso muy importante. Podemos destacar como positivo que Argentina no sea todava un gran consumidor, productor de esos bienes y servicios; al mismo tiempo que se encuentra geogrficamente lejos del principal demandante.
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http://bjs.ojp.usdoj.gov/
Resumen
El presente artculo describe las diferentes nociones del concepto de Estado a partir de las diversas escuelas de pensamiento y a lo largo de la historia, vinculndolo, a su vez, con la cuestin de la seguridad pblica como parte constitutiva del mismo. Considerando el tipo de Estado, la hiptesis central marca la existencia de dos modelos diferenciados: El modelo de Estado de Bienestar y el modelo de Estado Gendarme. De esta forma, se analizan las caractersticas de ambos modelos para luego describir la situacin actual de
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ISSN 1850-3675
nuestro pas. Palabras Clave: Seguridad Pblica - Criminologa - Estado de Bienestar Estado Gendarme.
La poltica de las reformas policiales a nivel subnacional en Argentina: algunas contribuciones y lecciones desde la ciencia poltica
Facundo Salles Kobilanski Investigador del Instituto Gino Germani de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de Buenos Aires (UBA); becario doctoral del CONICET; maestrando de la Universidad Torcuato Di Tella (UTDT).
Abstract
This article describes the different notions of the concept of State from the various schools of thought and throughout history, linking them, in turn, with public security as a constituent part of it. Considering the type of the State, the central hypothesis shows the existence of two distinct models: The model of the Welfare State and the Police State model. Thus, the characteristics of both models are analyzed to describe then the current situation of our country. Keywords: Public Safety - Criminology - Welfare State - Police State.
1. Introduccin
La reforma policial cmo fenmeno de inters constituye un tpico de investigacin relativamente reciente en el campo de la poltica comparada, y ms en particular si circunscribimos geogrficamente dicho campo a Amrica Latina (Bailey y Dammert 2006; Fruehling 2003). Se trata antes que nada de un fenmeno relativamente reciente, y del cuales la informacin disponible tiende a ser incompleta (Fruehling 2003: 31 y 2009, Ungar 2011: 48-54).1 Por esa razn advertimos que es una variable dependiente an en vas de desarrollo, por lo que la incipiente literatura an evala cul es el grado de generalizacin que pueden tener los argumentos sobre su iniciacin y el resultado final de las reformas policiales (Eaton 2008; Davis 2006, Fuentes 2005, Moncada 2009). Precisamente es en el resultado final en el que la literatura encuentra el principal acicate para investigar las reformas en Amrica Latina, y en Argentina en particular. Esta inquietud puede condensarse en el siguiente interrogante: Por qu los actores polticos en Amrica Latina usualmente no consiguen implementar las reformas policiales que inicialmente se proponen?
1. La escasa disponibilidad de la informacin sobre la actividad policial no representa un problema slo para los investigadores, sino sobre todo para los actores polticos, dado que magnifica la incertidumbre presente en todo proceso de reforma. De acuerdo a Luis Lugones, interventor de la polica bonaerense seala los costos de las medidas iniciales: Se tomaron algunas medidas generales por no contar con la informacin adecuada [] La decisin de pasar a todos los comisarios-inspectores y comisarios mayores fue una decisin tomada con base en la imposibilidad de decidir quin tena una actitud y quien tena otra. [] E insisto: algunos de los funcionarios a los que le dimos de baja, estoy convencido que podran haber continuado, pero que subordinados a una estructura de la que ellos eran parte por accin u omisin. (Entrevista personal, 28.09.2011). La falta de acceso de los ciudadanos a la informacin que el Estado debe proveer es tambin un impedimento para que la polica pueda rendir cuentas en el contacto cotidiano con la ciudadana. Para una experiencia exitosa de la promocin del acceso a la informacin en la ciudadana y la formacin de bases de apoyo pro reforma desde abajo, ver el trabajo de Eduardo Moncada (2009) sobre los mecanismos de rendicin de cuentas en la reforma policial bogotana.
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Facundo Salles Kobilanski
La poltica de las reformas policiales a nivel subnacional en Argentina...
Dado el carcter federal de la estructura de gobierno que tiene Argentina, los gobiernos provinciales cuentan constitucionalmente con la prerrogativa de contar con sus propias policas. Las policas provinciales agrupan en su conjunto aproximadamente el 62% de la totalidad de los efectivos que concentra el sistema policial argentino federal, lo que implica contar a las fuerzas policiales federales dependientes del gobierno nacional (San 2008: 124).2 Tras la transicin hacia el rgimen democrtico en 1983, toda el sistema de fuerzas de seguridad fueron traspasadas a las autoridades civiles (San 2008). As es que el control de las policas provinciales fue devuelto a los gobernadores democrticamente electos. Sin embargo, los gobiernos provinciales no tenan incentivos para hacerse dedicar recursos polticos al desarrollo de la seguridad como dominio de poltica pblica, sobre todo porque la atencin de la opinin pblica estuvo focalizada netamente en el afianzamiento del control civil sobre los militares (Eaton 2008; Kessler 2010).3 Es por eso que durante las primeras administraciones democrticas las policas provinciales mantuvieron relativamente intactos los principios organizativos que las caracterizaron estructuralmente desde su emergencia: corporativismo y connivencia con el poder poltico de turno (Andersen 2003, Kalmanowiecki 2006; Pereira y Ungar 2004). Esto gener lo que Marcelo San denomina el autogobierno policial:la institucin policial cont con amplios mrgenes de autonoma para autoregirse orgnica y funcionalmente y, desde all, ejercer el gobierno de la seguridad pblica general. (2002).4 Posteriormente slo algunas provincias pondran en entredicho la continuidad institucional de sus policas. En nuestro pas, as como en otros pases de Amrica Latina, la corriente reformista de las instituciones policiales ha expresado un repertorio variopinto de medidas transformadoras emprendidas por gobiernos a nivel subnacional: desde la creacin de policas como la Polica Buenos Aires 2 de 2004 para el rea metropolitana del Gran Buenos Aires o la reciente Polica Caminera cordobesa de 2008, hasta la creacin de
2. Las fuerzas de seguridad que operan a nivel federal son las siguientes: la Gendarmera Nacional Argentina (GNA), Prefectura Nacional Argentina (PNA), Polica Federal Argentina (PFA) y la ms recientemente creada Polica de Seguridad Aeroportuaria (PSA). Todas estas fuerzas son dependientes del flamante Ministerio de Seguridad de la Nacin desde diciembre de 2010. Ver Cristina Kirchner anunci la creacin del Ministerio de Seguridad, La Nacin, 10/12/2010. 3. Existieron antecedentes de purgas e planteos reestructuradores por parte de Subsecretarios en el rea de Seguridad provincial, como es el caso de Eduardo de Lazzari (Gonzlez 2005: 63-64). Tambin hubo un intento temprano de reformar la polica bonaerense cuando Luis Brunati estuvo a cargo del Ministerio de Gobierno provincial en la administracin de Antonio Cafiero. Sobre la experiencia del intento de restructuracin policial de Brunati, ver La historia de un precursor, Pgina/12, 11/04/2004. 4. Para una crtica de la idea de autogobierno policial de San como una adaptacin errnea del concepto de autonoma militar al campo de las instituciones policiales, ver el trabajo de Sabina Frederic (2008: 67-89). Si bien el punto de Frederic tiene que ver con que el mbito de formacin policial tanto formal como informal transcurre en constante relacin a diferentes actores sociales e instituciones polticas y no en forma autnoma, es importante considerar que, si lo comparamos con otras instituciones estatales, las instituciones policiales tienen un poder de veto peculiar frente a una reforma que afecte sus intereses corporativos, lo que efectivamente le permite a la polica operar en un marco de autonoma frente a las autoridades civiles.
instituciones educativas como el Instituto Universitario de Seguridad Pblica (IUSP) mendocino de 1999, como as tambin la Direccin Provincial de Asuntos Internos (DPAI) santafesina de 1998, o bien los programas de participacin comunitaria como los Foros de Seguridad bonaerenses y el Programa de Seguridad Municipal de la ciudad de Santa Fe, ambos tambin de 1998. En esta simple enumeracin de cambios institucionales se puede observar que las reformas policiales puede encararse desde distintas dimensiones: la reformulacin de la cadena de mando, la descentralizacin funcional y territorial, la formacin la de rendicin de cuentas comunitaria e institucional (Arslanin 2008, Foehrig y Pomares 2004, San 2008, Eaton 2008: 11-12).5 Esto se tradujo asimismo en una variedad de paquetes reformistas aplicados sobre las agencias policiales provinciales acontecidas en el transcurso de las ltimas dos dcadas. Esta variedad de reformas policiales demanda un mayor esfuerzo tipolgico por parte de la literatura. Aqu esbozaremos una distincin entre reformas policiales amplias y reformas policiales segmentadas.6 Algunos gobiernos provinciales plantearon paquetes de medidas reformistas que abarcaron todas las dimensiones mencionadas de la reforma policial y que fueron iniciados en su conjunto, sin variacin temporal entre dichas medidas, como es el caso de las policas bonaerense y mendocina. Mientras tanto, otros gobiernos provinciales se manejaron con paquetes que abarcaban una gran parte de las dimensiones de la reforma policial, pero que fueron implementadas con distancia temporal entre s, como es el caso de la provincia de Santa Fe. En otros casos, los gobiernos provinciales optaron por aplicar algunas de estas medidas en forma especfica y segmentada, dejando algunas de estas dimensiones sin reformar. Este fue el caso de las reformas segmentadas del sistema policial de Crdoba. Salvo el caso cordobs y el caso santafesino, cuya reforma parece haber tenido un carcter intermedio entre la segmentada y la amplia, los casos restantes Buenos Aires y Mendoza- sern considerados como reformas policiales amplias. Ambos casos de reforma policial amplia
5. Los lineamientos de las reformas policiales en los casos bonaerense y mendocino fueron los siguientes: introducir en la cadena de mando la conduccin civil, desplegar distritalmente a las fuerzas policiales, establecer una separacin funcional de sus misiones investigativa y preventiva y promover la participacin ciudadana como input de las polticas de seguridad pblica local. Se crearon en ambos casos entramados institucionales que contemplaban un mayor control poltico de los poderes ejecutivo y legislativo provinciales Consejos Provinciales de Seguridad Pblica, Policas de Seguridad, Seguridad Vial y de Investigacin Judicial, Servicio de custodia y traslado de detenidos; una mayor rendicin de cuentas vertical de la institucin policial con la sociedad Auditorias y tribunales de tica Policial- as como tambin de tipo horizontal con los intendentes y los ciudadanos foros de participacin comunitaria a nivel vecinal y municipal (o departamental)-; Y por ltimo, ambas reformas intentaron plantear una apuesta a largo plazo de recambio cultural controlando la formacin policial mediante la formacin de institutos educativos y de asesoramiento, as como tambin con el trabajo en tndem con centros universitarios (Eduardo Estvez, 6S PU, 25-01-2010, AHO-IIGG-UBA; Alejandro Salomn, 1S PU, 28.07.2010, AHO-IIGGUBA; Jos Manuel Ugarte, 6S 2P y 7S PU, 6S 2P y 7S PU, 04-05 y 14-05-2010, AHO-IIGG-UBA). 6. Es importante sealar que estos son aportes de la fase explotaratoria de una investigacin propia, y por lo tanto an se constituye en una aproximacin al fenmeno de las reformas policiales a nivel subnacional en Argentina.
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afrontaron instancias de reversin, en las que los actores polticos tomaron la decisin de volver atrs el proceso reformista en forma parcial o total. En lo que resta de este trabajo, definiremos en primer lugar qu es una reforma policial amplia y cmo puede entenderse como un caso de reforma administrativa, a pesar de las particularidades que ofrece la institucin policial respecto a otras instituciones del Estado. En la segunda seccin, revisaremos la literatura comparada sobre la poltica de las reformas policiales en Amrica Latina para describir las respuestas que se sugieren para explicar por qu las reformas policiales fallan en su implementacin en Argentina y Amrica Latina. Repasaremos tambin por qu la iniciacin de las reformas policiales se constituye an en un enigma para la literatura existente. Para concluir, destacamos algunos enigmas y cuestiones sin explicar por la literatura existente, y sugerimos algunas lneas de investigacin hacia el futuro.
2. Las reformas policiales amplias como reformas eminentemente administrativas

La polica es una institucin clave en cualquier rgimen poltico (Bayley 1985: 139). Cmo entonces no concebir la reforma policial como una reforma fundamentalmente administrativa? Si definimos que el Estado es una institucin poltica de actividad permanente que detenta de forma legtima y exclusiva el monopolio del poder de la coaccin para el mantenimiento del orden vigente en un territorio delimitado (Weber 1964: 43-45), la polica acompaa la formacin del aparato estatal. Esto sucede en la medida en que el desarrollo de la capacidad estatal de extraccin por medios blicos tiene como consecuencia no intencionada el desarrollo de un entramado organizacional que permite que se regularicen las actividades econmicas al interior del territorio a travs de la proteccin estatal desde las fronteras hacia dentro. Si esa capacidad estatal de extraccin por medios blicos se torna efectiva, entonces los gobernantes fomentan la creacin de una fuerza policial que se especializa en el ejercicio del mantenimiento de la seguridad pblica mediante un ejercicio no blico del monopolio de la coercin estatal al interior de un pas, desplazando a las fuerzas armadas hacia la esfera de la defensa exterior (Tilly 1992: Fruehling 2003: 33).
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La formacin de los estados latinoamericanos no estuvieron exentos de la exposicin a conflictos blicos pero, a diferencia de lo que ocurri en Europa, el enemigo provena desde el interior del territorio, y no desde fuera. Por ello es que la especializacin de la seguridad pblica de las policas en Amrica Latina en general tiene una fuerte impronta militar en sus prcticas cotidianas, sesgada hacia una mayor preponderancia de la necesidad de proteger al Estado de los enemigos internos, que de proveer proteccin y reconocer los derechos de los ciudadanos (Fruehling 2003: 34-35; Kalmanowiecki 2003). En sntesis, los Estados latinoamericanos no se vieron incentivados a pertrecharse de la misma forma que los Estados europeos de instituciones que garantizaran la proteccin de un orden interno a travs de instituciones que no buscaran destruir al enemigo, sino adecuarse crecientemente al estado de derecho (Centeno 2003: 344). Esto llev a una marcada militarizacin de la polica y la seguridad interior por las necesidades centralizadoras de los aparatos estatales nacionales en Amrica Latina, lo que tambin se reprodujo a nivel subnacional. En Amrica Latina el desempeo policial afecta por lo tanto la relacin entre el Estado y sus ciudadanos mucho ms tangiblemente que el de cualquier otra institucin. Si bien no tiene la capacidad de generar una amenaza golpista hacia un gobierno democrtico, su presencia en la sociedad puede tener efectos cruciales sobre la efectividad del estado de derecho democrtico (Call 2002, Fruehling 2003: 32, Tanner 2000: 102). Para muchos ciudadanos de los sectores populares en las sociedades latinoamericanas, las prcticas policiales definen si sus derechos legales bsicos como el derecho a la vida es protegido o no (ODonnell 2001: 607-608). Cualquier esfuerzo reformista en torno a las policas lidia entonces con la siguiente contradiccin: la ciudadana no solamente necesita ser protegida por la polica, sino que tambin precisa de proteccin frente a la misma polica. De este modo, son las instituciones estatales cuyas prcticas ms definen la presencia del Estado en la esfera pblica y en el despliegue del estado de derecho democrtico (Ungar 2003: 63118). Siguiendo esta lgica argumentativa, la exclusin legal de los militares de cualquier tipo de misin de seguridad interna a partir de las Leyes 23.554 de Defensa Nacional y 24.059 de Seguridad Interior, el marco legal garantiza que
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la militarizacin de las fuerzas de seguridad interior est de jure terminantemente prohibida. Como condicin necesaria para una reforma policial amplia debemos contar con una divisin de trabajo estricta y mutuamente excluyente entre fuerzas de seguridad y fuerzas armadas.7 En trminos de lo que se denomin en la regin reformas del Estado o reformas administrativas reformas de segunda generacin- durante la segunda mitad de los aos 1990 (Kaufman 1999, Heredia y Schneider 2003), las reformas policiales son un fenmeno importante a ser estudiado porque justamente ponen entonces a prueba la capacidad administrativa de un Estado que, habiendo sido sometido a una serie de transformaciones estructurales, debe reformular sus estrategias para mantener el orden vigente. Esto tuvo como consecuencia la reduccin del tamao del aparato estatal, la privatizacin de empresas pblicas, la desregulacin de reas de mercado controlado previamente por agencias pblicas, la reduccin de personal administrativo y la descentralizacin de competencias hacia instancias subnacionales de gobierno (Haggard y Kaufman 1995). Si bien una primera ola de reformas se concentr en desmantelar un aparato estatal desarrollista que haba estado vigente por prcticamente cinco dcadas, una segunda etapa de reformas tuvo como meta el desarrollo de capacidades institucionales que promovieran un estado de derecho ms efectivo (Kaufman 1999). Durante esta segunda etapa de las reformas, los gobiernos respondieron ante los dficits en varias reas de poltica pblica, directa o indirectamente ligados a los costos administrativos de la primer ola, poniendo en marcha reformas cualitativamente distintas a la de la primera generacin, no slo a nivel nacional sino tambin a nivel subnacional (Heredia y Schneider 2003, Snyder 2001). En ese marco de transformaciones estructurales es que deben situarse a las reformas policiales amplias. El concepto de reforma policial amplia a nivel subnacional puede ser definido entonces como un proceso de cambio institucional en el que aquellos actores que detentan la autoridad sobre la conduccin poltica de la institucin deciden emprender un cambio en el arreglo institucional existente que busca modificar comprehensivamente la estructura y las prcticas de la institucin policial en todas las dimensiones que stas abarcan: territorial, funcional y de
7. Este es un dato no menor para pensar las reformas de otros sistemas de fuerzas de seguridad en Amrica Latina. En general es posible pensar que existen una tendencia hacia la desmilitarizacin de la seguridad interior a medida que la continuidad democrtica se hace institucionalmente estable (Tanner 2000). Pero, como puede ilustrar el caso brasileo, si bien existe una tendencia generalizada hacia la desmilitarizacin del sistema de seguridad pblica en ese pas, las limitaciones de esta tendencia surgen del hecho de que las policas estaduales, las Polcas Militares, son fuerzas auxiliares del Ejrcito brasileo. Aunque respondan polticamente a los gobernadores de sus respectivos estados, la organizacin y las pautas de funcionamiento siguen estando regidas desde el mbito castrense (Mesquita Neto 2003: 204-205).
rendicin de cuentas (que incluye tanto mecanismos de rendicin de cuenta horizontales hacia la sociedad y verticales hacia los poderes legislativo y judicial).8 Las reformas policiales constituyen entonces un tipo de reforma administrativa en los que los polticos electos re-escriben el contrato con las instituciones policiales, desde un modelo centralizado y centralizado en la capacidad de arresto hacia un modelo orientado hacia un modelo ms integral que genere una disposicin interna y una mayor flexibilidad de la estructura hacia la solucin de problemas que supere la tradicional trada de patrullaje, detencin e investigacin (Ungar 2011: 6). De esta forma, limitamos los casos de reformas policiales amplias a las unidades subnacionales en pases como la Argentina, que cuentan con sistemas de soberana dual, es decir, pases con sistemas federales, en los que algunos asuntos como la seguridad son de competencia exclusiva de las unidades subnacionales (Dahl 1986: 114). Ahora bien, si las condiciones legales estn dadas para que los actores polticos promuevan reformas policiales que mejoren la calidad democrtica de los ciudadanos, Por qu entonces las reformas policiales no se distribuyeron uniformemente a lo largo y a lo ancho de las provincias que componen el territorio argentino? Y por qu las reformas tuvieron resultados finales que no eran congruentes con los objetivos establecidos en el momento inicial? En las siguientes secciones pasaremos revista a dos factores que la literatura sugiere para explicar por qu los resultados de las reformas policiales amplias en Argentina difieren a menudo con las metas planteadas en su formulacin inicial: los legados autoritarios y el impacto del federalismo.
3. Los legados autoritarios

Los trabajos que asignan a los legados autoritarios un peso explicativo para entender los procesos de reversin de las reformas policiales parten de la siguiente premisa: en la Amrica Latina posautoritaria en general, y en Argentina a partir de 1983, existen al interior del Estado instituciones que estn desincronizadas respecto al grado de consolidacin democrtica presente en el entramado institucional general. En este sentido, la polica es analizada
8. Luis Lugones remite a esta idea en su testimonio Ni bien asum lo primero que trate de desarrollar como concepto comunicacional, tanto hacia la opinin pblica pero tambin hacia la cultura interna de la institucin policial, era que se trataba de una organizacin civil-armada, que responda a una decisin de una estructura legal que sostena el aparato del Estado. De modo tal que el rango constitucional del monopolio de la coercin en la fuerza pblica en manos del Estado era una cuestin que estaba suministrada a un criterio de administracin [] que no difera de aquel que regia en un ministerio de Salud, o de Educacin. [] No haba distincin entre un servidor pblico de un rea y de otra. Slo que [el polica] tiene una caracterstica particular: en vez de un bistur o una tiza, usaban un arma, pero siempre al servicio del funcionamiento del Estado de la provincia de Buenos Aires. (Entrevista personal, 28.09.2011)
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como una institucin portadora de legados autoritarios en un rgimen democrtico en vas de consolidacin. Pero estos legados autoritarios no provienen nicamente de los regmenes autoritarios inmediatamente precedentes como fue en el caso argentino el Proceso de Reorganizacin Nacional (1976-1983).9 Los legados autoritarios que acarrea la institucin policial tambin deben rastrearse en la misma formacin del Estado, en los que tambin hubo etapas democrticas (Pereira y Ungar 2004: 264 Hinton 2006). Como sealbamos en la seccin anterior, las fuerzas de seguridad provinciales en Argentina fueron formadas inherentemente bajo un modelo organizativo de profesionalizacin que, si bien algn intento aislado de reforma policial en Buenos Aires bajo el primer gobierno peronista, mantuvo el criterio de separacin de la sociedad civil y lo que eran las instituciones armadas (Entrevista personal con Luis Lugones, 28.09.2011; Barreneche y Galeano 2008: 88-89). La existencia de legados autoritarios en los regmenes democrticos suele ser utilizados citada en el campo de las dinmicas policiales latinoamericanas para explicar la persistencia de prcticas de violencia policial (Pereira y Ungar 2004: 266) Estos trabajos sostienen que los estudios sobre los modos de transicin no pudieron tomar en cuenta que, incluso en aquellos casos de transicin por colapso, ciertos aspectos orgnicos y funcionales de la institucin policial escaparon de la negociacin entre militares y civiles (Tanner 2000: 101). De esta forma, las reformas policiales fracasan dado que en el seno de la polica permanecen prcticas heredadas de su configuracin institucional militarizada en la relacin entre Estado y sociedad, sin que el modo de la transicin tenga incidencia (Chevigny 1999: 55-56; Pereira y Ungar 2004:295-296; Pinheiro 1999: 3-7). Los legados autoritarios provienen ya no de un rgimen poltico en particular, sino de prcticas centralizadoras propias del Estado qua relacin social. Encontramos no obstante una serie de problemas analticos en los legados autoritarios para explicar la variacin en los resultados de las reformas policiales. El primero tiene que ver con la adhesin a la tesis de la continuidad,
dado que establecen trayectorias dependientes difciles de alterar. Para ambos enfoques, el fracaso de los esfuerzos reformistas implica que los legados autoritarios o de la transicin se mantienen invariables frente a las decisiones que toman los actores. La fuerza del legado precedente hace de la innovacin institucional un ejercicio poco resistente al fracaso. Siguiendo este argumento, las reformas policiales tienen dificultades para alterar prcticas arraigadas de larga data, que continan ejercindose bajo distintos diseos institucionales. Si bien desde el enfoque de los legados autoritarios reconocen que las presiones electorales y la opinin pblica pueden darle forma a las reformas policiales, no se explica en qu medida la poltica juega a favor o en contra de las reformas. En definitiva, los legados autoritarios son indistinguibles respecto a las presiones contemporneas favorables a estas prcticas violentas (Pereira y Ungar 2004:266). Como seala Fuentes, es difcil de explicar por qu algunos polticos se vieron realmente inducidos a implementar medidas reformistas ante crecientes sectores que reivindican el respeto a los derechos humanos (Fuentes 2005: 9). De modo tal que estas explicaciones aducen factores que tienen la caracterstica de permanecer inmutable a travs del tiempo y contextos diferentes, y a cuya efectividad nos podemos remitir siempre para dar cuenta de los fracasos, sin tener en cuenta a los actores que participan de estos procesos reformistas. Un inconveniente ineluctable que tienen estos factores es que, si bien pueden ayudarnos a desentraar por qu la institucin policial puede resultar difcil de reformar, no nos permiten establecer por qu los polticos deciden iniciar para luego revertir las reformas policiales, ni cmo lo hacen.
4. El impacto del federalismo

Este es un argumento desarrollado por Kent Eaton (2008), pero que tiene implicancias de gran alcance para el estudio de las reformas policiales en Argentina y en Amrica Latina, sobre todo en aquellos pases que responden a una estructura de gobierno federal. Con el retorno del rgimen democrtico y el consecuente cambio hacia formas ms descentralizadas de federalismo
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9. Esto no implica bajo ningn punto de vista que las prcticas inculcadas a las policas provinciales durante ese perodo no hayan dejado su huella en dichas instituciones. Por ejemplo en el caso de Mendoza, la polica provincial estuvo involucrada en crmenes como los de Adolfo Garrido y Ral Baigorria en 1990 o Carlos Ross en 1992, teniendo reminiscencias de los rasgos moralistas que haban adquirido durante el Proceso de Reorganizacion Nacional. De acuerdo a Alejandro Salomn, la polica de Mendoza se estructur, como sus pares latinoamericanas, desde los aos sesenta en el modelo burocrtico-profesional. A partir del ao 75 empiezan a aparecer rasgos autoritarios muy fuertes. En el ao 75 es cuando se lo nombra a Julio
Santuccione el mismo da que se inicia el Operativo Independencia en Tucumn. Santuccione tiene un componente antisubversivo y forma dos comandos: el Cndor y el Anticomunista de Mendoza. Pero tiene un componente moralista a partir del comando Po XII, q buscaba la limpieza social: empiezan a aparecer en la zona de Papagayos al oeste de la ciudad de Mendoza: prostitutas, homosexuales. Se nutra del D2, la divisin de inteligencia a cargo de un comisario general, Antonio Snchez Camargo. Haca inteligencia poltica, gremial, social. Santuccione se mantuvo en la polica en 1983 (Entrevista a Alejandro Salomn, 1S PU, 28.07.2010, AHO-IIGG-UBA).
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en la regin latinoamericana, Eaton argumenta que se abre una perspectiva de mayor autonoma para las autoridades subnacionales de implementar polticas innovadores en las prcticas policiales, de modo tal de que los polticos subnacionales tienen incentivos para poner en marcha reformas policiales y as poder hacerse del rdito obtenido en la mejora del sistema de seguridad. El argumento de Eaton, de todos modos es que una mayor descentralizacin poltica abre tambin la puerta hacia mayores niveles de conflictividad entre polticos elegidos a distintos niveles de gobierno. Esto puede resultar en mayores trabas para la implementacin de la reforma, al existir varios intereses territoriales en juego (2008: 12-14). Su trabajo se aplica particularmente a los casos de la polica bonaerense y la Polica Federal Argentina en la Ciudad Autnoma de Buenos Aires. Para Eaton, a la interaccin entre tres actores cuyos intereses se superponen en un mismo espacio territorial: intendentes, gobernadores y presidentes. De este modo analiza cmo las disputas intergubernamentales pueden obstaculizar las reformas policiales, siguiendo tres ejes de conflicto: el provincial-municipal, el federal-provincial y el federal-municipal. Los dos primeros ejes se refieren especficamente al caso de la reforma policial bonaerense. Respecto al primero, analiza al respecto la resistencia de los intendentes frente a los cambios ocurridos entre 1997 y 1998 respecto a los cambios organizacionales en la estructura funcional y territorial de la polica bonaerense, as como tambin frente a la figura de los defensores municipales, que operaran de forma independiente respecto a las autoridades locales. El otro eje, el federal-provincial, responde a las presiones que existieron en torno al segundo intento de reforma policial en Buenos Aires en 2004, a raz de de las demandas del entonces gobernador Felipe Sol por mayores fondos de coparticipacin necesarios para cubrir la necesidad de erogaciones para continuar la reforma policial (Eaton 2008: 17). El gran aporte de este trabajo es colocar a la poltica de seguridad en el plano de las relaciones intergubernamentales y del protagonismo que pueden tener los actores no slo a la hora de promover las reformas, sino tambin a la hora de entorpecerlas. El problema principal de esta variable explicativa es que no extiende su aplicacin hacia otros casos provinciales argentinos como el de la reforma policial mendocina, en el que el impacto del federalismo
probablemente no haya tenido que ver con las instancias de reversin que sta atraves. Este trabajo puede estar adscribiendo al resto de los casos de reforma policial experimentados en el pas el efecto explicativo que variables como el federalismo tienen especficamente sobre el caso de la reforma policial bonaerense. Pero la utilizacin del caso de la reforma policial bonaerense es especial la primera de los aos 1997-1998- como parmetro nacional es un problema extendido en la literatura existente sobre las reformas policiales.
5. El enigma de la iniciacin de las reformas policiales en Argentina

Antes de concluir, es importante tener en cuenta un enigma fundamental que comparten todos los trabajos que estn presentes en esta revisin: Cules son las condiciones suficientes para explicar la iniciacin de las reformas policiales? Si bien la literatura existente sobre las dinmicas policiales ha intentado responder por qu se inician distintas reformas policiales en Amrica Latina desde mltiples perspectivas, en general la gran variacin entre los distintos contextos de reformas polticas tiene como corolario que se mencionen factores en calidad de condiciones necesarias pero no suficientes. La literatura coincide con Fuentes (2005) en que una condicin necesaria que exista una mayor predisposicin del sistema poltico para escuchar las demandas de grupos de inters contra la violencia policial. Tambin es posible encontrar puntos de contacto con Bonner (2009) y Krause (2009) en que el hecho de que los medios de comunicacin le provean mayor cobertura a temas de violencia policial es una condicin necesaria para la realizacin de reformas policiales. A esto puede sumarse desde ya una percepcin extendida en la opinin pblica de que la fuerza policial era corrupta, violenta e ineficaz (Dammert y Bailey 2006, Pereira y Ungar 2004, Ungar 2002 y 2009). Adems, para el caso argentino es posible argumentar por las similitudes que tuvieron en su iniciacin las reformas que operaron mecanismos de difusin en la adopcin de polticas reformistas entre los casos de las reformas policiales bonaerense y mendocina (Gonzlez 2006), por lo que es importante tener en cuenta los repertorios de polticas pblicas que los polticos provinciales tuvieron a su disposicin en el momento de iniciar las reformas policiales.
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Los aportes parciales de una investigacin en curso sobre las reformas policiales de Buenos Aires y Mendoza nos permiten conjeturar que los momentos de iniciacin de las reformas policiales se desarrollan en ventanas de oportunidades en la que operan conjuntamente tres factores: un contexto metropolitano a nivel subnacional, un aumento de las tasas de hechos delictivos y una situacin de crisis institucional provocada por un caso de corrupcin policial. La combinacin de estas condiciones probablemente puedan dar cuenta por qu al interior del pas existe variacin en la existencia de procesos de reforma policial. La idea de contexto metropolitano a nivel subnacional nos remite a la distincin entre provincias metropolitanas y provincias perifricas que Gibson (1997) y Gibson and Calvo (2000) hacen para desagregar los componentes regionales que constituyen la coalicin electoral del Partido Justicialista (PJ) a nivel nacional. Las provincias metropolitanas remiten a las provincias ms urbanizadas y sobre todo ms econmicamente desarrolladas, mientras que las perifricas se refieren a provincias menos desarrolladas y polticamente ms tradicionales. Los casos de reforma policial ms notorios en nuestro pas se dieron en estas provincias. Siguiendo su argumento, estas son las provincias que asumieron en mayor proporcin los costos de las reformas de liberalizacin econmica (2000:34). Las reformas neoliberales contrajeron el empleo formal y el incremento de la inequidad distributiva del ingreso, y de esta forma reforzaron las inequidades socioeconmicas (Portes y Hoffman 2003: 373). Estos costos impactaron sobre todo en las provincias metropolitanas entre las que se encuentran los casos bonaerense y mendocino. Pero no necesariamente presentan una condicin de suficiencia para que se inicien reformas policiales amplias, como lo demuestra el caso cordobs. Algunos autores sostienen que los costos sociales de las reformas de mercado pudieron tener cierta correlacin con el aumento de la criminalidad (Bergman y Kessler 2008: 231; Eaton 2008: 19; Fuentes 2005: 10; Gorgal 2002: 289-293; Moncada 2009: 443), lo que llev a una demanda de la problematizacin de la inseguridad. De todos modos, no existe evidencia emprica que nos permita corroborar que la aplicacin del modelo neoliberal haya sido la causa directa del incremento de la criminalidad en las provincias metropolitanas de
la Argentina. Lo que si puede resultar ser un argumento viable que entre las consecuencias sociales de las reformas de mercado y el alza en las tasas de criminalidad exista una coincidencia temporal (Portes y Hoffman 2003). La incapacidad del sector informal de absorber una gran afluencia de trabajadores expulsados del mercado formal, y sobre todo en el caso de los jvenes desempleados que nunca ingresaron en ste ltimo, es para algunos autores un factor que probablemente est relacionado con un aumento de la criminalidad en Amrica Latina (Weyland 2003). En Argentina, las provincias de Buenos Aires y Mendoza presentan aumentos notorios en la tasa anual de hechos delictivos en el perodo 1990-2005. Mendoza registra un aumento de 32, 4% en ese perodo, mientras que Buenos Aires es del 51,6% De todas formas, tambin vara entre ambos casos provinciales el sentido del aumento de la tasa de hechos delictivos por ao: en el caso mendocino es siempre ascendente, mientras que en Buenos Aires es ascendente hasta el ao 2002, para luego mostrar cifras en sentido decreciente entre 2002 y 2005. Esto nos indica que si bien el aumento de la tasa de criminalidad puede ser una condicin necesaria para la reforma, no presenta condiciones de suficiencia para explicar la iniciacin de reformas policiales amplias en Argentina.10 Este incremento del crimen ha llevado a un aumento de la desconfianza en la polica y a un sentimiento de inseguridad bastante extendido (Ungar 2002 y 2009). Sobre todo porque, por ejemplo, en amplios sectores de la poblacin bonaerense para el ao 1998, una de las fuentes de la inseguridad era precisamente la institucin policial de la provincia (Smulovitz 2003: 164). Para el caso argentino, Dammert y Malone (2002) argumentan que la desconfianza en la polica es uno de los factores que explica la sensacin de inseguridad prevaleciente. Esto implica que asumir que la corrupcin policial constituye la seguridad de los ciudadanos. (Chevigny 2003: 66). Por otra parte, se encuentra la idea de que la reforma policial amplia se suscita en forma reactiva frente a la crisis de la institucin policial (Foehrig y Pomares 2004, Barreneche y Galeano 2008). Los gobernadores deciden iniciar una reforma policial a partir de una ventana de oportunidades, propulsadas por hechos de violencia policial que activan mecanismos de rendicin de cuentas horizontal. (Fuentes 2005, Smulovitz y Peruzzotti 2003). Por ejemplo
10. Segn datos de la Direccin Nacional de Poltica Criminal del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la Nacin para el perodo 1990-2005.
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el caso del periodista Jos Luis Cabezas en la provincia de Buenos Aires en 1997 o el del estudiante Sebastin Bordn a fines de 1998 en Mendoza. En esta escenario de incertidumbre, los gobiernos provinciales se ven presionados a elegir cmo responder ante el cuestionamiento a la institucin policial, optando por un diseo institucional reformista, siempre y cuando los costos electorales asociados para su partido poltico no sean mayores que los de mantener el diseo institucional vigente. Tienen estas regularidades del momento de iniciacin alguna implicancia para el desenvolvimiento ulterior de las reformas policiales amplias? En los caso de la reforma policial bonaerense y mendocina, las expectativas que generaron las reformas policiales pronto cayeron en saco roto. La imposibilidad de mostrar resultados tangibles de la efectividad de la reforma policial en el corto plazo contribuy a generar un estado de opinin pblica que pareci acompaar su congelamiento hacia el ao 1999 en Buenos Aires, y a algunos cambios institucionales en Mendoza, como el nombramiento de un comisario al frente de la conduccin de la polica provincial. Esto fue seguido por amenazas de insubordinacin y chantaje de los sectores policiales afectados por los cambios. Si bien en un principio fue posible alcanzar ciertos resultados favorables en la segunda etapa de la reforma bonaerense de 2004, la existencia de un discurso contrarreformista que tiene ms recursos para reunir bases de apoyo, permite reunir una coalicin de intereses ms exitosa para revertir el proceso reformista en ambos casos.
en Argentina son los siguientes: el desarrollo de una tipologa que establezca claramente qu tipo de reforma policial se desarrollaron en Argentina y la necesidad de contar con investigaciones que aumenten su N de casos.
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6. Conclusin
En esta revisin de la literatura existente sobre las reformas policiales en Argentina hemos podido constatar que la produccin acadmica aun requiere de mayores esfuerzos para establecer argumentos cuyas implicaciones sean ms robustas. Probablemente la escasez de informacin y las dificultades de la conceptualizacin de las reformas policiales mismo dentro de un pas tienen un efecto limitador sobre nuestro conocimiento de las reformas policiales en nuestro pas. De todas formas, en esta revisin queda claro que los desafos pendientes para tener un mayor conocimiento sobre las reformas policiales
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Entrevistas
Entrevista a Eduardo Estevz, 6S PU, 25-01-2010, Archivo de Historia Oral-IIGG-UBA Entrevista personal a Luis Lugones, 28.09.2011 Entrevista a Alejandro Salomn, 1S PU, 28.07.2010, Archivo de Historia Oral-IIGG-UBA Entrevista a Jos Manuel Ugarte, 6S 2P y 7S PU, 04-05 y 14-05-2010, Archivo de Historia Oral-IIGG-UBA
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Resumen
En este artculo revisamos la literatura existente sobre las reformas policiales en Argentina para responder el siguiente interrogante: Por qu los actores polticos en Amrica Latina usualmente no consiguen implementar las reformas policiales que inicialmente se proponen? Este artculo espera hacer dos contribuciones. En primer lugar, propone comprender a las reformas policiales amplias como reformas eminentemente administrativas. En segundo lugar, describe el uso de dos variables explicativas para exponer tanto sus fortalezas como sus debilidades en su aplicacin a los casos provinciales en Argentina. Por ltimo, se argumenta que hay una serie de desafos que esta literatura debe atender, como ser una mejor conceptualizacin tipolgica de las reformas policiales y el aumento de casos en las investigaciones para obtener implicaciones ms robustas. Palabras Clave: Reforma Policial - Reforma Administrativa - Legados Autoritarios - Federalismo.
Keywords: Police Reform - Administrative Reform - Authoritarian Legacies - Federalism.
Abstract
In this article we review the existing literature on police reform in Argentina to address the following question: Why do political actors usually fail to implement the police reforms as they are initially proposed? The article hopes to make two contributions. First it proposes an understanding of encompassing police reforms as eminently administrative reforms, and secondly, it describes the use of two explanatory variables to expose both its strengths and flaws when applied to the provincial cases in Argentina. Lastly, his article argues that there are a number of challenges for the literature to cope with, such as the improvement of the typological conceptualization of police reforms and increasing the number of cases to get more robust research implications.
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ISSN 1850-3675
Crimen organizado en Amrica Latina y el Caribe. Ejes de debate sobre narcotrfico, trfico de armas y de personas1
Gabriel Kessler Investigador del CONICET; Universidad Nacional de La Plata (UNLP).
1. Introduccin
El crimen organizado ocupa hoy un lugar central en la agenda de seguridad de gran parte de los pases de Amrica Latina y el Caribe. Si bien en muchos pases abundan pronunciamientos polticos y mediticos sobre la gravedad del problema, no hay todava suficiente investigacin precisa sobre sus distintas dimensiones, excepto quizs respecto del trfico de drogas en ciertos pases.2 En el 2003 la Organizacin de Estados Americanos ha sealado al crimen organizado, junto con el terrorismo, como la principal amenaza a la seguridad regional y a la ya aeja, pero todava vigente War on drugs norteamericana, se han ido agregando otras nociones tambin de clara connotacin blica como narcoterrorismo, nuevas guerras o interrogantes sobre la eventual relacin entre las maras de Amrica Central y Al Qaeda. Se trata de discursos e imgenes que circulan a escala mundial contribuyendo a dar la sensacin de que en Amrica Latina, como en otras regiones del Sur, criminalidad con violencia se ha transformado en un rasgo endmico de la condicin poscolonial.3 Las metforas blicas junto a un pesimismo sobre la capacidad estatal de hacer frente a un enemigo en apariencia omnipresente, poderoso pero al mismo tiempo poco visible;4 est contribuyendo a legitimar todo tipo de medidas de combate contra l, una de las cuales es la creciente presencia de los militares en la seguridad interna de varios pases de la regin. Frente a esta propagacin de diagnsticos inquietantes, es necesario plantearse preguntas bsicas Cmo definir cada uno de los problemas, sus magnitudes y sus consecuencias?, dnde marcar los lmites entre el delito ms
1. Este artculo es una versin reformada de mi trabajo Crime organis et violences en Amrique Latine et dans las Carabes, Problmes dAmrique Latine, 76, 2010, pgs. 7-23. 2. En rigor, hay una importante cantidad de investigaciones sobre el trfico de drogas sobre todo en Brasil y ms particularmente en Ro de Janeiro, donde se destacan los trabajos de Alba Zaluar, Michel Misse. Hay tambin trabajos sobre Colombia de autores como Francisco Thoumi y en Mxico de Luis Astorga y Jorge Chabat, entre otros. 3. Jean y John Comaroff, Violencia y ley en la poscolonia: una reflexin sobre las complicidades Norte-Sur, Katz, Barcelona, 2009, p. 17. 4. Luis Guillermo Sols y Todd Foglesong, Crimen organizado y su impacto en las sociedades democrticas. Reflexiones sobre Mxico, Centroamrica y la Repblica Dominicana: el papel de la sociedad civil, en Luis Guillermo Sols y Francisco Rojas Aravena, Crimen Organizado en Amrica Latina y el Caribe, Catalonia-Flacso, Santiago de Chile, 2008.
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Crimen organizado en Amrica Latina y el Caribe. Ejes de debate sobre narcotrfico, trfico de armas y de personas
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individual o desorganizado y ste? No se trata de una tarea fcil, el concepto mismo de crimen organizado es ambiguo, conociendo distintas definiciones. F. Hagan5 enumera las caractersticas ms recurrentes en distintos autores: previsin de lucro, divisin del trabajo con una prctica continua y organizada jerrquicamente, uso de violencia y amenaza, algn grado de inmunidad poltica y complicidad con agentes pblicos. A su vez, hay dos abordajes posibles que no llevan a construir el mismo objeto: centrarse en una actividad o mercado o focalizarse en grupos y redes. Por ejemplo, para el primer enfoque, todos los actores participantes de la produccin, trficos y venta de drogas tanto como aquellos que realizan tareas de proteccin, los que invierten y lavan el dinero, tambin los que intervienen indirectamente sin violar alguna ley, seran parte del mercado, ms all de que exista o no vnculos entre ellos; mientras que el segundo enfoque se centrar sobre todo en el grupo central del trfico y sus redes cercanas. A menudo la perspectiva moral y los objetivos polticos, ms que la mera definicin legal, es lo que gua el uso pblico del trmino crimen organizado. Ciertas actividades son ms susceptibles de ser llamadas as que otras, por ejemplo, el trfico de drogas en zonas pobres ms que su venta a consumidores de clases media y alta y a su vez, ambos ms que la piratera informtica o la corrupcin pblica, como bien seala M. Misse.6 Conciente de la importancia de lo poltico en el crimen organizado, este autor brasileo propone reservar el trmino para los casos donde hay complicidad del Estado y por ende, se es inmune a su accin represiva. Sin negar esta y otras complejidades del trmino y sus usos, hay consenso de que el crimen organizado es un tema importante en la regin, en particular el trfico de drogas, el trfico de armas y el de personas, sobre los que trata este artculo. Las pginas siguientes se proponen como una aproximacin general a los ejes de discusin sobre estos tres temas a partir de la literatura existente. Nos interesan por su importancia econmica, sus consecuencias polticas, su impacto en la violencia y en los derechos humanos. Otras actividades, que no sern tratadas en este artculo, estn interrelacionados con las que nos ocupan: el lavado de dinero es imprescindible para el resto de las actividades as como la corrupcin poltica. A esto se podra agregar formas de explotacin sexual y laboral que no
5. Frank E. Hagan, Organized Crime and organized crime : Indeterminate Problems of Definition, Trends in Organized Crime, Vol. 9, N 4, 2006, pgs. 127-137. 6. Michel Misse, Mercados ilegais, redes de proteao e organizaao local do crime no Rio de Janeiro, Estudos Avanados, Vol. 21, N 61, 2007, pgs. 139-157.
se incluyen dentro del trfico humano, un creciente mercado de falsificacin de bienes de consumo y de contrabando de todo tipo, los fraudes en el ciberespacio, el trfico de bienes culturales, de animales exticos y la explotacin ilegal de maderas y otros recursos naturales, para mencionar los ms significativos en la regin. Una de las preocupaciones centrales del crimen organizado es la violencia. Ambos aparecen ntimamente asociados en Amrica Latina, sin embargo la relacin no es siempre ni en todos lados evidente. Por el contrario, los estudios de otras regiones muestran que uno de los objetivos de las organizaciones criminales es reducir la violencia de modo de poder operar con la menor visibilidad pblica y presin estatal posible7. Por ello, no se puede dar por sentado una relacin entre ambos fenmenos y es necesario precisar los lazos causales, tanto como estimar el impacto concreto del crimen organizado en los homicidios y en otras formas de violencias. No se puede tampoco comprender el problema en Amrica Latina fuera de las relaciones Norte-Sur. A diferencia de las imgenes dicotmicas entre un Sur amenazando un Norte pacfico, el crimen organizado es terreno de interrelacin entre ambos. Ya sea por la demanda del Norte por bienes o servicios ilegales provistos por el Sur; por el impacto de las polticas y legislaciones de los pases centrales en los perifricos, por el trfico de armas desde Estados Unidos hacia Mxico, la relacin entre los flujos de dinero o lazos entre las organizaciones de distintas zonas, la globalizacin ha reconfigurado distintas aristas del crimen organizado. Tambin los mercados legales y los ilegales aparecern imbricados, testimoniando una vez ms que la economa es una e indivisible. Desde parasos fiscales donde el dinero del trfico organizado se mezcla con las ganancias de empresas multinacionales; la inversin del dinero ilegal en negocios legales o la exposicin y venta en un mismo comercio de bienes legales pero producto de trficos ilegales, junto a falsificaciones y productos del mercado formal, los desdibujamientos de las fronteras entre lo lcito y lo ilcito se observan en mltiples planos. Es el concepto mismo de fronteras el que cambia: hay nuevas fronteras cibernticas y tecnolgicas que no coinciden con las geogrficas, reconfigurando las actividades del crimen organizado. El trfico internacional de drogas ilegales, por ejemplo, se beneficia de la facilidad de las transferencias
7. Por ejemplo, una revisin de los artculos de la revista especializada Trends on Organizad crime, centrada sobre todo en crimen organizado en los pases del Norte, muestra pocos artculos donde la violencia sea el tema principal.
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electrnicas de dinero o de la posibilidad del seguimiento satelital a travs de sucesivas fronteras de un cargamento o mismo de cada traficante-hormiga8. La economa del crimen organizado es una interrogante central. Cunto dinero representa cada tipo de mercado?, cmo se distribuye entre las distintas partes y entre los pases? Las cifras son un problema: ellas resultan de clculos realizados a partir de los escasos datos fidedignos existentes. Por ello, las estimaciones permiten objetivar creencias previas sobre la mayor o menor magnitud de un fenmeno, expresadas luego en las distintas formas de clculo a partir de un mismo dato. As, el volumen de dinero y cantidad de droga que circulara se calcula a partir de una hiptesis sobre el porcentaje del total que representan aquella que se decomisa en un perodo dado; el nmero total de personas sometidas al trfico humano se elabora a partir de un coeficiente aplicado a las denuncias en la polica o al nmero de deportados en un perodo determinado. Habr as diferencias importantes segn las formas de clculo. Es necesario revisar las formas de construccin de las cifras en este tema porque luego tendrn un efecto de verdad en la elaboracin de los diagnsticos. No obstante, hay coincidencias que se tratan de cifras enormes y que ubican a los tres problemas entre los negocios ms rentables y con mayor volumen de dinero en muchos pases de la regin. El crimen organizado tiene ganancias, pero tambin implica costos. El Banco Interamericano de Desarrollo lo calcula en 168.000 millones de dlares, que en pases como El Salvador y Colombia en aos pasados representaba el 25% del producto bruto y se estima por muertos, heridos, costos en infraestructura y dificultades para operar en el comercio internacional.9 Se ha sealado tambin la relacin entre crimen organizado y desigualdad, al privar al estado del cobro de impuestos y porque la mayor parte de la renta se la apropian los eslabones ms poderosos de una red. Sin embargo, un anlisis econmico completo debera incluir, ms all de la condena moral que nos suscite, el impacto econmico que produce en una sociedad, como lo han hecho, por ejemplo, los estudios de crimen organizado en los Balcanes. Ellos han mostrado como distintas actividades ilegales haban revitalizado economas estancadas y hasta permitieron crear soluciones pragmticas a necesidades reales, como el caso de la inversin en educacin y la salud en un
8. Misha Glenny, McMafia. El crimen sin fronteras, Imago Mundi, Buenos Aires, 2008. 9. Francisco Rojas Aravena, Mayor presencia del crimen organizado: consecuencias de la crisis de gobernabilidad y el dbil imperio de la ley, en Luis Guillermo Sols y Francisco Rojas Aravena, op.cit.
Kosovo devastado, que segn G. Antonopoulos, se financiaban con ingresos del crimen organizado.10 Cmo se estructura el crimen organizado? En Amrica Latina ha circulado la imagen de los carteles para el caso del narcotrfico en Colombia y Mxico y de los partidos o movimientos en el Brasil, pero no hay an suficientes investigaciones acadmicas que nos permitan tener un panorama general de las formas de organizacin existentes. Un estudio comparativo sobre 40 organizaciones en 16 pases, de los cuales uno slo era latinoamericano, encuentran 6 tipos de organizacin, a partir de variables como forma de mando, existencia de jerarquas, el tipo de comunicacin, la existencia de lazos tnicos, entre otros.11 Este tipo de estudios, por supuesto de difcil realizacin, son sin embargo necesarios para conocer las formas del problema. Otra deuda es comprender en cada caso la relacin con la poltica y el estado. A diferencia del desarrollo del crimen organizado en los ex pases comunistas que se aprovech de la desestructuracin de los estados socialistas, en Amrica Latina el crimen organizado no se desarroll en los pases con mayor debilidad del Estado, sino en algunos como Brasil, Mxico y Colombia donde el Estado y sus instituciones estaban bien desarrollados. Se lo ha explicado afirmando que precisa de una economa lcita y sus reglas, para el desarrollo de su logstica y la seguridad de sus finanzas.12 Finalmente, tanta presencia del tema en el espacio pblico de las ltimas dcadas, no poda dejar de operar sobre la produccin cultural. En un principio se ha hablado de un impacto del narcotrfico en la esttica y la arquitectura de ciertas ciudades, sobre todo en Colombia y un poco menos en Mxico.13 Asimismo, las producciones culturales han intentado comprender y crear sus propios lenguajes para tratar el tema, como lo muestran la llamada literatura del sicariato en Colombia, los films sobre el tema tanto en Hollywood como en Brasil y Mxico, las telenovelas colombianas o la difusin de los narcocorridos en Mxico y entre los chicanos en USA, acusados estos ltimos por algunos de hacer una apologa del narcotrfico y defendida por otros, por ser una forma de denuncia. En sntesis, pocas son las dimensiones de la vida social en Amrica Latina en las cuales el crimen organizado (o cuando menos los discursos e imgenes sobre l) no estn dejando alguna marca significativa.
10. Georgios A. Antonopoulos, The Balkans as a laboratory (for the study) of illegal markets: introduction to the special issue on Illegal Markets in the Balkans, Trends in Organized Crime, 11, 2008, pgs. 315-325. 11. United Nations Centre for International Crime Prevention, Assessing Transnacional Organizad crime: Results of a Pilot Survey of 40 Selected Organizad Criminal Groups in 16 countries, Trends of Organized Crime, Vol. 6, N 2, 2000 pgs. 44-92. 12. Carlos Flores y Samuel Gonzlez Ruiz, Democracia y crimen organizado, en Luis Guillermo Sols y Francisco Rojas Aravena, op.cit. 13. Ver por ejemplo el dossier de la Revista de Estudios Hispnicos 42, 2008, sobre Esttica y narcotrfico.
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2. La centralidad del narcotrfico

El narcotrfico es un mercado que integra la demanda y la oferta de narcticos con una dimensin de empresa transnacional en el que Amrica Latina ocupa una posicin complicada: tiene frente a s al principal consumidor mundial de drogas, Estados Unidos. As, la regin hoy, en conjunto, participa en todas las fases de la actividad: en la produccin, en el trfico y el consumo en mercados locales de distinta magnitud. En conjunto, las cifras de la economa de la droga son cuantiosas. La Organizacin Panamericana de la Salud calcula un movimiento de 600.000 millones de dlares; para fuentes norteamericanas se ubica en 400.000 millones anuales.14 En el caso de Colombia, por ejemplo, A. Santana15 ha calculado a fin de la dcada pasada que la capacidad de exportacin de cocana de Colombia representaba junto a otras drogas (herona y marihuana) unos 13.780 millones de dlares, estimando los costos de produccin del 20%, lo cual dejaba una renta lquida de 11.120 millones de las cuales slo un cuarto permaneca en la economa nacional. En los pases del Caribe, rutas hacia Estados Unidos de incorporacin reciente, por su lado, L. Bobea16 evala que el dinero del trfico de drogas representa el 3,1% del PBI regional, para tomar slo dos casos nacionales. El mercado de la droga ha sufrido profundas transformaciones en los ltimos aos, en particular por los efectos del Plan Colombia y por el incremento de los controles en las fronteras norteamericanas. Dicho Plan no produjo una reduccin en la oferta de cocana ni tampoco un incremento de precios para, segn se supona, disminuir el consumo. En contraposicin, gener un efecto baln, esto es, la ofensiva sobre un territorio y sobre determinados actores, produca un desplazamiento de cultivos y del procesamiento a otras zonas, as como el fortalecimiento de los actores menos avizorados por la represin. El cuadro resultante, segn P. Dreyfus,17 es el de un creciente podero de los carteles mexicanos en el traslado y venta de drogas en Estados Unidos y la diversificacin de rutas hacia Estados Unidos, incorporndose otros pases, como los del Caribe, al trfico haca el norte. Adems de la va area se pas a una diversidad de formas de acarreo y de camuflaje de la droga. La saturacin del mercado norteamericano, las dificultades crecientes
14. Dato extrado de Luca Dammert, Drogas e inseguridad en Amrica Latina : una relacin compleja, Nueva Sociedad 222, 2009, pgs. 112-131. 15. Adalberto Santana, A globalizaao do narcotrfico, Revista Brasileira de Poltica Internacional, Vol. 42, N 2, 1999, pgs. 99-116. 16. Lilian Bobea, Los desafos de la cooperacin frente al narcotrfico en el Caribe, en Luis Guillermo Sols y Francisco Rojas Aravena, op.cit. 17. Pablo Dreyfus Vinoviejo en odres todava ms viejas: tendencias regionales del crimen organizado en Latinoamrica en la primera dcada del siglo XXI y ms all, en Hans Mathieu y Paula Rodrguez Arredondo (eds.), Anuario 2009 de la Seguridad Regional en Amrica Latina y el Caribe, FES-Programa de Cooperacin en Seguridad Regional, Bogot, Editorial Gente Nueva, 2009.
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para pasar la frontera, la valuacin del euro y la posibilidad de utilizar puertos africanos con poco control como base de operaciones, gener incentivos para un mayor trfico hacia Europa Occidental y Oriental. Como se sabe, es la prohibicin de las drogas lo que dispara su precio. M. Bergman18 cita un clculo de uno de los mayores especialista en economa de la droga, Jonathan P. Caulkins, quien seala que de ser legal el precio del gramo de cocana pura en los Estados Unidos sera de 5 dlares, mientras que se ha estabilizado en alrededor de 100 dlares. En tal sentido, m. Bergman muestra que el aumento del enforcement en las fronteras norteamericanas y el creciente control areo luego del atentado de las Torres Gemelas, dio mayor valor a las plazas terrestres fronterizas, como vas de entrada al territorio norteamericano. Estos factores, segn este autor, provocaron una concentracin del mayor aumento del precio en las fases de pasaje de la frontera Mxico-Estados Unidos y en la fase de los centros mayoristas a los mercados minoristas. En un economa poltica del narcotrfico, se trata de factores centrales para explicar el podero creciente de los carteles mexicanos: por un lado, la necesidad de que se configuraran en organizaciones poderosas para poder asimilar las prdidas por los cargamentos incautados debido al control creciente y por el otro, estas enormes ganancias puestas en juego en el pasaje fronterizo son uno de las variables centrales explicativas de la violenta disputa entre carteles por el control de esas rutas terrestres de valor creciente. Colombia, ms que retirarse del trfico, cambia su forma de participacin19. Por un lado, las polticas de erradicacin por fumigacin, llevaron a desarrollar tipos de plantas de coca ms resistente as como a camuflarla mejor en zonas nuevas.20 Tanto es as que parte de la coca antes cultivada en Bolivia y Per se habra trasladado en aos pasados a territorio colombiano. Los actores colombianos no quedaron indemnes de la fuerte ofensiva: la destruccin de los carteles de Cal y de Medelln locales llev a un rol creciente de paramilitares en el narcotrfico junto a la emergencia de ms de una centena de pequeos grupos especializados cada uno en distintas partes del proceso. Por ltimo, se advierte un cambio en la demanda: un creciente consumo de drogas qumicas. En este nuevo escenario, cada pas de la regin empieza a tener algn rol: en la fabricacin de las sustancias qumicas para la fabricacin
18. Marcelo Bergman, Narco-politique et Narco-conomie en Amrique Latine , Problmes dAmrique Latine, 76, 2010, pgs. 25-41. 19. Ver Ricardo Vargas Meza Drogas, conflicto armado y seguridad regional en Colombia, Nueva Sociedad, 192, 2004, pgs. 117-131. 20. Rafael Pardo Rueda, Fin del paramilitarismo es possible su desmonte?. Ediciones B, Bogot, 2007.
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de cocana o para drogas sintticas, en la triangulacin al ser justamente puertos de paso, como mercados pequeos o medianos, como sitios de inversin y lavado de dinero, entre otros. Las polticas frente a las drogas es motivo de tensiones en la regin21. Mientras Estados Unidos contina sosteniendo como objetivo atacar la produccin en los lugares de origen, la mayora de los pases latinoamericanos consideran que las acciones tendran que centrarse en los consumidores en USA22 y, en una posicin intermedia, la Unin Europea, sostiene que las polticas en los pases deberan orientarse ms hacia alternativas de desarrollo que en una estrategias de guerra. La posicin norteamericana se refuerza con el consenso prohibicionista que prima en las Naciones Unidas, reduciendo el margen de maniobra de los pases hacia una mayor legalizacin de ciertas drogas. En contraposicin, hay una conviccin creciente en la regin de que la legalizacin de ciertas sustancias es el camino para disminuir la violencia y desarticular el negocio, como lo han sostenido en un documento elaborado por la Comisin Latinoamericana sobre Drogas y Democracia, liderada por tres ex presidentes C. Gaviria de Colombia, F.H. Cardoso de Brasil y E. Zedillo de Mxico. Los analistas poltica concuerdan, sin embargo, que hay pocas posibilidades en el panorama actual, de avanzar en esta direccin, ms all de algunas medidas hacia la reduccin de daos y la despenalizacin del consumo individual implementadas entre otros, en Argentina, Uruguay y Colombia23. Es evidente que no es la lgica del ensayo y error o de la evaluacin de resultados lo que gua las acciones en este tema. El efecto de las guerras contra las drogas ha sido devastador para muchos pases de la regin y una de sus consecuencias ha sido el ya nombrado efecto baln. As, Peceny y Durnman24 demuestran en el caso colombiano, cmo la focalizacin contra determinados carteles produjo un desplazamiento de la produccin hacia zonas ocupadas por las FARCs. Esto les provey de una inesperada fuente de recursos que explica su crecimiento en los 90 cuando se encontraba en un estado de virtual desaparicin. Diversos trabajos acadmicos han precisado los daos colaterales de la guerra contra las drogas, tales como la inestabilidad poltica y econmica, abusos de derechos humanos, restriccin de las libertades civiles y el creciente papel de los militares en la regin.25 El fracaso del Plan Colom21. Ver Francisco E. Thoumi, La normatividad internacional sobre drogas como camisa de fuerza, Nueva Sociedad, 222, 2009, pgs. 42-59. 22. Ver Phil Williams, Los vnculos del crimen organizado entre Latinoamrica y Estados Unidos, en Hans Mathieu y Paula Rodrguez Arredondo op.cit. 23. Ver Damin Zaitch Reduccin de daos, seguridad y trfico de drogas ilcitas, Cuadernos de Seguridad Interior, 2009, pgs. 51-82. 24. Mark Peceny y Michael Durnan, The FARCs Best Friend : U.S.Antidrug Policies and the Deepening of Colombias Civil War in the 1990s, Latin American Politics and Society, 48, (2), 2009, pgs. 93-116. 25. Coletta Youngers y Eileen Rosin (eds.) Drugs and Democracy in Latin America. The Impact of U.S. Policy, Boulder, Lynne Rienner, 2005.
bia (o al menos, su no xito) no ha impedido que se haya aprobado el Plan Mrida, que propone tambin una estrategia de guerra para el narcotrfico en Mxico. Sin duda, el interrogante sobre el futuro de Mxico preocupa a nacionales y extranjeros y las posiciones son dismiles. Algunos auguran una situacin de creciente violencia, cuyo espejo temido es la situacin de Colombia en los aos 80 y 90, mientras que otros, sin negar la importancia del problema, marcan las diferencias entre ambos pases. Haciendo un contrapunto entre ambos pases, Fernandez Escalante26 subrayaba hace pocos aos que en Mxico se trataba de un fenmeno urbano ms que rural, sin un contenido poltico fuerte y ms ligado a la conformacin de rutas para Estados Unidos que a carteles que concentran toda la produccin. Las relaciones entre Estado y crimen son tambin materia de discusin: los trabajos afirman que en Colombia surgi con fuerza y luego intent penetrar en el Estado con xito, mientras que en Mxico, con un estado fuerte, surgi como una extensin tutelada del mbito del poder27. La redefinicin del rol de los estados en la globalizacin ha tenido su impacto. Bartilow y K. Eom28 sealan que la apertura econmica y el libre comercio disminuyen las capacidades del estado en los pases consumidores pero la incrementa en los productores, puesto que en el nuevo escenario habra ms incentivos que en el pasado para invertir en otras reas que las ilcitas. Un captulo particular es el rol de las fuerzas de seguridad encargadas de tratar el tema. En la regin hay voces de denuncia no slo por la ineficacia, sino tambin por la complicidad o competencia entre narcotrfico y fuerzas policiales. As, en Mxico se habla de un cartel policial como un acuerdo entre individuos o corporaciones policacas para, adems de sus funciones habituales, compartir el mercado de la actividad criminal29, se ha documentado la colusin entre paramilitares y narcotrfico y paramilitares y poder en Colombia y en Argentina se ha denunciado el doble pacto entre gobiernos y policas, donde los primeros pactaban que los segundos aseguren un umbral aceptable de seguridad y a cambio no se inmiscuan en sus asuntos internos, incluido la participacin en mercados, como el de las drogas30. En Brasil se ha estudiado el rol de las milicias parapoliciales, llamadas comando azul, conformados por agentes en actividad o retiradas. Ellas han entablado una lucha contra organizaciones
26. Fernando Escalante Gonzalbo, Puede Mxico ser Colombia? Violencia, narcotrfico y Estado, Nueva Sociedad, 220, 2008, pgs.84-96. 27. C. Flores y S. Ruiz, op.cit. p. 61. Vor Luis Astorga, Drogas sin fronteras: los Expedientes de una guerra permanente, Mxico, Grijalbo, 2003. 28. Orase A. Bartilow y Kihong Eom, Free Traders adn Drug Smugglers: The Effects of Trade Openess on States Ability to Combat Drug Trafficking, Latin American Politics and Society, Vol. 51, N 2, 2009, pgs. 117-145. 29. Arturo Alvarado Mendoza, El acceso a la justicia en una sociedad en transicin, en Arturo Alvarado (ed.) La reforma de la justicia en Mxico, El Colegio de Mxico, Mxico, 2008. 30. Alberto Binder, El control de la criminalidad en una sociedad democrtica. En Gabriel Kessler (ed.) Seguridad y Ciudadana. Buenos Aires: Edhasa, 2008.
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de narcotrfico por el control de ciertas favelas, sobre todo en Rio, para poder cobrar proteccin a habitantes y proveedores locales de servicios. Esto implic a su vez, afirman Zaverucha y Oliveira31, un acercamiento de bandas narcotraficantes rivales para combatir un enemigo comn. La insercin del trfico en los territorios es otro de los tema de inters. Hay una serie de estudios interesantes sobre las favelas cariocas. M. Misse muestra la forma en que el movimiento, nombre del trfico local, logran controlar las asociaciones de moradores as como seala la diversidad de ocupaciones laborales que en torno a ella se crean localmente32. Tambin en favelas cariocas, R. Silva de Sousa33 describe cmo las redes de trfico se insertan en relaciones de parentesco o de amistad de larga data. Desmond Arias34 se interesa por la relacin del trfico con las redes clientelares. Estudia las negociaciones entre los narcotraficantes con los polticos para proveer bienes y servicios en el lugar. Los primeros obtendran as la aceptacin local necesaria para realizar su negocio y los segundos, votos. Por su parte, Arias y Rodrigues35 cuestionan el mito de la seguridad personal, un relato que asegura que el narcotrfico impone orden en las favelas. Lejos de eso, muestran que slo los vecinos mejor conectados son respetados mientras que los menos integrados sufren de lleno la violencia local. El rol de las pandillas, en particular las maras en el narcotrfico es un tema de debate hoy en Amrica Central, en particular en Guatemala, Honduras y El Salvador. Las evidencias no son concluyentes. Para algunos, tal relacin casi no existe, sino que se la postulara para legitimar las polticas de mano dura implementadas. En un detallado estudio Wim Savenije36 muestra como las polticas de mano dura han llevado a una mayor profesionalizacin de miembros de las maras en la regin, por mayor necesidad de armas para oponerse a la polica, de recursos para abastecer a quienes estn en prisin y sus familias. En la misma direccin, comienzan a ofrecer sus servicios de fuerza a las redes de trfico local. Otro eje de discusin es si la violencia actual en Amrica Central conlleva un ruptura o por el contrario una cierta continuidad con la violencia poltica de las dcadas pasadas, postura que desarrolla
D. Rodgers en un trabajo reciente37. Un caso particular de relacin entre redes polticas y trfico se ha producido en Jamaica. La diversificacin de rutas sealada antes implic desde mediados de los 90 una afluencia de cocana en el pas en camino hacia Estados Unidos. Esto llev a que en barrios pobres de Kingston, bandas polticas rivales armadas, se mezclaran con el narcotrfico, con un incremento de la violencia entre ellas, ahora por el control del mercado local.38 Sin duda, ms estudios sobre las formas de organizacin local en los diferentes pases son necesarios en la regin. En resumen, el narcotrfico y su cambiante panorama plantea cantidad de interrogantes, tanto a escala regional como en cada uno de los pases. Por ende, es necesario pensar formas novedosas de estudiar su economa, su organizacin interna, sus conexiones polticas y su impacto cultural. En cuanto a las polticas, la regin vive una situacin ambigua: en una direccin, hay un creciente consenso sobre la necesidad de despojarse de una mirada moral sobre el tema y adoptar polticas novedosas que dejen una vez y para siempre la idea de la guerra de lado; pero en contraposicin, no parece haber un horizonte poltico internacional favorable para avanzar en esta direccin.
3. La poca visibilidad del trfico de armas

La peligrosidad de las armas de fuego en Amrica Latina es enorme: con menos de una quinta parte de la poblacin mundial, ausencia de conflictos blicos y un 3.5 o 4.0% de las armas ligeras en manos civiles existentes, se cometen en la regin un 40% de los homicidios mundiales39. Con menor presencia en tanto preocupacin regional que el narcotrfico, el problema tiene relevancia en algunos pases, como Colombia, Mxico y en Amrica Central. Hay dficit de datos y no slo sobre el trfico ilegal, tampoco hay transparencia sobre los arsenales pblicos, sobre los propietarios legales y sobre las transferencias entre pases. Un estudio de 2007 enumera las tendencias regionales en la materia40. Seala el incremento de las exportaciones latinoamericanas, la importancia creciente de la transferencia de municiones y partes de armas y alerta que desde pases latinoamericanos se han realizado exportaciones a pases bajo serios conflic37. Denis Rodgers Slum Wars of 21st Century. Gangs, Mano Dura and the New Urban Geography of Conflict in Central America Development and Change, Vol. 40, N 5, 2009, pgs. 949-976. 38. Collin Clarke, Politics, Violence and Drugs in Kingston, Jamaica, Bulletin of Latin American Research, Vol. 25, N 3, 2006, pgs. 420-440. 39. Karp, Surplus Arms in South America, Arms in South America, Small Arms Surveys en cooperacin con el Conflict Analysis Resource Center (CERAC), Working Paper 7. 2009. 40. Armas pequeas y livianas: una amenaza a la seguridad hemisfrica, San Jos de Costa Rica, FLACSO, 2007.
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31. Jorge Zaverucha y Adriana Oliveira, As milcias e a Falta do Estado en Conjuntura Criminal, revista virtual, enero 2007. 32. Michel Misse, Trfico de drogas, violncia urbana e Democracia na Amrica Latina trabajo presentado en la Comisin Interamericana de Drogas por solicitacin de la Organizacin Viva Rio, 2008. 33. Rosinaldo Silva de Sousa, Narcotrfico y economa lcita : las redes del crimen organizado en Rio de Janeiro, Revista Mexicana de Sociologa, Vol. 66, N 1, 2004, pgs. 141-192. 34. Enrique Desmond Arias, Trouble en Route: Drug Trafficking and Clientelismo in Rio de Janeiro Shan-
tytowns, Qualitative Sociology, 29, 2006, pgs. 427-445. 35. Enrique Desmond Arias y Corinne Davis Rodrigues, The Myth of Personal Security: Criminal Gangs, Dispute Resolution and Identity in Rio de Janeiro Favelas, Latin American Politics and Society, Vol. 48, N 4, 200X, pgs. 53-81. 36. Wim Savenije, Maras y Barras. Pandillas y violencia juvenil en los barrios marginales de Centroamrica, FLACSO, El Salvador, 2009. Ver tambin Les Maras ou la transnationalisation des pandillas en Amrique centrale, Problmes dAmrique latine, N75 Hiver 2009-2010.
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tos, donde se vulneran derechos humanos y se sealan casos de envos que han violado embargos de las Naciones Unidas. En el trfico de armas, las formas lcitas e ilcitas estn muy asociadas: el mercado ilegal se nutre del legal. En tal sentido, en la regin se han detectado numerosas estrategias de triangulacin de un destino a otro: esto es, que un pas acte como lugar de trnsito hacia el verdadero destino, que puede ser un pas sometido a embargo u organizaciones criminales. Existen adems lo que se llama transferencia irresponsable, aquellas operaciones que sin ser ilegales, por las manos en quienes caen, pueden vulnerar los derechos humanos de determinada poblacin. Un tema de inquietud presente es la escalada en gastos militares, que habra aumentado en la regin un 91% en los ltimos 5 aos, segn el Instituto Internacional de Estudios Estratgicos de Londres.41 Cuando ms armas entran a un pas, mayor probabilidad de que parte de ellas o las que se recambien por las nuevas, alimenten el circuito ilegal. En este sentido, una preocupacin adicional es el llamado exceso de armas en la regin, cuyos datos acua la prestigiosa Small Arms Survey42. Se trata de un clculo de la cantidad de armas ligeras en los arsenales pblicos en relacin con la cantidad de efectivos en las fuerzas de seguridad y las armadas. Un estudio de 2007 calcula 1.30 millones de armas de exceso: habra 3.6 armas modernas, 2.3 millones legtimamente en manos de las fuerzas armadas y de seguridad. Restan por el contrario 1.3 millones que son superfluas. Por ello, la actual escalada armamentista, sin destruccin de las armas antiguas o sin transparencia sobre su destino, incrementa la potencialidad de circulacin ilegal en la regin y de los daos que ms armas ocasionaran. A diferencia del narcotrfico donde las principales rutas convergen hacia el norte, en el trfico de armas hay dinmicas subregionales. En el caso de Mxico, las armas siguen las rutas del narcotrfico, pero de manera inversa: en lugar de Sur a Norte van de Norte a sur43. Se estima que podra haber ms de 16 millones de armas en Mxico y como oficialmente no existen productores nacionales, es resultado del trfico internacional. La mayora provendra de las llamadas fuentes secundarias, en particular de ferias de armas en Estados Unidos donde no hay restriccin de ventas, as como del trfico hormiga, de
41. Informacin citada en Andres Oppenheimer Los Estados desunidos de Latinoamrica, Madrid, Algaba Ediciones, 2010. 42. Karp, op. cit. 43. Ral Benitez Manaus, La crisis de seguridad en Mxico, Nueva Sociedad 220, 2009, pgs. 173-189.
municiones, armas enteras o en piezas. El riesgo es enorme: adems de las ferias, en la zona de frontera hay 17.000 puntos de ventas de armas legales, desde Wall Mart hasta las armeras que no estn obligados a informar a las autoridades. Tema de controversia entre ambos pases, organizaciones como la Asociacin Nacional del Rifle lograron que el gobierno de Estados Unidos boicoteara una iniciativa de pases latinoamericanos para controlar el trfico de armas ligeras hacia la regin en Estados Unidos. La situacin es tanto ms grave porque 3 de los 4 estados fronterizos: Arizona, Nuevo Mexico y Texas, tienen legislaciones muy poco restrictiva para la venta.44 As las cosas, irnicamente, a pesar de la preocupacin norteamericana por la seguridad de la regin, resulta ser su principal proveedor de armas. En el Caribe se ha registrado un incremento de armas, en gran medida asociado al creciente rol de la zona como ruta de trfico de drogas hacia Estados Unidos,45 pas que es el principal proveedor local. Otra fuente son los arsenales remanentes de conflictos, como el de Grenada en los 80 y ms cercanamente el de Hait. La preocupacin por el tema se basa tambin en que Centroamrica y el Caribe son los pases que recibieron mayor cantidad de licencias para importacin de armas de la Unin Europea, en proporcin a su escasa poblacin. En Amrica Central el problema se plantea con gran relevancia. Se ha sealado la existencia de una cultura de la violencia o al menos, el uso de la violencia para la resolucin de conflictos, la importancia del delito y la presencia de arsenales producto de guerras civiles que no fueron destruidos, a lo que se suma el trfico proveniente de Mxico.46 En la regin hay dos dinmicas distintas: el tringulo norte, Guatemala, Honduras y El Salvador y el resto, conformada por Nicaragua, Costa Rica y Panam. El tringulo norte presenta caractersticas de posconflicto, muchas armas y altos ndices de homicidios. Un problema central es la debilidad de los organismos nacionales de control, as como en la porosidad para el trfico de la frontera norte y sur de la regin. A pesar de la importancia del tema de la violencia, la informacin sobre el trfico de armas en Colombia no es muy precisa. Con todo, se ha detectado un trfico ilegal de armas ligeras, municiones de guerra y explosivos en cargamentos pequeos hacia Colombia y la regin andina, sealndose
44. Peter Andreas y Ethan Nadelmann, Policing the Globe: Criminalization and crime Control in International Relations, Oxford University Press, New York, 2006. 45. Lilian Bobea op.cit. 46. Jairo Hernndez Milian y Stella Snez Breckenridge, El crimen organizado en Amrica Latina y el Caribe: mapeo de Centroamrica, en Hans Mathieu y Paula Rodrguez Arredondo op.cit.
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tres grandes centros de acopio. Panam, Maracaibo en Venezuela y Manaos, Brasil. Desde Panam iran fusiles a Colombia, provenientes de arsenales centroamericanos; de Maracaibo en gran medida desvos de arsenales venezolanos y de Manaos, armas de manufactura brasilea a departamentos selvticos de Colombia.47 En cuanto a la carrera armamentista en la regin, Colombia y Venezuela tienen un rol protagnico, lo cual plantea la preocupacin por el eventual destino de las armas de recambio. Brasil es hoy el principal productor y exportador latinoamericano, lo cual alimenta la gran circulacin de armas internas, tal como muestran las impresionantes cifras de decomiso de armas por la polica en los principales centros urbanos. As, por ejemplo, han sido contabilizadas 13.000 por ao entre 1989 y 2004 slo en el estado de Rio de Janeiro, comparable a lo decomisado en Colombia en pleno conflicto armado. Una investigacin llevada a cabo por una comisin parlamentaria, calculaba la existencia de alrededor de 17 millones de armas ligeras, el 90% en posesin de civiles, cuando el promedio internacional es de 59%48. En el Cono Sur, el tema entra en agenda en los aos 90 de la mano del incremento del delito. No hay, segn K. Derghougassian49, una demanda que surja de carteles de droga u organizaciones ligadas al narcotrfico, como ha sido el caso de Mxico y Colombia. Finalmente, el caso de Paraguay es significativo, como lugar de triangulacin de armas para otros pases y porque en su territorio se encuentra Ciudad del Este, en la triple frontera con Argentina y Brasil, en apariencia sede de un importante trfico hacia organizaciones criminales de ambos pases. En resumen, Amrica Latina y el Caribe presentan una importante presencia de armas en manos civiles, una altsima tasa de homicidios con armas de fuego, una escasa transparencia de las transferencias legales y, por supuesto, de las ilegales. En este contexto, la necesidad de un mayor control estatal y de polticas pblicas de desarme y destruccin de las armas de fuego son un imperativo categrico. Ms estudios que puedan dar cuenta de la existencia de las redes, rutas y organizaciones dedicadas a este trfico, as como precisar la relacin entre trfico de armas y de drogas son algunos de los temas de la agenda de investigacin local en la materia.
47. Markus Schultze-Kraft, Mapeo del crimen organizado en Colombia y la regin andina, en Hans Mathieu y Paula Rodrguez Arredondo op.cit. 48. Ver Pablo Dreyfus, Mapeo del crimen organizado en Brasil, in Hans Mathieu y Paula Rodrguez Arredondo op. cit. 49. Khatchik Derghougassian, El crimen organizado en el Cono Sur. Un mapeo de las transacciones ilcitas en Argentina, Uruguay, Paraguay y Chile in Hans Mathieu y Paula Rodrguez Arredondo op. cit.
4. Trfico de personas
El menos visible de los tres temas de nuestro artculo, el trfico de personas aparece an poco trabajado en la regin. Las tres cuestiones principales son el trfico de personas, la explotacin sexual y el trabajo esclavo, pero no necesariamente cada una de ellas es sinnimo de trfico. G. Jahic y J. O. Finckenauer50 sugieren analizar en cada caso concreto si hay crimen organizado en el medio. Esto es particularmente importante en relacin con la inmigracin indocumentada, ya que en muchos casos se trata de decisiones individuales no mediadas por redes criminales ni por ninguna coaccin. As, trabajos sobre Rusia51 y China52 han cuestionado las imgenes existentes de grandes organizaciones dedicadas a lucrar con la inmigracin ilegal y encuentran sobre todo relaciones didicas o grupos poco organizados. Los estudios de la regin sealan sobre todo un flujo de trfico de Amrica Latina hacia Estados Unidos y Europa as como un trfico interno: por ejemplo, de mujeres dominicanas hacia Costa Rica y Panam para explotacin sexual; de trabajadores bolivianos hacia Brasil y Argentina que viven en condiciones de alta explotacin. Con todo, el tema central es el pasaje de centroamericanos a Mxico, ya sea para quedarse o para pasar a Estados Unidos. A esto se suma el movimiento de los propios mexicanos hacia el norte. La pregunta sobre la existencia de redes criminales ligada a estos trficos es entonces central. R. Benitez Manaut y G. Snchez53 consideran que si entre 1980 y 2005 lograron llegar un milln de guatemaltecos, un milln y medio de salvadoreos, 800 mil hondureos pasando por Mxico, deben existir estructuras empresariales y relacin con el gobierno, ya sea por dejar hacer o complicidad para apropiarse de las ganancias que esto pueden generar. En efecto, dado que el 80% de las entradas a Estados Unidos se hace va ilegal, quedaran cientos de millones de dlares en manos de los eventuales traficantes. Asimismo han aumentado las deportaciones de centroamericanos en forma exponencial: de 10 mil deportaciones en 1980 se pas a 138 mil en 2002 y 240 mil en 2005. En parte se debe a la presin de Estados Unidos, pero tambin hay hiptesis que en parte se explica por la posibilidad de extorsin a los migrantes. Se calcula que los migrantes pagan entre 7.000 y 14.000 dlares para
50. Galma Jahic y James O. Finckenauer, Representations and Misrepresentations of Human Trafficking,Trends in Organized Crime, Vol. 8, N 3, 2005, pgs. 34-37. 51. Dina Siegel, Russische bizniz, Meulenhoff, Amsterdam, 2005. 52. Sheldon X. Zhang, Chinese human smuggling orgnizations. Families, social networks and cultural imperatives, Standford California, Standford University Press, 2008. 53. Ral Bentez Manaut y Georgina Snchez, Las fronteras de Mxico y el crimen organizado, in Luis Guillermo Sols y Francisco Rojas Aravena, op.cit.
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llegar al otro lado de la frontera. Como una faceta de la cartelizacin de la polica que sealbamos, las mismas corporaciones responsables de proteger a los migrantes seran los responsables o cmplices del crimen, al extorsionarlos y en muchos casos, deportarlos luego de haberlos despojados de todo su dinero. R. Casillas54, quien se ha dedicado a documentar el fenmeno, afirma que estos grupos son imperceptibles, pero sin duda existen porque precisan contar con informacin, para planear, tomar a los migrantes, cubrir puntos estratgicos y estar en complicidad con las fuerzas y servicios que se ocupan de su trnsito.55 En la regin andina y en Colombia, no habra evidencias del modo que en Mxico de la presencia de bandas criminales ligadas al trfico de personas, quizs porque Estados Unidos como polo de atraccin no gravita tanto, aunque Colombia es un punto de trfico de personas hacia Estados Unidos y Europa. En Brasil, seala P. Dreyfuss56, el problema se plantea en dos formas. Una, el trfico sexual interno por el intenso turismo en las playas locales, as como el internacional, de mujeres hacia Europa, sobre todo entrando por Portugal, actividad que segn la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT) genera ingresos por 8 mil millones de dlares al ao. Los estudios muestran que se trata en general mujeres, en muchos casos menores, de bajo nivel educativo, llevadas bajo engao y luego explotadas. Existe una segunda corriente de trfico interno que tiene como objetivo mano de obra forzada, esclava, en tareas agrcolas. La OIT estima entre 25.000 y 40.000 brasileos as como las ciudades brasileas son lugares de llegada de extranjeros para explotacin laboral, sobre todo de Africa, China, Corea y de Bolivia. Por su parte, en Argentina el tema se ha planteado sobre todo por la existencia de un trfico interno de mujeres para la explotacin sexual y, al igual que en Brasil, por la existencia de migrantes bolivianos sometidos a un rgimen de trabajo esclavo. En sntesis, poco visible, a veces por el silencio mismo de las propias vctimas as como por la dificultad de diferenciar entre inmigracin indocumentada y trfico de personas, habra en diversos pases de la regin, redes proto-empresariales ligadas a las tres dimensiones del trfico de personas, pero hacerlas visibles y ms an estudiarlas, es an una tarea pendiente. A su
54. Rodolfo Casillas, La trata de mujeres, adolescentes, nias y nios en Mxico. Un estudio exploratorio en Tapachula, Chiapas Comisin Interamericana de Mujeres-Organizacin de Estados Americanos-Organizacin Internacional de Migraciones-Instituto Nacional de MigracinInstituto Nacional de las Mujeres, 2006. 55. Jorge Chabat y Georgina Snchez, El crimen organizado en Amrica Latina y el Caribe: mapeo de Mxico, en Hans Mathieu y Paula Rodrguez Arredondo op.cit. 56. Pablo Dreyfus, Mapeo del crimen organizado en Brasil, en Hans Mathieu y Paula Rodrguez Arredondo op.cit.
vez, con excepcin del caso de Mxico, el tema recin est cobrando un lugar importante en la agenda poltica de ciertos pases.
Palabras finales
Este trabajo se propuso presentar los ejes centrales de las discusiones y de los saberes regionales sobre tres temas del crimen organizado en Amrica Latina. Por supuesto que ha sido imposible incluir todas las variables y dimensiones de cada problema. Sin duda, los interrogantes abiertos sern ms que las respuestas concluyentes de un campo de estudios en el cual hay innumerables temas an por investigar. Pero adems del inters acadmico, la cuestin preocupa por sus consecuencias polticas. Una, sin duda alarmante, se vincula al hecho que el tratamiento del tema y las metforas de una nueva guerra estn consolidando consensos sobre polticas punitivas y de mano dura. Y nuevamente, estamos obligados a cuestionar imgenes, juicios apresurados y metforas blicas, ya que el tipo de polticas pblicas frente al tema no es independiente de su grado de violencia: una poltica de guerra genera algo parecida a ella. En contraposicin, las formas de regulacin del crimen organizado en otras latitudes explican en parte su menor violencia. La disminucin de la violencia debe ser el primer objetivo: no es posible que las sociedades latinoamericanas queden rehenes de las guerras contra el crimen. Sin duda, esto precisa de las elites polticas mayor valenta poltica que la actual, cuestionar consensos establecidos, animarse a pensar la legalizacin de mercados ilegales, al menos en relacin a las drogas, transparentar el trfico de armas, destruir arsenales y desarticular complicidades entre agentes pblicos y redes criminales. La centralidad de la guerra contra el crimen ha contribuido a reinstalar a las fuerzas armadas en la seguridad interna y/o en la lucha antidroga, sobre todo en Amrica Central, Colombia, Brasil y Mxico con la afortunada excepcin de Argentina, Chile y Uruguay. La memoria de dictaduras militares y del rol de los militares en la represin poltica interna de la mayora de nuestros pases justifica nuestra preocupacin. Por ahora, segn D. Pion-Berlin57, no han transformado su presencia en poder poltico y sin duda no hay, salvo alguna
57. David Pion-Berlin, Militares y democracia en el nuevo siglo, Nueva Sociedad, 213, 2008, pgs.48-63.
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excepcin, condiciones para volver a experiencias nefasta del pasado. Sin embargo, si a la militarizacin de la seguridad pblica en varios pases se suman las crecientes demandas de seguridad y la escalada armamentista, nadie est en condiciones de asegurar cul podra ser el desenlace de esta combinacin de factores en los aos venideros.
Keywords: Organized Crime - Drug Trafficking - Arms Trafficking Human Trafficking - Latin America.
Resumen
Este trabajo se propone analizar los ejes centrales del crimen organizado en Amrica Latina y el Caribe, los que temticamente pueden sintetizarse en el problema del narcotrfico; el trfico de armas; y el trfico de personas. Si bien este conjunto complejo de problemas ocupa hoy un lugar central en la agenda de seguridad en los principales pases de la regin, son muy pocos los estudios empricos y las reflexiones serias realizadas en torno a esto. El estudio riguroso y sistemtico de estos fenmenos debe constituir uno de los puntos de partida centrales en toda toma de decisin en materia de la poltica de seguridad a emprender como una poltica de Estado. Palabras Clave: Crimen Organizado - Narcotrfico - Trfico de Armas Trfico de Personas - Amrica Latina.
Abstract
This paper analyzes the main issues of organized crime in Latin America and the Caribbean, which can be summarized thematically as the problem of drug trafficking, arms trafficking, and human trafficking. While this complex set of problems now occupies a central place in the security agenda of major countries in the region, very few empirical studies and serious reflections are made about this. The rigorous and systematic study of these phenomena should be one of the central starting points in every decision-making on the matter of security policies to be undertaken as a State policy.
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ISSN 1850-3675
Las TIC y su relacin con la Seguridad Ciudadana: un marco de anlisis a la problemtica1

Alejandro Prince Profesor e investigador de la Universidad de Buenos Aires y del Instituto Tecnolgico de Monterrey. Lucas Jolas Profesor e investigador del Instituto Tecnolgico de Monterrey y de la Universidad Nacional de Quilmes (UNQ).
Introduccin
Mucho se ha escrito de los efectos beneficiosos de las TIC sobre la seguridad, en el contexto de la Sociedad de la Informacin o como preferimos, del Conocimiento; as como de la eficiencia y transparencia que las TIC aportarn a la Administracin Pblica y al Gobierno en todos sus niveles y reas. Sin embargo, al hablar de la injerencia de las Nuevas Tecnologas en la seguridad pblica, debemos tener en cuenta el contexto -tanto poltico-administrativo como social- en el cual se insertan, con la finalidad de no caer en soluciones mgicas ni recetas universales. La creciente inclusin digital por parte de la ciudadana, la adopcin de Nuevas Tecnologas y sus consecuentes conocimientos, y la vertiginosa rapidez con las cuales estas modifican las relaciones entre las personas, demandan una adecuacin y desarrollo evolutivo del Estado en esta temtica. El Estado no slo es un ente jurdico y social que regula y condiciona el accionar de sus ciudadanos sino que tambin es influido por los procesos sociales, lo que obliga a recomponer sus estructuras y acciones de manera continua frente a las nuevas realidades2. Uno de los procesos que caracteriza a la sociedad actual es la creciente densidad de las relaciones sociales, producto entre otras cosas, de la injerencia que poseen las tecnologas. Con densidad nos referimos a la capacidad de relacionarnos de una manera ms compleja, en donde las acciones de una persona repercuten directa o indirectamente en una mayor cantidad de individuos, creando relaciones de interdependencia ms dinmicas. No slo somos ms,
1. Algunas de estar reflexiones se encuentran en el captulo que hemos escrito en el texto de Gabriel Casal y Mercedes Rivolta Biometras: herramientas para la identidad y la seguridad pblica, Jefatura de Gabinete de Ministros, Argentina, 2010. 2. Como suelen sealar muchos autores lo importante no es ni el Estado ni la Sociedad sino el y que las vincula y orienta sus complejas relaciones (ODonnell 1984).
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sino que poseemos la capacidad de relacionarnos con una mayor cantidad de gente, en el mismo sentido que planteaba Emile Durkheim (1985) cuando hablaba de densidad dinmica. Esta mayor densidad genera nuevos desafos para los Estados, ya que la manera de relacionarse con sus ciudadanos se modifica y -en lo que respecta al tema de este artculo- tambin la forma en que imparte, legisla y controla las normas sociales. Las tecnologas aplicadas a la seguridad, deben ser englobadas en un proceso ms amplio de cambios sociales profundos y de las maneras de relacionarnos con el otro. Al hacer referencia a la capacidad o no que tienen las tecnologas en la prevencin o deteccin del delito, o en su resolucin y control, debemos hacernos una serie de preguntas respecto del grado de inclusin digital de la sociedad, de la misma transformacin de las tipologas delictivas, y de la propia capacidad normativa, organizacional y tcnica del Estado. Nuestra finalidad se acota a brindar en este artculo, un breve panorama sobre el desarrollo de la inclusin digital en nuestro pas, enunciar algunos de los desafos venideros y dejar planteado el debate sobre el estado del arte de lo digital en el Estado. Con estas breves palabras trataremos solo de iniciar un discusin que entendemos deber ser extensa e intensa, abierta y por sobre todo interdisciplinaria, por lo que enunciaremos ms preguntas, que las respuestas provisorias que nos animemos a explicitar. El artculo comienza por recordar y diferenciar algunos conceptos relacionados con la Sociedad del Conocimiento, y de la transformacin de la problemtica de la seguridad ciudadana en las ltimas dcadas. Sabemos que definir es prescribir, por eso trataremos de ser objetivos aunque sea epistemolgica y ontolgicamente improbable que lo logremos. Seguidamente brindaremos un pantallazo general sobre la adopcin e inclusin de las TICs en nuestro pas, para luego analizar algunas de las polticas de digitalizacin exitosas llevadas a cabo en nuestro pas. Por ltimo, brindaremos algunas reflexiones finales sobre la utilizacin de Nuevas Tecnologas en la seguridad ciudadana. Bajo nuestra concepcin ms all de la utilizacin de estas tecnologas el eje central de discusin sobre la seguridad ciudadana no pasa por el tipo, forma y calidad que puede proveer la sociedad del conocimiento sino del consenso
social y la decisin poltica con respecto a esta problemtica. Si no se avanza hacia un efectivo control civil de los aparatos policiales orientado por una clara poltica de Estado difcilmente pueda la tecnologa dar soluciones mgicas. Por otro lado una visin integral de la seguridad tiene que llevar a un compromiso social que va ms all de una decisin gubernamental. Tambin hay que destacar que la gestin necesita de una adecuada planificacin estratgica con su correspondiente evaluacin de la situacin y de las consecuencias e impactos de las aplicacin de las tecnologas. El denominado Acuerdo para la Seguridad Democrtica nos brinda un marco general que sirve de punto de partida para comenzar a debatir y trabajar en pos de una seguridad ciudadana acorde a un modelo democrtico y de inclusin social con plena vigencia de los derechos humanos3.
Algunas nociones sobre la Sociedad del Conocimiento

Desde que Daniel Bell introdujo la nocin de sociedad de la informacin en su libro El advenimiento de la sociedad post-industrial, mucha agua ha corrido respecto de esta denominacin, y an siguen divididas las opiniones sobre el nombre ms descriptivo de este estado social naciente. Bell planteaba que el eje o estructura principal de la nueva era es el conocimiento terico. Nosotros, nos sentimos ms cerca de Abdul Waheed Khan4 que deca en el ao 2003 que la Sociedad de la Informacin es la piedra basal de las sociedades del conocimiento. Veo al concepto de sociedad de la informacin junto a la idea de innovacin tecnolgica. El concepto de Sociedad del Conocimiento incluye una dimensin de transformacin social, cultural, econmica, poltica e institucional, y una perspectiva ms evolutiva y plural. Bajo mi punto de vista, el concepto Sociedad del Conocimiento es preferible porque captura mejor la complejidad y dinamismo de los cambios que estn teniendo lugar. El conocimiento es importante no slo para el crecimiento econmico sino asimismo para el desarrollo y empoderamiento de todos los sectores de la sociedad. Aunque la idea de Khan es suficientemente clara, adolece de destacar el concepto de red, la nueva topologa organizacional (vinculada al concepto
3. El Acuerdo para la Seguridad Democrtica puede consultarse en: http://www.cels.org.ar/common/documentos/acuerdo_ para_la_seguridad_democratica.pdf 4. Assistant Director-General for Communication and Information de la UNESCO. La frase est tomada de la entrevista realizada en el newsletter of UNESCOs Natural Sciences Sector, marzo del 2003.
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de densidad mencionado), por eso exponemos a continuacin nuestra propia definicin de Sociedad del Conocimiento, ya que resultar operativa a fin de comprender mejor, qu es lo que queremos expresar luego como Gobierno Digital en un sentido amplio y teleolgico. Definimos a la Sociedad del Conocimiento como el Estado econmico social cuyas acciones de supervivencia y desarrollo estn caracterizadas por la capacidad potencial de sus miembros (personas y organizaciones) de hacer un uso evolutivo (extensivo, intensivo y estratgico) de las TIC para interconectarse en red entre ellas (y con las cosas) de modo convergente, ubicuo, instantneo y multimedial; a fin de obtener y compartir informacin, almacenarla, procesarla, analizarla y/o distribuirla a voluntad. Esta disposicin creciente de herramientas ms potentes para el manejo de la informacin, promover la creatividad, la innovacin y la creacin de conocimiento, convirtiendo a ste en el factor de produccin, activo e insumo de la actividad del hombre, incrementando la productividad y la creacin de valor econmico y social, y recreando de modo ms horizontal y ascendente la esfera pblica y los modos de relacionamiento (Prince 2002). Esta creacin masiva de conocimiento depende ms de la topologa organizacional, en red, que de la tecnologa, que es el facilitador (Finquelievich 2007). Y en esta topologa el elemento central es la creatividad del hombre, de la gente, nico recurso junto a la informacin que es inagotable o multiplicable ad infinitum. Se trata de la creacin de nuevo conocimiento, nuevos significados, nuevos paradigmas, nuevo valor (en ingls todo esto puede comprenderse bajo el concepto de new meaning). La gente es la portadora del conocimiento tcito y la creatividad (difcilmente transmisible), la informacin es el conocimiento explcito o codificable (fcilmente replicable), esta combinacin, en una topologa en red, con las posibilidades tecnolgicas de intercambiarlo en tiempo real, de modo ubicuo, hipermedial e hipertextual son la nueva frmula explosiva del conocimiento. Es lo que algunos autores denominan shared spaces for knowledge creation. Se trata de la reduccin de la latencia fsica y humana de los flujos de informacin y comunicacin, uniendo los actores y las fuentes de decisin y conocimiento, con los de la informacin, y con los actores de la accin y servicio, con casi total prescindencia de los lmites de masa, tiempo y espacio. De modo muy simplificado, podemos decir que las TIC, devienen en herra-
mientas o medios para un mayor desarrollo humano. Si bien esta revolucin paradigmtica tiene en su origen o causa una serie de avances y descubrimientos de la tecnologa de la informacin y las telecomunicaciones, sus epifenmenos, sus consecuencias, lejos de circunscribirse al campo tecnolgico, inundan y modificarn para siempre la vida humana en lo poltico, lo social y lo econmico. Como bien lo han descripto varios autores, estamos viviendo una trasformacin del tiempo, el espacio y la masa. Entramos en un mundo donde reinan las derivadas de estas variables: la velocidad, la interconectividad y lo intangible. Es en este contexto que las relaciones interpersonales se complejizan y en donde el conocimiento y la informacin circulan de manera completamente distinta entre las estructuras sociales. El Estado, al igual que otros sistemas de la sociedad debe corresponderse con esta nueva realidad, adaptando sus estructuras, cambiando paradigmas organizativos y rediseando sus alcances. La aplicacin de Nuevas Tecnologas, ya sea a la seguridad, la educacin, la salud o cualquier otra rea funcional del Estado, cambia las actitudes, valores y conocimientos de los actores, y requiere de una re-capacitacin de los recursos humanos involucrados. Por otra parte, estos usos no deben orientarse slo a buscar la eficiencia, productividad, y transparencia de los actos y relaciones pblicas y privadas, sino tambin a la recreacin de la esfera pblica y a la construccin de ciudadana de modo tal que redunde no slo en una mayor legitimidad de la democracia y el Estado, sino en una mejor gobernabilidad de una sociedad cada da ms abierta, horizontal, ascendente, diversa y compleja. Si este fuera el el rol que asumiera el Estado frente al uso con sentido de las TIC, Gobierno Digital tendra un trasfondo ms profundo y axiolgico, sera un Gobierno del Conocimiento. Un Gobierno Inteligente, como camino al buen gobierno. Los profundos cambios que presenta la sociedad posmoderna influyen en la manera de aplicar polticas pblicas y principalmente en la formulacin y aplicacin de las mismas. En la actualidad, la utilizacin de tecnologas para satisfacer demandas sociales (seguridad, salud, educacin y otras) es uno de los principales desafos de la administracin pblica. Sin embargo, la aplicacin de tecnologa no implica necesariamente una mejora, sino una transformacin. En una sociedad con relaciones ms complejas y densas, la nocin de
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seguridad tambin se ha modificado, y adopta o encarna las mismas caractersticas de esta nueva sociedad. Es por ello y entre otros elementos, que del paradigma de la seguridad entre Estados la prioridad o nfasis ha pasado a la seguridad intra-estatal.
Las transformaciones de la Seguridad en la Sociedad del Conocimiento

La problemtica de la seguridad moderna, aunque siempre presente en la historia de las sociedades, comienza a cambiar de paradigma hacia la dcada del ochenta, en un proceso que conjuga la finalizacin de la Guerra Fra, la explosin de la globalizacin y el crecimiento exponencial de las Nuevas Tecnologas. Durante gran parte del siglo pasado se entenda como seguridad a los procesos y acciones que tienden a reducir las amenazas percibidas por los estados por agentes externos a ellos. Con el fin de la Guerra Fra, la amenaza a la seguridad comienza a ser interior, y ms all de que todava puedan existir problemas entre los Estados latinoamericanos, los temas ms importantes tienen que ver con la violencia social y el crimen organizado. El concepto de seguridad comienza a ser definido principalmente desde el punto de vista del ciudadano, ms que por el Estado. La seguridad debe comenzar a ser analizada en este contexto, donde du tratamiento local est determinado tambin con una tendencia global. Como han mencionado Michael Hardt y Toni Negri (2000), el ocaso de la soberana moderna sustentada en el Estado y el progresivo desarrollo de un poder descentralizado, nada tienen que ver con la territorialidad esttica de aos anteriores. Los cambios caractersticos de la sociedad post-industrial impactan directamente en la problemtica de la seguridad, cambiando el eje de referencia del Estado al individuo qua ciudadano. En la actualidad, la problemtica de la seguridad ciudadana y el crecimiento del delito forman parte central de las agendas polticas y sociales. El crecimiento mundial tanto del delito comn contra la propiedad privada (principalmente en los grandes conglomerados urbanos) como de los delitos complejos transnacionales, es una constante que acompaa el desarrollo de la sociedad global en los ltimos cuarenta aos. Se ha producido un cambio en las mo-
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dalidades de accin de las organizaciones criminales complejas que operan en el orden nacional e internacional. Hoy en da la lucha contra el crimen organizado, en un contexto de complejizacin de las modalidades delictivas, adquiere un nuevo tenor con la creciente interrelacin mundial que conlleva el proceso de globalizacin. Para la preservacin de la defensa nacional, la seguridad interna y la soberana en general se produjeron nuevas estructuras y estndares organizativos para la lucha contra el crimen transnacional. Como hace mencin Mariana Souto Zabaleta, Estas nuevas amenazas no son protagonizadas por agencias estatales sino, ms bien, por organizaciones o grupos no-estatales y, aunque su accionar no parece poner en jaque la existencia misma de los Estados, s vulneran importantes reas de la vida social, econmica e institucional del sistema internacional y de los Estados que lo componen, al mismo tiempo que cercenan notoriamente la capacidad de stos para prevenirlos y conjurarlos (Souto Zabaleta 2000: 65). En nuestro pas, la problemtica de la seguridad ciudadana ha estado relegada durante varios aos de las discusiones polticas, quedando casi exclusivamente en manos de las burocracias policiales. Un claro ejemplo de esto se puede observar en la ausencia de una legislacin policial acorde a los tiempos y modalidades presentes, perdurando leyes concebidas durante regmenes militares y alejadas de toda nocin democrtica, abierta y en paralelo a las caractersticas de la sociedad post-industrial. Desde el regreso a la democracia, las polticas de seguridad sufrieron de lo que podramos denominar desgobiernos debido a una falsa antinomia entre seguridad y derechos humanos, que releg todas las decisiones institucionales atinentes a la seguridad pblica a un autogobierno de la institucin policial. Las fuerzas de seguridad policiales gozaron de un altsimo grado de autonoma por la complicidad de la clase poltica a cambio de mantener estndares de seguridad mnimos, que produjeron tragedias de gran trascendencia pblica (Bulcourf 2000). Todo esto se enmarca en un proceso de desintegracin del tejido social que corre en paralelo con una crisis de la matriz Estado-cntrica. En el momento ms intenso de la globalizacin -y tambin de la transnacionalizacin del delito- se desarticularon estructuras centrales del Estado. En ese entonces era cuando ms haca falta reforzar y modernizar el esquema de seguridad ciudadana. Es recin hacia fi-
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nes de los noventa que la problemtica entra en las agendas estatales como un tema central a resolver, principalmente por el crecimiento continuo de hechos delictivos y por la percepcin creciente por parte de la ciudadana. Entrado el nuevo siglo, abordar el problema de la seguridad pblica implica hacer frente a una variada gama de cuestiones interrelacionadas. Por un lado, el Estado debe fortalecer, actualizar y profesionalizar muchas de las estructuras de seguridad relegadas aos anteriores; por el otro, de mayor incumbencia en este captulo, la creciente penetracin de las nuevas tecnologas en la sociedad genera que los cuerpos de seguridad deban estar en contacto permanente con grupos e instituciones que no pertenecen directamente al mbito de la seguridad, como universidades, centros de investigacin, empresas proveedoras de software, y similares. Las nociones y medios para combatir el crimen tradicional deben adaptarse a una situacin en donde las relaciones sociales son infinitamente ms densas y complejas. Como seala Marcelo Sain, El incremento y complejizacin de ciertas modalidades de criminalidad organizada en nuestra regin y en el mundo han puesto al descubierto de manera contundente que las concepciones y los sistemas de seguridad existentes tanto en los pases desarrollados como en los restantes estn bsicamente articulados para prevenir y conjurar conflictos, riesgos y amenazas tradicionales, en particular, aquellos que surgen entre Estados. Por cierto, durante los ltimos aos, se observ un esfuerzo importante tanto en el plano domstico como en el internacional en direccin a la articulacin de mecanismos y sistemas de seguridad eficientes para prevenir y conjurar los nuevos desafos que se imponen en materia de seguridad, fundamentalmente en sus expresiones transnacionales. No obstante, el enorme y significativo crecimiento que estos fenmenos tanto en el plano internacional como en el subregional indican la insuficiencia de esos esfuerzos (Sain 2004: 8). Estos sucesos exigen necesariamente actualizar las herramientas y nociones con las cuales se ha combatido tradicionalmente al crimen. Si bien la complejizacin y el surgimiento de nuevas modalidades delictivas estn relacionadas en parte con el avance de la sociedad del conocimiento y la utilizacin de Nuevas Tecnologas, conviene realizar una aclaracin conceptual. Por un lado podemos encontrar los delitos tradicionales que en su prctica utilizan
crecientemente las nuevas tecnologas y medios para cometer sus fines, lo que podramos llamar delitos con utilizacin de nuevas tecnologas. El otro tipo de delitos -claramente ms actual- no slo utiliza las tecnologas como medio sino que tambin se da en el mbito tecnolgico y de la digitalizacin. Es el claro ejemplo de los delitos informticos, relacionados con internet, los hackers y la seguridad digital. Este nuevo tipo, lo podramos denominar como delitos en o de las nuevas tecnologas. Como mencionbamos antes, cuanto mayor es la penetracin y utilizacin de las TIC en la sociedad, mayor debe ser la adecuacin proactiva del Estado a esa realidad. Las transformaciones de la seguridad en un mundo globalizado, obligan a los Estados a buscar formas acordes para prevenir y combatir los nuevos delitos. La aplicacin de nuevas tcnicas (como es el caso del campo de la biometra) se debe dar en un marco de adecuacin del Estado a una sociedad ms compleja. En los apartados siguientes, brindamos algunos datos sobre la inclusin digital en el pas y las polticas y programas de digitalizacin ms importantes, con la finalidad de dar un panorama sobre el crecimiento de las TIC tanto en el Estado como en la sociedad civil.
La tecnologa en nmeros: los datos del mercado

Una de las maneras de medir cuantitativamente la evolucin de la Sociedad del Conocimiento, es evaluar el mercado de las TIC, el crecimiento real del uso, de las implementaciones, de la compra de dispositivos (computadoras PC y celulares entre otros) y contratacin de servicios (Banda ancha fija y mvil por ejemplo), que se suceden a lo largo de los aos. Se presentan aqu datos actualizados al 2010 de los siguientes indicadores: ventas y parque en uso de PC, de telefona mvil, la cantidad de usuarios de internet, el porcentaje de usuarios de comercio electrnico y las perspectivas de la inclusin digital en general. Para Argentina, las ventas anuales de PC alcanzaron en 2010 los 2,8 millones de unidades, con una proporcin creciente de equipos porttiles, notebooks y netbooks (50% del total de computadores vendidos). El parque en
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servicio de PC lleg as a 11,8 millones de unidades.. Los usuarios de Internet, 26,5 millones de personas a fin del ao pasado, representan ya ms del 66% de la poblacin, en tanto que las conexiones totales de Internet (incluyendo BB fijo, conexiones punto a punto, free-access y el remanente de dial-up) suman 4,7 millones en el pas, de las cuales 4,3 millones son accesos de Banda Ancha Fija. La Banda Ancha mvil por su parte habra superado al milln de conexiones, pero estas se superponen en general con personas o entes que ya cuentan con otras conexiones fijas. La telefona mvil, tras superar a las lneas fijas en el 2003, hoy cuadriplica a las mismas con 39,5 millones de lneas en servicio activas, de las cuales un 25% son de la modalidad pospago y se estima que un 11-14% son equipos con accesos internet o 3G. La telefona fija por su parte, muestra cierto estancamiento, alcanzando los 10,2 millones de lneas en servicio, mientras la telefona pblica representa algo menos que 200.000 lneas en servicio. Como puede verse en el siguiente cuadro, el desarrollo de las conexiones y dispositivos de acceso han tenido un fuerte crecimiento en los ltimos aos.
Cuadro 1. Indicadores TIC en Argentina (en millones)
Indicador Usuarios totales de internet (personas) Conexiones fijas totales de internet Conexiones fijas de Banda Ancha Conexiones de Banda ancha mvil Parque de PC en uso % PC porttiles en venta total PC Lneas fijas en servicio Lneas mviles en servicio 2002 4.1 1.43 0.13 S/D 3.8 7 7.92 6.65 2003 5.7 1.6 0.24 S/D 4.03 7 7.74 7.8 2004 7.56 2.05 0.48 S/D 4.4 7 8.1 13.1 2005 10 2.3 0.88 S/D 5.2 8 8.4 18.3 2006 13 2.8 1.59 S/D 6 11 8.6 24.1 2007 16 3.1 2.75 S/D 7 18 8.89 27.5 2008 20 3.7 3.3 0.2 8.2 24 9.2 33.5 2009 23 4.3 3.9 0.7 9.7 35 9.8 36 2010 26.5 4.7 4.3 1.4 11.8 50 10.2 39.5 % Variacin 2009-2010 11,5 9,3 10,2 100,0 21,6 4,0 9,7
Como muestra el cuadro, todos los indicadores presentan un crecimiento continuo. El nico indicador que se mantiene relativamente estable, es el que se refiera a las lneas telefnicas fijas. Esto resulta comprensible si se tiene en cuenta la lgica actual de las tecnologas, que tienen ms a la individuacin y la movilidad. Estos indicadores muestran el avance de la penetracin TIC en la poblacin, penetracin que repercute no slo en la utilizacin de TIC sino tambin en una mutacin de los valores y las relaciones sociales. En lo que respecta a la inclusin digital, con un 66,0% de penetracin de Internet (medida como usuarios respecto poblacin total) la Argentina se encuentra en primera posicin en la Regin de Amrica Latina y el Caribe, que detenta un 35,8% de penetracin promedio, y muy por encima del 30,2%, que es el nivel de uso de internet a nivel mundial. Las caractersticas sociodemogrficas de nuestro pas parecen ser la principal variable explicativa, esto es, la presencia de una clase media con capacidad adquisitiva y motivaciones para la adopcin de tecnologa.
Los desafos de la seguridad ciudadana frente a las TIC

La problemtica de la seguridad ciudadana es sin dudas el principal tema de agenda de los gobiernos nacionales y provinciales desde mediados de la dcada de los noventa hasta la actualidad. La gran mayora de los estudios de opinin pblica muestran que en los ltimos 15aos de la ciudadana tiene como principal reclamo hacia los cuerpos polticos el combate a la delincuencia y la criminalidad, principalmente en los grandes centros urbanos. Los experimentos administrativos de creacin y profesionalizacin de cuerpos policiales son tan cotidianos como los cambios de gobierno y, aunque comparado con otros pases de la regin el nuestro presenta niveles de criminalidad mucho menores, nadie se animara a afirmar que el problema de la inseguridad es cosa del pasado. Sin embargo, en el mbito acadmico la seguridad pblica no presenta el mismo inters que en la vida cotidiana. Ms precisamente, la produccin de investigaciones sobre seguridad en el mbito de la ciencia poltica ha sido, por lo menos, escasa. Como mencionbamos antes, cuanto mayor es la penetracin y utilizacin
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Fuente: Prince & Cooke 2010
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de las TIC en la sociedad, mayor debe ser la adecuacin proactiva del Estado a esa realidad. Las transformaciones de la seguridad en un mundo globalizado, obligan a los Estados a buscar formas acordes para prevenir y combatir los nuevos delitos. La aplicacin de nuevas tcnicas (como es el caso del campo de la biometra) se debe dar en un marco de adecuacin del Estado a una sociedad ms compleja. Adems de los cambios propios de la sociedad del conocimiento, la globalizacin ha generado un gran impacto sobre las estructuras polticas y administrativas del Estado, obligndolo a modernizar sus instituciones y a adquirir un nuevo modelo de gestin pblica. El municipio comienza a ser visto como la clula de mayor cercana con el ciudadano, obligndolo a innovar formas de gestin acordes a las nuevas demandas. Resumidamente, nuevas funciones formales por la descentralizacin y forzadas por el aumento de demanda social, la necesidad de profesionalizar de la administracin y la mayor exigencia de participacin institucional por parte de la sociedad civil, son los procesos que envuelven el surgimiento del municipio como actor clave en la vida poltico-econmica del pas: en un contexto de globalizacin, lo local y la territorialidad se imponen como condiciones necesarias del crecimiento econmico sustentable, el cual deben encabezar los gobiernos locales. A pesar de que en trminos formales la seguridad ciudadana no forma parte de las atribuciones del municipio, en los ltimos aos hemos presenciado la incorporacin de tecnologas como herramientas para complementar el accionar de las policas provinciales. Cmaras de seguridad, sistemas biomtricos y mapas ciudadanos del delito son slo algunas de las medidas que los municipios han incorporado con mayor frecuencia. Pensar en cmo las tecnologas contribuyen o no a la lucha contra el delito en el mbito local es uno de los desafos de la academia en los prximos aos. La aplicacin y utilizacin de tecnologas a la seguridad sigue dependiendo de factores culturales y, principalmente, institucionales. La calidad institucional para la utilizacin de estas nuevas tcnicas no es consecuencia, sino prerrequisito. Los lmites a su aplicacin no son tecnolgicos, sino polticos, antropolgicos y sociales. Una Sociedad en Red transforma las relaciones de poder y autoridad de modos impredecibles, pero seguros y profundos. Lo digital atraviesa todas y cada
una de nuestras formas de relacionamiento. No se trata de ser deterministas tecnolgicos, ni integrados no crticos, pero se trata s, de aceptar que la humanidad est ingresando en un nuevo estado.
Conclusiones
Como hemos sostenido al comienzo de este trabajo el punto de partida para la construccin de una verdadera poltica de Estado en materia de seguridad ciudadana debe partir de un efectivo control civil de los aparatos policiales y su accionar. Esto debe realizarse con la construccin de dos claros ejes de consenso: el primero entre los poderes pblicos, en este caso entre el Estado nacional y las provincias y tambin entre los propios poderes constitucionales en su divisin funcional, esto es entre el Ejecutivo, el Congreso y el Poder Judicial. El segundo tiene que ver con la construccin horizontal del consenso entre la esfera estatal y la sociedad civil; en este sentido el trabajo junto a ONGs y entidades de especialistas y acadmicos es fundamental. Tambin hay que sealar que el sector empresario debe tambin ser articulado en este entramado de redes para dar sentido a una verdadera construccin social de la seguridad ciudadana. La aplicacin de la TIC, y de los diferentes elementos de la compleja sociedad del conocimiento no son un combo que se adquiere en el mercado. Requiere de una adecuada planificacin estratgica previa en la cual se realice una adecuada evaluacin de la situacin social, las modalidades delictivas y la propia situacin de las fuerzas de seguridad. Sin esto toda adquisicin de tecnologa no solo es onerosa sino intil. La utilizacin de las TIC requiere de conocimiento y capacitacin especficos; de nada sirve la compra de sofisticados sistemas y equipos si stos no se saben utilizar correctamente y bajo una clara orientacin tambin poltica del uso tecnolgico. Hay que erradicar toda visin utpica del uso tecnolgico, si no sabemos el cmo y el para qu difcilmente podamos dar un empleo correcto a estos elementos. La capacitacin en materia de seguridad ciudadana no slo es tcnica sino que requiere tanto del conocimiento cientfico y de su fundamentacin tica.
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Es necesaria una adecuacin de la formacin policial continua por un lado y, por el otro construir equipos de expertos en polticas de seguridad ciudadana con un claro contenido interdisciplinario. Esto tambin constituye un aspecto central de la sociedad del conocimiento, la que no se debe reducir a la utilizacin de los artefactos tecnolgicos. No debemos olvidar que la finalidad de la seguridad ciudadana no es la mantencin de un orden sino brindar la posibilidad real del ejercicio pleno de los derechos a los propios ciudadanos en un marco plural y democrtico, respetando las diferencias y construyendo una sociedad cada vez ms libre y justa.
Sain, Marcelo (2004): Amenazas de actores no-estatales: las redes criminales. United Nations Foundation, United Nations & Global Security Initiative, Washington. Souto Zabaleta, Mariana (2000): La seguridad internacional en tiempos de globalizacin: criminalidad transnacional, regmenes internacionales y realidades locales, en Revista de Ciencias Sociales, Universidad Nacional de Quilmes. N 11
Datos en la web
Acuerdo para la Seguridad Democrtica (2010) Repblica Argentina. Disponible en: http://www.cels.org.ar/common/documentos/acuerdo_ para_la_seguridad_democratica.pdf
Bibliografa
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Resumen:
Con el fin de la Guerra Fra, el concepto de seguridad, histricamente definido por el Estado, comienza a definirse principalmente desde el punto de vista del ciudadano. Sin embargo, la vertiginosa rapidez con las cuales las nuevas tecnologas modifican las relaciones entre las personas, demandan una adecuacin y desarrollo evolutivo del Estado. En este contexto, este estudio se propone brindar un breve panorama sobre el desarrollo de la inclusin digital en nuestro pas, reflexionando sobre la utilizacin de las nuevas tecnologas en la seguridad ciudadana. Palabras Clave: Nuevas Tecnologas - Sociedad del Conocimiento Seguridad Ciudadana - Inclusin digital.
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ISSN 1850-3675
Abstract:
With the end of the Cold War, the concept of security, historically defined by the State, begins to be defined primarily from the standpoint of the citizen. However, the dizzying speed with which new technologies change the relationship between people, demands an evolutionary adaptation and development of the State. In this context, this study aims to provide a brief overview of the development of digital inclusion in our country, reflecting on the use of new technologies in public safety. Keywords: New Technologies - Knowledge Society - Public Safety - Digital Inclusion.
La gestin local de la seguridad ciudadana y la convivencia desde un enfoque de derechos humanos

Juan Faroppa Fontana Profesor Ayudante de la Ctedra de Derechos Humanos de la Facultad de Derecho de la Universidad de la Repblica (Uruguay). Ex Vice-Ministro del Interior de Uruguay (2005-2007). Consultor de organismos internacionales en temas de seguridad ciudadana y derechos humanos.
1. Gobiernos locales y espacios urbanos en Amrica Latina

Se ha sealado que el origen del municipio ibrico, que fue luego heredado en las colonias de Amrica Latina, encuentra sus races en la forma administrativa adoptada por el imperio romano, cuya unidad bsica de gobierno era conocida como municipium (del latn munia, que significa oficio u obligacin, y capere, que significa tomar o hacerse cargo). Etimolgicamente entonces, el trmino municipium defini a las poblaciones en las que los ciudadanos tomaban para s las cargas, tanto personales como patrimoniales, necesarias para atender lo relativo a asuntos y servicios locales de la comunidad (Massolo, 2005). Sin embargo, ya desde las primeras dcadas del siglo XIX, y sin perjuicio de reconocer las particularidades de los procesos histricos de cada uno de los pases de la regin, los gobiernos locales en Amrica Latina comienzan a mostrar algunas caractersticas comunes que los alejaban de ese concepto original. Entre ellas, se destacan su incapacidad para cumplir con las funciones administrativas asignadas por el marco constitucional y legal; su tendencia a orientarse a acciones inmediatas en respuesta a intereses polticos locales, aspecto que atent contra una adecuada planificacin estratgica de sus intervenciones; y su marcada dificultad para la prestacin eficiente de los servicios pblicos tradicionalmente vinculados a sus cometidos (limpieza, alumbrado pblico, transporte, entro otros.) Complementariamente, y en el plano poltico, los gobiernos locales latinoamericanos evidenciaron desde sus orgenes una marcada subordinacin
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o dependencia de los gobiernos centrales. Esto se tradujo en un permanente control de las decisiones polticas y la falta de independencia econmica, que se reflej en las carencias de los presupuestos municipales dirigidas a inversiones con impacto local. Ms all de esto, uno de los rasgos negativos ms significativos que caracterizaron a estos gobiernos fue su evidente debilidad democrtica: el caudillismo o caciquismo, el autoritarismo y la permanente respuesta como acto reflejo a satisfacer intereses de grupos de poder de la comarca, han sido un sello que identifica, en general, la gestin de los gobiernos municipales en la regin al menos hasta hace muy pocos aos. Esto se relaciona, adems, directamente con uno de los males congnitos de nuestra historia: la corrupcin y el abuso de poder, que a escala municipal parecen ser an ms escandalosos que en el plano nacional. Estos factores, si bien son de diferente naturaleza, han tenido una incidencia fundamental en dos planos: por una parte, en la forma como se procedi a la distribucin del poder en el territorio de cada pas; y, por otra parte, en la forma como ese poder se reparti especficamente entre las grandes urbes. Una lectura de la evolucin de estos factores en la regin lleva a identificar evidentes signos de desequilibrios en la distribucin territorial de la poblacin; de las actividades productivas; y, especialmente, del poder poltico. A partir de las primeras dcadas del siglo pasado los pases de Amrica Latina, en general, comienzan a experimentar un marcado proceso de capitalizacin e industrializacin que tiene como consecuencia la concentracin de poblacin debido a los procesos de movilidad territorial y la concentracin de la inversin y las actividades productivas (comercio, servicios y actividades financieras) en las grandes urbes, lo que trae de la mano una mayor centralidad de la poltica y la cultura en las ciudades capitales. En esta direccin, se afirma que las ciudades latinoamericanas lograron conservar su identidad, escala y personalidad hasta mediados del siglo XX (...) Pese a las diferencias existentes entre blancos, europeos e indgenas, nobles y artesanos, polticos y comerciantes, exista un denominador comn en los atributos simblicos de las funciones pblicas y en las tipologas de mansiones y modestas viviendas() Ciudades de tiempos lentos valorizaban los espacios de vida social, el mbito del peatn, la calidad de los edificios. Calles
y plazas constituan el marco cotidiano de fiestas, carnavales, desfiles y procesiones. Es la atmsfera densa y significativa de la ciudad concebida como un artefacto cultural para el goce y usufructo de sus habitantes() La crisis acontece despus de la Segunda Guerra Mundial. La avalancha migratoria del campo a la ciudad produce la proliferacin de villas miseria, callampas, favelas, poblaciones, pueblos nuevos, en la mayora de las capitales del continente y del Caribe. El Estado Benefactor carece de recursos para enfrentar el desmedido crecimiento de la poblacin pobre urbana, as como de la expansin territorial de los nuevos asentamientos. (Segre, 2002) Entrados en la dcada de 1980, a partir del inicio de los procesos de transicin a la democracia o de pacificacin luego de prolongados conflictos internos en Amrica Latina, comienzan a surgir nuevas formas de concepcin y accin polticas. Esto incide directamente en los gobiernos locales, y el nuevo aire democratizador repercute particularmente sobre los mismos, en un desarrollo que todava no ha concluido. Sin embargo, en este mismo escenario confluyen otros elementos que impactan negativamente la consolidacin de una forma de convivencia ms plural, tolerante y solidaria especialmente en las grandes ciudades de la regin. En primer lugar, los procesos de apertura poltica coinciden en el tiempo con la aplicacin de modelos econmicos que pusieron la mira directamente en la desaparicin, o al menos la reduccin a su mnima expresin, del aparato estatal, relegando el inters colectivo a un segundo o tercer plano, detrs de los intereses de un mercado que era el que impondra las nuevas reglas de juego. En este marco, la ciudad comienza a perder su impronta de mbito integrador, al subordinarse las normas de un manejo armnico y equilibrado del espacio pblico a los intereses del sector financiero, en especial el vinculado a la inversin inmobiliaria. En segundo lugar, y sin dudas ntimamente vinculado al punto anterior, comienza una vertiginosa destruccin del tejido social que sostena sociedades ms integradas, generndose procesos de exclusin cuyas consecuencias todava se sufren en la actualidad, y que, lamentablemente, continuarn incidiendo sobre nuestras sociedades al menos en el corto y mediano plazo. A pesar de todo, la democracia parece buscar senderos para consolidarse en
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el plano de las cercanas: si bien los problemas nacionales convocan la atencin general, las personas parecen entender que muchos de sus problemas cotidianos pueden y deben comenzar a discutirse en el mbito local. Y entre estos problemas, adquieren una creciente relevancia los que tienen que ver con el deterioro de la convivencia, y las posibilidades, objetivas o subjetivas, de ser vctima de un acto de violencia o de un delito.
2. Las nuevas violencias y la gobernabilidad democrtica local

La aparicin de los referidos esquemas de segmentacin social contribuy a la destruccin de un modelo de ciudad creado a partir de intervenciones polticas, sociales y urbansticas que tenan como centro la bsqueda del mximo desarrollo de las potencialidades personales de todos sus habitantes. Esto coincide con el surgimiento de nuevas formas de violencias que afectan especialmente a las personas que viven en mbitos urbanos. Y con la aparicin de estas nuevas formas de violencia, llegan los nuevos miedos sociales, que, a su vez, identifican nuevos enemigos y que, en esa misma espiral, van construyendo nuevas formas de exclusin. Esos miedos tienen que ver tambin, y fundamentalmente, con la destruccin de un escenario de certezas, que es uno de los factores generadores de lo que se ha denominado malestar urbano. Algunos autores incluyen la creciente inseguridad ciudadana dentro de los componentes que construyen ese concepto: en las sociedades post-industriales este sentimiento procede sobre todo de la imposibilidad de planear el futuro, de la crisis del Estado de Bienestar, marcada por una creciente precariedad laboral y por el recorte de la proteccin social, de la competitividad aprendida desde la infancia, y de la sensacin de carecer de alternativas, en un momento en el que decisiones fundamentales para las ciudadanas y los ciudadanos son tomadas en esferas cada vez ms lejanas (Molero, 2001). En este plano, parece inconducente continuar centrando el debate en torno a la dicotoma seguridad objetiva-seguridad subjetiva. Los miedos sociales constituyen hoy una realidad objetiva y como tal deben tratarse. Esto es: no interesa si el miedo responde a una causa real (el incremento de la masa
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global de delitos) o a la percepcin de una mayor exposicin a ser vctima de un acto violento o delictivo y a los factores que favorecen esta sensacin (los medios de comunicacin de masas; los discursos polticos vinculados al populismo punitivo; o los intereses ocultos de las agencias del sistema de control policial-penal del Estado o los intereses comerciales de las empresas privadas de seguridad). Este cuadro se complementa con el permanente debilitamiento de las relaciones de vecindad y las dificultades para la comunicacin entre los integrantes de un mismo barrio, ms an cuando estn presentes las diferencias generacionales, lo que incide directamente en la prdida de impacto de las estrategias comunitarias de control social. Las personas no se sienten parte de su entorno, abandonan los espacios pblicos y se repliegan, paulatinamente, al refugio de su espacio privado. En definitiva: las personas que integran las sociedades de la regin se encuentran cercadas por nuevos miedos, a causa de nuevas violencias (reales o no...) que, como en un cuarto de espejos, van reproducindose y transformndose al infinito, generando lgicas intolerantes, reclamos de mano dura y mayor aislamiento y segmentacin. Ahora bien: lo antes mencionado parece an ms evidente cuando se advierte que es en el mbito urbano donde se verifican las manifestaciones ms claras de las diferentes formas de violencia que afectan el ncleo duro de los derechos humanos: especficamente, el derecho a la vida y a la integridad fsica. Y estos derechos son, sin duda, afectados directamente por la delincuencia comn; la violencia domstica y la violencia de gnero; los actos delictivos vinculados a la criminalidad organizada, en especial el narcotrfico; la violencia callejera, en espectculos deportivos y culturales; la violencia en el trnsito o en los centros de estudio; la violencia contra las minoras; y la violencia institucional (relacionada, especialmente, con la inadecuada prestacin de los servicios de administracin de justicia y de polica). Pero, adems, de la vigencia de estos derechos (de forma tal que hagan posible el desarrollo de la vida cotidiana libre de esas amenazas) depende el ejercicio de otros derechos humanos. Desconocer esto lleva a que la seguridad no sea un bien de acceso colectivo, si no una mercanca a la que solamente pueden acceder aquellos que pueden pagarla. En este sentido se habla de un sistema de reasignacin de
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riesgos que consiste en, por una parte, asegurar a travs de la mercantilizacin de la seguridad a un pequeo sector de la poblacin, en una parte altamente protegida del territorio (burbujas de seguridad en un territorio hostil), el disfrute ilimitado de las libertades ofrecidas por el mercado; y, por la otra, imponer inapelablemente al resto de la poblacin, en el resto desprotegido del territorio, el padecimiento de la contraparte del progreso econmico: los riesgos, los conflictos, la inseguridad. En ltima instancia, la mercantilizacin de la seguridad transforma a los ciudadanos en consumidores de servicios de seguridad... Quin tiene el derecho de estar a salvo? Se trata de un derecho especfico para ciudadanos acaudalados o es un derecho universal? Cul es el papel del Estado en la provisin de seguridad? (Curbet, 2008). Ms all de los diferentes ordenamientos jurdicos internos (en algunos pases las competencias estatales en temas relacionados con la seguridad ciudadana son exclusivamente de los gobiernos centrales, mientras que en otros se comparten con los gobiernos locales, segn diferentes esquemas normativos) es innegable que los municipios comienzan a recibir, directamente, los reclamos de la poblacin para generar mejores condiciones de seguridad frente al delito comn, o para resolver situaciones que afectan las condiciones tradicionales de convivencia en el espacio local ms especfico. En este escenario, vuelven a ponerse en tela de juicio las capacidades de los gobiernos locales para dar respuestas efectivas a estas demandas. Especialmente, se cuestionan sus formas de organizacin; sus recursos presupuestales; y, fundamentalmente, la especializacin de sus funcionarios para actuar profesionalmente en esta materia. Superando este tipo de cuestionamientos, en algunos pases de Amrica Latina los gobiernos locales han asumido que la seguridad, como derecho humano, es un requisito insustituible para el desarrollo de las capacidades individuales y colectivas de las personas que viven en su jurisdiccin. La calidad de la convivencia, relacionada con los indicadores de seguridad ciudadana, es un aspecto que se vincula directamente con los niveles de inclusin, participacin, solidaridad y creatividad de una sociedad. Desde este enfoque de derechos humanos, es evidente que la existencia de niveles adecuados de seguridad ciudadana favorece el desarrollo de la libertad, en especial de aque-
llas personas que pertenecen a los sectores histricamente excluidos o marginados desde el punto de vista social, econmico y poltico. A esta altura es necesario realizar dos planteos que se consideran centrales en esta presentacin. En primer lugar: si entendemos que el Estado (tanto en el plano nacional, como en el plano local) tiene el deber de garantizar el ejercicio de los derechos humanos de todas las personas que habitan en su territorio, cambiamos radicalmente le concepcin respecto a cules son las obligaciones concretas que tiene el aparato estatal en cuanto a los derechos comprometidos por la inseguridad ciudadana. En segundo lugar, que el gobierno local tiene responsabilidades concretas en esta materia, desde que la generacin de niveles socialmente aceptables de seguridad ciudadana se ha venido conformando en uno de los indicadores ms importantes para medir el grado de gobernabilidad democrtica en Amrica Latina. Esto es: la credibilidad de los procesos democrticos en la regin depende, en gran medida, de la confianza que la poblacin pueda otorgarles como mecanismos hbiles para resolver lo que identifica como uno de sus principales problemas cotidianos: las diferentes formas de violencia; el crecimiento sostenido de hechos delictivos y el deterioro sistemtico en la calidad de la convivencia.
3. Seguridad ciudadana y convivencia: participacin y gestin local

La gobernabilidad democrtica en el nivel local tiene requisitos particulares. Entre estos, se sealan: la autonoma del gobierno local y la participacin ciudadana. La autonoma local comprende los derechos y deberes de los municipios, el ejercicio libre del autogobierno y gestin, de manera de ser capaces de dar respuestas apropiadas a la diversidad de las demandas sociales y promover el desarrollo local integral. La participacin ciudadana es un atributo de la gobernabilidad democrtica, y los gobiernos locales, por su proximidad y relacin ms directa con los asuntos pblicos de la vida social cotidiana, suponen la apertura, promocin e innovacin de espacios y canales de participacin de la ciudadana (Massolo, 2005). Sin duda, entonces, el espacio gobiernos local resulta el ms adecuado para
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favorecer procesos participativos que contribuyan a encontrar soluciones a los principales temas que concentran la atencin de la comunidad. Entre estos problemas, en la regin se ubican los vinculados a la calidad de la convivencia, las diferentes formas de violencia y el delito. Sin embargo, este es un tema complejo y que debe ser abordado a partir de un marco de accin precisamente definido y acotado. Si partimos de la base de considerar a la inseguridad ciudadana como uno de los elementos que ms distorsionan la calidad de vida de gran parte de los miembros de nuestras comunidades, se justifica que se abran canales para que la sociedad participe controlando la forma como el Estado cumple sus responsabilidades en esta materia, y a la vez que contribuya a generar planes o polticas que favorezcan la prevencin de la violencia y la delincuencia, antes que apelar exclusivamente a medidas de corte represivo. En este marco, corresponde detenerse en la formulacin de una serie de preguntas que permitan ir definiendo el modelo de participacin comunitaria funcional a la implementacin de polticas pblicas democrticas sobre convivencia y seguridad ciudadana (Faroppa, 2003). En concreto: a) qu objetivos especficos persiguen las estructuras de participacin comunitarias que son creadas para mejorar las condiciones de seguridad ciudadana, y cules son sus lmites; b) cmo se organizan estas instancias de participacin. En especial, qu mecanismos se adoptan para seleccionar a sus miembros y cules para asegurar la participacin democrtica en su interior; c) cules podran ser las modalidades ms convenientes para favorecer la participacin ciudadana en este tema, desde el punto de vista del fortalecimiento de la democracia y el Estado de Derecho. En el camino de ensayar algunas respuestas a las preguntas formuladas, pueden colocarse los siguientes elementos: En primer lugar, no puede negarse que es necesario para un adecuado funcionamiento de una sociedad democrtica habilitar los mayores espacios de participacin de la sociedad en todos aquellos temas que se consideran priori-
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tarios para el inters comn. Sin embargo, los mecanismos que se constituyan para favorecer esta participacin, cuando eventualmente pueden lesionar el monopolio del Estado en la utilizacin de la fuerza legtima, debe tener lmites precisos. Las funciones clsicas de la polica solamente pueden ser cumplidas por la misma polica, esto es, por el Estado. Esto abarca adems la responsabilidad exclusiva del Estado en la asignacin de recursos presupuestales para que dicho servicio funcione. En este orden de ideas, los espacios de participacin comunitarias que eventualmente se organicen deben centrar sus intervenciones exclusivamente en actividades dirigidas a la prevencin social, comunitaria o situacional de conductas violentas o delictivas, favoreciendo un ambiente de tolerancia y respeto, y contribuyendo a atacar algunos factores de riesgo ligados a aspectos de tipo cultural, social o econmico. Lo anterior se fundamenta en que dentro de la misma comunidad existe un valioso capital social constituido por organizaciones, asociaciones de vecinos, redes, grupos de inters, etc., basados en relaciones de confianza y reciprocidad, lo que les permite disponer de un mayor potencial para intervenir sobre los factores antes referidos, favoreciendo adems procesos tendientes a la resolucin pacfica de los conflictos interpersonales o grupales. Por otra parte, la forma de integracin de las instancias de participacin comunitaria, en cualquier tema, debe garantizar procedimientos democrticos, que respeten la conformacin pluralista de tales estructuras. En el mismo sentido, debe garantizarse el funcionamiento democrtico interno, a travs de reglas aceptadas por los participantes sin ningn tipo de presiones, as como evitar, en todo caso, la utilizacin de estas instancias con fines polticopartidarios o electorales. Esto se vincula con la inconveniencia de que sea el Estado (a travs de sus autoridades polticas o mandos policiales nacionales o locales) quien fomente la creacin de estas instancias de participacin. Como se desarrollar en el punto siguiente, las mismas deben surgir naturalmente, siempre que la misma comunidad perciba la necesidad de organizarse y trabajar sobre esta materia. Finalmente, y en el sentido de lo sealado anteriormente, no es pertinente crear estructuras comunitarias especficas para trabajar sobre los temas vin-
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culados a la seguridad ciudadana. Como ya se adelant, la sociedad, natural e histricamente, se ha dado diferentes instancias o mecanismos participativos para alcanzar diversos fines. As, existen comisiones de fomento, parroquias, clubes deportivos, gremios empresariales, sindicatos, etc., que, tradicionalmente, han sido los canales adoptados por la ciudadana para asociarse a los efectos de defender sus intereses o resolver problemas puntuales. Es en este tipo de mbito que debe canalizarse la participacin ciudadana en cuestiones relacionadas con la seguridad ciudadana, en forma articulada con las autoridades locales y otras instituciones pblicas. Lo contrario podra constituir, en caso de un manejo irresponsable por los funcionarios o los vecinos involucrados, un peligro considerable no solo para las normales condiciones de convivencia en una determinada comunidad, sino para el propio mantenimiento del Estado de Derecho. En Amrica Latina, lamentablemente, podemos citar reiteradas experiencias en este sentido.
4. En el camino de la construccin de nuevas herramientas

Se hace necesario, entonces, elaborar nuevas herramientas que permitan al Estado (en el mbito nacional o municipal) cumplir con su deber de garanta respecto a los derechos humanos directamente vinculados a los niveles de seguridad ciudadana. Especficamente en cuanto a las responsabilidades de los gobiernos locales, esas herramientas se relacionan con la cercana y con la visualizacin y tratamiento de los problemas cotidianos que tienen que ver con las diferentes violencias (que en general no constituyen delitos, y, a veces, ni siquiera faltas o contravenciones) y con los miedos que stas producen en los integrantes de la sociedad urbana en nuestros pases latinoamericanos. El gobierno local puede contribuir a bajar el grado de crispacin social, y el reclamo de medidas indiscriminadamente represivas, a partir de la identificacin precisa de aquellas reas donde pueden desplegarse con mayor xito lneas de accin que favorezcan la calidad de la convivencia en los mbitos urbanos. Para ello, el gobierno local debe evaluar la capacidad de sus recursos humanos y materiales; determinar la necesidad de adecuar el marco jurdico que los rige; y, una vez hecho esto, buscar modelos de coordinacin y articulacin
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con la comunidad y con las instancias competentes de los gobiernos centrales. Existen experiencias muy interesantes de participacin comunitaria que se vienen desarrollando en la regin. Es importante conocerlas en profundidad; estudiar las evaluaciones que se han venido realizando sobre ellas; y analizar las posibilidades de adaptarlas para reproducirlas en otros espacios urbanos. En definitiva: es posible implementar polticas pblicas sobre seguridad y convivencia en el plano local que sean un instrumento adecuado para la garanta, promocin y proteccin de los derechos humanos de todas las personas que hoy habitan en las ciudades de Amrica Latina. Entre otras experiencias puede incluirse la iniciada en Uruguay, a partir del ao 2006, con la implementacin del proyecto Mesas Locales para la Convivencia y la Seguridad Ciudadana (MLCSC). Este programa parte de una concepcin de intervencin estatal en el campo de la seguridad ciudadana a partir de una combinacin de medidas que apunten a la mejora de la prestacin de los servicios policiales; a la prevencin social a travs de programas multisectoriales focalizados que atiendan situaciones de vulnerabilidad y aborden causalidades de la violencia; y a la prevencin situacional para recuperar los espacios pblicos locales y su utilizacin en un clima de convivencia.1 En el marco de una poltica de seguridad ciudadana orientada a desarrollar la capacidad institucional para que el Estado acte como efectivo garante y regulador de los servicios pblicos, el proyecto MLCSC pretende implementar acciones de prevencin acordes a las nuevas formas que presentan los conflictos sociales, especialmente en espacios urbanos. A la vez, el proyecto implementa estudios y diagnsticos sobre los principales factores posibilitadores de la violencia y el delito para generar una adecuacin entre la oferta y la demanda de seguridad, as como entre esas nuevas formas de conflictos y las acciones que asumen los servicios pblicos para resolverlos. En los fundamentos tericos de este proyecto se seala que tradicionalmente la seguridad fue concebida como un tema estrictamente policial y, en consecuencia, se excluy a la comunidad, a los gobiernos locales y a otros actores que, mediante su accin, podan contribuir a la mejora de la situacin general en la materia.2 En la misma direccin, en el diseo del proyecto se reconoce que las actuales demandas sobre seguridad ciudadana implican desarrollar las funciones de planificacin, comunicacin,
1. Presentacin del proyecto Mesas Locales para la Convivencia y la Seguridad Ciudadana. Ministerio del Interior, Uruguay, 2006 (en www.minterior.gub.uy) 2. Idem
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control, legitimacin, administracin, intervencin y representacin, que no son exclusivos resortes de la gestin policial y que, por lo tanto, requieren del concurso de otros actores pblicos y privados. A partir de ese enfoque intersectorial para la implementacin de acciones de prevencin de la violencia y el delito, el proyecto MLCSC involucra a instituciones y organismos del sector pblico y a organizaciones de la sociedad civil de diferente naturaleza (organizaciones no gubernamentales; comisiones vecinales; sindicatos; gremios empresariales; iglesias; clubes deportivos, etc). El objetivo de la poltica definida, apunta a gestionar una serie de medidas coordinadas respecto al cumplimiento de la ley que asegure la convivencia y reduzca el temor a ser vctima de un delito, y de prevencin social, a travs de programas multisectoriales que atiendan situaciones de vulnerabilidad y aborden las causalidades sociales del delito. En este sentido, el Ministerio del Interior (secretara de Estado de la que depende la Polica Nacional) y los gobiernos municipales, junto a otros organismos pblicos, como el Ministerio de Desarrollo Social, Ministerio de Salud Pblica, Administracin Nacional de Educacin Pblica e Instituto del Nio y Adolescente, entre otros, coordinan en este mbito un conjunto de acciones y programas dirigidos a atender los factores que contextualizan situaciones de vulnerabilidad social.3 En cada Mesa Local se trabaja sobre los mltiples factores presentes en las situaciones de violencia y delito, para arribar a la definicin de un diagnstico integral en la zona especfica donde funciona este mecanismo. De esta manera, y a partir de un esfuerzo de bsqueda, ordenamiento y anlisis de informacin pertinente, se puede llegar a un anlisis de situacin del conjunto de dimensiones problemticas existentes en el territorio delimitado para poder determinar las condiciones de la seguridad ciudadana de una forma espacialmente acotada. Mediante la consulta a diversas fuentes, tanto de carcter local como nacional, pblicas o privadas, se realiza un diagnstico situacional e institucional. La evaluacin situacional de carcter local debe permitir conocer de manera detallada la magnitud de los fenmenos de violencia y criminalidad en el municipio, as como las circunstancias de modo y lugar de las mismas y las caractersticas de vctima y victimario (PNUD, 2005). En forma paralela, El diagnstico institucional permite identificar la red de instituciones involucra3. Idem
das en materia de convivencia social y seguridad ciudadana, sus competencias y capacidades. () Para ello, se recomienda trabajar en dos niveles: el nacional y local. En cada uno de ellos se distinguirn las instituciones y actores que intervienen, directa e indirectamente, en las acciones relacionadas con la seguridad ciudadana; se determinarn las competencias y capacidades individuales y; finalmente, se establecer la relacin entre unos y otros (Paniagua, Pujol y Rojas, 2005). A los efectos de la elaboracin de este diagnstico, el proyecto MLCSC tiene en cuenta los siguientes aspectos: Cul es el tipo de informacin necesaria para las distintas etapas del proceso de diagnstico (indicadores; polticas anteriores y sus resultados; presupuesto; estructura administrativa, etc.). Cules son los actores a involucrar y cules sus responsabilidades. Qu actividades es posible desarrollar en cada mbito territorial. Cules son los resultados esperados y la metodologa a utilizar en cada actividad. Cada una de las MLCSC se integra por: Un representante del Ministerio del Interior (en este caso, el Oficial Policial al mando de la Comisara Seccional con jurisdiccin en la zona donde se trabaja) Un representante del Gobierno Local Representantes de otros organismos pblicos (que se irn integrando a partir de los problemas de la zona identificados por el diagnstico local) Representantes de organizaciones sociales y vecinales de la zona delimitada para la elaboracin del diagnstico local, la identificacin de temas prioritarios y el diseo de las acciones a desarrollar. La metodologa utilizada es simple y expedita: consiste en la identificacin de los problemas de convivencia y seguridad ciudadana de la zona; definicin de un plan de trabajo tendiente a solucionar esos problemas, con la corres-
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pondiente asuncin de compromisos por parte de los actores responsables y la preparacin de un plan seguimiento del cumplimiento de las acciones comprometidas. En definitiva, el mecanismo impulsado por el proyecto MLCSC se basa, fundamentalmente, el cumplimiento de tres etapas claves para la formulacin de acciones locales para mejorar la calidad de la convivencia social y de la seguridad ciudadana: 1. La generacin de un espacio para el encuentro entre representantes de instituciones pblicas con diferentes responsabilidades y representantes de diferentes tipos de organizaciones de la sociedad civil; 2. El intercambio y posterior elaboracin de un diagnstico zonal, que identifique las principales problemticas que afectan desde el enfoque de la convivencia social y la seguridad ciudadana al rea territorialmente definida. 3. El diseo de posibles lneas de intervencin que sern recogidas en un Plan de Accin Local. Con el objetivo de favorecer tcnica metodolgicamente este proceso, el proyecto pone a disposicin de cada Mesa Local a tcnicos facilitadores. Se trata de operadores con perfil social y conocimiento en temas de seguridad ciudadana y convivencia que apoyan sistemticamente el proceso de trabajo en cada zona. Estos tcnicos participan activamente de las reuniones que se realizan a nivel local; aportan insumos que permiten ordenar la identificacin de problemas, la elaboracin de diagnsticos y el diseo de lneas de accin. Respecto a los problemas de convivencia y seguridad ciudadana identificados, stos varan segn la zona donde funciona cada una de las Mesas Locales. Sin embargo, como puede verse en la siguiente sistematizacin elaborada por el proyecto MLCSC, los mismos involucran campos de responsabilidad de diferentes instituciones pblicas nacionales y locales:
Principales problemas identificados4 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 Drogas (consumo y bocas de distribucin) Nios/as y adolescentes en situacin de vulnerabilidad social (calle) Pandillaje Menores en conflicto con la ley Delitos en general (hurtos, arrebatos, rapias) Espacios pblicos descuidados, basurales, caminera en mal estado Ausencia de iluminacin Carencia de espacios de socializacin para adolescentes y jvenes Mala imagen y/o desconfianza en la polica Carencias logsticas y de infraestructura para operativa y gestin policial Actividades irregulares: ferias, ocupaciones, cuidacoches Violencia intrafamiliar y conflictos entre vecinos Transporte pblico (recorridos inadecuados, frecuencias)
La experiencia de las MLCSC hasta el momento permite identificar elementos que han favorecido la gestin local de la seguridad en aquellas zonas del pas donde el proyecto se viene implementando. En este sentido, pueden sealarse como fortalezas de la iniciativa: La asuncin por parte de todos los actores involucrados del concepto de integralidad en las respuestas a los emergentes de violencia y delincuencia. La validacin de la estrategia de la gestin local de la seguridad. El desplazamiento del foco en la exclusiva responsabilidad policial como nica respuesta a los emergentes. En una estrategia de gestin local integral, la imprescindible intervencin policial se asume por la comunidad como acotada a aquellas situaciones que efectivamente lo requieren. Este mbito permite a los gobiernos locales (municipio) implementar respuestas coordinadas a las demandas de seguridad, que han pasado a ser parte de la agenda de preocupaciones planteadas por los vecinos.
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El espacio local se transforma en un mbito para que otros organismos pblicos articulen acciones e implementen intervenciones en el terreno a partir de demandas especficas. El mbito de las Mesas Locales se ha consolidado como un canal ordenado y permanente para la participacin de los representantes de las organizaciones comunitarias. Esto habilita el intercambio de informacin; la generacin de debate sobre temas de inters actual y gravitante en la zona; y contribuye a que los habitantes tengan una visin global de lo que estn haciendo los diferentes organismos pblicos.
se encontraba extramuros, en las ciudades modernas lo peligroso se halla en la propia urbe (Naredo, 2001). Sin embargo, tal vez las herramientas para enfrentar estos peligros actuales sean las mismas: el compromiso con lo colectivo y la solidaridad.
Bibliografa
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5. Conclusiones
El modelo de poltica pblica que concibe a los miedos sociales, las nuevas formas de violencia, la inseguridad y las dificultades en la convivencia como obstculos para el ejercicio pleno de los derechos humanos, est en pleno proceso de construccin. Queda mucho por hacer: cabos sueltos y contradicciones; discusiones sobre metodologas; viejas resistencias corporativas; presiones basadas en justificadas urgencias...pginas en blanco a completar entre muchas dudas y pocas certezas. Sin embargo, parece que, como en tantas otras cosas, las respuestas ya fueron escritas hace mucho tiempo. El problema es que la memoria humana es a veces inconstante, como una bolsa rota por donde se nos escapan las enseanzas y las buenas experiencias. Como bien se ha dicho, en los burgos y aldeas medievales, la seguridad provena de la organizacin de los vecinos frente a las emergencias. La naturaleza indmita y sus extraas criaturas, las catstrofes naturales o los recaudadores de impuestos, eran peligros externos frente a los que la ciudad amurallada era smbolo de seguridad. La proteccin se garantizaba a travs de la ayuda mutua, la buena vecindad, simbolizada por la campana de la iglesia que movilizaba a los vecinos ante las contingencias. Por otra parte, la mayora de los conflictos eran resueltos en el seno de la comunidad, en un contexto de control social primario (...) El nacimiento de las grandes concentraciones urbanas trajo consigo un cambio radical en el mbito de la inseguridad, del miedo. Si en la ciudad medieval amurallada el peligro
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ISSN 1850-3675
Resumen
El presente trabajo estudia las caractersticas de la seguridad en el mbito de las grandes ciudades. El desarrollo de los mbitos urbanos y la creciente necesidad de participacin ciudadana en la gestin de los asuntos polticos coincide con el surgimiento de nuevas formas de violencia que afectan a todos los vecinos. Caracterizando estas cuestiones, se plantea la necesidad de elaborar nuevas herramientas para que el Estado pueda cumplir con su deber de garanta respecto a los derechos humanos, generando mayores niveles de seguridad ciudadana. Palabras Clave: Seguridad Ciudadana - Gobierno Local - Participacin Ciudadana - Derechos Humanos.
El antiterrorismo como paradigma desalentador de la participacin ciudadana: el caso del Pas Vasco desde la teora agnstica de la pena
Matas Bailone Universidad de Buenos Aires. Instituto de Investigaciones de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin Argentina. Instituto de Derecho Penal Europeo e Internacional de la Universidad de Castilla-La Mancha.
A la persistencia de Louk Hulsman.
1. Introduccin: fortaleciendo al Dr. Jekyll

Los discursos tradicionales del Derecho penal han transitado largos derroteros para poder postular una teora de la pena que los justificara y les limitara el mbito epistemolgico. As, cada teora de la pena que produca el saber penal responda a una motivacin poltica de la que luego sospechosamente se alejaba con mayor o menor fortuna y discrecin (alienacin poltica del terico). Desde el pensamiento crtico dentro y fuera de las llamadas ciencias penales- se comenz a cuestionar la supuesta cientificidad e incontaminacin ideolgica de los discursos tradicionales sobre la pena, a la par que se distinguan dentro de los fines de la pena, aquellos que cumplan la funcin de proclamas poltico-criminales y aquellos que efectivamente produca la pena (fines manifiestos y latentes)1. Dentro del universo crtico, las lneas que siguen intentarn una deslegitimacin del antiterrorismo desde la postura de la teora agnstica de la pena del Prof. Eugenio Ral Zaffaroni. El jurista argentino entiende que el poder punitivo del Estado no es un ius puniendi, a la manera de un derecho subjetivo del Estado a punir2, como lo prueban los formidables esfuerzos realizados en el campo del derecho procesal, constitucional e internacional para rodearlo de limitaciones externas y formales, lo que no se asemeja en nada a la regulacin de un derecho subjetivo sino que constituye un enorme arsenal normativo destinado a la contencin de un poder: lejos de regular un supuesto ius puniendi, se trata de contener una potentia puniendi3. Siguiendo esta lgica, el
1. Siguiendo a Alessandro Baratta ver Zaffaroni, Eugenio Ral: En busca de las penas perdidas, Ediar, Bs. As,. 1989. 2. El neto predominio de lmites formales confirma que no existe ningn derecho penal subjetivo (o jus puniendi del sujeto estado), sino que se trata de la contencin de un poder. Los derechos subjetivos se limitan materialmente y las dudas doctrinarias se generan alrededor de estas fronteras de contenido y alcance: es lo que sucede cuando se discute acerca del derecho a la vida, al honor, a la informacin, a la propiedad, etc. Nunca se procede respecto de los derechos subjetivos dejando indefinido su contenido y limitando su ejercicio a travs de la forma, sino que se procede del modo exactamente inverso. Siendo ste el modo de limitar derechos, pocas dudas pueden caber acerca de que el otro es el modo de limitar el poder. De all que sea posible afirmar que no existe un jus puniendi, sino una potentia puniendi que es necesario contener para que no cancele todos los derechos. Zaffaroni, E. R et alios.: Derecho Penal. Parte General, 2 edicin, Ediar, Buenos Aires, 2002, p. 136. 3. Zaffaroni (2002).: op. cit., p. 44.
Abstract
This paper studies the characteristics of security in large cities. The development of urban areas and the growing need for public participation in the management of political affairs coincides with the emergence of new forms of violence affecting all residents. Characterizing these issues, this paper examines the need to develop new tools for the State to fulfill its duty to guarantee respect for human rights, generating higher levels of public safety. Keywords: Public Safety - Local Government - Citizen Participation Human Rights.
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El antiterrorismo como paradigma desalentador de la participacin ciudadana...
Derecho penal es el discurso o saber de los juristas que pretende contener y limitar aquel poder punitivo, que por su propia naturaleza de estado absoluto y policial tiende a desbordar los muros que le impone el Estado de Derecho. Por eso es necesario apuntalar el saber de las agencias jurdicas, o dicho de otra manera, fortalecer al Dr. Jekyll del jnico personaje de Stevenson. En esta dicotoma irresoluble entre poder punitivo y derecho penal, hay que plantear un saber de contencin que no cometa el error del saber crtico del iluminismo, que limitaba la potentia puniendi pero al mismo tiempo la legitimaba con sus teoras positivas de la pena. Ante el fracaso ostensible de todas estas teoras con respecto a sus fines manifiestos, slo cabe postular una teora negativa o agnstica, que tome a la pena y al sistema punitivo como un dato de la realidad al que se busca contener, de la misma forma que el derecho internacional humanitario considera a la guerra. As, es posible construir el concepto teniendo en cuenta que la pena es (a) una coercin, (b) que impone una privacin de derechos o un dolor, (c) que no repara ni restituye y (d) ni tampoco detiene las lesiones en curso ni neutraliza los peligros inminentes4, es decir, que la pena es un mero ejercicio de poder5.
2. Los Derechos Fundamentales y el desaliento

Entendiendo a los derechos fundamentales segn la concepcin ferrajoliana- como la ley del ms dbil, como alternativa a la ley del ms fuerte que regira en su ausencia, se les reconoce a los mismos una genealoga de luchas sociales y conquistas populares que ganaron un mbito de libertad y de igualdad ms justo. El derecho a la vida como derecho frente a la ley del ms fuerte fsicamente; el derecho a la inmunidad y libertad frente al arbitrio del ms fuerte polticamente; y los derechos sociales que son derechos a la supervivencia contra la ley de quien es ms fuerte econmica y productivamente6. Tales derechos fundamentales necesitan de un ambiente de libertad poltica y de participacin activa de la ciudadana para hacerlos efectivos y cada vez ms amplios. Y en un ambiente de mayor libertad poltica tendrn menos crecimiento los llamados delitos terroristas, tal como lo expres la Comisin Interamericana de Derechos Humanos en el informe de la visita ad hoc a la
4. Zaffaroni (2002): op. cit., p. 45. 5. Cfr. Bailone, Matas: El liberalismo penal: cmo procurar buenos precursores en Roxin, Claus et alios: Derecho Penal y Modernidad, Ara, Lima, 2010, p. 37. 6. Ferrajoli, Luigi: Sobre los derechos fundamentales, en Democracia y garantismo, Trotta, Madrid, 2008, p. 42.
Argentina dictatorial: la lucha contra el terrorismo requiere de una sociedad libre y democrtica, en la que los canales de participacin se encuentren abiertos, y el pleno respeto a las normas de derecho internacional de los derechos humanos y del derecho internacional humanitario7. Los derechos fundamentales pueden vulnerarse en forma indirecta a travs de la creacin de un desaliento a ejercitarlos. Este desaliento generalmente es producto de ciertas polticas pblicas que convierten en demasiado oneroso el ejercicio de un derecho constitucionalmente reconocido, y que el Estado est obligado a alentar y promover. Muchas veces el desaliento es un efecto provocado por un conjunto indeterminado de factores, que incluyen los miedos normales de la gente a su propio desconocimiento jurdico, al error judicial, a la condena social de determinadas conductas y al mayor o menor compromiso ciudadano de cada uno. Pero el desaliento que aqu nos interesa es aquel que produce el sistema penal antiterrorista tanto como consecuencia de una irresponsablemente amplia criminalizacin primaria, como de una peligrosamente descontrolada criminalizacin secundaria. La mayora de las polticas criminales antiterroristas, adems de cumplir una funcin simblica y biopoltica, responden a un paradigma de desaliento de la participacin ciudadana.
3. The Chilling effect

El efecto de desaliento (chilling effect) sobre el ejercicio de derechos constitucionales, es un concepto de la jurisprudencia norteamericana, importado en diversas ocasiones por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos. En 1963 hizo su aparicin en una sentencia de la Corte Suprema de Estados Unidos8, y desde ese momento siempre ha estado relacionado con casos comprendidos en la Primera Enmienda de la Constitucin de Estados Unidos y el impacto restrictivo que produce una sancin penal9. Si bien toda prohibicin produce un desaliento al libre actuar, la Corte Suprema de los Estados Unidos entendi al chilling effect como un recurso para declarar inconstitucionales normas que sancionaban conductas que pueden desalentar al conjunto de los ciudadanos del ejercicio de sus derechos ante el
7. Informe de la Comisin Interamericana de Derechos Humanos en Argentina, 1980. 8. Corte Suprema de Estados Unidos: Gibson v. Florida Legislative Investigation Comm., 372 U.S. 539 (1963). En: http://supreme.justia.com/us/372/539/case.html. 9. Schauer, Frederick: Fear, Risk and the First Amendment: Unraveling the Chilling Effect, Boston Law Review, vol. 58, 1978, p. 693 y ss.
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temor a ser sancionados por infringir una norma cuyo alcance resulta impreciso, ya sea por su excesiva amplitud (overbreadth) o por la vaguedad (vagueness) con que aparece definido10. La ms antigua doctrina sobre el tema seala que el efecto de desaliento se produce cuando los individuos dispuestos a realizar actividades amparadas por la primera enmienda son disuadidos de hacerlo, como consecuencia no deseada de diversas normas legales11. Cuando esas normas estatales buscan directamente desalentar o criminalizar el ejercicio de derechos polticos, ya no podramos recurrir a la doctrina del chilling effect, sino a la invalidez constitucional de esas restricciones. La verdadera esencia del efecto desaliento (chilling effect) es un acto de disuasin (deterrence)12, es decir que una conducta ha sido desalentada cuando se ha disuadido a su posible ejecutor. Schauer afirma que en el derecho la razn de la disuasin es el miedo al castigo13, es decir, toma prestado del derecho penal el perimido discurso de la prevencin general negativa. La teora utilitarista de la prevencin general negativa, iniciada por Feuberbach y Romagnosi, pretende generalizar un no comprobado efecto de desaliento para cometer delitos, producido por la pena14. A pesar de que abdicamos de entronizar en el altar de los fines de la pena la prevencin general negativa, por no ser metodolgicamente posible la generalizacin de un efecto individual, adems de no ser ticamente aceptable utilizar la libertad del ser humano como proclama poltica, para el caso en estudio no podemos negar que la pena tiene efectos sobre la determinacin a actuar de ciertos sujetos. Si est en juego el ejercicio constitucionalmente protegido de derechos fundamentales, las alarmas del Estado de Derecho deben saltar ante el mnimo peligro, y el hecho de que el mensaje que enva el Estado sea contradictorio (criminaliza conductas cercanas al ejercicio legal de derechos que el propio sistema debera fomentar) obliga al mismo
10. Cuerda Arnau, Maria Luisa: Proporcionalidad penal y libertad de expresin: la funcin dogmtica del efecto de desaliento, iustel.com, RGDP n 8, noviembre 2007, p. 18. 11. Schauer, F. ob. Cit. p. 693. 12. Corte Suprema de Estados Unidos: Freedman v. Maryland, 380 U.S. 51 (1965). Ver sentencia completa en: http://supreme.justia.com/us/380/51/case.html 13. Schauer, F. ob. Cit. p. 689. 14. Se parte de una idea del humano como ente racional, que siempre hace un clculo de costos y beneficios. La antropologa bsica es la misma de la lgica de mercado, e incluso se la ha racionalizado expresamente, aplicando el modelo econmico al estudio del delito, presuponiendo que los delincuentes son sujetos racionales que maximizan la utilidad esperada de sus conductas por sobre sus costos. Las nicas experiencias de efecto disuasivo del poder punitivo que se pueden verificar son los estados de terror, con penas crueles e indiscriminadas.() Es verdad que, eventualmente, sobre todo en casos de delitos de menor gravedad, la criminalizacin primaria puede tener un efecto disuasivo sobre alguna persona, pero esta excepcin no autoriza a generalizar su efecto, extendindolo arbitrariamente a toda la criminalidad grave, donde es de muy excepcional comprobacin emprica y ni siquiera el mismo protagonista puede afirmarla con certeza. El xito de la teora deviene de su pretendida comprobacin por introspeccin en infracciones leves o patrimoniales, pero ese procedimiento no es metodolgicamente correcto, pues quien procede por introspeccin no puede afirmar, desde su status social y tico, si el efecto disuasivo lo tiene la pena o la estigmatizacin social por el hecho mismo. Zaffaroni (2002): op. cit. p. 58.
a no dejar la ms mnima duda sobre la promocin de ejercicio de derechos constitucionales. Las reticencias que tenemos contra el uso de la pena con la finalidad manifiesta de atemorizar y contradeterminar la comisin de delitos, por restringirse derechos fundamentales en aras de un silogismo absurdo, no pueden invalidar la intencin de asegurar un mbito propicio para el ejercicio de derechos fundamentales. Dijimos que el efecto de desaliento ha sido desarrollado por la doctrina especialmente en lo referido a los derechos polticos15. La libertad de expresin es un valor afirmativo que la sociedad necesita, al igual que la participacin poltica, y cuyas ausencias resienten el desarrollo de la misma. El dao social se produce cuando las libertades garantizadas constitucionalmente no se ejercitan, ya que se da por supuesto que el intercambio libre de informacin, las abiertas crticas al gobierno y al poder econmico concentrado y la bsqueda de la verdad son valores positivos en s mismos16. Las libertades de expresin y de informacin (libertades comunicativas) mantienen en buena salud a la democracia, desde que permiten a la comunidad tener la materia prima necesaria para tomar las decisiones polticas ms ptimas17. El legislador [debe] respetar el amplio espacio (breathing space) que precisa la libertad de expresin y, en consecuencia, buscar una alternativa menos restrictiva (Less Restrictive Alternative Doctrine)18 de regulacin de esos derechos fundamentales. Para ello es necesario asentar una zona de seguridad, o de sobreproteccin estratgica del ejercicio de las libertades polticas que reconocen los textos constitucionales. Desde el Derecho Constitucional se pretende enmarcar la temtica dentro de la ptica de la dimensin institucional de los derechos fundamentales19, cuando la conducta lcita que puede ser desalentada es una conducta en ejercicio de un derecho fundamental, desde la ptica constitucional se plantea sin duda un grave problema, pues los poderes pblicos no pueden desanimar el
15. Cuando uno habla de efecto desaliento, generalmente la Primera Enmienda es lo que viene en mente Schauer, F. p. 692. Schauer comenta que los tericos de la libertad de expresin suelen dividirse en dos campos: aquellos que afirman que el derecho a la libertad de expresin es el valor afirmativo por antonomasia, y aquellos que dicen que slo la negacin de este derecho por parte del Estado es lo que nos debe preocupar. (Cfr. Schauer, op. cit., p. 691, nota 35.) 16. Schauer, op. cit., p. 693. Los valores que la sociedad protege a travs de la libertad de expresin pueden ser agrupados en cuatro grandes categoras: 1) la satisfaccin individual de los sujetos, 2) la obtencin de la verdad, 3) la participacin de los miembros de la sociedad en los procesos decisorios, y 4) el mantenimiento del balance entre cambio y estabilidad en la sociedad. Cfr. Emerson, Thomas: Toward a General Theory of the First Amendment, 72 Yale L.J. 877, 887-91 (1963). 17. Vid. Barendt, E. Freedom of speech, Oxford University Press, 2005. Jurisprudencialmente: Estados Unidos, New York v. Sullivan, 376 U.S. 254 (1964); Alemania, Lth Urteil, BverfGE 7, 198; CECH, Asunto Lingens contra Austria, STEDH 8 de julio de 1986; Espaa, STC, 6/1981. 18. Cuerda Arnau, Maria Luisa: op. cit. p. 19. 19. Siguiendo a Peter Hberle ver De Domingo Prez, Toms: La argumentacin jurdica en el mbito de los derechos fundamentales: en torno al denominado chilling effect o efecto desaliento, en Revista de Estudios Polticos del CEPC, N 122, 2003.
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ejercicio de los derechos fundamentales, sino que se encuentran por el contrario obligados a promoverlo20. El Tribunal Europeo de Derechos Humanos tambin ha usado la expresin desaliento para referirse a los efectos de ciertas polticas pblicas21. En el caso Castells se le dijo al Estado espaol que el sistema punitivo es el ltimo recurso y debe ser extremadamente moderado para no perjudicar la crtica poltica22. En el asunto Incal contra Turqua (1998) se habl tambin de la violacin del principio de proporcionalidad y de criminalizacin de la disidencia poltica23. Pero muy recientemente el mismo Tribunal de Estrasburgo ha omitido cualquier referencia al desaliento en el caso Leroy c. Francia (2/10/2008), donde un humorista grfico haba sido condenado por un tribunal francs por glorificacin del terrorismo al haber hecho un dibujo irrespetuoso de las torres gemelas neoyorquinas. Mientras el dibujante pretenda retratar un evento de la realidad con la mirada cida de los caricaturistas, al mismo tiempo que expresaba su ideologa antiamericanista a travs de una imagen satrica24, el TEDH no entendi que con la condena se haya vulnerado el artculo 10 de la CEDH, y aleg que como la caricatura se haba publicado en el Pas Vasco, esto llevaba implcito un peligro grave por ser una zona polticamente sensible.
4. La cuestin del terrorismo

El terrorismo es una vieja etiqueta con la que se suelen cerrar las discusiones profundas y las crticas institucionales; frente al fantasma del terrorismo
20. Martnez-Pujalte, Antonio Luis: Algunos principios bsicos en la interpretacin de los derechos fundamentales, citado por De Domingo Prez, Toms: op. cit., p. 153. 21. hay que evitar que los ciudadanos se desanimen por el temor de sanciones penales o de otra naturaleza, y desistan de opinar sobre tales problemas (Asunto Barford, TEDH, sentencia de 22 de febrero de 1989, pargrafo 29). 22. El seor Castells, en el artculo litigioso, presentaba una larga lista de asesinatos y atentados perpetrados en el Pas Vasco y denunciaba la impunidad, calificada por l como insultante, de la que disfrutaban sus autores. Denunciaba la pasividad de las autoridades, que, en su opinin, no hacan nada para descubrirlos, a diferencia de otros supuestos en que se haban mostrado muy activas. Interpretando esto ltimo en el sentido de connivencia con los culpables, atribuy la responsabilidad de estas acciones al Gobierno y a los partidarios del mismo. Sin duda, se trataba de graves acusaciones. Pero, al expresarlas, el demandante no haca otra cosa que ejercer legtimamente su derecho de libertad de opinin y de expresin. Este derecho ha sido violado en el caso enjuiciado en la medida en que el seor Castells fue procesado y condenado por haber escrito y publicado los que pensaba en relacin a una cuestin de inters pblico: en una sociedad democrtica no es admisible que se pueda sancionar por esto. Voto particular concordante del Juez De Meyer, TEDH, Castells vs. Espaa, 23 de abril de 1992. 23. El TEDH entendi que el legtimo propsito de tutelar el orden pblico, no autorizaba, sin embargo a adoptar una medida que calific de desproporcionada por vulnerar el derecho a la libertad de expresin, especialmente reforzada cuando nos hallamos en el mbito de la crtica poltica. Cuerda Arnau, M. Luisa: op. cit. p. 20. 24. El formato de las caricaturas y las stiras ayudan a la gente a ver el evento desde otro ngulo, desde otra perspectiva. A veces los caricaturistas son provocativos, con una dosis de humor negro. Y a veces son irrespetuosos con las vctimas, minoras y con los gobiernos. Pero acaso no es eso lo que una caricatura es? El propio TEDH en otra reciente decisin ha declarado que las stiras deben ser consideradas una forma de expresin artstica y comentario social que, exagerando y distorsionando la realidad, es intencionalmente provocativa. El mensaje de la caricatura de Leroy estaba enfocado en la destruccin de los smbolos del imperialismo norteamericano, y no en la glorificacin del terrorismo. Voorhoof, Dirk: European Court of Human Rights: where is the chilling effect? Ghent University, Blgica, en: www.coe.int/t/dghl/standardsetting/media/confantiterrorism/ECHR_en.pdf
no cabe ninguna argumentacin posible, slo la clausura del pensamiento. La mayora de los Estados que en el pasado usufructuaron la imagen del terrorismo insurgente, ahora se encuentran muy cmodos con los rtulos que el nuevo antiterrorismo reparte a unos y otros25. Pases como Colombia y China26, que an hoy mantienen la dialctica canalla que en los setenta instalaron los sangrientos terrorismos de estado del cono sur, son algunos de los pases ms colaboracionistas con el nuevo antiterrorismo global27. El reciente informe del Panel de Juristas Eminentes de la Comisin Internacional de Juristas sobre el antiterrorismo en el mundo (Assessing Damage, Urging Action) remarca la necesidad de aprender las lecciones del pasado. El hecho de que en muchos pases la lucha antiterrorista haya degenerado en terrorismo de estado, a travs de legislaciones de emergencia y de estados de sitio, nos alertan de los peligros del presente. El antiterrorismo, como la expresin ms burda del estado de polica, tiende siempre a minar las bases del estado de derecho. Cualquier elemento de contencin que se le interponga lo supera a travs del recurso a la emergencia, a la que define como la situacin excepcional que har mantener en pi a todo el sistema, cuando en realidad es un elemento extrao que termina por implosionar todo el ordenamiento legal ordinario28. La perenne emergencia como la defini sabiamente Sergio Moccia- se instala en nuestros cdigos penales y nunca los abandona. Cada vez que las agencias polticas incorporan normas excepcionales al sistema punitivo, el derecho penal pierde capacidad de accin y reaccin. Una de las excusas menos originales para instaurar el imperio de la emergencia ha sido desde siempre el terrorismo.
25. Para algunos Estados que en el pasado rutinariamente abusaron de los derechos humanos, el antiterrorismo es simplemente la novsima excusa detrs de la cual se pueden esconder. Informe Assessing Damage, Urging Action del Panel de Juristas Eminentes, Comisin Internacional de Juristas, Ginebra, 2009, p. 17. 26. China negoci con Estados Unidos la represin y el encarcelamiento en Guantnamo de varios uigures que eran perseguidos polticos del gobierno chino. Cfr. Norberg, Naomi A harmonized approach to combating international terrorism? Roadwork ahead en Delmas Marty Pieth Sieber Les chemins de LHarmonization Pnale, SLC, Paris, 2008, p. 214. Ver tambin: Bernstein, Richard: Washington Has a Uighur Problem, Too, New York Times, 16/06/2009, http://www.nytimes. com/2009/07/16/us/16iht-letter.html. En Colombia la Comisin Internacional de Juristas ha reconocido la grave situacin de derechos humanos y persistente impunidad agenciada como poltica gubernamental por parte de las autoridades colombianas, adems de los reiterados ataques a la independencia del Poder Judicial. La Comisin Colombiana de Juristas denunci ante el Consejo de Derechos Humanos de Naciones Unidas diversas ejecuciones extrajudiciales que produce el ejrcito colombiano y las fuerzas paramilitares con innegables vnculos al Poder Ejecutivo. Cfr. Informe de la Comisin Colombiana de Juristas en http://www.coljuristas.org/ archivos/1Intervencion_punto_4FINAL.pdf. En 2008 el Tribunal Permanente de los Pueblos conden al estado colombiano y a varias empresas multinacionales por crmenes de lesa humanidad, por el saqueo de los recursos naturales y la participacin en el conflicto armado. 27. De triste memoria es el pedido del presidente Uribe para que Estados Unidos iniciara en Colombia una guerra contra el terrorismo como en Irak, sin menoscabar que se viene llevando a cabo desde hace aos algo ms silencioso y terrorfico con la participacin del ejrcito norteamericano. 28. La emergencia no se presenta ms como medida excepcional de garanta para el sistema o de recarga en caso de necesidad, sino como alimento constante e imprescindible del mismo. Con un smil muy al uso podra decirse que la emergencia se ha convertido en la droga del sistema y, como esta, produce habituacin y dependencia y quiz tambin, del mismo modo, su muerte. Bergalli, Roberto, Introrduccin a Serrano Piedecasas, Jos Ramn: Emergencia y crisis del estado social, PPU, Barcelona, 1988, p.VIII.
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Cualquier legislacin de emergencia se construye sobre los prejuicios ms bajos e infundados de una sociedad, en ellos encuentra su tierra de promisin. Sobre base tan innoble slo puede construirse una normativa oportunista y simblica, que slo busca el rigorismo represivo y la cada de todas las garantas posibles. Todas las improvisaciones que propone la cultura de la emergencia son la exacta contracara de las tcnicas legislativas inspiradas en los criterios de una poltica criminal eficiente y racional. Abarcar fenmenos tan complejos como los ataques masivos e indiscriminados acudiendo slo al derecho penal significa no reconocer la complejidad del fenmeno, reducindolo a una cuestin slo de orden pblico29. Y el nuevo antiterrorismo con su paradigma blico de respuesta, slo escapa del derecho penal para evitar los ltimos muros de contencin que le quedaban. El Panel de Juristas Eminentes remarc la necesidad de que cualquier emergencia deje intocables al sistema internacional de derechos humanos y al de derecho internacional humanitario, ya que ambos complejos normativos fueron creados en pocas convulsivas para afrontar las crisis, y nunca podrn ser vistos como un lujo de las democracias30. En Espaa la emergencia paradjicamente logr status constitucional. La Constitucin espaola contiene la consagracin de la suspensin mediante posterior Ley orgnica- de ciertos derechos fundamentales para personas determinadas, con la excusa de combatir el llamado terrorismo (artculo 55.2). Lo que Arroyo llam estado de excepcin permanente intuitu personae, que legitima las excepcionales leyes procesales reductoras por no decir negadoras- de derechos fundamentales, no es ni suspensin ya que no es temporalmente acotada-, ni individual ya que la norma tiene como destinatario a una generalidad31. Las violaciones ms graves de los derechos fundamentales en el mbito del proceso penal se han producido al amparo de este ignominioso artculo del texto constitucional, que ha instaurado por primera vez en un Estado europeo la ordinarizacin de un derecho de emergencia. La legislacin antiterrorista de la mayora de nuestros pases responde a estereotipos creados por las agencias policiales, como de hecho sucede
con todo el derecho penal ordinario32. Pero en los delitos de terrorismo el estereotipo se conjuga con los enemigos que una sociedad ya tiene introyectados e individualizados polticamente. El efecto criminalizador sobre las minoras portadoras del estereotipo negativo ha producido en la actualidad que renazca la islamofobia33 o que ciertos colectivos con reclamos de reforma institucional, soberana o autodeterminacin como la izquierda abertzale34 sean segregados del debate poltico. Una de las principales batallas que hay que dar contra el antiterrorismo, es la misma que desde hace varias dcadas se da entre el abolicionismo radical y el derecho penal: la delimitacin conceptual. Mientras el abolicionismo niega una realidad ontolgica y homogeneizante de lo que las agencias polticas llaman delitos, nosotros debemos atacar la idea de que una pluralidad de eventos violentos y conflictivos sean caratulados y simplificados como terrorismo. Ante el fracaso poltico y jurdico de conceptualizar al terrorismo35, debemos evitar la etiqueta fcil y la nomenclacin prejurdica. Zaffaroni nos dice que la inviabilidad de la perspectiva formal obliga a ensayar una perspectiva realista, desde la cual la dificultad formal muestra que el terrorismo no
32. la respuesta poltica que se concreta en legislacin es siempre una reaccin frente a la demanda que llega cargada con el estereotipo negativo, o sea, con una cierta imagen del criminal masivo que se separa de la realidad en diferente medida. Es natural que una legislacin que nace condicionada de esta manera, tienda de preferencia a satisfacer el reclamo pblico y, por ende, a captar al estereotipo que opera en la comunicacin y en el imaginario colectivo y de las agencias policiales. La experiencia criminolgica ensea que los estereotipos orientan la accin policial, dando lugar a una selectividad criminalizante ampliamente conocida en el campo de la delincuencia comn. La transferencia de esta caracterstica a la investigacin de delitos no convencionales, como son los atentados masivos e indiscriminados, constituye un serio obstculo para su eficacia, pues por lo general encaminan las investigaciones haca objetivos falsos. Dado que la seleccin criminalizante en el delito se produce en buena medida por estereotipo, en los delitos no convencionales se sigue el mismo camino, o sea, que no es verdad que no haya estereotipos, sino que stos son el principal obstculo para su prevencin eficaz. El resultado de este fenmeno es preocupante, porque desva la accin policial de la prevencin efectiva de esos crmenes, al privilegiar la seleccin por estereotipo que, por lo general, va a dar con personas no vinculadas a ellos. Zaffaroni, Eugenio Ral: Observaciones generales sobre los mecanismos de desplazamiento lesivos de derechos humanos, indito. 33. Ciertas declaraciones pblicas son catalogadas como glorificacin del terrorismo si el emisor es un miembro de la comunidad islmica o como una simple opinin poltica si es expresada por un europeo. As sucedi en Gran Bretaa cuando Sheykh Yusuf al-Qaradawi fue arrestado por decir que entenda porqu un palestino oprimido se converta en hombre-bomba, y no le pas lo mismo a la esposa de Tony Blair al decir algo parecido. 34. Que la existencia legal de una izquierda abertzale (patritica vasca) que no condene pblicamente la violencia armada de ETA no slo no comporta un apoyo a este tipo de lucha y la consiguiente tentativa de prolongarla en el tiempo sino que, por el contrario, es necesaria (esta izquierda) para la solucin del conflicto poltico, y, con ello, para el cese de ese tipo de lucha (que es una tragedia muy dolorosa), y el deseado advenimiento de la paz, siendo, como digo, la existencia legal de esta fuerza poltica nada menos que una conditio sine qua non de ese feliz advenimiento. Por lo dems, el patriotismo vasco es una idea legtima aunque, hoy por hoy, y aqu est una clave del conflicto, no sea legal, hecho en el que se basa y se explica la violencia que padecemos. Sastre, Alfonso: Carta abierta a los magistrados espaoles de Octubre de 2009, http:// eltaburete.wordpress.com/2009/10/15/de-alfonso-sastre-carta-abierta-a-los-magistrados-espanoles/ La Sala especial de la Ley de Partidos Polticos del Tribunal Supremo espaol, al tratar la ilegalizacin de ANV en 2008, habl de dos conceptos de izquierda abertzale: con el concepto de Izquierda Abertzale se alude en el Pas Vasco a toda izquierda nacionalista, pero cuando ETA utiliza aquella expresin, lo hace refirindose a aquella parte de la izquierda abertzale que colabora con sus objetivos. STS ANV de 22 de septiembre de 2008. 35. Desde 1936 hasta 1980 se han adoptado 109 definiciones convencionales sobre el terrorismo. Naciones Unidas tiene 13 convenios especiales sobre el terrorismo, y a pesar que en 1997 comenz el derrotero del famoso Convenio General de Terrorismo de las Naciones Unidas, dicho texto todava est lejos de ver la luz, y a pesar de que lo haga, ser subsidiario de todos aquellos convenios, que no perdern vigencia.
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29. Moccia, Sergio: La perenne emergenza. Tendenze autoritarie nel sistema penale, Edizione Scientifiche Italiane, 2 edicin, Npoles, 1997, p. 54. 30. Informe Assessing Damage, Urging Action, op. cit., p. 18. 31. Arroyo Zapatero, Luis: Terrorismo y Sistema Penal, en AAVV Reforma Poltica y Derecho, Ministerio de Justicia, Madrid, 1985, p. 158.
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es un concepto sino un problema36. Tratando al terrorismo como una cuestin o problema, slo nos queda definirlo como lo que realmente es: un ataque masivo e indiscriminado contra la vida y la integridad fsica de las personas37. Teniendo en cuenta que si incorporamos al concepto la nocin de finalidad, que es lo que siempre hizo la legislacin espaola, corremos el riesgo de criminalizar la contienda poltica y la disidencia no convencional, que es lo que sucede en la Espaa constitucional. Todo el gran arco de violencia poltica y disidencia social que ha pretendido ser abarcado y rotulado con el mote de terrorismo a lo largo de los aos, no han sido ms que conflictos que las agencias polticas resuelven por la va fcil: el sistema punitivo. La violencia anti-institucional o del oprimido siempre ha sido catalogada como grave delincuencia organizada38. El hecho que desde el 2001 el llamado terrorismo de matriz islmica sea polticamente algo difuso y est motivado religiosamente, no desplaza la raz del problema, que sigue siendo la respuesta unvoca que el poder le da a estos fenmenos. Todo esfuerzo del saber penal y de las agencias jurdicas debe ser de contencin, teniendo muy presente que el peligro en ciernes de toda legislacin antiterrorista desbordada es la mutacin en terrorismo de estado. Desde las medidas racionales de prevencin que nadie discutira seriamente- es fcil el desplazamiento hacia el quiebre de la regla del Estado de Derecho, y a su vez, de sta, al crimen de estado. Ningn crimen de estado se comete sin ensayar un discurso justificante, y el riesgo en tiempos del terrorismo es que la prevencin de crmenes de destruccin masiva e indiscriminada, si bien fuera de toda duda es imprescindible, pase rpidamente a ser la nueva justificacin putativa del crimen de estado39.
5. El antiterrosimo como desalentador

Una legislacin antiterrorista irresponsable es peligrosa por dos motivos: porque distrae e impide la verdadera prevencin de ataques de destruccin masiva, y porque restringe el ejercicio de derechos fundamentales; cuando no es a travs de supresiones o limitaciones directas de los mismos, lo es a travs del desaliento a la participacin ciudadana que se logra concomitantemente.
36. Zaffaroni, Eugenio Ral: op. cit. 37. Ante la produccin de ataques masivos e indiscriminados contra la vida o la integridad fsica de las personas, desde siempre considerados delitos de mxima gravedad y conminados con las ms graves penas en todo el mundo, los legisladores nacionales sancionan leyes que los incriminan nuevamente o los dan por penados, pero con motivo de esos crmenes y con el fin manifiesto de combatirlos y prevenirlos, convierten en delito otras conductas que son diferentes en cada pas y, adems, establecen excepciones a las garantas penales y, sobre todo, procesales penales y limitan otras libertades individuales, o sea, que acotan los derechos humanos de la llamada primera generacin. Zaffaroni, E. R.: op. cit. 38. Se recomienda ampliar en: Ruggiero, Vincenzo: La violenza poltica, Laterza, Roma, 2008. 39. Zaffaroni, E. R. op. cit.
En Chile, adems de la persistencia de la Constitucin Poltica del dictador Pinochet, la legislacin antiterrorista que viene de esa misma poca, tiene un destinatario prefijado: las protestas no institucionales del pueblo mapuche. A los pueblos originarios de la Araucania, que provocan incendios rituales de acuerdo a su tradicin milenaria y que protestan contra la usurpacin de territorios comunales, le es aplicada la legislacin contra el terrorismo y su correlativa relajacin de garantas procesales, a la vez que son vctimas propiciatorias de la ms iracunda violencia policial40. En la mayora de las democracias occidentales las normas antiterroristas sirven para perseguir las manifestaciones antiglobalizacin y antisistema, o para aplastar los movimientos nacionalistas pro-autodeterminacin (Pas Vasco, Irak, etc.). Dijimos que el efecto de desaliento a ejercitar los propios derechos constitucionales se produce tanto por la tipificacin, como por la aplicacin de los tipos a los casos concretos. El hecho de que existan tipos penales tan abiertos, vagos e indeterminados, aumenta exponencialmente el efecto criminalizante de las agencias policiales, cuyo poder arbitrario es habilitado por el legislador, en una ilegal transferencia de poder legisferante al mbito ejecutivo. La doble tipificacin de delitos que ya estaban comprendidos en las viejas normativas seala que el camino de la emergencia es siempre simblico y poco serio. En Espaa las normas penales antiterroristas vienen del franquismo, y slo cambia el rgano judicial que conocer de estos delitos: del ignominioso Tribunal de Orden Pblico y la jurisdiccin militar a la Audiencia Nacional. Adems de carecer de una definicin expresa de terrorismo, el Cdigo espaol de 1995 no define lo que son bandas armadas u organizaciones terroristas, lo que afecta gravemente el principio de legalidad, ni tampoco se precisa lo que el legislador pretende comprender al hablar de paz pblica. A pesar que el concepto histrico de terrorismo en Espaa estuvo vinculado a dos grandes elementos estructurales, la organizacin y la finalidad terrorista, la incorporacin del tipo de terrorismo individual o no organizado (art. 577)41 pretende abarcar
40. La represin que ejerce el Estado en el conflicto mapuche es selectiva. Se dirige solo a las resistencias que se han organizado al margen de las vas institucionales, tendiendo a neutralizarlas o suprimirlas, no a todo el pueblo mapuche, por lo que en mi opinin es incorrecto desde la objetividad- hablar de criminalizacin de las demandas mapuche y es ms correcto hablar de criminalizacin de las resistencias al biopoder. Y esta criminalizacin se ejerce usando y abusando de las prerrogativas que entrega la legislacin, tanto comn, como especial. Concretamente el control penal que se ha ejercido sobre el conflicto, particularmente desde la transicin democrtica, ha ido paulatinamente deslizndose por la pendiente del autoritarismo. Villegas Daz, Myrna: El mapuche como enemigo en el Derecho (Penal), consideraciones desde la biopoltica y el derecho penal del enemigo. En Portal Iberoamericano de las Ciencias Penales, www.cienciaspenales.net. 41. Donde se contempla la actuacin de alguien que no pertenece, ni participa, ni colabora con bandas armadas u organizaciones terroristas, pero que realiza acciones tpicas con la finalidad de subvertir el orden constitucional o alterar gravemente la paz pblica, o la de contribuir a estos fines atemorizando a los habitantes de una poblacin o a los miembros de un colectivo social, poltico o profesional. En la Exposicin de Motivos, el legislador planteaba la creacin de este tipo penal para alcanzar al terrorismo urbano desvinculado de las bandas armadas, pero que comparte los fines de las mismas. El Grupo de Estudios de Poltica Criminal propone la supresin del artculo 577, principalmente por la ausencia del elemento organizativo que es esencial para la calificacin de un hecho como terrorista. Cfr. Grupo de Estudios de Poltica Criminal: Una alternativa a la actual poltica criminal sobre terrorismo, Valencia, 2008.
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conductas disidentes que antes eran meros delitos de desrdenes pblicos42. El elemento teleolgico requerido por la legislacin espaola para agravar delitos como terroristas no deja menos dudas. La finalidad de subvertir el orden constitucional es fundamentalmente poltica y se corre el riesgo grave de punir la crtica institucional no convencional. La otra finalidad alternativa, la de alterar gravemente la paz pblica, lleva implcito el riesgo de la confusin con los delitos comunes de desrdenes pblicos. La indeterminacin sobre lo que es la paz pblica lleva a otro gran choque con el principio de legalidad, y a confundir los objetivos del actuar con las consecuencias del mismo. As, mientras slo se pretenda violentar el orden constitucional, la comisin de delitos graves produce casi inexorablemente la etrea alteracin de la paz pblica43. La finalidad de subvertir el orden constitucional plante problemas a nivel jurisprudencial cuando se juzgaron los ilcitos cometidos por miembros de fuerzas de seguridad del Estado en su lucha contra el terrorismo etarra44. All se neg la existencia del terrorismo de Estado, al pretender que las acciones ilegales de las fuerzas del orden no podan caracterizarse de contrarias al orden constitucional ya que pretendan defenderlo de los ataques terroristas. As quedaba claro que lo que no se poda atacar era la Constitucin de 1978 como un baluarte del status quo poltico de la Transicin, pero que los principios fundamentales del Estado de Derecho no tenan la misma proteccin45. Otro de los problemas graves de la legislacin antiterrorista espaola es el artculo 576 donde se castiga la colaboracin con las actividades o finalidades de una banda armada, organizacin o grupo terrorista. El sujeto activo aqu es ajeno a la organizacin delictiva y realiza conductas de cooperacin sin un plan concreto. El tipo penal es peligrosamente abierto y abarca conductas en principio irrelevantes, o que seran actos preparatorios o de encubrimiento impunes. Pero apelando a este artculo se pretende sancionar cualquier gnero de actos de favorecimiento en los que exista dificultad probatoria. El mismo artculo plantea el problema de que las finalidades o actividades de una organizacin sean definidas in totum como terroristas, y de esta manera ilegalizar conductas no slo impunes sino legalmente protegidas.
42. Capita Remezal, Mario: Anlisis de la legislacin penal antiterrorista, Colex, Madrid, 2008. p. 258. 43. Capita Remezal, Mario: op. cit. p. 6. 44. la actividad delictiva de Amedo y Domnguez no debe entenderse, declara la sentencia, como un delito de asociacin terrorista sino de mera asociacin ilcita comn por cuanto la finalidad perseguida por dichos funcionarios no es la de oponerse al sistema constitucional sino, antes al contrario, defender la estabilidad del mismo aunque ello se realice por medios jurdicamente reprochables. Lamarca Prez, Carmen: Sobre el concepto de terrorismo (A propsito del caso Amedo), en Anuario de Derecho Penal y Ciencias Penales, Ministerio de Justicia, fascculo II, tomo XLVI, mayo-agosto de 1993, p. 535. 45. La nica defensa que se puede hacer del Estado de Derecho es desde la legalidad, respetando la propia Constitucin que prohbe mtodos al margen del ordenamiento jurdico. Subvertir el orden constitucional es alterar o destruir por medios delictivos la aplicacin de la Constitucin y el funcionamiento de las instituciones del Estado, especialmente de los derechos y libertades de los ciudadanos. Capita Remezal, Op. Cit., p. 246.
No menos preocupante es el artculo 578 de exaltacin del terrorismo (reformado por la LO 7/2000) que criminaliza la disidencia poltica y la crtica institucional (vulneracin a la libertad ideolgica art. 16.1 CE) al punir la apologa de la apologa del terrorismo, y al conferir a las vctimas de los delitos terroristas un status superior y desigual al de las dems vctimas, puniendo en forma especfica lo que no es ms que una injuria o un delito contra la integridad moral. Es por la aplicacin de la figura de colaboracin con banda armada (aunque en su redaccin preconstitucional) lo que llev al Tribunal Constitucional a hablar de efecto de desaliento. Lo hizo al resolver el amparo presentado por la Mesa Nacional de Herri Batasuna, que haba sido condenada por la Sala Segunda del Tribunal Supremo a la pena de siete aos de prisin, una multa de 500.000 pesetas, con las accesorias de suspensin de cargo pblico y derecho de sufragio pasivo, como autores de un delito de colaboracin con banda armada. Dicha colaboracin consisti en el reenvo a los medios de comunicacin de una cinta de vdeo donde la organizacin ETA comunicaba los trminos del cese de la violencia armada, para que fuera emitido en los espacios pblicos que le correspondan al partido poltico Batasuna. La sentencia 136/1999 del Tribunal Constitucional habl del desaliento que la desproporcin de la reaccin punitiva produce sobre ciertos derechos fundamentales46, y as se integraba este efecto a la estructura argumental del principio de proporcionalidad47. Aunque la doctrina mayoritaria espaola48 postula que el desaliento siempre es un problema de legalidad y nunca de proporcionalidad, que en la tipificacin vaga o falta de taxatividad se encuentran las causas del desaliento, lo cierto es que como ensea Cuerda Arnau puede producirse en ambos momentos del sistema punitivo. Las reacciones desproporcionadas en sede judicial requieren que un ulterior anlisis de prohibicin de exceso tenga en cuenta el posible desaliento. Cuerda Arnau acierta al remarcar que la doctrina del desaliento no persigue atajar problemas de legalidad () El mandato de indeterminacin no precisa recurrir a argumentos como el desnimo para salir airoso ante una eventual vulneracin. La utilidad que reporta la doctrina que se comenta es, segn creo, la de operar como exigencia adicional de justificacin frente a tipos que, pese a su relativa
46. Derecho a la libertad ideolgica (art. 16.1 de la Constitucin) y a la participacin en los asuntos pblicos (art. 23.1 CE). 47. Cuerda Arnau, Maria Luisa: op. cit, p. 18; Cuerda Riezu, Antonio: Proporcionalidad, efecto desaliento y algunos silencios en la sentencia del Tribunal Constitucional 136/1999, que otorg el amparo los dirigentes de Herri Batasuna, en Diez Ripolles La ciencia del derecho penal ante el nuevo siglo : libro homenaje al profesor doctor don Jos Cerezo Mir, 2002, p. 254. 48. Jos Luis Dez Ripolles, Gloria Lopera Mesa, entre otros.
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indeterminacin, superan el filtro de la legalidad49. En el marco de la lucha antiterrorista espaola uno de los puntos ms discutidos es la poltica de ilegalizacin de partidos. Son muchos los comentarios que podemos hacer al respecto, sobre la posibilidad de proscribir de la contienda electoral y del debate pblico a colectivos enteros de individuos. La Comisin de Venecia del Consejo de Europa ha remarcado los peligros de este tipo de polticas en pases como Turqua y Espaa. En 2009 el Tribunal Supremo espaol anul las candidaturas a las elecciones al Parlamento Europeo del partido Iniciativa Internacionalista - Solidaridad entre los Pueblos (II-SP), al amparo de las demandas incidentales de ejecucin de la sentencia del TS de marzo de 2003 de ilegalizacin de los partidos HB, EH y Batasuna, por considerarse a la lista impugnada una sucesin de estos ltimos50. Las demandas presentadas por el Ministerio del Interior y el Ministerio Pblico Fiscal argumentaban la continuacin fraudulenta del entramado Batasuna en los claros mensajes de identificacin con la liberacin de Euskal Herria o en la negativa a admitir preguntas en las ruedas de prensa de II-SP sobre la violencia terrorista. Tambin remarcaban la vinculacin de los cabezas de lista, promotores y hasta simpatizantes y eventuales votantes con los partidos ilegalizados (Alfonso Sastre, Doris Benegas, ngeles Maestro, entre otros), slo por haber firmado algn documento poltico a favor de los presos etarras o haber participado en manifestaciones independentistas de la llamada Izquierda Abertzale. Se lleg a mencionar la calidad de testigo en un caso seguido ante la Audiencia Nacional en 1998 de una candidata, lo cual se transforma en una amenaza a quienes testifiquen en procesos relacionados con el terrorismo. El auto del TS aplic analgicamente un artculo de la ley electoral que restringe el derecho a acceder a los cargos pblicos y todo con un nivel probatorio ms que exiguo. La lista electoral anulada recurri en amparo al Tribunal Constitucional, y ste lo tramit como amparo electoral. Por primera vez, y por unanimidad, el TC contradeca una sentencia de la sala 61 (de la Ley Orgnica del Poder Judicial) del TS. Al conceder el amparo a la lista de II-SP, el TS consider vulnerados los siguientes derechos constitucionales: derecho a participar en los asuntos pblicos, derecho a la libertad ideolgica
49. Cuerda Arnau, M Luisa: op. cit. p. 26.
y el principio de igualdad. Lo central del amparo recay en las pruebas aportadas por los demandantes y aceptadas por el TS. La mera acumulacin de datos que no tengan entidad probatoria de la sucesin de un partido ilegalizado, no permite al conjunto de ellos constituir una prueba. El TC atac la escasa relevancia de los actos indicados por el TS, ya que son slo acreditativos en principio de una inclinacin ideolgica que en absoluto puede merecer censura en nuestro rgimen constitucional democrtico, por ms que eventualmente pueda ser compartida por quienes pretendan hacerla valer por medio de la violencia, circunstancia sta que no ha quedado probada concurra en los promotores y dirigentes de la coalicin demandante de amparo51. El endeble material probatorio en que se haba basado el auto del TS, no hizo necesario que el TC analizara la ausencia de condena de la violencia terrorista por parte de II-SP, que en muchos casos sirve como contraindicio de sucesin de partidos ilegalizados, y as fallara a favor de los recurrentes, al considerar que tal pobreza probatoria no puede justificar el sacrificio de derechos fundamentales de participacin poltica en trminos de igualdad y de libre defensa y de promocin de la propia ideologa. El TS tambin remarcaba la identificacin de la lista de II-SP con los firmantes de los avales de las candidaturas, algo sobre lo que la agrupacin carece de control, y segn el TC sera plantear una impropia responsabilidad jurdica por la sola adhesin de terceros. De igual manera el TC rechaz la idea de que la movilizacin del voto que habra correspondido a las formaciones ilegalizadas sea una finalidad objetable. El TC recordaba en la sentencia que la Constitucin no requiere el concepto de democracia militante, y que no cabe excluir ideologa alguna, ni por su contenido o fundamentos, ni por los medios de los que eventualmente quieran valerse quienes la defiendan, salvo que stos sean violentos. En este amparo el TC no necesita recurrir al efecto desaliento debido a que el anlisis del auto de TS se agota principalmente en el pattico y tragicmico nivel probatorio acreditado. Tampoco lo dice respecto de la cuestin formal, ya que el Constitucional no entra en las materias planteadas por los amparistas, como por ejemplo los plazos y la inviabilidad de anular candidaturas a travs del procedimiento de ejecucin de sentencias. Pero est por dems
50. Como anlisis detallado de los autos del TS y del TC recomiendo: Vrgala Foruria, Eduardo La admisin de Iniciativa Internacionalista a las elecciones europeas de 2009: el Tribunal Constitucional corrige acertadamente la decisin del Tribunal Supremo en Revista espaola de Derecho Constitucional, N 87, Septiembre Diciembre de 2009, Centro de Estudios Polticos y Constitucionales, Madrid, Espaa, p. 315. All afirma el autor que la frmula de encajar en un incidente de ejecucin de sentencia la impugnacin de candidaturas no es admisible p. 319. 51. STC 126/2009, de 21 de mayo, FJ13.
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demostrado el amedrentamiento que produce el sistema judicial con respecto a los ciudadanos que comulgan con las ideologas de los partidos ilegalizados, aunque no lo hagan por medios violentos. Adems, las opiniones pblicas de las autoridades gubernamentales, no hacen ms que confirmar una poltica de proscripcin del nacionalismo separatista52.
7. Conclusiones
A lo largo de estos desordenados pensamientos hemos tratado de sealar los peligros de un antiterrorismo desbordado, de una poltica criminal ineficiente y de las polticas pblicas que tienden a criminalizar la disidencia poltica profunda. Zaffaroni y Paredes Castan vienen recordando a Carl Schmitt, que en su Teora del partisano deline el perfil del terrorista en nuestras sociedades: el partisano, segn Schmitt, es aquel sujeto poltico que asume la enemistad poltica como una enemistad absoluta, puesto que pretende destruir el espacio poltico constituyente realmente existente y sustituirlo por otro diferente A diferencia de la mera organizacin criminal el partisano sigue buscando su legitimidad en el mbito de lo poltico53. Esta es la radiografa del lugar que ocupa el terrorista en el esquema social, y el hecho de negar esta realidad es uno de los malos comienzos de cualquier poltica criminal que pretenda hacerle frente. El antiterrorismo, como anttesis y sntesis de la violencia poltica, reproducida hasta el infinito, provoca el retraimiento de la participacin ciudadana en la cosa pblica. Una criminalizacin primaria que repose solamente en el reclamo securitario y que evoque emergencias para poder desprenderse de los controles del Estado de Derecho, sumado al alto nivel selectivizante de la criminalizacin secundaria y a la transferencia de poder a las agencias ejecutivas, obviamente producen un alarmante efecto de desaliento sobre la vida poltica comunitaria. En muchos casos, especialmente all donde el terrorismo es endilgado a luchas polticas agnicas, al independentismo o a la crtica institucional basamental, el desaliento no es un efecto secundario no deseado, sino un paradigma profesado por las propias fuerzas ejecutivas: se busca directamente
52. El Ministro del Interior del gobierno espaol de Rodriguez Zapatero, Alfredo Prez Rubalcaba, fue el principal propulsor de la anulacin de la lista de Iniciativa Internacionalista, llegando a afirmar que ni aunque condenen la violencia etarra iban a poder ser legalizados. http://www.publico.es/espana/225798/iniciativa/ internacionalista/querellara/rubalcaba/caamano
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producir la no participacin poltica de colectivos enteros. Desde la perspectiva agnstica de la pena, que enunciamos en el primer apartado, reconocemos que la pena es un hecho de poder, por ello es que siempre se la limita con cuestiones formales54. Tambin lleva a ello la supuesta imposibilidad de precisar datos nticos prejurdicos para los conflictos que son objeto de criminalizacin primaria55, que en los temas en cuestin es fundamental introyectarlos. Schauer deca que los tribunales deben tener presente la conducta humana en su totalidad, y que no pueden ignorar la psicologa y la sociologa para poder aprehender a la misma, especialmente en casos colindantes con la libertad de expresin.56 En muchos casos es necesario buscar lmites materiales, cuando a pesar que el poder punitivo no traspase los lmites formales, la habilitacin de ese poder redunda en un fortalecimiento tan enorme del estado de polica, que hace necesario que se le imponga un principio limitador La complementacin de la misma con fronteras de contenido (o materiales) es ensayable asumiendo el dato de realidad de las caractersticas estructurales del ejercicio del poder punitivo57. Esos datos de la realidad son principalmente los efectos que produce la pena, en especial sobre ciertos y determinados conjuntos de situaciones problemticas. En ese esquema es donde debe introducirse el principio limitador material de prohibicin del efecto de desaliento. Zaffaroni afirma que los principios limitadores no slo son inacabados en su realizacin sino tambin abiertos en su enunciacin. Estos principios no pueden enumerarse taxativamente, pues nuevos conflictos, violaciones y emergencias se dan todos los das. No cabe la taxatividad frente a un poder proteico y en parte oculto. Por tanto, toda realizacin de estos principios es transitoria y perfectible, y toda enunciacin de los mismos es provisional; marcan un momento a partir del cual hay que avanzar58. La mirada germinal durante la criminalizacin primaria (principio de legalidad) y la ulterior durante la criminalizacin secundaria (principio de proporcionalidad), deben impedir que la actuacin del poder punitivo aumente en sentido inverso al ejercicio de la ciudadana y la poltica, porque de lo contrario deberamos sepultar al derecho y la razn con epitafios clausewitzianos.
53. Paredes Castan, Jos Manuel: El terrorista ante el Derecho Penal: por una poltica criminal intercultural en Serrano-Piedecasas / Demetrio Crespo Terrorismo y Estado de Derecho, iustel, Madrid, 2009, p. 149. 54. Remitimos a la segunda nota de pi de pgina del presente texto. 55. Zaffaroni (2002): ob. cit., p. 135. 56. Schauer, ob. cit. P. 730. 57. Zaffaroni (2002): ob. cit., p. 136. 58. Zaffaroni (2002): dem.
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ISSN 1850-3675
Resumen
El antiterrorismo tiende siempre a minar las bases del estado de derecho. En la mayora de las democracias occidentales las normas antiterroristas sirven para perseguir, por ejemplo, las manifestaciones antisistema. El presente trabajo analiza esta cuestin desde una perspectiva jurdica, focalizndose en el ejemplo particular del caso espaol. As, se analizan las consecuencias desalentadoras de la participacin ciudadana respecto de las polticas estatales antiterroristas, teniendo en cuenta las carencias exis-tentes en cuanto a la delimitacin conceptual del fenmeno del terrorismo. Palabras Clave: Antiterrorismo - Participacin Ciudadana - Efecto de Desaliento - Pas Vasco.
La importancia de comparar las polticas de seguridad pblica

Sergio Caplan Investigador de la Universidad Argentina de la Empresa (UADE) y maestrando de la Universidad Nacional de La Plata (IRI - UNLP). Lisandro Gmez Investigador de la Universidad Argentina de la Empresa (UADE) y maestrando de la Universidad de Buenos Aires (UBA).
Abstract
Counterterrorism always tends to undermine the foundations of the rule of law. In most western democracies, anti-terrorism rules are used to pursue, for example, anti-systemic demonstrations. This paper examines this issue from a legal perspective, focusing on the particular example of the Spanish case. Thus, we analyze the conse-quences of the chilling effect over public participation in government counterterror-ism policies, taking into account the shortcomings in terms of the conceptual definition on the phenomenon of terrorism. Keywords: Counterterrorism - Public Participation - Chilling Effect Basque Country.
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En los ltimos aos, la comparacin se ha convertido en el procedimiento analtico y de investigacin cientfica ms importante en la ciencia poltica. Es dentro de la lgica comparativa que se ha procedido a abordar el estudio de los sistemas polticos, y ms especficamente de los sistemas de gobierno, sistemas electorales, instituciones y procesos polticos. No es casual, por tanto, que prcticamente todos los programas de estudios de las carreras relacionadas con la ciencia poltica, contemplen alguna materia referida a la poltica comparada. Por otra parte, en nuestro pas, existe una creencia general de que la inseguridad o que determinados tipos de delitos son caractersticos de nuestra poblacin (Caplan y Gmez, 2011). Pero en realidad esto puede no ser as. Es as como nos resulta llamativa la poca produccin cientfica respecto a la inseguridad y a la seguridad pblica, en particular de abordajes politolgicos (Jolas y Fernndez Arroyo, 2010). Es en este contexto que nos proponemos analizar la importancia de la utilizacin del mtodo comparado para estudiar en profundidad la cuestin de la seguridad pblica, en tanto poltica pblica (Hassenteufel, 2009). De este modo, la seguridad pblica debe necesariamente debe ser concebida en todo momento como parte del corpus de polticas pblicas y ms precisamente en vinculacin con las polticas sociales que son aquellas que representan aquel conjunto de decisiones y acciones del Estado que se orientan en gran medida (aunque no exclusivamente) a prevenir, reducir y eventualmente tratar el riesgo social (Repetto, Filgueira y Papadopulos, 2006). Cabe destacar que la seguridad no es slo proteccin frente a la inseguridad objetiva sino
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tambin frente a los riesgos y la sensacin de inseguridad, siendo este componente subjetivo esencial para la elaboracin de polticas (Eissa, 2006; 16). Cuando hablamos de polticas pblicas -o estatales1 o policies2-, hablamos de procesos que atraviesan distintas fases - iniciacin, estimacin, seleccin, implementacin, evaluacin y terminacin- (Aguilar Villanueva, 2003). Las polticas pblicas se inician con la problematizacin de ciertas cuestiones (que slo son algunas) que son las que terminan ingresando a la agenda estatal, y que se transforman en issues. Es ante stas ltimas que el Estado elige resolverlos (o no3) o se ve forzado a resolverlos, para lo cual establece determinados accionares conformando el ciclo de las polticas pblicas (Oszlak & ODonnell, 1984). Oszlak y O Donnell entienden por el concepto de poltica estatal () un conjunto de acciones y omisiones que manifiestan una determinada modalidad de intervencin del Estado en relacin con una cuestin que concita la atencin, inters o movilizacin de otros actores de la sociedad civil. De dicha intervencin puede inferirse una cierta direccionalidad, una determinada orientacin normativa, que previsiblemente afectar el futuro curso del proceso social hasta entonces desarrollado en torno a la cuestin (1982: 112113). Al respecto podemos agregar que una poltica pblica no es una ley en sentido formal (aunque claramente puede, y debera, sostenerse en un basamento legal), sino que es una decisin y un accionar poltico. Siguiendo con lo planteado en el prrafo anterior se desprenden dos consecuencias de aqulla concepcin de la poltica pblica: la primera, una poltica pblica no debe concebirse como una respuesta aislada, sino que debe entenderse como parte de un corpus conformado por el resto de las iniciativas y respuestas emanadas por el Estado, que se ubican en un determinado contexto histrico. En segundo lugar, y en lnea con lo anterior, en una poltica pblica intervienen distintas unidades y aparatos estatales en los cuales se dan pujas de poder no slo dentro de las estructuras burocrticas, sino en la
1. Esta acepcin es propuesta por Oszlak y O Donnell (1982), a travs de comentarios formulados al respecto de su texto clsico Estado y polticas estatales en Amrica Latina: hacia una estrategia de investigacin. por Adam Przeworski, y lo que se quiere sealar es que estas polticas son estatales, dado que emanan del Estado exclusivamente. Si bien la nocin de polticas pblicas yuxtapone las polticas emanadas por privados, el Estado o los actores pblicos no estatales, sigue sin darse en la prctica la distincin que sealbamos. 2. Resulta interesante sealar que en idioma ingls existe una distincin semntica entre la/o poltica/o (politics) y la/s poltica/s pblica/s (public policy/ies o directamente policy/ies). Esto es importante dado que muchos de los conceptos que utilizamos para referirnos a las cuestiones relativas a las polticas pblicas provienen del ingls: policy making, policy process, policy management, policy design, entre otras. Esta situacin se da, en gran medida, por el gran desarrollo que se ha dado en la ciencia poltica norteamericana en torno a las polticas pblicas (cabe recordar la propuesta de Lasswell para que la ciencia poltica se transforme en una verdadera policy sciences) y a su vez la difcil traduccin (por una cuestin de precisin) al espaol de la mayora de los conceptos que sealbamos. 3. Segn Oszlak y O Donnell negar la problematicidad de un asunto (argumentando un falso problema), afirmar que nada puede hacerse (), relegarlo a un benevolente olvido o reprimir a quienes intentan plantearlo son, por supuesto, formas de ejercicio de poder en la direccin de impedir su problematizacin social o su surgimiento como cuestin (1982: 111).
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relacin y la influencia que pueden tener las distintas clientelas de las agencias- (Oszlak y O Donnell, 1982; Oszlak, 2006). En cuanto a los mtodos de estudio de las polticas pblicas, la experimentacin suele ser sumamente difcil -adems de costoso-, por lo cual insistimos en que la comparacin resulta ser el sistema ms adecuado para analizarlas (Caplan y Gmez, 2011). Grau es quin define mejor esta cuestin afirmando que el anlisis comparado de las polticas publicas puede entenderse como una perspectiva de anlisis propia que pretende explicar tales similitudes y diferencias observadas; es decir pretende buscar variables explicativas que den cuentas de las diferencias entre polticas pblicas similares (2002: 3). Si bien no es objetivo de este trabajo hacer un racconto histrico de la poltica comparada, cabe destacar que sta no es una metodologa de estudio nueva, sino que hasta se podra decir que comparte los orgenes propios de la ciencia poltica. Esta afirmacin parte de que podemos encontrar ejemplos del uso de esta metodologa desde Aristteles, quin utiliz el mtodo comparado para analizar ms de 150 constituciones de las polis griegas. De cualquier manera, es a partir de la segunda mitad del Siglo XX que la poltica comparada adquiere mayor relevancia4. Segn Peters, El mtodo comparado nos permite entender los efectos que las diferencias en estructuras, culturas y valores tienen entre los Estados y en el desempeo de los aspectos particulares del sistema social que esta siendo investigado (1990; 3). En lnea con estos argumentos Bulcourf y Cardozo sostienen que la comparacin como mtodo es, pues, un aporte a la controlabilidad emprica de los fenmenos polticos (2008: 9). As es como Schedler al preguntarse acerca de la relevancia de la poltica comparada, responde que la misma funciona mucho mejor desestabilizando suposiciones comunes que estableciendo un sentido comn; su papel no es resolver debates polticos sino desencadenarlos; no es hacer ms sencillas las decisiones pblicas, sino hacerlas ms difciles (2004; 343). En este sentido, es importante destacar que, as como en trabajos anteriores sealbamos la importancia de no circunscribir los temas referidos a la inseguridad y la seguridad pblica a las cuestiones policiales (Gmez y Caplan, 2010a; 2010b), creemos que es sumamente necesario avanzar en el estudio de
4. Esto se debe a la Revolucin Conductista que se gener en aqul momento, cuyos mximos exponentes fueron David Easton, Gabriel Almond, entre otros. Estos autores contribuyeron enormemente al desarrollo de la Ciencia Poltica en general.
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las instituciones policiales. Esto en gran medida ha contribuido a la falta de compresin de aquellas instituciones y a la imposibilidad de plantear serias reformas sobre las mismas. Varios autores resaltan la falta de anlisis comparativos entre aparatos policiales a lo largo de la historia as como tambin de estudios sobre la institucin policial propiamente dicha. Esto se debe a que las estructuras y los modelos policiales de los diferentes pases y sus diferentes formas de definicin- siguen siendo an muy dismiles. (John Casey, 2010). Al analizar esta cuestin, David Bayley explica que se nota la presencia policial slo durante el acaecimiento de sucesos dramticos de represin poltica (...). Desde el punto de vista histrico, los espas y la polica poltica atraen la atencin con mucha ms frecuencia que el personal de patrullaje y vigilancia (2010: 16). Siendo una excepcin a estos casos, Dominique Monjardet, en su libro Lo que hace la polica: Sociologa de la fuerza pblica (2010), toma a las fuerzas policiales de diversos pases en su mayora europeos, con algunos casos histricos- como unidades de anlisis para llegar a esbozar una tipologa en la que se puedan caracterizar estas instituciones segn tres variables que la autora propone: la institucin; la organizacin; y la profesin. Si bien este trabajo no corresponde a un estudio comparado propiamente dicho, resulta til para realizar un ejercicio de comparacin inverso, es decir, desde los casos hacia las variables. El estudio de las polticas pblicas, siguiendo el mtodo de la comparacin, sirve tambin para el objetivo de responder cuestiones acerca de coyunturas histricas -si la comparacin se realiza diacrnicamente-. De esta forma, se pueden estudiar con ms facilidad los ciclos de las polticas pblicas a los que hicimos referencia ms arriba. Realizar este tipo de ejercicios tambin puede servir para superar ciertos prejuicios que algunas ciudades o pases tienen sobre s mismo. Tal como plantebamos al inicio del trabajo, lo que parece una caracterstica excepcional del propio pas puede ser un atributo comnmente extendido, y lo que parece un problema universal puede ser simplemente un rasgo extico de la historia local (Prez Lin, 2010). De este modo, en cambio, se podra
5. Esta cuestin esta muy bien sealada en Borsotti (2007). En s una situacin problemtica implica que por algn motivo se produce un hecho que interrumpe las rutinas que se perciben como naturales y comienzan a cuestionarse producindose una desnaturalizacin de algn sector de la realidad. Ahora bien las situaciones siempre existen sean o no percibidas por alguien, pero es en la medida que las situaciones pasan a ser percibidas como insatisfactorias y se convierten en problemticas. 6. Pensemos cuando una determinada policy implica la coordinacin entre distintas agencias estatales, las cuales podran no slo tener objetivos dispares sino hasta incompatibles. Sobre todo las burocracias han demostrado que el manejo de factores crticos como el poder econmico y la informacin, tienen la capacidad de frenar la implementacin de distintas polticas pblicas.
realizar un estudio de rea, en donde se deberan comparar dos o ms pases (o subunidades) pertenecientes a la misma regin, para intentar mantener la mayor cantidad de variables en comn. As las cosas, nos parece importante rescatar lo sealado por Oszlak y O Donnell (1982) cuando plantean que una poltica pblica es una variable dependiente de un conjunto de factores (variables independientes), los cuales inciden para que se tome aquella poltica pblica. Es ante situacin que nos proponemos seguir brindando fundamentos que ratifiquen a la comparacin como un mtodo sumamente vlido para estudiar polticas pblicas. En s podemos decir que la poltica comparada abarca todas las reas de la Ciencia Poltica, incluyendo a las polticas pblicas. Por lo tanto, se pueden realizar anlisis tanto de procesos de una poltica pblica en diferentes lugares, como de polticas pertenecientes a una misma rea en forma diacrnica. Bulcourf y Cardozo (2008) tomando la obra de Muller (2006) remarcan que las preguntas de investigacin, las cuales contienen las unidades de anlisis (como propiedad particular que nos interesa), son las que debemos formularnos a la hora de la comparacin, a fin de dilucidar: la gnesis de las polticas pblicas (cmo nacen y se transforman?); el estudio de la burocracia y la administracin pblica en los procesos de elaboracin e implementacin de las mismas; y finalmente indagar acerca de los impactos de las polticas pblicas en la sociedad. A su vez, los objetivos al determinar el tipo de anlisis que deberamos realizar para estudiar polticas pblicas, nos pueden indicar el nivel de abstraccin de la investigacin en relacin con la metodologa que vayamos a utilizar. Si necesitamos analizar en profundidad determinadas polticas pblicas, la metodologa del estudio de casos resultara ser la ms apropiada, ya que permite utilizar estrategias cualitativas en algunos pocos casos, destacando as sus caractersticas. Al explicar los procesos de formulacin de polticas, se pone ms nfasis en el desarrollo que en la decisin autoritaria, prestando ms atencin a la estructura, al contexto, a las restricciones y a las dinmicas del proceso, como tambin a las decisiones reales y a los eventos que pudieran ocurrir (Schlager, 2010: 317).
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Podemos decir, siguiendo las enseanzas de Sartori, que en este nivel medio-bajo lo que ganamos en intensin lo perdemos en extensin, pero dado que en la mayora de los casos lo que sobran son variables, esta estrategia parece bastante adecuada para proceder al estudio de polticas pblicas. Sin embargo, se puede utilizar cualquiera de las metodologas (cualitativas y cuantitativas) dado que esto depende de los objetivos de la investigacin. En sntesis, podemos sealar que para el estudio comparado de polticas pblicas seleccionamos un problema5, luego pasamos a elaborar objetivos generales y especficos de la investigacin, que se traducen en preguntas, las cuales se responden provisoriamente con las hiptesis, y esto nos lleva a examinar sobre las propiedades del fenmeno que estamos investigando. Siguiendo a Medvedev Luna (2010), planteamos que el estudio comparado de las polticas pblicas puede ser un gran aporte al desarrollo de una de las reas de mayor influencia en la real politik, en particular en los decission making process es decir en todas las dimensiones que mencionbamos del ciclo de las polticas pblicas. Lo sealado en el prrafo anterior, nos lleva al clsico problema de la falta de compatibilidad entre lo poltico y lo tcnico, en el que cada uno de los momentos separa a la clase poltica de las burocracias (como aparato estatal implementador de polticas pblicas), en lo que hace a la elaboracin de las polticas pblicas y su implementacin, respectivamente. Resulta paradjica y hasta ilusoria esta cuestin, dado que esto lleva a concebir que ni en las etapas de elaboracin de las policies no haya cuestiones tcnicas, ni en las etapas de implementacin no haya poltica.6 Esta situacin la podemos identificar claramente en el caso de la seguridad pblica en la Argentina, y ms especficamente respecto de la cuestin policial, como describiremos ms adelante al explicar algunos conceptos acuados por Marcelo San. Adems, el mbito cientfico y acadmico en la Argentina tampoco ha podido lograr un gran desarrollo en cuanto al estudio de la seguridad pblica. La poca produccin acadmica acerca de seguridad pblica que existe sobre todo en la ltima dcada- ha focalizado ms sobre las cuestiones sociales del delito y su relacin con las clases bajas de la sociedad que sobre el anlisis de sus implicancias y la posibilidad de respuestas eficaces desde el Estado
7. El autor define al sentimiento de inseguridad como un entramado de representaciones, emociones y acciones (...) suscitadas por el delito (2009;16)
(Caplan, 2011). En este mismo sentido, Sofa Tiscornia plantea en un trabajo publicado en un nmero anterior de Cuadernos de Seguridad, que la seguridad pblica como tema de investigacin acadmica y tambin como tema en el que es fundamental incidir poltica y socialmente, es una preocupacin de un sector social comprometido en nuestro pas con la vigencia de los derechos humanos, que demanda al Estado polticas pblicas (2009: 63). En sociedades como las latinoamericanas, en donde los contextos de crecientes problemas hacen precisa una intervencin estatal con una adecuada visin y conocimiento de los problemas, las cuestiones como la exclusin social, los niveles de pobreza y el acceso a la salud y la educacin en amplios sectores de la poblacin no pueden estar ajenos en la reflexin y en la bsqueda de conocimiento por parte de los cientficos sociales (Bulcourf y Cardozo, 2008; 6). Por todos estos motivos, creemos que se hace menester contribuir al desarrollo de las polticas como rea clave de la ciencia poltica, en sentido de que esta incide claramente en los procesos que se conforman como respuestas del Estado a distintas problemticas sociopolticas. Ante esta situacin, nuestro inters se centra en la necesidad de generar estudios cientficos que aborden las policies de seguridad pblica. En prrafos posteriores mencionaremos algunos estudios que se han ocupado de la problemtica de la seguridad pblica a travs del mtodo comparado, aunque cabe aclarar que no todos provienen de la Ciencia Poltica. Entre estos pocos casos, podemos encontrar el trabajo de Alejandro Hener (s/f) quien ha utilizado el mtodo comparado para analizar el Plan Nacional de Prevencin del Delito (PNPD) y el Plan Nacional de Seguridad Pblica (PNSP) elaborados por los gobiernos de Argentina y Brasil respectivamente. Podremos ver as cmo el autor plantea la metodologa que antes describimos:
Mediante un anlisis comparativo de los documentos correspondientes a ambas propuestas, buscaremos caracterizar la relacin entre definiciones explcitas e implcitas que el nuevo modelo preventivo parece sugerir acerca del delito y de los delincuentes. Por otro lado, se analizarn las implicancias polticas y
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sociales que conlleva la presencia insistente de discursos en torno a la participacin ciudadana y a la gestin de la sociedad civil, al interior de una problemtica que supo ser gestionada hasta ahora en forma casi exclusiva por el Estado (Hener, s/f; 1)
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De esta forma, vemos cmo luego de haber seleccionado el problema de investigacin (la seguridad pblica en Argentina y Brasil), Hener presenta los objetivos generales y especficos de la investigacin, para despus s, una vez comenzado el trabajo, analizando las diversas variables entre los casos, arribar a las conclusiones sobre el fenmeno que se investiga. Existen otros trabajos interesantes que podramos citar para intentar demostrar la importancia de comparar polticas de seguridad pblica para lograr una mayor comprensin del tema. Si bien algunos de ellos no pertenecen estrictamente a la disciplina de la poltica comparada, se enmarcan dentro de la categora de estudios de casos, y sirven a la hora de ser comparados con otros planes implementados o a implementar. El primero de ellos (que proviene del campo del Derecho Penal) es abordado por Ciafardini (2006), cuando trabaja sobre el Plan Nacional de Prevencin del Delito centrndose en la implementacin y el impacto que tuvo dicho plan sobre la Ciudad de Buenos Aires. Del mismo modo, el autor hace un estudio sobre la implementacin del Plan Saavedra (realizado en el barrio homnimo), el cual fue la primera experiencia de este tipo de planes basada en la participacin ciudadana. Asimismo, Gabriel Kessler, quien hace un abordaje desde la sociologa del delito, en su trabajo titulado El Sentimiento de Inseguridad (2009) realiza un anlisis diacrnico, desde la etapa de recuperacin democrtica en la Argentina hasta el ao 2009, tomando como objeto de estudio el sentimiento de inseguridad7 por parte de la ciudadana, basndose en encuestas de opinin y representaciones mediticas de los delitos. De esta forma, el autor vence las barreras que implica estudiar el pasado desde relatos construidos en el presente. Ahora bien, resulta sumamente trascendente y enriquecedor para el desarrollo del estudio comparativo de polticas pblicas, en general, y de la seguridad pblica en particular, los distintos papers y libros que ha publicado
Marcelo San en los que se trata el estudio de las estructuras policiales como elementos crticos de los planes de seguridad pblica, pero como un factor ms de estos ltimos. Si bien algunos de estos trabajos podran ser tildados de localistas por tratarse ms bien de estudios de casos en particular el ms famoso El Leviatn Azul: polica y poltica en la Argentina (2008)-, en realidad esto resulta ms bien beneficioso para el desarrollo de la poltica comparada como campo ya que como seala Prez Lin () los comparativistas solamente pueden conocer sus casos si estn dispuestos a leer atentamente a los investigadores especializados en cada pas (2010: 13). Sin embargo, San (2004; 2010) se ha basado en distintos trabajos presentados en varios pases latinoamericanos, que justamente comparan las realidades en los diferentes contextos, haciendo un nfasis particular en las estructuras de las fuerzas policiales, sosteniendo que aquellas son un legado de los perodos autoritarios. San ha desarrollado una serie de conceptos muy tiles a la hora de encarar un estudio sobre la seguridad pblica, entre ellos los ms destacables: el modelo tradicional de la seguridad pblica y la policializacin de la seguridad pblica. Por el primero entiende la indefinicin poltica ante los deberes del ejercicio del gobierno de la seguridad pblica ha depositado en la institucin policial las tareas bsicas del primero, con lo cual ha dado forma a un proceso de gobernabilidad policial de la seguridad pblica (2004: 135). En tanto por el segundo entiende () la direccin, administracin y control integral de los asuntos de seguridad pblica as como la organizacin y el funcionamiento y el funcionamiento del propio sistema policial quedaron en manos de las agencias policiales, generando as un abarcativo proceso de policializacin de la seguridad pblica (2008: 124). Claro est que tanto los modelos tradicionales como la policializacin de la seguridad pblica se vinculan estrechamente entre s, es as como el autor aqu en cuestin encuentra ciertos patrones de comportamiento en las polticas de seguridad pblica de los pases latinoamericanos: el desgobierno civil de los asuntos de seguridad pblica y policiales; el monopolio por parte de las fuerzas policiales de la seguridad y del sistema policial; y la exclusin de la comunidad de los asuntos de seguridad pblica (2004: 135).
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Hener Polticas de seguridad en clave comparativa: la emergencia del paradigma preventivo del delito en Argentina y Brasil
San Seguridad pblica, delito y crimen organizado. Los desafos de la modernizacin del sistema de seguridad policial en la regin sudamericana
Kessler El sentimiento de inseguridad. Sociologa del temor al delito
San Seguridad, democracia y reforma del sistema policial en la Argentina
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8. Cabe destacar la importancia regional del estudio realizado por Jos Mara Rico y Laura Chinchilla Seguridad Ciudadana en Amrica Latina (Rico y Chinchilla, 2002). 9. Si bien no todos los trabajos que mencionamos provienen de la Ciencia Poltica, resultan tiles a la hora de tomar aportes de otras disciplinas que han tomado como objeto de estudio el delito o la seguridad pblica. A su vez consideramos relevante la mencin de los trabajos de Ciafardini (2005) y Kessler (2009), dado que metodolgicamente hablando, utilizan abordajes que podran resultarnos provechosos para elaborar investigaciones comparativas. 10. En realidad, Ciafardini hace ms una descripcin sobre los planes que sealbamos (en lo cual reside gran parte del valor del aporte del criminalista). Si bien este trabajo no puede considerarse una investigacin cientfica, consideramos que tiene un gran valor en s mismo por lo sostenido por el autor. 11. La estrategia es ms propia a un estudio de caso. 12. dem 18.
San El Leviatn azul: polica y poltica en la Argentina
Ciafardini Delito urbano en la Argentina
Tambin resulta interesante, y en lnea con el pensamiento de San, tener en cuenta como punto de partida para estudios que aborden estudios comparados de seguridad pblica enfocndonos en las instituciones policiales que () en Amrica Latina las problemticas de la seguridad estn significativamente condicionadas por procesos y tendencias sociales sobre los que el sistema de seguridad pblica y, en particular, su componente policial, no pueden incidir de manera determinante. Actualmente existe en la regin una serie de condiciones estructurales que inciden en forma sustantiva sobre la situacin de seguridad pblica favoreciendo o apuntalando ciertos conflictos o cercenando la capacidad estatal de prevencin o conjuracin de estos (2009: 42). En esta misma direccin, Ciafardini realiza una comparacin del delito urbano entre la Argentina y los dems pases latinoamericanos, sosteniendo que el deterioro econmico social no deriva, directa e inmediatamente, en violencia delictiva sino a travs de complejos procesos de degradacin de las formas de organizacin econmica y social que incluyen aspectos individuales y familiares, y tambin institucionales y polticos. Es la resultante de la nefasta combinacin de la destruccin de los individuos con la destruccin social y poltica. Tanto una como otra tienen en su base la destruccin econmica y social (2006: 46). De esta forma, concluye planteando que no es la pobreza en s la que est relacionada con el delito en forma directa, sino el desajuste econmico abrupto de un estrato social o grupo respecto de otro u otros que ocupan espacios adyacentes (2006: 47) Es por esto que destacamos que la problemtica de la seguridad pblica tiene las mismas races en toda la regin, pudiendo encontrar caractersticas comunes en todos o casi todos- los pases latinoamericanos, pero con matices diversos que responden a las diferentes polticas pblicas que cada Estado ha decidido implementar8. A modo de sntesis, en el siguiente cuadro podremos observar de forma ms clara los ejemplos expresados ms arriba. De esta manera lograremos una mayor comprensin de los diferentes mtodos que podramos utilizar para realizar comparaciones.9
Medio-Bajo
Diacrnico
Sincrnico
Cuadro I: Principales trabajos y abordajes del estudio del delito y la seguridad pblica
Sincrnico
Tipo de anlisis
---10
---11
Plan Nacional de Prevencin del Delito (Brasil) y el Plan Nacional de Seguridad Pblica (Argentina)
Modelos institucionales y burocrticos de las fuerzas policiales argentinas (enfatizando en la Polica Bonaerense)
Sociologa del delito
Anlisis de polticas sectoriales
Autor / Trabajo
Anlisis de polticas sectoriales
Polticas pblicas comparadas
Polticas pblicas comparadas
Derecho Penal
Tema de la investigacin
Modelos institucionales y burocrticos de las fuerzas policiales argentinas (enfatizando en la Polica Bonaerense)
Polticas de seguridad pblica en Sudamrica, enfatizando en los diseos policiales y la configuracin del delito
Delito urbano/ Plan Nacional de Prevencin del Delito - Plan Saavedra
Sentimiento de Inseguridad
Objeto de estudio
---12
Medio-Bajo
Nivel de abstraccin
Medio-Alto
Medio
Bajo
Bajo
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A partir de lo planteado anteriormente, podemos afirmar que estudiar polticas de seguridad pblica a partir de stos ejemplos, nos puede ayudar a visualizar variables que se repiten en varios casos, lo cual hace plausible la comparacin dado que estaramos encontrando elementos homogneos. En conclusin, la importancia del estudio de las polticas pblicas y las ventajas que el mtodo comparado le brinda al mismo, pueden ser un gran aporte al anlisis de un tema de suma relevancia en la agenda poltica actual como es la cuestin de la seguridad pblica, dado que esta ltima es la respuesta que el Estado da a una demanda tan problemtica, poco entendida y mal interpretada (tanto por la clase poltica, como la opinin pblica y la ciudadana) como es la inseguridad. As como Oszlak y O Donnell (1982) planteaban la importancia de estudiar polticas pblicas para encontrar la verdadera naturaleza de los Estados latinoamericanos, cmo inciden los cambios sociales y los cambios a nivel del Estado, entre otros; planteamos que justamente (y a travs del mtodo comparado) es con el estudio de las polticas de seguridad pblica que podemos analizar como actan (o como se mueven) los Estados de la regin a la hora de responder a una determinada demanda social. Esto nos permite salir de la estigmatizacin de ciertos temas en los cuales generalmente recaemos para explicar las fuentes de la inseguridad, cuando analizamos un solo caso en particular. Queremos resaltar que el complejo problema de la seguridad pblica no debe ser solamente una prioridad de los gobiernos sino que requiere de un fuerte compromiso del sector cientfico-acadmico el cual debe tratar, desde su mbito especfico de la produccin del conocimiento, los grandes temas por los que atraviesa una sociedad. Hoy en da, en nuestro pas se ha generalizado lo que algunos autores como el destacado jurista y criminlogo Eugenio Ral Zaffaroni ha llamado la criminologa meditica, generada desde los medios masivos de comunicacin y que permite una construccin de lo que podramos llamar una cultura de la inseguridad basada en hacer de algunos crmenes comunes y hasta esperables en una sociedad compleja y densamente poblada, un verdadero espectculo (Zaffaroni, 2011). Se dedican horas centrales en difundir crmenes comunes y particulares, generando una
verdadera sensacin de inseguridad sin un adecuado anlisis de las estadsticas criminales. Es ah donde la necesidad de comparar se hace necesaria. Una estrategia comparada y seria nos permite conocer la realidad de otras latitudes y, ante todo, poder planificar adecuadamente la propia poltica pblica en cuestin.
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Resumen
El estudio de las polticas de seguridad pblica resulta sumamente necesario para contribuir al desarrollo de una perspectiva acadmica en la materia. En este sentido, el presente trabajo propone utilizar el mtodo comparado aplicado a la cuestin de la seguridad pblica, en tanto poltica pblica, como herramienta fundamental para comprender las caractersticas que presenta este fenmeno en nuestro pas. De esta forma, el trabajo abarcar tres ejes centrales: el anlisis de las polticas pblicas, la relevancia del mtodo comparado; y los estudios sobre seguridad pblica. Palabras Clave: Seguridad Pblica - Mtodo Comparado - Polticas Pblicas.
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ISSN 1850-3675
Abstract
The study of public safety policies is extremely necessary to help develop an academic perspective on the matter. In this sense, this paper proposes to apply the comparative method to the issue of public safety, as a public policy, as a fundamental tool for understanding the characteristics presented by this phenomenon in our country. Thus, the paper will cover three main areas: the analysis of public policies, the relevance of the comparative method, and studies regarding public safety. Keywords: Public Safety - Comparative method - Public Policy.
Hacia una radiografa mundial de la violencia

Carlos Escud Investigador Principal del CONICET. Director de Centro de Estudios Internacionales y de Educacin para la Globalizacin (CEIEG) de la Universidad del CEMA, y del Centro de Estudios de Religin, Estado y Sociedad (CERES) del Seminario Rabnico Latinoamericano Marshall T. Meyer.
1. Sobre crmenes y portadas

Cuando el jueves 30 de septiembre de 2010, le la portada de Clarn, tembl asustado. El gran titular deca: Secuestran y asesinan a un chico de 16 aos. Pas entonces a La Nacin, y tambin en la portada, una columna doble que arrancaba desde arriba deca: Conmocin: secuestran y matan a un adolescente. Al da siguiente, ambos matutinos volvieron a mencionar el caso en sus tapas. El adolescente en cuestin era un chico de clase media tpica, hijo de un ingeniero agrnomo de Maschwitz. Su asesinato no tena connotaciones polticas especiales, como pudiera tenerlas el del vstago de un poltico, o el del heredero de una gran fortuna. Para la familia, que merece las ms sentidas condolencias, fue el fin del mundo. Pero se justificaba que en los principales matutinos argentinos fuera la noticia ms destacada del da? Primero sent: A dnde hemos llegado! Qu desquicio el de los gobiernos K! Seguramente fue lo que sintieron lectores tpicos de la clase media argentina. Pero despus me detuve a pensar. An antes de consultar estadsticas, sospech que, lamentablemente, asesinatos de ese tipo ocurren casi todos los das en casi todas partes. Saba por experiencia que una noticia de ese tenor sera apenas una gacetilla de la seccin policial en The New York Times, El Pas, Le Figaro o el Times de Londres. En muchas partes sera, simplemente, una estadstica. Y entonces me dije, con satisfaccin, Caramba! Debemos ser uno de los pases ms pacficos del mundo! Evidentemente, si el asesinato de un adolescente cualquiera ocupa este espacio en los diarios ms importantes de nuestro pas, debe ser porque aqu este tipo de cosa no pasa casi nunca! Qu lstima que doa Rosa y don Fulgencio no sean suficientemente mundanos como para comprender el verdadero significado de esta noticia!.
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Carlos Escud
Consult con una amiga colombiana que me dijo que, en su pas, ese tipo de tratamiento meditico de la violencia est prohibido por la ley. Los asesinatos no aparecen en los diarios; mucho menos en primera plana. Esto dispar en mi mente otra lnea de reflexin, acerca del notable nivel de libertad de prensa vigente entre nosotros.
2. Y por el mundo cmo andamos?

Fue recin entonces que comenc a preguntarme si acaso no estaramos frente a una colosal manipulacin de la infausta noticia, realizada para sembrar una sensacin de inseguridad que indispusiera a la gente frente al gobierno, culpable de los males que nos aquejan. Apesadumbrado, pens que seguramente no somos un pas tan pacfico como para justificar tanta alharaca frente al asesinato de un adolescente de clase media tpica. No somos Islandia, donde ese homicidio realmente merecera estar en la tapa de los diarios. Pero pens aparece en la tapa precisamente para manipular a un conjunto de ciudadanos, que desde su ingenuidad parroquial interpretan la noticia como si furamos el peor pas del mundo! All fue cuando not que no era la primera vez que un evento de estas caractersticas llegaba a las tapas de los principales diarios del pas. Es ms, comenc a recordar una serie de casos similares que tambin haban logrado captar la atencin de los medios argentinos, y as, el de la poblacin en general. Todos ellos compartan ciertos rasgos: crmenes aparentemente sin motivos, contra personas de clase media, de barrios para nada humildes, generalmente profesionales o de familia profesional, sin importar edad ni sexo. De cualquier forma, el mero hecho de haber sido capaz de recordar o enumerar estos ejemplos me dio la pauta de que no era tanta la cantidad de crmenes cometidos, ya que en esta situacin los diarios no analizaran los casos particulares, sino que pasaran a registrar cifras o datos cuantitativos, que en este tipo de notas eran prcticamente inexistentes. Asimismo, razon que la cobertura de la noticia no se deba a la gravedad de la misma ni a su impacto sobre la sociedad, sino a la intencin de los medios de instalarla en la agenda pblica, aunque fuera por unos pocos das. Una vez
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logrado el efecto de sembrar el miedo en la poblacin, el caso sera dejado de lado hasta el surgimiento de otro evento similar, siempre que las noticias de las secciones de Poltica y Economa fueran difciles de usar para cundir los mismos aviesos propsitos. Llegado a este punto y ya bastante confundido, decid investigar, para saber exactamente en qu lugar nos encontramos en materia de violencia homicida. Bast con mirar algunas cifras de las Naciones Unidas para comprender que la cantinela politizada que escuchamos permanentemente en los medios acerca del pavoroso estado de inseguridad de nuestras calles se da de bruces con todos los datos serios que hay sobre la materia. Los argentinos no estamos entre los ms violentos del mundo. Pero militamos sin duda entre los ms autodestructivos, porque al distorsionar nuestra realidad viciosamente, nos infligimos graves daos a nosotros mismos, en aras de clculos polticos espurios. Tomemos por caso los estudios de la prestigiosa ONG mexicana Seguridad, Justicia y Paz, tambin conocida como Consejo Ciudadano para la Seguridad Pblica y Justicia Penal. Segn sus hallazgos, la localidad ms violenta del mundo en 2010, en trminos de asesinatos, fue Ciudad Jurez, con 229 homicidios culposos por cada 100.000 habitantes, y la capital nacional ms violenta fue Caracas, con 119. sta ocupa el cuarto lugar entre las ciudades con ms asesinatos del orbe. Entre Ciudad Jurez y Caracas se encuentran Kandahar, en Paquistn, y San Pedro Sula, en Honduras, que ocupan respectivamente los lugares segundo y tercero. Segn un informe de 2011 de la ONG International Crisis Group, ms de diez personas son asesinadas diariamente en las calles de la capital de Venezuela, un pas en el que se asesina una persona cada media hora. Pero a pesar de estas impactantes estadsticas, es Mxico quien se lleva las palmas, ya que de las diez ciudades ms violentas del mundo, cuatro son de ese pas. En Ciudad Jurez, la polica aclar menos del 4% de los asesinatos perpetrados en 2010. El trabajo de Seguridad, Justicia y Paz, titulado Estudio comparativo de la incidencia de homicidio doloso en ciudades y jurisdicciones sub-nacionales de los pases del mundo (2010), que fue publicado a principios de 2011, incluy todas las ciudades con ms de 300.000 habitantes. Si consideramos las veinte ms violentas, siete de ellas son mexicanas, cuatro colombianas,
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dos venezolanas y dos hondureas. Entre las colombianas estn Medelln y Cali, que ocupan, respectivamente, los lugares 10 y 12 en el mundo. Por su parte, Brasil, El Salvador y Guatemala tienen una ciudad cada uno entre estas selectas primeras veinte. Por desgracia, dieciocho de las veinte localidades ms afectadas por este tipo de violencia son centroamericanas o caribeas, es decir, parte de nuestra regin. Si pasamos a la lista un poco menos exclusiva de las primeras cincuenta ciudades ms violentas del mundo, encontramos cinco ciudades estadounidenses: Nueva Orleans (que ocupa el lugar 22), St. Louis (31), Baltimore (37), Detroit (39) y Oakland (49). Tambin se incluyen siete ciudades brasileas en este grupo de lite: Vitoria (15), Recife (25), Salvador (29), Curitiba (32), Rio de Janeiro (44), Brasilia (45) y Porto Alegre (48). En esta selecta lista de los top 50 revistan adems trece ciudades mexicanas, seis colombianas, cinco centroamericanas (incluyendo cuatro capitales), cinco sudafricanas, cuatro venezolanas y dos iraques. San Juan de Puerto Rico (26), mezcla de Caribe y yanquilandia, es tambin parte de esta sangrienta estadstica. Pero curiosamente, tal no es el caso de la comunista La Habana, que por algn designio paradjico de la historia alberga una decencia argentina. En realidad, el hecho de que el corte de este listado se realice, por definicin, en la ciudad nmero 50 (que es Bagdad), beneficia la manchada imagen norteamericana, porque inmediatamente despus se sitan Cleveland, Washington y Kansas City. Y adyacentes a esos niveles militan tambin la capital colombiana de Bogot y la gran urbe brasilea de Sao Paulo. Imaginan ustedes, a estas alturas, cuntas de las ciudades de nuestra insegura Argentina militan en esta lista inicua? La respuesta en contundente: ninguna. Y si en vez de estudiar la lista de las 50 ciudades ms propensas al asesinato, tomamos los 50 distritos sub-nacionales, es decir, provincias y capitales federales, tampoco encontramos alguna de nuestras jurisdicciones. Pero nuestro pas s figura en el primer puesto de uno de estos listados, por suerte para los argentinos que nos gusta liderar encuestas! Se trata de las estadsticas que revelan la sensacin de inseguridad en Amrica Latina. Un informe realizado en 2008 por LAPOP (Latin American Public Opinion Project), anuncia que encabezamos el listado sobre la cantidad de personas que sealan
sentirse inseguras, con un 27,47% de los encuestados. Chile y Uruguay vienen detrs nuestro, con un 22,23% y 22,04% respectivamente. Sin embargo, tal como muestra un informe preparado por FLACSO Chile y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), estos tres pases son a su vez los que presentan las menores tasas de homicidios en el mismo ao. Esto nos demuestra nuevamente el rol que cumplen los medios de comunicacin a la hora de fomentar el pnico en nuestra sociedad. Tenemos miedo de salir a la calle aunque vivamos en una de las ciudades ms seguras de todo el continente1. Si para ubicar a nuestro Buenos Aires querido, tomamos la incidencia del homicidio culposo en las ciudades ms pobladas de cada uno de los Estados miembros de las Naciones Unidas, verificamos que la portea tasa de homicidios cada 100.000 es de 3,83, poco ms de la mitad de la civilizada tasa neoyorquina de tolerancia cero, que alcanza los 7,3 homicidios. Nuestra ciudad se encuentra pegada a la mucho ms pequea Mnaco, sin duda ms fcil de gobernar. Estas estadsticas en materia de seguridad interior, son acompaadas, en nuestro pas, por una poltica exterior y de seguridad basada en slidos principios. Tenemos una inusual confianza en nuestros vecinos, lo que constituye un experimento pacifista que resulta audaz, ya que no respeta los principios del equilibrio de poder que postula la teora realista en las Relaciones Internacionales.
3. La seguridad ciudadana como medio efectivo del ejercicio de los derechos humanos
Por lo menos desde la Ilustracin, el intento por justificar la constitucin de la sociedad y el Estado, a los efectos de explicar el hecho universal de su conformacin y la inevitabilidad de su existencia, ha sido un eje central del pensamiento poltico occidental. Por cierto, desde Hobbes en adelante, filsofos polticos como Locke, Rousseau, Mill, Montesquieu y Spinoza, como tambin Marx y Engels, entre muchos otros, han generado sistemas de pensamiento ideolgico que, al intentar explicar por qu y para qu existe el Estado, orientan el accionar poltico de los hombres y mujeres. Estos sistemas se han
1. En los Anexos a este trabajo se podrn apreciar un conjunto de datos duros aclaratorios de la hiptesis que estamos sosteniendo.
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cristalizado en diversos regmenes polticos del presente y del pasado. Las frecuentes visiones ontolgicas centradas en una falaz imagen antropomorfa de la sociedad y el Estado, suelen desembocar en una idea autoritaria de la seguridad, como si sta fuera un fin en s mismo que est ms all de los derechos e intereses de los ciudadanos que componen el Estado. En contraste, el ideario autnticamente democrtico, hoy en da centrado en la vigencia efectiva de los derechos humanos, aspira a construir un ordenamiento legtimo sin violencia, como un medio para posibilitar la vigencia y ejercicio de dichos derechos, haciendo de la persona un agente social que construye su subjetividad en un marco de creciente autonoma. Es as como la seguridad recobra sentido, en pos de la realizacin colectiva de la persona y su desarrollo integral. A su vez, un realismo perifrico bien entendido nos permite proyectar la relacin sociedad civil / poltica exterior, orientndola hacia una vigencia plena de dichos derechos, y por ende hacia una visin centrada en la seguridad ciudadana, como medio especfico para la realizacin personal en estos marcos2. Un pas seguro no es un pas con un determinado orden, sino uno en el que las personas se realizan en forma colectiva y autnoma. La seguridad pblica requiere de un gobierno civil de los aparatos policiales, y de una planificacin estratgica adecuada. Se requiere una estadstica policial seria y bien construida, que supere la criminologa meditica que se ha generalizado desde los medios masivos de comunicacin, que genera una creciente e injustificada sensacin de inseguridad. Por otra parte, la cooperacin regional debe ser la base del combate efectivo de la criminalidad compleja, lo que exige un delicado trabajo de inteligencia criminal. Posiblemente, los que nos dedicamos a la investigacin tendramos que hacer nuestro humilde aporte, ya que nuestra reflexin puede ser de utilidad para los gobiernos y es nuestra obligacin como ciudadanos pensar en mejorar las condiciones de vida de nuestros conciudadanos.
4. Un pas seguro en un mundo complejo e incierto
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La Argentina cultiva una poltica exterior conformada por algunos pilares bsicos, como el desarme unilateral y la no proliferacin nuclear. En
2. Para ver la evolucin y adaptacin del realismo perifrico, ver Escud, 1992, 1995, 2001, 2007 y 2011.
este contexto, nuestro pas intenta fortalecer su alianza estratgica con los pases de Amrica latina, institucionalizada principalmente a travs de bloques subregionales como UNASUR. Adems, tiene un fuerte compromiso con las polticas de seguridad internacional del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas. En cuanto al desarme unilateral, como se demostr en Escud 2011, nuestro pas tiene suficiente confianza en sus vecinos como para mantenerse desarmado, a pesar de que ellos continan adquiriendo armamentos. Cumpliendo con el imperativo moral de incrementar los recursos destinados a polticas sociales, hemos rediseado nuestra seguridad militar, anclndola en dicha confianza. Por otra parte, las relaciones con Brasil en materia de no proliferacin nuclear son un sostn fundamental de nuestra poltica de seguridad. Aunque hasta 1979, ao de la firma del Tratado de Corpus-Itaip, hubo competencia entre los dos pases en el mbito del desarrollo atmico, hoy la cooperacin con nuestros hermanos brasileos es un ejemplo de amistad a nivel mundial. El nico fenmeno actual que puede constituirse en una amenaza real para nuestro pas consiste en lo que se conoce como nuevas amenazas: por ejemplo, el narcotrfico y el lavado de dinero. Estas amenazas son claramente diferentes de los delitos comunes, pero de todos modos deben ser combatidas por las Fuerzas Policiales y de Seguridad, ya que la legislacin argentina ubica estos problemas dentro del mbito de la seguridad pblica, excluyendo a las Fuerzas Armadas de la cuestin. Nuestro pas combate estos flagelos basndose simplemente en la cooperacin efectiva con nuestros vecinos, y en la firme conviccin en nuestros principios. No quiere ni debe seguir los lineamientos que los Estados Unidos intentan imponer, dado que esta superpotencia ya le ha mostrado al mundo su verdadera cara. Las contradicciones que imperan en su poltica, interna y externa, estn ostentosamente visibles a partir de su legalizacin de la tortura offshore en la base de Guantnamo (usurpada a la hermana Repblica de Cuba), y de su complicidad con el imperialismo petrolero franco-britnico en la desgraciada Libia. As las cosas, nuestra regin debe fortalecerse como una zona de paz nica en el mundo (Escud 2011). En nuestro caso particular, podemos sentirnos
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orgullosos de los ndices de seguridad que supimos conseguir. Cierto es que estamos lejos de la tasa de homicidios intencionales 0 de Liechtenstein, la ciudad capital ms subdesarrollada del mundo en materia de violencia homicida, pero no nos podemos quejar: en materia asesina, no somos un pas avanzado.
Resumen
Este artculo analiza las campaas mediticas tendientes a generar una sensacin de inseguridad en nuestro pas, contrastndolas con los ndices de homicidio intencional de las principales ciudades del mundo, que ubican a nuestras ciudades entre las ms seguras del hemisferio occidental, correspondindoles tambin un lugar muy respetable en trminos mundiales. Esta realidad es congruente con otras dimensiones de las polticas exteriores y de seguridad de la Argentina, en tanto el desarme unilateral efectuado por nuestro pas, y la ejemplar cooperacin prevaleciente con Brasil en materia de desarrollo nuclear, nos ubica en un lugar ejemplar con pocos paralelos en el mundo entre Estados medianos. Palabras Clave: Seguridad Pblica - Violencia - Homicidios - Argentina Armamentismo - Poltica Exterior.
Bibliografa
Dammert, Luca; Salazar, Felipe; Montt, Cristbal y Gonzlez, Pablo A. (2010): Crimen e inseguridad: indicadores para las Amricas, FLACSO-Chile/ Banco Interamericano de Desarrollo (BID), Santiago, Chile. Escud, Carlos (1992): Realismo perifrico. Planeta, Buenos Aires. Escud, Carlos (1995): El realismo de los estados dbiles. Grupo Editor Latinoamericano, Buenos Aires. Escud, Carlos (2001): Cultura poltica, poltica exterior, y caducidad del modelo del Estado como actor racional: el caso argentino. Revista PostData, nro. 7, mayo, Buenos Aires. Escud, Carlos (2007): La transformacin de las ecuaciones del realismo perifrico en el siglo XXI. Revista PostData, nro. 12, agosto, Buenos Aires. Escud, Carlos (2011): El experimento del Bicentenario: las polticas pacifistas de Argentina, 2003-2011, Revista Argentina de Ciencias Polticas, N 13/14, 2010-2011 (febrero de 2011). Seguridad, Justicia y Paz (2011): Estudio comparativo de la incidencia de homicidio doloso en ciudades y jurisdicciones sub-nacionales de los pases del mundo (2010), Mxico, enero. Seguridad, Justicia y Paz (2011): Violencia y poltica en Venezuela, Informe sobre Amrica Latina de Crisis Group, nro. 38, 17 de agosto.
Abstract
This article analyzes the press campaigns that tend to generate a feeling of insecurity in Argentina, contrasting them with the indices of intentional homicides generated by the United Nations and other organizations, which place Argentine cities in a very respectable position worldwide, and among the safest in the Western Hemisphere. This reality is congruent with other dimensions of Argentinas foreign and security policies, inasmuch as its unilateral disarmament, and its friendly, cooperative relations with Brazil in such sensitive areas as nuclear affairs, place the country in an exemplary position worldwide. Keywords: Public Security - Violence - Homicide - Argentina - Arms Procurement - Foreign Policy.
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Anexo 1
Las 50 ciudades ms violentas del mundo en 2010 [Tasa de homicidios por cada 100 mil habitante
POSICIN CIUDAD 1 Jurez 2 Kandahar 3 San Pedro Sula 4 Caracas 5 Chihuahua 6 Distrito Central 7 Guatemala 8 Mazatln 9 Culiacn 10 Medelln 11 San Salvador 12 Cali 13 Tepic (rea metropolitana) 14 Durango 15 Vitoria 16 Ciudad Guayana 17 Torren (metropolitana) 18 Kingston (metropolitana) 19 Pereira 20 Ccuta 21 Tijuana 22 New Orleans 23 Acapulco 24 Barquisimeto 25 Recife 26 San Juan 27 Cape Town 28 Barranquilla 29 Salvador PAS Mxico Afganistn Honduras Venezuela Mxico Honduras Guatemala Mxico Mxico Colombia El Salvador Colombia Mxico Mxico Brasil Venezuela Mxico Jamaica Colombia Colombia Mxico Estados Unidos Mxico Venezuela Brasil Puerto Rico Sudfrica Colombia Brasil HOMICIDIOS 3,042 552 1,018 3,804 926 930 2,785 388 754 2,019 1,299 1,776 343 456 1,283 647 831 691 227 335 820 175 406 562 1,825 204 1,525 509 1,612 POBLACIN 1,328,017 324,800 813,839 3,205,463 818,987 850,445 2,900,000 438,415 858,631 2,309,446 1,567,156 2,207,994 429,161 582,018 1,685,384 940,477 1,215,993 1,167,423 383,623 597,385 1,559,714 336,425 789,978 1,120,718 3,824,010 427,789 3,497,097 1,182,493 3,799,589 TASA 229.06 169.95 125.09 118.67 113.07 109.35 96.04 88.50 87.81 87.42 82.89 80.44 79.92 78.35 76.13 68.79 68.34 59.19 59.17 56.08 52.57 52.02 51.39 50.15 47.72 47.69 43.61 43.04 42.43
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Anexo 2
30 EThekwini Metropolitan Munici- Sudfrica pality (Durban) 31 ST. Louis 32 Curitiba 33 Nelson Mandela Bay Metropolitan Municipality (Port Elizabeth) 34 Reynosa 35 Mosul 36 Nuevo Laredo 37 Baltimore 39 Detroit Estados Unidos Brasil Sudfrica Mxico Iraq Mxico Estados Unidos Estados Unidos
1,461 142 736 410 217 636 135 223 282 308 1,256 578 675 138 1,658 672 231 593 914 95 1,380
3,468,087 355,208 1,868,651 1,050,930 607,532 1,800,000 384,018 638,755 816,645 908,441 3,888,180 1,795,031 2,221,101 493,308 6,323,037 2,562,963 899,200 2,345,908 3,889,850 404,553 6,250,000
42.13 39.98 39.39 39.01 35.72 35.33 35.15 34.91 34.53 33.90 32.30 32.20 30.39 27.97 26.22 26.22 25.69 25.28 23.50 23.48 22.08
Comparacin de pases segn datos de victimizacin y tasa de homicidios

VICTIMIZACIN LAPOP 2008 (%) Argentina Chile Uruguay Venezuela Ecuador El Salvador Bolivia Guatemala Paraguay Nicaragua Brasil Mxico Costa Rica Colombia Rep. Dom Honduras Belice Panam 27,47 22,23 22,04 21,37 20,85 19,00 17,62 17,07 16,58 16,54 16,33 16,09 15,94 15,51 14,80 13,70 10,58 8,38 Honduras (a) Venezuela Guatemala El Salvador Colombia Belice Mxico Rep Dom (b) Brasil Ecuador Nicaragua Panam (c) Bolivia Paraguayc Costa Rica Uruguay Argentina (c) Chile TASA DE HOMICIDIOS 2008 (100.000 habs.) 58,0 51,0 48,0 44,0 36,0 33,0 26,0 23,6 22,3 18,8 13,0 12,9 12,4 12,2 11,0 6,6 5,3 1,6
38 Cuernavaca (zona metropolitana) Mxico 40 City of Johannesburg Metropoli- Sudfrica tan Municipality (Johannesburg) 41 Panam 42 Maracaibo 43 Matamoros 44 Ro de Janeiro 45 Brasilia 46 Cartagena 47 City of Tshwane Metropolitan Municipality (Pretoria) 48 Porto Alegre 49 Oakland 50 Bagdad Fuente: Seguridad, Justicia y Paz, 2011. Panam Venezuela Mxico Brasil Brasil Colombia Sudfrica Brasil Estados Unidos Iraq
Notas: (a) La tasa de homicidios de Honduras del 2008 viene del informe IDHAC 2009-2010. (b) La tasa de Rep. Dominicana viene de OCAVI. El dato es del ao 2006. (c) Datos del 2007.
Fuente: Dammert, Luca; Salazar, Felipe; Montt, Cristbal y Gonzlez, Pablo A. (2010).
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Reseas bibliogrficas
La palabra de los muertos. Conferencias de criminologa cautelar. Eugenio Ral Zaffaroni EDIAR, Buenos Aires, 2011, 640 pginas. ISBN 978-950-574-275-2
por Pablo Bulcourf
El sugerente ttulo de la obra no se trata de la incursin del reconocido jurista y criminlogo en la literatura, a pesar tambin del prlogo de Juan Gelman. En este libro de gran tamao se anudan una serie de escritos a modo de conferencias que van expresando en un tono ameno, claro y a veces hasta irnico, el labrado y enciclopdico conocimiento que nos demuestra Zaffaroni sobre el pensamiento occidental. Decimos grande tambin en el mismo tono porque la cada sobre nuestras cabeza podra generar un eco ms emanado de su ttulo; pero adems es un gran libro ya que setecientas cuarenta pginas no tienen como principal funcin ni adquirir ese conocimiento erudito, ni generar esa combinacin entre admiracin y envidia a su autor. La palabra de los muertos nos propone escuchar las voces de aquellos que durante los ltimos siglos, una vez constituido claramente el Estado-nacin como eje rector de la actividad poltica, han desaparecido no por causa de muerte natural o en situaciones de guerra, sino eliminados principalmente por ese propio Estado que se expresa como su legtimo defensor. De ah la necesidad de construir una criminologa diferente, que pueda reflexionar sobre la propia accin punitiva del Estado sin caer en reduccionismos mecanicistas, hasta podramos decir con una sabia humildad intelectual. Es as como llegamos a una concepcin que el autor llama cautelar. Con un efecto narrativo poco comn Zaffaroni nos invita a transitar por una serie de pequeos captulos en los cuales desarrolla bsicamente el legado occidental en materia de criminologa, aunque excede ampliamente a los autores clsicos del campo para transitar por los aportes de la filosofa, la ciencia poltica, la sociologa, la psicologa y la antropologa que se articulan con las diferentes concepciones sobre el delito, sus modalidades y sus causas. Son veinticinco captulos que nos refrescan sobre el derrotero occidental
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Eugenio Ral Zaffaroni | La palabra de los muertos. Conferencias de criminologa cautelar
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en competencia con otras voces, las de la nueva criminologa meditica y la palabra de los propios muertos. Este dilogo de sordos, a veces a gritos es el eje argumentativo del autor para causar en nosotros un conjunto de reflexiones que rompan nuestro sentido comn. El camino propuesto se encuentra situado, como bien seala Zaffaroni: Hace mucho que venimos insistiendo en la necesidad de teorizar la criminologa desde un margen que, obviamente, en nuestro caso es el de Amrica Latina. Hemos llegado a la conclusin de que esa criminologa, orientada a preservar la vida humana, debe ser principalmente preventiva de masacres. Hablaremos largamente sobre la necesidad de contener al poder punitivo para lograr ese objetivo. La cautela en su ejercicio es la nica solucin cercana y, por ello, sin prejuicio del ilustre antecedente que referiremos y de donde tomamos el nombre, hablaremos de una criminologa cautelar (pag.2). Nuestro criminlogo no elude la tradicin, la hace suya de manera directa, hasta bruta para que nos demos cuenta de las implicancias del discurso, de los muertos silenciados, de los estigmas intelectualmente construidos por el mundo acadmico. En cada expresin, en cada hiato del pensamiento, los mismos ecos, millones de muertos por causas diferentes; vidas acortadas en la cual el protector result victimario o ausente. La visin de Zaffaroni es perifrica en el sentido de que no niega su lugar de partida al iniciar un viaje intelectual por el centro. Nunca deja de reflexionar sobre sus orgenes y de encuadrar las diferentes perspectivas en clave del propio silencio terico que ha comprado en forma acrtica bibliotecas enteras. La propia coleccin de libros del autor es famosa en el medio intelectual argentino; posiblemente por eso tantas paredes repletas de libros son el testimonio de ese viaje pero tambin de la vuelta a los orgenes. Como bien nos expresa, la criminologa central es provinciana ya que es perifrica en sus propias pretensiones hegemnicas, como bien nos seala: Dicho claramente: la cuestin criminal en los pases de jardines ordenados y geomtricos se ocupa del control social punitivo en conflictos propios de esos pases. Pero esos pases pueden tener los jardines ordenados porque hay otros muchos donde fueron arrasados y que, por ende, padecen una conflictualidad que les es propia, pues en esos jardines conviven plantas originarios y malezas,
aunque a veces tambin hay flores exticas cuya belleza envidian los jardines gemetras. Los jardines ordenados y los arrasados no son independientes sino interdependientes. No conviene olvidarlo (pag. 3). Esto es lo que hace Zaffaroni reflexionar sobre ambas orillas sin perder el origen; transitar por los laberintos del pensamiento cientfico sin dejar de oir otras voces, las propias pero tambin las ms recientes provenientes de la caja boba que genera una nueva realidad que en forma globalizada nos conecta en un mismo momento desdibujando geografas. La actual criminologa meditica ni siquiera se expresa en contenidos coherentes y bien escritos sino que se reproduce en escenas obscenas y degradantes. Trastoca la palabra de los muertos y les hace decir un discurso que no es propio, nos engaa en tono de pelcula de terror pero seductora. Si bien siempre ha existido alguna forma de criminologa meditica ajustada algunas veces al discurso acadmico imperante, actualmente asistimos a una forma de entronizacin, ya que la tecnologa permite una reproduccin gigantesca enmarcada en una especie de neopunitivismo principalmente norteamericano producto de la crisis del propio Estado benefactor y corolario criminolgico del neoconservadurismo. Como bien seala el autor: La criminologa meditica crea la realidad de un mundo de personas decentes frente a una masa de criminales identificada a travs de estereotipos, que configuran un ellos separado del resto de la sociedad, por ser un conjunto de diferentes y malos. Los ellos de la criminologa meditica molestan, impiden dormir con puertas y ventanas abiertas, perturban las vacaciones, amenazan a los nios, ensucian en todos lados y por eso deben ser separados de la sociedad, para dejarnos vivir tranquilos, sin miedos, para resolver todos los problemas. Para eso es necesario que la polica nos proteja de sus acechanzas perversas sin ningn obstculo ni lmite, porque nosotros somos limpios, puros, inmaculados. (pag. 369). Zaffaroni es enormemente crtico del rol de la televisin con una claridad y fundamento emprico de fcil experimentacin. Basta que encendamos un noticiero informativo de un canal serio y respetable y con un cronmetro en la mano podamos marcar la cantidad de minutos dedicados a crmenes comunes, totalmente esperables en ciudades densamente pobladas. Pero a pesar de ellos son mostrados como hechos inditos, antes inexistentes que a pesar de ser pocos, se multiplican
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Eugenio Ral Zaffaroni | La palabra de los muertos. Conferencias de criminologa cautelar
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en cada persona como una posible vctima. No se comentan ni se comparan estadsticas, solo se expresa y se genera miedo y ms miedo, son ellos, generalmente provenientes de los sectores ms desposedos y marginados o nosotros siempre de una pretendida clase media trabajadora y presuntamente instruida. La criminologa cautelar propuesta por Zaffaroni, no slo es producto de una profunda reflexin crtica sobre la violencia y la propia tradicin criminolgica sino que surge de la necesidad de orientar tanto la poltica pblica en materia de seguridad ciudadana como el propio accionar del Poder Judicial. Dos ejes principales se articulan en esta concepcin, por un lado la necesidad de prevenir masacres, en casos extremos genocidios y, la segunda actuar de manera efectiva y sin discriminaciones en materia de violencia criminal. Ineludiblemente no se puede adoptar este enfoque sin el conocimiento de lo particular, de lo histrico que generalmente acta como nexo causal en ambos casos. El Estado-nacin proyect su poder punitivo siempre orientado por determinadas pautas culturales que justificaron su violencia represiva, el genocidio ha sido su expresin ms contundente; del que sin embargo ha callado gran parte de la criminologa acadmica. Nuestra cotidianeidad se encuentra cruzada por los trazos de un Estadogendarme que justifica la exclusin social posterior a la crisis de los modelos del bienestar, la criminologa meditica es uno de sus brazos culturales y las nuevas formas de masacres se disfrazan tratando de engaarnos, como nos dice Zaffaroni: Nos manejamos todos los das con semillas de masacres lanzadas por todos los que alimentan prejuicios discriminadores. Crecen masacres larvadas en cada construccin de realidad paranoide de la criminologa meditica y su causalidad mgica y se alimentan enfermando vctimas de toda crueldad. Nos hemos acostumbrado a las masacres por goteo, que son las ejecuciones sin proceso, las torturas, los muertos en las crceles, los policas muertos en asaltos, los penitenciarios muertos por motines, los terceros cados en balaceras absurdas, las vctimas de empleo irresponsable de armas de fuego, los testigos y jueces ejecutados por la criminalidad de mercado, los muertos en secuestros bobos y en delitos violentos en zonas liberadas, las vctimas de la ineficacia preventiva y el servicio de seguridad selectivo, es decir, conforme al ttulo de una investigacin que hace aos nos sugiera Nilo Batista
remedando a Garca Mrquez, son las muertes anunciadas del sistema penal (pag. 631). A esto se le suman nuevos cambios en la economa mundial con sus correlatos en la distribucin del ingreso y la transformacin del crimen organizado, a veces accin solapada de los propios estados, los perifricos y tambin los centrales, como el narcotrfico y el lavado de dinero. El mundo se ha vuelto extremadamente complejo, aunque siempre lo ha sido a pesar de nuestros constantes intentos de simplificarlo. En uno de esos actos reductores nos hemos olvidado de escuchar a los muertos, nica evidencia real para cualquier construccin criminolgica. Zaffaroni simplemente nos invita a escucharlos.
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Ricardo Lorenzetti y Alfredo Kraut | Derechos humanos: justicia y reparacin. La experiencia de los juicios Argentina...
Derechos humanos: justicia y reparacin. La experiencia de los juicios en la Argentina. Crmenes de lesa humanidad. Ricardo Lorenzetti y Alfredo Kraut Sudamericana, Buenos Aires, 2011, 312 pginas. ISBN 978-950-07-3591-9
por Agustn Vallejo
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El libro que nos ofrecen Ricardo Lorenzetti y Alfredo Kraut no slo es un detallado estudio jurdico sino que representa una reconstruccin histrica del concepto de derechos humanos en la tradicin del pensamiento occidental entramado en la propia historia argentina. Analizando sus avances y retrocesos se estructura en un verdadero contrato social en el cual intervienen los poderes del estado y la prctica poltica. La Argentina ha atravesado, durante las ltimas dcadas, una situacin muy particular en materia de juzgamiento a las cpulas militares que encabezaron los gobiernos militares. Con idas y vueltas, ejemplificadas con el Juicio a las Juntas, pero con las debidas contraolas de las leyes de obediencia debida y los indultos; el pas fue el nico que se ha propuesta en forma acabada dar simplemente con la verdad, fuente nica de una justicia real. Baltazar Garzon expresa en el Prologo: En estos tiempos, junto a la labor de juzgar, los jueces, y mucho ms quienes estn en el nivel ms alto de la judicatura, deben asumir otro nuevo rol, impuesto por las caractersticas propias de la sociedad de la comunicacin globalizada en la que vivimos, que consiste en la labor de educar al ciudadano a travs de su resoluciones y por medio de trabajos, estudios, aproximaciones o libros que, de manera sencilla, sin intermediarios, transmitan a aquel los valores bsicos que comporta un Estado de Derecho, as como las obligaciones y responsabilidades en la materia propia de la Justicia (pag. 13). Si bien los autores manifiestan desde el comienzo el carcter tanto jurdico como histrico del libro, ste va mucho ms all de la experiencia judicial y nos introduce en aspectos del pensamiento filosfico y poltico occidental para poder construir un concepto articulado de derechos humanos. Es
as como se estudian brevemente los aportes del derecho natural, el iusnaturalismo, el derecho de gentes y los aspectos penales que se desprenden de esto y sus conductas especficas como el asesinato, exterminio, esclavitud, deportacin y traslados forzosos de poblaciones. Tambin se indagan los delitos sexuales y toda forma que se ha ido construyendo desde el derecho internacional y su correlato en el derecho interno argentino. Es as como los distintos enfoques analizados convergen en los crmenes de lesa humanidad; como bien expresan los autores: La categora de delitos de lesa humanidad o crmenes contra la humanidad se fueron construyendo a lo largo de la segunda mitad del siglo XX. Conforma una de las categoras de delitos definidas por el derecho internacional que pueden generar responsabilidad penal sobre la base de las propias reglas del ordenamiento jurdico internacional. Fue la experiencia del nazismo la que impuls su surgimiento en la escena internacional, al constatarse la posibilidad de que el Estado se volviera contra sus propios ciudadanos. Se declar una guerra, se elaboraron teoras para justificar el exterminio y se utilizaron medios tales como torturas, homicidios, secuestros, allanamientos. La magnitud del espanto en plan mitad del siglo XX hizo que se reaccionara mediante instrumentos que permitieran sancionar de un modo contundente a quines cometieran esos actos para que no se repitieran. Los exterminios continuaron durante el siglo XX y, lamentablemente, persisten. Estos episodios han demostrado que no es necesaria una guerra para que exista un ataque sistemtico o generalizado contra la poblacin civil (pag. 21 22). Los autores no eluden la controversia entre el ejercicio efectivo de esta concepcin novedosa desde el plano histrico y los principios tradicionales del derecho penal, tratando de analizar su evolucin sin caer solamente en la dogmtica penal sino apelando constantemente a la filosofa, la sociologa, el derecho constitucional, la teora de los derechos humanos y dems aportes de las humanidades y ciencias sociales. Pero esta discusin en el plano terico se plasma en el conjunto de hechos histricos que se sucedieron en la Argentina a partir del golpe de estado de marzo de 1976, el que trajo aparejado un verdadero terrorismo de Estado. El libro analiza detalladamente los hechos y aspectos histricos en relacin a la tradicin del derecho internacional y su
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Ricardo Lorenzetti y Alfredo Kraut | Derechos humanos: justicia y reparacin. La experiencia de los juicios Argentina...
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imbricacin con las nuevas concepciones penales mencionadas. Cabe destacar la dificultad por la que atraviesa cualquier investigacin de este tipo, tanto por la cercana y el compromiso personal, como as tambin por la compleja trama de visiones y concepciones, muchas de ellas en plena construccin. Lorenzetti y Kraut logran superar visiones como la teora de los dos demonios o los planteos que hablan de la necesidad del perdn y de construccin de un olvido necesario para pregonar un futuro de paz y tranquilidad, expresando en forma contundente: No hay nada que perdonar ni nada que vengar. El dao causado por la dictadura de Un Estado que hizo de la violencia su primer valor y su prctica permanente ha tenido unas consecuencias y un legado sencillamente imperdonables, que tan solo pueden ser explicados, reconocidos y asumidos. Y asumir significa establecer una poltica pblica de memoria que garantice a los ciudadanos reconocer el patrimonio democrtico que histricamente han generado y acceder a l con garantas. En sntesis, la idea del autor cataln apunta a que el esfuerzo de una parte de la ciudadana para conseguir relaciones sociales equitativas y democrticas, los valores de esos procesos de democratizacin, la prctica violenta de las dictaduras y el terror del Estado para impedirlos constituyen un patrimonio, el patrimonio tico de la sociedad democrtica. El reconocimiento de ese patrimonio y la demanda de su transmisin instituyen la memoria democrtica y la constituyen en un derecho civil que funda un mbito de responsabilidad poltica en el Gobierno: garantizar a los ciudadanos el ejercicio de ese derecho con una poltica pblica de la memoria, no instaurando una memoria pblica. La primera, la poltica pblica, debe ser garantista, proteger un derecho y estimular su ejercicio. La segunda, la memoria pblica, se construye en el debate poltico, social y cultural que produce la sociedad en cada coyuntura, y una de las funciones de la poltica pblica es garantizar el acceso de la ciudadana a la confeccin de la memoria pblica () Aunque el olvido sea imposible, debemos ejercitar la memoria, reactivar el pasado, preservar en la bsqueda de justicia y reparacin. Sin memoria y justicia no hay presente, no hay futuro (pag. 306-307). Este libro no slo es un aporte sustantivo al derecho sino que nos permite una profunda reflexin sobre nuestra historia y cultura recientes. Sita a la Argentina en un contexto internacional y como ste fue analizado, procesado
y transformado nuestra propia prctica poltica y jurdica, expresado en el ttulo del libro que marc la experiencia de la CONDAPEP y que marc un rumbo tambin en la concepcin internacional sobre los derechos humanos y los desaparecidos polticos: Nunca Ms. Como bien seala Baltazar Garzn en su Prlogo a esta obra nunca mejor citada la expresin de John Rawls: una sociedad bien ordenada es aquella que se encuentra bajo una efectiva regulacin de la Justicia.
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Gabriel Kessler | El sentimiento de inseguridad: Sociologa del temor al delito
El sentimiento de inseguridad: Sociologa del temor al delito. Gabriel Kessler Siglo XXI Editores, Buenos Aires 2009, 288 pginas. ISBN 978-987-629-097-5
por Nelson Cardozo
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La inseguridad, sin duda, es un tema clave en la agenda de los argentinos. Gabriel Kessler, en su libro El Sentimiento de Inseguridad trata este tema desde un punto de vista principalmente sociolgico, pero a su vez incluye un anlisis poltico, histrico, social y hasta econmico de nuestro pas. De esta forma se logra un resumen sobre el concepto de inseguridad y sus consecuencias para con la vida cotidiana de los argentinos a lo largo de las ltimas dcadas de nuestra historia. Parte del estudio se basa en un anlisis diacrnico desde la etapa de la recuperacin democrtica hasta el ao 2009, tomando como principal herramienta las encuestas de opinin y representaciones mediticas de los delitos de cada poca. De esta forma, el trabajo logra superar las barreras que implican estudiar el pasado desde relatos construidos en el presente. El autor realiza una efectiva mezcla entre investigacin de campo y un nuevo enfoque de la teora tanto poltica como sociolgica. Mediante esta combinacin alcanza una cosmovisin de la temtica que logra describir con bastante precisin el sentido actual del sentimiento de inseguridad. El libro est dirigido a quienes deseen comprender ste fenmeno sin limitarse a un enfoque puramente estadstico y acadmico. Esta obra no es una simple explicacin del miedo a la inseguridad, sino que se extiende a un fenmeno social que suele ser confundido con otros factores que influyen en la vida cotidiana de la gente, como el poder de los medios de comunicacin y su capacidad de instalar temas en la agenda. De este modo, se comprueba que no hay relacin directa entre el sentimiento de inseguridad de la poblacin frente a los datos reales del delito en el pas. Cmo seala el autor: No hay duda de que la preocupacin y el temor no siguen la evolucin de los hechos ni son un reflejo de la victimizacin que
sufre cada categora, pero significa acaso que estamos frente a un fenmeno que escapa a toda lgica o, al menos, que el intento de explicarlo debe prescindir de la gravitacin del delito? No creemos que sea as. El desafo es encontrar el plano en el que se encuentre la racionalidad entre delito y temor (p. 68). Tomando relatos y testimonios reales -con los cuales el lector se puede identificar fcilmente- logra examinar cules son los verdaderos motivos del sentimiento de inseguridad y sus respectivas reacciones por parte de los ciudadanos. Lo novedoso de este enfoque es su capacidad para superar estos lugares comunes y revelar as los verdaderos significados y las diferencias entre conceptos como por ejemplo inseguridad; delito; y crimen organizado. Cabe destacar aqu que desde la introduccin se marca una diferencia importante entre los conceptos de sentimiento de inseguridad y temor al delito, por la cual la primera definicin sirve mejor a la hora de representar la idea del libro, incluyendo en ella otras manifestaciones de los individuos ante esta problemtica como son la ira y la angustia, entre otras. Kessler remarca:As, se trata de aceptar la existencia de procesos propios del sentimiento de inseguridad que incorporan las representaciones ligadas al delito dentro de una trama de sentido mayor, pero donde el delito no se pierde de vista. Implica tambin intentar construir la idea de sentimiento de inseguridad y estar dispuestos quizs, en ese mismo proceso, a desistir de que el miedo al crimen siga ocupando el lugar central (p. 35). Asimismo, tomando en cuenta diferentes variables que podran llegar a explicar este fenmeno y sus diversas formas de expresin, llega a la conclusin que el mismo no depende del sexo, la edad, clase social, ni ideologa de los individuos, sino que por el contrario, se debe a una cuestin social que entiende a la inseguridad como un problema histrico y nacional. Sin embargo, las variables mencionadas s influyen a la hora de analizar de qu manera se expresa este sentimiento en cada grupo de individuos. Si bien la mayor parte del anlisis surge de los datos tomados de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires y el Conurbano, en la ltima parte del libro se examinan casos puntuales del interior del pas como la ciudad de Crdoba y
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Gabriel Kessler | El sentimiento de inseguridad: Sociologa del temor al delito
Posadas. Se explica de esa forma, cmo la probabilidad de riesgo de ser vctima de un delito puede determinar la fisonoma de los barrios y las costumbres de sus habitantes. As, Kessler focaliza este trabajo en el estudio de las grandes ciudades, y de esta forma explica que [d]elito y ciudad aparecen asociados desde los comienzos de la modernidad. El crimen se ha considerado un mal de las ciudades y a pesar de que investigaciones longitudinales histricas han cuestionado la relacin entre crecimiento urbano y crimen, distintas teoras han utilizado algunas caractersticas de la vida urbana para explicar las causas del delito (p. 51). Desde mi opinin, creo que el libro ofrece una nueva forma de entender algunas ideas que se definen desde el sentido comn pero que no suelen ser analizadas desde la academia. Aunque los relatos citados pueden parecer estereotipos de las ideologas polticas clsicas, sirven para reflejar la opinin de la ciudadana frente al problema de la delincuencia, muchas veces relacionada con la estigmatizacin de las clases bajas y el acceso a las drogas y otras veces con el reclamo por la falta de accin del gobierno de turno. El libro sale del relato clsico acerca de esta problemtica y brinda un amplio espectro de caractersticas a tener en cuenta a la hora de estudiar y analizar los temas relativos a la seguridad pblica. De fcil lectura, interesante por su temtica contempornea y su importancia para todos los argentinos, este libro resulta imprescindible para toda aquella persona que desee comprender el fenmeno de la inseguridad desde un nuevo punto de vista.
Lo que hace la polica: Sociologa de la fuerza pblica. Dominique Monjardet Prometeo Libros, Buenos Aires 2010, 380 pginas. ISBN 978-987-574-421-9
por Francisco Olego
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Los estudios sobre la institucin policial no abundan en la academia. Sin embargo, Dominique Monjardet, a travs de su libro Lo que hace la Polica: Sociologa de la fuerza pblica, ha logrado plasmar de forma muy clara las dimensiones que posee la polica en tanto institucin fundamental encargada de la seguridad pblica de los Estados. Este libro, publicado originalmente en Francia en 1996, forma parte de la coleccin de Estudios Policiales, editado en conjunto por Prometeo Libros y la Polica de Seguridad Aeroportuaria. La obra de Dominique Monjardet no poda faltar en esta coleccin ya que resulta un trabajo fundamental que debe ser tenido en cuenta por cualquier persona que desee embarcarse en el estudio de las instituciones policiales. Desde una perspectiva principalmente sociolgica, Monjardet impulsa la investigacin acadmica en general respecto a la fuerza pblica, tomando como base la experiencia de Jean-Marc Erbs, quin escribe el posfacio de este libro. Jean-Marc Erbs fue Director de Formacin de la Polica Nacional a partir de 1982 y el primer Director del Instituto de Altos Estudios de la Seguridad Interior en 1989. A partir de all, encabez la apertura de las instituciones policiales hacia la investigacin en Francia, cuestin que al encontrarse ausente dificultaba los eventuales procesos de reforma en ese pas. A lo largo del libro, el autor hace especial referencia a estos fracasos en los intentos de reforma policial. Asimismo, toma elementos de la tradicin policial anglosajona para compararla con las experiencias francesas que plantean un modelo completamente diferente de policializacin. En la primera parte de la obra, Monjardet explica detalladamente las tres dimensiones que encuentra a partir del anlisis de las prcticas policiales: la Institucin; la Organizacin; y la Profesin policial: Toda polica es una he-
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Dominique Monjardet | Lo que hace la polica: Sociologa de la fuerza pblica
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rramienta de produccin caracterizada por una divisin y especializacin de las tareas, las tcnicas, los procedimientos, los saberes, una estructura jerrquica, normas informales, etc. (...) Toda polica es en segundo lugar una institucin, instrumento creado por la autoridad poltica para promover, realizar o salvaguardar intereses colectivos identificables. (...) Por ltimo, toda polica es aplicada por un grupo profesional especializado, los policas, que, como todo grupo profesional, se caracteriza por unos intereses y una cultura propios, unos principios de identidad con respecto al no-profesional, criterios de diferenciacin internos. (p. 17) De esta forma, el autor destaca el rol de la polica como un conjunto de profesiones, considerando la cultura policial como un conjunto de valores compartidos por la profesin. Asimismo, considera que la multiplicidad de tareas que llevan a cabo los policas excede por completo la capacidad de trabajo de la institucin, lo que trae como consecuencia una involucin de sus objetivos. En la segunda parte del trabajo, Monjardet analiza las dinmicas policiales en un contexto de incertidumbre, teniendo en cuenta principalmente el vnculo de las fuerzas con el poder. [E]l rasgo esencial de toda polica es su instrumentalidad: no tiene fines propios y no podra darse a s misma prioridades u objetivos. Si hay una poltica policial, es la que la autoridad poltica le define, y las orientaciones aplicadas a todos los niveles de la jerarqua no son, o no deben ser, sino la traduccin operacional de las instrucciones del poder. (p. 231) En tanto tal, se estudia a la polica a nivel interno y adems, en su relacin con la sociedad civil. Evaluando los procesos sociales y su percepcin por parte de los actores involucrados, se plantea el rol que poseen las instituciones en este contexto. As, se hace especial referencia al modelo de polica comunitaria como estructura organizacional que tiene en cuenta principalmente las prioridades de los ciudadanos. [L]a polica comunitaria es en primer lugar la voluntad de reentablar la relacin entre polica y poblacin haciendo de las expectativas, demandas y necesidades expresadas por sta, localmente, en la cuadra, la manzana o el barrio, el principio de jerarquizacin de las prioridades policiales. (p. 291)
A partir de este anlisis, se establece tambin, ya hacia el final del trabajo, una tipologa de instituciones policiales para luego concluir intentando responder el interrogante central de esta obra: qu es una polica democrtica? En resumen, este libro plantea temticas que deberan ser abordadas desde la academia argentina. Las conclusiones que plantea esta obra respecto a la conduccin civil de la seguridad deben ser tomadas como referencia bsica para el estudio y hasta para la implementacin de polticas de seguridad pblica en nuestro pas.
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Documentos de gestin
El Ministerio de Seguridad en su primer ao Diagnstico y Acciones

Ral Alberto Garr Jefe de Gabinete. Ministerio de Seguridad.
Existe una tendencia generalizada a opinar con cierta liviandad sobre el problema de la inseguridad. Pero la mera opinin es el escaln ms bajo del conocimiento. Muchos opinan que a corto plazo el problema se resuelve fortaleciendo a la polica y a largo plazo, con reformas sociales. Pero la evidencia cientfica no revela eso. Las polticas centradas slo en el fortalecimiento de la polica, en caso de soluciones represivas, no han sido efectivas en ningn lugar del mundo. Quienes las defienden invocan el plan que implement Rudolph Giuliani durante la dcada del 90 en Nueva York. Su rgimen de tolerancia cero estuvo basado en el fortalecimiento de la polica, pero la violencia social decreci porque tambin durante esos aos disminuy la desocupacin. En este sentido, el problema de la inseguridad es propio de sociedades democrticas, es decir, de contextos en los que se produce una brecha entre las expectativas y objetivos que genera la sociedad y las posibilidades reales de lograrlos. Los pases que cuentan con niveles de inseguridad significativamente inferiores a los de la Argentina, Alemania, Holanda y Suiza, entre otros- tienen ndices ms bajos de desigualdad y cuentan con sistemas de seguridad social que garantizan a los ciudadanos que sus necesidades bsicas sern cubiertas. Veintiocho aos despus de recuperada la democracia, la inseguridad, el empleo, la produccin y el consumo definen la agenda nacional. La sociedad de consumo consiste en la sustitucin de las relaciones entre personas por las relaciones entre personas y cosas. Los centros comerciales son la visin espectral de una red de relaciones sociales que empieza y termina en los objetos. Entre creer que el dinero media todo y creer que se puede hacer todo para obtenerlo hay un paso mucho menor de lo que se piensa. Entre el poder insensible del Estado y los rebeldes urbanos que despiertan indignados en el mundo desarrollado actual, hay una simetra perturbadora y peligrosa. En materia de seguridad existen bien diferenciados dos modelos: El que prim, el que podramos llamar de policizacin del problema de seguridad, cree que se trata de un problema policial. Cree que la mejor manera para combatir el delito es la militarizacin de las fuerzas de seguridad, cree que las libertades pblicas son una especie de menoscabo tcnico que impide lograr una
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mejor seguridad. Quienes lo propugnan se sienten representantes del miedo social y lo exacerban, para luego responder con demagogia punitiva y con mano dura. Proponen ese dilogo que polticamente genera lo que llamamos las Industrias del miedo y buscan volver al ciudadano cmplice de esa mano dura, y para ello los convocan, para que se conviertan en una suerte de polica sin preparacin. Se beneficia el que vende seguridad: custodios, asesores, el que vende los uniformes, las armas y las cmaras. La seguridad termina siendo uno de los productos ms caros, y el nivel de acceso a la misma depende del bolsillo del consumidor. La inseguridad es un problema social. Se han consolidado bolsones de pobreza en base a aos y aos de olvido social y abandono del Estado. El barrio obrero se hizo indigente en los 90. Hubo un proceso de desplazamiento feroz. Hay que evitar que estos barrios sean guetos, como estaba pasando con la 1-11-14, donde el Estado ni limpiaba las calles, ni las fuerzas de seguridad ingresaban. Si los pibes no tienen trabajo, no van a la escuela, el problema va a persistir. Hay que atacar las causas condicionantes (pobreza, frustracin de expectativas), antes que el efecto. Las sociedades ms seguras son las ms educadas, no las ms armadas. La cuestin es si slo confiamos la seguridad a la represin o buscamos una solucin integral que elimine las causas determinantes merced a la participacin activa y presente del Estado protagonista. Frente a esto se ha desarrollado un modelo que nosotros creemos que sienta las bases de una respuesta democrtica al problema de la seguridad. Es un modelo que va a decir que una poltica de seguridad es mucho ms que el problema policial, que es necesario que una dirigencia civil y poltica asuma el gobierno del sistema de seguridad. Es un modelo que tiene una visin sistmica de todos los componentes de seguridad, que cree que la defensa de las libertades civiles es un valor central de la democracia y no un menoscabo que haya que superar, apenas se pueda, erosionndolas; es un modelo que no cree en la militarizacin y que al vecino lo convoca a participar. Se trata de establecer un dilogo con la sociedad mucho ms rico, que implique una mayor comprensin de la compleja construccin de una sociedad no violenta. Este es un debate que atraviesa a todos los partidos polticos, los divide en dos. Este debate genera que las relaciones entre las polticas de seguridad y
la democracia, sean traumticas porque el sistema democrtico es un sistema tenso, porque hasta ahora la democracia no se ocup de este tema con instrumentos democrticos, porque obliga a hacer consensos polticos y porque no es posible nunca dejar de escuchar a los ciudadanos. Requiere sobre todo un cambio cultural y un cambio muy fuerte del modo como las dirigencias polticas, intelectuales y a nivel de funcionarios ven este problema. Tambin influyen los medios en este debate y lo hacen, como siempre, de un modo complejo. Influyen por un lado transparentando, generando debate pblico, pero tambin influyen manipulando. Un canal de 24 horas de noticias, instala movileros que recorran el Gran Buenos Aires, un universo que abarca un semicrculo de 120 km2 con problemas de hacinamiento y dispersin social que incluye 6 millones de personas, cmo no van a encontrar un robo o un homicidio?. Entonces, ah tambin hay muy poco profesionalismo de muchos canales de noticias y un gran negocio que es la simplificacin constante de la realidad derivando un hecho luctuoso en imgenes del Gran Hermano Urbano que completan la sed y el hambre de morbo de los consumidores de desgracias ajenas, transformado el clima en sensacin trmica agravada. Una sociedad es ms democrtica cuando logra, no slo mejorar la calidad de sus instituciones, sino tambin, cuando alcanza un equilibrio entre sus estructuras republicanas y la distribucin ms equitativa de los bienes materiales y simblicos que se producen. Encontrar los vasos comunicantes entre la tradicin republicana, y la tradicin democrtica, es y sigue siendo, uno de los grandes desafos de nuestro tiempo. La corrupcin y el envilecimiento de las instituciones policiales son el mal menor ante el avance de la delincuencia, un problema sobre el que no suelen pronunciarse los halcones de la seguridad, mientras se desgaitan exigiendo la baja de edad de la imputabilidad, el uso de la represin y la eliminacin de los sistemas de garantas. De diversos modos, esos virtuosos republicanos han sido cmplices de la transformacin de la polica en una gigantesca fuente de corrupcin y de presin poltica, maquiavelizando la bsqueda de objetivos. La lucha es contra el narcotrfico estructural, como se puede ver en los operativos que hicimos en el Norte, en el Sur y en el Ro de la Plata. Las orga-
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nizaciones criminales estn all donde no llega el Estado, esta lucha tiene dos frentes: uno militar y otro poltico, social y econmico. Es duro decirlo, pero no hay delito complejo ni estructura criminal donde no haya una pata policial. La Ministra de Seguridad, sin utilizar eufemismos ni buscar frases vacas y de circunstancias, puso blanco sobre negro alrededor de una de las mayores deudas de la democracia desde su reinstalacin en 1983. Que eso comience a hacerse recin ahora constituye no solo un mrito del gobierno sino la puesta en evidencia de la debilidad que la propia democracia tuvo, a lo largo de casi tres dcadas, para enfrentarse a uno de los poderes reales y malditos que la vienen condicionando desde hace aos. Es mrito, en todo caso, de una decisin poltica de la Presidenta de la Repblica Cristina Fernndez de Kirchner que, resulta decisiva y fundamental, tomando la determinacin cuando la plataforma del modelo puesto en marcha desde diciembre de 2003 madurara las condiciones estructurales necesarias. Una decisin retrasada y torpedeada por otros gobiernos democrticos que por debilidad o complicidad no intentaron tomar el toro por los cuernos sino que creyeron que podan negociar indefinidamente con quienes debieran cuidar la vida y los bienes de los ciudadanos. Por eso, es nuestro deber reconciliar a la institucin policial con la sociedad y reconocer el esfuerzo de hombres y mujeres que murieron por los dems, y tambin promover el fortalecimiento de la gratitud como valor en la sociedad en la que vivimos. Adems, ese reconocimiento implica darles visibilidad como ejemplos de entrega y solidaridad. Por ello, ha expresado la Ministra de Seguridad: Las intervenciones de la polica que pueden costar la vida, estn destinadas a pacificar o a evitar consecuencias peores en una situacin violenta. Ese es uno de los puntos bsicos en que se asienta la resolucin de conflictos en una sociedad democrtica. Por eso prefiero no llamarlos ni verlos como cados, porque me interesa recordar a esos hombres y mujeres no como las bajas de una fuerza, sino como aquellos que han dado lo ms preciado que tenan para apuntalar los pilares en que se sostienen el sistema institucional y legal en el que vivimos.
Bienestar
Recogiendo este concepto, se ha puesto nfasis en desplegar acciones en procura de reformar las condiciones de bienestar del personal de las Fuerzas de Seguridad y sus familias. Se encuentra encaminada la remodelacin del Hospital Churruca y el pliego para contratacin del servicio de atencin primaria descentralizado del personal de la Polica Federal y los afiliados a la obra social, as como el rediseo de la prestacin del servicio de Emergencias. Asimismo, se encuentra en proceso de elaboracin un convenio con el Ministerio de Planificacin Federal, Inversin Pblica y Servicios, para la asignacin de cupos en el Plan Federal de Viviendas para los miembros de las Fuerzas de Seguridad. El fortalecimiento institucional de las Fuerzas de Seguridad es otro de los objetivos estratgicos que se ha materializado en las iniciativas orientadas a equiparar a las Fuerzas de Seguridad, mejorar sus estndares tecnolgicos, reorientar y mejorar su formacin, capacitacin y especializacin y sus condiciones de trabajo y bienestar.
Foros de participacin ciudadana

Para profundizar el nuevo paradigma en materia de seguridad es necesario promover relaciones dinmicas entre las organizaciones de la comunidad y las autoridades estatales de todos los niveles de gobierno y que para ello es menester definir escenarios concretos donde stas se desarrollen. Que en tal sentido, no solamente es necesario promover estas relaciones sino tambin la participacin comunitaria en la elaboracin, implementacin y control de las polticas pblicas de seguridad en todo el territorio nacional. Se trata de establecer espacios de corresponsabilidad (Comunidad-Estado) para la generacin y aplicacin de las polticas de seguridad porque la seguridad pblica es una construccin colectiva y comunitaria. Por ello, se present como necesaria la conformacin de espacios orgnicos que posibiliten la participacin sistemtica de la comunidad y la integracin
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de stos como parte del Sistema de Seguridad Pblica a travs de la conformacin de Mesas Barriales y Mesas Zonales de Participacin Comunitaria en Seguridad, cuyo mbito de actuacin se corresponda, respectivamente, con las comunas, barrios y las jurisdicciones de comisaras en la Ciudad Autnoma de Buenos Aires. Las Mesas Barriales de Participacin Comunitaria en Seguridad apuntan a cubrir las siguientes funciones en su mbito territorial: Efectuar diagnsticos participativos que permitan confeccionar mapas de prevencin comunitaria de la violencia y el delito. Participar en el diseo de los planes locales de seguridad. Impulsar acciones de prevencin de la violencia y de integracin comunitaria en articulacin con el Estado. Co-gestionar con organismos del Estado el mejoramiento del espacio urbano barrial. Solicitar informes del funcionamiento de las comisaras a sus titulares. Disear y ejecutar estrategias de comunicacin para informar a los vecinos sobre el funcionamiento de la mesa, las acciones realizadas y todo otro tema que redunde en beneficio de la seguridad pblica e integracin del barrio. A su vez las mesas barriales se podrn integrar con mesas zonales y establecer su organizacin, sus normas de funcionamiento y dictar su propio reglamento, en el marco del modelo que se propone a ttulo ordenativo, interactuando con las instituciones libres representativas de cada zona apuntando a disear el Mapa del Delito. Se encuentran constituidas y funcionando 30 mesas de seguridad barrial y hay 10 espacios nuevos en formacin, que representan a ms de 300 organizaciones representativas de las diversas zonas.
Mesas Barriales Distribucin por Barrio y Circunscripcin

MESA BARRIOS 1. San Telmo 2. Monserrat 3. Balvanera - San Cristbal 4. Pompeya-2 5. La Boca 6. Boedo 7. Barracas 8. Palermo 9. Chacarita - Villa Crespo 10. Coghlan - Saavedra 11. Villa Pueyrredn - Villa Urquiza 12. Parque Chacabuco 13. Flores 14. Bajo Flores 15. Santa Rita 16. Caballito Norte 17. Caballito Sur 18. Pompeya - Parque Patricios 19. Villa del Parque - Devoto 20. Parque Chas - Villa Ortzar y Agronoma 21. Paternal - Villa Mitre 22. Versalles - Villa Real - Monte Castro 23. Floresta 24. Soldati 2 Casas Bajas y Monoblocks 25. Soldati 3 Barrio Njera - Parque Avellaneda Casas Bajas 26. Mataderos 27. Liniers 28. Soldati 1 Ftima - Carrillo 1 y 2 Piletones - Los Pinos 29. Parque Avellaneda - Villa Luro - Vlez Sarsfield VIII VIII VIII VIII VIII Artesanos ( sectorial) UTN Iglesia Dimensin Comunidad de Fe Club Larrazabal Parroquia de la Virgen Inmaculada Ramn Carrillo Ex C.D.T.I.E Olimpo Dir. Nac. Part. Comunitaria COMUNAS LUGAR DE REUNIN I I II IV IV IV IV III-V V-VI V-VII V- VII VI VI VI VI VI VI IV- VI VII VII VII VIII VII VIII Mutual de Distribuidores de Flores Cooperativa CEFOMAR Centro Cultural El Zagun Club Torino Bomberos Voluntarios Itinerante Centro Cultural (Vieytes) Centro Cultural Eladia Blzquez Asociacin Vecinal Federico Lacroze Centro de Jubilados Nuevo Renacer Banco Credicoop Centro de Jubilados de Medalla Milagrosa ISEDET Biblioteca Popular Hacha y Tiza Hospital Israelita Club Premier Club Oeste Escuela Nro. 4 Homero Manzi Asociacin Civil Juntos Somos Ms Club Saber Escuela Provincia De Mendoza Iglesia Nuestra Sra. de la Salud Centro Cultural El Corraln Parroquia Cristo Obrero
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Modificacin de los estndares tecnolgicos e incorporacin de equipamiento

Apuntalando las medidas de participacin citadas, desde su creacin en diciembre de 2010, el Ministerio de Seguridad se encuentra comprometido en llevar adelante un proceso integral de modernizacin del sistema de Seguridad Pblica de Argentina. Uno de los ejes de ese proceso tiene como objetivo la aproximacin al Estado del arte en los estndares tecnolgicos de las Fuerzas Policiales y de Seguridad, con miras a optimizar las tareas de prevencin y lucha contra la criminalidad. En este marco, se proyect desde inicios de ao la actualizacin de las plataformas C4ISR (Comando, Control, Comunicaciones, Informtica, Vigilancia y Reconocimiento) de la Polica Federal Argentina, proceso para el que preliminarmente se integraron equipos tcnicos con representantes del Ministerio y de la Superintendencia de Comunicaciones Federales de la P F A, consensundose, mediante un convenio suscripto con el Ministerio de Defensa de Israel, la incorporacin de: 200 patrulleros tecnolgicos con las siguientes prestaciones: Cmaras de video de alta definicin que posibilitan la grabacin local de imgenes del entorno del patrullero (360) y la transmisin en tiempo real a un Centro remoto de Comando y control. Cmaras de lectura de patentes enlazadas a la base de datos de pedidos de secuestro de vehculos, que generan alarmas automticas ante el ingreso al radio de deteccin de un automvil en lista negra. Computadora a bordo con conexin al Centro de Comando de Control para la asignacin de misiones (emergencias) y transferencia de todo tipo de datos. Puesta en Marcha de un sistema 911 de ltima generacin que permitir reducir sensiblemente los tiempos de respuesta policial. Instalacin de dispositivos para la georreferenciacin satelital de los patrulleros y del personal de vigilancia en calle (de a pie) Instalacin de 1200 cmaras de monitoreo en la va pblica de la Ciudad
Autnoma de Buenos Aires. Red de fibra ptica en tecnologa GPON para la conexin de las 53 comisaras de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires. Red Wimax en banda de seguridad 4,9 Ghz con cobertura para la Ciudad Autnoma de Buenos Aires a fin de brindarle conectividad en tiempo real a los patrulleros y el personal policial. El conjunto tecnolgico incluye sensores en la calle, sistema mvil de sensores en vehculo patrulleros, sistema de comunicaciones y centros de mando y control. La concrecin de este proyecto global, que implicar un salto cualitativo en los estndares tecnolgicos con los que viene operando la Polica Federal, ha sido posible con el apoyo de la Secretara de Comunicaciones, de la Comisin Nacional de Comunicaciones (CNC) y la coordinacin con el Proyecto Argentina Conectada del Ministerio de Planificacin Federal. A partir de la primera quincena de octubre, el sistema de videovigilancia porteo tendr una versin dependiente de la Polica Federal, que contar con 200 ojos mviles en las calles de la Capital Federal y 1200 cmaras fijas de transmisin en tiempo real, que complementar la instalacin de cmaras de alta resolucin en la totalidad de las terminales ferroviarias porteas, (Once, Retiro, Constitucin, Chacarita, Belgrano Sur y Terminal de micros), que observarn los puntos ms sensibles que marca el mapa del delito, los corredores de escape y los anillos de control. Ser la primera parte del proyecto Buenos Aires Ciudad Segura y Tren Alerta un plan del Ministerio de Seguridad de la Nacin que introducir 200 patrulleros tecnolgicos, que indicarn su ubicacin en forma satelital y estarn dotados de cmaras mviles para transmitir en tiempo real todo lo que suceda a su alrededor y que se complementar con la instalacin de las primeras 65 cmaras de alta resolucin en las cinco terminales de trenes de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires (Constitucin Retiro Once Chacarita y Pompeya) correspondientes a los ramales Roca Mitre San Martn Belgrano Norte Sarmiento Urquiza y Belgrano Sur, as como la Terminal de Micros de Retiro. A partir de ahora, el interior y la ubicacin de las patrullas podrn ser
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monitoreadas desde su mando policial, y tambin desde la autoridad civil que contar con un centro de monitoreo espejo de esas imgenes. Cada uno de los autos policiales tendr cmaras mviles de alta definicin, con giro de 360 grados. Antes de fin de ao, ese centro ir recibiendo en forma progresiva las imgenes de otras 1200 cmaras propias que no grabarn lo que filman, sino que lo transmitirn en tiempo real hasta el comando central. Este parque de ojos urbanos mviles y fijos que administrar la Polica Federal, se suma a las 1.000 cmaras que controla el gobierno porteo a travs de su propio centro de Monitoreo Urbano. Toda la arquitectura tcnica del nuevo sistema de imgenes fue desarrollado con tecnologa israel y con el aval del Estado de Israel, que figura como garante tcnico de un acuerdo firmado con el gobierno argentino. Se dota al nuevo Centro de Comando y Control de la posibilidad de manejar en forma remota las cmaras, identificar automticamente un rodado con pedido de secuestro, indicar el mejor recorrido y los protocolos de intervencin adecuados, obtener en tiempo real las imgenes y datos capturados por las cmaras y computadoras de los patrulleros, y supervisar y coordinar en tiempo real a patrulleros y agentes. A ese nodo tambin reportarn cuatro mviles satelitales, dos de ltima generacin, que transmiten imgenes en forma remota desde cualquier punto del pas y que estarn destinados ante posibles catstrofes, eventos especiales y situaciones de toma de rehenes. Cuentan con dos domos fijos y tres cmaras mviles que enlazan la seal obtenida hacia el camin, para posteriormente enviarla va satlite. El complejo integra un sistema de vanguardia para el monitoreo de centros de transporte y estaciones de trenes y mnibus, la modernizacin completa del servicio de urgencias policiales 911, y la incorporacin de cuatro unidades satelitales mviles de ltima generacin. El proyecto Buenos Aires Ciudad Segura incluye la modernizacin de los protocolos operativos y el reentrenamiento del personal policial para la operacin de los nuevos dispositivos. Este sistema garantiza una mejor respuesta policial ente el delito gracias a la actualizacin de modos de accin y a la incorporacin de nuevas tecnologas que permiten una distribucin ms eficiente de las fuerzas de seguridad a lo
largo de toda la jurisdiccin portea. El proyecto Buenos Aires Ciudad Segura incluye tambin la modernizacin de la lnea telefnica 911, que incorpora protocolos de despacho a nivel internacional para asegurar la atencin dentro de los 15 segundos en el call center. Asimismo el sistema permite visualizar el registro completo del evento reportado y su historial. El enlazamiento integral del dispositivo tecnolgico habilita entonces que el patrullero ms cercano se acerque al lugar del hecho, acelerando los tiempos operativos.
Acciones para incorporar ms presencia de efectivos policiales en el patrullaje

Desarrollo Plan Unidad Cinturn Sur Luego de la consolidacin del despliegue del Operativo Centinela en los Municipios del Gran Buenos Aires, por disposicin de la presidenta de la Nacin, Cristina Fernndez de Kirchner, el Ministerio de Seguridad puso en marcha el PLAN UNIDAD CINTURON SUR de refuerzo de la presencia policial en la ciudad de Buenos Aires, que aumenta y redistribuye agentes de las fuerzas de seguridad federales. El dispositivo diseado dispone el despliegue de 1250 miembros de la Gendarmera Nacional y 1250 de la Prefectura Naval, as como la reasignacin de unos 1000 efectivos de la Polica Federal en el territorio porteo. La Gendarmera Nacional y la Prefectura Naval tendrn a su cargo tareas policiales y en los casos de narcotrfico policas investigativas, mientras que la Polica Federal permanecer en las comisaras a cargo de las tareas administrativas, judiciales, as como la custodia de los detenidos y bienes incautados. La Prefectura Naval, con experiencia por su desempeo en la zona de Puerto Madero, desplegar su dispositivo, en jurisdiccin de las comisaras 24 (La Boca), 30 (Barracas) y 32 (Parque Patricios); mientras que la Gendarmera har lo propio en las comisaras 34 (Nueva Pompeya), 36 (Villa Soldati) y 52 (Villa Lugano). En este nuevo escenario, la Prefectura Naval tendr jurisdiccin en el rea limitada por las siguientes arterias: Av. Senz, Av. Boedo. Salcedo. Catamarca,
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Luna, Alambrado del ferrocarril General Roca, Aroz de Lamadrid, Perdriel, Av. Australia, Benito Quinquela Martn, Herrera, Benito Quinquela Martn (mano para el Oeste), General Hornos, Benito Quinquela Martn, Garibaldi, Aristbulo del Valle, Irala, Av. Martn Garca, Av. Paseo Coln, Av. Brasil, Av. Don Pedro de Mendoza, Lavadero, el lmite fsico con el Riachuelo hasta la interseccin de Av. Senz. Por su parte, la Gendarmera Nacional tendr jurisdiccin en la zona geogrfica comprendida entre las arterias Av. General Paz, Torcuato Batlle y Ordoez, Av. Escalada, Av. Tte. General Dellepiane, Jos Mart, Crisstomo Alvarez, Varela, Balastro, Varela, Av. Castaares, Av. Vernet, Av. Juan de Garay, Av. Boedo, Av. Senz, Av. 27 de Febrero hasta General Paz. En simultneo se reasignar a 1000 policas federales de las comisaras 24, 30, 32, 34, 36 y 52 de la Ciudad de Buenos Aires a tareas de refuerzo en comisaras, patrullaje del espacio pblico en accesos a la ciudad, avenidas y autopistas. Las comisaras citadas pasarn a conformar Unidades de Seguridad Ciudadana (USCI). En esta zona de la ciudad, la Polica Federal ejercer la accin directa y nica ante incendios, a travs de la Superintendencia de Bomberos, y en la provisin de seguridad de espectculos deportivos, a travs de la Superintendencia de Seguridad Metropolitana. Al efecto de la puesta en marcha de este sistema tambin se modificarn las jurisdicciones de las comisaras 12 y 38, ambas con jurisdiccin en parte de los barrios de Caballito y Flores hasta esta reestructuracin El gobierno de Mauricio Macri reaccion con una iniciativa casi calcada, aunque con una gran diferencia de escala: a los 2500 gendarmes y prefectos que llegarn al sur de la ciudad por orden de la Casa Rosada, Macri le agreg 300 efectivos de la Polica Metropolitana que, a partir de la iniciativa del Ministerio de Seguridad, comenz a patrullar la Boca, Barracas, Parque Patricios y Nueva Pompeya. Otras acciones tendientes a garantizar la mayor presencia policial en la calle a los efectos de cubrir ms eficientemente las 14.500 manzanas que integran la ciudad de Buenos Aires, han sido: La transferencia de las funciones administrativas de emisin de cdulas y
pasaportes al Ministerio del Interior. La reduccin de asignacin de adicionales policiales para cubrir destinos que son dependientes del Gobierno de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires y competencia de la Polica Metropolitana. El traslado puertas afuera de los efectivos policiales que prestan servicio de custodia de Entidades Bancarias. La instrumentacin de un suplemento adicional de $ 1.000 mensuales para el personal policial que presta servicio de calle. La creacin de un cuerpo dependiente del Ministerio de Seguridad para la fiscalizacin de Comisaras y los servicios de paradas planificadas durante las 24 horas.
La problemtica de la articulacin entre la defensa y la seguridad El modelo argentino

Existen posturas dispares sobre las funciones de las fuerzas armadas y las policiales. Las leyes de Defensa y Seguridad instituyen la discriminacin estricta entre el mbito de la defensa frente a amenazas externas, que corresponde a las primeras, y el de la seguridad interior, asignado a las segundas, aunque el Estado autorice el uso de los militares para roles de orden interno bajo circunstancias de excepcin. Aqu podramos ubicar, con matices, a los pases del Cono Sur. Existen pases cuya legislacin sostiene que no existe tal diferencia y ambos instrumentos deben ser aplicados para enfrentar los desafos a la seguridad en un sentido amplio (guerrilla, narcotrfico, pandillas y otras formas de crimen organizado). Si bien se acepta que, por la naturaleza de la formacin y de los equipamientos, los militares y los policas existen para tareas distintas, algunos Estados recurren a ambos fundando tal circunstancia en que estn siendo desbordados por los fenmenos de la violencia. Tal es el caso de Mxico, los pases centroamericanos y Colombia, con las particularidades de cada caso, inducidos hacia esa concepcin por la influencia del gigante del norte. Los pases latinoamericanos tambin identifican distintas amenazas a su seguridad, y si bien hay problemas que son comunes, sigue estableciendo
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prioridades diferentes. Desde Espaa se sugiri otro paradigma sobre la relacin defensa-seguridad, basado en la semblanza de Estados Unidos, el Reino Unido, Francia, la OTAN y la Unin Europea. Se trata ms de entender la seguridad de un modo global, amplio, que abarca tanto a la seguridad externa como a la interna y que obliga al uso de recursos militares, policiales, civiles, econmicos y diplomticos. La aplicacin de estos medios no se define por el mbito geogrfico sino por la naturaleza de la amenaza o del riesgo a enfrentar. El objetivo debe ser abordar la seguridad desde una estrategia integral que comprenda una variedad de medios al alcance del Estado, contemplando que nuestra legislacin es taxativa por las tristes experiencias que surgieron de la no separacin de competencias y roles. Una de las discusiones ms interesantes se plantea alrededor del futuro de la arquitectura regional sobre defensa y seguridad, en particular la Unasur y su CDS. Aqu tambin se dividen las aguas entre quienes subrayan viejos vicios y obstculos a la integracin regional y cmo stos impactan en cuestiones sensibles, como lo son la defensa y la seguridad y, por otro lado, quienes vemos una nueva etapa de cooperacin regional que, aunque reconoce las diferencias entre las partes, se destaca por una renovada voluntad poltica que est impulsando el proceso, hacia la integracin de la Patria Grande con la que soaron San Martn, Bolvar Pern y Kirchner. La voluntad poltica es el motor imprescindible de todo proceso de integracin, pero debe estar acompaada de alguna institucin permanente que cuente con recursos materiales y humanos y tenga algn grado de poder efectivo. La voluntad de aprobar acuerdos y tratados debe implicar tambin su cumplimiento y seguimiento. De lo contrario, se cae en el voluntarismo. Sin un apoyo poltico decidido de los gobiernos, que incluya medios materiales y recursos humanos de calidad, las nuevas instituciones que se crean pueden convertirse en cscaras vacas. Estamos en el inicio de un proceso y transformador que, como todo intento de integracin, es dinmico y puede tanto profundizarse como estancarse o retroceder. El desafo de los gobiernos sudamericanos, es encontrar estrategias que logren superar la heterogeneidad en cuestiones de defensa y seguri-
dad y permitan construir una poltica conjunta para la regin, que contemple el uso eficiente de los recursos con que cuenta el Estado, pero garantizando la razonabilidad del instrumento empleado.
El operativo Escudo Norte

La frontera Noreste de la Repblica Argentina presenta caractersticas que facilitan el ingreso al territorio nacional de organizaciones delictivas dedicadas al narcotrfico y al Trfico ilegal de bienes y personas. Las incursiones se producen por medios terrestres, fluviales y areos, caracterizndose estos ltimos por vuelos clandestinos a baja altura. El operativo Escudo Norte prev la ejecucin de operaciones de patrullaje diurno y nocturno en la frontera norte de nuestro pas, abarcando los espacios jurisdiccionales asignados a dicha Institucin, cuyo objetivo es el de incrementar la proteccin y control del espacio areo de jurisdiccin nacional en la frontera norte de la Repblica Argentina, as como la aprehensin y judicializacin de los incursores ilegales que pretendan realizar ilcitos por va area, fluvial y terrestre en el lmite fronterizo con las Repblicas del Paraguay y Brasil, como ser trfico ilegal de estupefacientes, contrabando y trata de personas. El Escudo Norte forma parte del plan integral de radarizacin anunciado por la Presidenta Cristina Fernndez de Kirchner, que se sostiene en el desarrollo de la Industria Nacional de alta tecnologa en cabeza de la empresa estatal INVAP. El diseo y la implementacin de este nuevo plan, complementado con el Fortn II, corre por parte de los ministerios nacionales de Defensa y Seguridad, encabezados por Arturo Puricelli y Nilda Garr respectivamente. Este control fronterizo involucra a todas las provincias del Norte (Salta, Jujuy, Formosa y Santiago del Estero), por lo que se convoc a efectivos de distintas fuerzas en Crdoba, Tucumn, Chaco y Corrientes para reforzar los puestos de vigilancia y operar maquinarias. En esta ocasin, mediante el operativo Fortn II coordinado por el EMCO, se sumarn 20 radares Rasit del Ejrcito, modernizados por el Invap , para operar en las provincias del Norte. Estos radares detectarn vuelos hasta 1400
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metros de altura, ya que los contrabandistas vuelan bajo para evitar los radares militares tradicionales. Este despliegue permitira un escudo de aproximadamente 1200 kilmetros de longitud. Desde las fuerzas armadas tambin se aportarn aeronaves como apoyo logstico y equipos de Inteligencia tctica del Ejrcito: cmaras, sensores de movimiento, telmetros lser, telescopios, dispositivos de visin nocturna, gps personales, y hasta vehculos para cargar la droga que se incaute en la selva. Ambos proyectos son la articulacin inteligente entre el Ministerio de Defensa y las Fuerzas Armadas y el Ministerio de Seguridad y las Fuerzas que de l dependen.
Acciones recientes desplegadas que empiezan a plasmar xitos objetivos en la lucha contra el narcotrfico
El procedimiento, denominado Operativo Transparencia es el segundo golpe significativo producido por las Fuerzas de Seguridad a organizaciones criminales de narcotraficantes. La Prefectura Naval secuestr 444 kg. de cocana en el operativo Velero Traful, totalizando la incautacin de 1424 kg. de esta droga en tres das, un record histrico. Entre el 23 y 24 de mayo, Gendarmera Nacional secuestr ms de cinco toneladas y media de marihuana y casi 100 kilos de cocana, en tres operativos realizados en el marco del Plan Aguila de controles viales reforzados en el norte del pas, en las provincias de Formosa, Salta y Misiones. En las acciones policiales que tuvieron lugar los das 23 y 24 de mayo, se detuvo tambin a cuatro personas, dos de ellas funcionarios del Servicio Penitenciario que transportaban 2.314 kilos de marihuana en la ruta nacional N 12 de Misiones. La tonelada de cocana secuestrada en Salta est valuada en unos diez millones de dlares. El trabajo de la Gendarmera respecto a ese secuestro de drogas contina, porque los pesquisas determinaron que detrs de esa cocana hay una organizacin de mucha envergadura Con la detencin en Salta de dos gendarmes que tenan 966 kilos de cocana, ya estn presos un empresario jujeo, otros dos gendarmes y una mujer polica. Lo resonante del caso que ech luz sobre esta banda no fue slo el
cargamento que llevaba: 966 kilos de cocana, sino tambin que haba dos gendarmes involucrados. Quienes deban custodiar las fronteras, aprovechaban esa facultad para vulnerarlas. Asimismo durante el mes de agosto 2011, la Polica Federal Argentina desarticul tres bandas de narcotraficantes, secuestr ms de 500 kilos de marihuana y 2,3 kilos de cocana y detuvo a tres personas, en operativos realizados en las provincias de Tucumn y Santa Fe. Estos resultados se agregan a otros tres procedimientos de magnitud realizados: 3 toneladas de marihuana secuestradas en Cauelas, provincia de Buenos Aires, unas 70 mil dosis de paco en la villa 21-24 y otras mil dosis de esta droga en la villa 1-11-14. Tras realizar 6 allanamientos, la subdelegacin Reconquista de la Polica Federal incaut 481 kilos de marihuana compactados en 527 panes en forma de ladrillos. Tambin se secuestraron seis automviles, telfonos celulares, dinero en efectivo y documentacin de inters para la investigacin. Las fuerzas de seguridad estn cumpliendo las instrucciones de extremar la lucha contra la droga a travs de controles estrictos
Sistema de Gestin contra la Trata de Personas

La Ministra de Seguridad y los jefes de las cuatro fuerzas federales han suscripto una resolucin que crea un sistema de gestin de la informacin para perfeccionar la lucha contra el delito de trata de personas. Esta herramienta consiste en una serie de bases de datos que servirn para coleccionar y procesar informacin cuantitativa y cualitativa provista por la Polica Federal Argentina, la Prefectura Naval Argentina, la Gendarmera Nacional Argentina y la Polica de Seguridad Aeroportuaria. El nuevo Sistema Integrado de Informacin Criminal del Delito de Trata de Personas (SisTrata) depender de la Direccin Nacional de Poltica Criminal. El nuevo dispositivo asistir a los investigadores alertando tambin acerca de la posible comisin de delitos de trata de personas y los ilcitos conexos, recogiendo las recomendaciones de los Tratados Internacionales ratificados
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por el pas sobre esta temtica. La resolucin firmada por la Ministra y los jefes policiales se agrega a otros dispositivos puestos en marcha: el convenio de capacitacin acordado con la Corte Suprema de Justicia el 3 de agosto, el convenio firmado con el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos el 11 de agosto y los protocolos de intervencin en el rescate de vctimas de Trata de Personas aprobados por la Ministra el 24 de agosto por Resolucin 742/2011. Conclusiones Merced a las polticas instrumentadas desde el ao 2003, hemos podido sacarnos las pesadillas de las consultoras de riesgo y la deuda externa basta recordar el 2001 o ver Europa hoy para saber de qu se trata-; se ha recuperado el salario y vinculado a este con las paritarias: 2,5 millones de personas cuyas vidas estaban marcadas por la injusticia social alcanzaron su jubilacin; los jubilados, despus de muchos aos, tienen reglas claras en la actualizacin de sus haberes; se est abordando la inseguridad desde distintos ngulos: mejoras tcnicas en las policas, ms efectivos de las fuerzas de seguridad en la calle; pero lo fundamental en esa materia es infundirles esperanza a los jvenes de un futuro con posibilidades, y una de las formas en que esto cobra realidad es la Asignacin Universal por Hijo que da contencin en la escuela y el Plan Conectar Igualdad, que mediante la entrega de netbooks comienza a soldar la brecha tecnolgica que generaba la pobreza estructural; los empresarios industriales reconocen un mercado interno creciente y han superado con sus exportaciones a las agrcolas. Los empresarios rurales han alcanzado una rentabilidad rcord y la apertura de nuevos mercados externos. Se han construido una cantidad de viviendas sociales que superan las realizadas durante los dos primeros gobiernos de Juan D. Pern. Ese escenario previo, hizo posible crear las condiciones propicias para que la Presidenta de la Nacin instruya a la Ministra Nilda Garr para implementar las acciones explicitadas en el presente trabajo en procura de consolidar un mejor sistema de seguridad ciudadana.
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Decreto 1993/2010 Crase el Ministerio de Seguridad

Bs. As., 14/12/2010 VISTO la Ley de Ministerios (texto ordenado por Decreto N 438 del 12 de marzo de 1992), y sus modificatorias, y CONSIDERANDO: Que la experiencia acumulada demuestra la necesidad de continuar realizando polticas orientadas al desarrollo de aquellas reas que tienen especial importancia con la calidad de vida de los ciudadanos y con el objeto de dar respuesta a las demandas sociales. Que, en ese orden de ideas, y habindose analizado la composicin del actual MINISTERIO DE JUSTICIA, SEGURIDAD Y DERECHOS HUMANOS y considerando la trascendencia que la seguridad interior representa para la preservacin de la libertad, la vida y el patrimonio de los habitantes, sus derechos y garantas en un marco de plena vigencia de las instituciones del sistema democrtico, configurando un instrumento indispensable para el bienestar individual y colectivo, desempeando as un rol fundamental para el desarrollo del pas en su conjunto, hace necesaria la creacin de un rea que profundice la temtica sobre el particular. Que mantener la paz social y la tranquilidad pblica como obligaciones indelegables del Estado imponen arbitrar todos los medios y recursos disponibles para asegurar el goce de dichos valores a todos los habitantes. Que la Ley de Seguridad Interior N 24.059 establece las bases jurdicas, orgnicas y funcionales del sistema de planificacin, coordinacin, control y apoyo del esfuerzo nacional de polica tendiente a garantizar la seguridad interior, entendindose por tal a la situacin de hecho basada en el derecho en la cual se encuentran resguardadas la libertad, la vida y el patrimonio de los habitantes, sus derechos y garantas y la plena vigencia de las instituciones del sistema representativo, republicano y federal que establece la
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Constitucin Nacional. Que en funcin de las consideraciones vertidas precedentemente la creacin de un rea especfica en la materia permitir maximizar la coordinacin y participacin de los distintos sectores involucrados, optimizando la cooperacin y convocatoria supletoria o complementaria de todas o cada una de las fuerzas policiales y de seguridad, coordinando la integracin y complementacin funcional de recursos humanos y materiales disponibles en dichas fuerzas. Que, en tal sentido, la incorporacin del MINISTERIO DE SEGURIDAD al organigrama estatal, posilitar perfeccionar el uso de los recursos pblicos, incrementando la calidad de accin estatal, adems de concretar las metas polticas diagramadas, y de racionalizar y tornar ms eficiente la gestin pblica, orientada claramente hacia dicho sector. Que, como consecuencia de dicha incorporacin corresponde la reformulacin de las competencias de las reas afectadas por la presente medida, de manera que queden referenciadas las actuales competencias de cada uno de los Ministerios sealados. Que, en este orden de ideas, resulta necesario modificar el nombre del actual MINISTERIO DE JUSTICIA, SEGURIDAD Y DERECHOS HUMANOS, el que pasar a denominarse MINISTERIO DE JUSTICIA Y DERECHOS HUMANOS, a fin de reflejar ms adecuadamente sus cometidos. Que la urgencia en la adopcin de la presente medida hace imposible seguir los trmites ordinarios previstos por la CONSTITUCION NACIONAL para la sancin de las leyes. Que esperar la cadencia habitual del trmite legislativo irrogara un importante retraso que dificultara actuar en tiempo oportuno, y es entonces del caso, recurrir al remedio constitucional establecido en el inciso 3 del artculo 99 de la Constitucin Nacional, en el marco del uso de las facultades regladas
en la Ley N 26.122. Que tal circunstancia, por otra parte, responde a los estndares verificables a que aluden los precedentes jurisprudenciales de Fallos CSJN 320:2851; 322:1726 y Consumidores Argentinos c/EN-PEN- Dto. 558/02-SS- ley 20.091 s/amparo ley 16.986. Que la Ley N 26.122, regula el trmite y los alcances de la intervencin del HONORABLE CONGRESO DE LA NACION respecto de los Decretos de Necesidad y Urgencia dictados por el PODER EJECUTIVO NACIONAL, en virtud de lo dispuesto por el artculo 99 inciso 3 de la CONSTITUCION NACIONAL. Que la citada ley determina que la Comisin Bicameral Permanente tiene competencia para pronunciarse respecto de la validez o invalidez de los decretos de necesidad y urgencia, as como elevar el dictamen al plenario de cada Cmara para su expreso tratamiento, en el plazo de DIEZ (10) das hbiles. Que el artculo 22 de la Ley N 26.122 dispone que las Cmaras se pronuncien mediante sendas resoluciones y que el rechazo o aprobacin de los decretos deber ser expreso conforme lo establecido en el artculo 82 de la Carta Magna. Que la presente medida se dicta de acuerdo a las facultades emergentes del artculo 99, incisos 1 y 3, de la CONSTITUCION NACIONAL y de acuerdo a los artculos 2, 19 y 20 de la Ley N 26.122. Por ello, LA PRESIDENTA DE LA NACION ARGENTINA EN ACUERDO GENERAL DE MINISTROS DECRETA:
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Artculo 1 Sustityese el artculo 1 de la Ley de Ministerios (texto ordenado por Decreto N 438/92) y sus modificatorias, por el siguiente: ARTICULO 1.- El Jefe de Gabinete de Ministros y QUINCE (15) Ministros Secretarios tendrn a su cargo el despacho de los negocios de la Nacin. Los Ministerios sern los siguientes: - Del Interior - De Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto - De Defensa - De Economa y Finanzas Pblicas - De Industria - De Agricultura, Ganadera, y Pesca. - De Turismo - De Planificacin Federal, Inversin Pblica y Servicios - De Justicia y Derechos Humanos - De Seguridad - De Trabajo, Empleo y Seguridad Social - De Desarrollo Social - De Salud - De Educacin - De Ciencia, Tecnologa e Innovacin Productiva Art. 2 Sustityese el artculo 22 de la Ley de Ministerios (texto ordenado por Decreto N 438 del 12 de marzo de 1992), sus modificatorios y complementarios, por el siguiente: ARTICULO 22.- Compete al MINISTERIO DE JUSTICIA Y DERECHOS HUMANOS asistir al Presidente de la Nacin, y al Jefe de Gabinete de Ministros en orden a sus competencias, en las relaciones con el Poder Judicial, con el Ministerio Pblico, con el Defensor del Pueblo y con el Consejo de la Magistratura, en la actualizacin de la legislacin nacional, y a requerimiento
del Presidente de la Nacin en el asesoramiento jurdico y en la coordinacin de las actividades del Estado referidas a dicho asesoramiento, sin perjuicio de la competencia propia e independencia tcnica de la Procuracin del Tesoro de la Nacin, y en particular: 1. Entender en la determinacin de los objetivos y polticas del rea de su competencia. 2. Ejecutar los planes, programas y proyectos del rea de su competencia elaborados conforme las directivas que imparta el Poder Ejecutivo Nacional. 3. Entender en la formulacin y aplicacin de polticas y programas de promocin y fortalecimiento de los derechos humanos. 4. Intervenir en la organizacin del Poder Judicial y en el nombramiento de magistrados, conforme a los procedimientos y recaudos previstos en la Constitucin Nacional y sus leyes complementarias; 5. Entender en las relaciones con el Ministerio Pblico, en la organizacin y nombramiento de sus magistrados conforme a los procedimientos y recaudos previstos en la Constitucin Nacional y leyes complementarias. 6. Entender en las relaciones con el Defensor del Pueblo. 7. Entender en las relaciones con el Consejo de la Magistratura. 8. Entender en los asesoramientos jurdicos que le sean requeridos por el Poder Ejecutivo, la Jefatura de Gabinete de Ministros y los Ministros Secretarios y dems funcionarios competentes a travs de la Procuracin del Tesoro de la Nacin. 9. Entender en la organizacin y aplicacin del rgimen de la representacin y defensa del estado en juicio a travs de la Procuracin del Tesoro
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de la Nacin. 10. Intervenir en cualquier estado procesal en los litigios en que los intereses del Estado nacional o sus entidades descentralizadas puedan verse comprometidos, sin asumir la calidad de parte en el juicio, en apoyo y sin perjuicio de la intervencin necesaria del Cuerpo de Abogados del Estado. 11. Intervenir en la reforma y actualizacin de la legislacin general y entender en la adecuacin de los cdigos. 12. Intervenir, en coordinacin con el MINISTERIO DE SEGURIDAD, en la determinacin de la poltica criminal y en la elaboracin de planes y programas para su aplicacin, as como para la prevencin del delito. 13. Entender en la organizacin, funcionamiento y supervisin de los establecimientos penales y de sus servicios asistenciales promoviendo las mejoras necesarias para lograr la readaptacin del condenado y el adecuado tratamiento del procesado y la efectiva coordinacin de la asistencia post-penitenciaria. 14. Entender en los casos de indulto y conmutacin de penas. 15. Entender en la conformacin, inscripcin y registro de los contratos constitutivos de las sociedades, la autorizacin del funcionamiento de las asociaciones y fundaciones y su fiscalizacin. 16. Entender en la organizacin, direccin y fiscalizacin de los registros de bienes y derechos de las personas. 17. Entender en la organizacin, direccin y fiscalizacin del registro de antecedentes judiciales de las personas y el intercambio de la informacin respectiva en el territorio de la Nacin.
18. Entender en la formalizacin de los actos notariales en que sea parte directa o indirectamente el Estado nacional. 19. Entender en la determinacin de la poltica, en la elaboracin de planes y programas, y en la representacin del Estado nacional ante los organismos internacionales, en materia de derechos humanos y la no discriminacin de grupos o personas. 20. Intervenir en los pedidos de extradicin. 21. Entender en la elaboracin de proyectos normativos tendientes al impulso de mtodos alternativos de solucin de controversias y en las acciones destinadas a la organizacin, registro y fiscalizacin. 22. Entender en la aplicacin de los Convenios de Asistencia y Cooperacin Jurdicas Nacionales e intervenir en la de los Convenios Internacionales de la misma naturaleza. 23. Entender en los programas de lucha contra la corrupcin del Sector Pblico Nacional e intervenir como parte querellante en los procesos en que se encuentre afectado el patrimonio del Estado nacional. 24. Entender en la compilacin e informacin sistematizada de la legislacin nacional, provincial y extranjera, la jurisprudencia y la doctrina. 25. Entender en el registro, habilitacin, fiscalizacin y supervisin que establece la legislacin vigente en materia de armas, plvoras, explosivos y afines. Art. 3 Incorprase como Artculo 22 bis de la Ley de Ministerios (texto ordenado por Decreto N 438 del 12 de marzo de 1992), sus modificatorios y complementarios, el siguiente:
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ARTICULO 22 bis.- Compete al MINISTERIO DE SEGURIDAD asistir al Presidente de la Nacin y al Jefe de Gabinete de Ministros, en orden a sus competencias, en todo lo concerniente a la seguridad interior, a la preservacin de la libertad, la vida y el patrimonio de los habitantes, sus derechos y garantas en un marco de plena vigencia de las instituciones del sistema democrtico y en particular: 1. Entender en la determinacin de los objetivos y polticas del rea de su competencia. 2. Ejecutar los planes, programas y proyectos del rea de su competencia elaborados conforme las directivas que imparta el PODER EJECUTIVO NACIONAL. 3. Entender en el ejercicio del poder de polica de seguridad interna y la direccin y coordinacin de funciones y jurisdicciones de las fuerzas policiales y de seguridad nacionales (Polica Federal Argentina, Gendarmera Nacional, Prefectura Naval Argentina, Polica de Seguridad Aeroportuaria) y provinciales. 4. Dirigir el Esfuerzo Nacional de Polica, planificando y coordinando las acciones individuales y de conjunto de las Fuerzas de Seguridad y Policiales, atendiendo a todo lo que a ellas concierne en cuanto a su preparacin, doctrina y equipamiento. 5. Entender en la organizacin, doctrina, despliegue, equipamiento y esfuerzos operativos de las Fuerzas de Seguridad y de las Fuerzas Policiales. 6. Formular el diagnstico de la situacin de la seguridad interior en el MERCOSUR e impulsar la coordinacin de polticas de seguridad conjuntas con los pases miembros.
Seguridad Interior. 8. Entender en la produccin de inteligencia e informacin que compete a las Fuerzas de Seguridad y las Fuerzas Policiales. 9. Intervenir en la distribucin de los recursos humanos, materiales y financieros asignados para el logro de los objetivos en funcin de lo prescripto por la Ley de Seguridad Interior. 10. Coordinar la formulacin de planes de mediano y largo plazo de capacitacin, inversin, equipamiento y bienestar de las fuerzas, en el marco del sistema de seguridad interior. 11. Supervisar el accionar de la Caja de Retiros, Jubilaciones y Pensiones de la Polica Federal Argentina. 12. Entender en el registro, habilitacin, fiscalizacin y direccin tcnica de los actos y actividades vinculados a la navegacin por agua. 13. Entender en la aplicacin de la Ley N 26.102 y en todo lo relacionado con la seguridad aeroportuaria. 14. Entender en la determinacin de la poltica criminal y en la elaboracin de planes y programas para su aplicacin, as como para la prevencin del delito. 15. Integrar el Sistema de Seguridad Interior y ejercer las facultades conferidas por la Ley N 24.059 al MINISTERIO DEL INTERIOR. Art. 4 Sustityese la denominacin del MINISTERIO DE JUSTICIA, SEGURIDAD Y DERECHOS HUMANOS por la de MINISTERIO DE JUSTICIA Y DERECHOS HUMANOS debiendo considerarse modificada tal denominacin cada vez que se hace referencia a la Cartera Ministerial
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7. Supervisar el accionar individual o conjunto de las Fuerzas de Seguridad y Policiales, de acuerdo con lo previsto en la Ley N 24.059 de
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citada en primer trmino. Art. 5 Sustityese el artculo 2 del Estatuto de la Polica Federal Decreto Ley N 333 del 14 de enero de 1958, el que quedar redactado de la siguiente manera: ARTICULO 2.- Depende del PODER EJECUTIVO NACIONAL, por intermedio del MINISTERIO DE SEGURIDAD. Art. 6 Transfirense la GENDARMERIA NACIONAL, la PREFECTURA NAVAL ARGENTINA y la POLICIA DE SEGURIDAD AEROPORTUARIA del mbito del entonces MINISTERIO DE JUSTICIA, SEGURIDAD Y DERECHOS HUMANOS a la rbita del MINISTERIO DE SEGURIDAD. Art. 7 Transfirese la CAJA DE RETIROS, JUBILACIONES Y PENSIONES de la POLICIA FEDERAL ARGENTINA, organismo descentralizado del mbito del entonces MINISTERIO DE JUSTICIA, SEGURIDAD Y DERECHOS HUMANOS a la rbita del MINISTERIO DE SEGURIDAD. Art. 8 Transfirese el CONSEJO DE SEGURIDAD INTERIOR del mbito del entonces MINISTERIO DE JUSTICIA, SEGURIDAD Y DERECHOS HUMANOS a la rbita del MINISTERIO DE SEGURIDAD. Art. 9 Las transferencias dispuestas por los artculos 5, 6, 7 y 8 del presente, comprenden sus competencias, unidades organizativas con sus respectivos cargos, nivel de funciones ejecutivas, dotaciones de personal, patrimonio, bienes y crditos presupuestarios, manteniendo el personal transferido sus respectivos niveles y grados de revista escalafonarios, vigentes a la fecha de la presente medida. Art. 10. Hasta tanto se efecten las adecuaciones presupuestarias correspondientes, la atencin de las erogaciones de las reas y funciones transferidas por el presente decreto sern atendidas con cargo a los crditos presupuestarios de la Jurisdiccin de origen de las mismas.
Art. 11. Sustityese en el texto de la Ley N 24.059, sus modificatorias y complementarias, la referencia al MINISTERIO DEL INTERIOR, por la del MINISTERIO DE SEGURIDAD. Art. 12. El presente decreto entrar en vigencia a partir de la fecha de su publicacin en el Boletn Oficial. Art. 13. Dse cuenta al HONORABLE CONGRESO DE LA NACION. Art. 14. Comunquese, publquese, dse a la Direccin Nacional del Registro Oficial y archvese. FERNANDEZ DE KIRCHNER. Anbal D. Fernndez. Anbal F. Randazzo. Nilda C. Garr. Amado Boudou. Dbora A. Giorgi. Julin A. Domnguez. Julio M. De Vido. Julio C. Alak. Carlos A. Tomada. Alicia M. Kirchner. Juan L. Manzur. Alberto E. Sileoni. Jos L. S. Baraao. Carlos E. Meyer. Hctor M. Timerman. FE DE ERRATAS Decreto 1993/2010 En la edicin del 15 de diciembre de 2010, donde fue publicado el mencionado Decreto, se desliz el siguiente error: En el Artculo 3 cuando se hace referencia al Inciso 13 del Artculo 22 bis de la Ley de Ministerios (t.o. por Decreto N 438/92, sus modificatorios y complementarios), incorporado por el Artculo 3 del citado Decreto N 1993/10: DONDE DICE: Ley N 21.521, DEBE DECIR: Ley N 26.102
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Decreto 2009/2010 Modifcase el Decreto N 357/02, relacionado con el organigrama del Ministerio de Seguridad
Bs. As., 15/12/2010 VISTO el Decreto N 357 del 21 febrero de 2002, sus modificatorios y complementarios y el Decreto N 1993 del 14 de diciembre de 2010, y CONSIDERANDO: Que mediante el Decreto citado en primer trmino se aprob el organigrama de aplicacin de la Administracin Nacional centralizada hasta nivel de Subsecretara. Que por la norma citada en segundo trmino se sustituyeron los artculos 1 y 22 de la Ley de Ministerios (texto ordenado por Decreto N 438/92) y modificatorias, incorporndose el artculo 22 bis, determinando as los Ministerios que asistirn al PODER EJECUTIVO NACIONAL para cumplir con las responsabilidades que le son propias, estableciendo, asimismo, sus competencias; y, asimismo, se sustituy la denominacin del ex MINISTERIO DE JUSTICIA, SEGURIDAD Y DERECHOS HUMANOS por la de MINISTERIO DE JUSTICIA Y DERECHOS HUMANOS. Que en funcin de las competencias asignadas a las distintas jurisdicciones ministeriales por el decreto mencionado en el prrafo anterior, resulta necesario reordenar las responsabilidades de las reas afectadas del PODER EJECUTIVO NACIONAL. Que una de las premisas del presente gobierno es lograr el perfeccionamiento de la utilizacin de los recursos pblicos tendientes a una mejora sustancial en la calidad de la accin estatal, adems de concretar las metas polticas diagramadas, y de racionalizar y tornar ms eficiente la gestin pblica orientada claramente al sector de la seguridad. Que para ello corresponde efectuar un reordenamiento estratgico que permita concretar las metas polticas diagramadas.
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Que las reformas que surgen se encuentran fundadas en el anlisis y evaluacin de las funciones indelegables del ESTADO NACIONAL. Que ese reordenamiento requiere establecer una nueva conformacin organizativa de los niveles polticos, basado en criterios de racionalidad y eficiencia que posibiliten una rpida respuesta a las demandas de la sociedad, dando lugar a estructuras dinmicas y adaptables a los cambios permanentes. Que la SECRETARIA DE LA GESTION PUBLICA de la JEFATURA DE GABINETE DE MINISTROS y la SECRETARIA LEGAL Y TECNICA de la PRESIDENCIA DE LA NACION han tomado la intervencin de su competencia. Que la presente medida se dicta en ejercicio de las facultades conferidas por el artculo 99, incisos 1 y 2, de la CONSTITUCION NACIONAL. Por ello, LA PRESIDENTA DE LA NACION ARGENTINA DECRETA: Artculo 1 Incorprase al Anexo I al artculo 1 del Decreto N 357 del 21 de febrero de 2002 Organigrama de aplicacin de la Administracin Nacional centralizada hasta nivel de Subsecretara el apartado XXVI. MINISTERIO DE SEGURIDAD, de conformidad con el detalle que se aprueba como planilla anexa al presente artculo. Art. 2 Incorprase al Anexo II al artculo 2 del Decreto N 357 del 21 de febrero de 2002 Objetivos el apartado XXVI. MINISTERIO DE SEGURIDAD, de conformidad con el detalle que se aprueba como planilla anexa al presente artculo.
Art. 3 Incorprase al Anexo III al artculo 3 del Decreto N 357 del 21 de febrero de 2002 Organismos Descentralizados el apartado XXVI. MINISTERIO DE SEGURIDAD, de conformidad con el detalle que se aprueba como planilla anexa al presente artculo. Art. 4 Aprubase la estructura organizativa de la UNIDAD MINISTRO y de la SUBSECRETARIA DE COORDINACION del MINISTERIO DE SEGURIDAD, de conformidad con el Organigrama y Responsabilidad Primaria y Acciones que, como Anexos I y II, forman parte integrante del presente Decreto. Art. 5 Facltase a la Ministra de Seguridad a aprobar la estructura organizativa de nivel inferior a la aprobada por el artculo 4, con un mximo de DIECISEIS (16) cargos de conduccin, previa intervencin de la SECRETARIA DE LA GESTION PUBLICA de la JEFATURA DE GABINETE DE MINISTROS. Art. 6 Transfirense al MINISTERIO DE SEGURIDAD las competencias, unidades organizativas con sus respectivos cargos, nivel de funciones ejecutivas, dotaciones de personal, patrimonio, bienes y crditos presupuestarios de la ex SECRETARIA DE SEGURIDAD INTERIOR del ex MINISTERIO DE JUSTICIA, SEGURIDAD Y DERECHOS HUMANOS, manteniendo el personal transferido sus respectivos niveles y grados de revista escalafonarios, adicionales y suplementos vigentes a la fecha de la presente medida. Art. 7 Hasta tanto se concluya con la reestructuracin de las reas afectadas por la presente medida, se mantendrn vigentes las aperturas estructurales preexistentes con nivel inferior a Subsecretara de la ex SECRETARIA DE SEGURIDAD INTERIOR del ex MINISTERIO DE JUSTICIA, SEGURIDAD Y DERECHOS HUMANOS, las que transitoriamente mantendrn las responsabilidades primarias, acciones y dotaciones vigentes a la fecha
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con sus respectivos niveles, grados de revista y funciones ejecutivas. Art. 8 Las reas de la SUBSECRETARIA DE COORDINACION del MINISTERIO DE JUSTICIA Y DERECHOS HUMANOS con competencia en materia tcnica, legal, administrativa, disciplinaria y operativa, ejercern las actividades de apoyo necesarias al MINISTERIO DE SEGURIDAD hasta tanto dicha Cartera de Estado se encuentre en condiciones de atender esas actividades con los servicios de su respectiva Jurisdiccin. Art. 9 El servicio de control interno del MINISTERIO DE SEGURIDAD ser brindado por la UNIDAD DE AUDITORIA INTERNA del MINISTERIO DE JUSTICIA Y DERECHOS HUMANOS, hasta tanto se conforme la UNIDAD DE AUDITORIA INTERNA de la Cartera Ministerial citada en primer trmino. Art. 10. En oportunidad de disponerse la distribucin administrativa del presupuesto de gastos para el Ejercicio 2011, se deber incorporar en el Presupuesto de la Administracin Pblica Nacional la Jurisdiccin correspondiente al MINISTERIO DE SEGURIDAD, asignando los crditos pertinentes en orden con la apertura programtica que a tal efecto se apruebe. Art. 11. Hasta tanto se efecten las adecuaciones presupuestarias correspondientes, la atencin de las erogaciones y funciones transferidas por el presente Decreto sern atendidas con cargo a los crditos presupuestarios de la jurisdiccin 40 - MINISTERIO DE JUSTICIA Y DERECHOS HUMANOS. Art. 12. Comunquese, publquese, dse a la Direccin Nacional del Registro Oficial y archvese. FERNANDEZ DE KIRCHNER. Anbal D. Fernndez. Nilda C. Garr. XXVI. MINISTERIO DE SEGURIDAD
Planilla Anexa al Artculo 1
SUBSECRETARIA DE COORDINACION SUBSECRETARIA DE ANALISIS Y GESTION DE LA INFORMACION CRIMINAL SECRETARIA DE SEGURIDAD OPERATIVA SUBSECRETARIA DE DELITOS COMPLEJOS Y LUCHA CONTRA LA CRIMINALIDAD ORGANIZADA SUBSECRETARIA DE GESTION Y BIENESTAR DEL PERSONAL DE LAS FUERZAS POLICIALES Y DE SEGURIDAD SECRETARIA DE POLITICAS DE PREVENCION Y RELACIONES CON LA COMUNIDAD SUBSECRETARIA DE PREVENCION DEL DELITO Y LA VIOLENCIA SECRETARIA DE PLANEAMIENTO SUBSECRETARIA DE PLANEAMIENTO ESTRATEGICO DE LA SEGURIDAD SUBSECRETARIA DE PLANEAMIENTO LOGISTICO Y PRESUPUESTARIO DE LA SEGURIDAD
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Planilla Anexa al Artculo 2 XXVI. MINISTERIO DE SEGURIDAD SUBSECRETARIA DE COORDINACION OBJETIVOS: 1. Asistir al Ministro en todos los aspectos relacionados con la normas de la ley de Administracin Financiera, y de procedimiento administrativo, en temas relacionados en polticas presupuestarias, compras y contrataciones, recursos humanos, informtica, asuntos jurdicos y sumarios y en el diseo de la poltica presupuestaria de la Jurisdiccin y en la evaluacin de su cumplimiento. 2. Asistir a las unidades ejecutoras de las distintas categoras programticas, en la formulacin y programacin de la ejecucin presupuestaria y en las modificaciones que se proyecten durante el ejercicio financiero. 3. Asistir a las unidades ejecutoras de las distintas categoras programticas y a las unidades ejecutoras de prstamos, efectuando los trmites administrativos necesarios para la obtencin de los recursos humanos, materiales, equipamientos tecnolgicos y de todo otro insumo necesario para el cumplimiento de los objetivos y metas del MINISTERIO DE SEGURIDAD. 4. Coordinar, monitorear y supervisar las acciones que hacen al desarrollo de las tareas relacionadas con los aspectos econmicos, financieros, contables, patrimoniales, de sistemas informticos y de control de gestin de los distintos servicios administrativos financieros y de las unidades ejecutoras de las distintas categoras programticas del MINISTERIO DE SEGURIDAD. 5. Coordinar la aplicacin de la poltica de recursos humanos, organizacin y sistemas administrativos del MINISTERIO DE SEGURIDAD. 6. Fiscalizar y coordinar la informacin proveniente de las entidades descentralizadas del MINISTERIO DE SEGURIDAD. 7. Dirigir y coordinar el desarrollo de las actividades de apoyo legal, tcni-
co y administrativo del MINISTERIO DE SEGURIDAD. 8. Entender en las resoluciones y dems actos administrativos emanados del Ministro, y de las dems dependencias del MINISTERIO DE SEGURIDAD. 9. Coordinar el Servicio Jurdico, intervenir en la elaboracin de los proyectos normativos que le encomiende la superioridad, decretos o resoluciones que introduzcan o modifiquen normas vinculadas con la actividad sustantiva de la Jurisdiccin y supervisar el accionar de los Servicios Jurdicos pertenecientes a sus organismos descentralizados. 10. Entender en la protocolizacin, registro y archivo de las Resoluciones dictadas por el Ministro de Seguridad, y de los titulares de las dems dependencias de la Jurisdiccin, adoptando los recaudos necesarios para su publicacin. 11. Entender en el despacho, seguimiento y archivo de la documentacin administrativa, determinando para cada trmite las unidades de la jurisdiccin con responsabilidad primaria en el tema respectivo, como as tambin, el contralor de las notificaciones producidas por el MINISTERIO DE SEGURIDAD. 12. Entender en la formulacin de la poltica presupuestaria del MINISTERIO DE SEGURIDAD y en la coordinacin, seguimiento y consolidacin de los requerimientos presupuestarios. 13. Dirigir y optimizar la utilizacin de Tecnologas de la Informacin y las Comunicaciones del MINISTERIO DE SEGURIDAD, asegurando la eficiente utilizacin de sus sistemas y herramientas informticas. 14. Instruir los sumarios administrativos de la Jurisdiccin. SUBSECRETARIA DE ANALISIS Y GESTION DE LA INFORMACION CRIMINAL OBJETIVOS: 1. Asistir al Ministro en todo lo referido a la gestin del conocimiento en materia de seguridad pblica a travs de la planificacin, produccin,
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coordinacin y evaluacin del conocimiento institucional referido a la situacin y el desempeo de los componentes del sistema de seguridad pblica, as como a la situacin del delito y la violencia, emitiendo la informacin y estadsticas necesarias para orientar la estrategia, el proceso de diseo y decisin de las polticas del sector. 2. Asistir al Ministro en el diseo, implementacin de planes y mtodos para el establecimiento de sistemas de informacin adecuados para la formulacin de la poltica criminal y la toma de decisiones en el mbito de sus competencias. 3. Requerir, recibir, sistematizar y almacenar el conjunto de la informacin criminal y los anlisis producidos por todas las dependencias del MINISTERIO DE SEGURIDAD. 4. Requerir, recibir, sistematizar y almacenar el conjunto de la informacin y los anlisis producidos por otras dependencias pblicas y privadas relacionadas con la situacin de seguridad pblica. 5. Elaborar y actualizar en forma permanente el cuadro de situacin estratgico y fctico de las problemticas delictivas existentes en el mbito nacional y regional. 6. Elaborar investigaciones y estudios relativos a las competencias ministeriales de utilidad para la toma de decisiones. 7. Organizar y administrar bases de datos con la informacin, los archivos y los antecedentes obtenidos durante el desarrollo de las funciones de seguridad operativa, o como resultado de la provisin de informacin resultante de los convenios suscritos con otros organismos, agencias o entidades nacionales o extranjeros. 8. Coordinar e impulsar un sistema estadstico integrado nacional de informacin criminal y supervisar el rea de Poltica Criminal de la Jurisdiccin. 9. Impulsar el mantenimiento de relaciones de intercambio de informacin con instituciones policiales y de seguridad regional, nacional e internacional.
SECRETARIA DE SEGURIDAD OPERATIVA OBJETIVOS: 1. Asistir al Ministro en todo lo concerniente a la conduccin institucional superior, la administracin general del sistema policial y de seguridad, la formacin y capacitacin del personal policial y de las fuerzas de seguridad, la supervisin y gestin del rgimen disciplinario y de control, la coordinacin con el resto de las fuerzas policiales y de seguridad del pas y del exterior y con el MINISTERIO PUBLICO FISCAL; y en la instrumentacin de las acciones conducentes a la investigacin de las distintas formas de criminalidad. 2. Entender en la formulacin, direccin y supervisin de las planificaciones y actividades de las fuerzas policiales y de seguridad del Estado Nacional, formulando las correspondientes directivas, instrucciones y dems medidas para su intervencin y actuacin. 3. Entender en lo atinente a la gestin de los asuntos institucionales de las fuerzas policiales y de seguridad del Estado Nacional, as como en lo relacionado con su direccin y coordinacin operativa y funcional. 4. Entender en el diseo, formulacin y supervisin de la poltica de formacin y capacitacin de las fuerzas policiales y de seguridad de la Jurisdiccin. 5. Impulsar actividades de investigacin y estudios referidos al desarrollo de la poltica de seguridad interior. 6. Establecer los lineamientos de la gestin administrativa, de recursos humanos y de salud y bienestar de las fuerzas policiales y de seguridad de la Jurisdiccin. 7. Proponer al Ministro la realizacin de convenios con entidades pblicas y privadas en materia policial, de seguridad, de poltica criminal y de cooperacin; y entender en el seguimiento de los mismos. 8. Intervenir en todo lo relativo al diseo y desarrollo de acciones para la deteccin, investigacin y control de la criminalidad compleja. 9. Establecer mecanismos de relacin y coordinacin interinstitucional con las policas provinciales, el MINISTERIO PUBLICO FISCAL, el
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PODER JUDICIAL DE LA NACION, otros Ministerios y dems organismos involucrados en la gestin del esfuerzo nacional de polica y el sistema de seguridad interior. 10. Entender en el mantenimiento del estado general de disciplina en el mbito de las fuerzas policiales y de seguridad de la Jurisdiccin y supervisar la regularidad y eficacia de las acciones disciplinarias llevadas a cabo respecto del personal policial y de las fuerzas de seguridad. 11. Entender, en coordinacin con otras reas del Gobierno nacional y de los Gobiernos locales, en la poltica de prevencin y atencin para vctimas, testigos e imputados protegidos y poblaciones en situacin de vulnerabilidad, prestando especial atencin a la problemtica de trata de personas y de violencia institucional. 12. Formular polticas para la deteccin de desarmaderos y autopartes y propiciar los instrumentos necesarios para prevenir los ilcitos generados a partir de estas actividades. 13. Formular polticas para la prevencin y deteccin de delitos cometidos en zonas rurales o despobladas. 14. Intervenir en la seguridad de espectculos pblicos, con el fin de erradicar la violencia en dichos mbitos. 15. Formular polticas para la deteccin de otras formas de criminalidad y propiciar los instrumentos necesarios para dicha deteccin. SECRETARIA DE SEGURIDAD OPERATIVA SUBSECRETARIA DE DELITOS COMPLEJOS Y LUCHA CONTRA LA CRIMINALIDAD ORGANIZADA. OBJETIVOS: 1. Asistir al Secretario de Seguridad Operativa en la deteccin de delitos complejos, prestando especial atencin a los delitos de trata de personas, narcotrfico, lavado de activos, armas y terrorismo. 2. Cooperar en la deteccin y prevencin de la violencia institucional.
3. Asistir al Secretario de Seguridad Operativa en todo lo concerniente a la direccin de investigaciones de criminalidad organizada y seguridad de diferentes reas temticas. 4. Desarrollar actividades de investigacin de los delitos complejos y de la criminalidad organizada. 5. Intervenir en todo lo relativo al diseo y desarrollo de lineamientos para la prevencin, investigacin y control de la criminalidad organizada. 6. Impulsar programas especficos de investigacin de los delitos complejos y de la criminalidad organizada, con el fin de lograr personal especializado en la problemtica, con capacidad de asesoramiento tcnico a los magistrados, cuando fuere menester. SECRETARIA DE SEGURIDAD OPERATIVA SUBSECRETARIA DE GESTION Y BIENESTAR DEL PERSONAL DE LAS FUERZAS POLICIALES Y DE SEGURIDAD OBJETIVOS: 1. Asistir al Secretario de Seguridad Operativa en todo lo atinente a la poltica de gestin institucional, rgimen de personal y administracin en general de las fuerzas policiales y de seguridad de la Jurisdiccin. 2. Asistir al Secretario de Seguridad Operativa en la ejecucin de las polticas de planificacin y supervisin de la actividad operativa de las fuerzas policiales y de seguridad. 3. Supervisar la gestin administrativa, los recursos humanos y el sistema de sanidad de las fuerzas policiales y de seguridad. 4. Intervenir en la formulacin del perfil de los ingresantes a las fuerzas policiales y de seguridad. 5. Intervenir en los procesos de evaluacin de desempeo y de ascensos del personal de las fuerzas policiales y de seguridad. 6. Intervenir en las polticas de asignacin de destinos del personal de las fuerzas policiales y de seguridad.
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7. Cooperar en la planificacin y supervisin de la actividad operativa de la Secretara de Seguridad Operativa y sus dependencias con toda la informacin disponible y til a esos fines respecto del personal policial, su trayectoria profesional y desempeo. 8. Disear e implementar las polticas de promocin del bienestar social para los afiliados a las obras sociales de las fuerzas policiales y de seguridad. 9. Asistir al Secretario de Seguridad Operativa en la elaboracin e implementacin de programas de reinsercin laboral para el personal retirado de las fuerzas policiales y de seguridad. 10. Intervenir en los planes de capacitacin y formacin del personal policial y de fuerzas de seguridad, poniendo especial atencin en la temtica de derechos humanos y de gnero. 11. Intervenir en el rgimen disciplinario y las polticas de control de las fuerzas policiales y de seguridad. SECRETARIA DE POLITICAS DE PREVENCION Y RELACIONES CON LA COMUNIDAD OBJETIVOS: 1. Asesorar al Ministro en todo lo concerniente al diseo, implementacin, monitoreo y evaluacin de polticas de prevencin, reduccin y disuasin de la violencia y el delito, la gestin institucional preventiva y no violenta de la conflictividad en espacios pblicos y en la implementacin de una poltica de relaciones con la comunidad, prestando particular atencin a las poblaciones que se encuentran en condiciones de vulnerabilidad. 2. Entender en el desarrollo de todos los planes y acciones tendientes a disuadir y prevenir modalidades delictivas y reducir riesgos en materia de comportamiento delictivo, atendiendo los procesos sociales que los generan y las caractersticas contextuales en que se producen. 3. Proponer y disear una poltica de coordinacin multiagencial con las dems reas de gobierno a los efectos de incidir en polticas de reduccin
de la violencia, del delito y de la conflictividad social. 4. Disear, monitorear y evaluar polticas de prevencin de la violencia derivada del uso y disponibilidad de armas de fuego, en coordinacin con el REGISTRO NACIONAL DE ARMAS en aquellas cuestiones vinculadas a su competencia. 5. Entender en todo lo concerniente al diseo, implementacin y desarrollo de una poltica de participacin comunitaria en el marco de los principios de una seguridad pblica democrtica. 6. Entender en el desarrollo de polticas de accin orientadas al diseo de la atencin de poblaciones en situacin de vulnerabilidad, en relacin con contextos de violencia y delito. 7. Desarrollar estudios e investigaciones para la planificacin estratgica de la poltica de prevencin y disuasin de los delitos, de conformidad con las prioridades establecidas por la autoridad competente. SECRETARIA DE POLITICAS DE PREVENCION Y RELACIONES CON LA COMUNIDAD SUBSECRETARIA DE PREVENCION DEL DELITO Y LA VIOLENCIA OBJETIVOS: 1. Asistir al Secretario de Polticas de Prevencin y Relaciones con la Comunidad en todo lo concerniente al desarrollo de acciones de monitoreo, difusin, formacin y desarrollo de polticas orientadas a la prevencin del delito y la violencia, prestando especial atencin en la creacin de mecanismos que sirvan para garantizar la gestin institucional preventiva y no violenta de conflictos. 2. Intervenir en el desarrollo de protocolos de actuacin para la gestin institucional preventiva no violenta de conflictos en espacios pblicos, y otras formas de intervencin de las fuerzas policiales y de seguridad. 3. Promover polticas de formacin y capacitacin institucional en mate-
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ria de gestin y reduccin de la conflictividad social y de otras formas de prevencin del delito y la inseguridad. 4. Asistir al Secretario del rea en el desarrollo y seguimiento de las polticas de atencin especficas, y coordinadas con otras reas de gobierno, en materia de poblaciones en situacin de vulnerabilidad. 5. Asistir al Secretario del rea en la promocin de medidas y acciones orientadas al desarrollo de dispositivos de seguimiento y monitoreo de temticas relevantes en materia de prevencin y reduccin del delito, el riesgo y la conflictividad. 6. Intervenir, en el marco de sus competencias, en el asesoramiento y propuesta de las polticas de difusin y comunicacin social en materia de prevencin de la violencia y el delito. SECRETARIA DE PLANEAMIENTO OBJETIVOS: 1. Entender en la formulacin del planeamiento estratgico de la seguridad interior a mediano y largo plazo. 2. Entender en el establecimiento de programas plurianuales para la consecucin de los objetivos fijados por el planeamiento estratgico. 3. Entender en la formulacin de la poltica presupuestaria de las fuerzas policiales y de seguridad y en la coordinacin y seguimiento de su ejecucin. 4. Entender en la consolidacin de los requerimientos presupuestarios de las fuerzas policiales y de seguridad, procurando un aprovechamiento sinrgico de los recursos. 5. Entender en la evaluacin de las propuestas de transformacin orgnico-funcional de las fuerzas policiales y de seguridad en funcin del planeamiento estratgico. 6. Entender en la evaluacin de los proyectos de inversin relativos a las fuerzas policiales y de seguridad, garantizando la instrumentacin jurisdiccional de los lineamientos impuestos por la autoridad de aplicacin del
Sistema Nacional de Inversin Pblica. 7. Asesorar en la aprobacin del Plan Plurianual de Inversiones de Seguridad tendiente a alcanzar las capacidades determinadas necesarias por el planeamiento estratgico. 8. Determinar las polticas en materia de logstica del Sistema de Seguridad Interior, congruentes con los requerimientos de capacidades, y coordinar las correspondientes actividades. 9. Entender en la planificacin y la gestin de la cooperacin y coordinacin subregional, regional e internacional en materia de seguridad interior. 10. Entender en la realizacin de los estudios de alto nivel en materia de seguridad interior. SECRETARIA DE PLANEAMIENTO SUBSECRETARIA DE PLANEAMIENTO ESTRATEGICO DE LA SEGURIDAD OBJETIVOS: 1. Asistir al Secretario de Planeamiento en la formulacin del planeamiento estratgico de la seguridad interior. 2. Asistir al Secretario de Planeamiento en el establecimiento de programas plurianuales para la consecucin de los objetivos del planeamiento estratgico. 3. Asistir al Secretario de Planeamiento en la administracin del Sistema de Planeamiento, Programacin y Presupuestacin (S3P) de las fuerzas policiales y de seguridad, efectuando la centralizacin, coordinacin y control de los requerimientos vinculados al rea del planeamiento estratgico. 4. Asistir al Secretario de Planeamiento en la evaluacin de las propuestas de transformacin orgnico-funcional de las fuerzas policiales y de seguridad. 5. Entender en la aplicacin, coordinacin y control del sistema de gestin de inversiones de la seguridad. 6. Asistir al Secretario de Planeamiento en la evaluacin de los proyectos
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de inversin de la Jurisdiccin, garantizando la aplicacin de los lineamientos impuestos por la autoridad de aplicacin del Sistema Nacional de Inversin Pblica. 7. Asistir al Secretario de Planeamiento en la aprobacin del Plan Plurianual de Inversiones de Seguridad tendiente a alcanzar las capacidades determinadas por el planeamiento estratgico. SECRETARIA DE PLANEAMIENTO SUBSECRETARIA DE PLANEAMIENTO LOGISTICO Y PRESUPUESTARIO DE LA SEGURIDAD OBJETIVOS: 1. Asistir al Secretario de Planeamiento en la administracin del Sistema de Planeamiento, Programacin y Presupuestacin (S3P) de las fuerzas policiales y de seguridad, efectuando la centralizacin, coordinacin y control de los requerimientos vinculados al rea del planeamiento logstico y presupuestario. 2. Asistir al Secretario de Planeamiento en la formulacin de la poltica presupuestaria de las fuerzas policiales y de seguridad y en la coordinacin y seguimiento de su ejecucin. 3. Asistir al Secretario de Planeamiento en la consolidacin de los requerimientos presupuestarios de las fuerzas policiales y de seguridad, procurando un aprovechamiento sinrgico de los recursos. 4. Asistir al Secretario de Planeamiento en la planificacin y conduccin del proceso de formulacin del anteproyecto de presupuesto de las fuerzas policiales y de seguridad y en el seguimiento y evaluacin de su ejecucin. 5. Asistir al Secretario de Planeamiento en la distribucin de los recursos presupuestarios asignados, de conformidad con las prioridades emergentes del planeamiento conjunto de las fuerzas policiales y de seguridad. 6. Asistir al Secretario de Planeamiento en la determinacin de polticas en materia de logstica del Sistema de Seguridad Interior, congruentes
con los requerimientos de capacidades y coordinar las correspondientes actividades. 7. Asistir al Secretario de Planeamiento en la normalizacin y catalogacin de los medios materiales de las fuerzas policiales y de Seguridad.
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Planilla Anexa al Artculo 3 XXVI. MINISTERIO DE SEGURIDAD SECRETARIA DE SEGURIDAD OPERATIVA - CAJA DE RETIROS, JUBILACIONES Y PENSIONES DE LA POLICIA FEDERAL ANEXO I
MINISTERIO DE SEGURIDAD
ANEXO II MINISTERIO DE SEGURIDAD DIRECCION DE COMUNICACION Responsabilidad Primaria: Asesorar al Ministro de Seguridad en la formulacin de la estrategia comunicacional y ejecutar las polticas comunicacionales de la Jurisdiccin. Acciones: 1. Desarrollar estrategias de comunicacin de las polticas pblicas de la Jurisdiccin. 2. Ejecutar y administrar programas de comunicacin de diversos formatos: comunicados de prensa, conferencias de prensa, publicaciones grficas, instrumentos de comunicacin online, redes sociales, producciones fotogrficas y audiovisuales. 3. Administrar el portal Internet del MINISTERIO DE SEGURIDAD y otros que pudieran resultar de apoyo a la estrategia de comunicacin en Internet. 4. Coordinar la comunicacin de todas las reas de la gestin ministerial. 5. Asistir en el diseo de programas de comunicacin hacia la opinin pblica (prevencin del delito, asistencia a vctimas, etctera). 6. Asistir en el diseo de programas para la comunicacin interna hacia las fuerzas policiales y de seguridad, acerca de servicios, nuevas normas, derechos adquiridos, poltica de gnero, violencia domstica y acoso laboral, logros institucionales, etctera. 7. Conducir la relacin institucional del MINISTERIO DE SEGURIDAD con los periodistas. 8. Integrar y supervisar las reas de comunicacin y prensa de las fuerzas policiales y de seguridad.
DIRECCION GENERAL DE TRANSPARENCIA
SECRETARIA EJECUTIVA DEL CONSEJO DE SEGURIDAD
UNIDAD DE AUDITORIA INTERNA
DIRECCION DE COMUNICACION
DIRECCION NACIONAL DE INTELIGENCIA CRIMINAL
DIRECCION NACIONAL DE DERECHOS HUMANOS
SECRETARIA DE SEGURIDAD OPERATIVA
SECRETARIA DE POLITICAS DE PREVENCIN Y RELACIONES CON LA COMUNIDAD SUBSECRETARIA DE ANALISIS Y DE GESTION DE LA INFORMACION CRIMINAL
SECRETARIA DE PLANEAMIENTO
SECRETARIA DE DELITOS COMPLEJOS Y LUCHA CONTRA LA CRIMINALIDAD ORGANIZADA
SUBSECRETARIA DE GESTIN Y BIENESTAR DEL PERSONAL DE LAS FUERZAS POLICIALES Y DE SEGURIDAD
SUBSECRETARIA DE PREVENCION DEL DELITO Y LA VIOLENCIA
SUBSECRETARIA DE PLANEAMIENTO ESTRATEGICO DE LA SEGURIDAD
SUBSECRETARIA DE PLANEAMIENTO LOGISTICO Y PRESUPUESTARIO DE LA SEGUIRDAD
SUBSECRETARIA DE COORDINACION POLICIA FEDERAL ARGENTINA DIRECCION GENERAL DE ADMINISTRACION DIRECCION GENERAL DE RECURSOS HUMANOS Y ORGANIZACION DIRECCION GENERAL DE ASUNTOS JURIDICOS DIRECCION DE INFORMATICA DIRECCION DE SUMARIOS DIRECCION DE DESPACHO Y MESA DE ENTRADAS GENDARMERIA NACIONAL PREFECTURA ARGENTINA POLICIA DE SEGURIDAD AEROPORTUARIA
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CAJA DE RETIROS, JUBILACIONES Y PENSIONES DE LA POLICIA FEDERAL
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DIRECCION GENERAL DE TRANSPARENCIA Responsabilidad Primaria: Asesorar al Ministro de Seguridad en la implementacin de medidas que faciliten a la ciudadana el control sobre las decisiones y polticas del sector, difundiendo adecuadamente la informacin necesaria a tal efecto. Acciones: 1. Supervisar el cumplimiento en la Jurisdiccin de las previsiones del Decreto N 1172 del 3 de diciembre de 2003, especficamente en todo lo referente al registro y publicidad de las audiencias de gestin de intereses por todos los funcionarios obligados, a la observancia de la metodologa a aplicar en caso de proceder a la realizacin de audiencias pblicas o a la elaboracin participativa de normas y a la garanta de acceso a la informacin pblica. 2. Actuar como enlace entre el Ministerio y la SUBSECRETARIA PARA LA REFORMA INSTITUCIONAL Y FORTALECIMIENTO DE LA DEMOCRACIA dependiente de la JEFATURA DE GABINETE DE MINISTROS, constituyndose en el rea responsable de garantizar el acceso a la informacin pblica de la Jurisdiccin. 3. Coordinar con la Direccin de Planificacin de Polticas de Transparencia de la OFICINA ANTICORRUPCION del MINISTERIO DE JUSTICIA Y DERECHOS HUMANOS la implementacin en la Jurisdiccin de las recomendaciones de polticas y programas preventivos de hechos de corrupcin que realice la citada Oficina. 4. Colaborar con el MINISTERIO PUBLICO FISCAL en las investigaciones preliminares y complementarias que realice, vinculadas a hechos de corrupcin cometidos en el mbito de la Jurisdiccin. 5. Recibir denuncias, cualquiera fuera su naturaleza, vinculadas a actos, hechos u omisiones que pudieran resultar contrarios a la tica pblica o que pudieran constituir comportamientos ilegtimos, respecto de los efectivos, agentes y funcionarios que dependan de la Jurisdiccin.
6. Recabar informacin y otros elementos probatorios vinculados con irregularidades y posibles ilcitos que impliquen actos de corrupcin cometidos por efectivos, agentes y funcionarios que dependan de la Jurisdiccin. 7. Instar la promocin de investigaciones administrativas y la presentacin de denuncias o querellas penales ante los organismos competentes. 8. Promover la adopcin de medidas adecuadas para el seguimiento de las investigaciones administrativas, denuncias y querellas efectuadas por la Jurisdiccin. 9. Asesorar al Ministro de Seguridad en la interpretacin de situaciones que puedan afectar la transparencia. 10. Intervenir preventivamente, cuando as se le requiera, en el anlisis de procedimientos de seleccin de contratistas; y evaluar, desde el punto de vista de su competencia, la ejecucin de los contratos administrativos de la Jurisdiccin que se sometan a su consideracin. 11. Elaborar un mapa de riesgos de corrupcin y proponer modificaciones a los regmenes o procedimientos administrativos u organizacionales de la Jurisdiccin, a fin de evitar hechos ilcitos o irregulares, en coordinacin con las reas pertinentes del MINISTERIO DE SEGURIDAD. 12. Asesorar en la formulacin e implementacin de polticas institucionales tendientes a desarrollar plataformas de deteccin y prevencin de posibles actos de corrupcin. DIRECCION NACIONAL DE DERECHOS HUMANOS Responsabilidad Primaria: Instrumentar y difundir en el rea de su competencia las normas del Derecho Internacional de los Derechos Humanos con el objeto de afianzar el derecho y la proteccin de los derechos esenciales de las personas en el mbito de la seguridad, en concurrencia con las facultades que en esta materia corresponden en particular a la SECRETARIA DE DERECHOS HUMANOS del MINISTERIO DE JUSTICIA y DERECHOS HUMA-
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NOS y al MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES, COMERCIO INTERNACIONAL Y CULTO. Acciones: 1. Asistir al Ministro de Seguridad en el anlisis de las cuestiones vinculadas con el Derecho Internacional de los Derechos Humanos en el mbito de su competencia y en concurrencia con las facultades que en esta materia corresponden en particular a la SECRETARIA DE DERECHOS HUMANOS del MINISTERIO DE JUSTICIA y DERECHOS HUMANOS y al MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES, COMERCIO INTERNACIONAL Y CULTO. 2. Dirigir y coordinar las medidas y acciones tendientes a la aplicacin, difusin y capacitacin del Derecho Internacional de los Derechos Humanos en el mbito de la seguridad, as como tambin entender en la orientacin y formulacin de los planes de enseanza y capacitacin de las fuerzas policiales y de seguridad, siendo autoridad de aplicacin de la Ley N 26.290. 3. Intervenir, en colaboracin con la SECRETARIA DE POLITICAS DE PREVENCION Y RELACIONES CON LA COMUNIDAD, en el diseo y desarrollo de estndares y protocolos de actuacin para las fuerzas policiales y de seguridad referidos a las reglas internacionales de uso de la fuerza, as como todo otro protocolo de actuacin vinculado al respeto de la normativa internacional de Derechos Humanos vinculada al accionar de las fuerzas policiales y de seguridad. 4. Evaluar, coordinar y supervisar la intervencin del rea de la seguridad en la aplicacin y cumplimiento de las normas locales y las Convenciones y Tratados Internacionales relativos al Derecho Internacional de los Derechos Humanos. 5. Elaborar, coordinar y supervisar los programas de cooperacin e intercambio del rea de la seguridad con organismos nacionales e internacionales, gubernamentales y no gubernamentales, en materia de implementacin y difusin del Derecho Internacional de los Derechos Humanos. 6. Intervenir en el asesoramiento y la elaboracin de los informes relati-
vos a cuestiones vinculadas al rea de seguridad que tramiten ante la COMISION INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS u otros organismos creados en virtud de las Convenciones o Tratados Internacionales relativos al Derecho Internacional de los Derechos Humanos en concurrencia con la SECRETARIA DE DERECHOS HUMANOS del MINISTERIO DE JUSTICIA y DERECHOS HUMANOS y el MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES, COMERCIO INTERNACIONAL Y CULTO. 7. Impulsar, evaluar y supervisar las acciones tendientes a asegurar la incorporacin de la perspectiva de gnero en el diseo y ejecucin de las polticas en el rea de la seguridad. 8. Entender en lo atinente a la recepcin, seguimiento y supervisin de las peticiones, denuncias y presentaciones y en la tramitacin de procedimientos disciplinarios y/o sumariales que involucren a personal de las fuerzas policiales y de seguridad, cuando de ellas surjan elementos que puedan implicar una violacin de los Derechos Humanos. 9. Proponer, en coordinacin con la SECRETARIA DE POLITICAS DE PREVENCION Y RELACIONES CON LA COMUNIDAD, medidas y planes de accin en materia de comportamiento institucional y prevencin de la violencia institucional y todas aquellas prcticas que pudieran producir afectacin a los Derechos Humanos. DIRECCION NACIONAL. DE INTELIGENCIA CRIMINAL Responsabilidad Primaria: Obtener, reunir, sistematizar y analizar informacin especfica referida a actividades delictivas que, por su naturaleza, magnitud, consecuencias gravosas, peligrosidad o modalidades, afecten o previsiblemente pudieren afectar la vida, la libertad y el patrimonio de los habitantes, sus derechos y garantas y la plena vigencia de las instituciones del sistema representativo, republicano y federal que establece la Constitucin Nacional.
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Acciones: 1. Formular el Plan Nacional de Inteligencia Criminal. 2. Disear y ejecutar los programas y presupuestos de inteligencia criminalsticos en el Plan Nacional de Inteligencia Criminal. 3. Planificar y ejecutar las actividades de obtencin y anlisis de la informacin para la produccin de la Inteligencia Nacional en materia criminal. 4. Dirigir y articular las actividades y el funcionamiento del Sistema de Inteligencia Criminal, as como tambin las relaciones con los organismos de inteligencia del Estado Nacional y de las Provincias. 5. Coordinar las actividades dentro del marco de la Ley N 24.059. 6. Requerir a todos los rganos de la Administracin Pblica Nacional la informacin necesaria para el cumplimiento de sus funciones. 7. Requerir la cooperacin de los gobiernos provinciales, cuando ello fuere necesario, para el desarrollo de sus actividades. 8. Coordinar la confeccin de la Apreciacin de Inteligencia Estratgica Nacional y del consecuente plan de reunin de informacin. 9. Elaborar el informe anual de actividades de inteligencia criminal a los efectos de su elevacin a la SECRETARIA DE INTELIGENCIA de la PRESIDENCIA DE LA NACION. 10. Entender en la formacin, capacitacin, adiestramiento y actualizacin del personal perteneciente al rea de la inteligencia criminal y participar en la capacitacin superior del personal de inteligencia, a travs de la Escuela Nacional de Inteligencia. SECRETARIA EJECUTIVA DEL CONSEJO DE SEGURIDAD INTERIOR Responsabilidad Primaria: Actuar como rgano de trabajo del Consejo de Seguridad Interior y de su Comit de Crisis.
sentacin y tratamiento de las cuestiones a considerar por el Consejo de Seguridad Interior y por el Comit de Crisis. 2. Llevar a cabo las funciones que le encomiendan la Ley N 24.059 y su reglamentacin, y las que prevea el reglamento interno de funcionamiento y organizacin del Consejo de Seguridad Interior. UNIDAD DE AUDITORIA INTERNA Responsabilidad Primaria: Planificar y ejecutar exmenes y evaluaciones posteriores de las actividades de la Jurisdiccin en sus aspectos presupuestario, econmico, financiero, patrimonial, normativo, operacional y de gestin, ejerciendo un control integral e integrado fundado en criterios de economa, eficiencia y eficacia. Acciones: 1. Elaborar el planeamiento general de la auditora interna, de acuerdo a las normas generales de control y de auditora interna, aplicando el control integral e integrado. 2. Elaborar el plan anual de auditora interna y remitirlo a la SINDICATURA GENERAL DE LA NACION para su consideracin y aprobacin final. 3. Participar en la definicin de normas y procedimientos a efectos de establecer el sistema de control interno y posteriormente efectuar su seguimiento. 4. Evaluar el cumplimiento de las polticas, planes y procedimientos establecidos por la autoridad superior. 5. Revisar y evaluar la aplicacin de controles operativos, contables, de legalidad y financieros. 6. Verificar si las erogaciones son efectuadas de acuerdo con las normas legales y de contabilidad aplicables a los niveles presupuestarios correspondientes. 7. Determinar la confiabilidad de los datos que se utilizan en la elaboracin de la informacin. 8. Determinar la precisin de las registraciones de los activos y las medi-
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1. Coordinar los mecanismos de convocatoria, anlisis, acuerdo, repreAcciones:
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das de resguardo tomadas para protegerlos. 9. Producir informes sobre las actividades desarrolladas y en su caso formular las recomendaciones u observaciones que corresponda. 10. Remitir copia de los informes, recomendaciones y observaciones a la SINDICATURA GENERAL DE LA NACION, SUBSECRETARIA DE COORDINACION DIRECCION DE DESPACHO Y MESA DE ENTRADAS Responsabilidad Primaria: Asegurar la recepcin y salida de la documentacin administrativa del MINISTERIO DE SEGURIDAD y la proveniente de otras jurisdicciones ministeriales, Secretaras de la PRESIDENCIA DE LA NACION, JEFATURA DE GABINETE DE MINISTROS y organismos descentralizados o dirigida a los mismos; recibir y despachar la documentacin de particulares; efectuar el seguimiento de los trmites administrativos de la Jurisdiccin, cumpliendo y haciendo cumplir las normas relativas a procedimientos administrativos. Acciones: 1. Coordinar la recepcin, registro, tramitacin, protocolizacin y notificacin de expedientes y proyectos de leyes, decretos, decisiones administrativas, mensajes y leyes, convenios, acuerdos y resoluciones del Ministro y Secretarios y disposiciones de los Subsecretarios ministeriales, as como toda la documentacin destinada al Ministro, teniendo la misma responsabilidad respecto de las Disposiciones de los Directores Nacionales, Directores Generales y Directores de la Jurisdiccin. 2. Coordinar el giro de la documentacin a las distintas reas conforme la responsabilidad primaria asignada a cada una de ellas, controlando el cumplimiento de los plazos de tramitacin.3. Coordinar, segn corresponda, la publicacin de las normas en el Boletn Oficial.
4. Certificar las firmas de funcionarios del MINISTERIO DE SEGURIDAD. 5. Supervisar el seguimiento de los trmites y asesorar e informar al Subsecretario de Coordinacin, cuando ste lo requiera. 6. Brindar informacin a los que acrediten condicin de parte, apoderado o letrado patrocinante acerca del estado de tramitacin de los expedientes. 7. Coordinar el registro y guarda de los expedientes y resoluciones del Ministro y Secretarios ministeriales, y las disposiciones de los Subsecretarios ministeriales, Directores Nacionales, Directores Generales y Directores de la Jurisdiccin, as como proceder a la protocolizacin de las resoluciones y disposiciones indicadas. 8. Otorgar vistas de acuerdo a la normativa vigente. 9. Elaborar planillas de seguimiento y control de gestin administrativa de los trmites para informacin del Ministro, Jefe de Gabinete de la Unidad Ministro, Secretarios y Subsecretarios del Ministerio. 10. Asistir al Subsecretario de Coordinacin en la tarea de llevar el despacho del Ministro elevando para su intervencin todos aquellos proyectos que se encuentren analizados desde el punto de vista tcnico legal y que requieran su firma o refrendo. 11. Entender en el control de los proyectos, desde el punto de vista formal y formular las observaciones pertinentes que pudieren corresponder, ello de acuerdo con la normativa legal vigente. DIRECCION DE INFORMATICA Responsabilidad Primaria: Dirigir y optimizar la utilizacin de tecnologas de la informacin y las comunicaciones del MINISTERIO DE SEGURIDAD, asegurando la eficiente utilizacin de los sistemas y herramientas informticas de la Jurisdiccin. Acciones: 1. Elaborar anualmente el plan de tecnologas de la informacin y las co-
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municaciones de la Jurisdiccin. 2. Verificar en la Jurisdiccin, el cumplimiento de las normas legales y de las polticas y estndares establecidos por la Administracin Pblica Nacional. 3. Entender en todos los aspectos relativos a la seguridad de las tecnologas de la informacin y las comunicaciones de la Jurisdiccin, incluyendo el establecimiento de planes de contingencia para los sistemas crticos, controlando peridicamente su funcionamiento. 4. Coordinar y promover el desarrollo y la administracin de los sistemas informticos del Ministerio y el establecimiento de un sistema integral de informacin. 5. Brindar el apoyo y la atencin a usuarios de servicios informticos y la investigacin y el anlisis de las nuevas tecnologas del mercado. 6. Conducir todas las actividades vinculadas al uso de las tecnologas de la informacin y las comunicaciones en el MINISTERIO DE SEGURIDAD. 7. Entender en los procesos de incorporacin, modificacin o eliminacin de tecnologas de la informacin y las comunicaciones en la Jurisdiccin. 8. Articular las relaciones con las reas informticas de las fuerzas policiales y de seguridad y de la CAJA DE RETIROS, JUBILACIONES Y PENSIONES DE LA POLICIA FEDERAL, en los temas de su competencia. 9. Participar en las actividades del Foro de Responsables de Informtica de las Jurisdicciones de la Administracin Pblica Nacional, coordinado por la OFICINA NACIONAL DE TECNOLOGIAS DE INFORMACION de la SUBSECRETARIA DE TECNOLOGIAS DE GESTION de la SECRETARIA DE LA GESTION PUBLICA de la JEFATURA DE GABINETE DE MINISTROS, con el fin de coordinar y potenciar los distintos esfuerzos tendientes a optimizar un mejor aprovechamiento de las nuevas tecnologas de la informacin y las comunicaciones aplicadas a la gestin pblica.
DIRECCION DE SUMARIOS Responsabilidad Primaria: Sustanciar los sumarios disciplinarios en jurisdiccin del MINISTERIO DE SEGURIDAD. Acciones: 1. Realizar el anlisis de cuestiones que pudieran dar lugar a la promocin de informaciones sumarias o sumarios administrativos disciplinarios y patrimoniales y asesorar sobre su viabilidad. 2. Efectuar la instruccin de sumarios administrativos por razones disciplinarias, comprendiendo todas las diligencias y actos contemplados en las disposiciones legales y reglamentarias vigentes. 3. Realizar la instruccin de los sumarios o informaciones sumarias, a los efectos de determinar la responsabilidad patrimonial prevista en los Artculos 130 y 131 de la Ley N 24.156, comprendiendo todas las diligencias y actos regulados en la ley precitada, decretos reglamentarios y normas complementarias. 4. Elaborar proyectos de denuncias a instaurar por el funcionario autorizado ante la Justicia Penal competente, cuando del sumario administrativo surgieran indicios de haberse cometido delito que d nacimiento a la accin pblica, de acuerdo con lo previsto por el Cdigo Procesal Penal de la Nacin. 5. Mantener actualizado un registro unificado de todos los sumarios en trmite en el mbito del MINISTERIO DE SEGURIDAD. 6. Asistir en la elaboracin de todo planteo vinculado al rea de su competencia que deba ser sometido a la PROCURACION DEL TESORO DE LA NACION, a la FISCALIA NACIONAL DE INVESTIGACIONES ADMINISTRATIVAS, a la OFICINA NACIONAL DE EMPLEO PUBLICO de la SUBSECRETARIA DE GESTION Y EMPLEO PUBLICO de la SECRETARIA DE LA GESTION PUBLICA de la JEFATURA DE GABINETE DE MINISTROS, a la Unidad de Auditora Interna y a la SINDICATURA GENERAL DE LA NACION.
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DIRECCION GENERAL DE ADMINISTRACION Responsabilidad Primaria: Asistir al Subsecretario de Coordinacin en el diseo de la poltica presupuestaria del MINISTERIO DE SEGURIDAD y en la evaluacin de su cumplimiento. Acciones 1. Asistir al Subsecretario en la formulacin y programacin de la ejecucin presupuestaria de las unidades ejecutoras de las distintas categoras programticas, y en las modificaciones que se proyecten durante el ejercicio financiero. 2. Asistir al Subsecretario en la realizacin de los trmites administrativos necesarios para la obtencin de los recursos humanos, materiales, equipamientos tecnolgicos y de todo otro insumo necesario para las unidades ejecutoras de las distintas categoras programticas, con miras al cumplimiento de los objetivos y metas del MINISTERIO DE SEGURIDAD. 3. Programar, controlar y asistir al Subsecretario del rea en la coordinacin, monitoreo y supervisin de las acciones que hacen al desarrollo de las tareas relacionadas con los aspectos econmicos, financieros, contables, patrimoniales, y de control de gestin de los distintos servicios administrativos financieros y de las unidades ejecutoras de las distintas categoras programticas del MINISTERIO DE SEGURIDAD. 4. Elaborar y proponer el anteproyecto de presupuesto del MINISTERIO DE SEGURIDAD. 5. Formular el plan anual y la programacin trimestral de las contrataciones de bienes y servicios. 6. Entender en las actividades relativas a la administracin, el manejo y la custodia de fondos y valores, como as tambin todo lo relacionado con las registraciones contables y presupuestarias, la preparacin de balances, estados de ejecucin, rendiciones de cuentas y liquidaciones de haberes y gastos. 7. Entender en las licitaciones y contrataciones cuya tramitacin se efec-
te por el rgimen de contrataciones de la Administracin Pblica Nacional, as como tambin en la elaboracin, modificacin y rescisin de los contratos de cualquier naturaleza celebrados o a celebrarse. 8. Desarrollar y coordinar los procesos administrativos, flujos de informacin y procedimientos, proponiendo las modificaciones acordes a las necesidades de gestin. 9. Administrar y coordinar el procedimiento de viticos, movilidad y pasajes de acuerdo a la normativa vigente. 10. Administrar y supervisar la utilizacin del Fondo Rotatorio y asegurar la rendicin oportuna de los fondos utilizados. 11. Supervisar y coordinar todo lo relacionado con los servicios generales de maestranza, de vigilancia y seguridad, de automotores y el mantenimiento del edificio y bienes de la Jurisdiccin e intervenir en la definicin de los lineamientos para la utilizacin racional de los espacios fsicos. 12. Coordinar lo relacionado con el almacenamiento y distribucin de suministros. DIRECCION GENERAL DE ASUNTOS JURIDICOS Responsabilidad Primaria: Prestar asesoramiento tcnico-jurdico, como Delegacin del Cuerpo de Abogados del Estado, y representar al Estado Nacional en todos aquellos procesos judiciales en los que deba intervenir el MINISTERIO DE SEGURIDAD. Acciones: 1. Ejercer el control de legalidad en los proyectos de resoluciones y disposiciones de los funcionarios de la Jurisdiccin. 2. Elaborar, estudiar y analizar proyectos de normas jurdicas referidas a la competencia del MINISTERIO DE SEGURIDAD. 3. Elaborar la informacin tcnico-jurdica que le sea requerida. 4. Ejercer el patrocinio y la representacin judicial del Estado Nacional,
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cuando las causas involucren al MINISTERIO DE SEGURIDAD, determinando los letrados que debern actuar e impartindoles las instrucciones que fueren pertinentes. 5. Asistir a los delegados del Cuerpo de Abogados del Estado con sede en el interior del pas, en los casos relacionados con asuntos del rea, para la mejor defensa de los intereses del Estado Nacional. 6. Emitir dictmenes a requerimiento de las dependencias del MINISTERIO DE SEGURIDAD. 7. Dictaminar en las actuaciones en la que se substancien recursos administrativos contra actos emanados de la Jurisdiccin. 8. Intervenir en todas las cuestiones extrajudiciales en materia contractual y extracontractual atinentes a la Jurisdiccin. 9. Intervenir en la elaboracin, celebracin, ejecucin y aplicacin de los convenios y acuerdos en los que sea parte la Jurisdiccin, relativos a su competencia. 10. Supervisar la gestin de las notificaciones y tramitar los oficios correspondientes a la Jurisdiccin librados por los distintos fueros. 11. Organizar y llevar un registro de los expedientes administrativos y judiciales en trmite en la Direccin General. 12. Organizar y llevar un repertorio de legislacin, jurisprudencia y doctrina sobre las materias concernientes al cumplimiento de sus funciones; y organizar la biblioteca jurdica de la Asesora. 13. Organizar y llevar un registro de dictmenes y comunicar a la PROCURACION DEL TESORO DE LA NACION las resoluciones administrativas o judiciales recadas en aquellos casos que revistan importancia y que puedan servir de base para la formacin de una jurisprudencia administrativa. 14. Organizar el archivo y custodia de las actuaciones y documentos de la Asesora. 15. Intervenir en todo planteo que deba ser sometido a la PROCURACION DEL TESORO DE LA NACION, a la FISCALIA NACIONAL DE INVESTIGACIONES ADMINISTRATIVAS, a la SINDICATURA GENERAL DE LA NACION y a la AUDITORIA GENERAL DE
LA NACION. DIRECCION GENERAL ORGANIZACION DE RECURSOS HUMANOS Y
Responsabilidad Primaria: Administrar las polticas y la aplicacin de las normas que regulan al personal de la Jurisdiccin, su carrera administrativa, capacitacin y desarrollo, las relaciones laborales y el servicio de medicina del trabajo y de higiene y seguridad en el trabajo, procurando mejorar los niveles de productividad y satisfaccin laboral y la calidad en las prestaciones de los servicios a cargo del Ministerio. Acciones: 1. Administrar y actualizar los sistemas de informacin relacionados con la aplicacin de las herramientas de administracin de recursos humanos, aplicando los controles que permitan la correcta liquidacin de haberes del personal. 2. Dirigir y optimizar la gestin de las actividades inherentes al desarrollo de la carrera administrativa: seleccin, integracin, evaluacin de desempeo, promocin y capacitacin. 3. Participar y asistir tcnicamente en los programas de mejoramiento de la calidad de los servicios y unidades a cargo de la Jurisdiccin. 4. Monitorear el estado de avance del personal en el rgimen de carrera y proponer las polticas y medidas pertinentes. 5. Asegurar la adecuada aplicacin de la legislacin en materia de condiciones y medio ambiente del trabajo. 6. Asegurar el mantenimiento y actualizacin de los legajos nicos del personal y las bases de datos correspondientes. 7. Mantener las relaciones laborales con los representantes gremiales, administrando los acuerdos resultantes de convenios y negociaciones colectivas. 8. Coordinar la prestacin del servicio mdico de la Jurisdiccin.
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Decreto 723/2011 Aprubase la estructura organizativa de la Secretara de Planeamiento

Bs. As., 7/6/2011 VISTO los Decretos N 1993 del 14 de diciembre de 2010, y N 2009 del 15 de diciembre de 2010, y CONSIDERANDO: Que por el Decreto N 2009/10 se aprob la estructura organizativa de la UNIDAD MINISTRO y de la SUBSECRETARIA DE COORDINACION del MINISTERIO DE SEGURIDAD. Que una de las premisas del presente gobierno es lograr el perfeccionamiento de la utilizacin de los recursos pblicos tendientes a una mejora sustancial en la calidad de la accin estatal, adems de concretar las metas polticas diagramadas, y de racionalizar y tornar ms eficiente la gestin pblica orientada claramente al sector de la seguridad. Que para ello corresponde efectuar un reordenamiento estratgico que permita concretar las metas polticas diagramadas. Que ese reordenamiento requiere establecer la conformacin organizativa de los niveles polticos, basado en criterios de racionalidad y eficiencia que posibiliten una rpida respuesta a las demandas de la sociedad, dando lugar a estructuras dinmicas y adaptables a los cambios permanentes. Que, por las razones expuestas, resulta necesario aprobar la estructura organizativa de la SECRETARIA DE PLANEAMIENTO del MINISTERIO DE SEGURIDAD. Que la SUBSECRETARIA DE GESTION Y EMPLEO PUBLICO de la JEFATURA DE GABINETE DE MINISTROS ha tomado la intervencin de su competencia.
9. Proponer y establecer canales de comunicacin institucional en los temas de su competencia. 10. Asistir al Subsecretario en la aplicacin de la poltica de recursos humanos, organizacin y sistemas administrativos de la Jurisdiccin. 11. Coordinar la elaboracin y anlisis de los proyectos de estructura de la Jurisdiccin y sus organismos dependientes.
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Que la Direccin General de Asuntos Jurdicos del MINISTERIO DE SE-
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GURIDAD ha tomado la intervencin que le corresponde. Que la presente medida se dicta en ejercicio de las facultades conferidas por el artculo 99, inciso 1, de la CONSTITUCION NACIONAL. LA PRESIDENTA DE LA NACION ARGENTINA DECRETA: Artculo 1 Aprubase la estructura organizativa de la SECRETARIA DE PLANEAMIENTO del MINISTERIO DE SEGURIDAD, de conformidad con el Organigrama y Responsabilidad Primaria y Acciones que, como Anexos I y II, forman parte integrante del presente Decreto. Art. 2 Facltase a la Ministra de Seguridad a aprobar la estructura organizativa de nivel inferior a la aprobada por el artculo 1, con un mximo de SEIS (6) cargos de conduccin, previa intervencin de la SECRETARIA DE GABINETE de la JEFATURA DE GABINETE DE MINISTROS. Art. 3 Facltase a la Ministra de Seguridad previa intervencin de la SECRETARIA DE GABINETE de la JEFATURA DE GABINETE DE MINISTROS, a aprobar el Anexo de Dotacin correspondiente a la estructura del primer nivel operativo del MINISTERIO DE SEGURIDAD, de acuerdo a los cargos aprobados por la Decisin Administrativa N 1 del 7 de enero de 2011. Art. 4 El gasto que demande el cumplimiento de la presente medida ser atendido con los crditos asignados a la Jurisdiccin 41 - MINISTERIO DE SEGURIDAD. Art. 5 Comunquese, publquese, dse a la Direccin Nacional del Registro Oficial y archvese. FERNANDEZ DE KIRCHNER. Anbal D. Fernndez. Nilda C. Garr.
ANEXO I
SECRETARIA DE PLANEAMIENTO
SUBSRECRETARIA DE PLANEAMIENTO ESTRATEGICO DE LA SEGURIDAD
SUBSECRETARIA DE PLANEAMIENTO LOGISTICO Y PRESUPUESTARIO DE LA SEGURIDAD
INSTITUTO NACIONAL DE ESTUDIOS ESTRATEGICOS DE SEGURIDAD
DIRECCION NACIONAL DE COOPERACION REGIONAL E INTERNACIONAL DE LA SEGURIDAD
DIRECCION NACIONAL DE PLANES Y PROGRAMAS
DIRECCION NACIONAL DE EVALUACION DE PROYECTOS
DIRECCION NACIONAL DE PRESUPUESTO
DIRECCION NACIONAL DE LOGISITICA
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Decreto 723/2011
ANEXO II MINISTERIO DE SEGURIDAD SECRETARIA DE PLANEAMIENTO DIRECCION NACIONAL DE COOPERACION REGIONAL E INTERNACIONAL DE LA SEGURIDAD RESPONSABILIDAD PRIMARIA: Asistir al Secretario de Planeamiento en la formulacin de polticas jurisdiccionales de cooperacin internacional en materia de seguridad, coordinando la participacin del Ministerio en organismos, foros e instancias de coordinacin regional. ACCIONES: 1. Asistir en la elaboracin jurisdiccional de polticas de seguridad a nivel regional, procurando optimizar las instancias de coordinacin y cooperacin con los pases de la regin. 2. Asistir en la elaboracin jurisdiccional de acuerdos de seguridad a nivel regional, bilateral y multilateral. 3. Coordinar la participacin de la jurisdiccin en los foros y organizaciones internacionales regionales con competencia en materia de seguridad. 4. Asistir, en los aspectos de competencia de la jurisdiccin, en la Reunin de Ministros del Interior o funcionarios de jerarqua equivalente del MERCOSUR, coordinando la participacin del Ministerio con las dems unidades competentes de la jurisdiccin ministerial y extraministerial. 5. Asistir en la programacin de la cooperacin acadmica en materia de seguridad en el mbito del MERCOSUR. 6. Asistir, en los aspectos de competencia de la jurisdiccin, en el mbito de la UNASUR, coordinando la participacin del Ministerio con las dems unidades competentes de la jurisdiccin ministerial y extraministerial.
7. Asistir, en los aspectos de competencia de la jurisdiccin, en los foros, organizaciones y acuerdos en materia de seguridad a nivel hemisfrico (CICTE, CICAD, entre otros). MINISTERIO DE SEGURIDAD SECRETARIA DE PLANEAMIENTO INSTITUTO NACIONAL DE ESTUDIOS ESTRATEGICOS DE SEGURIDAD RESPONSABILIDAD PRIMARIA: Entender en los estudios de alto nivel en materia de seguridad interior, integrando a los expertos en la materia, vinculando a las universidades y centros de estudios provinciales y nacionales. ACCIONES: 1. Realizar y publicar peridicamente estudios sobre distintos aspectos de la problemtica de la seguridad interior. 2. Organizar cursos de postgrado y de perfeccionamiento en la materia. 3. Vincular a las universidades, centros de estudio y expertos en la materia sumando sus aportes para la realizacin de los trabajos que elabore el Instituto. 4. Realizar seminarios, simposios y eventos acadmicos vinculados con la temtica de la seguridad interior. 5. Relacionarse con instituciones anlogas provinciales, regionales e internacionales. MINISTERIO DE SEGURIDAD SECRETARIA DE PLANEAMIENTO
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SUBSECRETARIA DE PLANEAMIENTO ESTRATEGICO DE LA SEGURIDAD DIRECCION NACIONAL DE PLANES Y PROGRAMAS RESPONSABILIDAD PRIMARIA: Formular el planeamiento estratgico de la jurisdiccin conforme los lineamientos emanados de la Secretara y Subsecretara de las que depende, velando por la consistencia de los requerimientos operativos de los organismos que la integran. ACCIONES: 1. Intervenir en la administracin del Sistema de Planeamiento, Programacin y Presupuestacin (S3P), efectuando la centralizacin, coordinacin y control de los requerimientos vinculados al rea y al planeamiento estratgico. 2. Coordinar la elaboracin de los documentos del ciclo de planeamiento de la seguridad interior. 3. Proponer el establecimiento de programas plurianuales que den cuenta de las capacidades previstas por el planeamiento estratgico. 4. Evaluar las propuestas de transformacin orgnico-funcional de las Fuerzas de Seguridad. 5. Coordinar el sistema de gestin de inversiones de la seguridad. MINISTERIO DE SEGURIDAD SECRETARIA DE PLANEAMIENTO SUBSECRETARIA DE PLANEAMIENTO ESTRATEGICO DE LA SEGURIDAD
RESPONSABILIDAD PRIMARIA: Evaluar los aspectos tcnico-econmicos de los proyectos de inversin de los organismos de la jurisdiccin, conforme los lineamientos emanados de la Secretara y Subsecretara de las que depende, velando por su consistencia tcnica y adecuacin a las capacidades determinadas por el planeamiento estratgico sectorial. ACCIONES: 1. Evaluar los proyectos de inversin de la jurisdiccin, garantizando la aplicacin de los lineamientos impuestos por la autoridad de aplicacin del Sistema Nacional de Inversin Pblica. 2. Proponer la aprobacin del Plan Plurianual de Inversiones de Seguridad tendiente a alcanzar las capacidades determinadas por el planeamiento estratgico. 3. Intervenir en la modificacin, ajuste y distribucin de los recursos presupuestarios asignados a los proyectos de inversin, de conformidad con las prioridades determinadas por el Secretario de Planeamiento. MINISTERIO DE SEGURIDAD SECRETARIA DE PLANEAMIENTO SUBSECRETARIA DE PLANEAMIENTO LOGISTICO Y PRESUPUESTARIO DE LA SEGURIDAD DIRECCION GENERAL DE PRESUPUESTO RESPONSABILIDAD PRIMARIA: Consolidar la formulacin del presupuesto de la Jurisdiccin, en el cumplimiento de las polticas y lineamientos que, en materia presupuestaria, establezcan las autoridades competentes; y efectuar el seguimiento y evaluacin de su ejecucin.
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DIRECCION NACIONAL DE EVALUACION DE PROYECTOS
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ACCIONES: 1. Consolidar la formulacin de la poltica presupuestaria de la Jurisdiccin y efectuar la coordinacin y el seguimiento de su ejecucin. 2. Consolidar los requerimientos presupuestarios de las Fuerzas Policiales y de Seguridad, procurando un aprovechamiento sinrgico de los recursos de la jurisdiccin. 3. Articular el proceso de formulacin del anteproyecto de presupuesto de la jurisdiccin, el seguimiento y evaluacin de su ejecucin. 4. Intervenir en la distribucin de los recursos presupuestarios asignados, de conformidad con las prioridades emergentes del planeamiento conjunto de las Fuerzas Policiales y de Seguridad. 5. Analizar los presupuestos preliminares de las Fuerzas Policiales y de Seguridad y dems organismos de la jurisdiccin. 6. Efectuar la compatibilizacin de los presupuestos de las Fuerzas Policiales y de Seguridad y dems organismos de la jurisdiccin, evaluando las incidencias presupuestarias derivadas de las etapas de planificacin y programacin de los objetivos y actividades de cada una de las reas. MINISTERIO DE SEGURIDAD SECRETARIA DE PLANEAMIENTO SUBSECRETARIA DE PLANEAMIENTO LOGISTICO Y PRESUPUESTARIO DE LA SEGURIDAD DIRECCION NACIONAL DE LOGISTICA RESPONSABILIDAD PRIMARIA: Coordinar los planes logsticos de las Fuerzas Policiales y de Seguridad, conforme los lineamientos emanados de la Secretara y Subsecretara de las que depende, as como efectuar la supervisin de su ejecucin.
ACCIONES: 1. Evaluar y supervisar la ejecucin de los planes logsticos de las Fuerzas Policiales y de Seguridad, promoviendo su racionalizacin, integracin y adecuacin a las capacidades determinadas como necesarias por el planeamiento estratgico. 2. Desarrollar e implementar polticas logsticas conjuntas en materia de abastecimiento, almacenamiento, transporte, mantenimiento y disposicin final de medios materiales de las Fuerzas Policiales y de Seguridad. 3. Promover la integracin de los sistemas de mantenimiento de los medios materiales de las Fuerzas Policiales y de Seguridad en base a criterios de eficiencia e interoperabilidad. 4. Promover la normalizacin de los medios materiales y servicios de las Fuerzas Policiales y de Seguridad, priorizando su unificacin e interoperabilidad.
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Acuerdo para la Seguridad Democrtica
Las respuestas estatales autoritarias e ineficientes frente al delito y la fuerte dosis de exclusin y violencia que domina el debate pblico y orienta muchas de las acciones del Estado en la materia, exigen una discusin abierta y pluralista, capaz de alcanzar acuerdos bsicos sobre polticas democrticas de seguridad que atiendan las legtimas demandas de la sociedad. Esta situacin exige instituciones de seguridad comprometidas con valores democrticos y el rechazo a polticas demaggicas e improvisadas, dirigidas a generar expectativas sociales en la eficacia de medidas abusivas que slo agravan el problema y reproducen la violencia.
1. El Estado frente al problema del delito

En nuestro pas, la accin del Estado frente al incremento de la violencia y el delito se ha limitado mayormente a respuestas facilistas y autoritarias que consolidaron la ineficacia policial, judicial y penitenciaria. En los ltimos aos, algunos procesos de reforma de las instituciones de seguridad tuvieron resultados favorables, pero fueron interrumpidos para volver a polticas de probado fracaso.
2. El engao de la mano dura

Las polticas de mano dura no han reducido el delito, han aumentado la violencia y, en algunos casos, hasta han amenazado la gobernabilidad democrtica. La delegacin de la seguridad en las policas, el incremento de las penas, el debilitamiento de las garantas y las polticas centradas en el encarcelamiento masivo basado en la prisin preventiva son los ejes recurrentes de estas polticas de mano dura. Los reiterados fracasos de estas polticas han sido utilizados para insistir con las mismas recetas, en una espiral irresponsable que nunca rindi cuenta de sus resultados. Esta sucesin de intervenciones erradas ha constituido un impedimento para la profesionalizacin de las policas y ha potenciado la accin de redes de ilegalidad en las que intervienen funcionarios pblicos.
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Anexos
Acuerdo para la seguridad democrtica
3. Responsabilidad del Estado

El Estado tiene la responsabilidad de asegurar a la poblacin el libre ejercicio y goce de sus derechos. La construccin de una ciudadana respetuosa de la ley es el camino indicado, pero si la ley resulta quebrantada, el Estado debe proveer los medios necesarios para individualizar a los responsables y sancionarlos cuando corresponda. Una adecuada poltica criminal y de seguridad requiere: una polica eficaz en la prevencin, de alta profesionalidad y debidamente remunerada; una justicia penal que investigue y juzgue en tiempo oportuno a quienes infringen la ley, garantice la plena observancia de las reglas del debido proceso y de la defensa en juicio, y un sistema penitenciario que asegure condiciones dignas de encarcelamiento y de ejecucin de la pena con sentido resocializador.
5. Gestin democrtica de las instituciones de seguridad

Todo gobierno tiene la responsabilidad de ejercer la conduccin civil y estratgica de las policas, que supone el pleno control de la institucin. La prevencin y sancin del delito, de modo eficiente y legal, requiere un sistema policial estrictamente subordinado a las directivas de seguridad pblica formuladas por las autoridades gubernamentales. La historia recientedemuestra que la delegacin de esta responsabilidad permiti la conformacin de estados mayores policiales, autnomos, que han organizado vastas redes de corrupcin, llegando a amenazar incluso la gobernabilidad democrtica. Los lineamientos bsicos para una modernizacin y gestin democrtica de las instituciones de seguridad son: la integracin de las labores policiales de seguridad preventiva e investigacin del delito; la descentralizacin institucional de la organizacin policial a nivel distrital y comunal; la integracin de la polica con la comunidad y los gobiernos locales en la prevencin social de violencia y delito; el control interno de carcter civil y control externo del desempeo y de la legalidad; el sistema de formacin y capacitacin policial no militarizado y anclado en valores democrticos; el rgimen profesional basado en el escalafn nico y las especialidades policiales.
4. Una concepcin integral de la seguridad

La manera eficaz de avanzar sobre el problema implica operar sobre las causas del delito y las redes de criminalidad con miras a reducir la violencia en todas sus formas. Una concepcin integral de la seguridad implica tanto la prevencin de la violencia fsica como la garanta de condiciones de vida dignas para toda la poblacin. Esto requiere estrategias de abordaje integral que articulen las polticas de seguridad con otras polticas pblicas, y complementen las acciones del sistema penal con intervenciones de todas las reas del Estado. Estos recursos estatales deben estar distribuidos de manera igualitaria, y generar una mayor proteccin para los sectores excluidos, de modo de no profundizar la desigualdad. Para avanzar en un abordaje integral y efectivo del problema de la seguridad, el diseo e implementacin de polticas democrticas debe surgir de diagnsticos basados en informacin veraz y accesible al pblico. La produccin de esa informacin es tambin una responsabilidad indelegable del Estado.
6. Desactivar las redes del delito para reducir la violencia

Las medidas meramente represivas con las que se insiste ante cada crisis de inseguridad apuntan a perseguir los pequeos delitos y a los autores ms jvenes, bajo la falsa creencia de que as se limita el avance de la criminalidad. La realidad indica que un gran porcentaje de los delitos comunes est asociado a la accin de poderosas redes delictivas, y a un importante mercado ilegal de armas que aumenta los riesgos para la vida y la integridad de las personas. Por lo tanto, reducir la violencia que alarma a nuestra sociedad exige reorientar los recursos de prevencin y de investigacin penal hacia la desactivacin de estas redes de delito y de los mercados ilegales. El Ministerio Pblico Fiscal, en coordinacin con las autoridades de gobierno, tiene un rol
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Anexos
Acuerdo para la seguridad democrtica
fundamental en estas tareas. Una polica judicial, dependiente del Ministerio Pblico Fiscal, traer transparencia en la investigacin penal preparatoria.
10. Un nuevo acuerdo para la seguridad en democracia

Para cumplir con la obligacin del Estado de dar seguridad a los ciudadanos en el marco de estos principios democrticos, es imprescindible alcanzar un acuerdo poltico y social amplio que permita avanzar en el diseo e implementacin de polticas de corto, mediano y largo plazo, orientadas a encontrar soluciones inmediatas y perdurables a las demandas sociales en materia de seguridad.
7. Gestin policial no violenta en el mbito pblico

La gestin democrtica de la seguridad debe garantizar la regulacin del accionar policial en los operativos en el espacio pblico, tales como espectculos deportivos, recitales, manifestaciones de protesta social y desalojo de personas. Para ello es fundamental establecer con rango normativo estndares de actuacin en el espacio pblico, de modo de asegurar un uso de la fuerza proporcional, racional y subsidiario y erradicar las prcticas policiales contrarias a esos criterios.
8. El papel de la justicia
El Poder Judicial y el Ministerio Pblico tienen una doble responsabilidad fundamental en el impulso de polticas de seguridad democrticas, en la investigacin rpida y eficaz de los delitos, y el control sobre el uso de la prisin preventiva, las condiciones de detencin, y la violencia institucional.
9. Cumplimiento de las penas en un Estado de Derecho

En nuestro pas hay cerca de sesenta mil personas privadas de libertad. Las condiciones inhumanas de detencin, los ndices sostenidos de sobrepoblacin en crceles, comisaras e institutos de menores, la ausencia de reinsercin social, las prcticas sistemticas de violencia, tortura y una enorme mayora de presos sin condena son los rasgos ms evidentes de los lugares de detencin. Una poltica democrtica de seguridad tiene que ocuparse por que el cumplimiento de la prisin preventiva y de la pena se d en condiciones dignas y aptas para la readaptacin de la persona condenada, y no contribuya como hasta ahora a la reproduccin y agravamiento de los problemas crticos de violencia, injusticia y delito que se propone resolver.
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Foro Bellagio para la creacin de la Universidad Mundial de la Seguridad y Desarrollo Social de las Naciones Unidas
BELLAGIO, ITALIA 4-8 ABRIL 2011 DECLARACIN BELLAGIO Los participantes en el Foro de Bellagio se reunieron en el Centro Bellagio de la Fundacin Rockefeller, el 7 de abril de 2011, teniendo en cuenta las conclusiones derivadas de las ponencias y debates que tuvieron lugar durante el Foro de Bellagio, aprueban y firman la siguiente DECLARACIN: I. La creacin de una Universidad como centro de excelencia acadmica y el anlisis cientfico es esencial para el avance de polticas de seguridad y desarrollo social, as como para la eficacia de las intervenciones para la prevencin y control de las diversas formas de delincuencia, conflictos y violencia en el contexto mundial actual. II. Las Actas del Foro de Bellagio completas, incluidos los trabajos presentados, un resumen de los debates y las conclusiones, se publicarn incluyendo los puntos siguientes: 1. Los elementos bsicos del concepto de seguridad, en el contexto del desarrollo social, para proteger los derechos humanos y la mejora de las instituciones relacionadas; 2. Propuestas estratgicas para las actividades de la Universidad; 3. Lineamientos para la cooperacin, el intercambio de informacin y recaudacin de fondos relacionados con la enseanza, formacin e investigacin que se llevarn a cabo por la Universidad. III. Los participantes en el Foro de Bellagio expresan su apoyo a la propuesta de establecer la sede central de la Universidad en Brasil, teniendo en cuenta que esta propuesta constituye un programa del Gobierno de Brasil, dentro de los trminos de los convenios, reglas y normas aprobados por las Naciones Unidas. IV. La creacin de la Universidad Mundial de la Seguridad y Desarrollo Social de las Naciones Unidas es parte del cumplimiento de los Objetivos del Milenio que los Estados miembros de las Naciones Unidas se han compro-
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Anexos
metido a lograr para el ao 2015. V. El Foro Bellagio sugiere interpretaciones que conducen a la celebracin de un segundo foro en Ro de Janeiro como una contribucin al desarrollo y perfeccionamiento del Proyecto de la Universidad que ser remitido por el Gobierno de Brasil ante las Naciones Unidas. VI. Los participantes en el Foro de Bellagio, formando un grupo internacional de expertos en la materia, se ponen a disposicin del Gobierno de Brasil para proporcionar apoyo tcnico y cientfico en la elaboracin ulterior de la creacin de la Universidad Mundial de la Seguridad y Desarrollo Social de la de las Naciones Unidas. Bellagio, Italia, 07 de abril de 2011 Emilio Viano C. Director del Foro de Bellagio Edmundo Oliveira Relator General del Foro de Bellagio
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Cuadernos de Seguridad N°14 - E. Zaffaroni

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N 14 09/2011

Instituto Nacional de Estudios Estratgicos de la Seguridad Ministerio de Seguridad - Presidencia de la Nacin

Dra. Cristina Fernndez de Kirchner

Dra. Nilda Garr

Dra. Cristina Caamao

Lic. Gustavo Sibilla

Dra. Ileana Arduino

Dr. Ral Garr

Dr. Gustavo Palmieri

Sr. Miguel Robles

Lic. Juan Estanislao Lpez Chorne

Dra. Liliana Banti

Mag. Cecilia Ales

Instituto Nacional de Estudios Estratgicos de la Seguridad (INEES)

El Ministerio de Seguridad en su primer ao Diagnstico y Acciones Ral Alberto Garr . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 179

Estado y seguridad pblica: algunas consideraciones bsicas

Profesor titular emrito e investigador de la Universidad de

1. Los orgenes del Estado moderno y la cuestin de la seguridad pblica

Eugenio Ral Zaffaroni

Estado y seguridad pblica: algunas consideraciones bsicas

Eugenio Ral Zaffaroni

Estado y seguridad pblica: algunas consideraciones bsicas

2. Delito, criminologa y forma de Estado

Eugenio Ral Zaffaroni

Estado y seguridad pblica: algunas consideraciones bsicas

HOMBRE MUJER TASA DE ENCARCELAMIENTO

Eugenio Ral Zaffaroni

Estado y seguridad pblica: algunas consideraciones bsicas

Eugenio Ral Zaffaroni

Estado y seguridad pblica: algunas consideraciones bsicas

Eugenio Ral Zaffaroni

Estado y seguridad pblica: algunas consideraciones bsicas

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Estado y seguridad pblica: algunas consideraciones bsicas

Eugenio Ral Zaffaroni

Facundo Salles Kobilanski

La poltica de las reformas policiales a nivel subnacional en Argentina...

Facundo Salles Kobilanski

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2. Las reformas policiales amplias como reformas eminentemente administrativas

Facundo Salles Kobilanski

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3. Los legados autoritarios

Facundo Salles Kobilanski

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4. El impacto del federalismo

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5. El enigma de la iniciacin de las reformas policiales en Argentina

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Keywords: Police Reform - Administrative Reform - Authoritarian Legacies - Federalism.

2. La centralidad del narcotrfico

3. La poca visibilidad del trfico de armas

Las TIC y su relacin con la Seguridad Ciudadana: un marco de anlisis a la problemtica1

Alejandro Prince | Lucas Jolas