Rapport du Club des Juristes ________ Prsentation du rapport de la Commission Gouvernance de la justice

POUR UNE ADMINISTRATION

AU SERVICE DE LA JUSTICE

Club des juristes, 21 juin 2012

Prambule La justice judiciaire franaise est dans une situation critique.

Dpourvue des ressources ncessaires au bon accomplissement de ses missions, elle na mme pas la matrise de ces moyens, qui sont dans la main du ministre de la justice, cest dire du pouvoir excutif. Sa situation de dpendance budgtaire, largement mconnue, est un obstacle insidieux son indpendance institutionnelle proclame, qui est du reste parfaire. Le ministre de la justice, dpendant lui-mme de la rorganisation budgtaire, financire et administrative de lEtat (LOLF, RGPP, CHORUS), largement pilote depuis le ministre de lconomie et des finances, tend organiser une administration centralise des moyens locaux de la justice qui laisse une marge de manuvre trs rduite, pour ne pas dire illusoire, aux chefs des juridictions dont le fonctionnement quotidien, orient vers des objectifs de performance quantitatifs, engendre tension, frustration, dmobilisation et mme souffrance au travail chez les magistrats et les fonctionnaires des greffes. Contre cette tendance, qui rduit linstitution judiciaire au rang dune administration comme une autre dans lignorance complte de ce qui fait sa singularit dans larchitecture de lEtat, ce rapport dfend lide quil est temps dimaginer une administration au service de la justice, qui est ellemme au service des citoyens : rsoudre les conflits en rendant chacun le sien, rendre la justice en uvrant la reconstitution du lien social.

La commission estime quil est temps de porter un diagnostic lucide sur ltat de la gouvernance de la justice, depuis lchelon local jusqu lchelon national, afin dinstaller durablement dans le paysage institutionnel franais une justice respecte, en mesure de rpondre la demande sociale dans le double souci de gestion efficiente des deniers publics, car le budget de la nation nest pas indfiniment extensible, et du respect du procs quitable, le tout dans une architecture densemble qui soit garante du principe de la sparation des pouvoirs.
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La commission a procd en deux temps.

I. La commission a dabord jug ncessaire de poser les fondations dune administration au service de la justice. Aprs stre attache dfinir ce que signifie administrer la justice , la Commission a entrepris de dterminer les principes qui doivent sappliquer ladministration de la justice dans un Etat de droit moderne, soucieux de donner linstitution judiciaire les moyens de rendre une justice quitable et efficiente. Les principes de ladministration de la justice doivent tre dfinis au regard du principe fondamental de la sparation des pouvoirs, qui postule lindpendance de la justice. Cette indpendance est le concept central de toute rflexion sur ladministration de la justice. Mais lindpendance na de sens quau service du justiciable : si elle assure la protection du juge, cest en vue dassurer la protection du justiciable. Seule lautorit judiciaire elle-mme, autorit constitutionnelle, peut tre garante de lindpendance de la justice. Contrairement ce que dispose aujourdhui larticle 64 de la Constitution franaise, ce rle ne peut donc tre confi au prsident de la Rpublique, c'est--dire au pouvoir excutif.

Dans cette recherche des fondations dune administration au service de la justice, la commission a plac sa rflexion sous lclairage des textes europens sur la justice, spcialement de la Recommandation CM/Rec(2010)12 du comit des Ministres aux Etats membres sur les juges : indpendance, efficacit et responsabilits, du 17 novembre 2010.

Le systme judiciaire, dfini comme lensemble des institutions juridictionnelles, y compris celles qui traitent des questions constitutionnelles, exprime lun des trois pouvoirs de tout Etat dmocratique, spar des deux autres, le lgislatif et le rglementaire. Ainsi conue, part mais part entire, lautorit judiciaire doit tre associe toute dcision lgislative et rglementaire qui affecte lexercice des fonctions juridictionnelles (organisation, composition et rpartition des juridictions, laboration des rgles de procdure, autres lgislations relatives lorganisation et au fonctionnement de la justice). Sa mission est de garantir lexistence de lEtat de droit en assurant la bonne application du droit de manire quitable et efficace dans un systme de justice pluriel dont le bon fonctionnement suppose une utilisation proportionne des moyens de la justice aux affaires qui lui sont soumises et repose sur la coopration de lensemble des acteurs de la justice, magistrat, greffiers, avocats et autres partenaires des institutions juridictionnelles. Lindpendance de la justice postule lindpendance des magistrats et de lautorit judiciaire dans son ensemble, Lindpendance est un devoir de lEtat aussi bien que du systme juridictionnel et du magistrat lui-mme. Elle nest pas une prrogative ou un privilge accord aux magistrats, elle est institue dans lintrt de lEtat de droit, comme condition dune justice impartiale. Mais cette indpendance ne va pas sans contrepartie dans une dmocratie o le pouvoir doit ncessairement arrter le pouvoir. Ainsi quen dispose larticle 15 de la Dclaration des droits de lhomme et du citoyen de 1789, la socit a le droit de demander compte lautorit judiciaire, comme tout agent public, de son administration, car la justice est rendue au nom du peuple franais. Lautorit judiciaire tire sa lgitimit, la fois, du statut et du rle que la Constitution lui attribue, des rgles qui organisent son activit, notamment le respect des principes fondamentaux de procdure, et de lobligation qui doit tre la sienne de rendre compte publiquement de son activit sous le contrle du Parlement et de la Cour des comptes.

Transparence, valuation, responsabilit vont de pair avec lindpendance de la justice. II. La commission a ensuite souhait proposer une nouvelle architecture de ladministration de la justice qui soit en accord avec les principes pralablement dfinis. Il convient cet gard doprer une distinction en fonction de lchelon envisag, qui peut tre national ou local. 2.1. A lchelon national, ladministration de la justice renvoie la gestion de la carrire des magistrats, lvaluation des juridictions, mais aussi aux aspects budgtaires qui ne doivent surtout pas tre ngligs. 2.1.1. La commission sest en premier lieu attache aux aspects institutionnels.

La commission a tout dabord relev que le systme actuel prsente des dfauts importants : - La gestion de la carrire des magistrats est assure par le ministre de la Justice, cest--dire par le pouvoir excutif ; - Les juridictions sont values au moyen de critres purement quantitatifs, qui entretiennent le culte de la performance, les aspects qualitatifs tant gnralement oublis ; - La formation des magistrats aux fonctions les plus importantes de responsabilit suscite des craintes quant la prslection qui peut tre ainsi opre, de manire opaque, au dtriment du pouvoir attribu en ce domaine au Conseil suprieur de la magistrature.
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La commission a donc souhait redfinir les missions du ministre de la justice et modifier le primtre de ses attributions, afin dassurer effectivement lindpendance de lautorit judiciaire par rapport au pouvoir excutif. Pour les magistrats du parquet, la commission estime quune nouvelle architecture de lorganisation de leur recrutement, de leur formation et de leur budget doit tre prvue, prvoyant leur large implication dans la dtermination des moyens ncessaires et une grande autonomie dans leur gestion. Pour les magistrats du sige, elle souhaite que soit raffirme clairement lautonomie de lacte de juger par rapport la fonction de poursuite. La commission suggre ensuite de transformer en profondeur lactuel Conseil suprieur de la magistrature, y compris dans sa composition. Devenu Conseil suprieur de la justice , il disposera dun pouvoir accru sur la carrire des magistrats. Lvaluation des juridictions, en revanche, ne doit pas lui incomber, afin que lautorit laquelle appartient le pouvoir de grer linstitution soit distincte de lorgane qui en value le fonctionnement. Une agence indpendante dvaluation de linstitution judiciaire devrait tre cre : lAgence nationale dvaluation de justice. Quant la formation, la Commission souhaite, dune part, que lEcole nationale de la magistrature dpende de lautorit judiciaire et non plus du ministre de la justice, que son directeur soit dailleurs nomm sur avis conforme du Conseil suprieur de la justice et quune rflexion soit conduite sur la possibilit de constituer des listes daptitude aux principaux emplois de responsabilit, partir desquelles des formations pralables ladministration de la justice pourraient alors tre envisages.

2.1.2. La commission a en second lieu envisag les aspects budgtaires. Sur le plan budgtaire, la commission a relev que certaines institutions bnficient dun traitement privilgi pour prserver leur indpendance (services de la prsidence de la Rpublique, des deux assembles ou du Conseil constitutionnel) et, un degr moindre, le Conseil dEtat et la Cour des comptes. En revanche, la justice judiciaire ne fait lobjet daucun sort particulier alors mme que son indpendance institutionnelle est pourtant affirme. Cette distorsion nest pas justifie et ne peut donc tre accepte. Par ailleurs, la commission a not que si les documents budgtaires et les rapports gouvernementaux ou parlementaires soulignent chaque anne que les finances de la justice constituent une priorit au sein du budget de lEtat, cette progression des crdits doit toutefois tre fortement relativise par deux facteurs : - La justice, au sens budgtaire, ne se limite pas la justice judiciaire. Ainsi, la mission Justice comprend actuellement six programmes, et notamment le programme Administration pnitentiaire , dont les crdits, en 2010, reprsentaient 39% du budget de la justice ; - Cette progression a en partie reflt laccumulation de rformes qui ont t accompagnes par des enveloppes de crdits additionnels, mais flchs. Ces rformes et les enveloppes identifies pour leur mise en uvre ont consomm une part significative des moyens supplmentaires allous aux services de sorte que lquation du fonctionnement quotidien des juridictions est reste trs difficile. Afin doctroyer son indpendance budgtaire la justice judiciaire, la commission propose la cration dune nouvelle mission, dnomme Autorit judiciaire .

Sagissant du primtre de cette mission, la Commission propose de maintenir le ministre public au sein de la mission Justice , afin de bien distinguer lacte de juger et les autres missions dont, principalement, la fonction de poursuite. Ce choix fonctionnel ne doit cependant pas tre interprt comme une sparation statutaire du sige et du parquet. La Commission ne souhaite pas remettre en cause lunit du corps des magistrats de lordre judiciaire.

Sagissant du directeur des programmes de la mission, la Commission souhaite dsigner une seule et mme personne pour diriger les diffrents programmes de la nouvelle mission. Le choix du Premier prsident de la Cour de cassation comme directeur des programmes de la mission parat simposer. Mais, pour le mettre en mesure dassurer la totalit et la plnitude de ses missions ainsi largies, il conviendrait quil soit doublement assist, dune part dans ses fonctions dadministration de la justice la tte du Conseil suprieur de la justice, dautre part dans ses fonctions la tte de la Cour de cassation. A la tte du Conseil suprieur de la justice, cette mission dassistance a vocation tre assure par le Secrtariat gnral du Conseil suprieur de la magistrature, aux moyens toffs en raison de lextension des comptences du Conseil suprieur de la justice. Pour ce qui est de la Cour de cassation, la solution pourrait consister : soit crer un poste de Premier prsident adjoint (ou Vice premier prsident ou Prsident des chambres de la Cour de cassation ), soit prvoir la possibilit gnrale, pour le doyen des prsidents de chambre la Cour de cassation, de le remplacer dans ses diffrentes fonctions la Cour de cassation.

2.2. La commission sest ensuite penche sur lchelon local et a formul des propositions afin de renforcer la dmocratie au sein de linstitution judiciaire, en impliquant davantage les magistrats et les greffiers dont le rle ainsi que le statut doivent voluer la mesure des comptences requises par les ncessits dune bonne administration de la justice.
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Ladministration de la justice lchelon des juridictions souffre dun dficit de concertation interne. Les structures actuelles (assembles gnrales, commissions permanentes) ne permettent pas toujours dassocier suffisamment les magistrats et fonctionnaires la bonne marche de la juridiction et ne constituent pas un vritable lieu de dbat et de rflexion collective sur les choix administratifs et les pratiques juridictionnelles. La plupart des magistrats sen dsintressent car ils ont le sentiment que tout se joue ailleurs et sans eux. Cest contre cette tendance quil convient de ragir dans le souci dune reprise en main de leur destin collectif par tous ceux qui contribuent luvre de justice, y compris les avocats. La commission propose donc de renforcer le rle de la commission permanente, dinstaurer un Conseil consultatif de la juridiction associant les partenaires de la juridiction, spcialement le barreau, trop souvent tenu lcart de ladministration de la juridiction, et de crer un organe de concertation sur les bonnes pratiques procdurales sinspirant des confrences de consensus .. Quant au niveau rgional et interrgional, il est devenu, dans les faits, lchelon pertinent dadministration territoriale de la justice. Mais cette volution doit tre pense plutt que subie, organise plutt quaccompagne, dans le cadre dune rflexion densemble sur la territorialisation de la justice. Il faut notamment que lgalit entre les cours dappel soit assure par une organisation collgiale et concerte de ladministration judiciaire au sein de vritables conseils dadministration rgionaux et interrgionaux uvrant de conserve.

La commission propose donc linstitution dun Conseil dadministration rgional (CAR-UO) appel devenir lorgane de pilotage de la justice au niveau du ressort de la cour dappel, avec lassistance du Service dadministration rgional (SAR). Ce Conseil dadministration rgional possderait trois attributions : la prparation, pour le ressort de la cour, des budgets oprationnels de programme, arrts ensuite lchelon interrgional par le Conseil dadministration interrgional install auprs de la
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cour dappel en charge du budget oprationnel de programme (BOP), la dfinition du projet stratgique et des objectifs des juridictions du ressort de la cour, ltablissement du bilan et lvaluation de lactivit des juridictions du ressort.

Il est donc galement propos de crer un Conseil dadministration interrgional (CAR-BOP ou CAIR)au niveau de la cour dappel-BOP, en charge de llaboration et du contrle de lexcution du budget oprationnel de programme (BOP) dans la circonscription interrgionale des services judiciaires. Le Conseil dadministration interrgional jouera un rle majeur dans lharmonisation du fonctionnement de linstitution judiciaire lchelon interrgional. Ces structures interrgionales seraient orientes vers les dcisions majeures comme la gestion du parc immobilier, des marchs publics ou des enveloppes daide juridictionnelle.

Enfin, la commission propose la cration dun corps dadministrateurs de la justice.

Actuellement, ladministration locale du tribunal ou de la cour revient au directeur de greffe, qui est un greffier en chef. Mais ladministration de la justice est devenue une activit part entire qui devrait tre confie un corps spcialis, dans le cadre dun statut demploi, dont les fonctions pourraient tre exerces par des magistrats, des greffiers en chef, des administrateurs civils et des attachs dadministration, ayant fait lobjet dune formation approprie. A cet effet, lEcole nationale des greffes (ENG) pourrait devenir une Ecole nationale dadministration de la justice (ENAJ) comportant deux filires : une filire de formation aux fonctions juridictionnelles, prparant aux mtiers du greffe juridictionnel, et une filire de formation aux fonctions administratives, prparant aux mtiers de ladministration judiciaire.

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PRINCIPALES PROPOSITIONS
Les 33 prconisations faites dans ce rapport poursuivent quatre objectifs majeurs : 1) Garantir lindpendance institutionnelle de la justice judiciaire : Il est dabord propos de faire du Conseil suprieur de la magistrature, devenu Conseil suprieur de la justice , le garant de lindpendance de lautorit judiciaire et de modifier en consquence la rdaction de larticle 64 de la Constitution (Proposition 1). La commission prconise de placer la Direction des services judiciaires sous lautorit du Conseil suprieur de la justice dans le cadre dun mandat de gestion au ministre de la justice (Propositions 4 et 7) et de crer une Agence nationale dvaluation de la justice (Proposition 9). Il est galement propos daligner le statut gnral des magistrats du parquet sur celui des magistrats du sige, en renforant les garanties accordes aux magistrats du ministre public dans le cadre des procdures disciplinaires susceptibles dtre ouvertes leur encontre (Proposition 12).

2) Garantir lindpendance budgtaire de la justice judiciaire : Largent est le nerf de la guerre. Au-del de laugmentation ncessaire du budget de la justice, qui doit tre mis au niveau de nos principaux voisins, il est ncessaire que linstitution judiciaire en ait la matrise, car cest le moyen dassurer leffectivit de son indpendance, et ne soit donc plus considre comme une administration ordinaire, soumise au droit commun budgtaire. Le programme Justice judiciaire doit sortir de la mission Justice pour devenir une mission distincte Autorit judiciaire (Proposition 18). Il convient de transfrer la gestion de lensemble du corps des greffiers au Conseil
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suprieur de la justice dans le cadre dune charte de gestion, conjointement labore par le ministre de la justice et lautorit judiciaire (Proposition 19). Le Premier prsident de la Cour de cassation doit tre dsign en qualit de directeur de lensemble des programmes de la mission Autorit judiciaire (Proposition 20).

3) Renforcer la dmocratie au sein de linstitution judiciaire : La commission propose de renforcer les pouvoirs de la commission permanente de lassemble plnire des magistrats et des fonctionnaires au sein des juridictions de lordre judiciaire (Proposition 22). Elle suggre la cration dun Conseil consultatif de la juridiction associant les partenaires de la juridiction, spcialement les avocats et les collectivits locales, lorganisation et au fonctionnement de la juridiction (Proposition 23). A lchelon rgional, tout en maintenant un chelon dadministration judiciaire au niveau des cours dappel afin dquilibrer larchitecture densemble entre le centre et la priphrie, grce la cration, au niveau du ressort de la cour dappel, dun vritable Conseil dadministration rgional ayant pour mission dmettre un avis sur la prparation du budget oprationnel de programme, la dfinition du projet stratgique et des objectifs des juridictions du ressort, ltablissement du bilan et lvaluation de lactivit juridictionnelle dans le ressort de la cour, (Proposition 27), la commission propose linstitution dun Conseil dadministration interrgional des juridictions en charge de llaboration et du contrle de lexcution du budget oprationnel de programme dans la circonscription interrgionale des services judiciaires (Proposition 26), dont les limites seront dfinies aprs concertation des institutions concernes.

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4) Professionnaliser les acteurs de ladministration de la justice : La commission propose de crer un corps spcialis dadministrateurs de la justice en ouvrant ces fonctions aux magistrats, greffiers en chef, administrateurs civils et attachs dadministration, ayant fait lobjet dune formation approprie (Proposition 32).

LEcole nationale des greffes (ENG) doit tre transforme en Ecole nationale dadministration de la justice (ENAJ) et comporter une filire de formation aux fonctions juridictionnelles et une filire de formation aux fonctions administratives (Proposition 33).

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