DANOS SOCIOAMBIENTAIS URBANOS E AO CIVIL PBLICA1 * Por Denise Pinheiro Francisco

A cidade contempornea tem pressa, tem novos hbitos e necessidades, deseja crescer economicamente, mas ainda paga o nus dos problemas socioambientais (toda a espcie de degradao e/ou destruio dos recursos naturais e/ou patrimoniais que provocam danos irreversveis e excluem e marginalizam parcela significativa da populao). Ora, se h fatos que causam incmodos populao chegando ao ponto de originarem Aes Civis Pblicas, isto quer dizer que certos aspectos so indispensveis qualidade de vida urbana, ou seja, tais fatos geradores de danos socioambientais pressupem que algo na rotina da cidade no est em harmonia, em equilbrio. Ento, para que se compreendam os motivos desencadeadores desse processo, h que se buscar o nexo causal no universo urbano. As caractersticas dos danos socioambientais urbanos enquadram-se no apenas nos aspectos da fragilidade do ambiente fsico, mas principalmente no incmodo gerado, que de alguma maneira intervm na tranqilidade da comunidade afetada, nas mudanas da paisagem e nas demais intervenes humanas que causam alteraes adversas ao ambiente (ARAJO, 2001). Para se estabelecer alguns critrios de anlise da qualidade ambiental na cidade, utilizam-se geralmente trs elementos fsicos essenciais da natureza ar, gua e solo. Em relao gua, p.ex., avalia-se suas condies sanitrias, disponibilidade e caractersticas relacionadas ao uso do solo e suas implicaes urbanas como: impermeabilizao e diminuio da infiltrao da gua, aumento do escoamento superficial, canalizao dos crregos e assoreamento dos rios, crescimento desenfreado da cidade, alm de fatores como poluio e enchentes. Alm disso, conforme NUCCI (2001), h tambm fatores vinculados s intervenes humanas que se relacionam aos elementos da anlise ambiental urbana, como a poluio sonora e atmosfrica (veculos automotores, aeroportos, obras de construo civil, atividades comerciais e industriais, servios etc.). Itens como recomposio da cobertura vegetal, proteo das nascentes e mananciais, abrigo fauna e outros benefcios como reas verdes e espaos livres (parques e praas) so quesitos referenciais de (in)satisfao humana sobre a qualidade de vida na cidade e servem de parmetros para a elaborao de questionamentos e denncias da populao ao poder pblico quanto a defesa de seus direitos como cidados. No conjunto de questes que remetem a essa problemtica surgem recursos e ferramentas necessrias ao desenvolvimento de polticas, tcnicas e prticas de anlise e avaliao para a gesto ambiental urbana. Dentre tais instrumentos, concomitante ao trabalho de auditoria ambiental2, optou-se por investigar um de tutela ambiental jurisdicional, a Ao Civil Pblica (Lei 7.347/85). A Ao Civil Pblica um direito ao exerccio jurisdicional, e via de regra, pode
Artigo extrado da Dissertao de Mestrado em Geografia, intitulado Danos Socioambientais Urbanos em Curitiba: Uma Abordagem Geogrfica. Curitiba: UFPR, 2004. 2 Auditoria Ambiental o conjunto de procedimentos aplicados ao exame e avaliao dos aspectos ambientais envolvidos em polticas, programas, projetos e atividades desenvolvidas pelos rgos e entidades sujeitos ao seu controle (Manual de Auditoria Ambiental. Braslia, TCU: 2001).
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ou no ser exercida pelo seu titular. Isto decorrente do princpio dispositivo que informa o processo civil. Quanto obrigatoriedade ou no da Ao Civil Pblica, com relao ao Ministrio Pblico3 MP, h o verdadeiro poder-dever de agir na forma da lei. Em relao aos demais legitimados ativos entidades da administrao direta, indireta e fundacional e associaes civis vigora em sua plenitude o princpio dispositivo, onde a Ao Civil Pblica pode ser ou no por eles proposta (MILAR, 2000). O dano ambiental considerado perante a Lei 7.347/85 (Ao Civil Pblica), o prejuzo causado s pessoas e aos seus bens que tem em alguns dos componentes da natureza (a gua, o ar, o solo) o elemento condutor. Assim, o meio ambiente e os bens naturais aparecem como vetores responsveis pela ligao entre o nexo causal do fato danoso e os danos causados aos particulares ou s pessoas de direito pblico, no que concerne ao seu patrimnio prprio e individual, ou ao patrimnio pblico. As provas do dano ambiental, notadamente concernente amplitude da degradao a ser combatida, devem demonstrar correta apurao, em toda a sua extenso, dependendo de avaliaes tcnicas, com base cientfica, luz do conhecimento diponvel. As provas do nexo causal entre a atividade degradadora e o dano apurado depende de investigao sujeita percia de especialistas de diversas reas, desde bilogos, gegrafos, agrnomos, arquitetos, qumicos, engenheiros, antroplogos e historiadores, entre outros, dependendo do caso. O juiz formar sua convico diante do exame de documentos, depoimentos e processos tcnicos de aplicao do direito, em resumo, com os elementos ou fatos constantos dos autos. Intervenes que antes produziam conseqncias localizadas, restritas a uma vizinhana especfica, passaram a causar efeitos danosos num espao geogrfico cada vez mais amplo. Deste modo, como nos indica MILAR (2000), os prejuzos sade humana e ao meio ambiente, que secularmente se constitua interesse e direito individual, passou a ser de natureza coletiva. Mais recentemente, iniciativas como o Estudo de Impacto de Vizinhana (constante da Lei n 10.257/2001, Lei do Meio Ambiente Artificial Estatuto da Cidade) tentou adeqar a legislao realidade urbana brasileira. O Estatuto da Cidade fixa parmetros para aplicao do captulo da poltica urbana da Constituio de 1988, definindo princpios e objetivos, diretrizes de ao e instrumentos de gesto urbana a serem utilizados, principalmente pelo poder pblico municipal. A Lei privilegia determinados aspectos fundirios urbanos e seus instrumentos; o tributrio: Imposto Predial e Territorial Urbano IPTU; os jurdicos: edificao compulsria, desapropriao, discriminao das terras pblicas e regularizao de loteamentos ilegais e reas faveladas; e os urbansticos: criao de zonas especiais de investimentos pblicos, maiores exigncias para aprovao dos loteamentos e a participao popular. Quando presente a degradao ambiental, tem-se a demanda ao MP para a tomada de providncias necessrias para prevenir, fazer cessar ou reparar o dano e as conseqncias prejudiciais do dano. O MP pode ainda expedir recomendaes para a elaborao do Estudo Prvio de Impacto Ambiental EPIA ou da sua reformulao; para o tipo de local e horrio da audincia pblica (a simples solicitao do MP da realizao da

Segundo o art. 5 da Lei 7.347/85, a ao principal e a cautelar podero ser propostas pelo MP, pela Unio, pelos Estados e Municpios. Podero tambm ser propostas por autarquia, empresa pblica, fundao, sociedade de economia mista ou por associao (...). Como se pode notar, rgos legitimados pela lei podem propor a Ao Civil Pblica, como por exemplo: o IAP, o IBAMA e quaisquer ONGs com finalidades ambientais. Porm, o MP, mesmo quando no intervm no processo como parte, atua obrigatoriamente como fiscal da lei (Art. 5, 1).

audincia j a torna obrigatria)4, para a realizao de inspees em determinados locais ameaados de terem o meio ambiente danificado ou onde o dano j foi produzido; para a apurao de infrao administrativa contra o meio ambiente; para que o rgo pblico ambiental no expea a licena, a autorizao ou a permisso, enquanto o inqurito civil no termine. Sendo assim, as Promotorias, as Delegacias Especiais de Meio Ambiente e os rgos de controle ambiental devem exigir das organizaes o cumprimento da legislao ambiental assim como os itens definidos em licenas ambientais, onde estaro previstas as formas possveis de acidentes de quaisquer propores, as formas de evit-los e de ameniz-los, caso ocorram (MACHADO, 1994). Do mesmo modo, os Tribunais de Contas da Unio e dos Estados federados podem ser a includos, respeitando os limites de sua competncia5, para que auxiliem no controle ambiental externo, atravs da realizao das auditorias, quer sejam de regularidade ou de natureza operacional. As alteraes de fato, que caracterizam poluio reprimvel, so controlveis atravs de normas e critrios estabelecidos pelo Conselho Nacional do Meio Ambiente CONAMA6, executveis pelos rgos ambientais estaduais para licenciamento de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras, bem como manuteno da qualidade do meio ambiente7. Nesses casos, a m administrao pblica pode ser um empecilho ao desenvolvimento econmico. Hoje, o Brasil tem um dos mais baixos ndices de concesso de licenas ambientais do mundo. O processo demora, em mdia, o dobro do que nos Estados Unidos, conhecido como um pas rigoroso na preservao dos recursos naturais. Na China e na ndia, a velocidade na concesso de licenas quatro vezes maior do que a brasileira:
Licenciamento Ambiental Demora ndia, Inglaterra, Dinamarca e Noruega 5 meses Holanda, Argentina e China 6 meses Estados Unidos 1 ano Brasil 2 anos
Environmental Protection Agency (EPA), European Environment Agency (EEA)
Fonte: Revista Exame, 07/05/2004.

A questo que se coloca como conciliar crescimento econmico com preservao do meio ambiente. Nas ltimas trs dcadas, pases adotaram padres de qualidade do ar, proibiram a emisso de determinados gases que prejudicavam a camada de oznio, comprometeram-se a no jogar lixo radioativo no mar e tambm a no utilizar aditivos txicos na fabricao de brinquedos, entre outras aes. Nos grandes centros, onde a densidade populacional maior, se acumulam maior nmero de veculos automotivos e se concentram atividades industriais e comerciais (incluindo a as atividades noturnas), tendo sido registrados altos ndices de poluio
Sempre que julgar necessrio, ou quando for solicitado por entidade civil, pelo Ministrio Pblico, ou por 50 ou mais cidados, o rgo do Meio Ambiente promover a realizao de Audincia Pblica (Res. CONAMA 09/87, Art. 2). 5 As funes do Tribunal de Contas extrapolam o controle formal da legalidade, para um abrangente sistema de fiscalizao voltado legitimidade e economicidade dos gastos pblicos: contbil, financeiro, oramentrio, operacional e patrimonial dos entes pblicos (CF, 1988, artigos 70 e 71). 6 Competncia dada pela Lei 6.938/81, art. 8. 7 Resolues CONAMA n 001, de 23/11/1986 e n 237, de 19/12/1997.
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atmosfrica e sonora. Alm disso, a modificao no curso natural dos rios com canalizaes, retirada de mata ciliar, a contaminao dos lenis freticos com lixo e ainda as construes imobilirias e a impermeabilizao do solo decorrente resulta em alagamentos e inundaes cada vez mais constantes, gerando transtornos sociais e perdas materiais. Os problemas socioambientais das grandes cidades remetem a reflexos da realidade brasileira, que talvez seja agravada com o acirramento das diferenas das condies de vida das populaes marginalizadas, contribuindo com questes tais como: segregao social da populao, desemprego, degradao ambiental e violncia. Se por um lado se observa uma maior deteriorao do meio ambiente pelas ocupaes de baixa renda, que acabam utilizando-se de espaos pblicos para a sua moradia e normalmente so reas de risco ambiental por outro lado, pode-se dizer que a crescente demanda consumista que se manifesta acaba gerando uma explorao cada vez maior dos recursos ambientais. Na verdade, os conceitos relativos ao meio ambiente, gesto ambiental, poluio e dano ambiental vm abrindo caminho, nos ltimos anos, entre outras medidas, para a gesto de cidades. A noo de desenvolvimento sustentvel com relao ao urbano tornase ainda mais complexa, na medida em que as cidades se transformam e polticas econmicas se voltam para esta questo. Nessa perspectiva, pode ser til a organizao de um banco de dados socioambientais urbanos para ser empregado como instrumento de gesto capaz de permitir uma permanente avaliao das transformaes ocorridas na cidade. Por outro lado, o crescimento demogrfico exige o suprimento de infraestrutura, a ampliao dos servios e uma quantidade de intervenes tais como ampliao da construo civil, abastecimento de gua, energia, transporte, comunicao, educao, sade, lazer, dentre outras. Ainda h que se considerar que concentraes populacionais, a industrializao e o prprio processo de urbanizao produzem modificaes no meio ambiente. sobre esse paradoxo expressado pelo econmico versus scio-ambiental que se sustentam os desafios da gesto urbana pblica atual. Tratar de problemas deste porte significa dizer travar uma batalha frente aos dilemas ambientais, sociais, polticos e econmicos. As solues passam inevitavelmente por uma conscincia mais humana e ecologicamente correta, que devem, em tese, ser traduzidas na questo legal. A atuao preventiva, na medida em que se situa no plano do risco, e no do dano em si, deve fazer parte de um sistema de gerenciamento ambiental e ser buscada sempre dentro de uma realidade exeqvel, envolvendo uma srie de aes possveis, destacando-se as advertncias diante de situaes emergenciais ou potenciais de risco, comumente verificadas em Auditorias Ambientais (FRANCISCO, 2001). E se vigiar preciso, fundamental o papel dos Tribunais de Contas8. So eles, sozinhos ou em parceira com outros rgos de controle, os incumbidos de fiscalizar a aplicao dos recursos pblicos. Para exercerem seu papel adequadamente e contriburem para a existncia de um bom governo, devem preparar-se para atuar da melhor forma possvel em duas grandes vertentes. A primeira delas do combate corrupo. A
Segundo o Acrdo n 516/2003-TCU, a utilizao de informaes acerca do Licenciamento Ambiental pode agregar um importante mecanismo de fiscalizao ambiental no controle externo dos Tribunais de Contas. A relevncia desse instrumento ocorre na medida em que quaisquer atividades ou empreendimentos, potencial ou efetivamente degradadores do meio ambiente, precisam ter seus projetos e estudos avaliados pelos rgos ambientais para poderem dar prosseguimento obra ou atividade (ALTOUNIAN, 2004).
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segunda, a da avaliao de desempenho e estmulo eliminao de desperdcio e da ineficincia (VILAA, 2003). Em se tratando do controle das contas pblicas, o Tribunal de Contas deve exigir em seus contratos, licitaes e programas por ele auditados a exigibilidade, legalidade e legitimidade de todas as provas em suas demonstraes financeiras, sejam atravs de auditorias de regularidade como operacionais, sob pena de acionar o Ministrio Pblico na abertura processual de uma Ao Civil Pblica, quando couber.

Denise Pinheiro Francisco Biloga, Especialista em Anlise Ambiental, Mestre

em Geografia. Membro de Auditoria Integrada em Programas Governamentais, Coordenadoria de Auditoria de Operaes de Crdito Internacionais CAOCI, TCE/PR denisefrancisco@tce.pr.gov.br

BIBLIOGRAFIA

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ARAJO, Lilian Alves de. Danos Ambientais na Cidade do Rio de Janeiro. In: Impactos

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