ASSOCIAES, PARTICIPAO E REPRESENTAO: COMBINAES E TENSES LGIA HELENA HAHN LCHMANN Conjugando o debate sobre formas alternativas de representao

poltica com estudos que analisam as contribuies das associaes democracia, o trabalho pretende analisar as prticas de representao, em especial, a representao conselhista, como mais um repertrio de ao que amplia e, em muitos casos, sobrecarrega suas aes, impactando potenciais benefcios democrticos. Trata-se de um exerccio analtico em torno das seguintes questes: tendo em vista 1. as diferenas de perl no campo associativo; 2. as caractersticas e requisitos desses formatos de representao institucional e 3. a participao das associaes e movimentos sociais em diferentes frentes polticas e sociais, em que medida essa atuao institucional combina, ou atrita, com modalidades

Resumos / Abstracts

de ao mais participativas? possvel apontar para uma tipologia que rena um conjunto de associaes que melhor desempenhem essa funo de representao institucional?
Palavras-chave: Recebido:

associaes, participao, representao, conselhos, democracia. 29/07/2011

Aprovado:

05/09/2011

ASSOCIATIONS, PARTICIPATION AND REPRESENTATION: COMBINATIONS AND TENSIONS By looking jointly at the debate on alternative forms of political representation and studies on associations and their contributions to democracy, this paper proposes to analyze the practices of representation, in particular the Brazilian councils, as another repertoire of action that expands and, in many cases, overloads associative action, impacting their democratic benets. The paper proposes an analytical exercise based on the following questions. Keeping in mind the different proles within the associative eld, the characteristics and requisites of this kind of institutional representation, and the participation of associations and social movements in different political and social fronts, to what extent does this form of institutional action combine with or clash with more participatory forms of action? Is it possible to pinpoint a typology that would unite the group of associations that best perform the function of institutional representation?
Keywords:

357

associations, participation, representation, councils, democracy.

Lua Nova, So Paulo, 84: 353-364, 2011

ASSOCIAES, PARTICIPAO E REPRESENTAO: COMBINAES E TENSES* Lgia Helena Hahn Lchmann

fato que associaes e movimentos sociais1 esto, alm da atuao em suas respectivas frentes de trabalho, e sob diferentes objetivos, recursos e orientaes, exercendo papis de representao poltica em diferentes espaos institucionais de denio e de controle de polticas pblicas, como so os casos, no Brasil, dos Conselhos Gestores nas diferentes reas e setores de polticas governamentais, a exemplo

Este trabalho faz parte do projeto de pesquisa (Bolsa PQ-CNPq) intitulado Associativismo civil, participao e democracia: novas prticas e conguraes. Agradeo a leitura e comentrios de Mark Warren, Luciana Tatagiba e Adrian Gurza Lavalle, embora no tenha sido possvel, aqui, incorporar vrias das questes e sugestes. 1 De maneira geral, associaes so grupos e organizaes mais ou menos estruturadas ou hierarquizadas. Assim, alm daquelas com autonomia organizacional, voluntrias e com relaes internas mais igualitrias e menos hierrquicas, h tambm todo um conjunto de associaes mais estruturadas, como sindicatos e associaes prossionais. Embora tambm sejam, ou possam ser, associaes, os movimentos sociais tm sido conceituados como articulao ou redes estabelecidas por grupos, coletivos e indivduos que compartilham identidades e lutam por alguma causa. De acordo com Diani (1992, p.1), movimentos sociais so denidos como redes de interaes informais entre uma pluralidade de indivduos, grupos e / ou organizaes, engajados em conitos polticos ou culturais e com base em identidades coletivas compartilhadas.
Lua Nova, So Paulo, 84: 141-174, 2011

Associaes, participao e representao: combinaes e tenses

142

da sade, educao, assistncia social, meio ambiente, transporte e planejamento urbano, entre muitas outras. Diferente de outros espaos e polticas participativas, na maioria desses Conselhos a participao institucional ocorre sob prerrogativas legais que determinam a representao por meio de associaes, organizaes ou entidades sociais, fundamentalmente daquelas que atuam ou que contam com algum reconhecimento nas respectivas reas de interveno governamental. Fruto de intenso debate, reivindicao e atuao de diferentes atores polticos e sociais,2 a institucionalizao desses espaos amplia e complexica o rol de modalidades, ou repertrios, de ao poltica das associaes e dos movimentos sociais. De acordo com Warren (2001), h certo consenso na literatura que aponta a importncia das associaes para a ampliao e o aprofundamento da democracia, na compreenso de que alm do direito individual tendo em vista a satisfao de interesses o associativismo preencheria, de forma substantiva, uma boa listagem de requisitos considerados fundamentais para o estabelecimento de uma sociedade democrtica, seja pela sua capacidade de defen-

De acordo com Abers e Keck (2008, pp.102-103), A ideia de conselhos gestores se originou com o movimento de Sade, um dos poucos movimentos populares que continuou avanando durante os anos 1980. Ana Maria Doimo [...] atribui esse avano ao fato de que, alm da sua oposio ao regime militar, esse movimento tinha um programa concreto para novas instituies democrticas. O movimento props a descentralizao do sistema de sade, organizado em torno de preveno e sade pblica, ao invs do investimento privado [...]. Um aspecto fundamental da proposta foi a institucionalizao de conselhos nos nveis municipal, estadual e nacional, o que possibilitava a participao da populao na tomada de decises sobre as polticas de sade. Para assegurar que os representantes do Estado no dominassem tais conselhos, a garantia de paridade foi inserida na lei: representantes do Estado e grupos cvicos dividiriam o poder nos conselhos [...]. A legitimidade, tanto de tradicionais organizaes de bairro como de novas ONGs prossionais, derivava da sua presumida ligao com movimentos de base. As outras reas tambm testemunharam um intenso ativismo pela implementao dos respectivos conselhos.
Lua Nova, So Paulo, 84: 141-174, 2011

Lgia Helena Hahn Lchmann

der as demandas dos grupos mais vulnerveis e excludos; seja pelo carter pedaggico no sentido da promoo de processos de educao poltica (de conana, cooperao e esprito pblico); por denunciar as relaes de poder, ou ainda por promover e ocupar os espaos de cogesto de polticas pblicas, enriquecendo as bases da participao e da representao poltica nas democracias contemporneas (Fung, 2003; Cohen, 1999; Putnam, 1996; Fung e Wright, 2001; Cohen e Rogers, 1995; Hirst, 1994; Warren, 2001; Chambers e Kopstein, 2006). Essa sobrecarga democrtica dada s associaes vem sendo objeto de vrios questionamentos. Warren (2001), entre outros3, procura analisar e especicar, no interior desse campo complexo e plural, os diferentes tipos de associaes e seus diferentes, e muitas vezes contraditrios, efeitos democrticos. Desagregar e diferenciar as associaes implica o reconhecimento de que muitas associaes no so boas para a democracia, como determinados grupos privados, grupos racistas, de dio, e muitos grupos de interesses poderosos que fazem jus s suspeitas de facciosismo levantadas por Madison e Rousseau em suas preocupaes com o ideal do bem comum (Warren, 2001, p. 10). Alm disso e este o ponto central de sua proposta de construo de uma teoria das associaes no interior da teoria democrtica , necessrio distinguir as diferentes contribuies democrticas das associaes, por meio de combinaes mais ou menos efetivas que desenham um quadro plural denominado metaforicamente de ecologia democrtica das associaes (Warren, 2001, p.12), na medida em que as associaes desempenham, de acordo com as suas caractersticas, diferentes atividades e funes, o que implica considerar que no se pode esperar que promovam, ao mesmo tempo, a defesa das demandas dos grupos mais

143

Para outros exemplos dessa anlise, ver Paxton (2002); Stolle e Rochon (1998); Baggetta (2009); Robteutscher (2005); Fung (2003).
Lua Nova, So Paulo, 84: 141-174, 2011

Associaes, participao e representao: combinaes e tenses

144

vulnerveis e excludos, o cultivo de habilidades cvicas e de educao poltica, a atuao como contrapesos de poder, a participao em espaos de governana, e ainda, a formao de opinio pblica, para mantermos os exemplos apontados anteriormente. Para Warren, o problema de generalizar o de apontar efeitos democrticos onde eles no existem (Warren, 2001, p.27)4. O que se percebe que, em muitos casos, associaes e movimentos sociais que preenchem outros e importantes benefcios democrticos, assumem, para alm de prticas de participao e de representao de base no eleitoral (Saward, 2006) ou informal, esses novos papis de representao poltica institucional, precipitando novos desaos, tenses e sobrecargas que impactam, por um lado, na capacidade de promover representao democrtica no campo institucional, e, por outro, na prpria dinmica da participao de associaes e movimentos sociais. Um dos pontos centrais dos debates sobre a pluralizao da representao est localizado no reconhecimento de que representao e participao se complementam, superando abordagens que situam esses fenmenos de forma contraposta (Gurza Lavalle, Houtzager e Castello, 2006b; Lchmann, 2007; Isunza Vera e Gurza Lavalle, 2010; Young, 2006; Castiglioni e Warren, 2006; Urbinati e Warren, 2008). Entretanto, as relaes entre participao coletiva e representao institucional ocorrem, de acordo com cada contexto, no somente por meio de boas combinaes, como tambm de tenses. Com efeito, a ampliao e a pluralizao nos repertrios de ao associativa, colocam, no horizonte das anlises

Por exemplo, associaes de advocacy podem ser boas para representar algumas causas e pessoas, mas no para promover alternativas de governana. Da mesma forma, clubes e associaes de ajuda mtua podem exercer importante funo integradora, mas esto longe de cumprirem com objetivos de contestao poltica (Warren, 2001). Assim, como veremos adiante, uma sobrecarga de atividades e funes pode implicar em perda, e no em acmulo democrtico.
Lua Nova, So Paulo, 84: 141-174, 2011

Lgia Helena Hahn Lchmann

do associativismo e dos movimentos sociais, a necessidade de construir novos aportes analticos que incorporem o fenmeno da representao poltica nas suas relaes com as prticas de participao. Anal, estamos falando de uma atuao poltica a representao conselhista que, diferente de promoo de campanhas, organizao de protestos, representao de interesses de grupos, comunidades, identidades, promoo de atividades sociais e defesa de comunidades locais ou territoriais, colocam, na agenda desses atores coletivos, uma nova responsabilidade marcada pela dimenso da representatividade perante outros atores e com o Estado na formulao de polticas pblicas que afetaro pblicos mais amplos. Diante disso, e conjugando o debate sobre formas alternativas de representao poltica e estudos que analisam os impactos ou contribuies das associaes democracia, este trabalho pretende analisar as novas prticas de representao poltica sustentadas por associaes, com especial referncia representao conselhista, ou seja, aquela empreendida junto aos Conselhos Gestores de Polticas Pblicas, como uma modalidade ou repertrio de ao que amplia, e em muitos casos, sobrecarrega e tensiona os alegados benefcios democrticos das associaes. Mais especicamente, pretende desenvolver um exerccio analtico em torno das seguintes questes: tendo em vista 1. as diferenas de perl no campo associativo; 2. as caractersticas e requisitos desses formatos de representao institucional; e 3. a participao das associaes e movimentos sociais em diferentes frentes polticas e sociais, em que medida, em se constituindo em mais um repertrio de ao poltica, essa atuao institucional combina, ou atrita, com modalidades de ao mais participativas? Tendo em conta a pluralidade associativa e os pressupostos bsicos da representao democrtica, possvel apontar para uma tipologia que rena um conjunto de associaes que melhor desempenhem essa funo de representao institucional?
Lua Nova, So Paulo, 84: 141-174, 2011

145

Associaes, participao e representao: combinaes e tenses

Procurando empreender essa tarefa, o artigo est dividido em trs partes. Na primeira, mobiliza a ideia de repertrio (Tilly, 2006) procurando ressaltar que essas prticas de representao poltica fazem parte de um conjunto mais amplo de aes e estratgias polticas das associaes e movimentos sociais. Na segunda parte, o artigo procura justicar o enquadramento dessas prticas de representao conselhista no debate contemporneo sobre a pluralizao da representao (Gurza Lavalle, Houtzager e Castello 2006b; Lchmann, 2007), identicando, por meio de uma tipologia da representao poltica alternativa ao modelo eleitoral, as especicidades dessa representao associativa frente aos outros tipos ressaltados na literatura. Algumas tenses e impactos das relaes entre participao e representao so apresentadas na terceira e ltima parte do artigo, fazendo uso de alguns exemplos empricos emprestados da literatura.

146

Representao institucional como novo repertrio de ao poltica das associaes

Associaes e movimentos sociais atuam com foco para diferentes objetivos e sob diferentes contextos, recursos e condies. Desempenham atividades de representao da populao de onde esto inseridas, como no caso das associaes comunitrias e/ou de moradores; ou em causas e temas que recobrem setores e espectros mais amplos, como as associaes feministas, de negros, ambientalistas etc.; defendem os interesses dos seus associados, como clubes e sindicatos; e, ainda, atendem e representam as pessoas carentes e excludas, como as entidades assistenciais e lantrpicas, para darmos apenas alguns exemplos. Gurza Lavalle, Houtzager e Castello (2006a), em pesquisa junto s associaes de So Paulo, apresentam os principais argumentos5 que do base
5 Quais sejam: o argumento eleitoral, o de aliao, o de identidade, o de prestao de servios, o de proximidade, e, nalmente, o argumento da intermediao. Os quatro ltimos esto diretamente relacionados com a ideia de autoautorizao.

Lua Nova, So Paulo, 84: 141-174, 2011

Lgia Helena Hahn Lchmann

s reivindicaes de representatividade por parte das associaes, sendo que, em vrios casos, predomina a ideia de autoautorizao, na medida em que no ocorre nenhum tipo de procedimento de escolha e de controle por parte dos segmentos supostamente representados. Diferentes, embora intimamente articulados com esses sentidos mais ou menos difusos e informais, so os novos formatos de representao oportunizados pela constituio de conselhos gestores, comits, conferncias e oramentos participativos, na conformao de um cenrio de pluralizao e de complexicao dos espaos e repertrios, mais ou menos combinados, de participao e de representao (Lchmann, 2007). A representao institucional tornou-se mais uma modalidade de atuao poltica que foi incorporada, ou rotinizada, por um expressivo conjunto de associaes e movimentos sociais6. Nessa perspectiva, podemos dizer que essas prticas de representao se tornaram mais um repertrio de ao poltica coletiva. Referncia central na formulao do conceito de repertrio, Tilly (2006) adverte que os repertrios de ao poltica, e, analisando mais especicamente, a ao contestatria, so performances que apresentam certa historicidade, ou seja, embora variem no lugar e no tempo, ocorrem a partir de modelos ou prticas preexistentes. Diferente de prticas localizadas ou espordicas, os repertrios constituem um limitado nmero de performances que so reconhecveis (Tilly, 2006, p.43). Por outro lado, estes tambm no so a reproduo de um hbito mudo, na medida em que a adoo de um repertrio prvio ocorre com inovaes. Uma determinada performance se transforma em repertrio quando h conexes entre os demandantes e as organizaes sociais existentes; h uma acumulao de experincias com
6

147

Certamente, no todos, pois h um bom nmero de grupos, associaes e movimentos que questionam o carter institucional e acusam as dimenses instrumentais destas prticas, adotando posturas mais ativistas e/ou anti-institucionais.
Lua Nova, So Paulo, 84: 141-174, 2011

Associaes, participao e representao: combinaes e tenses

148

a performance, e determinado tipo de interveno do regime. (Tilly, 2006, p.42). Repertrios esto assentados em identidades, laos sociais e formas organizacionais que constituem a vida diria, ou seja, na cultura, e variam de acordo com as condies e contextos polticos e sociais (Tilly, 2006). Uma dimenso central da ideia de contexto revelada pela noo de estruturas de oportunidades polticas7 enquanto elementos centrais para entendermos os diferentes repertrios das aes de coletividades e de movimentos sociais. Com efeito, alm da dimenso relacionada com legados histricos, aprendizados e recorrncias, a ideia de repertrio est vinculada a uma concepo que v relaes e complementariedades, e no apenas conitos, entre as prticas associativas e movimentalistas e os atores e os espaos da poltica institucional (governos, partidos, parlamentos etc.). A noo de repertrio permite perceber variadas escolhas e prticas polticas no apenas entre diferentes associaes ou organizaes, mas no interior das mesmas, que mobilizam diferentes estratgias de ao poltica e social de acordo com as suas demandas, os espaos institucionais disponveis e os seus objetivos. Piquetes, marchas, demonstraes, ocupaes, bloqueios, abaixo assinados, panetagem, reunies pblicas, cartas, declaraes na imprensa, lobbies, criao de associaes, guram entre os mais conhecidos repertrios de ao dos movimentos sociais (Tilly, 2006, p. 53). A modalidade escolhida, se mais contestadora e/ou mais institucional, depende de cada situao e das avaliaes de participantes e ativistas sociais. As diferentes condies ou situaes jogam papel decisivo nas estratgias adotadas, e que sofrem alteraes medida que essas condies, capacidades e restries se desenvolvem. Assim,
7 Os principais elementos que conformam as estruturas de oportunidades polticas so: as organizaes formais de governo e de polticas pblicas; a facilitao e a represso das reivindicaes dos grupos desaantes por parte das autoridades e a presena de aliados potenciais, rivais ou inimigos (McAdam; Tarrow; Tilly, 2009, p.26).

Lua Nova, So Paulo, 84: 141-174, 2011

Lgia Helena Hahn Lchmann

os mesmos grupos que agem nas ruas e montam barricadas podem ser encontrados em grupos de presso, escritrios de jornais e em partidos polticos [...]. Esses vrios tipos de atividades podem ser combinados no repertrio dos mesmos grupos e podem at ser empregados simultaneamente (McAdam, Tarrow e Tilly, 2009, p.33).

Da mesma forma, para Diani e Bison (2010, p. 227), tanto a dinmica conituosa como a consensual podem ser encontradas no interior dos mesmos fenmenos gerais. Para Diani (1992, p. 15), a escolha do repertrio depende de vrios fatores, incluindo-se as oportunidades externas, consideraes de natureza ttica e/ou ideolgica, e as ligaes com outros atores no movimento. Embora voltada para a anlise de movimentos ou aes coletivas de carter contencioso, essa noo de repertrio parece til tambm para pensarmos as prticas de representao institucional levadas a cabo por uma variedade mais ampla de associaes, extrapolando, portanto, o campo dos movimentos sociais8. Alm destes, testemunha-se a macia presena de associaes comunitrias, ONGs, entidades lantrpicas e/ou de base religiosa e fundaes como exemplos de associaes que ocupam e exercem esses espaos de representao. No entanto, diferente de se constiturem

149

De acordo com Diani (1992), os movimentos sociais so fenmenos diferentes de organizaes ou associaes, na medida em que se caracterizam como redes informais compostas por uma pluralidade de atores (individuais e coletivos) que compartilham identidades e atuam com orientao para o conito. Na combinao dessas trs caractersticas est assentada, no plano analtico, a especicidade dos movimentos sociais frente a outros tipos de ao ou organizao coletiva. Associaes e/ou organizaes so centrais e podem ser consideradas um dos principais recursos da ao movimentalista, embora no se confunda com a mesma, na medida em que as associaes formam uma importante base daquilo que a literatura dos movimentos sociais conceitua como estruturas mobilizadoras (McAdam, McCarthy e Zald, 2008).
Lua Nova, So Paulo, 84: 141-174, 2011

Associaes, participao e representao: combinaes e tenses

na razo de ser desse tipo de associativismo9, essa atuao representativa apresenta-se como uma nova frente de atuao poltica, e que se combina, de forma mais ou menos problemtica, com as outras atividades polticas e sociais.

Representao conselhista como um tipo de representao democrtica

Diferentemente de outras modalidades de representao poltica, a representao nos Conselhos Gestores ocorre por meio de associaes, ou organizaes sociais, que dividem esse papel com atores estatais. A despeito de suas especicidades institucionais, essa modalidade representativa parece se enquadrar bem no conjunto mais amplo de exemplos de experincias alternativas de representao poltica, na medida em que se constituem como espaos deliberativos que so preenchidos por cidados que tm a atribuio de representar outros cidados na formulao de polticas pblicas (Gurza Lavalle, Houtzager e Castello, 2006a; Gurza Lavalle, Houtzager e Castello, 2006b; Abers e Keck, 2008; Almeida, 2010; Lchmann, 2007; Borba e Lchmann, 2010; Isunza Vera e Gurza Lavalle, 2010). Olhar pela chave da representao pretende revelar em que medida essas prticas promovem a incluso dos interesses e demandas dos grupos e setores sociais cujas vozes no alcanam expresso e reconhecimento nos espaos de representao poltica eleitoral. Pretende, portanto, avaliar em que medida esses espaos esto cumprindo o ideal democrtico de ampliao de canais de acesso poltico, ou se, ao contrrio, acabam exacerbando dcits de representao por meio de processos que privilegiam os grupos e setores com maiores recursos e mais organizados, ou seja, promovendo sobrerrepresentao (Cohen e Rogers, 1995; Warren, 2008; Castiglioni e Warren, 2006).

150

Como o caso dos partidos polticos, organizados tendo em vista ocupar os espaos institucionais e governamentais de representao poltica.
Lua Nova, So Paulo, 84: 141-174, 2011

Lgia Helena Hahn Lchmann

Alm disso, desaa a se pensar em que medida essa atuao representativa, enquanto um novo repertrio de ao poltica, impacta o prprio campo das prticas participativas de associaes e movimentos sociais. O princpio da incluso poltica constitui o eixo central das anlises que procuram teorizar sobre a dimenso democrtica desses tipos alternativos de representao. Como sabemos, o modelo da representao eleitoral aquele no qual os representantes so autorizados, por meio de eleies, a representarem os cidados, agindo em nome de seus interesses e prestando contas nas eleies subsequentes (Urbinati e Warren, 2008). Em que pesem todos os avanos democrticos no sentido da universalizao e da equalizao legal, esse modelo, baseado nos partidos e no sufrgio universal, apresenta dcits democrticos dados, entre outros10, pela disperso, pluralizao e complexicao das demandas e dos interesses sociais que transcendem os limites territoriais do modelo padro eleitoral (Saward, 2009). De acordo com Urbinati e Warren (2008, p. 389), um dos mais importantes desaos para se pensar a representao poltica o deslocamento, a pluralizao e a redenio do que constitui o campo dos representados, ou dos constituintes, tradicionalmente denidos pelo seu vnculo territorial, o que exclui outras dimenses e questes da vida poltica e social, como as dimenses de gnero, religiosas, tnicas, migratrias, ambientalistas, entre outras. Diante disso, promover representao democrtica implica ampliar os espaos e os atores, no no sentido da substituio, mas da complementao e da qualicao da
10 So vrios os argumentos que apontam as distncias entre representantes e seus representados, a comear pela prpria incapacidade de identicar os interesses e demandas destes ltimos, seja pela pluralidade de indivduos, seja pela volatilidade de suas preferncias, ou ainda pelas desigualdades socioeconmicas. De acordo com Saward (2009, pp. 3-4), nenhum de ns totalmente representado a representao de nossos interesses ou identidades, na poltica, sempre incompleta e parcial [...] a representao eletiva no esgota a representao democrtica.

151

Lua Nova, So Paulo, 84: 141-174, 2011

Associaes, participao e representao: combinaes e tenses

152

representao eleitoral, dialogando de forma direta com as perspectivas participativas e deliberativas da teoria democrtica, na medida em que pretendem operacionalizar a legitimidade poltica ancorada na ideia de que as decises polticas devem ser tomadas de modo a garantir oportunidades para que os indivduos e grupos afetados possam inuenciar essas decises (Young, 2006; Castiglioni e Warren, 2006)11. Na literatura, so muitos os exemplos de representao alternativa ou de prticas de representao poltica exercidas por indivduos e grupos, e que operam sob pressupostos diferentes do modelo eleitoral. Pessoas, grupos ou associaes reivindicam representar outras pessoas, grupos, populaes, os animais e a natureza, independente de terem sido formalmente escolhidos pelos supostos representados, ou de terem sido autorizados por processos alternativos ao modelo padro do sufrgio universal. Os exemplos oscilam entre experincias de representao formais ou informais; coletivas ou individuais. Como exemplo de representao formal de base individual, podemos considerar a Assembleia de Cidados da Colmbia Britnica (Warren e Pearse, 2008)12, audincias pblicas, conselhos consultivos, jris de cidados e as Pesquisas de Opinio Deliberativas13. No caso
11 De acordo com Castiglioni e Warren, O grau no qual uma relao representativa democrtica ir depender do grau em que ela permite a seguinte norma: cada indivduo potencialmente afetado por uma deciso deve ter a mesma oportunidade para inuenciar a deciso. A norma de ao corolria aquela na qual as aes coletivas devem reetir as propostas decididas sob processos inclusivos. Em resumo, a norma bsica da democracia a incluso empoderada daqueles que so afetados pelas decises e aes coletivas (2006, p.4; grifos dos autores). 12 A Assembleia dos Cidados da Colmbia Britnica foi uma inovao proposta pelo Governo Provincial que, seguindo uma promessa de campanha eleitoral, instituiu um corpo deliberativo formado por 160 cidados que se reuniram durante 11 meses em 2004 para avaliar o sistema eleitoral e recomendar um novo sistema, em caso de avaliarem a necessidade de mudana. O resultado desse processo, que contou com vrias rodadas de discusso e encontros, foi submetido a um referendum, cujo resultado 57,7% de aprovao no logrou os 60% necessrios para a sua implementao. Vrios estudos sobre esse processo esto reunidos em Warren e Pearse (2008). 13 Coordenadas por Fishkin e colaboradores. Para uma anlise deliberativa desses experimentos, ver Fishkin (2010).

Lua Nova, So Paulo, 84: 141-174, 2011

Lgia Helena Hahn Lchmann

de representao coletiva e informal, temos os exemplos da atuao de ONGs e movimentos sociais em diferentes esferas pblicas em nveis locais, nacionais e internacionais. Encontramos ainda citaes e anlises de prticas de representao individual e informal, como o j conhecido caso do discurso de Bono, cantor do U2 (Dryzek e Niemeyer, 2008; Saward, 2009)14. A representao das associaes junto aos Conselhos Gestores15 no Brasil gura como exemplo de representao coletiva e formal, preenchendo, portanto, um quadro formado por quatro modalidades de prticas alternativas de representao. Assim, podemos sistematizar uma espcie de tipologia das representaes alternativas ao modelo eleitoral, qual seja: 1. informal e individual; 2. informal e coletiva ; 3. formal e individual ; e 4. formal e coletiva16. A formalidade diz respeito existncia de regras institucionais, seja de carter legal ou no, e geralmente conta com a participao governamental, como so os casos dos

153
Saward (2009, p. 1) abre o seu artigo com este exemplo: Em meio campanha Make Poverty History, em 2004, o vocalista do U2 e ativista poltico Bono disse: eu represento um grande nmero de pessoas [na frica] que absolutamente no tm voz [. . .] Eles no me pediram para represent-los. atrevido, mas eu espero que eles quem contentes por eu fazer isso. 15 Os Conselhos Gestores de Polticas Pblicas so amparados por legislao nacional e que apresentam um carter de poltica pblica mais estruturado e sistmico, sendo previstos atuarem nas trs esferas governamentais (municipal, estatal e nacional). Apresentam atribuies legais de formulao, acompanhamento e scalizao das polticas nas respectivas esferas governamentais, se constituindo como instituies pblicas de referncia para a captao e formulao de demandas dos diversos grupos sociais por meio da representao dos diferentes setores e segmentos, fundamentalmente aqueles com menos acesso aos recursos e bens econmicos, polticos e sociais. Duas caractersticas centrais desses espaos so: a representao de entidades ou organizaes da sociedade civil e a paridade na representao entre sociedade civil e Estado. H diferentes composies de paridade. No caso da rea da sade, a paridade ocorre entre a representao dos usurios e os demais representantes ou setores: Estado, prestadores de servio e trabalhadores da rea. 16 H certamente combinaes entre esses diferentes tipos, como so os vrios exemplos de oramento participativo que combinam os tipos 3 e 4. Alm disso, parece possvel supor graus variados de representatividade, na construo de uma escala na qual os tipos 1 e 2 ocupariam posies de representatividade mais fraca. Montanaro (2009) faz um interessante estudo nesta direo.
Lua Nova, So Paulo, 84: 141-174, 2011
14

Associaes, participao e representao: combinaes e tenses

Conselhos no Brasil e da experincia da Colmbia Britnica no Canad.

Tipologia das prticas alternativas de representao poltica Tipo 1 Informal e individual
Atuaes e manifestaes pblicas de indivduos que reclamam a representao sem autorizao para tal

Tipo 2 Informal e coletiva

Atuaes e manifestaes pblicas de associaes que reclamam a representao sem autorizao para tal

Tipo 3 Formal e individual

Atuaes e manifestaes pblicas de indivduos que foram autorizados e selecionados, de diferentes formas, para o exerccio da representao

Tipo 4 Formal e coletiva

Atuaes e manifestaes pblicas de associaes que foram autorizadas e selecionadas, de diferentes formas, para o exerccio da representao

154

Revelando um horizonte mais rico no fenmeno da representao poltica, essas experincias e instituies vm suscitando um debate que procura alargar a concepo de representao que est baseada nos requisitos da autorizao e da accountability operacionalizados pelas instituies democrticas de base eleitoral. De acordo com Pitkin (1972), diferente de outras prticas ou atividades representativas, a representao poltica implica em tornar de alguma forma presente os que esto ausentes, agindo no interesse (Acting for) dos representados de forma responsiva a eles, o que requer a adoo de mecanismos de autorizao e accountability. Tendo em vista a ausncia, em muitos casos, ou a pluralidade, em vrios outros, desses requisitos nas prticas alternativas, o desao terico passa a ser o de tentar encontrar outros equivalentes ou critrios que possam validar a dimenso democrtica dessas experincias (Castiglioni e Warren, 2006; Rehfeld, 2006; Isunza Vera e Gurza Lavalle, 2010). So vrias as propostas analticas para esse quadro plural e diferenciado de prticas representativas. Gurza Lavalle,

Lua Nova, So Paulo, 84: 141-174, 2011

Lgia Helena Hahn Lchmann

Houtzager e Castello (2006a) denominam de representao presuntiva17 ou virtual s prticas de representao alternativas que no envolvem mecanismos de autorizao, com especial nfase quelas desempenhadas pelas organizaes da sociedade civil. Resgatando a dimenso subjetiva da representao, os autores buscam inspirao nas ideias de Burke para pensar a representao como o sentimento ou o compromisso para com o representado. (Gurza Lavalle, Houtzager e Castello, 2006b). Dryzek e Niemeyer (2008) apresentam a proposta de representao discursiva como a melhor sada frente aos problemas colocados pela complexidade e pluralidade social. Sabendo que os indivduos como um todo no podem ser representados, seja pelo modelo da democracia representativa, limitado em face de um mundo marcado por subjetividades multifacetadas e formado por diferentes espaos e relaes que atravessam fronteiras locais, nacionais e internacionais; seja pela impossibilidade de incorporao direta dos cidados em procedimentos deliberativos, em funo dos problemas de escala, a representao por meio de discursos18 permitiria, de acordo com os autores, abarcar a diversidade de demandas, propostas e projetos, e impedir que os espaos de discusso poltica sejam dominados por um nico discurso, aceito acriticamente pelos seus participantes. A incluso de outros e contrapostos discursos constitui-se, portanto, em garantia de incluso. Entretanto, como os prprios autores assinalam, essa representao discursiva mais apropriada para as situaes nas quais h diculdades
17 A presuno pblica de representar algum no equivale sua efetiva representao, mesmo se amparada empiricamente pelo desempenho de atividades que, em princpio, pressuporiam o exerccio de alguma modalidade de representao poltica. Contudo, o comprometimento com os interesses representados um componente vital da representao, irredutvel a dispositivos institucionais. (Gurza Lavalle, Houtzager e Castello, 2006a, p. 47). 18 Discurso entendido como Um conjunto de categorias e conceitos que envolvem determinados pressupostos, julgamentos, disposies, disputas e capacidades (Dryzek e Niemeyer, 2008, p. 481). Os discursos relevantes so aqueles que apresentam concepes mais amplas e que, portanto, podem ser identicados.

155

Lua Nova, So Paulo, 84: 141-174, 2011

Associaes, participao e representao: combinaes e tenses

156

de se localizar ou precisar os representados, especialmente nos casos que envolvem contextos internacionais19. Saward (2009) tambm procura justicar a legitimidade democrtica de um amplo e diversicado conjunto de prticas alternativas de representao, ou de representao no eleitoral. Analisando as reivindicaes de representao (representative claims), o autor evoca para a necessidade de uma reviso radical do que seja o representado, podendo ser indivduos, grupos, populaes extraterritoriais, animais, a natureza. De acordo com o autor, os limites da representao eleitoral podem ser contornados pelas diferentes expresses de representao no eleitoral, e que permitem, por exemplo, a promoo de processos contnuos de representao sem as tentaes dadas pelos momentos eleitorais, ou de processos temporrios voltados resoluo de problemas especcos, ou ainda a criao de espaos e agendas que transcendem critrios territoriais, formando um quadro mais uido de prticas de representao poltica (Saward, 2009, p.8-9). Sejam baseadas em vnculos identitrios, na tradio, na posse de conhecimento especializado, na vocalizao de grupos e populaes pauperizadas e discriminadas, nas demonstraes pblicas e massivas de suporte popular, nos argumentos de similaridades (descritivos), as reivindicaes de representao descansam em uma variedade de justicativas outras do que a justicativa dada pelo processo de autorizao eleitoral. O reconhecimento do pblico alvo constitui-se, nesta perspectiva, na base de legitimidade da representao uma vez que os agentes que reivindicam a representao podem apresentar propostas inaceitveis ou sem qualquer conexo ou ressonncia social (Saward, 2006). Alm disso, a questo cen-

De acordo com os autores, Ns no reivindicamos que a representao dos discursos seja sempre prefervel dos indivduos, mas apenas que diferente; s vezes mais factvel quando a representao das pessoas no to possvel (especialmente em contextos transnacionais nos quais h ausncia de um demos bem denido) sendo que, sob determinados critrios e situaes, pode fazer melhor (Dryzek e Niemeyer, 2008, p. 481).
Lua Nova, So Paulo, 84: 141-174, 2011

19

Lgia Helena Hahn Lchmann

tral da ideia de reivindicao da representao est no reconhecimento de que o que representado uma construo, e no algo dado ou predenido, o que aponta para o seu carter dinmico e criativo (Abers e Keck, 2008) que, envolvido em disputas de signicados, permite que uma audincia potencial tenha autoconscincia de si como audincia real podendo, portanto, contestar essa representao (Saward, 2006, p. 303). A essa dimenso esttica, e, portanto, criativa, da representao, o autor adiciona a dimenso cultural, dada pelo contexto dos cdigos compartilhados. Assim, longe de um processo criativo que opera no vazio, os signicados atribudos pelos reclamantes da representao precisam estar referidos aos respectivos contextos, sendo reconhecidos, interpretados, ou resignicados pelas suas audincias ou representados (Saward, 2006, p. 312). parte os questionamentos acerca da ampliao e exibilizao do sentido de representao, o fato que, diferente dos tipos informais, a representao conselhista est ancorada em aspectos institucionais e legais que normatizam um tipo de representao voltada para a formulao de polticas pblicas, e que, portanto, afetam setores sociais mais amplos. Embora a existncia de procedimentos institucionais de autorizao, a diversidade e o escopo dos mesmos apontam as distncias em referncia ao procedimento eleitoral. Mesmo que com diferenas entre os campos de polticas, os Conselhos esto estruturados em regras que estabelecem, em funo de sua trajetria de constituio, a representao por via das organizaes da sociedade civil, vistas como portadoras legtimas dos interesses sociais20. Assim, as especicida-

157

Como analisam Gurza Lavalle, Houtzager e Castello (2006a, p.46), a representao da sociedade civil est imbuda da ideia de que os seus atores emergem em continuidade ou animados por uma conexo genuna com o tecido social ou mundo da vida, como se queira. Essa continuidade pressuposta tende a dissipar a formulao de questes como em nome de quem e mediante quais mecanismos de controle e responsividade representam as organizaes civis.
Lua Nova, So Paulo, 84: 141-174, 2011

20

Associaes, participao e representao: combinaes e tenses

158

des dadas pelos sujeitos representativos (atores coletivos), o carter voluntrio da representao, e a variedade de formas e procedimentos de escolha so, alm de se constiturem em espaos poltico-institucionais, ou seja, constitudos no interior da institucionalidade estatal, elementos importantes que demarcam a necessidade de se avanar nas reexes acerca da natureza democrtica desse tipo de representao. Anal, como analisam Borba e Lchmann (2010), mesmo com essa natureza mais voluntria e plural, esses espaos conselhistas no eximem seus atores representativos da justicao de sua atuao, na medida em que se propem a agir em nome de outros e a tomarem decises que afetam pblicos amplos. Assim como na experincia da Assembleia de Cidados da Colmbia Britnica, criada pelo poder pblico para apresentar uma proposta de sistema eleitoral, os Conselhos so instituies criadas, cada qual, para discutir, formular, acompanhar e avaliar as aes e polticas estatais em cada setor da poltica social. Diferentes, portanto, da pluralidade de prticas informais, so espaos empoderados (Castiglione e Warren, 2006), na medida em que se colocam como referncia central e com reconhecimento legal e poltico institucional de atuao poltica nas diferentes reas das polticas pblicas21. Implicam, portanto, que os representantes desempenhem funes, ou obrigaes, que requerem tempo, compromisso e qualicao, alm de algum mecanismo, ou equivalente, de responsividade ou justicao22. A accountability diz respeito, portanto, aos processos ou mecanismos de justicao junto aos representados e que ocorre, nesses casos, de forma retrospectiva, adquirindo
21 Embora faam parte de um sistema institucional mais amplo, e que envolve outros espaos mais empoderados, tanto no mbito do Executivo como no Legislativo. 22 E que preveja, portanto, algum tipo de presena dos representados, seja autorizando a representao e/ou cobrando respostas ou justicativas dos representantes. Os autores apontam diferentes possibilidades de responsividade, por meio de mecanismos variados como eleies, voz, sada, processos deliberativos, controle ou scalizao, e conana (Urbinati e Warren, 2008, p. 396).

Lua Nova, So Paulo, 84: 141-174, 2011

Lgia Helena Hahn Lchmann

um carter pblico e reexivo (Castiglioni e Warren, 2006, p. 15-16). Constitui-se como processo que se desenvolve no tempo, e que, embora se desapegue de um ato de autorizao inicial (Isunza Vera e Gurza Lavalle, 2010, p. 45), ocorre por meio de relaes, ou conexes com os representados (Young, 2006), revelando as necessrias e importantes combinaes entre participao e representao23. Entretanto, como veremos a seguir, e fazendo uso de alguns exemplos retirados de estudos empricos, participao e representao tambm geram sobrecargas e tenses.

Compatibilidades e tenses entre participao e representao

Como vimos, a literatura aponta a representao como um dos benefcios democrticos das associaes, salientando as relaes positivas, e no contrapostas, entre participao e representao. Com um olhar analtico do campo associativo mais amplo, Warren (2001) apresenta de forma mais detalhada algumas caractersticas que abrigam trs tipos de benefcios democrticos que so, potencialmente, produzidos pelas associaes, quais sejam: desenvolvimento individual no sentido de, entre outros, prover julgamentos autnomos; efeitos nas esferas pblicas tendo em vista a formao de opinio e de julgamentos pblicos; e impactos poltico-institucionais, seja ampliando e qualicando a representao poltica, seja cooperando para formas alternativas de governana (Warren, 2001, p.60). A partir desse reconhecimento, o autor
23 Em trabalho anterior baseado em pesquisas empricas (Borba e Lchmann, 2010) mobilizamos duas variveis para analisar a representatividade dos conselheiros. A primeira diz respeito ao desenho institucional dos Conselhos. A segunda a congurao da sociedade civil, sugerindo que o exerccio da representao parece ser dinamizado medida que o(a) conselheiro(a) est ligado(a) a organizaes que tenham uma trajetria de atuao poltica na rea e uma dinmica interna mais participativa e mobilizadora. J quando as organizaes possuem uma identidade eminentemente corporativa, ou um foco de ao assistencialista, a tendncia uma fragilizao no vnculo representativo. Os conselheiros, nesse caso, representam a eles mesmos, como foi explicitado em vrios depoimentos (Borba e Lchmann, 2010, p. 244).

159

Lua Nova, So Paulo, 84: 141-174, 2011

Associaes, participao e representao: combinaes e tenses

160

se debrua para construir uma tipologia das associaes, tendo em mente a sua maior ou menor potencialidade de promover tipos diferenciados de efeitos democrticos. A ideia poder responder pergunta: que tipos de associaes provocam que tipos de efeitos democrticos (Warren, 2001, p.94)? Embora reconhea a interferncia de outras variveis, a exemplo da estrutura organizacional e do perl da liderana, o autor identica algumas caractersticas que considera centrais para a promoo ou no de diferentes benefcios democrticos. O fato de a associao estar ou no integrada (vested) ao meio social; o carter da voluntariedade; os meios (relaes sociais, poder ou dinheiro) constitutivos; e os objetivos das associaes so elementos que permitem avaliar as suas diferentes prticas, escolhas e orientaes (Warren, 2001)24. Cohen e Rogers (1995) apresentam uma perspectiva democrtica que potencializa o papel e a importncia das associaes, dialogando com perspectivas liberais, republicanas e pluralistas que apontam crticas, sob diferentes graus e perspectivas, centradas nas ameaas advindas de uma maior aproximao das associaes com o poder poltico. Na listagem de problemas apontados por estas frentes analticas podemos encontrar os riscos de facciosismo, da balcanizao de interesses no interior do estado, de seu domnio por determinados grupos da sociedade, e da inecincia advinda do aumento das demandas sociais organizadas. Entretanto, embora reconheam contribuies dessas diferentes vertentes, os autores advertem que todas
24 Assim, por exemplo, associaes integradas, voluntrias, sociais e com objetivos de socializao ou de integrao social podem ser boas para promover civilidade ou conana, mas esto longe de produzir efeitos democrticos na esfera da poltica institucional. De outra forma, associaes integradas, econmicas, no voluntrias e com objetivos de defesa de interesses de setores dos trabalhadores, como os sindicatos, por exemplo, so boas para a promoo de maior igualdade social, mas apresentam maiores diculdades de representao de diferenas na esfera pblica (Warren, 2001).

Lua Nova, So Paulo, 84: 141-174, 2011

Lgia Helena Hahn Lchmann

elas falham na viso da importncia dos grupos e das associaes, e na necessidade de avaliar as suas variaes qualitativas e a sua artefactualidade enquanto elementos motivadores para se pensar positivamente os seus impactos para a democracia (Cohen e Rogers, 1995). Para os autores, ao contrrio de ameaas democracia, as relaes entre as associaes e o Estado permitiriam a promoo do ideal do bem comum, congurando um processo de soma positiva por meio do aumento do poder das associaes e da maior ecincia do estado e do mercado, o que signicaria o fortalecimento da ordem democrtica (Cohen e Rogers, 1995). Nessa perspectiva, os autores apontam pelo menos quatro funes que, por serem preenchidas pelas associaes, justicam a importncia da democracia associativa frente aos problemas e desaos colocados pela complexidade social. Por um lado, pelo fato de sua maior proximidade com os problemas e maior conhecimento da realidade em que esto inseridas, as associaes so recursos imprescindveis de produo e de oferta de informaes, consideradas centrais para a qualicao e claricao das deliberaes e decises polticas. As associaes tambm preencheriam com os requisitos democrticos da equalizao da representao poltica, ao proporcionarem oportunidades de explicitao de vozes e demandas aos indivduos e setores com menos recursos e poder, e que tradicionalmente tm sido excludos da representao poltica eleitoral de base territorial (Cohen e Rogers, 1995, p. 43). Alm disso, e seguindo a tradio participacionista, as associaes podem funcionar como escolas de democracia, desenvolvendo virtudes cvicas, competncias polticas e autoconana, e promovendo o valor bsico do reconhecimento das normas democrticas. Por ltimo, as associaes so vistas como centrais para a conformao de uma governana alternativa. Aqui, para alm de representarem interesses, as associaes atuariam com funes quase pblicas na suplementao de fornecimento de
Lua Nova, So Paulo, 84: 141-174, 2011

161

Associaes, participao e representao: combinaes e tenses

162

servios pblicos, promovendo, por meio da cooperao e da conana, melhor performance econmica e aumento da ecincia estatal. Com efeito, para esses autores, a democracia associativa requer um papel ativo das associaes, participando diretamente nos espaos e instituies voltadas para a formulao das polticas, a coordenao das atividades econmicas, e o revigoramento e a administrao das polticas pblicas (Cohen e Rogers, 1995, p. 55). Duas dimenses so centrais nessa abordagem da democracia associativa e que justicam a elaborao de uma proposta democrtica que prev uma atuao mais ousada por parte do Estado na adoo de uma poltica para as associaes, para alm da necessidade de reforma das prprias instituies polticas. A primeira dimenso diz respeito ao carter da artefactualidade. De acordo com Cohen e Rogers (1995, p. 46), diferente de serem fenmenos naturais, ou produtos da cultura ou de algum outro substrato inalterado da vida social, as associaes so artefatos. Dependem das estruturas econmicas e polticas, dos recursos e das instituies nas quais esto inseridas. Podem variar de acordo com a maior centralidade ou no de governos, de informaes disponveis, das oportunidades e dos incentivos. Mudam de acordo com as escolhas polticas. Isso signica que o Estado tem um papel ativo e importante no apenas na reforma institucional tendo em vista incorporar as associaes nos processos de discusso, de formulao e de execuo de polticas, como na prpria formao das associaes, provocando e incentivando de forma mais incisiva, agindo diretamente no meio ambiente associativo no sentido de evitar a formao de faces e estimular, por meio de taxas, subsdios e sanes legais, o desenvolvimento de associaos respeitosas das normas democrticas igualitrias. A segunda dimenso aponta para o carter qualitativo das associaes. Tendo em vista enfrentar os argumentos que sustentam os riscos das faces, das diferenas de
Lua Nova, So Paulo, 84: 141-174, 2011

Lgia Helena Hahn Lchmann

recursos e de poder no interior do campo asssociativo, essa dimenso procura delimitar determinadas caractersticas da vida associativa interna visando extrair os elementos que fazem diferena sob o ponto de vista do ideal democrtico. Assim, partindo do pressuposto de que os grupos e as associaes diferem em seus padres de deciso interna, na sua maior ou menor capacidade de incluso de membros, nas suas relaes com outras associaes, na natureza e extenso de seu poder, e no escopo de suas funes e responsabilidades25, os autores descartam uma viso que generaliza o campo das associaes, apontando seletivamente para aquelas que preenchem as qualidades sugeridas pelo modelo, a exemplo de sindicatos e outras associaes com representao mais ampla de setores sociais26. Pensando mais especicamente na atuao representativa das associaes, podemos recuperar, na anlise sugerida, algumas caractersticas tais como: liderana com poder e accountability junto aos membros; abrangncia da associao no sentido de abarcar, como membros, a populao afetada pela sua atuao; natureza pblica dos objetivos e aes assumidas; elevado grau de informao e conhecimento, especialmente dados pelo seu vnculo com a populao; e grau de interao com outros grupos, compartilhando informaes, respeitando e colaborando com outros programas e atividades (Cohen e
25 Os autores apresentam uma lista de sete traos que variam desde a accountability interna ao carter de relaes com o estado (Cohen e Rogers, 1995, p. 48-50). 26 Essa seletividade objeto de crticas, a exemplo de Young (1995) que, embora reconhea o mrito da proposta associativa, reclama da necessidade de incluso dos grupos menos estruturados dos setores oprimidos e marginalizados. De acordo com a autora, h que se fazer distines entre associaes e grupos sociais, na medida em que uma associao uma instituio formalmente organizada (como um clube, corporao, partido poltico, igreja ou sindicato) (Young, 1995, p. 210). Grupos sociais so menos artefactuais e mais naturais na sociedade. Embora sejam construdos socialmente e sejam mutveis, no se constituem por meio de decises explcitas ou por meio de polticas institucionais. Apresentam anidades de experincias similares de tipo de vida e so tambm atores centrais para a poltica e a democracia, a exemplo dos grupos organizados pelo recorte de gnero, etnia, raa, religio e orientao sexual (Young, 1995, p.209).

163

Lua Nova, So Paulo, 84: 141-174, 2011

Associaes, participao e representao: combinaes e tenses

164

Rogers, 1995, pp.48-50). No que diz respeito responsividade, e em se tratando de associaes que atendem ao pressuposto da abrangncia, os autores apontam vrios mecanismos possveis, como eleies, estruturas organizacionais internas, e promoo de encontros e debates (Cohen e Rogers, 1995, p.71). Nessa perspectiva, nem todas as associaes seriam boas para a representao conselhista de carter institucional na medida em que esta representao requer, a princpio, e em se tratando de um exerccio baseado na construo de uma tipologia que atenda aos pressupostos da representao democrtica anteriormente apresentados, associaes que: objetivem a representao poltica, ou que sejam reivindicantes desta como vimos em Saward (2009) , e que apresentem uma estrutura que atenda aos seus pressupostos, no sentido de garantir uma legitimidade dada por algum tipo de conexo e de responsividade. Alm disso, necessrio que as associaes estejam voltadas para interesses pblicos, sejam abertas ao dilogo com outros atores polticos e sociais, e tenham recursos (no mnimo de tempo, conhecimento e informao) para uma representao qualicada. E ainda, considerando, como vimos, que o pblico ou o que representado no est dado a priori, sendo uma construo, uma representao democrtica requer mecanismos de ativao do representado, especialmente nas situaes, a exemplo de vrios Conselhos, em que os representados mais excludos encontram-se, em muitos casos, desorganizados27. Diante disso, o grau de exigncia de uma atuao representativa democrtica no apenas limita o quadro de associaes que atendam a esses critrios, como coloca tenses na dinmica das relaes entre participao e
27

O que inviabiliza a possibilidade de accountability via conana, na medida em que esta implica em algum tipo de vnculo ou informao acerca da atuao dos representantes (Castiglioni e Warren, 2006; Dahl, 1992).

Lua Nova, So Paulo, 84: 141-174, 2011

Lgia Helena Hahn Lchmann

representao. Por um lado, temos as associaes com mais recursos, porm com baixo grau de representatividade, o que congura o fenmeno da sobrerrepresentao. Por outro lado, as associaes mais participativas e combativas que, embora alcancem maior grau de conexo com os setores marginalizados, sofrem os efeitos da representao institucional dados pela sobrecarga da dupla atuao nos campos da participao e da representao. Alm disso, associaes e movimentos sociais competem e conitam entre si na busca de recursos e reconhecimento social. Associaes inseridas no mesmo campo cooperam ou competem, de acordo com seus recursos, projetos e avaliaes estratgicas para o alcance de seus objetivos. Em se tratando dos movimentos sociais, como analisa Melucci, estes constituem-se, fundamentalmente, pela via da articulao, ou seja, no so estruturas homogneas e bem-denidas, ou personagens com identidades claras e xas, mas sim fenmenos heterogneos e fragmentados que devem destinar muitos dos seus recursos para gerir a complexidade e a diferenciao que os constitui (Melucci, 2001, p. 29). Com efeito, alm da sobrecarga de repertrios e os conitos nas suas escolhas, ressalta-se as tenses dadas pelos diferentes lcus (e respectivas caractersticas e exigncias) da participao e da representao institucional. Alguns exemplos so resgatados dos estudos empricos para pensarmos nessas sobrecargas e tenses. O primeiro, resgatado do estudo de Tatagiba e Blikstad (2010), diz respeito participao do movimento de moradia junto ao Conselho Municipal de Habitao (CMH) de So Paulo. Criado em 2002 pela presso dos movimentos de moradia e de reforma urbana da cidade, o CMH constitui-se como espao estratgico no campo das polticas habitacionais, sendo um rgo deliberativo, scalizador e consultivo, que tem como objetivos bsicos o estabelecimento, acompanhamento, controle e avaliao da poltica municipal de habiLua Nova, So Paulo, 84: 141-174, 2011

165

Associaes, participao e representao: combinaes e tenses

166

tao (Tatagiba e Blikstad, 2010)28. De acordo com as autoras, os movimentos sociais na rea da habitao vm disputando os espaos de representao no CMH, sendo que o Movimento de Moradia (MOM) apresenta srias diculdades em conciliar uma agenda mais ampla de representao no conselho com as agendas, ou os interesses e demandas mais especcas, e diferenciadas, das organizaes e dos grupos que compem o movimento (Tatagiba e Blikstad, 2010, p.1132). sobrecarga de atividades e funes, soma-se as tenses na escolha das estratgias e repertrios se mais combativos ou institucionais desencadeando diversos conitos e rupturas, tambm inuenciadas pelas relaes com os setores poltico-institucionais (Tatagiba e Blikstad, 2010). Um segundo exemplo oferecido pelo estudo de Silva et al. (2010) sobre a representao social no Conselho Nacional de Sade (CNS), criado em 1990. De carter permanente e deliberativo, o CNS constitui-se como instncia de formulao e de controle das polticas de sade no plano nacional, sendo composto por diferentes segmentos: usurios, trabalhadores, gestores e prestadores de servio. O estudo assinala a forte presena e participao dos trabalhadores da sade, por meio de uma representao organizada e articulada com o Frum de Entidades Nacionais de Trabalhadores da Sade, o que tem qualicado e fortalecido esse setor no interior daquele espao conselhista. Seguindo esse modelo,
28 O CMH composto por 48 membros titulares e 48 suplentes. O poder pblico possui um tero dos assentos. Os outros dois teros so reservados aos conselheiros da sociedade civil, sendo 16 representantes de entidades comunitrias e de organizaes populares ligadas habitao; e 16 representantes de outras entidades da sociedade civil ligadas questo habitacional, como ONGs, universidades, sindicatos etc. Os representantes do poder pblico so indicados pelos poderes executivos. Os representantes das entidades da sociedade civil so eleitos por seus respectivos segmentos em fruns prprios. J os representantes das entidades populares ligadas habitao so escolhidos por meio de eleies diretas nas subprefeituras (Tatagiba e Blikstad, 2010, p.1125-1126). Essa congurao se diferencia do modelo de representao que caracteriza a maioria dos conselhos no pas, na medida em que coloca o ingrediente eleitoral individual, complexicando esse espao ao aproxim-lo do modelo padro eleitoral.

Lua Nova, So Paulo, 84: 141-174, 2011

Lgia Helena Hahn Lchmann

o segmento dos usurios vem procurando maior articulao com o Frum de Entidades de Portadores de Patologias e Decincias, o que revela tambm o reconhecimento da importncia da participao para qualicar, fortalecer e legitimar a representao. No entanto, como os autores apontam, diferente dos trabalhadores da sade, o setor dos usurios (o mais abrangente e com menos recursos) apresenta muitos limites para uma articulao mais ampla e qualicada. Para esses setores, a representao ocorre em detrimento da participao, na medida em que a primeira absorve os escassos recursos existentes (Silva et al., 2010). Como resultante, testemunha-se assimetrias entre as organizaes sociais representadas, congurando, como demonstrado em muitos outros estudos, o fenmeno da sobrerrepresentao. Nesse caso, temos o exemplo que aponta os impactos negativos da representao sobre a participao dados, entre outros, pela sobrecarga de responsabilidades e de frentes de atuao. De fato, a pluralidade de espaos mais ou menos institucionais ou formais de participao e de representao no pas desencadeou um processo de institucionalizao das associaes e dos movimentos sociais, cada vez mais sobrecarregados e tensionados pela adoo de diferentes repertrios de ao poltica. Conselhos, conferncias, audincias pblicas, assembleias, seminrios, reunies, fruns, entre muitos outros, conformam um complexo participativo que superpe, fragmenta, e sobrecarrega a atuao dos sujeitos sociais, impactando a sua capacidade de representao institucional e de participao em suas esferas de atuao poltica e social. Impresses da pesquisa que estamos realizando junto s associaes na cidade de Florianpolis corroboram esses desaos. A Ufeco (Unio Florianopolitana de Entidades Comunitrias), organizao que rene e representa as associaes de moradores do municpio, conta com representao nos conselhos de sade, educao, transporte, meio ambiente e habitao. Entre a lista de objetivos da entidade
Lua Nova, So Paulo, 84: 141-174, 2011

167

Associaes, participao e representao: combinaes e tenses

168

constam29: fortalecer a participao na vida associativa e na vida dos bairros de Florianpolis; assessorar a formao de novas associaes; propor projetos de lei junto Assembleia Legislativa; propor cursos de formao poltica em gesto comunitria e formao de lideranas; promover em conjunto com as entidades liadas, projetos de lazer, cultura, teatro, cinema, esporte etc; acompanhar e defender o processo democrtico-participativo do Plano Diretor de Florianpolis de acordo com o estabelecido pelo Estatuto da Cidade, inclusive em demandas judiciais se for necessrio; fortalecer a participao no Frum da cidade e estimular a formao de Fruns regionais que discutam a cidade; defender o ensino fundamental pblico, a sade universal, os servios pblicos essenciais populao, como o transporte; acompanhar e defender propostas democrticas de moradia popular, regularizao fundiria, a constituio de Zeis (Zonas de Interesse Social); apoiar o movimento pela defesa do meio ambiente, debatendo megaempreendimentos que se utilizam de reas de preservao permanente; e participar das audincias pblicas da Cmara de Vereadores acompanhando e debatendo a tramitao de projetos relevantes para o municpio de Florianpolis; alm da representao nos Conselhos assinalados. O uso de diferentes repertrios e a ocupao de diferentes espaos institucionais acabam sobrecarregando as suas atividades, diante de importantes limites de recursos humanos e materiais. Alm disso, a representao nos Conselhos acaba provocando uma espcie de monoplio da representao que impede uma maior pluralizao da atuao coletiva na cidade30 e

Objetivos que podem ser consultados na pgina da entidade na Internet: http:// www.ufeco.org.br. 30 O estudo de Almeida (2010) sobre os Conselhos Municipais de Sade no Brasil, tambm aponta uma recusa ou resistncia de alguns movimentos sociais de dividir atividades representativas com outros grupos ou associaes, dicultando a renovao de lideranas.
Lua Nova, So Paulo, 84: 141-174, 2011

29

Lgia Helena Hahn Lchmann

impactando negativamente na qualidade da representao no interior dos conselhos. Diante de um quadro marcado por uma inao de espaos de representao, parece pertinente o reconhecimento de uma ecologia democrtica das associaes (Warren, 2001), o que implica no reconhecimento de que nem todas as associaes so boas para o exerccio da representao conselhista, como muitas organizaes que ocupam esses espaos de forma particularista31, ou aqueles movimentos sociais que, ao no abrirem mo da ocupao desses espaos de representao, limitam as possibilidades do exerccio da representao democrtica. Assim, as combinaes positivas e necessrias para uma representao democrtica entre participao e representao, so desaadas constantemente pelas prticas polticas e sociais, e que esto inseridas em um contexto marcado por profundas desigualdades sociais.

169
*** Como vimos, associaes e movimentos sociais esto ampliando os seus repertrios de atuao e assumindo papis de representao nos espaos institucionais que foram criados em funo das reivindicaes e mobilizaes sociais. Preenchendo um quadro mais amplo de espaos participativos e representativos, a representao conselhista constitui-se como mais um tipo de representao alternativa ao modelo eleitoral. Para cumprir com a sua vocao democrtica, essa representao requer a construo de equivalentes de responsividade, e que em boa medida dizem respeito sua capacidade de estabelecer relaes com as prticas participativas, promovendo, por exemplo,

31 Como certas organizaes que prestam servios sociais e que dependem dos Conselhos para a aprovao de recursos.

Lua Nova, So Paulo, 84: 141-174, 2011

Associaes, participao e representao: combinaes e tenses

170

encontros e fruns de debates e discusso que permitam uma ativao dos setores que ocupam o outro lado do processo de representao. Assim, um dos pontos centrais dos debates sobre a pluralizao da representao est localizado no reconhecimento de que representao e participao se complementam, superando abordagens que situam esses fenmenos de forma contraposta. No entanto, as combinaes, necessrias e positivas, entre participao e representao encontram problemas dados pela sobrecarga de atividades e as tenses movidas pela opo da atuao institucional, e que impactam tanto a capacidade de promover representao democrtica no campo institucional, como a dinmica prpria da participao de associaes e movimentos sociais. De fato, se olharmos o contexto mais amplo, essa modalidade de atuao institucional coloca mais um ingrediente no rol das atividades desenvolvidas por associaes, especialmente no caso dos movimentos sociais. Alm da atuao em Conselhos, cuja agenda j suciente para consumir boa quantidade de tempo e energia participativa, h um conjunto muito mais vasto de atividades institucionais e no institucionais a cumprir, como audincias pblicas, conferncias, fruns, assembleias, encontros, manifestaes, conformando um complexo participativo que superpe, fragmenta, e sobrecarrega a atuao dos sujeitos sociais. Tendo em conta a pluralidade associativa e os pressupostos bsicos da representao democrtica, o trabalho apontou, resgatando alguns autores, um conjunto de requisitos associativos que, teoricamente, deveriam ser cumpridos por aquelas associaes e organizaes que reivindicam esse tipo de representao conselhista, como estrutura e recursos, objetivos pblicos e prticas de responsividade, especialmente nas situaes, a exemplo de vrios Conselhos, em que os representados mais excludos encontram-se desorganizados. Vrios estudos apontam problemas e diculdades da atuaLua Nova, So Paulo, 84: 141-174, 2011

Lgia Helena Hahn Lchmann

o representativa junto aos conselhos, indicando, entre outras variveis e relaes, uma sobrecarga dada pela combinao de diferentes, e algumas vezes contrapostos repertrios que envolvem lcus diferenciados de atuao, e que acabam minando possibilidades de alianas mais amplas, gerando fenmenos de sobrerrepresentao; e impactando os benefcios promovidos pela participao e representao. Lgia Helena Hahn Lchmann professora do Departamento de Sociologia e Cincia Poltica da UFSC.

Referncias bibliogrcas
ABERS, R. N.; KECK, M. E. 2008. Representando a diversidade: estado, sociedade e relaes fecundas nos conselhos gestores. Caderno CRH, v.21, n.52, pp. 99-112. ALMEIDA, D. R. 2010. Representao poltica nos conselhos de sade do Brasil. Anais do III Seminrio Nacional e I Seminrio Internacional Movimentos Sociais Participao e Democracia. Florianpolis. BAGGETTA, M. 2009. Civil opportunities in associations: interpersonal interactions, governance experience and institutional relationships. Social Forces, v. 88, n. 1, pp. 175-199. BORBA, J.; LUCHMANN, L. H. H. 2010.A representao poltica nos Conselhos Gestores de Polticas Pblicas. Urbe, v. 2, n. 2, pp. 229-246. CASTIGLIONE, D.; WARREN, M. 2006. Rethinking democratic representation: eight theoretical issues. Disponvel em <http://www. politics.ubc.ca/index.php?id=2516>. Acesso em 15/05/2011. CHAMBERS, S.; KOPSTEIN, J. 2006. Civil society and the state. In: DRYZEK, J; HONIG, B.; PHILLIPS, A. (orgs.) The Oxford handbook of political theory. Oxford: Oxford University Press. COHEN J.; ROGERS, J. 1995. Associations and democracy. London: Verso. . 1999. Deliberation and democratic legitimacy. In: BOHMAN, J: REGH, W. Deliberative democracy: essays on reason and politics. Massachusetts: Institute of Tecnology. DAHL, R. 1992. The problem of civic competence. Journal of Democracy, v. 3, n. 4, pp.45-59. DIANI, M. 1992. The concept of social movement. The Sociological Review, n. 40, pp. 1-25.

171

Lua Nova, So Paulo, 84: 141-174, 2011

Associaes, participao e representao: combinaes e tenses

172

; BISON, I. 2010. Organizaes, coalizes e movimentos. Revista Brasileira de Cincia Poltica, n. 3, pp. 220-249. DRYZEK, J.; NIEMEYER, S. 2008. Discursive representation. American Political Science Review, v. 102, n. 4, pp 481-493. FISHKIN, J. 2010. Response to critics of when the people speak: the deliberative decit and what to do about it. The Good Society, v. 19, n. 1, pp. 68-76. FUNG, A. 2003. Associations and democracy: between theories, hopes, and realities. Annual Review of Sociology, v. 29, pp. 515-559. ; WRIGHT, E. O. 2001. Deepening democracy: Innovations in empowered participatory governance. Politics & Society, v.29, n. 1, pp. 5-42. GURZA LAVALLE, A; HOUTZAGER, P; CASTELLO, G. 2006a. Representao poltica e organizaes civis. Novas instncias de mediao e os desaos da legitimidade. Revista Brasileira de Cincias Sociais, v. 21, n. 60, pp. 43-66. ; ; . 2006b. Democracia, pluralizao da representao poltica e sociedade civil. Lua Nova, n. 67, pp. 49-103. HIRST, P. 1994. Associative democracy: new forms of economic and social governance. Amherst: University of Massachusetts Press. ISUNZA VERA; GURZA LAVALLE, A. 2010 (orgs.). La innovacin democrtica en Amrica Latina: tramas y nudos de la representacin, la participacin y el control social. Mxico: Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropologa Social Universidad Veracruzana. LCHMANN, L. H. H. 2007. A representao no interior das experincias de participao. Lua Nova, n. 70, pp. 139-170. McADAM, D.; TARROW, S.; TILLY, C. 2009. Para mapear o confronto poltico. Lua Nova, n.76, pp. 11-48. McADAM, D; McCARTHY, J. D.; ZALD, M. N. 2008. Introduction: opportunities, mobilizing structures, and framing processes toward a synthetic, comparative perspective on social movements. In: McADAM, D; McCARTHY, J. D.; ZALD, M. N. Comparative perspectives on social movements. New York: Cambridge University Press. MELUCCI, A. 2001. A inveno do presente: movimentos sociais nas sociedades complexas. Petrpolis: Vozes. MONTANARO, L. 2009. The democratic legitimacy of self-appointed representatives. Tese de doutorado. Vancouver: University of British Columbia, Faculty of Graduate Studies, Political Science. PAXTON, P. 2002. Social capital and democracy: an interdependent relationship. American Sociological Review, v. 67, n. 2, pp. 254-277.

Lua Nova, So Paulo, 84: 141-174, 2011

Lgia Helena Hahn Lchmann

PITKIN, H. F. 1972. The concept of representation. Berkeley: University of California Press. PUTNAM, R. 1996. Comunidade e democracia: a experincia da Itlia moderna. Rio de Janeiro: Ed. da FGV. REHFELD, A. 2006. Towards a general theory of political representation. The Journal of Politics, v. 68, n. 1, pp. 1-21. ROBTEUTSCHER, S. 2005. Democracy and the role of associations. London/ New York: Routledge. SAWARD, M. 2006. The representative claim. Contemporary Political Theory, v. 5, n. 3, pp. 297-318. . 2009. Authorisation and authenticity: representation and the unelected. The Journal of Political Philosophy, v. 17, n. 1, 2009, pp. 1-22. SILVA, M. K. et al. 2010. Cuando nuevos personajes dominan el escenario: recursos organizativos y relaciones de poder en el Consejo Nacional de Salud de Brasil. In: ISUNZA VERA; GURZA LAVALLE, A. (orgs.). La innovacin democrtica en Amrica Latina: tramas y nudos de la representacin, la participacin y el control social. Mxico: Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropologa Social Universidad Veracruzana, pp. 247-282. STOLLE, D.; ROCHON, T. R. 1998. Are all associations alike? Member diversity, associational type, and the creation of social capital. American Behavioral Scientist, v. 42, n. 1, pp. 47-65. TATAGIBA, L.; BLIKSTAD, K. 2010. As eleies das organizaes populares para o Conselho Municipal de Habitao de So Paulo: limites, potencialidades e tenses presentes nas imbricaes do movimento de moradia de So Paulo com o campo poltico institucional. Anais do III Seminrio Nacional e I Seminrio Internacional Movimentos Sociais Participao e Democracia. Florianpolis: UFSC. TILLY, C. 2006. Regimes and repertoiries. Chicago: University of Chicago Press. URBINATI, N.; WARREN, M. 2008. The concept of representation in contemporary democratic theory. The Annual Review of Political Science, v. 11, pp. 387-412. WARREN, M. 2001. Democracy and association. Princeton: Princeton University. . 2008. Citizen representatives. In: ; PEARSE, H. (orgs.). Designing deliberative democracy: The British Columbia Citizens Assembly. New York: Cambridge University Press. ; PEARSE, H. 2008. H. Introduction: democratic renewal and deliberative democracy. In: ; . (orgs). Designing deliberative democracy: The British Columbia Citizens Assembly. New York: Cambridge University Press.

173

Lua Nova, So Paulo, 84: 141-174, 2011

Associaes, participao e representao: combinaes e tenses

YOUNG, I. M. 1995. Social groups in associative democracy. In: COHEN, J.; ROGERS, J. Associations and democracy. London: Verso. . 2006. "Representao poltica, identidade e minorias". Lua Nova, n. 67, pp. 139-190.

174

Lua Nova, So Paulo, 84: 141-174, 2011