Boletim Regional Urbano Ambiental

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04
Jul.2010
Governo Federal
Secretaria de Assuntos Estratgicos da
Presidncia da Repblica
Ministro Samuel Pinheiro Guimares Neto
boletim regional,
urbano e ambiental
CORPO EDITORIAL
Editor Responsvel
Carlos Wagner de Albuquerque Oliveira
Organizadores
Jorge Hargrave
Gustavo Luedemann
Ronaldo Seroa da Motta
Maria Bernadete Gomes Pereira e Sarmiento Gutierrez
Corpo Editorial
Albino Rodrigues Alvarez
Bernardo Alves Furtado
Bruno de Oliveira Cruz
Carlos Henrique Carvalho
Constantino Cronemberger Mendes
Leonardo Monteiro Monasterio
Margarida Hatem Pinto Coelho
Miguel Matteo
Nilo Luiz Saccaro Jnior
Waldery Rodrigues Jnior
As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e inteira
responsabilidade dos autores, no exprimindo, necessariamente, o ponto
de vista do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ou da Secretaria de
Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica.
permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde
que citada a fonte. Reprodues para fns comerciais so proibidas.
Fundao pblica vinculada Secretaria
de Assuntos Estratgicos da Presidncia da
Repblica, o Ipea fornece suporte tcnico
e institucional s aes governamentais
possibilitando a formulao de inmeras
polticas pblicas e programas de
desenvolvimento brasileiro e disponibiliza,
para a sociedade, pesquisas e estudos
realizados por seus tcnicos.
Presidente
Marcio Pochmann
Diretor de Desenvolvimento Institucional
Fernando Ferreira
Diretor de Estudos e Relaes Econmicas e
Polticas Internacionais
Mrio Lisboa Theodoro
Diretor de Estudos e Polticas do Estado, das
Instituies e da Democracia
Jos Celso Pereira Cardoso Jnior
Diretor de Estudos e Polticas Macroeconmicas
Joo Sics
Diretora de Estudos e Polticas Regionais,
Urbanas e Ambientais
Liana Maria da Frota Carleial
Diretor de Estudos e Polticas Setoriais, de Inovao,
Regulao e Infraestrutura
Mrcio Wohlers de Almeida
Diretor de Estudos e Polticas Sociais
Jorge Abraho de Castro
Chefe de Gabinete
Persio Marco Antonio Davison
Assessor-Chefe de Imprensa e Comunicao
Daniel Castro
URL: http:/www.ipea.gov.br
Ouvidoria: http:/www.ipea.gov.br/ouvidoria
ISSN 2177-1847
Nota dos orgaNizadores
com satisfao que apresentamos um nmero do Boletim Regional, Urbano e Ambiental
inteiramente dedicado ao tema das mudanas do clima. Esta edio do BRU se insere no
contexto das contribuies do Ipea, por meio da Diretoria de Estudos e Polticas Regionais,
Urbanas e Ambientais (Dirur) e da Diretoria de Estudos e Polticas Setoriais de Inovao, Regu-
lao e Infraestrutura (DISET), ao debate sobre as mudanas climticas (MCs) nas negociaes
internacionais, na implementao de medidas de mitigao no Brasil e nos aspectos regulatrios
relacionados. Esta publicao se prope trazer ao pblico textos de pesquisadores do Ipea e de
colaboradores convidados que atuam na produo de conhecimento ou diretamente na tomada
de deciso no mbito desse tema nas polticas interna e externa.
A economia das MCs o foco do artigo de Margulis e Dubeux, e o detalhamento dos
impactos das MCs nas atividades agrcolas o assunto abordado por Feres, Reis e Speranza.
Ainda sobre impactos nas atividades agrcolas, Lindoso et al. tratam da questo da vulnera-
bilidade aos efeitos das MCs da agricultura familiar.
Seroa da Motta analisa os instrumentos econmicos e de governana da recente Pol-
tica Nacional de Mudana Climtica (PNMC). Miguez et al. tratam da implementao do
Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL) no Brasil e do papel desempenhado pela
Comisso Interministerial de Mudana Global do Clima (CIMGC). O MDL tambm
abordado no artigo de Gutierrez, que enfatiza a importncia da renovao do MDL aps
2012 e defende que as Aes Nacionais de Mitigao Apropriadas (NAMAs, em ingls)
sejam um mecanismo efetivo de fnanciamento do desenvolvimento sustentvel dos pases
em desenvolvimento.
Serra oferece uma descrio bastante rica das negociaes em Copenhague e comenta
o que se espera da prxima conferncia em Cancn, explicitando a posio defendida pelo
Brasil e sua insero nas negociaes gerais. As metas e aes de mitigao que foram pro-
postas pelas partes no Acordo de Copenhague so analisadas em seguida por Seroa da Motta.
Americano analisa como as negociaes sobre as NAMAs podem vir a ser incorporadas
Conveno do Clima.
Mozzer nos explica as caractersticas esperadas de uma agricultura de baixo carbono e
cita as aes governamentais nesse sentido. Mozzer e Shellard abordam as difculdades de
se ofcializar um modelo para que a conservao forestal seja formalmente tratada como
mecanismo de mitigao das mudanas climticas. Finalmente, Milanez e Fonseca tratam da
questo das diferenas de vulnerabilidade entre as pessoas, do conceito de justia climtica
e de como o tema percebido no Brasil.
Desejamos a todos uma boa leitura.
Jorge Hargrave, Gustavo Luedemann, Ronaldo Seroa da Motta e Maria Bernadete
Gomes Pereira e Sarmiento Gutierrez
ORGANIZADORES
SUMRIO
ECONOMIA DA MUDANA DO CLIMA NO BRASIL 7
Sergio Margulis
Carolina Dubeux
O IMPACTO DAS MUDANAS CLIMTICAS NA
LUCRATIVIDADE DAS ATIVIDADES AGRCOLAS NO BRASIL 13
Jos Feres
Eustquio J. Reis
Juliana Speranza
VULNERABILIDADE SOCIOECONMICA DA AGRICULTURA
FAMILIAR BRASILEIRA S MUDANAS CLIMTICAS: O
DESAFIO DA AVALIAO DE REALIDADES COMPLEXAS 21
Diego Lindoso
Nathan Debortoli
Izabel Parente
Flvio Eir
Juliana Dalboni Rocha
Saulo Rodrigues Filho
Marcel Bursztyn
ASPECTOS REGULATRIOS DAS MUDANAS
CLIMTICAS NO BRASIL 33
O PROTOCOLO DE QUIOTO E SUA
REGULAMENTAO NO BRASIL 39
Jos Domingos Gonzalez Miguez
Adriano Santhiago de Oliveira
Gustavo Luedemann
Jorge Hargrave
DO MDL S NAMAs: PERSPECTIVAS PARA O
FINANCIAMENTO DO DESENVOLVIMENTO
SUSTENTVEL BRASILEIRO 47
Maria Bernadete Gomes Pereira e Sarmiento Gutierrez
DE COPENHAGUE A CANCN: DVIDAS E EXPECTATIVAS 57
Sergio Barbosa Serra
ANLISE DAS METAS DO ACORDO DE COPENHAGUE 63
O ESTGIO ATUAL DAS NEGOCIAES SOBRE NAMAs:
IMPLICAES PARA O BRASIL E PARA O FUTURO
DAS NEGOCIAES SOBRE MUDANAS CLIMTICAS 69
Branca Americano
NOVO CONTEXTO DA AGRICULTURA:
ALTA PRODUTIVIDADE + EFICINCIA NO USO
DA TERRA = BAIXAS EMISSES DE GEEs 75
Gustavo Barbosa Mozzer
MECANISMO DE REDUO DE EMISSES POR
DESMATAMENTO E DEGRADAO FLORESTAL
EM PASES EM DESENVOLVIMENTO (REDD) E
SUA APLICAO NO CASO BRASILEIRO 81
Gustavo Barbosa Mozzer
Sofa Shellard
JUSTIA CLIMTICA E EVENTOS CLIMTICOS EXTREMOS:
O CASO DAS ENCHENTES NO BRASIL 93
Bruno Milanez
Igor Ferraz da Fonseca
boletim regional, urbano e ambiental | 04 | jul. 2010 7 ipea
ECONOMIA DA MUDANA DO CLIMA
NO BRASIL*
Sergio Margulis**
Carolina Dubeux***
1 INTRODUO
Neste artigo se sumaria o estudo Economia da Mudana do Clima no Brasil que foi uma iniciativa
pioneira para analisar e quantifcar o impacto da mudana do clima na agenda de desenvolvimento
do pas, algumas medidas de adaptao e, ainda, as possibilidades de mitigao custo-efetivas.
A transio climtica projetada pelo Painel Intergovernamental de Mudana do Clima
Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC) afetar os recursos naturais, a economia
e as sociedades do mundo todo em magnitude hoje desconhecida. Sem conhecimento mi-
nimamente fundamentado sobre essas tendncias, tomadores de deciso fcam desprovidos
de instrumentos para identifcar os riscos mais graves e urgentes e para avaliar e implantar
as medidas de preveno e adaptao mais efcientes em termos de custos e benefcios.
No estudo acima referido, pela primeira vez no pas reuniu-se uma grande equipe
interdisciplinar para integrar projees sobre diferentes setores, formada principalmente
por cientistas das principais instituies brasileiras de pesquisa. O ponto de partida foram
modelos computacionais que forneceram projees sobre o comportamento futuro do cli-
ma no territrio nacional, como temperatura e precipitao. Estas projees alimentaram
modelos de simulao de algumas reas estratgicas da economia que traduziram em termos
econmicos os impactos esperados em cada setor, de acordo com duas possveis trajetrias
do clima futuro desenvolvidas pelo IPCC os cenrios A2 e B2.
Estas trajetrias climticas do IPCC so feitas com base em hipteses sobre o com-
portamento futuro da economia global. Esse estudo simula o comportamento futuro da
economia brasileira compatvel, na medida do possvel, com as mesmas hipteses do IPCC
para a economia global. Os cenrios ento gerados para a economia brasileira so aqui
chamados de cenrios A2-BR simulados sem mudana do clima e com mudana do clima
segundo cenrio climtico A2 do IPCC, e cenrio B2-BR, tambm simulado sem mudana do
clima e com mudana do clima segundo o cenrio climtico B2 do IPCC. Eles representam
* Esse artigo foi inicialmente apresentado como Sumrio Executivo do estudo coordenado por Margulis, S.; Dubeux, C.;
Marcovitch, J. Economia da mudana do clima no Brasil: custos e oportunidades (EMCB). So Paulo: IBEP, 2009.
** Economista do Banco Mundial.
*** Pesquisadora do Centro de Estudos Integrados sobre Meio Ambiente e Mudanas Climticas Centro Clima/COPPE/UFRJ.
trajetrias futuras da economia brasileira caso o mundo se desenvolva globalmente segundo
as premissas (econmicas) do IPCC do cenrio climtico A2 e do cenrio climtico B2.
1
Apesar de os problemas climticos associados ao aquecimento global serem de longo prazo,
adotou-se o ano de 2050 como horizonte das simulaes econmicas excluindo assim os efeitos
mais graves sobre a produtividade e o crescimento do Produto Interno Bruto (PIB), que se faro
sentir com maior fora na segunda metade do sculo XXI.
Isto foi necessrio pelo fato de as incertezas envolvidas principalmente macroeconmicas
serem ainda muito grandes e a base de dados no suportar projees de mais longo prazo. Algumas das
anlises setoriais, no entanto, ultrapassam o ano 2050. Alm dessa limitao temporal, as simulaes
do estudo privilegiam os comportamentos mdios das variveis, por causa da difculdade de representar
adequadamente nos modelos as incertezas envolvidas em situaes extremas de mudana do clima.
Neste resumo esto relacionados os principais resultados obtidos com esse exerccio indito,
seguidos de recomendaes de polticas pblicas. Entre as principais concluses est que os piores
efeitos da mudana do clima recairo sobre as regies Norte e Nordeste, as mais pobres do Brasil,
e que, portanto, o custo da inao de hoje ser o aprofundamento das desigualdades regionais e
de renda no futuro.
2 IMPACTOS DO CLIMA
2.1 Perspectiva macroeconmica
Estima-se que sem mudana do clima o PIB brasileiro ser de R$ 15,3 trilhes (reais de
2008) no cenrio A2-BR em 2050, e R$ 16 trilhes no cenrio B2-BR. Com o impacto da
mudana do clima, esses PIBs reduzem-se em 0,5% e 2,3%, respectivamente. Antecipados
para valor presente com uma taxa de desconto de 1% (a.a.), estas perdas fcariam entre R$
719 bilhes e R$ 3,6 trilhes, o que equivaleria a jogar fora pelo menos um ano inteiro de
crescimento nos prximos 40 anos.
Com ou sem mudana do clima, o PIB sempre maior em B2-BR do que em A2-BR.
Isto quer dizer que, na trajetria mais limpa do cenrio B2-BR, a economia cresce mais, e
no menos. Em ambos os cenrios, a pobreza aumenta devido mudana do clima, mas
de forma quase desprezvel.
Haveria uma perda mdia anual para o cidado brasileiro em 2050 entre R$ 534 (ou
US$ 291) e R$ 1.603 (ou US$ 874). O valor presente em 2008 das redues no consumo
dos brasileiros acumuladas at 2050 fcaria entre R$ 6 mil e R$ 18 mil, representando de
60% a 180% do consumo anual per capita atual.
2.2 Perspectiva regional
As regies mais vulnerveis mudana do clima no Brasil seriam Norte e Nordeste. Na
Amaznia, o aquecimento pode chegar a 7 C-8 C em 2100, o que prenuncia uma altera-
o radical da foresta amaznica a chamada savanizao. Estima-se que as mudanas
climticas resultariam em reduo de 40% da cobertura forestal na regio sul-sudeste-leste
da Amaznia, que ser substituda pelo bioma savana.
1. A distino entre cenrios climticos e cenrios socioeconmicos importante. Apesar de a maioria dos estudos referir-se aos
comportamentos da economia nacional como cenrios A2 e B2, no existe um comportamento nico para a economia nacional
sob cada um dos cenrios globais da economia. A economia global pode seguir uma trajetria A2 e o Brasil eventualmente
seguir uma trajetria mais parecida com B2. Ainda que este estudo tenha tentado fazer a trajetria nacional consistente com a
global, parece correto manter os nomes A2 e B2 para referir-se estritamente aos cenrios climticos globais A2 e B2; e chamar
de cenrios A2-BR e B2-BR para se referir aos cenrios econmicos e climticos quando aplicados ao caso brasileiro.
No Nordeste, as chuvas tenderiam a diminuir 2-2,5 mm/dia at 2100, causando perdas
agrcolas em todos os estados da regio. O dfcit hdrico reduziria em 25% a capacidade de
pastoreio de bovinos de corte, favorecendo assim um retrocesso pecuria de baixo rendimento.
O declnio de precipitao afetaria a vazo de rios em bacias do Nordeste, importantes para
gerao de energia, como a do Parnaba e a do Atlntico Leste, com reduo de vazes de at
90% entre 2070 e 2100. Haveria perdas expressivas para a agricultura em todos os estados,
com exceo dos mais frios no Sul-Sudeste, que passariam a ter temperaturas mais amenas.
2.3 Perspectiva setorial
Os impactos da mudana do clima para as diferentes regies brasileiras seriam alarmantes em
algumas bacias hidrogrfcas, principalmente na regio Nordeste, com uma diminuio brusca
das vazes at 2100 e tambm mais moderadamente na regio Norte. Tal diminuio pode
gerar uma perda de confabilidade no sistema de gerao de energia hidreltrica, com reduo
de 31,5% a 29,3% da energia frme. No Sul e no Sudeste os impactos se mostrariam mnimos
ou positivos, mas neste caso no compensariam as perdas do Norte e do Nordeste.
Com exceo da cana-de-acar, todas as culturas sofreriam reduo das reas com
baixo risco de produo, em especial soja (34% a 30%), milho (15%) e caf (17% a 18%).
A produtividade cairia, em particular, nas culturas de subsistncia no Nordeste.
No que se refere Zona Costeira, considerando-se o pior cenrio de elevao do nvel
do mar e de eventos meteorolgicos extremos, estimaram-se os valores materiais em risco ao
longo da costa brasileira, os quais variam de R$ 136 bilhes a R$ 207,5 bilhes, dependendo
da metodologia de clculo utilizada.
3 ADAPTAO MUDANA DO CLIMA
As modifcaes genticas seriam alternativas altamente viveis para minimizar impactos
da mudana do clima nas culturas agrcolas, exigindo investimento em pesquisa da ordem
de R$ 1 bilho por ano. A irrigao tambm foi investigada como alternativa de adaptao,
mas revelaram razes benefcio-custo em geral menores.
Para manter a confabilidade do sistema energtico, seria preciso instalar uma capaci-
dade extra para gerar entre 162 Terawatts-hora (TWh) (25% da oferta interna de energia
eltrica em 2008) e 153 TWh por ano (31% da oferta interna de energia eltrica em 2008),
de preferncia com gerao por gs natural, bagao de cana e energia elica, a um custo de
capital da ordem de US$ 51 bilhes a US$ 48 bilhes.
O custo de aes de gesto costeira e outras polticas pblicas (14 aes recomendadas)
somariam R$ 3,72 bilhes at 2050, ou cerca de R$ 93 milhes por ano. Ressalte-se que
no foram estimados os custos dos investimentos necessrios para a adaptao estrito senso,
como obras civis, por exemplo.
4 OPORTUNIDADES DE MITIGAO
A contribuio brasileira para a reduo das emisses de gases de efeito estufa (GEEs) pode
ser realizada a um baixo custo quando se reduz o desmatamento. O custo mdio de carbo-
no estocado na Amaznia foi estimado em US$ 3 por tonelada, ou US$ 450 por hectare.
Se estes valores forem utilizados para remunerar os agentes econmicos, seriam sufcientes
para desestimular entre 70% e 80% da pecuria na regio. Ao preo mdio de US$50 por
tonelada de carbono, seria possvel reduzir em 95% o desmatamento.
A substituio de combustveis fsseis por renovveis poderia evitar emisses doms-
ticas de 92 milhes a 203 milhes de toneladas de CO
2
equivalente em 2035. Exportaes
de etanol acrescentariam de 187 milhes a 362 milhes de toneladas s emisses evitadas
em escala global. O crescimento da rea plantada de 17,8 milhes a 19 milhes de hectares
no causaria substituio de reas destinadas s culturas de subsistncia em nenhuma regio
brasileira nem pressionaria o desmatamento da Amaznia, mas nas regies Sudeste e Nor-
deste poderia afetar forestas e matas dos estabelecimentos agrcolas, caso as polticas para o
setor no sejam implementadas adequadamente. No Centro-Sul, principalmente, chama-se
a ateno para a possibilidade de exposio de grandes concentraes populacionais a altos
nveis de poluio atmosfrica, caso no seja adotado o sistema de colheita mecanizada.
O estudo estimou que o impacto de uma taxao entre US$ 30 e US$ 50 por tonelada
de carbono reduziria as emisses nacionais entre 1,16% e 1,87% e resultaria em uma queda no
PIB entre 0,13% e 0,08%.
As concluses do estudo do Banco Mundial (GOUVELLO et al., 2010) foram antecipadas no
estudo Economia do Clima: tomando como referncia o Plano Nacional de Energia 2030, medidas
adicionais de mitigao de emisses no setor energtico tm um potencial estimado de reduo de
1,8 bilho de toneladas de dixido de carbono (CO
2
) acumuladas no perodo 2010-2030. Com
uma taxa de desconto de 8% a.a., o custo estimado seria negativo, ou seja, haveria um ganho, ou
benefcio, de US$ 34 bilhes em 2030, equivalentes a US$ 13 por tonelada de CO
2
.
5 PRINCIPAIS RESULTADOS
Os principais resultados so resumidos nas tabelas 1 e 2.
TABELA 1
Custo da inao: perdas acarretadas pelos impactos das mudanas climticas no Brasil
(Em R$ de 2008)
PIB em 2050
R$ 719 bilhes (A2-BR) e
R$ 3.655 bilhes (B2-BR)
0,5% e 2,3% dos PIBs de 2050,
em cada cenrio
PIB per capita em 2050 R$ 534 (A2-BR) e R$ 1.603 (B2-BR)
Excedente hdrico bacias Nordeste
(perodo 2041-2070)
60% (de 7.075 para 2.833 m/s, A2-BR)
e 56% (B2-BR)
Bacias Atlntico NE oriental e ocidental,
Parnaba e So Francisco
Agricultura Variao % da rea de baixo risco (2050)
Perda produtividade
mdia (%)
Perda anual, cenrio
A2-BR (R$ milhes/ano)
Arroz 12 nos 2 cenrios 12 (CO) e +44 (S) 530
Algodo 14 nos 2 cenrios - 408
Caf 17 ou 18 (A2-BR ou B2-BR) - 1.597
Feijo 10 nos 2 cenrios 8 (CO) e +37 (S) 363
Soja 34 ou 30 (A2-BR ou B2-BR) 0,7 (CO) e +21 (S) 6.308
Milho 15 nos 2 cenrios 27 (NE) e -10 (S) 1.511
Cana 139 ou 147 (A2-BR ou B2-BR) +66 (S) e +34 (SE) -
Energia eltrica frme 31,5 ou 29,3 (A2-BR ou B2-BR)
Energia mdia +2,7 ou 1,1 (A2br ou B2-BR)
Demanda de etanol (domstica +
export.) em 2050
169,7 bilhes (A2-BR) e 118,2 bilhes de litros (B2)
= 16,4 ou 13,5 milhes ha (A2-BR ou B2-BR)
16% rea adequada para cana
Aumento da demanda energia eltrica 1.333 ktEp (A2-BR) e 1.092 ktEp (B2-BR)
Perda de cobertura forestal (Amaznia)
De 354 milhes para 199 milhes ha (A2-BR) =
44%, 40% e 85% (sem e com desmatamento)
Projeo para 2100
Perda dos servios ambientais 12,4% em 2100 (A2-BR) = US$ 26 bilhes/ano Sujeito a srias limitaes metodolgicas/dados
Perda de espcies na Amaznia
12% ou 30%, 38% (sem/com desmatamento,
2100)
Sujeito a limitaes metodolgicas/dados
Zona costeira, patrimnio em risco De R$ 136 bilhes a R$ 207,5 bilhes Sujeito a limitaes metodolgicas/dados
Fonte: Margulis; Dubeux; Marcovitch (Coord.). Economia da mudana do clima no Brasil: custos e oportunidades (EMCB). So Paulo: IBEP, 2009.
6 LIMITAES DO ESTUDO
importante ressaltar que o carter pioneiro desse estudo implicou uma srie de limitaes
que devem ser consideradas na ponderao de seus resultados, tais como: i) o uso de apenas
um modelo climtico global, no qual se basearam as anlises setoriais e econmicas; ii) a
abordagem determinstica do estudo, isto , a no considerao explcita do risco e da in-
certeza e a nfase em valores mdios esperados; iii) foco restrito sobre custos imediatos de
pequenas mudanas de temperatura sobre um conjunto limitado de impactos mensurveis;
iv) o fato de os valores estimados de precipitaes futuras pelos vrios modelos climticos
no concordarem em sinal (aumento ou diminuio) limita projees sobre o clima futuro e
seus potenciais impactos econmicos; v) nos setores mais complexos ou com conhecimento
tcnico restrito (como biodiversidade e zona costeira), as anlises e a valorao econmica
so preliminares; e vi) a no incorporao de mudanas tecnolgicas de longo prazo.
Vale ainda mencionar que o estudo Economia do Clima no Brasil focalizou as pers-
pectivas nacional e regionais, deixando para estudos futuros as anlises locais e dos impac-
tos das dimenses institucionais, legais e culturais. As anlises sociais se limitaram ao que
surgiu da anlise macroeconmica e apenas parcialmente dos diversos captulos setoriais.
Alm disso, no se estimaram os impactos das mudanas climticas sobre a infraestrutura,
e menos ainda sobre alternativas de adaptao, aspectos que aguardam pesquisas futuras e
que representam custos signifcativos.
7 PRIORIDADES DE AO
Em que pesem as limitaes acima apontadas, encontraram-se evidncias e tendncias que pos-
sibilitam elencar uma srie de aes. Uma delas que, devido aos custos e riscos potenciais da
mudana do clima para o Brasil pesarem mais sobre as populaes pobres do Norte e Nordeste,
as polticas de proteo social nestas regies devem ser reforadas. E para que se possa contribuir
para a reduo do problema climtico global, necessrio reduzir emisses de GEEs com incen-
tivos que favoream produtos com baixa emisso de carbono em seu ciclo de vida.
TABELA 2
Custos e oportunidades para mitigao: investimentos para preparar a economia brasileira e seus
benefcios
Agricultura
Modifcao gentica
(R$ milhes/ano)
Irrigao
(R$ milhes/ano)
Benefcio-custo
modifcao gentica
Benefcio-
custo
irrigao
Custos e benefcios da adaptao
Arroz 65 197 8,2 2,7
Algodo 38 - 10,7 -
Caf 104 - 15,4 -
Feijo 51 494 7,1 0,7
Soja 378 - 16,7 -
Milho 354 309 4,3 4,9
Energia
Custo de capital R$ 93,6 bilhes +
R$ 12,7 bilhes/ano de custo operacional, cenrio A2-BR
R$ 88 bilhes +
R$ 13,2 bilhes/ano, cenrio B2-BR
Zona costeira R$ 6,8 bilhes (total) ou R$ 170,6 milhes/ano Custo de gesto do governo, exclui obras
Oportunidade de mitigao
Desmatamento da
Amaznia
Reduo 70%-95% do desmatamento Conforme um custo de US$ 3 ou 50/t de CO
2
Produo de etanol De 187 milhes a 362 milhes de toneladas de CO
2
eq Em 2035, conforme destino do lcool exportado
Taxao de carbono Emisses 1,16% e 1,87%; PIB 0,13% e 0,08% Conforme taxa de US$ 30 ou 50/t de carbono
Efcincia energtica Potencial de 1,8 bilho t de CO
2
entre 2010 e 2030 Custo mdio esquivalente de US$-13/t de CO
2
Fonte: Margulis; Dubeux; Marcovitch (Coord.). Economia da mudana do clima no Brasil: custos e oportunidades (EMCB). So Paulo: IBEP, 2009.
No quadro regulatrio devem ser realizados esforos para que a mudana do clima integre
as polticas governamentais do setor ambiental, incluindo a emisso e sequestro de GEEs no
processo de licenciamento, tanto no caso da agenda marrom (poluio) quanto no da agenda
verde (setor rural e afns) setores de transportes, habitao, agricultura e indstria.
Outra prioridade seria garantir que a matriz energtica mantenha-se limpa identif-
cando e investindo nas muitas opes de efcincia energtica altamente rentveis.
Uma das principais recomendaes est no controle do desmatamento. O desmatamento
gera signifcativas mudanas do clima local e regional e resulta em uma perda projetada de at
38% das espcies e de 12% de servios ambientais em 2100. Tambm importante investir
em pesquisa agrcola de ponta, em particular na modifcao gentica de cultivares.
Paralelamente, h que se aumentar o conhecimento tcnico sobre o problema da mu-
dana do clima na economia brasileira com o desenvolvimento de modelos climticos que
permitam maior desagregao setorial e regional dos impactos fsicos e avaliem alternativas
de mitigao e adaptao mais efcientes. Imprescindvel que esses modelos possam tam-
bm desenvolver mais estudos para identifcar a natureza e quantifcar os riscos de eventos
extremos para alm de 2050 e 2100.
Espera-se assim que o referencial de modelagem desenvolvido no estudo seja til na
elaborao de uma srie de diferentes cenrios econmicos, sociais e climtico-ambientais
que incorporem as medidas de mitigao que o pas desenvolve no momento.
O IMPACTO DAS MUDANAS CLIMTICAS NA
LUCRATIVIDADE DAS ATIVIDADES AGRCOLAS
NO BRASIL*
Jos Feres**
Eustquio J. Reis***
Juliana Speranza****
1 INTRODUO
H evidncias cientfcas cada vez mais consistentes de que o aumento de concentrao dos
gases de efeito estufa (GEEs) na atmosfera conduzir a temperaturas mais elevadas e a va-
riaes no regime de chuvas ao longo do sculo XXI. Essas mudanas, por sua vez, devero
acarretar impactos econmicos signifcativos sobre diversos setores de atividade.
Neste contexto, o setor agropecurio destaca-se como particularmente sensvel aos efeitos
das mudanas climticas. Em regies onde so registradas baixas temperaturas, o aquecimento
global pode criar condies climticas mais propcias a prticas agropecurias e levar a um
aumento da produtividade do setor. Nessas regies, a adaptao dos produtores rurais a con-
dies climticas mais favorveis poder levar ao avano das reas de lavoura e converso de
forestas em reas agrcolas, acelerando o processo de desmatamento. J em regies de clima
quente, onde as altas temperaturas esto prximas ao limite de tolerncia das culturas agrcolas,
o aquecimento global poder acarretar quedas de produtividade agrcola.
A perspectiva de queda de produtividade uma questo crtica em pases de clima tro-
pical, como o Brasil. De fato, a agricultura brasileira particularmente vulnervel aos efeitos
do aquecimento global, uma vez que boa parte da produo est localizada em regies de
temperaturas elevadas. O potencial declnio da produtividade e da renda agrcola, por sua vez,
poder ter um expressivo impacto negativo sobre o desenvolvimento econmico, aumentar
a pobreza e reduzir os nveis de bem-estar da populao rural. Nesse contexto, avaliar o
impacto econmico das mudanas climticas sobre as atividades agrcolas de fundamental
importncia para auxiliar a formulao de estratgias de adaptao para o setor.
* Este artigo uma verso resumida de Fres, Reis e Speranza (2010). Os autores agradecem a Thais Barcellos pelo efciente
trabalho de assistncia a esta pesquisa.
** Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Setoriais de Inovao, Regulao e Infraestrutura
DISET/Ipea.
*** Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Gabinete da Presidncia GABIN/Ipea.
**** Bolsista do Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD) do Ipea.
1. Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC).
2. O modelo hednico tambm recebe a denominao de abordagem ricardiana.
Este artigo prope-se avaliar os efeitos de longo prazo das mudanas climticas globais
sobre a lucratividade das atividades agrcolas no Brasil. Para tanto, so apresentadas simulaes
baseadas nas projees dos modelos climatolgicos utilizados no Terceiro Relatrio de Ava-
liao do Painel Intergovernamental de Mudanas Climticas
1
(IPCC, 2001a).
O trabalho est organizado da seguinte forma. Aps esta seo introdutria, a segunda
seo apresenta uma reviso bibliogrfca da literatura emprica acerca dos impactos econ-
micos das mudanas climticas sobre as atividades agrcolas. A terceira seo apresenta os
resultados das simulaes dos efeitos das mudanas climticas globais sobre a lucratividade
agrcola. Por fm, a quarta seo resume as principais concluses.
2 REVISO DA LITERATURA
Existe uma vasta literatura econmica sobre os efeitos das mudanas climticas globais na
agricultura. Os estudos pioneiros adotaram a chamada abordagem da funo de produo
(DECKER; JONES; ACHUTUNI,1985; ADAMS, 1989; entre outros). Esta abordagem,
tambm denominada modelo agronmico, especifca a funo de produo de determinada
cultura e analisa de que forma mudanas nas variveis climticas afetam a produtividade da
planta. A abordagem da funo de produo permite estimar sem vis os efeitos da variao
dos fatores climticos sobre a produtividade de uma cultura especfca, uma vez que todos os
demais fatores que infuenciam a produtividade so mantidos fxos durante o experimento.
Contudo, estes modelos estritamente agronmicos no levam em conta as diferentes possibili-
dades de adaptao dos agricultores frente a variaes do clima. Em resposta a um aumento de
temperatura, os agricultores podem mudar a quantidade de fertilizante utilizado, ou abandonar
o cultivo de determinado produto e passar a produzir culturas mais tolerantes a temperaturas
elevadas. Como tais estratgias adaptativas no so consideradas no modelo agronmico, esta
abordagem tende a sobreestimar o impacto das mudanas climticas no setor agrcola.
O modelo hednico
2
proposto por Mendelsohn, Nordhaus e Shaw (1994) procura
corrigir a tendncia sobreestimao observada nos modelos agronmicos. Em vez de ana-
lisar o impacto das variveis climticas sobre uma cultura especfca, os autores examinam
como o clima, em diferentes reas geogrfcas, afeta o valor das terras agrcolas. O modelo
hednico pressupe que os mercados de terra so efcientes e, portanto, o preo da terra
refete o fuxo descontado das rendas agrcolas futuras. Estes modelos consideram ainda
que os produtores rurais alocam suas terras para os usos mais lucrativos levando em conta
as condies econmicas e agroclimticas e, desta forma, o preo da terra seria capaz de in-
corporar tambm o efeito do clima sobre a atividade agrcola. Logo, a abordagem hednica
abrange tanto os impactos diretos do clima nos rendimentos de diferentes culturas quanto
os impactos indiretos decorrentes da substituio entre culturas face a variaes climticas.
Diversos estudos aplicaram a abordagem hednica para analisar o setor agrcola norte-
americano (MENDELSOHN; NORDHAUS; SHAW, 1999; SCHENKLER; HANEMANN;
FISHER, 2005, 2006; dentre outros), obtendo resultados bastante divergentes quanto
magnitude do impacto das mudanas climticas sobre o preo da terra.
A abordagem hednica foi recentemente criticada por Dschenes e Greenstone (2007).
Segundo estes autores, as estimaes dos modelos hednicos esto sujeitas ao vis de varivel
omitida, uma vez que variveis no observadas excludas da especifcao dos modelos hed-
nicos podem estar correlacionadas com as variveis climticas. Desta forma, os coefcientes
das variveis climticas estariam incorporando os efeitos das variveis omitidas e forneceriam
estimativas viesadas do impacto dos fatores climticos sobre o preo da terra.
Dschenes e Greenstone (2007) propuseram um modelo de efeitos fxos que explora a
variao aleatria da temperatura e da precipitao ao longo dos anos para estimar os impac-
tos das mudanas climticas sobre o lucro e a produtividade agrcola. Os efeitos atribudos
aos fatores climticos so identifcados a partir de desvios de temperatura e precipitao
observados em determinado ano em relao s suas mdias histricas. Esses desvios no
podem ser antecipados pelos produtores agrcolas, e so, portanto, supostamente ortogonais
aos determinantes no observveis dos lucros agrcolas. Desta forma, o modelo oferece uma
possvel soluo ao problema de vis de varivel omitida apresentado pela abordagem hed-
nica. As estimaes de Dschenes e Greenstone (2007) sugerem que as mudanas climticas
conduziro a um aumento de 4,0% nos lucros anuais do setor agrcola norte-americano.
Dschenes e Greenstone (2007) estimaram ainda um modelo hednico e verifcaram que
os resultados encontrados no so robustos a mudanas na especifcao do modelo. Os
autores interpretam este resultado como uma evidncia emprica da presena de vis de
varivel omitida no modelo hednico.
No que tange s aplicaes ao setor agrcola brasileiro, o estudo de Sanghi et al. (1997)
prope um modelo hednico para avaliar os efeitos do clima sobre o preo da terra. Os
autores estimam os efeitos decorrentes de um aumento uniforme de 2,5 C da temperatura
e de 7% da precipitao em todos os municpios brasileiros. Sanghi et al. (1997) encontram
um efeito lquido negativo no valor da terra agrcola no Brasil, com redues entre 2,16%
e 7,40% no preo mdio da terra.
Os resultados de Sanghi et al. (1997), assim como as estimativas pelo mtodo da funo
de produo apresentadas por Siqueira, Farias e Sans (1994), fornecem evidncias empricas de
que os estados situados na regio Centro-Oeste sero os mais negativamente afetados pelas
mudanas climticas. De fato, nesta regio encontram-se as reas de cerrado, caracterizadas
por elevadas temperaturas e baixa pluviosidade, portanto, bastante vulnerveis aos efeitos
das mudanas climticas. J os estados localizados na regio Sul, por possurem temperaturas
mais amenas, poderiam at mesmo se benefciar moderadamente com o aquecimento.
Evenson e Alves (1998) analisam os efeitos das mudanas climticas sobre os padres
de uso da terra. Os autores estimam um modelo economtrico de alocao de terra para seis
tipos de uso: lavouras temporrias, lavouras permanentes, pastos naturais, pastos plantados,
forestas naturais e forestas plantadas. Seus resultados indicam que um aumento uniforme
de 3 C de temperatura e 3% nos nveis pluviomtricos levaria a uma reduo de 1,84%
da rea de foresta natural e a um aumento de 2,76% das reas de pastagem. Os autores
avaliam ainda que os ganhos de produtividade agrcola decorrentes do progresso tecnolgico
poderiam reduzir as perdas de reas forestais. Desta forma, o investimento em pesquisa e
desenvolvimento (P&D) para o desenvolvimento de cultivares mais resistentes a tempera-
turas elevadas seria uma estratgia efcaz de adaptao aos efeitos das mudanas climticas.
Assim como nos estudos anteriores para a agricultura brasileira, Evenson e Alves (1998)
tambm identifcam as regies Norte, Nordeste e parte da regio Centro-Oeste como as
mais vulnerveis aos efeitos das mudanas climticas. J municpios localizados nas regies
Sul e Sudeste poderiam se benefciar com estas mudanas.
Em linhas gerais, a evidncia emprica indica que o efeito lquido das mudanas cli-
mticas na agricultura brasileira negativo, embora existam expressivas variaes regionais.
Contudo, h de se observar que estes estudos apresentam algumas limitaes. Primeiramen-
te, as simulaes a respeito da mudana de clima so baseadas em cenrios uniformes de
aumento da temperatura e precipitao. Em segundo lugar, estes estudos so baseados em
projees de modelos climatolgicos desenvolvidos no incio da dcada de 1990, menos
precisos e sujeitos a mais incertezas que os modelos atuais. Por fm, em nosso conhecimento,
nenhum trabalho aplicado ao caso brasileiro utilizou o mtodo de efeitos fxos. O presente
trabalho busca contribuir para esta literatura ao propor uma anlise baseada em projees
climticas espacialmente diferenciadas a partir de modelos climatolgicos mais recentes,
bem como apresentar estimaes do impacto das mudanas climticas a partir do mtodo
de efeitos fxos.
3 SIMULAES E RESULTADOS
A avaliao dos impactos das mudanas climticas realizada em dois estgios. Primeira-
mente, especifcado e estimado o modelo economtrico de efeitos fxos proposto por Ds-
chenes e Greenstone (2007), cujos coefcientes permitem avaliar de que modo as variaes
climticas infuenciam a lucratividade das atividades agrcolas. Em seguida, os coefcientes
estimados so usados para simular os efeitos das mudanas climticas sobre a lucratividade
agrcola, utilizando-se as projees dos modelos climatolgicos.
3

O modelo economtrico estimado a partir de um painel de municpios abrangendo o
perodo 1970-1995. Os dados sobre as atividades agrcolas foram obtidos a partir dos censos
agropecurios produzidos pelo Instituto Brasileiro de Geografa e Estatstica (IBGE). A lu-
cratividade agrcola calculada como a diferena entre o total de receitas e despesas, dividida
pelo total da rea agrcola dos estabelecimentos localizados em determinado municpio.
A base foi complementada por uma srie de informaes agroclimticas. As variveis
agronmicas foram fornecidas pela Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (Embrapa).
Estas incluem tipo de solo, potencialidade agrcola, propenso eroso e declividade do ter-
reno. Quanto s variveis climticas, foram utilizados dados sobre temperatura e precipitao.
As informaes para o perodo 1961-1990 foram obtidas a partir do banco de dados do
Climate Research Unit (CRU) da Universidade de East Anglia, Inglaterra (http://www.cru.
uea.ac.uk).
4
As projees climticas utilizadas nas simulaes foram baseadas na mdia das
temperaturas e precipitaes de quatro modelos de circulao geral global usados no Terceiro
Relatrio de Avaliao do IPCC:
5
HadCM3, CSIRO, CCCma e CCRS/NIES. As simulaes
referem-se s temperaturas e precipitaes mdias projetadas para os perodos 2040-2070 e
2070-2100. Foram considerados dois cenrios de emisses defnidos pelo IPCC: o cenrio
A2, correspondente a uma perspectiva de altas emisses, e o cenrio B2, de baixas emisses
(ver IPCC, 2001b). Os resultados das simulaes encontram-se na tabela 1.
As simulaes sugerem que, em nvel nacional, os impactos de mdio prazo das mu-
danas climticas na lucratividade agrcola seriam relativamente modestos. De acordo com
as temperaturas e precipitaes mdias projetadas para o perodo 2040-2070, a reduo na
lucratividade agrcola foi estimada em 0,8% para o cenrio de baixas emisses B2 e 3,7%
3. Para uma apresentao detalhada do modelo economtrico e descrio da base de dados, ver Fres, Reis e Speranza
(2010).
4. Para uma anlise do tratamento e mtodo de interpolao adotado pelo CRU na construo da base de dados climtica
do Brasil, ver Anderson e Reis (2007).
5. A base de dados das projees climticas foi fornecida por Wagner Soares, do Centro de Previso de Tempo e Estudos
Climticos (CPTEC) do Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (Inpe).
As simulaes tambm sugerem que as consequncias das mudanas climticas iro
variar entre as regies brasileiras. Como observado na tabela 2, a lucratividade das atividades
agrcolas nas regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste podem ser severamente afetadas. J no
horizonte de mdio prazo 2040-2070, as simulaes sugerem perdas de lucratividade entre
20% e 50%. Este resultado pode ser justifcado pelo fato de que nestas regies as atividades
agrcolas so realizadas em condies de altas temperaturas, com possibilidades limitadas
de adaptao por parte dos produtores rurais. Por outro lado, as simulaes apontam que
as regies Sudeste e Sul podem ser ligeiramente benefciadas pelas mudanas climticas. De
fato, estas regies se caracterizam por ter um clima mais moderado e terras frteis, possibi-
litando uma capacidade maior de adaptao a mudanas climticas.
TABELA 1
Impacto das mudanas climticas sobre a lucratividade agrcola no Brasil segundo os cenrios de
emisses A2 e B2
(Em %)
Cenrio A2 Cenrio B2
Variao relativa da lucratividade
Perodo 2040-2070 3,7 0,8
Perodo 2070-2100 26,0 9,4
Fonte: Fres, Reis e Speranza (2010).
TABELA 2
Impacto das mudanas climticas sobre a lucratividade agrcola das regies brasileiras segundo os
cenrios de emisses A2 e B2
(Em %)
Cenrio A2 Cenrio B2
Variao relativa da lucratividade
Regio Norte
Perodo 20402070 50,0 34,8
Perodo 2070-2100 124,6 65,7
Regio Nordeste
Perodo 2040-2070 20,4 14,3
Perodo 2070-2100 51,8 27,8
Regio Sudeste
Perodo 2040-2070 8,5 8,5
Perodo 2070-2100 0,5 6,4
Regio Sul
Perodo 2040-2070 13,3 9,2
Perodo 2070-2100 17,3 12,8
Regio Centro-Oeste
Perodo 2040-2070 46,0 23,2
Perodo 2070-2100 161,8 9,4
Fonte:Fres, Reis e Speranza (2010).
para o cenrio A2. No entanto, os impactos seriam bem mais expressivos no longo prazo:
a perda de lucratividade estimada alcana 26% no caso do cenrio A2.
4 CONCLUSO
Este artigo teve por objetivo estimar os efeitos das mudanas climticas globais na lucrati-
vidade das atividades agrcolas no Brasil. Para tanto, foi estimado o modelo de efeitos fxos
proposto por Dschenes e Greenstone (2007) para um painel de municpios abrangendo
o perodo 1970-1995. Os coefcientes, depois de estimados, foram utilizados para simular
os efeitos das mudanas climticas segundo os cenrios de emisso A2 e B2, defnidos no
Terceiro Relatrio de Avaliao do IPCC.
As simulaes sugerem que o efeito das mudanas climticas globais ser modesto para
a agricultura brasileira a mdio prazo: para o clima projetado para o perodo 2040-2069, as
perdas de lucro na agricultura sero na escala de 0,8% a 3,7%. Os efeitos so consideravel-
mente mais severos para o clima projetado para o perodo 2070-2099, quando se estimam
que as redues da lucratividade agrcola possam alcanar 26%. Tais resultados sugerem
que, embora as consequncias das mudanas climticas globais possam ser amenas a mdio
prazo, os formuladores de polticas devem estar cientes dos efeitos signifcativos a longo
prazo. Neste sentido, os efeitos modestos no mdio prazo no devem ser vistos como um
incentivo para no se tomar algumas aes, mas uma oportunidade para a implementao
de polticas de adaptao e mitigao.
As simulaes tambm sugerem que as consequncias das mudanas climticas iro
variar entre as regies brasileiras. As regies Norte e Centro-Oeste podero ser signifcativa-
mente prejudicadas pelas mudanas climticas. Este efeito previsvel, j que em ambas as
regies as produes so realizadas em condies de altas temperaturas. Por outro lado, as
regies Sudeste e Sul podem ser ligeiramente benefciadas pelas mudanas climticas.
O fato de os efeitos do aquecimento global serem espacialmente diferenciados no Brasil
tem a implicao de que as desigualdades regionais brasileiras, j grandes, podem vir a se
tornar ainda maiores, demandando ateno por parte das polticas pblicas.
Uma segunda consequncia econmica distributiva que as regies Centro-Oeste e
Norte, nas quais o agronegcio se destaca e expande a fronteira agrcola, so as mais seve-
ramente atingidas pelo aquecimento global. Se o setor de agronegcios brasileiro tem sido
atualmente importante para equilibrar o balano de pagamentos do pas, diante das perspec-
tivas futuras dos efeitos do aquecimento global, o Brasil deveria repensar a direo do fuxo
de investimentos dentro da sua matriz produtiva. No caso do setor agrcola, mesmo com o
volume recente de investimentos signifcativo feito pela Embrapa, entre outras empresas,
ainda assim os avanos tecnolgicos passados parecem no ser capazes de compensar as
perdas causadas pelo aquecimento global. Talvez seja preciso reequipar a indstria nacional
para enfrentar a competio no mercado estrangeiro, enquanto nova fonte de divisas.
REFERNCIAS
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Vulnerabilidade socioeconmica da
agricultura familiar brasileira s
mudanas climticas: o desafio da
aValiao de realidades complexas
Diego Lindoso*
Nathan Debortoli*
Izabel Parente**
Flvio Eir**
Juliana Dalboni Rocha***
Saulo Rodrigues Filho****
Marcel Bursztyn****
1 Introduo
Os impactos negativos esperados sobre os sistemas socioeconmicos e naturais em decorrncia
das mudanas climticas apresentam-se como uma das principais questes a serem enfrentadas
ao longo do sculo XXI. O desafo que se coloca no impedir ou reverter a intensifcao das
mudanas climticas, uma vez que estas j esto em curso e ainda vo se fazer sentir pelos pr-
ximos sculos, independentemente dos esforos humanos hoje empreendidos. Resta gerenciar
os riscos, reforando as necessidades de reduo das emisses humanas e, principalmente, de
adaptao preventiva s mudanas que viro (HOLLING; MEFFE, 1996).
O aprimoramento de indicadores para avaliar a vulnerabilidade e a capacidade de
resposta de sistemas humanos s mudanas climticas uma resposta crescente demanda
por informaes regulares com resoluo espacial/temporal de qualidade (BARTELMUS;
PINTER; HARDI, 2005). O quanto o indicador representa a realidade e qual a sua rele-
vncia e signifcado para a tomada de deciso dependem do investigador e das limitaes e
objetivos da avaliao (BELLEN, 2005).
* Doutorando em Desenvolvimento Sustentvel pelo Centro de Desenvolvimento Sustentvel (CDS)/ Universidade de Braslia
(UnB) e bolsista da Rede Clima, do Ministrio da Cincia e Tecnologia (MCT)/Conselho Nacional de Desenvolvimento
Cientfco e Tecnolgico (CNPq).
** Mestrando em Desenvolvimento Sustentvel pelo CDS/UnB.
*** Doutora em Desenvolvimento Sustentvel pelo CDS/UnB e bolsista do Programa Nacional de Ps-Doutorado (PNPD)
da Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (Capes).
**** Professor do CDS/UnB e coordenador da sub-rede Mudanas Climticas e Desenvolvimento Regional da Rede Clima
(MCT/CNPq).
Tendo isso em vista, este trabalho apresenta uma proposta de anlise comparativa das
vulnerabilidades socioeconmicas e poltico-institucionais da agricultura familiar nas distintas
regies brasileiras. Apesar de um sistema de avaliao da vulnerabilidade no ser proposto,
o artigo desenvolve as etapas iniciais fundamentais para atingir este objetivo: estabelece um
marco conceitual a partir do qual elenca alguns indicadores, que, posteriormente, podem
ser trabalhados e agregados em ndices de vulnerabilidade (OBRIEN et al., 2004; ENGLE;
LEMOS, 2010). Para tal, lana mo de uma abordagem descendente (top-down) (FRASER
et al., 2005), utilizando dados secundrios obtidos principalmente do Censo Agropecurio
Brasileiro de 2006 (Censo Agropecurio, 2009).
2 Marco terIco
O marco terico sobre o qual a realidade compreendida pelo sistema de avaliao deve ser
explicitado visando justifcar a relevncia de um determinado indicador. Neste trabalho,
trs conceitos sero chave para nortear a anlise: mudanas climticas, vulnerabilidade e
capacidade adaptativa.
2.1 Mudanas climticas
A Conveno Quadro das Naes Unidas sobre Mudanas do Clima (CQNUMC) def-
ne mudanas climticas como qualquer mudana no clima decorrente da ao direta ou
indireta de atividades humanas, alterando a composio atmosfrica (UNFCCC, 2007).
J para o Painel Intergovernamental de Mudanas Climticas (IPCC, 2007), mudanas
climticas referem-se a qualquer mudana do clima ao longo do tempo, seja de origem
natural ou antrpica.
Esta ltima defnio ser a adotada neste trabalho, uma vez que ao observarmos ex-
tremos climticos ou fenmenos atmosfricos pouco frequentes no possvel discriminar
exatamente qual a parcela de responsabilidade humana e qual a parcela que resultou da
variabilidade natural do clima.
2.2 Vulnerabilidade e capacidade adaptativa
O conceito de vulnerabilidade tem suas razes na abordagem risco-perigo (risk-hazard),
desenvolvida no mbito da geografa fsica norte-americana do incio da dcada de 1930
(MARANDOLA; HOGAN, 2004). Perigo (hazard) diz respeito ameaa em si, tanto aos
sistemas sociais quanto aos naturais que um determinado evento natural representa. Por
sua vez, risco (risk) refere-se probabilidade futura de um determinado perigo acontecer
(CASTRO, 2002). Quando um perigo ou ameaa se concretiza, chamado de desastre.
Cabe destacar que o perigo natural (natural hazard) s existe na interface sociedade-natureza,
determinado pela coexistncia entre o ajuste (adaptao) dos sistemas humanos e os impactos de
eventos ambientais naturais, como secas, inundaes, terremotos, tsunamis, erupes vulcnicas,
entre outros (MARANDOLA; HOGAN, 2004). Neste contexto, vulnerabilidade entendida
como suscetibilidade dos sistemas humanos a fenmenos naturais e, frequentemente, associada
a perdas ou prejuzos especfcos (MORTON, 2007; IPCC, 2007).
Contudo, os eventos climticos so apenas a faceta destacada de uma vulnerabilidade
multidimensional (EAKIN; LUERS, 2006; CUTTER; FINCH, 2008). Moderar dados e
explorar oportunidades dependem de caractersticas intrnsecas ao indivduo e aos sistemas
socioeconmicos (MORTON, 2007).
A capacidade adaptativa, por sua vez, um dos aspectos envolvidos no processo de
adaptao e, portanto, fundamental na reduo das vulnerabilidades. O conceito pode ser
entendido como a habilidade dos sistemas socioecolgicos em administrar, acomodar e se
recuperar de eventuais distrbios ambientais
1
(SMIT; WANDEL, 2006), entre os quais, os
distrbios climticos.
Tal conceito tem natureza interdisciplinar e vem sendo construdo nas fronteiras da
cincia natural e social, sendo determinado por dois aspectos fundamentais: a diversidade
de opes de adaptao e a possibilidade de transitar entre estas opes (NORBERG et al.,
2008). O primeiro aspecto refere-se capacidade de inovao, criao e aprendizado de um
determinado sistema, enquanto o segundo diz respeito capacidade de auto-organizao. Em
sistemas socioecolgicos,
2
a capacidade adaptativa est relacionada a aspectos de governana
que permitam transies rpidas entre opes, sempre que respostas s mudanas ambientais
sejam necessrias (HOLLING; MEFFE, 1996).
O fortalecimento de instituies e a criao de paisagens organizacionais favorveis (as
quais se confguram a partir do capital social, legislao, fuxos de informao, disponibili-
dade de fundos, capacidade de aprendizado e conhecimentos acumulados) so fundamentais
neste contexto (OLSSON; FOLKE, 2004; EAKIN; LEMOS, 2010; DIETZ; OSTROM;
STERN, 2003), reduzindo vulnerabilidades e preparando os sistemas humanos para lidar com
variaes ambientais. Tambm pesam a favor a existncia de outros elementos caractersticos
da boa governana, como responsabilizao (accountability) e identifcao da comunidade
com a causa (ownership) (BURSZTYN, 2008).
Portanto, o aumento da capacidade adaptativa dos sistemas humanos no depende da
magnitude dos eventos climticos, embora estes aumentem a vulnerabilidade. Estratgias
focadas na melhoria das condies sociais e econmicas, assim como o fortalecimento das
instituies, j so por si s adaptativas.
3 estudo de caso
3.1 agricultura familiar no Brasil
Entre as populaes suscetveis s mudanas climticas, as dependentes da agricultura fami-
liar ou de subsistncia
3
so as mais vulnerveis. O termo agricultura familiar possui diversas
interpretaes e defnies na literatura especializada (MORTON, 2007). Contudo, para
fns deste trabalho, o termo ser defnido com base nos critrios adotados pelo Programa
Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF),
4
gerido pelo Ministrio do
Desenvolvimento Agrrio (MDA), uma das principais linhas de fnanciamento para o setor e
com grande potencial adaptativo, caso seja bem aplicado. Segundo estes critrios, agricultor
familiar aquele que no dispe de ttulo de rea acima de quatro mdulos fscais, reside na
propriedade rural ou prxima a ela, possui renda bruta familiar menor que R$ 100 mil/ano
(sendo 70% relacionada atividade agropecuria) e no possui mais de dois funcionrios.
1. Ambiente aqui entendido como ambiente natural, social, cultural, poltico, institucional e econmico.
2. Sistemas socioecolgicos: aqueles constitudos pelos sistemas socioeconmicos e o ecossistema no qual se insere.
3. Frequentemente referidos na literatura anglo-sax como subsistence farmers ou smallholder farmers.
4. Disponvel em: <www.biblioteca.sebrae.com.br/bds/BDS.sf/F8D5FB4FAB4789938325771C0068DAO 7/$File/NT00044052.PDF>;
critrios vlidos at 30 de junho de 2010.
De relevncia econmica nacional, a agricultura familiar responsvel por cerca de
10% do Produto Interno Bruto (PIB) brasileiro, porm, regionalmente, esses valores no
so homogneos e, em alguns estados e municpios, o setor possui maior expressividade
econmica. De acordo com o Censo Agropecurio (2006), o setor emprega 75% da fora
de trabalho agrcola brasileira (12,3 milhes de pessoas) e responsvel pela produo da
parte majoritria da cesta bsica das famlias brasileiras, respondendo, respectivamente, por
87%, 70%, e 58% da produo nacional de mandioca, feijo e leite.
3.2 avaliao da vulnerabilidade da agricultura familiar brasileira
Podemos identifcar trs planos de avaliao das vulnerabilidades e capacidade adaptativa do
setor da agricultura familiar s mudanas climticas: i) agricultor e sua famlia; ii) econo-
mia regional, observando indicadores microeconmicos; iii) sistemas agroprodutivos, cuja
qualidade de produo o pilar da sobrevivncia familiar. Estratgias de adaptao ecoam
simultaneamente nos trs planos, uma vez que estes so complementares e sobrepostos. Para
fns deste trabalho, ser adotada a perspectiva do indivduo e do seu ncleo familiar, uma
vez que constituem as unidades funcionais do processo adaptativo da agricultura familiar. A
atitude preventiva e a qualidade da reao do produtor durante e aps um distrbio climtico
iro moderar danos e recompor prejuzos pessoais e do estabelecimento.
3.2.1 Vulnerabilidade poltico-institucional da agricultura familiar
No mbito do Estado, a criao, implementao e articulao de instrumentos polticos
que fortaleam a capacidade adaptativa e reduzam as vulnerabilidades socioeconmicas,
ambientais e institucionais das populaes ou dos setores em questo contribuem para o
processo adaptativo da agricultura familiar s mudanas climticas. Contudo, a existncia
de um arcabouo poltico-institucional, por si s, inerte, caso no encontre um contexto
poltico favorvel para tornar efetivas suas diversas instncias (EAKIN; LEMOS, 2010).
Como exemplo, neste artigo sero analisados a disponibilidade de linhas de crdito e o
contexto institucional para que elas possam ser efetivadas.
As linhas de crdito disponveis em programas federais so ferramentas poderosas no
processo adaptativo, desde que bem aplicadas. Contudo, precisam encontrar canais para
fuir da fonte at se materializarem em investimentos concretos no nvel familiar e do esta-
belecimento. Cabe ressaltar que h risco de os resultados serem indesejveis, como o endi-
vidamento ou a destinao inadequada dos recursos, o que pode aumentar vulnerabilidades
socioeconmicas em vez de diminu-las.
O PRONAF um caso emblemtico. O programa prev crditos de custeio para:
manuteno do benefcirio e de sua famlia, compra de medicamentos, agasalhos, roupas
e utilidades domsticas, e construo ou reforma de instalaes sanitrias. Todas as desti-
naes so pertinentes no contexto da adaptao local s mudanas climticas. Ademais,
prev crditos mais volumosos para investimentos concedidos tanto ao produtor familiar
quanto s cooperativas de agricultores.
Os recursos pblicos destinados ao programa passaram de R$ 2 bilhes em 2002 para
mais de R$ 8 bilhes em 2007 (DIEESE, 2008). Porm, sua aquisio no foi homognea
e algumas regies brasileiras se benefciaram mais que outras (tabela 1).
A regio Sul foi o principal destino dos recursos do PRONAF no ano agrcola de
2006/2007 (38%) (tabela 1), assim como o principal destino dos fnanciamentos concedidos
s cooperativas em 2006 (tabela 2), apesar de conter apenas 19% dos estabelecimentos nacio-
nais de agricultura familiar. Este comportamento tem entre suas razes o forte cooperativismo
caracterstico da pequena produo sulista, herana da colonizao europeia. O Sudeste
tambm se destaca neste contexto, apresentando 16% dos estabelecimentos de agricultura
familiar brasileira, porm respondendo por 21% dos recursos do PRONAF e por cerca de
45% do fnanciamento concedido a cooperativas em 2006.
TABELA 1
nmero de estabelecimentos agropecurios da agricultura familiar, montante destinado
pelo PronaF, nmero de contratos do PronaF e valor mdio dos contratos do PronaF
(r$) por grande regio e Brasil 2006-2007
Brasil e grande regio
Nmero de estabelecimentos
de agricultura familiar
Montante destinado (R$) Nmero de
contratos
Valor mdio do
contrato (R$)
Absoluto % Absoluto %
Brasil
4.367.902
100 8.424.000.000 100 1.691.919 4.978
Norte
413.101
9 822.000.000 10 104.669 7.850
Nordeste
2.187.295
50 2.064.000.000 25 708.732 2.912
Sudeste
699.978
16 1.808.000.000 21 277.374 6.516
Sul
849.997
19 3.160.000.000 38 539.719 5.854
Centro-Oeste
217.531
5 571.000.000 7 61.425 8.287
Fonte: Departamento Intersindical de Estatstica e Estudos (Dieese) (2008).
TABELA 2
Financiamento concedido a cooperativas no Brasil e grandes regies 2006
Financiamento concedido a cooperativas
Absoluto (R$) %
Brasil 4.450.684.000 100
Norte 5.785.000 0,1
Nordeste 67.786.000 1,5
Sudeste 1.994.894.000 44,8
Sul 2.243.135. 50,4
Centro-Oeste 139.085 3,2
Fonte: Dieese (2008).
No outro extremo encontra-se o Nordeste. Embora a regio conte com 50% dos estabe-
lecimentos de agricultura familiar do pas, destino de apenas 25% dos recursos do PRONAF
(tabela 1) e de apenas 1,5% dos recursos destinados s cooperativas (tabela 2), explicitando
o baixo grau de associativismo. Apesar de apresentar o maior nmero de contratos, o valor
mdio destes baixo (R$ 2.912), sugerindo aquisio de linhas de crdito principalmente
para custeio e pequenos investimentos nos estabelecimentos. Situao semelhante observada
no Norte brasileiro. Em ambas as regies, o fuxo de recursos destinados s cooperativas foi
insignifcante diante dos valores destinados ao Sudeste e ao Sul.
Quanto ao nmero de contratos, o Norte e o Centro-Oeste encontram-se em uma
posio intermediria. Em ambos, o acesso s linhas de crdito do PRONAF proporcional
participao das regies no total de estabelecimentos agropecurios, embora as demais
regies, comparativamente, possuam um elevado valor mdio dos contratos.
A pergunta que se coloca : por que a alocao dos recursos no proporcional ao
tamanho das populaes regionais de agricultura familiar? Sugere-se neste trabalho que
diversos fatores relacionados capacidade adaptativa (aprendizado, conhecimento e auto-
organizao) esto envolvidos. Contudo, longe de explorar todos os aspectos, apenas alguns
condicionantes sero elencados a seguir.
O acesso s linhas de crditos do PRONAF, por exemplo, depende de uma srie de
requisitos. A apresentao de um projeto tcnico elaborado pelo rgo estadual responsvel
pela assistncia tcnica e extenso rural uma etapa importante. Portanto, famlias isoladas
e pouco visitadas pelos rgos de assistncia tcnica Assistncia Tcnica e Extenso Rural
(Ater) e Empresa de Assistncia Tcnica e Extenso Rural (Emater) tm maiores difcul-
dades em acessar o crdito.
Ademais, a assistncia tcnica diminui a vulnerabilidade de pequenos agricultores
simplesmente por oferecer-lhes oportunidades de melhorar a qualidade e o volume da
produo, resultando em impactos positivos nas receitas dos estabelecimentos. Portanto, o
acesso assistncia tcnica pode simultaneamente reduzir a vulnerabilidade s mudanas
climticas, ao melhorar indicadores socioeconmicos, e difundir tecnologias adaptativas
relacionadas s estratgias de irrigao, ao manejo do solo e gesto de recursos. Apenas
5,5% dos estabelecimentos rurais do Nordeste receberam algum tipo de assistncia tcnica
de cooperativas ou do governo, dado abaixo da mdia nacional (tabela 3). Em contraste,
a regio Sul apresentou elevado percentual (30,7%). J para as regies Sudeste e Norte
observou-se valores intermedirios (18,7% e 12,2%, respectivamente).
Outro aspecto que limita o acesso s linhas do PRONAF a comprovao do vnculo do
agricultor familiar com a terra. Apesar de no obrigatria, a apresentao do ttulo de propriedade
acelera o processo de obteno do crdito, pois reduz os custos envolvidos na busca por com-
provar outras formas de ligao com a terra (arrendatrio, parceiro, posseiro, concessionrio do
Programa Nacional de Reforma Agrria). No Brasil, em 25% dos estabelecimentos de agricultura
familiar, o agricultor declarou no ser o proprietrio da terra, sendo que 80% destes tinham acesso
temporrio ou precrio terra (arrendatrios, ocupantes ou parceiros).
Indicadores de cooperativismo tambm so interessantes, pois, como exposto acima,
esto relacionados ao acesso s linhas de crditos para investimentos coletivos no benef-
ciamento da produo, a articulao com mercados inacessveis a pequenos produtores
isolados, alm de refetir um ncleo social baseado em laos de solidariedade os quais
so fundamentais no processo de recuperao material e psicolgico durante e aps um
contexto climtico desfavorvel ou extremo. Na comparao entre as regies, o Nordeste e
o Norte esto muito distantes das outras regies, com 1,8% e 3,0% dos estabelecimentos
que contm uma pessoa associada a uma cooperativa.
TABELA 3
Indicadores institucionais. estabelecimentos cujo produtor no proprietrio da terra
1
2006
(Em %)
Estabelecimentos cujo produtor
no proprietrio da terra
Estabelecimentos com
produtor associado
cooperativa
Estabelecimentos que
recebem assistncia tcnica
de cooperativas ou governo Nmero de estabelecimentos rea
Brasil 23 9 10,6 13,9
Norte 16 8 3,0 12,2
Nordeste 27 9 1,8 5,5
Sudeste 15 11 15,9 18,7
Sul 24 16 30,8 30,7
Centro-Oeste 15 7 10,9 13,7
Fonte: IBGE/Censo Agropecurio de 2006.
Nota:
1
Terras arrendadas, ocupadas, parcerias e sem ttulo defnitivo.
A tabela 3 apresenta a situao legal da terra para o Brasil e grandes regies, destacando os
estabelecimentos e a rea agropecuria cujo produtor no proprietrio da terra. Os dados referem-
se tanto agricultura patronal, quanto agricultura familiar. O Nordeste e o Sul compreendem,
proporcionalmente, o maior nmero de estabelecimentos cujo produtor no proprietrio da
terra nas cinco regies analisadas. Este comportamento refetido no contexto nacional, uma vez
que estas duas regies compreendem juntas cerca de 70% dos estabelecimentos de agricultura
familiar no Brasil. Centro-Oeste, Sudeste e Norte possuem proporo menor de produtores no
proprietrios da terra (cerca de 15%), sugerindo que, no que tange comprovao do vnculo
terra para acesso a linhas de crdito, os produtores nestas regies, especialmente familiares, possuem
mais facilidade que no Sul e no Nordeste. Porm, os dados apresentados na tabela 1 apontam
que esta condio um limitante menor no Sul, pois este tem acesso a volumosos recursos via
PRONAF e cooperativas, explicitando a muldimensionalidade da vulnerabilidade.
Deve-se considerar que indicadores de assistncia tcnica e cooperativismo so to mais
importantes quanto mais detalhada a escala de anlise. Quando se trata de populaes em
situao de maior pobreza e/ou menor grau de instruo, por exemplo, maior o peso desses
indicadores na avaliao de sua vulnerabilidade. Polticas de incentivo ao cooperativismo e
expanso da assistncia tcnica rural devem dar prioridade a essas comunidades. Tais estra-
tgias minimizam riscos por meio do fortalecimento da capacidade de resistir e reagir dos
estabelecimentos de agricultura familiar a distrbios climticos.
3.2.2 Vulnerabilidade socioeconmica da agricultura familiar
Habilidades e caractersticas individuais e coletivas tambm contribuem para aumentar a capacida-
de adaptativa dos indivduos e dos sistemas sociais locais. Ler e escrever so condies necessrias
para que o produtor tenha independncia no acesso s informaes-chave, disponveis em meios
de comunicao escritos ou eletrnicos, alm de instrument-lo no exerccio de sua cidadania,
cujos desdobramentos podem ter consequncias adaptativas s mudanas climticas.
Nesta perspectiva, o Nordeste apresenta-se como a regio mais vulnervel no contexto
nacional, uma vez que cerca de 40% dos seus dirigentes de estabelecimentos agropecurios so
incapazes de ler e escrever, percentual este muito acima da mdia nacional e das demais grandes
regies (tabela 4). No outro extremo, encontra-se o Sul, no qual 5% dos dirigentes no sabem
ler nem escrever. As regies Centro-Oeste, Sudeste e Norte esto em uma posio intermediria,
apresentando 8%, 11% e 19% dos dirigentes agropecurios, respectivamente, incapazes de ler
e escrever. Os dados da tabela 1 (referentes ao nmero de estabelecimentos agropecurios de
agricultura familiar e o montante destinado pelo PRONAF (R$ e nmero de contratos) em
2006/2007 por grande regio e Brasil) de certa forma so infuenciados pelo grau de instruo.
TABELA 4
Indicadores socioeconmicos
Dirigentes de estabelecimentos
agropecurios que no sabem
ler nem escrever (%)
Valor mdio das outras
receitas estabelecimentos de
agricultura familiar (R$)
Participao da agropecuria
no PIB regional
(%)
Brasil 25 1.777 4,7
Norte 19 1.119 8,6
Nordeste 41 1.531 6,9
Sudeste 11 1.850 2,6
Sul 5 2.663 7,3
Centro-Oeste 8 1.806 7,8
Fonte: IBGE/Censo Agropecurio de 2006.
O recebimento de outras receitas, alm dos recursos agropecurios (como recursos de
aposentarias ou penses, doaes ou ajudas voluntrias de parentes ou amigos, receitas pro-
venientes de programas especiais de governos, salrio recebido pelo produtor com atividade
fora do estabelecimento agropecurio etc.), tambm contribui para aumentar a capacidade
adaptativa dos indivduos e dos sistemas sociais. Essas receitas podem, por exemplo, minimi-
zar os impactos gerados pela perda da produo agrcola em funo de distrbios climticos
adversos. Os estabelecimentos de agricultura familiar com maior valor mdio (R$ 2.663)
oriundo de outras receitas que no a agropecuria se encontram no Sul, substancialmente
maior que o Sudeste e Centro-Oeste, respectivamente com o segundo (R$ 1.850) e o terceiro
(R$ 1.806) maior valor (tabela 4). Os estabelecimentos de agricultura familiar do Nordeste
(R$1.531) e do Norte (R$1.119) apresentaram valores relativamente baixos, menores que
a mdia nacional (R$ 1.777).
Do ponto de vista macroeconmico, o PIB dos setores de servios e indstria menos
suscetvel s variaes ambientais quando comparado ao setor agropecurio, uma vez que
suas atividades funcionam em ambientes artifciais e controlados, enquanto o agropecurio
determinado diretamente por aspectos ambientais dinmicos. Dessa forma, quanto mais
dependente do setor primrio, mais vulnervel encontra-se a economia de uma determinada
regio. Neste contexto, a dependncia do setor primrio das economias do Norte, Centro-
Oeste, Sul e Nordeste brasileiros signifcativa (tabela 4). Apenas a economia do Sudeste
apresenta uma situao menos vulnervel s mudanas climticas devido ao peso do setor
industrial e de servios no PIB regional.
4 LIMItaes do traBaLho
O simples acesso ao crdito somado existncia de boas condies econmicas e presena
de caractersticas e habilidades individuais e coletivas favorveis no so sufcientes para a
reduo das vulnerabilidades e para a ampliao da capacidade de adaptao.
Precisam ser acompanhadas de atitudes proativas e planejadas na escala do estabeleci-
mento e famlia, da existncia de capital social sufciente em nvel de comunidade e coope-
rativa, assim como de canais de comunicao apropriados por meio dos quais a informao
possa chegar ao agricultor familiar, entre outros. Portanto, apesar de no terem sido abordados
neste trabalho, cabe destacar que h limites endgenos adaptao, relacionados a aspectos
culturais, ticos, conhecimento e atitudes diante do risco (ADGER et al., 2009).
Tais aspectos so qualitativos e de difcil mensurao, pois so especfcos localmente e
envolvem critrios subjetivos de avaliao. Esta uma das limitaes de abordagens descen-
dentes (top down), uma vez que empreende uma anlise das vulnerabilidades da agricultura
familiar a partir de dados secundrios e em nvel regional. Assim, partindo da perspectiva de
que a materializao da adaptao dar-se- em escala local, diagnsticos de vulnerabilidade
mais consistentes demandam idas a campo e levantamento de dados primrios junto s co-
munidades (abordagem bottom-up ou ascendente). O desafo evidenciado pelas mudanas
climticas expe a necessidade de se pensar local e agir global, de forma complementar a
tradicional expresso ambientalista pensar global, agir local (BURSZTYN, 2008).
Portanto, por um lado, diagnsticos top down trazem representaes genricas e redu-
cionistas da realidade, com frequncia abrangendo escalas de baixa resoluo espacial; por
outro lado, do ponto de vista pragmtico do tomador de deciso, podem ser sufcientemente
explicativos, contribuindo para superar o desafo de operacionalizar conceitos complexos
como vulnerabilidade e capacidade adaptativa e identifcar prioridades de ao poltica.
5 consIderaes FInaIs
A relevncia que a adaptao vem ganhando no debate nacional e internacional sobre
mudanas climticas apresenta-se como uma oportunidade para debater e empreender o
desenvolvimento sustentvel. A construo de capacidade adaptativa por meio da melhoria
das condies socioeconmicas e do fortalecimento das instituies formais e informais so
estratgias-chave na reduo das vulnerabilidades locais.
Neste contexto, j h no Brasil um arcabouo poltico-institucional estabelecido, pronto
para ser usado na adaptao da agricultura familiar s mudanas climticas. Para tal, o desafo
posto ao planejamento estratgico ser compreender este arcabouo de forma transversal e mul-
dimensional, articulando em torno do eixo da adaptao s mudanas climticas instituies
e instrumentos polticos que hoje esto ancorados em esferas governamentais distintas. Este
desafo se torna maior ao considerarmos o histrico de ambiguidade poltica que caracteriza a
gesto pblica brasileira, evidenciando a prpria fragilidade institucional do Estado como um
dos primeiros pontos a receber a ateno. preciso que a temtica seja includa efetivamente
na pauta das discusses e de prioridades dos governos, em suas distintas escalas.
Outro desafo diz respeito formao de redes de pesquisa e inovao tecnolgica
voltadas para a agricultura familiar. O desenvolvimento de novas prticas ou a adequao
das j existentes s realidades especfcas pode viabilizar sistemas agroprodutivos menos
vulnerveis s variaes ambientais, moderando riscos e danos climticos do setor. Para
isso, torna-se necessrio dar maior incentivo pesquisa e inovao na rea, assim como
fortalecer as redes de pesquisa j existentes no pas voltadas a esta temtica. Outro elemento
importante a promoo do dilogo entre instituies e pesquisadores que trabalham com
temas correlatos, visando complementaridade de estudos e pesquisas, bem como um maior
avano coletivo por meio da troca de experincias e resultados j alcanados.
Por fm, a constituio de fundos de fnanciamento tambm um aspecto-chave, pois
os custos da adaptao so altos e o agricultor familiar difcilmente ser capaz de custe-los
por conta prpria. Fundos, como o Fundo Amaznia e o Fundo Clima, so instrumentos
que vo ao encontro deste objetivo. O Fundo Amaznia, por exemplo, j est em funcio-
namento e tem como foco projetos de reduo e monitoramento do desmatamento na
Amaznia brasileira, prevendo investimentos de at 25% dos recursos em outros biomas
brasileiros e pases amaznicos. Apesar de objetivar a mitigao das mudanas climticas,
tal fundo pode, indiretamente, contribuir para o fortalecimento de capacidades adaptativas
locais, especialmente da agricultura familiar. J o Fundo Clima, o qual ser abastecido com
recursos dos royalties do petrleo da camada do pr-sal, tambm poder ser usado, direta
e indiretamente, no fnanciamento da adaptao de populaes vulnerveis. Ademais, a
expectativa que o Fundo Caatinga voltado ao combate desertifcao e mitigao dos
efeitos da seca possa em breve estar em operao soma mais uma fonte de recursos espe-
cfca para a regio Nordeste, cuja agricultura familiar apresenta-se como a mais vulnervel
no contexto nacional.
No mbito da CQNUMC, as negociaes relativas adaptao vm ganhando es-
pao, porm ainda encontram tenses polticas que retardam acordos efetivos. Apesar de
certo consenso sobre a necessidade de se criar um fundo internacional para adaptao, h
discordncias sobre a natureza e gesto destes recursos. Os pases do grupo Umbrella, tais
como Estados Unidos, Japo, Austrlia e Canad com apoio da Unio Europeia, sugerem
a gesto por organismos internacionais j institudos, como o Banco Mundial e o Global
Environmental Facility (GEF), enquanto os pases do G77 e a China propem a criao
de um comit internacional com representao regional equilibrada e sob os princpios da
CQNUMC para administrar a captao e destinao dos recursos. Independentemente
do resultado deste impasse, no provvel que o volume de recursos arrecadados global-
mente por este fundo seja sufciente para alcanar as necessidades de todos os pases em
desenvolvimento. Portanto, o Brasil difcilmente ser benefciado por fnanciamentos muito
signifcativos oriundos deste arranjo fnanceiro para adaptao mudana do clima, uma vez
que os recursos sero escassos e outras regies do mundo institucionalmente mais frgeis
e economicamente mais vulnerveis tero prioridade de acesso s linhas de crdito.
Contudo, no que tange a parcerias cientfcas, especialmente na rea de modelagem
climtica, o pas pode se benefciar de cooperaes com centros de pesquisa internacionais. Ao
mesmo tempo, o Brasil poder despontar como ator de relevncia neste contexto. Na 15 Con-
ferncia das Naes Unidas sobre Mudana do Clima (COP-15), realizada em Copenhague, em
2009, o presidente Luz Incio Lula da Silva sinalizou como potencial doador de recursos
para um fundo mundial de combate mudana do clima, caso um acordo global equili-
brado seja alcanado. No que tange inovao e tecnologia, o Brasil uma referncia no
desenvolvimento de solues adaptativas em certos contextos (convivncia da agricultura
familiar com a seca do semirido brasileiro) e tem potencial para atuar como exportador de
conhecimento e tcnicas para pases africanos e asiticos sob condies semelhantes.
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boletim regional, urbano e ambiental | 04 | ago. 2010 33 ipea
Aspectos regulAtrios dAs mudAnAs
climticAs no BrAsil
Ronaldo Seroa da Motta*
1 Introduo
Uma forma de apresentar as contribuies voluntrias dos pases em desenvolvimento para
os esforos feitos em todo o mundo de combate ao aquecimento global seria mediante as aes
nacionais de mitigao apropriadas, ou nationally appropriate mitigation actions (Namas).
Embora ainda sem regulamentao, houve consenso nos trabalhos da COP-15 sobre alguns
aspectos importantes. Primeiro, que este conjunto de aes pode ter uma abordagem pro-
gramtica e/ou setorial, mas teria que se referir a um compromisso no qual se explicitariam
as metas nacionais de reduo de emisses.
O Brasil confrmou na COP-15 as metas nacionais defnidas na recentemente aprovada
Poltica Nacional sobre mudana do Clima (PNmC), com redues entre 36,1% e 38,9%
das emisses projetadas at 2020 e as notifcou ao acordo de Copenhagen.
1
a PNmC , na
verdade, um marco inicial para a regulao das aes de mitigao no pas.
Este texto discute os aspectos regulatrios das metas brasileiras e as suas formas de f-
nanciamento, por meio de incentivos fnanceiros ou pela criao de mercado, luz da recente
PNmC, apontando alguns aspectos regulatrios que ainda precisam ser desenvolvidos.
2 As MetAs BrAsIleIrAs
as metas nacionais foram defnidas no artigo 12 da PNmC (Lei n
o
12.187/2009), a saber:
Artigo 12. Para alcanar os objetivos da PNMC, o pas adotar, como compromisso nacional voluntrio,
aes de mitigao das emisses de gases de efeito estufa, com vistas a reduzir entre 36,1% (trinta
e seis inteiros e um dcimo por cento) e 38,9% (trinta e oito inteiros e nove dcimos por cento) suas
emisses projetadas at 2020.
adotaram-se metas setoriais, como mostra a tabela 1, discriminando o uso da terra,
agropecuria e energia, e agregando a indstria e a gerao de resduos slidos em outros.
Note-se que todo o consumo setorial de energia agregado na conta energia.
* Tcnico em Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Setoriais, de Inovao, Regulao e Infraestrutura
DISET/Ipea.
1. Para uma discusso das negociaes da COP-15, ver Seroa da Motta (2010).
TABELA 1
Metas brasileiras de reduo de emisses de gases de efeito estufa (Gees)
Aes para mitigao de emisses at 2020
Aes para mitigao
de emisses em 2020
(milhes tCO2e)
Aes para mitigao de
emisses em 2020
(milhes tCO2e)
Aes para mitigao de
emisses em 2020
(%)
Uso da terra 1.084 669 669 24,7 24,7
Reduo do desmatamento na Amaznia (80%) 564 564 20,9 20,9
Reduo do desmatamento no Cerrado (40%) 104 104 30,9 30,9
Agropecuria 627 133 166 40,9 60,1
Recuperao de pastos 83 104 30,1 30,8
Integrao lavourapecuria (ILP) 18 22 0,7 0,8
Plantio direto 16 20 0,6 0,7
Fixao biolgica de nitrognio 16 20 0,6 0,7
Energia 901 66 207 60,1 70,7
Efcincia energtica 12 15 0,4 0,6
Incremento do uso de biocombustveis 48 60 10,8 20,2
Expanso da oferta de energia por hidroeltricas 79 99 20,9 30,7
Fontes alternativas pequena central hidreltrica
(PCH), bioeletricidade e elica
26 33 10,0 10,2
Outros 92 8 10 0,3 0,4
Siderurgia substituio de carvo de desmate
por plantado
8 10 0,3 0,4
Total 2.703 975 1.052 36,1 38,9
Fontes: Brasil (2009b, 2010).
Projetou-se um total de emisso de 2.704 milhes de tCO
2
e para o ano de 2020,
conforme mostra a tabela 1. Entretanto, observa-se que o desmatamento responsvel por
mais da metade das emisses brasileiras. Dessa forma, a reduo de emisses provenientes
de desmatamento foi o principal componente da estratgia brasileira para o esforo global
de mitigao.
Dos 38,9%, a maior meta nacional, o desmatamento reduzir 24,7%, e os 15,2%
restantes sero divididos pelos setores energtico (7,7%), agropecurio (6,1%) e outros
(0,4%). a mesma partio vale para a meta de 36,1%.
2
Na tabela 2, comparando as emisses projetadas das metas nacionais da tabela 1 com
os dados de emisso do Inventrio Brasileiro das Emisses e Remoes antrpicas de Gases
de Efeito Estufa (BRaSIL, 2009a), mesmo com o cumprimento das metas estima-se que
o setor de energia ter em 2020 um crescimento de 92% nas suas emisses em relao a
2005, enquanto as emisses da agropecuria e de outros se reduziriam em 5%. Todavia, o
desmatamento, no mesmo perodo, teria uma reduo de emisses de 67%. No agregado,
as emisses do pas em 2020 seriam 25% inferiores quelas medidas para 2005.
3
Logo,
notrio que o esforo nacional estar concentrado no controle do desmatamento.
Na agricultura, as metas indicam aes de mitigao concentradas na recuperao de
pastos, processo este j consolidado entre as grandes empresas agropecurias. as outras aes
plantio direto, Integrao Lavoura-pecuria (ILP) e fxao de nitrognio j so prticas
no Brasil, resultantes do nosso grande desenvolvimento na pesquisa agrcola.
2. A proposio de duas metas se deve s hipteses da tendncia de crescimento setorial.
3. Em relao a 1990 representaria um aumento de 21% no agregado.
Conforme indicado, as metas em energia ainda permitem um crescimento de 92% nas
emisses at 2020. as aes de mitigao sero concentradas na continuada substituio de
fontes o que tem garantido ao Brasil uma matriz limpa , destacando-se, todavia, a nfase
em fontes alternativas. as metas para os outros setores se resumem apenas eliminao na
siderurgia do uso de carvo vegetal por desmatamento pelo de forestas plantadas.
De acordo com o artigo 11 da PNmC, um decreto presidencial ir defnir os planos
setoriais para que essas metas sejam atingidas, independentemente dos compromissos que
o Brasil vier a assumir na Conveno do Clima. Nesse sentido, a lei prope um conjunto
de instrumentos de fnanciamento e de governana.
3 o FInAncIAMento dAs MetAs
metas nacionais concentradas no controle do desmatamento podem oferecer ao pas uma
signifcativa vantagem comparativa, pois a reduo do desmatamento , sem dvida, menos
restritiva ao crescimento econmico que as restries ao consumo de energia, inclusive no
processo industrial.
4
Pases emergentes, como China e ndia, temem adotar neste momento
restries desta natureza e, assim, optaram por declarar metas na COP-15 em termos de
intensidades de CO
2
ou de energia em relao ao Produto Interno Bruto (PIB).
ademais, o controle do desmatamento pode se valer de mecanismos nos quais o
proprietrio de rea forestal recebe um pagamento em quantia pelo menos igual atual
renda lquida gerada pelo empreendimento em troca da manuteno da foresta, evitando,
portanto, emisso por desmatamento. Este mecanismo chamado de reduo de emisses
do desmatamento e degradao de forestas, ou REDD, e foi um dos temas que avanaram,
quanto regulamentao, na COP-15.
Esses pagamentos devem refetir os custos de oportunidade do desmatamento que, na
amaznia e no Cerrado, so majoritariamente associados pecuria extensiva ou agricultura de
baixa produtividade. Diversos estudos
5
estimam que tais pagamentos so opes com um custo
muito menor que o da maioria das aes de mitigao em converso de energia e na indstria.
No h ainda deciso governamental defnida, mas o fnanciamento das Namas de
desmatamento poderia acontecer por intermdio de recursos internacionais, seja de um fundo
de mitigao da conveno do clima, seja por outras formas multilaterais e bilaterais.
O Brasil, por exemplo, j conta com o Fundo amaznia, fnanciado por doaes de go-
vernos, instituies multilaterais, organizaes no governamentais (ONGs) e empresas. Seu
TABELA 2
emisses brasileiras de Gees 2005 e 2020
Emisses (milhes TCO
2
e) Energia Agropecuria Outros Desmatamento Total
2005 observado 362 487 86 1.268 2.203
2020 projeo 901 627 92 1.084 2.704
2020 com reduo de 38,9% 694 461 82 415 1.652
2020 com reduo de 38,9%/2005 observado 92% 5% 5% 67% 25%
Fontes: Brasil (2009a, 2009b). Elaborao do autor.
4. Como os resultados de Tourinho, Seroa da Motta e Alves (2003) j indicaram, com um modelo Computacional de Equilbrio
Geral (CGE) os impactos de taxas de carbono na economia brasileira no seriam expressivos no agregado; porm, conforme
se esperaria, seriam acentuados nos setores intensivos em energia. Ver tambm Seroa da Motta (2005) para uma anlise
do custo econmico do desmatamento
5. Ver, por exemplo, IPAM (2007) e Strassburg et al. (2009).
objetivo promover projetos para a preveno e controle do desmatamento e para a conser-
vao e o uso sustentvel das forestas no bioma amaznico. a gesto do fundo cabe ao Banco
Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) e os recursos so aplicados sob
a forma de fnanciamentos no reembolsveis. Estas doaes so ajustadas de acordo com a
evoluo da taxa mdia de desmatamento.
6
Os artigos 5
o
, 6
o
e 7
o
da PNmC avanam mais e dispem sobre instrumentos fnanceiros, tais
como os incentivos fscais e creditcios, as dotaes do Tesouro Nacional e as doaes nacionais ou
internacionais, para fomento s aes de mitigao, inclusive para desenvolvimento tecnolgico.
O artigo 8
o
, por sua vez, coloca as instituies fnanceiras ofciais em disponibilidade para linhas
de crdito e fnanciamento especfcas para o desenvolvimento das aes de mitigao.
4 o MercAdo de cArBono
Outra forma de fnanciamento poder ser por intermdio de um mercado de carbono.
7
No
Brasil j existem mecanismos de mercado de carbono para o fomento aos projetos de reduo
de emisso de GEEs, no mbito do mecanismo de desenvolvimento limpo (mDL), com a
implantao de um sistema para a negociao de crditos de carbono na Bolsa de mercadorias
& Futuros (Bm&F), denominado mercado brasileiro de reduo de emisses (mBRE).
Embora o mBRE tenha sido at agora restrito a crditos de projetos de mDL destina-
dos ao cumprimento das metas dos pases signatrios do Protocolo de Quioto, est previsto
no artigo 11 da PNmC que o mBRE ser operacionalizado em bolsas de mercadorias e
futuros, bolsas de valores e entidades de balco organizado, autorizadas pela Comisso de
Valores mobilirios (CVm), onde se dar a negociao de ttulos mobilirios representativos
de emisses de GEEs evitadas e certifcadas.
Ou seja, o mBRE no s adquire um escopo mais amplo que o de transacionar crditos
de mDL, mas tambm reconhece que os volumes transacionados so ttulos mobilirios.
Este reconhecimento contbil um fator importante para o estabelecimento de valor para
as transaes de mercado que, at a PNmC, no tinha encontrado amparo legal para que
fosse assim determinado.
Todavia, a PNmC no muito clara sobre como esse mercado evoluiria para abrigar
os esforos das metas nacionais. as questes aqui discutidas sobre critrios e alocao de
licena e possibilidades de comunicao e comrcio com outros mercados no exterior tero
de ser propostas e avaliadas em regulamentao futura.
5 AlGuns Aspectos reGulAtrIos pendentes
a implementao dos incentivos fnanceiros, em particular para desenvolvimento tecnol-
gico, pode se realizar de vrias formas, e hoje a literatura reconhece que h aquelas nas quais
o poder do incentivo mais forte.
8
Considerando que a gesto desses incentivos e de um
mercado de carbono exige um monitoramento de alto custo, haveria necessidade de uma
entidade que mitigasse este custo e evitasse comportamentos oportunistas. Para tal, seria
plausvel a criao de uma agncia reguladora autnoma especfca para minimizar o custo
de se regularem as transaes de acordo com as regras defnidas.
6. Ver <http://www.fundoamazonia.gov.br/FundoAmazonia/fam/site_pt/index.html>.
7. Ver, por exemplo, uma anlise em Smale et al. (2006).
8. Ver, por exemplo, OECD (2009).
Por outro lado, a PNmC no foi precisa no seu artigo 7
o
quanto gover-
nana desses instrumentos econmicos. as instncias institucionais listadas incluem
as existentes comisses interministeriais e as entidades da sociedade civil, a saber:
o Comit Interministerial sobre mudana do Clima; a Comisso Interministerial
de mudana Global do Clima; o Frum Brasileiro de mudana do Clima; a Rede Brasileira
de Pesquisas sobre mudanas Climticas Globais Rede Clima; e a Comisso de Coorde-
nao das atividades de meteorologia, Climatologia e Hidrologia.
Entende-se que essas, pela sua natureza, seriam instncias de defnio de poltica, e no
de regulao,
9
e que, portanto, defniriam os escopos dos instrumentos fnanceiros e as regras
do mercado de carbono sem participar da gesto destes instrumentos.
assim, o sucesso da PNmC depender da articulao entre os planos setoriais e a ges-
to dos incentivos econmicos que vo exigir uma estrutura de governana transparente,
tecnicamente gil e autnoma. Uma estrutura que seja a ltima instncia administrativa
que garanta normas regulatrias estveis formuladas com canais efetivos de participao e
de prestao de contas. S com isso ser possvel tornar essas metas em oportunidades para
o crescimento do pas e mitigar incertezas que possam prejudicar as importantes decises
de investimentos privados em tecnologias limpas.
Dessa forma, os desafos regulatrios no controle das emisses de GEEs esto na escolha dos
instrumentos fnanceiros mais efcientes e na formatao da instncia governativa regulatria desses
instrumentos e com que grau de autonomia essa instncia ir exercer essa regulao.
6 concluses
O Brasil avanou muito na regulao das aes de combate ao aquecimento global, inclu-
sive com a aprovao das metas brasileiras para controle de emisses de GEEs defnidas na
PNmC. Essas metas nacionais esto concentradas no controle do desmatamento e, con-
forme foi ressaltado, representam uma vantagem comparativa para o Brasil. a reduo do
desmatamento , sem dvida, menos restritiva ao crescimento econmico que as aes de
mitigao relativas ao consumo de energia e as atividades industriais que outras economias
emergentes teriam que adotar.
a PNmC, alm de confrmar as metas nacionais anunciadas na COP-15, indicou
tambm os instrumentos econmicos que promovero a consecuo destas metas por meio
de mecanismos creditcios e fscais e de mercado de carbono. Conforme se discutiu, estes
mecanismos, entretanto, ainda requerem a anlise e a defnio de alguns aspectos regula-
trios relativos aos critrios e impactos na alocao dos incentivos e dos direitos de emisso.
Igualmente importante ser a defnio da governana regulatria desses instrumentos.
O desenvolvimento dos planos setoriais, se articulado com instrumentos econmicos ade-
quados, oferecer ento as oportunidades para que o pas aumente a efcincia da sua transio
na direo de uma economia de baixo carbono. Para tal, a regulao da PNmC pode adotar
estrutura de governana semelhante de outros setores regulados, em que uma agncia autnoma
responsvel pela implementao dos objetivos do marco regulatrio disposto em lei. Tal iniciativa
ser o incio da articulao entre os governos federal e estaduais, o setor privado e as ONGs, e
esforos nesse sentido deveriam estar na pauta das discusses atuais dos planos setoriais.
9. Desde a sua criao em 1999, a Comisso Interministerial de Mudana Global do Clima tem sido a autoridade nacional
dos projetos de MDL no Brasil e, assim, de certa forma, exercido o papel duplo de fazedor de poltica e regulador, duplicidade
no recomendvel para o desempenho das atividades regulatrias.
reFerncIAs
BRaSIL. ministrio da Cincia e Tecnologia. Inventrio brasileiro das emisses e remoes antr-
picas de gases de efeito estufa. Braslia: mCT, 2009a.
______. Cenrios para oferta brasileira de mitigao de emisses. Braslia, 2009b.
______. Nota n. 31 Notifcao ao UNFCCC sobre as aes brasileiras de reduo de emisses.
Braslia: mRE, 29 jan. 2010.
IPam Instituto de Pesquisa ambiental da amaznia. Custos e benefcios da reduo das emisses
de carbono. Belm: Ipam, 2007.
OECD Organisation for Economic Co-operation and Development. Sustainable manufacturing
and eco-innovation: framework, practices and measurement. Synthesis Report, Paris: OECD,
2009.
SEROa Da mOTTa, R. Custos e benefcios do desmatamento na amaznia. Cincia & Meio
Ambiente, v. 32, 2005.
______. A regulao das emisses de gases de efeito estufa no Brasil. Braslia: Ipea, maio 2010 (Texto
para Discusso, n. 1.492).
SmaLE, J. et al. The impact of CO
2
emissions trading on frm profts and market prices. Climate
Policy, v. 6, n. 1, p. 31-48, 2006.
STRaSSBURG, B. et al. Reducing emissions from deforestationthe combined incentives
mechanism and empirical simulations. Global Environmental Change, v. 19, may 2009.
TOURINHO, O. a. F.; SEROa Da mOTTa, R.; aLVES, Y. Uma aplicao ambiental de um
modelo de equilbrio geral. Rio de Janeiro: Ipea, 2003 (Texto para Discusso, n. 976).
O PROTOCOLO DE QUIOTO E SUA
REGULAMENTAO NO BRASIL
Jos Domingos Gonzalez Miguez*
Adriano Santhiago de Oliveira*
Gustavo Luedemann**
Jorge Hargrave**
Desde que o Protocolo de Quioto, instrumento da Conveno-Quadro das Naes Unidas
sobre Mudana do Clima (CQNUMC) ou UNFCCC na sigla em ingls, entrou em vigor
em 2005, pases com compromissos quantifcados e obrigatrios de reduo e limitao de
emisso de gases de efeito estufa (GEE) tm demonstrado crescente interesse no Mecanismo
de Desenvolvimento Limpo (MDL), do referido protocolo, para o alcance de suas metas,
aquecendo o mercado de Redues Certifcadas de Emisses (RCE)
1
os chamados crditos
de carbono, gerados por esta atividade.
2
O termo crditos de carbono no mbito do MDL
popularmente utilizado para se referir s RCEs e do interesse do Brasil por se tratar da
unidade reconhecida no Protocolo de Quioto, do qual o pas signatrio.
A obteno das RCEs ocorre por meio de atividades de projeto de reduo de emisses
de GEEs desenvolvidas no mbito do MDL. Os pases que possuem compromissos quan-
tifcados de limitao e reduo de suas emisses de GEEs (pases desenvolvidos do Anexo
I da Conveno sobre Mudana do Clima) podem atender a parte desses compromissos
por meio da utilizao dessas RCEs. As atividades de projetos de MDL so realizadas nos
pases em desenvolvimento (no pertencentes ao Anexo I da Conveno), como o caso
do Brasil. A obteno das RCEs ocorre ao fnal de um ciclo que compreende vrias etapas,
detalhadas nas decises das conferncias das partes (COPs), da Conveno sobre Mudana
do Clima, assim como nas decises das reunies das partes do Protocolo de Quioto. Essas
decises so internalizadas no Brasil por meio das resolues da Comisso Interministerial
* Do Ministrio da Cincia e Tecnologia (MCT).
** Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais Dirur/Ipea.
1. Uma RCE equivale a uma tonelada mtrica equivalente de dixido de carbono (CO
2eq
), calculada com o uso dos potenciais
de aquecimento global (GWP, da abreviao original em ingls) defnidos no Protocolo de Quioto. O GWP constitui a mtrica
para comparar GEEs por meio da sua contribuio para o foramento radiativo cumulativo.
2. A cotao e o histrico dos preos das RCEs podem ser obtidos, entre outros, no site: <http://communities.thomsonreuters.
com/carbon/> Acessado em: 29 out. 2009.
de Mudana Global do Clima (CIMGC). De acordo com o Artigo 12.3, do Protocolo de
Quioto, sobre o MDL:
1. As partes no includas no Anexo I benefciar-se-o de atividades de projetos que resultem em redues
certifcadas de emisses e que contribuam para o desenvolvimento sustentvel desses pases.
2. As partes includas no Anexo I podem utilizar as redues certifcadas de emisses, resultantes de tais
atividades de projetos, para contribuir com o cumprimento de parte de seus compromissos quantifcados
de limitao e reduo de emisses assumidos no Art. 3
o
do Protocolo de Quioto, como determinado pela
COP na qualidade de reunio das partes desse protocolo (CQNUMC, 1998).
Para que pases sem metas de reduo possam hospedar projetos de MDL, h a necessi-
dade de que estes constituam suas autoridades nacionais designadas (AND). Neste sentido,
o Brasil foi o primeiro pas a regulamentar internamente o protocolo, designando como sua
AND a CIMGC, j estabelecida desde 1999.
3
A CIMGC publicou sua primeira resoluo
em setembro de 2003, j internalizando as modalidades e os procedimentos do MDL no
Brasil, seguindo as decises do Conselho Executivo do MDL e a legislao brasileira. As
resolues da comisso interministerial buscam internalizar as modalidades e os procedi-
mentos estabelecidos no mbito internacional, respeitando as especifcidades brasileiras.
preciso registrar que nem todos os pases partes do Protocolo j passaram por estas etapas de
regulao interna do processo de desenvolvimento de um mercado de carbono (tabela 1).
3. Criada pelo Decreto Presidencial de 7 de julho de 1999, alterada pelo Decreto de 10 de janeiro de 2006.
4. A Comisso conta ainda com outros dez ministrios, quais sejam: Ministrio do Meio Ambiente (MMA), que exerce a vice-
presidncia; Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento (Mapa); Ministrio dos Transportes; Ministrio de Minas e
Energia (MME); Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior (MDIC); Ministrio das Cidades (MCidades);
Ministrio das Relaes Exteriores (MRE); Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG); Ministrio da Fazenda
(MF); e Casa Civil da Presidncia da Repblica.
TABELA 1
Quantidades de pases que participam do Protocolo de Quioto e a sua atuao interna em relao
ao MDL
1
Regio
Pases partes do
Protocolo de Quioto
Partes que j
possuem AND
Partes com
experincia em MDL
Partes com projetos
de MDL j registrados
Pases listados no Anexo I da CQNUMC (AI) 39 30 n/a
2
19
Pases na frica 50 42 24 9
Pases no listados no Anexo I (NAI) na
sia e no Pacfco
52 38 29 26
Pases NAI da Amrica Latina e do Caribe 33 28 20 19
NAI outros 9 9 7 3
Fonte: Elaborao prpria.
Notas:
1
CQNUMC (2009).
2
O Nmero de pases partes com experincia em MDL inclui projetos em fases do ciclo do MDL anteriores ao registro na Organizao das Naes
Unidas (ONU) no foi calculado por falta de dados.
O Brasil tambm foi pioneiro na utilizao deste mecanismo, tendo o primeiro projeto de
MDL registrado na ONU, o Projeto Novagerar de Aproveitamento do Biogs de Aterro, j em
2004, portanto, antes mesmo da entrada em vigor do Protocolo de Quioto, com sua ratifcao
pela Rssia. Da mesma forma, uma metodologia de projeto brasileira foi uma das primeiras
aprovadas pelo Conselho Executivo do MDL: aterros sanitrios em Salvador (BA).
Por meio da ao como AND brasileira para o MDL, a CIMGC, cuja presidncia e
secretaria executiva cabem ao Ministrio da Cincia e Tecnologia (MCT), tem desempenhado
um papel relevante na implementao do MDL no Brasil.
4
Entre as atribuies da CIMGC, esto:
1) Emitir parecer, sempre que demandado, sobre propostas de polticas setoriais, ins-
trumentos legais e normas que contenham componente relevante para a mitigao
da mudana global do clima e para adaptao do pas aos seus impactos.
2) Fornecer subsdios s posies do governo nas negociaes da Conveno sobre
Mudana do Clima e instrumentos subsidirios de que o Brasil seja pas parte.
3) Realizar articulao com entidades representativas da sociedade civil, no sentido
de promover as aes dos rgos governamentais e privados, em cumprimento aos
compromissos assumidos pelo Brasil perante a Conveno sobre Mudana do Clima
e os instrumentos subsidirios de que o Brasil seja pas parte.
4) Defnir critrios de elegibilidade adicionais queles considerados pelos organismos da
Conveno, encarregados do MDL, previstos no Artigo 12 do Protocolo de Quioto
da CQNUMC, conforme estratgias nacionais de desenvolvimento sustentvel.
5) Apreciar pareceres sobre projetos que resultem em reduo de emisses e que sejam
considerados elegveis para o MDL, a que se refere o inciso anterior, e aprov-los,
se for o caso (MCT, 2000).
As resolues da CIMGC refetem felmente as regras do Protocolo de Quioto e as
decises das Conferncias das Partes na Qualidade de Reunio das Partes do Protocolo de
Quioto (COP/MOP). Alm disso, elas defnem a documentao a ser apresentada pelas
partes, como declaraes de conformidade com a legislao trabalhista e ambiental, e fazem
uma exigncia adicional que obriga os proponentes a darem maior transparncia e oportuni-
dade de participao a atores afetados ou interessados nos projetos especfcos. H, tambm,
a regulao do processo de aprovao dos projetos pela AND brasileira.
5
A Comisso se rene a cada 60 dias, e projetos de MDL submetidos at cinco dias teis
antes de cada reunio so apresentados para todos os membros e precisam ser analisados at
a reunio seguinte. De acordo com a Resoluo n
o
1, a CIMGC dever proferir deciso fnal
sobre o pedido de aprovao das atividades de projeto propostas no mbito do MDL at 60
dias aps a data da primeira reunio ordinria da comisso subsequente ao recebimento dos
documentos listados na referida resoluo pela secretaria executiva da comisso. A atividade
de projeto pode ser considerada segundo trs categorias, a saber: aprovada, aprovada com
ressalvas, ou em reviso.
No h um caso de rejeio de projetos, uma vez que eles j foram validados pela
Entidade Operacional Designada (EOD), instituio responsvel pela certifcao de que o
projeto est em conformidade com a regulamentao do Protocolo de Quioto. Isso demonstra
o interesse da AND brasileira em alavancar os projetos de MDL brasileiros por meio de
rigoroso controle de qualidade. O processo de avaliao das atividades de projetos de MDL
no Brasil pode ser considerado como extremamente satisfatrio. A anlise de projetos pela
Comisso leva, em mdia, um ms enquanto, na esfera da ONU, a mdia de trs meses.
5. Este artigo no visa servir de manual para interessados na submisso de projetos de MDL. Para esta fnalidade, sugere-se
aos interessados consultar o Manual para Submisso de Projetos do MDL Comisso Interministerial de Mudana Global
do Clima disponvel no site da AND brasileira <http://www.mct.gov.br/index.php/content/view/37142.html> , alm das
resolues da CIMGC e das metodologias para elaborao de projetos disponveis, respectivamente, nos sites <www.mct.
gov.br/clima> e <http://cdm.unfccc.int>
Alm desses aspectos, o processo de aprovao brasileiro considerado exemplar e
seguro pelos investidores, o que garante um valor adicional aos projetos brasileiros pela
reduo do risco regulatrio no mbito internacional. prtica usual no mercado avaliar
um projeto aprovado pela autoridade nacional brasileira como se fosse automaticamente
registrado aprovado pelas instncias reguladoras da ONU do MDL.
Todos os fatos acima descritos refetem-se nos bons preos obtidos por RCEs brasileiras
compradas antes de suas emisses no mercado futuro as chamadas Emissions Reduction
Purchase Agreement (ERPA) o que evidencia o baixo risco restante aps o processo de apro-
vao pela AND brasileira (GTZ, 2008). Assim, o processo de aprovao pela CIMGC deve
ser entendido pelos proponentes de projetos como sendo uma reviso gratuita do trabalho,
uma vez que no cobrada nenhuma taxa pelo procedimento e projetos que no cumprem
as regras da CIMGC difcilmente seriam aceitos para registro pelo Conselho Executivo do
MDL (ONU). Projetos que no cumprem as normas para o MDL podem permanecer por
muito tempo com status em reviso na AND brasileira, o que pode causar a impresso
errnea de que a tramitao dos processos lenta. A comisso estabeleceu um prazo mximo
de 60 dias sem resposta para considerar o projeto como retirado de anlise.
As exigncias para se demonstrar a contribuio do projeto para o desenvolvimento
sustentvel so claras e simples e, ao mesmo tempo, contm aspectos relevantes para garanti-la. O
Anexo III da Resoluo n
o
1 da CIMGC estabelece que os participantes do projeto devero
descrever se e como a atividade do projeto contribuir para o desenvolvimento sustentvel
no que diz respeito aos seguintes aspectos:
l contribuio para a sustentabilidade ambiental local;
l contribuio para o desenvolvimento das condies de trabalho e a gerao lquida
de empregos;
l contribuio para a distribuio de renda;
l contribuio para a capacitao e o desenvolvimento tecnolgico; e
l contribuio para a integrao regional e a articulao com outros setores
(MCT, 2003).
O proponente do projeto conta ainda com um amplo material de apoio na pgina do
MCT na internet sobre a mudana do clima que est entre as mais completas do mundo sobre
o tema. O site apresentado em quatro lnguas portugus, ingls, espanhol e francs e
conta atualmente com mais de 51 mil pginas internas. E ainda disponibiliza informaes
atualizadas, em especial sobre a Conveno, o Protocolo de Quioto e o Painel Intergover-
namental para Mudana do Clima (IPCC), na sigla em ingls, sendo um instrumento de
apoio capacitao e fonte de dados para brasileiros e inmeros visitantes virtuais de outros
pases em desenvolvimento. Segundo pesquisa feita pelo Google, a cada dez buscas realizadas
na internet sobre o tema de mudana do clima, oito so direcionadas ao site de mudanas
climticas do MCT. Portanto, esta plataforma possui uma alta relevncia para o tema, estan-
do frente de respeitados meios de comunicao da internet, tais como UOL, Globo.com,
Folha OnLine da Folha de S. Paulo e Terra. O site do MCT o mais pesquisado e acessado
quando comparado a outros sites e portais especfcos para o tema como: Instituto Nacional
de Meteorologia (INMET); Centro de Previso de Tempo e Estudos Climticos (CPTEC);
e World Wildlife Fund (WWF) etc.
Segundo dados do Balano Energtico Nacional, a participao da energia de fonte
renovvel representou 45,4% do total, o que faz com que a matriz energtica nacional seja
bastante limpa comparativamente s dos demais pases. No mundo, essa taxa de 13% e,
nos pases membros da Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico
(OCDE), de apenas 7% (EPE, 2008). A despeito de ter sua matriz energtica com forte
gerao renovvel, o Brasil o terceiro pas em nmero de projetos e o quarto em nmero
de RCEs j emitidas (CQNUMC, 2009).
Na viso do Brasil, o MDL tem obtido um sucesso relevante para o alcance de redues
de emisses reais, mensurveis e de longo prazo. Esse resultado est associado de maneira
intrnseca garantia de que essas redues de emisses sejam adicionais s que ocorreriam
na ausncia da atividade certifcada de projeto. Esse elemento constitui um dos pilares
fundamentais para garantir a integridade ambiental do Protocolo de Quioto. Constituem
evidentes contradies a esse princpio algumas propostas feitas por pases desenvolvidos no
sentido de se buscar maior fexibilizao das modalidades e dos procedimentos do MDL.
Essas alegadas fexibilizaes ou simplifcaes necessitam ser avaliadas com cautela a fm
de se evitar prejuzos integridade ambiental do Protocolo.
O MDL um mecanismo compensatrio em que redues de emisses nos pases em
desenvolvimento resultam em autorizao equivalente para mais emisses de GEEs nos pases
desenvolvidos. Para que o mecanismo seja neutro o MDL um mecanismo de soma zero
a reduo tem de ser real e mensurvel no pas em desenvolvimento, o que garantido pelo
conceito de adicionalidade. Ou seja, a reduo de emisses nos pases em desenvolvimento,
incluindo o Brasil, tem de ser adicional que ocorreria na ausncia do projeto. Assim, o uso
de lcool pela frota de automveis brasileira no pode ser considerado adicional e nem deve
resultar em autorizao de novas emisses de GEEs nos pases desenvolvidos, pois se estaria
aumentando as emisses em relao a um cenrio tendencial e agravando o aquecimento
global. Por essa razo, a defesa da integridade ambiental do Protocolo de Quioto sempre
foi um dos pilares da negociao para a delegao brasileira no mbito da Conveno. Isso
contribuiu decisivamente para ratifcar a credibilidade internacional de que os negociadores
brasileiros desfrutam no mundo hoje.
No Brasil, o MDL tem alcanado um inquestionvel sucesso. Mais de 415 projetos bra-
sileiros no mbito do mecanismo j reduzem anualmente o equivalente a aproximadamente
7,5% das emisses no forestais brasileiras apenas o reforestamento e o forestamento so
elegveis no mbito do MDL que representavam aproximadamente 45% das emisses de
GEEs em dixido de carbono (CO
2
) equivalentes do Brasil em 1994.
Em 13 de outubro de 2009, o Brasil ocupava a terceira posio em nmero de projetos
de MDL, o que equivalia a 8% do total mundial. Dos projetos registrados no Conselho
Executivo do MDL, 10% so brasileiros. Na frente do Brasil, aparecem apenas a ndia e a
China com 25% e 35% das atividades registradas, respectivamente (CQNUMC, 2009).
O potencial de reduo de emisses de aproximadamente 370 milhes de toneladas
de CO
2
equivalente (tCO
2
e), no que se refere ao primeiro perodo de obteno de crditos.
Esse perodo pode variar entre sete e dez anos. Essa reduo corresponde cerca de 6% do
total mundial no mbito do MDL. Em base anual, o potencial de reduo da ordem de
47 milhes de tCO
2
e.
Seria interessante citar ao menos dois bons exemplos que demonstram o resultado
signifcativo do MDL em termos de redues setoriais de emisses de GEEs no Brasil:
primeiro, somente cinco atividades de projetos no mbito da produo de cido adpico
e cido ntrico reduziram praticamente todas as emisses de xido nitroso (N
2
O) no setor
industrial brasileiro. Outro exemplo o fato de que 30 projetos registrados na ONU de
reduo de metano (CH4) em aterros sanitrios representam uma reduo da ordem de
55% das emisses desse gs em aterros sanitrios em 1994.
O potencial, no s do Brasil, mas do MDL como um todo, est muito alm dos
projetos apresentados e depende de um esforo de divulgao da questo do Protocolo de
Quioto e do MDL, que no simples. Tecnicamente a questo de emisses de GEEs no
faz parte do dia a dia das atividades dos potenciais proponentes de projetos de MDL e,
por defnio, o MDL deve ser uma atividade que foge do padro localmente adotado, do
chamado business as usual. Mas j podemos notar nos ltimos anos uma mudana no com-
portamento dos empreendedores brasileiros que se refete no crescente nmero de projetos
submetidos CIMGC (MCT, 2010).
No contexto atual da negociao internacional acerca do futuro do regime multila-
teral sobre a mudana do clima, o governo brasileiro tem defendido o fortalecimento do
MDL. Essa defesa se d principalmente no contexto das modalidades e dos procedimentos
correntes, o que pode ser feito por simples decises, sem recorrer a emendar o Protocolo,
sempre tendo em vista a garantia de sua integridade em matria ambiental. A discusso
do fortalecimento do MDL no deve ocorrer no mbito do Grupo de Trabalho ad hoc de
Compromissos Adicionais das Partes do Anexo I do Protocolo de Quioto Ad hoc working
group for further commitments for Annex I Parties under Kyoto Protocol (AWG-KP), mas
no processo de Diretrizes Adicionais ao MDL que j existe no contexto da COP/MOP.
Temas como reduo de custos de transao e estmulo ao MDL programtico devem ser
considerados como prioritrios nessas discusses.
H ainda elementos que potencialmente merecem apoio, mas que carecem de desen-
volvimento/aprofundamento, tais como a facilitao do acesso mais efetivo de outros pases
ao MDL; o estabelecimento de lista positiva de projetos que poderiam ser considerados
adicionais sem a aplicao de regras rgidas energia solar, elica e pequenas centrais hi-
droeltricas (PCHs) com capacidade abaixo de 5 megawatts (MW).
Como elementos que tm sido combatidos pelo governo do Brasil esto propostas que
prejudicam a integridade em matria ambiental do Protocolo de Quioto, especialmente a
fexibilizao ampla ou a remoo do conceito de adicionalidade; o MDL setorial ou qualquer
iniciativa que modifque o carter projeto a projeto do mecanismo; e a retirada do carter
soberano de cada pas quanto anlise da contribuio ao desenvolvimento sustentvel.
Por fm, espera-se que os elementos abordados sirvam, de alguma forma, a desmistifcar
ideias equivocadas quanto ao processo nacional de aprovao dos projetos de MDL. H tambm
a expectativa de que, em alguma medida, esses elementos tambm fortaleam o processo de
capacitao j estabelecido, difundindo a posio do Brasil com base nas condies e nos
fatos existentes. Com isso, espera-se tambm fortalecer e difundir em mbito internacional
a imagem e o papel de protagonista do Brasil, os quais, geralmente, no tm correspondido
imagem do pas divulgada internamente.
REFERNCIAS
CQNUMC. O Protocolo de Quioto Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre Mudana do
Clima. 1998. Disponvel em: <http://www.mct.gov.br/index.php/content/view/28739.html>
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de Janeiro, 2008, 244 p.
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o
1, de 11 de setembro de 2003 da Comisso Interministerial de Mudana
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__________. O status atual das atividades de projetos do MDL no Brasil e no mundo. 2010. Dis-
ponvel em: <http://www.mct.gov.br/index.php/content/view/30317.html#ancora> Acessado
em: 9 ago. 2010.
DO MDL S NAMAs: PERSPECTIVAS PARA
O FINANCIAMENTO DO DESENVOLVIMENTO
SUSTENTVEL BRASILEIRO
Maria Bernadete Gomes Pereira e Sarmiento Gutierrez*
1 INTRODUO
O Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL) tem tido um papel importante no f-
nanciamento de projetos que contribuem para o desenvolvimento sustentvel de pases em
desenvolvimento. Entretanto, a utilizao desse mecanismo tem sido limitada pelos elevados
custos de transao, o que se refete num mercado de crditos de carbono gerados por pro-
jetos de MDLs abaixo do seu potencial. Este reconhecimento tem originado negociaes
internacionais entre pases no mbito da Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre a
Mudana do Clima (CQNUMC) para reformar o MDL, tornando-o mais efcaz e efciente
no alcance de seu objetivo principal de promover o desenvolvimento sustentvel de pases
benefcirios. Neste contexto, surge o MDL setorial, com o objetivo de ampliar as possibi-
lidades de fnanciamento de projetos e de polticas capazes de promover o desenvolvimento
sustentvel ao mesmo tempo reduzindo a emisso de gases efeito estufa (GEEs)
Mais recentemente, o Acordo de Copenhague estabelecido na 15
a
Conferncia das
Partes (COP-15) em Copenhague, dezembro de 2009, reconhece as Nationally Appropriate
Mitigation Actions (NAMAs) como forma de aumentar a participao dos pases em desen-
volvimento no esforo de reduo das emisses de GEEs, sem que, entretanto, fosse previsto
um mecanismo de fnanciamento claro para sua implementao, nem que fosse acenada a
possibilidade de renovao do MDL aps 2012.
Neste contexto, este artigo procura enfatizar que, apesar de a urgncia de se alcanar a esta-
bilizao de GEEs impor uma participao maior dos pases em desenvolvimento como o Brasil
atravs das NAMAs, importante a manuteno do MDL assim como sua ampliao atravs
de um marco setorial, como forma de garantir o fnanciamento do desenvolvimento sustentvel
brasileiro, assim como de outros pases de nveis de desenvolvimento similares. Argumenta-se
que o MDL e as NAMAs deveriam ter carter complementar e no substituto, j que atendem
a necessidades diferentes dos pases em desenvolvimento, em particular o Brasil.
* Tcnica de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais Dirur/Ipea.
2 O PROTOCOLO DE QUIOTO E O MDL
A entrada em vigor do Protocolo de Quioto em 2005 lanou as bases para um mercado
global de carbono, constitudo por diferentes mercados regionais ou nacionais, assim como
mecanismos de projetos redutores de emisses do tipo MDL ou Implementao Conjun-
ta (IC). Os diferentes mercados divergem em vrios aspectos, destacando-se tamanho,
caractersticas de concepo, abrangncias setoriais e geogrfcas, e natureza, podendo ser
voluntrios ou no. Alguns destes mercados foram criados com o objetivo de atender com-
promissos de reduo de emisses negociados no Protocolo de Quioto, em que se insere o
MDL, enquanto outros so de natureza voluntria, como, por exemplo, o Chicago Climate
Exchange (CCX). A proliferao recente de iniciativas nacionais ou regionais no sentido de
criao de mercados de carbono atesta a elevada prioridade poltica dada a este instrumento,
como reconhecimento das suas vantagens de efcincia econmica e de instrumento indutor
inovao tecnolgica.
O mercado de carbono negocia dois tipos de ativos: i) licenas de emisso alocadas
num regime de metas e negociao (cap and trade) do Protocolo de Quioto; e ii) redues
de emisses baseadas em projetos que incluem o MDL e a IC. Por outro lado, de forma
sinttica, pode-se dizer que o mercado de carbono se encontra dividido em dois segmen-
tos: i) Quioto, liderado pela Unio Europeia (UE); e ii) no Quioto, com a liderana dos
Estados Unidos.
Apesar de algumas iniciativas j existentes, como o CCX, pode-se dizer que o mercado
de carbono foi estabelecido de forma consolidada, com o surgimento dos mecanismos de
fexibilizao do Protocolo de Quioto. Surgem dois segmentos no mercado de carbono: o
comrcio de licenas de emisso e o comrcio de crdito de reduo, gerados por projetos
redutores. O primeiro, como vimos, ocorre quando pases do Anexo I
1
ultrapassam sua
meta e comercializam este excesso como licenas de emisso para outros pases Anexo I.
A moeda utilizada para tal a Assigned Amount Unit (AAU). O segundo segmento se
origina dos mecanismos MDL e o IC. As respectivas moedas so o Certifed Emission Re-
duction (CER) ou Reduo Certifcada de Emisso (RCE) e o Emission Reduction Unit
(ERU) Unidade de Reduo de Emisso (URE). Note que, neste ltimo caso, enquanto
no ocorrer a certifcao fnal da reduo gerada por projetos pela Organizao das Naes
Unidas (ONU), o conceito relevante o ERU.
3 MDL E ASPECTOS INSTITUCIONAIS: ELEVADOS CUSTOS DE TRANSAO
Os custos de transao no contexto do Protocolo de Quioto se defnem como sendo todos
aqueles incorridos para completar a emisso de RCEs. Basicamente, trs so as fontes gera-
doras dos custos de transao: i) a preparao de documentos; ii) a validao e certifcao
pelas Entidades Operacionais Designadas (EOD) incluindo custos de monitoramento; e
iii) custos cobrados pelo Conselho Executivo do MDL e do pas anftrio.
Neste estgio, os custos de transao especfcos ao MDL para projetos que no se
enquadram na categoria de pequena escala j so elevados, tanto nas fases iniciais quanto
na de implementao. Estimativas do Banco Mundial (CEPAL, 2004) indicam um valor
mdio de US$ 270 mil referentes aos custos de um projeto somente para cumprir os reque-
rimentos tcnico-burocrticos do MDL. Isto constitui uma verdadeira barreira fnanceira
1. Os pases pertencentes ao Anexo I so aqueles com metas de reduo nas suas emisses enquanto os no Anexo I no
tm metas de reduo.
para muitos projetos, principalmente num contexto de inexistncia de fontes especfcas de
fnanciamento de capital ou que no esto sendo apoiados por um fundo de carbono. Para
os projetos de pequena escala, sujeitos a uma anlise simplifcada, estimativas similares do
Banco Mundial apontam um valor de US$ 110 mil, contribuindo para reduzir a rentabilidade
econmico-fnanceira dos projetos de MDLs
2
(ver OCDE, 2004), tambm se constituindo
numa barreira importante.
De Gouvello e Coto (2003) avaliaram os efeitos dos custos de transao nos projetos de
pequena escala e que esto sujeitos s regras simplifcadas pertinentes. Sua concluso principal
que estes custos podem variar desde US$ 23 mil a US$ 78 mil, constituindo-se numa verda-
deira barreira para a implementao de alguns projetos em pases em desenvolvimento.
Outro estudo elaborado pelo Banco Mundial estima um valor mdio de US$ 200 mil
para os custos de transao para uma amostra de 30 projetos de MDL fnanciados pelo
Prototype Carbon Fund (PCF) (CEPAL, 2004). Estes custos incluem tambm alguns itens
que so prprios do Banco Mundial, como por exemplo: i) Nota Conceito do projeto, docu-
mento do PCF que um Project Information Note (PIN) mais detalhado e documentado;
ii) o atendimento a aspectos legais prprios do banco; e iii) as verifcaes dos estudos de
impacto ambiental, fnanceiros e tcnicos compatveis com os critrios estritos adotados
pelo Banco Mundial. A tabela 1 mostra os custos de transao detalhados dos projetos de
MDL includos nesta amostra.
TABELA 1
O ciclo de projetos MDL fnanciados pelo PCf e os custos de transao
Etapas do ciclo de MDL Custos (US$)
Preparao e reviso do projeto 27.216
Estudo de linha de base e monitoramento/verifcao 61.412
Processo de validao 33.415
Negociao de acordos de compra 89.990
Total dos custos de transao 212.033
Fonte: PCF, Banco Mundial em Cepal (2004).
Outros custos adicionais incluem o valor de 2% sobre as RCEs destinados a um fundo
de adaptao gerido pelas Naes Unidas, o registro do projeto junto ao Conselho Executivo
do MDL (US$ 10 mil), comisses e honorrios de empresas consultoras e intermedirias,
destinados comercializao das RCEs (5% a 20% das RCEs) e ainda os custos de verif-
cao peridica por uma entidade operativa antes da emisso das RCEs (US$ 3 mil a US$
15 mil para cada perodo de verifcao).
Muitas vezes os fundos de carbono e outros intermedirios assumem os custos de transa-
o, para depois recuper-los com a venda das RCEs. A expectativa inicial de que os custos de
transao se reduzissem com um maior nmero de projetos de MDLs viu-se parcialmente no
atendida, devido ao grau de rejeio pelo Conselho Executivo do MDL de muitas metodologias
de linhas de base e processos de monitoramento, que j tinham sido aprovados por entidades
operacionais designadas. O efeito dos custos de transao o de aumentar signifcativamente
os custos de um projeto de MDL potencial, assim como de reduzir a oferta, considerando que
muitos projetos no saem do papel pelos custos de transao.
2. A COP-8 defniu modalidades e procedimentos simplifcados para projetos de MDLs classifcados de pequena escala: i)
energia renovvel com capacidade mxima de 15 MW; ii) efcincia energtica at o equivalente a 15 GWh; e iii) outros
projetos redutores de emisses GEEs at 15 toneladas de dixido de carbono equivalente (KtCO
2
e).
O efeito mais negativo da presena de custos de transao o de privilegiar projetos
de grande envergadura, capazes de potencialmente gerar um volume elevado de RCEs e de
manter uma rentabilidade econmico-fnanceira lquida destes custos. Em particular, projetos
relacionados a gerao eltrica e captura de metano, destruio de hidrofuorcarbono (HFC),
dentre outros, so do tipo que tendem a manter uma rentabilidade econmica no contexto
das regras do MDL. Os projetos mais penalizados pelos custos de transao, sem dvida, so
os de pequena escala, que muitas vezes no podero gerar RCEs sufcientes para cobri-los.
Deve-se acrescentar que os custos de transao se somam ao grau de risco que as redues
de emisses sejam certifcadas. A comercializao da grande parte das redues, isto , unidades
URE e no RCE, ocorre num contexto de incerteza quanto certifcao fnal dessas redues
de emisses, portanto, afetando diretamente o lado da receita esperada dos projetos, tanto
pelo lado do volume como pelo do preo dos crditos de carbono. Outros riscos no menos
importantes incluem os tradicionais, associados implementao do projeto e a seu xito; e os
tecnolgicos, econmicos e polticos. Alm dos custos de transao j mencionados, a presena
do risco em todos estes nveis tende a ser fonte de custos adicionais, reduzindo a rentabilidade
potencial do MDL (JANSSEN, 2001). Destaca-se, inclusive, o possvel resultado de o projeto
no ser realizado, o que, entretanto, no eliminaria os custos mencionados.
4 PANORAMA GERAL DO MDL E NO BRASIL
A expectativa original, expressa em documento da Cepal (2004), era de que a Amrica Latina
ocuparia um papel de liderana absoluta no mercado de MDL devido a um conjunto de
fatores, incluindo instituies adequadas aprovao de projetos e apoio governamental,
alm de uma oferta potencial de projetos bastante variada, com destaque aos projetos hi-
droeltricos, elicos, efcincia energtica, gesto de resduos, dentre outros. De acordo com
informao dos fundos de carbono PCF e Certifed Emission Reduction Unit Procurement
Tender (CERUPT), que a informao pblica mais precisa sobre este mercado, os projetos
latino-americanos representavam 31% e 48%, respectivamente, dos montantes globais de
suas carteiras mundiais, portanto, confgurando-se potencialmente como sendo a regio
mais promissora em termos de projetos de MDLs em 2003.
3

Esta expectativa rapidamente se revelou como no sendo verdadeira. Enquanto em 2002-
2003 a Amrica Latina apresentou uma participao de 40% na oferta total de carbono gerada
por projetos, e a sia 21%, no perodo seguinte, 2003-2004, esta posio de liderana j tinha
se invertido. Neste ltimo perodo, a sia respondeu por 51% da oferta total de carbono via
projetos superando a Amrica Latina, com 27% desta oferta (WORLD BANK, 2005).
Esta perda de liderana parcialmente explicada pelo tipo de projeto. Diferentemente
do perodo 2002-2003, quando os projetos mais negociados foram os de captura e destruio
de metano de aterros sanitrios, no perodo 2003-2004 o maior volume negociado refere-se
aos projetos de destruio de HFC23, frequentes na China, e que respondem por 35% do
volume total ofertado.
4

Esta posio de liderana asitica desde ento consolidou-se, a China e a ndia aparecem
como o pases responsveis por mais de 50% de projetos de MDLs. Em 2006, 61% dos vo-
lumes de crdito transacionados provinham do mercado chins, um pouco abaixo da mesma
3. Seroa da Motta et al. (2000) acertadamente no compartilhavam esta expectativa e previram uma pequena participao
para o Brasil devido ao seu menor nmero de opes de reduo de baixo custo.
4. Projetos de aterros sanitrios, ao deixar de emitir metano, cujo poder de aquecimento global 21 vezes maior que o
dixido de carbono (CO
2
), e gerao de energia a partir do biogs, tm um potencial elevado de gerao de RCEs.
participao de 73% em 2005. Segue-se a ndia em segundo lugar, com participaes de 3%
e de 12% em 2005 e 2006, respectivamente. A Amrica Latina apresentou uma participao
de 10% no mercado de MDL em 2006, correspondendo ao Brasil 4% (WORLD BANK,
2007).
No caso do Brasil, apesar de o maior nmero de projetos se concentrarem na rea
de gerao eltrica (energia renovvel) e suinocultura (64%), so os aterros sanitrios que
mais reduziro tCO
2
e, com 73 milhes de tCO
2
e a serem reduzidas no primeiro perodo
de obteno de crditos, o que representa 23% do total de reduo dos projeto brasileiros.
Este tipo de projeto apresenta elevado retorno em termos de gerao de crditos de carbono,
devido presena do metano na composio do biogs gerado.
Outra informao importante diz respeito ao tamanho do projeto. As atividades de
projeto de MDL podem ser de pequena ou larga escala e esta diviso feita atravs da
verifcao de alguns fatores, conforme defnido pelo Acordo de Marrakesh. Para efeitos
dos procedimentos necessrios aprovao dos projetos, h regras simplifcadas para os de
pequena escala, tal como defnido pelo Acordo de Marrakesh.
5
No Brasil, cerca de 55% so
considerados de larga escala. Este resultado parece sugerir que, apesar das regras simplifca-
das, os custos de transao podem estar impedindo uma utilizao maior desse mecanismo
nos projetos de pequena escala.
5 UMA VISO SETORIAL DO MDL
Existe amplo consenso sobre a necessidade de tornar o MDL um mecanismo mais efcaz no
alcance de seus objetivos originais: reduzir a emisso de GEEs e promover o desenvolvimento
sustentvel nos pases no Anexo I. Com este objetivo, na COP/MOP1,
6
de dezembro de
2005, em Montreal, tomou-se a deciso de estabelecer diretrizes adicionais relacionadas ao
MDL para melhorar a efetividade deste instrumento no alcance dos seus objetivos origi-
nais, tornando-o mais gil e reduzindo os custos de transao associados. Como vimos, os
elevados custos de transao existentes no MDL atuam no sentido de limitar signifcativa-
mente os lados da oferta e da demanda de crditos de carbono gerados a partir do MDL.
Mecanismos ampliados de crditos de carbono a nvel setorial se baseiam na mesma ideia
do MDL, estendido a um setor. As linhas de base seriam setoriais. O papel do governo
seria fundamental no sentido de prover um marco regulatrio capaz de induzir os agentes
a implementar aes que visem mitigao de GEEs.
Em Montreal, na COP/MOP1 foi aprovado o MDL programtico, permitindo que
programas ou projetos pertencentes a polticas nacionais ou regionais possam ser agrega-
dos para efeitos de gerar crditos de carbono. Dessa forma, polticas nacionais que gerem
desenvolvimento ao mesmo tempo em que reduzam emisses podem ser recebedoras de
crdito ampliados, com menores custos de transao. Inclui-se um conjunto de projetos de
pequena escala dentro de um programa, por exemplo: pequenas empresas, setor residencial
em uma localidade, programas de eletrifcao rural, transporte, entre outros. O tratamento
desses setores numa base individual no MDL seria inviabilizado pelos elevados custos de
transao do MDL, o que no ocorre de forma coletiva. De maneira ainda mais promissora,
a incluso de polticas setoriais no MDL abrir novas perspectivas de fnanciamento para o
desenvolvimento sustentvel, o que ser tratado mais adiante.
5. Ver nota de rodap nmero 10.
6. Trata-se da primeira conferncia no mbito da CQNUMC depois da aprovao do Protocolo de Quioto.
Como ilustrao do MDL programtico, o governo mineiro elaborou um projeto que
est sendo chamado de biocombustvel slido ou carvo vegetal renovvel. Consiste
do plantio de forestas de eucalipto para produzir ferro-gusa, diminuindo a presso sobre
as matas nativas. H cerca de 70 siderrgicas a carvo em Minas Gerais. Esta iniciativa
similar ao Projeto Plantar, pioneira neste tipo de projeto de MDL no Brasil. Na verso
programtica, foram includas as grandes siderrgicas do setor nesse estado, com projetos
de reforestamento agregados para efeitos do MDL (ver VALOR ECONMICO, 2009). O
ganho de escala reduz signifcativamente os custos de transao, alm de dar visibilidade
ao setor. Ainda que no tenha ocorrido a certifcao dos crditos de carbono, o sucesso do
Projeto Plantar, principalmente no tocante metodologia aprovada, um fator que reduz
o risco de rejeio, ainda que no garanta totalmente a certifcao fnal.
Outra ampliao promissora do MDL para os pases em desenvolvimento refere-se
possibilidade de implementar polticas promotoras de desenvolvimento sustentvel e
tambm redutoras de emisses. Na COP/MOP1, em dezembro de 2005, esta proposta
no foi aprovada no mbito da CQNUMC em Montreal. Entretanto, esta proposta tem
ganhado fora e muito provavelmente as negociaes futuras sero baseadas em um marco
setorial incluindo polticas. Neste sentido, algumas iniciativas j foram lanadas e o pas
que esperar a aprovao formal estar perdendo oportunidades de parcialmente fnanciar
seu desenvolvimento sustentvel com crditos de carbono.
Refetindo um esforo de se adaptar s mudanas para um MDL setorial mais amplo,
a China, por exemplo, lanou um programa para reduzir o uso de energia pelas 100 maiores
empresas atravs do aumento da efcincia energtica no setor industrial, com uma meta de
reduo de 20% no consumo de energia por unidade do produto no perodo 2006-2010.
7
Outras iniciativas incluem o trabalho conjunto entre a International Energy Agency (IEA) e o
Banco Mundial com o objetivo de estabelecer indicadores do tipo benchmark para a efcincia
energtica para o Brasil, China, ndia, Mxico e frica do Sul (ver WORLD BANK, 2006).
Estas iniciativas se constituem em passo inicial para a implementao de um MDL setorial
amplo. H que ser destacado que um marco setorial no incompatvel com um MDL base-
ado em projetos como unidade de anlise ou um grupo de projetos similares. Para o MDL se
tornar um instrumento de maior relevncia tanto para os pases em desenvolvimento quanto
para o prprio combate efcaz ao efeito estufa, esta ampliao se torna necessria.
Esta perspectiva de um MDL setorial compatvel com mltiplos objetivos, com o
propsito fnal de tornar as aes de combate ao efeito estufa mais efetivas e efcazes. Numa
segunda instncia, torna-se crucial criar as bases para um MDL mais abrangente e que possa ir
ao encontro dos objetivos de desenvolvimento sustentvel dos pases em desenvolvimento, alm
de promover bases para uma transferncia de tecnologia efetiva. Um marco setorial permitiria
identifcar metas de reduo na emisso de GEEs compatveis com objetivos de desenvolvimento
sustentvel em pases em desenvolvimento. A adoo de polticas de desenvolvimento com
objetivos tambm ambientais poderia ser um instrumento importante para engajar os pases
em desenvolvimento no esforo de mitigao nas emisses, ao mesmo tempo contribuindo
ao seu desenvolvimento sustentvel fnanciado por potenciais crditos de carbono. Deve ser
enfatizado que, nas negociaes climticas aps 2012, as presses sero elevadas para que pases
como Brasil, China e ndia participem no esforo de reduo de emisses. Um MDL setorial
7. Este papel pr-ativo do governo chins, se antecipando aos fatos, sem dvida que um fator para explicar a posio de
liderana da China no MDL.
amplo poderia ser um instrumento importante para que os objetivos de desenvolvimento
sustentvel sejam alcanados com a simultnea reduo na emisso de GEEs.
Um MDL setorial estendido incluso de polticas setoriais ampliaria enormemente a
possibilidade de gerar crditos de carbono setoriais, o que benefciaria pases em desenvolvi-
mento, em particular o Brasil. Isto signifca que o mecanismo de gerar crditos de carbono
ocorreria para vrias fontes de emisso pertencentes a um setor econmico. Todas as estats-
ticas relevantes para a gerao de crditos de carbono passam a ter uma agregao setorial.
Em um segundo passo, a questo de como distribuir os crditos gerados setorialmente para
fontes individuais se colocaria. Os crditos de carbono poderiam ser gerados a partir de
polticas, de mudanas em indicadores ambientais, ou de um sistema de mercado do tipo
cap and trade (ver OCDE, 2006). Estas trs opes so apresentadas no que se segue:
1) Crditos gerados a partir de polticas: os crditos a serem obtidos seriam medidos
com base nas redues de emisses resultantes de polticas determinadas. Requer-se,
neste caso, uma avaliao cuidadosa da contribuio da poltica em questo efetiva
reduo de emisses. Uma enorme vantagem nesta opo permitir que projetos e
setores que no teriam acesso ao fnanciamento de carbono por motivos diversos,
por exemplo, os elevados custos de transao, possam ter este acesso.
2) Crditos gerados a partir de indicadores: o indicador linha de base seria defnido
como emisses divididas por uma unidade mtrica estabelecida, refetindo a nvel de
atividade do setor (por exemplo, toneladas de ao ou alumnio, consumo de energia
etc.). Um setor teria crditos de carbono se conseguisse alcanar um indicador de
emisses a uma taxa abaixo daquele determinado pela linha de base.
3) Crditos gerados a partir de uma meta de reduo fxa (ou cap and trade): um setor
se tornaria potencial recebedor de crditos se suas emisses alcanassem um volume
menor da meta estabelecida.
Estas trs opes anteriores compartilham aspectos comuns. O primeiro aspecto im-
portante diz respeito ao estabelecimento de uma linha de base, referncia sobre a qual as
redues sero medidas. Outra questo importante se refere prpria defnio do setor.
Igualmente relevante, os aspectos referentes aos mecanismos de monitoramento e verifcao.
Pode-se afrmar que estes aspectos comuns s trs opes de crditos setoriais devero receber
o tratamento adequado. Vimos os elevados custos de transao no caso de projetos de MDLs;
a comunidade internacional deve trabalhar para que as lies aprendidas com a operao do
MDL se refitam na criao de um sistema de crditos setoriais efcaz e efciente.
De acordo com a perspectiva brasileira, segundo a qual, por questes de equidade, o Brasil
no deve ter metas de reduo de GEEs que possam comprometer seu processo de desenvolvi-
mento, a gerao de crditos de carbono setoriais deve ocorrer desde que haja compatibilidade
entre seu crescimento/desenvolvimento e metas de redues setoriais de GEEs.
A expanso do MDL de projeto para um setor pode ocorrer pela implementao de
um ou mais Planos Municipais de Desenvolvimento Sustentvel (PMDS) em setores eco-
nmicos a um nvel nacional ou regies determinadas (ver SARAMIEGO; FIGUERES,
2002; SCHIMIDT et al., 2004). Desta forma, cria-se um forte incentivo para implementar
mudanas para polticas que promovam o desenvolvimento sustentvel com claros benefcios
ambientais. Por outro lado, ocorreria a reduo dos custos de transao, que atualmente
atua como um fator impeditivo para muitos projetos e/ou empresas.
6 DO MDL SETORIAL S NAMAs
O Plano de Ao de Bali, introduzido na COP de 2007, estabeleceu o conceito de NAMAs,
que se traduzem nas aes de mitigao dos pases em desenvolvimento que ocorreriam de
forma Measurable, Reportable, Verifable (MRV) e que poderiam, mas no necessariamente,
ser objeto de fnanciamento pelos pases do Anexo 1. A concepo das NAMAs tem como
uma das suas origens o reconhecimento que pases em desenvolvimento devem participar
no esforo de reduo nas emisses de GEEs, o que, no ocorrendo, poderia colocar em
risco qualquer acordo de reduo de emisses.
As NAMAs deveriam apresentar as seguintes caractersticas:
ter como resultado a reduo nas emisses de um pas a mdio e longo prazo adicional
situao do que teria ocorrido atravs do mercado de carbono; e
mostrar-se consistentes com as prioridades e os objetivos de desenvolvimento sus-
tentvel de um pas.
Idealmente, portanto, as NAMAs se identifcam com as estratgias nacionais concebidas
com o objetivo principal de alcanar elevadas redues nas emisses de GEEs e que teriam
como consequncia a reduo da intensidade de carbono da economia a mdio e longo
prazos. Cabe ressaltar que a defnio das NAMAs ampla o sufciente para tambm abarcar
aes que ocorreriam por motivaes de outra natureza, mas que resultam em redues de
emisses de forma importante.
Finalmente, as NAMAs deveriam incluir polticas e medidas em todos os setores de
elevado potencial de mitigao. Tambm podem ocorrer em diferentes nveis e escalas de
ao: nvel de projeto, setor, ou ainda nvel programtico ou nacional, constituindo-se em
um marco para integrar aes visando reduo do carbono em uma economia ou por outras
motivaes, todas gerando crditos de carbono O artigo de Seroa da Motta neste Boletim
apresenta as NAMAs no caso brasileiro.
7 CONCLUSES
Num primeiro plano, pode-se concluir que possvel melhorar o desempenho do mer-
cado de MDL simplifcando os procedimentos de registro para reduzir o seu alto custo,
fexibilizando o critrio de adicionalidade legal, fnanceira e de agregao de co-benefcios.
Poderia ser pensada tambm a incluso das atividades Land-Use, Land-Use Change and
Forestry (LULUCF) no que se refere a ampliao e incluso das atividades de forestamento
e reforestamento.
Num segundo nvel, mostrou-se que as NAMAs convergem em muitos aspectos com
as caractersticas do MDL setorial, que visavam originalmente ampliar os benefcios deste
ltimo com a reduo dos custos de transao. Entretanto, h uma importante diferena no
que diz respeito ao fnanciamento: as NAMAs podem ou no ser fnanciadas pelos pases
Anexo I enquanto o MDL tem como foco o fnanciamentos por pases Anexo I.
Na COP-15, no se avanou no campo da renovao do MDL ps-2012 nem na sua
expanso atravs de um marco setorial. Trata-se de uma oportunidade perdida, j que o MDL
tem tido um papel importante no fnanciamento de projetos inovadores e emblemticos.
Por outro lado, no se logrou defnir em que circunstncias as NAMAs poderiam ser objeto
de fnanciamento por parte dos pases Anexo I. Idealmente, sob o ponto de vista dos pases
em desenvolvimento, as negociaes deveriam caminhar para a renovao e ampliao do
MDL, assim como para a defnio das condies sob as quais haver fnanciamento para
as NAMAs, sem que elevados custos de transao estejam presentes. Inconcebvel seria que
as negociaes futuras no lograssem nenhum dos dois objetivos. Neste caso, o princpio
das responsabilidades comuns mas diferenciadas no estar sendo atendido, em fagrante
contradio com toda a concepo da CQNUMC at aqui adotada.
REfERNCIAS
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y El Caribe: balance y perspectivas. Santiago de Chile, 2004.
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DE COPENHAGUE A CANCN:
DVIDAS E EXPECTATIVAS
Sergio Barbosa Serra*
1 INTRODUO
Seis meses passados, ruminam-se ainda os resultados (ou no resultados, dependendo do
ponto de vista) da 15
a
Conferncia das Partes (COP-15) da Conveno-Quadro das Naes
Unidas sobre Mudana do Clima (CQNUMC), de Copenhague.
2 O QUE SE ESPERAVA DE COPENHAGUE?
A COP-15 e tambm a 5
a
Reunio das Partes do Protocolo de Quioto (CMP-5) deveria
ter sido a culminao do chamado Mapa do Caminho de Bali, adotado na COP-13/CMP-3.
Por este, uma negociao em dois trilhos deveria levar a Copenhague:
1) adoo de novas metas de reduo de emisses pelos pases do Anexo I da Con-
veno (desenvolvidos) referentes ao segundo perodo de compromisso (ps-2012)
do Protocolo de Quioto.
2) implementao do Plano de Ao de Bali, mediante um acordo ou um conjunto de
decises legalmente vinculantes, que, por sua vez, abrangessem, essencialmente:
1
a) as metas de reduo de emisses do pas desenvolvido no membro do Protocolo
de Quioto (os Estados Unidos); e
b) as aes de mitigao a serem empreendidas por pases em desenvolvimento, com
apoio fnanceiro e tecnolgico por parte dos pases desenvolvidos.
Como se sabe, isto no ocorreu, pelo menos no dessa forma, ou, muito menos, com o
nvel de ambio que seria desejvel luz das recomendaes do Painel Intergovernamental
sobre Mudanas Climticas Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC).
3 O QUE SE OBTEVE EM COPENHAGUE?
O resultado mais palpvel da COP-15 foi o chamado Acordo de Copenhague (Copenhagen
Accord). Trata-se de documento essencialmente poltico, com compromissos dessa natureza
(poltica), mas no vinculantes do ponto de vista jurdico-legal (legally binding).
* Embaixador Extraordinrio para Mudana do Clima, do Ministrio das Relaes Exteriores (MRE).
1. Na rea de mitigao. O Plano de Ao de Bali trata tambm, com igual prioridade, de adaptao, de fnanciamento, de
transferncia de tecnologia, e de uma viso compartilhada de longo prazo sobre o combate mudana do clima.
O documento, conforme amplamente divulgado na poca, foi negociado s pressas,
entre um nmero reduzido mas representativo dos diferentes grupos ou blocos negociado-
res de lderes mundiais,
2
praticamente ao apagar das luzes da conferncia. O Brasil tomou
parte ativa dessas negociaes, com envolvimento direto do prprio presidente Lula.
Posteriormente, um grande nmero de pases aderiu ao Acordo o total, at o comeo
de junho do corrente ano, j atinge 121. Entretanto, como se sabe, o documento no obteve
consenso no plenrio fnal da conferncia
3
e, portanto, no pode ser adotado como deciso
formal da COP-15. A soluo a que se chegou, ento, foi uma deciso da COP no sentido
de tomar nota do Acordo.
4

O Acordo de Copenhague constitui importante passo adiante nas rduas negociaes
sobre o futuro do regime internacional do clima. , contudo, incompleto e, sobretudo,
menos ambicioso do que o que se esperava como resultado da COP-15.
Incompleto por qu? Por vrias razes, entre elas porque s parcialmente trata da
implementao dos pontos bsicos do Plano de Ao de Bali. Mas, talvez principalmente,
porque se omite quanto continuidade do Protocolo de Quioto.
E por que pouco ambicioso? Sobretudo porque as metas de reduo de emisses inscritas
no Acordo pelos pases desenvolvidos do Anexo I esto muito aqum das recomendaes do
ltimo (4
o
) Relatrio de Avaliao Fourth Assessment Report (AR4), de 2007 do IPCC para
esses pases, que so de uma reduo de 25% a 40% com relao ao ano-base de 1990.
No deixa, contudo, o Acordo de Copenhague de representar um passo importante no
contexto das negociaes do clima. Na rea de mitigao, h nele, alm das metas dos pases
desenvolvidos (pouco ambiciosas verdade, como mencionado acima), o registro de aes
de mitigao, por parte de pases em desenvolvimento, tendentes a diminuir o crescimento
de suas emisses com relao a um cenrio de business as usual. Trata-se da primeira vez,
no regime internacional do clima, que pases em desenvolvimento adotam concretamente
tais compromissos. Esse registro, por outro lado, remete ao subpargrafo 1(b)(ii) do Plano
de Ao de Bali, que prev aes mensurveis, reportveis e verifcveis (MRV) por parte
desses pases. , de certa forma, a implementao ampliada do 1(b)(ii), que no menciona
explicitamente queda da curva de crescimento. Visto por outra tica, contudo, o registro, no
Acordo de Copenhague, dessas aes de mitigao por pases em desenvolvimento constitui
rplica incompleta do Plano de Ao de Bali, j que, no citado Acordo, no h a vinculao
necessria entre tais aes e o apoio fnanceiro e tecnolgico para sua implementao, como
previsto no subpargrafo 1(b)(ii).
Devem-se ainda mencionar as disposies fnanceiras do Acordo de Copenhague. Alm
de cobrir a questo do fnanciamento de longo prazo mitigao e adaptao em pases
em desenvolvimento, o Acordo introduz a fgura do fnanciamento fast start, destinado a
necessidades mais imediatas no curto prazo, entendido como tal o perodo 2010-2011-2012.
Os nmeros indicados no Acordo para esses fnanciamentos (US$ 30 bilhes para os trs
anos do fast start e US$ 100 bilhes anuais em 2020) so considerados insufcientes pelo
G-77+China. H que se reconhecer, contudo, que no se trata de valores desprezveis.
2. Representando de 25 a 30 pases.
3. Manifestaram-se no plenrio contra a adoo do Acordo de Copenhague seis pases: Bolvia, Cuba, Nicargua, Sudo,
Tuvalu e Venezuela.
4. Deciso n
o
2/CP.15.
4 EXPECTATIVAS PARA A COP-16
Um dos problemas que levaram a uma sensao de frustrao em Copenhague estava, tal-
vez, no excesso de expectativas, particularmente da opinio pblica mundial, quanto aos
resultados que poderiam ser obtidos na conferncia.
A complexidade do assunto e, sobretudo, do processo negociador em si, sujeito a
diversas variveis e incgnitas (a crise econmica de 2008 e a atual, do euro; as incertezas
quanto tramitao do Climate and Energy Bill no Senado norte-americano, por exemplo)
fazem com que o cenrio que se afgura mais provvel no momento seja o da concluso das
presentes negociaes somente na COP-17, na frica do Sul, no fnal de 2011.
Por conseguinte, para evitar, em Cancn, frustrao semelhante de Copenhague,
conviria atenuar, de certa forma, as expectativas quanto aos resultados da conferncia.
Mas h que se ter cuidado com o signifcado de atenuar. No podemos simplesmente
mirar no horizonte da COP-17/frica do Sul e fazer de Cancn uma nova verso da COP-14,
de Poznan (2008), que, por ser uma conferncia intermediria entre a COP-13/Bali e a
COP-15/Copenhague, nada decidiu de relevante.
H que se concluir, portanto, algo em Cancn, ainda que no seja o resultado fnal
das negociaes.
Ainda prematuro prever o que, concretamente, poderia resultar da COP-16. Mas, s
para fcar num exemplo, seria altamente relevante que j se pudesse iniciar a implementao
do compromisso de fnanciamento de curto prazo (fast start) inserido no Acordo de Cope-
nhague lembrando, inclusive, que o trinio previsto para o desembolso de tais recursos
inclui o corrente ano de 2010.
Iniciativa nesse sentido, ansiosamente esperada sobretudo por aqueles pases, entre
os em desenvolvimento, que so mais vulnerveis aos efeitos da mudana do clima e, con-
sequentemente, mais necessitados de recursos para adaptao , muito poderia contribuir
para a credibilidade do processo negociador e para a recuperao da confana no mesmo.
5 O CAMINHO PARA CANCN
Na sequncia de Copenhague e em decorrncia da deciso mais importante adotada pela con-
ferncia
5
as negociaes foram recolocadas nos dois trilhos oriundos do Mapa do Caminho
de Bali: os Grupos de Trabalho ad hoc relativos Conveno e ao Protocolo Ad Hoc Working
Group on Long-term Cooperative Action under the Convention (AWG-LCA) e Ad Hoc Working
Group on Further Commitments for Annex I Parties under the Kyoto Protocol (AWG-KP).
Por outro lado, a inexistncia legal do Acordo de Copenhague (do qual, recorde-se,
s se tomou nota na plenria de encerramento da COP-15), impede que o Acordo, em si,
seja considerado um texto-base para as negociaes. Assim, o que se est procurando fazer,
desde a reunio de junho ltimo dos AWGs, em Bonn, trazer clusulas do Acordo para o
texto que serve de base s negociaes do trilho da Conveno (AWG-LCA).
A negociao do texto, contudo, s dever realmente deslanchar a partir da prxima
reunio dos AWGs, no incio de agosto, ainda em Bonn. (H que se lembrar que a primeira
reunio dos AWGs ps-Copenhague, em abril passado, tambm em Bonn, foi muito breve
trs dias e dedicou-se to-somente a defnir um programa de trabalho para o ano).
5. Deciso n
o
1/CP.15 e seu espelho no mbito do Protocolo de Quioto, a Deciso n
o
1/CMP.5.
O caminho, tudo indica, ser rduo, tanto pelas desconfanas geradas, entre algumas
partes, pelo desfecho fnal de Copenhague, considerado por estas como fruto de um pro-
cesso negociador excludente e pouco transparente, como pelo pouco tempo que resta de
negociao at Cancn: em termos de reunies formais, de presena universal, s mais a de
agosto (Bonn) e outra em outubro, na China, em data ainda a defnir. O Mxico convocar,
ainda, a Pr-COP de praxe, no ms anterior a Cancn. Mas esta, de nvel ministerial, se
restringe a um nmero menor de pases convidados.
Nessas condies, assumem especial importncia, como contribuio ao processo
negociador, as reunies informais de consultas, de geometria varivel. O Mxico, na
qualidade de presidente da prxima COP, vem promovendo vrias desde o incio do ano.
No intuito de promover uma coordenao mais estreita entre seus membros, o grupo
Brasil, frica do Sul, ndia e China (BASIC) tem-se reunido tambm: em Nova Dli e na
Cidade do Cabo no primeiro semestre; no Rio de Janeiro, no fm de julho, e em Pequim,
possivelmente em outubro.
6 DVIDAS E INCERTEZAS
Tanto quanto a defnio de nmeros que representem um resultado ambicioso e equitativo,
o grande desafo das presentes negociaes a construo de um consenso entre as partes,
o que passa necessariamente pela recuperao da confana perdida no processo por parte,
sobretudo, dos pases que se opuseram formalmente ao Acordo de Copenhague.
Outra incerteza que paira sobre o processo refere-se continuidade do Protocolo
de Quioto.
O respectivo trilho de negociao, o AWG-KP, vem, como se sabe, avanando com
muita difculdade. Alguns pases conspiram abertamente contra a continuidade do Pro-
tocolo. A Unio Europeia, tradicional aliada do G-77+China nos esforos pela sua ma-
nuteno, vem mostrando, recentemente, ambiguidade a respeito. importante ressaltar
que o Protocolo de Quioto o nico documento legalmente vinculante que temos para
abrigar as metas de reduo de emisses por parte dos pases desenvolvidos. A simples
transferncia dessas metas para um documento como o Acordo de Copenhague, carente,
entre outros elementos, de mecanismos de compliance, no constituiria soluo satisfatria
para a luta contra a mudana do clima.
Incerteza que vem determinando a lentido das negociaes, em especial quanto real
defnio de metas pelos demais pases desenvolvidos, tambm o prolongado (e, de resto,
de desfecho incerto) processo de tramitao da legislao sobre energia e mudana do clima
no Senado dos Estados Unidos.
Todos esses dados apontam para a difculdade de se concluir, j em Cancn, as pre-
sentes negociaes.
7 O BRASIL NO CAMINHO DE CANCN... E ADIANTE
A posio do Brasil, nesta conjuntura das negociaes, confortvel. Nossos compromissos,
traduzidos no elenco de aes de mitigao que apresentamos em Copenhague, so ambi-
ciosos e obtiveram amplo reconhecimento internacional.
A partir dessa posio, estamos vontade para cobrar, dos nossos parceiros na negocia-
o, mais engajamento e mais ambio. Por outro lado, o Brasil dever continuar a exercer,
como sempre procurou fazer desde os primrdios das discusses sobre o clima, papel de
ponte entre os grupos negociadores e de criador de solues inovadoras que permitam
romper impasses. Seguimos, portanto, rumo a Cancn (e, depois, COP da frica do
Sul) com a mesma disposio que nos fez um dos principais atores deste rduo processo de
negociao.
ANLISE DAS METAS DO ACORDO DE
COPENHAGUE
Ronaldo Seroa da Motta*
1 INTRODUO
Os atuais nveis de concentrao de gases de efeito estufa (GEEs) j so preocupantes e os
cientistas estimam que a temperatura mdia do planeta pode se elevar entre 1,8 C e 4,0 C
at 2100, o que causaria uma alterao completa no meio ambiente (IPPC, 2007). Estudos
postulam que so economicamente justifcveis os gastos com mitigao dessas emisses para
que a temperatura mdia do planeta no suba acima de 2 C (ver STERN, 2006).
Foi com essa urgncia que os pases signatrios da Conveno do Clima se reuniram
entre 7 e 18 de dezembro de 2009, em Copenhague, Dinamarca, na sua 15
a
Conferncia
das Partes (COP-15) com uma agenda ambiciosa em termos de compromissos e metas por
parte dos pases desenvolvidos, contribuies voluntrias dos pases em desenvolvimento
com respectivo aporte de recursos por parte dos pases desenvolvidos.
O resultado alcanado fcou muito aqum dos objetivos postulados. Um novo acordo
que fosse vinculante a todos os signatrios no foi concretizado, tendo sido possvel somente a
assinatura do chamado Acordo de Copenhague. Esse texto analisar os principais aspectos das
metas notifcadas no Acordo de Copenhague e as suas implicaes para as negociaes futuras.
2 OS ACORDOS GLOBAIS DO CLIMA
Durante a Conferncia das Naes Unidas para o Meio Ambiente e o Desenvolvimento,
realizada em 1992 no Rio de Janeiro (CNUMAD, ou Rio-92), foi adotada a Conveno-
Quadro das Naes Unidas sobre Mudana do Clima (CQNUMC) United Nations Framework
Convention on Climate Change (UNFCCC) da Organizao das Naes Unidas (ONU),
ou apenas Conveno, como doravante se denominar neste texto.
1
A Conveno um acordo
internacional, j assinado por 192 pases, que estabelece objetivos e regras para combate ao
aquecimento global. Entre estes objetivos e regras esto as aes de mitigao para reduo
de emisses e as de adaptao s mudanas climticas que forem inevitveis.
* Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Setoriais, de Inovao, Regulao e Infraestrutura
DISET/Ipea.
1. Alm da Conveno do Clima, foram adotadas tambm na Conferncia a Conveno da Diversidade Biolgica e a do
Combate Desertifcao.
Como a concentrao atual dos GEEs acima dos nveis naturais resultante de ativi-
dades econmicas passadas, adotou-se na Conveno o princpio da responsabilidade comum
porm diferenciada.
Esse princpio reconhece que a responsabilidade de cada pas diferenciada, em virtude
da contribuio das suas emisses passadas na variao da temperatura do planeta. Dessa
forma, fcou estabelecido na Conveno que os pases desenvolvidos liderariam os esforos
globais e, portanto, assumiriam compromissos para limitar as suas emisses e assistir nas
aes de mitigao e adaptao de pases mais vulnerveis.
2
Assim, se reconhecia tambm a
necessidade de garantia do crescimento econmico dos pases em desenvolvimento.
Esses compromissos s foram efetivamente estabelecidos em 1997, quando foi assinado
o Protocolo de Quioto (PQ), por meio do qual 37 pases desenvolvidos e economias em
transio
3
se comprometiam a reduzir, em conjunto, em 5,2% suas emisses em relao ao ano
de 1990. As metas de cada pas foram tambm diferenciadas, cabendo metas superiores aos
pases integrantes da Unio Europeia (UE), ao Japo, aos Estados Unidos e ao Canad.
4

Visto que h enormes diferenas de custos de mitigao entre os pases, as empresas
daqueles citados no pargrafo anterior poderiam atingir suas metas por aes que fossem
realizadas em outros, por meio de um mercado de direitos ou certifcados de emisso de
carbono. Para aumentar o custo-efetividade das aes de mitigao e encorajar a participao
dos pases em desenvolvimento, que no tm metas de reduo, o PQ defniu ento trs
mecanismos de fexibilizao para compra e venda de unidades de reduo entre pases e
empresas, a saber:
l mercados de cotas de carbono para transaes entre pases desenvolvidos; e
l mecanismos baseados em projetos: implementao conjunta (IC) joint implementation
(JI) , entre pases desenvolvidos, e mecanismo de desenvolvimento limpo (MDL)
clean development mechanism (CDM) entre pases desenvolvidos e pases em
desenvolvimento.
Enquanto o mercado de carbono e IC so instrumentos que aumentam o custo-
efetividade entre pases com metas, o MDL permite este ganho de efcincia com transaes
entre pases com metas e pases sem metas.
5

Embora o PQ tenha sido um incio de colaborao global, as metas de reduo com as quais
os pases ricos se comprometeram, alm de insufcientes para reverterem a tendncia de aumento
de concentrao de gases na atmosfera, at agora no esto sendo totalmente cumpridas.
6

Ademais, mantidos o padro e o nvel da taxa de crescimento, pases como China,
ndia e Brasil logo tero uma responsabilidade importante e, sem a contribuio deles, uma
ao global rpida e efcaz ser muito mais difcil.
2. Vulnerabilidade devido ao nvel de renda muito baixo e/ou a magnitude e extenso dos impactos das mudanas climticas.
H inclusive uma aliana, The Alliance of Small Island States (AOSIS), reconhecida pela Conveno.
3. Os pases desenvolvidos listados no Anexo I da Conveno que aparecem em sua quase totalidade no Anexo B do PQ e
que, desde ento, so denominados pases do Anexo I.
4. Os Estados Unidos acabaram por no ratifcar o PQ.
5. Para uma discusso desse mecanismo no contexto brasileiro, ver Seroa da Motta (2002).
6. Considerando que o primeiro perodo de compromissos do PQ expira em 2012, apenas os pases da Comunidade Europeia,
em seu conjunto, que esto conseguindo atingir suas metas.
l Essa realidade j estava reconhecida no Plano de Ao de Bali aprovado na COP-13
indicando a agenda da COP-15 que poderia ser assim resumida: compromissos e
metas mais ambiciosos por parte dos pases desenvolvidos, que poderiam almejar
redues de at 40% em 2020 e 80% em 2050;
l contribuies voluntrias dos pases em desenvolvimento, as quais sejam monito-
rveis, reportveis e verifcveis; e
l aporte de recursos por parte dos pases em desenvolvimento para fnanciamento
dessas contribuies voluntrias e para assistncia em aes de adaptao.
O resultado alcanado fcou muito aqum dos objetivos postulados. Um novo acordo
que fosse vinculante a todos os signatrios no foi concretizado, tendo sido possvel so-
mente a assinatura do chamado Acordo de Copenhague. Neste acordo, todavia, ratifca-se
o compromisso de se limitar o aumento de temperatura em 2,0 C e de se apresentarem
comunicaes das emisses nacionais de dois em dois anos.
Embora a adeso seja ampla entre os signatrios da Conveno,
7
o Acordo de Copenha-
gue apenas uma resoluo da COP-15 e no um tratado e, portanto, as metas nacionais
l notifcadas, mesmo que fossem sufcientes para a consecuo dessa trajetria de 2,0 C,
no sero obrigatrias ou vinculantes Conveno.
A falta de um acordo com metas de emisses e de fnanciamento em Copenhague
frustrou fortemente aqueles que acreditaram que a COP-15 seria um incio de uma nova
era para o combate ao aquecimento global.
3 AS METAS DO ACORDO DE COPENHAGUE
Embora o Acordo de Copenhague traga metas nacionais, essas, alm de vinculadas a um
possvel novo acordo global vinculante, ainda adotam mtricas no comparveis.
Para coordenao do esforo global seria ideal que a mtrica dos compromissos na-
cionais fosse comparvel. A mtrica que oferece melhor capacidade de monitoramento e
verifcao aquela que indica um percentual de reduo relativo s emisses de um certo
ano-base j inventariado, o que permite estimar um oramento de emisses futuras que re-
sulte no aumento de temperatura at o limite defnido no acordo realizado. As redues de
emisses voluntrias dos pases em desenvolvimento, cuja mtrica baseada em um desvio
de uma tendncia de emisses futuras, no permitem que se faa um oramento preciso,
pois dependem de um cenrio-base hipottico no verifcvel.
8
Por ltimo, h as metas de
intensidade de dixido de carbono (CO
2
) por unidade de renda (setorial ou per capita) que
no especifca diretamente um oramento e sim uma relao tcnica.
Os grandes poluidores, portanto, divergiram nas suas mtricas notifcadas ao Acordo
de Copenhague. Conforme mostra a tabela 1, os pases desenvolvidos tiveram que seguir
a mtrica do PQ e adotaram redues percentuais em relao a um ano-base inventariado,
tal como se adotou no PQ, mas quase sempre com salvaguardas quanto existncia de um
acordo global vinculante com a participao de todos os grandes poluidores.
Por exemplo, a Comunidade Europeia que, por motivos histricos no associados ao
aquecimento global adotou um modelo de crescimento com energia cara ou renovvel e,
portanto, j numa trajetria de baixo carbono, quer metas quantitativas claras e a participao
7. Ver lista completa e atualizada em <http://unfccc.int/home/items/5262.php>.
8. A verifcao somente seria possvel se o desvio fosse medido tendo como referncia um ano-base inventariado.
de outros pases. Dessa forma, notifcou uma meta de reduo nas emisses de GEEs para
2020 de 20% em relao a 1990 que poderia se elevar para 30% dependendo dos montantes
que vierem a ser compromissados pelos outros grandes poluidores.
9

9. Houve em julho de 2010 uma iniciativa dos ministros do meio ambiente da Gr-Bretanha, Frana e Alemanha em sugerir
a adoo de 30% sem condicionantes.
10. Inferior inclusive quela que no ratifcaram no PQ.
11. Lei da Energia Limpa nos Estados Unidos (Waxman-Markey Bill) aprovada na Cmara em 2009 e o seu recente substitutivo
(The American Power Act ou The Kerry & Lieberman Bill) enviado ao Senado. Essa legislao objetiva primeiramente a segurana
energtica ao reduzir a dependncia de importaes da matriz energtica americana, com base em gastos macios em
pesquisa e desenvolvimento (P&D) e em energias limpas/alternativas, e cria um mercado de carbono.
12. Pases que no tm metas no PQ (no Anexo 1).
13. Para uma anlise mais detalhada dessas metas, ver, por exemplo, Seroa da Motta (2010).
TABELA 1
Metas do Acordo de Copenhague dos pases desenvolvidos
Pases Metas de reduo de emisses para 2020 (%) Ano-base
Austrlia 5 a 15 2000
Canad 17 2005
Comunidade Europeia 20 a 30 1990
Japo 25 1990
Noruega 30 a 40 1990
Estados Unidos 17 2005
Rssia 15-25 1990
Fonte: UNFCCC (http://unfccc.int/home/items/5262.php).
O Japo, com uma meta ambiciosa de reduo em 25% para 2020 em relao a 1990,
tambm a condicionou participao dos grandes poluidores.
Os Estados Unidos se comprometeram com uma meta tmida de 17% em relao a
2005, mas que poderia chegar a 30% em 2025, 42% em 2030 e 83% em 2050.
10
Em todo
caso, a implementao desses compromissos depender de aprovao do Senado americano
onde o debate questiona desde os efeitos na competitividade da economia at a evidncia
do aquecimento global.
11
Os pases em desenvolvimento que esto fora do PQ
12
adotaram mtricas distintas,
na forma de desvios de tendncia, para fexibilizar suas emisses futuras, tal como a tabela 2
mostra para alguns deles.
Por exemplo, o Brasil que, alm da sua matriz limpa, tem obtido xito no controle
do desmatamento, pode se compromissar com metas voluntrias mediante um acordo de
reduzir entre 36,1% e 38,9% as emisses projetadas para 2020.
13

TABELA 2
Metas do Acordo de Copenhague dos pases em desenvolvimento
(Em %)
Pases Desvio de tendncia das emisses projetadas para 2020
Coreia do Sul 30
Mxico 30
frica do Sul 34
Indonsia 26
Brasil 36,1-38,9
Reduo de intensidade de CO
2
no Produto Interno Bruto (PIB) projetada para 2020
China 40-45
ndia 20-25
Fonte: UNFCCC (<http://unfccc.int/home/items/5262.php>).
China e ndia, por outro lado, adotaram redues de intensidade de CO
2
do PIB. Na
China, as emisses acompanham o crescimento vertiginoso da economia, o que favorece
uma rpida converso tecnolgica, mas difculta a adoo de metas quantitativas. Assim, o
pleito chins foi o de atingir em 2020 uma reduo de 40%-45% na intensidade de CO
2

por unidade de renda quando comparada a 2005. Embora seja uma reduo signifcativa em
termos tecnolgicos, conforme discutido, tal indicador no possibilita dimensionar com preciso
a escala de reduo das emisses desse pas, pois ir depender da sua trajetria de renda.
A ndia, por sua vez, com uma intensidade de emisses per capita ainda muito baixa
se comprometeu com uma reduo de intensidade de CO
2
por unidade de renda de 20%-
25% em relao a 2005.
Em suma, no Acordo de Copenhague h vrias formas de mtricas das metas notifcadas.
As que defnem um oramento de emisses medido em relao s emisses observadas num
certo ano (1990, 2005 etc.), mas cujas magnitudes variam de acordo com os compromissos
que vierem a ser assumidos por outros pases. As que estimam um futuro oramento como
um desvio na tendncia das emisses futuras e, ainda, outras, baseadas na intensidade de
emisses por unidade de renda, que no se condicionam a compromissos de outros, mas
tambm no defnem um oramento.
Dessa forma, alm de no vinculante e abrigado na Conveno, o Acordo de Cope-
nhague no permite uma comparao direta e inequvoca entre as metas nacionais, o que
difcultar imensamente um julgamento de compatibilidade entre esforos de mitigao
entre os pases.
4 CONCLUSES
A COP-15 no alcanou um acordo global de compromissos quantitativos e defnitivos
vinculantes na sua forma tradicional de governana centralizada. Todavia, at por presso
da opinio pblica, alguma plataforma de cooperao ter de ser construda. Esta platafor-
ma, no momento, tenta se forjar no Acordo de Copenhague. Esse acordo, todavia, alm de
no vinculante Conveno do Clima, ainda apresenta mtricas de metas nacionais no
comparveis e de difcil mensurao para monitoramento.
Entretanto, possvel que ocorra uma diversidade de aes nacionais, regionais e locais
em formatos distintos de parcerias entre as esferas pblica e privada, em mbito local ou
regional, ou mesmo entre subconjuntos de pases. Por exemplo, com tratados bilaterais e
internacionais e no necessariamente globais. Tais aes passariam por reavaliaes peridicas,
para ajustes contnuos de trajetrias.
14

Por um lado, logo a polarizao entre os Estados Unidos e a China ter de ser resolvida,
para que se viabilize a possibilidade de um novo acordo com metas ambiciosas. Por outro,
esses dois pases podero, a despeito da evoluo dos acordos da Conveno, escolher estra-
tgias balizadas por necessidades concorrenciais, tanto com a criao de barreiras comerciais
como por competitividade tecnolgica.
Embora a criao de sanes comerciais no tenha sido discutida na COP-15, alguns
pases desenvolvidos j esto propondo leis climticas nacionais que penalizam a importao
de produtos dos pases que no tenham reduo de emisses reconhecidas pela Conveno
do Clima. A justifcativa para essas medidas que a penalizao das emisses num pas incenti-
14. Ver uma anlise dos incentivos nessa forma policntrica de governana em Ostrom (2009).
va seu deslocamento para outro pas onde o custo de poluir menor. Esta possibilidade
chamada de fuga ou vazamento (leakage).
15

Outra possibilidade que esse confronto seja dirigido para a conquista de mercados
internacionais. Os Estados Unidos detm o maior estoque de capital humano do planeta e
so lderes incontestveis em cincia e tecnologia. A China ainda est construindo seu estoque
de capital fsico e, portanto, utilizando capital novo tecnologicamente avanado.
Assim, esses dois pases, que criaram as barreiras para o to esperado acordo global,
prometem investir em ganhos de produtividade de carbono. Isto , cada vez menos carbono
por unidade de renda gerada.
16
Dessa forma, em que pesem possveis avanos nas prximas
conferncias das partes da Conveno, as lideranas econmicas mundiais podero se en-
gajar via mercado num novo paradigma concorrencial de crescimento limpo, com efeitos
indiretos signifcativos para todos os pases.
REfERNCIAS
DECHEZLEPRTRE, A. et al. Invention and transfer of climate change mitigation technologies
on a global scale: a study drawing on patent data. Review of Environmental Economics and Policy,
Nov. 2009.
IPCC Intergovernmental Panel on Climate Change. Fourth assessment report: climate change
2007 (AR4). Cambridge: Cambridge University Press, United Kingdom and New York, 2007.
MATTOO, A. et al. Reconciling climate change and trade policy. Washington: The World Bank,
Nov. 2009 (Policy Research Working Paper, n. 5.123).
OSTROM, E. A polycentric approach for coping with climate change. Washington: The World
Bank, Oct. 2009 (Policy Research Working Paper, n. 5.095).
SEROA DA MOTTA, R. Social and economic aspects of CDM options in Brazil. In:
BARANZINI, A.; BUERGENMEIER, B. (Ed.). Climate change: issues and opportunities
for developing countries, special issue. International Journal of Global Environmental Issues, v. 2,
n. 3/4, 2002.
______. A regulao das emisses de gases de efeito estufa no Brasil. Braslia: Ipea, maio 2010 (Texto
para Discusso, n. 1.492).
STERN, N. H. The Stern review on the economics of climate change. Great Britain Treasury, 2006.
15. Ver, por exemplo, Matoo et al. (2009).
16. Por exemplo, estudo recente (DECHEzLEPRTRE et al., 2009) indica que os Estados Unidoas lideram as patentes de
tecnologias de baixo carbono e que a China foi o pas que apresentou maior taxa de crescimento destes registros na ltima
dcada. Conhecimento que j se traduz em projetos lderes em energias elica, solar e de destruio de metano.
O estgiO atual das negOciaes sObre
naMas: iMplicaes para O brasil e
para O futurO das negOciaes sObre
Mudanas cliMticas
Branca Americano*
1 CONTEXTO
Em 2005, juntamente com o incio das discusses sobre o segundo perodo de compromisso
do Protocolo de Quioto, comeou um novo processo no mbito da Conveno do Clima, na
forma de um dilogo. O objetivo era levantar possveis formas de cooperao de longo prazo
no mbito da Conveno do Clima. A ideia era, por um lado, envolver os Estados Unidos, que
no haviam ratifcado o Protocolo de Quioto, e, por outro lado, criar novos incentivos para
que os pases em desenvolvimento promovessem aes de mitigao. Esse dilogo, que incluiu
quatro workshops, permitiu que algumas ideias fossem debatidas, mas no existia nenhuma
indicao ou garantia de que o mesmo se desdobraria num processo formal de negociao.
Somente em 2007 foi aprovado o chamado Plano de Ao de Bali (BAP, em ingls),

que estabeleceu um processo formal de negociao cujo objetivo era avanar na implemen-
tao da Conveno e concluir um novo acordo. Em Bali tambm foi negociado o Mapa
do Caminho, processo de negociao que duraria dois anos e deveria ter sido concludo em
Copenhague, com a aprovao de um novo acordo, que para muitos teria a forma de um
novo protocolo, adicional ou substituto ao Protocolo de Quioto. O Mapa do Caminho
tinha dois trilhos, um no mbito do Protocolo de Quioto e outro no da Conveno e a
negociao se deu em dois grupos: o Ad Hoc Working Group on Further Commitments
for Annex I Parties under the Kyoto Protocol (AWG-KP) que negociava o segundo perodo
do Protocolo de Quioto e o Ad Hoc Working Group on Long Term Cooperative Action
(AWG-LCA) que negociava o BAP (UNFCCC, 2007).
O BAP foi estabelecido em quatro pilares, a saber: mitigao, adaptao, tecnologia
e fnanciamento. Esses quatro pilares seriam integrados pela chamada viso compartilhada
de longo prazo em ingls shared vision , que incluiria as grandes diretrizes orientadoras
das aes no longo prazo, assim como os condicionantes cientfcos da matria, ou seja,
* Secretria de Mudanas Climticas e Qualidade Ambiental do Ministrio do Meio Ambiente (MMA).
determinar os limites fsicos para a interferncia antrpica perigosa no sistema climtico,
objetivo ltimo da Conveno (UNFCCC, 2007).
A parte referente mitigao do BAP inclui um item especfco para mitigao nos pases em
desenvolvimento (1.b.2). O texto diz que a Conferncia das Partes (COP) decide promover aes
de mitigao nacionais/internacionais por parte dos pases em desenvolvimento que incluam aes
de mitigao nacionalmente adequadas nationally appropriate mitigation actions (NAMAs) no
contexto do desenvolvimento sustentvel, apoiadas e viabilizadas por tecnologia, fnanciamento e
capacitao, incluindo procedimentos de mensurao, comunicao e verifcao in a measurable,
reportable and verifable manner no jargo do clima, MRV (UNFCCC, 2007).
Desde ento vrias reunies do AWG-LCA ocorreram em que um importante item
de pauta era a defnio do que seriam as NAMAs. Existe um consenso razovel sobre
algumas de suas caractersticas. Ser voluntria e escolhida pelo pas em desenvolvimento,
segundo seu entendimento de que a mesma seja adequada, um ponto de consenso, por
exemplo. Os pontos que suscitam um maior debate so aqueles referentes natureza das
aes domsticas, ao apoio fnanceiro, de tecnologia e capacitao e os procedimentos de
MRV. Com relao s aes que no recebem apoio externo, as difculdades residem em
classifcar essas aes como NAMAs e defnir os procedimentos especfcos de MRV para
as aes sem apoio externo.
Como classifcar as aes que os pases em desenvolvimento desejem relacionar como
aes de mitigao, mas que sejam fruto exclusivo de esforo interno? Alguns pases querem
classifcar essas aes como NAMAs domsticas, enquanto outros no aceitam essa nomen-
clatura, argumentando que a defnio de NAMAs est condicionada necessariamente ao
apoio externo. O fato que os pases em desenvolvimento promovem aes de mitigao
sem apoio externo e gostariam de apresent-las como seu esforo unilateral e interno. Ado-
tando ou no a defnio de NAMAs para as aes domsticas sem apoio externo, legtimo
que o pas em desenvolvimento queira apresent-las como esforo de mitigao, mas deve
submet-las a algum nvel de MRV para que sejam reconhecidas internacionalmente. No
geral os pases em desenvolvimento aceitam essa ideia de dar transparncia a essas aes, mas
no aceitam o mesmo nvel de controle que seria exigido para as aes que recebem apoio
externo, o que tambm parece razovel para todos. Defnir os limites entre dar transparncia
e se submeter a regras restritas de prestao de contas, assim como a frequncia com que se
devem prestar essas contas, so temas sobre os quais ainda no existe consenso.
Outro aspecto importante, que no existe consenso, o que diz respeito ao MRV do
apoio, ou seja, de fnanciamento, tecnologia ou capacitao. Os pases em desenvolvimento
no aceitam que se controle (MRV) apenas as aes e seus resultados e gostariam que o mesmo
rigor de controle fosse aplicado ao apoio que os pases desenvolvidos esto disponibilizando
para os pases em desenvolvimento promoverem aes de mitigao.
2 COP-15
Apesar dos dois anos de trabalho, os negociadores no conseguiram chegar a Copenhague
(COP-15 dezembro de 2009) com um acordo relativamente costurado. O segmento de
alto nvel (ministros e chefes de governo) teve incio sem um texto minimamente limpo
para ser acordado. Chegou-se a acreditar que a vontade poltica de alguns chefes de gover-
no poderia viabilizar um acordo forte na reta fnal, o que no ocorreu. Nas ltimas horas
se costurou o chamado Acordo de Copenhague, cuja natureza jurdica no evidente e se
estendeu o processo de negociao para o ano de 2010.
No Acordo de Copenhague as NAMAs so abordadas no pargrafo 5, que resumi-
damente diz que os pases em desenvolvimento implementaro aes de mitigao e os
submetero ao Secretariado da Conveno do Clima usando um formulrio especfco
(Apndice II). As aes de mitigao realizadas por pases em desenvolvimento estaro su-
jeitas ao processo de MRV domstico, e os resultados desse processo sero reportados por
meio de suas comunicaes nacionais a cada dois anos. As NAMAs que busquem apoio
internacional sero registradas em um cadastro, assim como o respectivo apoio recebido
tecnologia, s fnanas e capacitao. Essas aes com apoio sero includas na lista do
apndice II e estaro sujeitas a processo de MRV internacional, de acordo com diretrizes
adotadas pela Conferncia das Partes (UNFCCC, 2009).
O Acordo tambm estabeleceu a data de 31 de janeiro de 2010 para que os pases
enviassem suas contribuies, mas deixou aberta a porta para submisses posteriores. Os
pases desenvolvidos enviariam as suas metas de reduo de emisses para 2020, na forma
do Apndice I, e os pases em desenvolvimento suas NAMAs na forma do Apndice II. At
o momento, alm dos Estados integrantes da Unio Europeia, outros 15 pases, incluindo
os Estados Unidos, apresentaram suas metas. De parte dos pases em desenvolvimento, 40
pases apresentaram aes, entre os quais o Brasil, a ndia e a China (UNFCCC, 2010a,
2010b). Existem diferenas, como, por exemplo, o Brasil haver apresentado NAMAs e a
China apresentado aes de mitigao intituladas aes autnomas de mitigao domstica
autonomous domestic mitigation actions. Os chineses no esto considerando que essas aes
sejam NAMAs j que seriam desenvolvidas com recursos prprios.
No geral todas essas aes so contribuies importantes e necessrias para o combate
mudana do clima no planeta. Infelizmente, essas aes no so sufcientes como alguns
estudos tm demonstrado. As redues propostas seriam sufcientes para conter o aumento
de temperatura a 3,5 C acima da mdia pr-industrial, ultrapassando em muito o limite
estabelecido de 2 C.
3 AES DO BRASIL
O Brasil enviou em janeiro de 2010 suas NAMAs para o Secretariado da Conveno do
Clima, alm de se associar formalmente ao Acordo de Copenhague. As seguintes aes
foram propostas:
reduode80%dodesmatamentonaAmaznia(reduoestimadade564milhes
de toneladas de CO
2
at 2020);
reduode40%dodesmatamentonoCerrado(reduoestimadade104milhes
de toneladas de CO
2
at 2020);
recuperaodepastos(amplitudedereduoestimadade83milhesdetoneladas
a 104 milhes de toneladas de CO
2
at 2020);
integraolavoura-pecuria(amplitudedereduoestimadade18milhesdeto-
neladas a 22 milhes de toneladas de CO
2
at 2020);
plantio direto (amplitude de reduo estimada de 16 milhes de toneladas a 20
milhes de toneladas de CO
2
at 2020);
efcinciaenergtica(amplitudedereduoestimadade12milhesdetoneladasa
15 milhes de toneladas de CO
2
at 2020);
expansodaofertadeenergiaporhidreltricas(amplitudedereduoestimadade
79 milhes de toneladas a 99 milhes de toneladas de CO
2
at 2020);
fontesalternativas:pequenascentraishidroeltricas,bioeletricidade,elica(amplitude
dereduoestimadade26milhesdetoneladasa33milhesdetoneladasdeCO
2

at 2020);
siderurgia:substituircarvodedesmatamentoporcarvodeforestaplantada(am-
plitudedereduoestimadade8milhesdetoneladasa10milhesdetoneladas
de CO
2
at 2020).
Ao mesmo tempo foi apresentada a estimativa de que o somatrio dessas aes levar a
umareduodecrescimentodasemissesbrasileirasat2020daordemde36,1%a38,9%
com relao a um cenrio business as usual (BAU).
Um ms antes havia sido aprovada e sancionada a Lei n
o
12.187/2009,instituindoa
Poltica Nacional sobre Mudana do Clima (PNMC), que adota aes de mitigao para
alcanaroobjetivodereduoreferidoanteriormente(desviode36,1%a38,9%emrelao
projeo para 2020).
Portanto, as NAMAs encaminhadas na forma do apndice II do Acordo de Copenhague
tambm sero reunidas na forma de planos setoriais. Esses planos setoriais, previstos no Artigo
12 da Lei n
o
12.187/2009,englobamasreduesdeemissespelareduododesmatamento
na Amaznia e no Cerrado, redues de emisses na agropecuria, na siderurgia e no setor
energtico. Os cinco planos setoriais sero objeto de um decreto presidencial at o fnal deste
ano de 2010. Outros planos setoriais sero regulamentados posteriormente.
4 CAMINHO AT CANCN (COP-16)
Como foi dito anteriormente, no fcou claro como os elementos que constam do Acordo
de Copenhague seriam incorporados e adotados por todos os pases partes da Conveno.
Na retomada das negociaes formais, em abril, foi acordada a forma pela qual o Acordo de
Copenhague seria considerado, j que do ponto de vista formal, a COP apenas tomou co-
nhecimento do Acordo e poderia simplesmente ignor-lo. No entanto, o Acordo no poderia
ser simplesmente ignorado pelo fato de ter sido negociado por um nmero signifcativo de
chefes de Estado, com representatividade em todos os grupos de naes e de interesses. A
soluo dada foi engenhosa. O Acordo foi encaminhado como proposta da Costa Rica (pas
da atual secretria da Conveno, Christiana Figueres) e foi dada presidente do AWG-
LCA (Margaret Mukhahana Sangarwe, do Zimbbue) a incumbncia de incorporar seus
elementos num texto que seria proposto como texto de negociao. A presidente do LCA
apresentou um texto para a reunio de junho, que foi revisado e reapresentado ao fnal da
reunio. A reviso no foi bem aceita pelos pases em desenvolvimento e uma terceira verso
foi publicada no site da Conveno em 9 de julho ltimo. Na reunio de agosto as Partes
consideraram que o texto (disponvel em: <http://unfccc.int/resource/docs/2010/awglca11/
eng/08.pdf>)aceitvelparaservirdebaseparaasnegociaes,eoprocessopropriamente
dito de negociao de texto foi retomado. Nessa semana de reunio em Bonn o texto voltou
a crescer com as Partes incluindo texto, que em algumas situaes representou um retrocesso,
comonocasodereduodeemissespordesmatamento,degradaoforestaleincremento
dos estoques de carbono (REDD+), onde um consenso razovel j havia sido alcanado
em Copenhague. O texto que tinha 45 pginas passou para 70 pginas <http://unfcc.int/
resources/docs/2010/awglca12/eng/14.pdf>. A parte especfca de NAMAs passou de um
textocomcercade1.000palavrasparaumtextocom3.800,ouseja,quasequadruplicoude
tamanho. Os pargrafos esto muito longos e com muitos brackets (colchetes que identifcam
ideiasnoaceitasporpases)refetindoareintroduodevelhaspropostasconhecidasde
todos e sem possibilidade de consenso. Certamente no uma boa indicao. O processo,
no momento, guarda uma triste semelhana com o que ocorreu s vsperas de Copenhague.
A presidente do LCA deve apresentar o novo texto com as incluses feitas s vsperas da
reunio da China, quando haver apenas uma semana para negociar antes da COP em
Cancn. Existe uma preocupao grande em no repetir a frustrao de Copenhague, mas
todos sabem que os resultados em Cancn devem ser bem limitados. O foco no momento
identifcar as reas onde avanos parciais podem ser feitos j em Cancn. A expectativa que
tenhamos progresso nas reas de fnanciamento, transferncia de tecnologia e capacitao.
No esperado nenhum avano signifcativo na rea de mitigao e, portanto, em 2011
seguiremos debatendo, negociando e construindo o que algum dia sero as NAMAs.
REfERNCIAS
UNFCCC United Nations Framework Convention on Climate Change. Plano de Ao de
Bali Deciso 1/CP.13, 2007. Disponvel em: <http://unfccc.int/resource/docs/2007/cop13/
eng/06a01.pdf#page=3>.Acessadoem:11ago.2010.
__________. Acordo de Copenhague,FCCC/CP/2009/L.7,2009.18dez.2009.Disponvelem:
<http://unfccc.int/resource/docs/2009/cop15/eng/l07.pdf>Acessadoem:11ago.2010.
__________. Appendix I Quantifed economy-wide emissions targets for 2020. Disponvel em:
<http://unfccc.int/home/items/5264.php>Acessadoem:11ago.2010.
__________. Appendix II Nationally appropriate mitigation actions of developing country parties *.
2010b. Disponvelem:<http://unfccc.int/home/items/5265.php>Acessadoem:11ago.2010.
NOVO CONTEXTO DA AGRICULTURA:
ALTA pRODUTIVIDADE + EfICINCIA NO UsO
DA TERRA = bAIXAs EmIssEs DE GEEs
Gustavo Barbosa Mozzer*
O cenrio de enfrentamento das mudanas do clima est sofrendo acentuado processo de
transformao. Novas oportunidades esto emergindo, associadas ao processo de transio
de uma economia energointensiva para um ambiente cada vez mais atento e preocupado
com efcincia nos processos produtivos e, consequentemente, com a internalizao de
externalidades que possam estar relacionadas ao aumento do aquecimento global.
Para muitas empresas a preocupao com externalidades climticas sintetiza-se no
conceito de pegada de carbono ou no impacto que uma determinada atividade gera em
termos de contribuio para o aquecimento global. Deste modo, quanto maior a pegada de
carbono de uma determinada atividade, maior ser o passivo climtico gerado. Entretanto,
os custos de mitigao no seguem uma razo simtrica, eles respondem a outras variveis,
tais como o tipo de atividade e o ambiente em que ela se insere.
A razo para tamanho interesse no tema mudana do clima se deve no somente ao
fato de eventos climticos extremos estarem assolando os quatro cantos do planeta, mas,
eminentemente, devido ao fato de o modelo poltico adotado durante a 3
a
Conferncia das
Partes (COP-3) em Quioto, Japo, ter demonstrado que necessrio e possvel que os pases
assumam posturas decisivas no que se refere ao enfrentamento das mudanas climticas.
Quioto demonstrou que esta tarefa , entretanto, extremamente complexa e que diversas
naes encontram-se em condies polticas distintas no que se refere ao interesse popular
e vontade poltica para enfrentar o problema.
Quioto tambm demonstrou que possvel haver cooperao entre pases desenvolvi-
dos e em desenvolvimento visando potencializar aes e atividades que possam maximizar
o uso do capital para reduzir as emisses de gases de efeito estufa (GEE). Tais atividades
atingiram grande xito em associar a mitigao de emisses de GEEs com a transferncia
de tecnologias e desenvolvimento sustentvel.
Entretanto, este processo tambm demonstrou que o nvel de esforo necessrio para
alcanar o objetivo fnal da Conveno a estabilizao da concentrao de GEEs num nvel
tal que impea uma interferncia antrpica perigosa no sistema climtico demandar um
* Pesquisador da Secretaria de Relaes Internacionais (SRI) da Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (Embrapa).
esforo muito superior quele empenhado em Quioto, envolvendo necessariamente todos
os setores da economia.
Neste sentido e buscando ampliar o potencial de efcincia do instrumento multilateral
negociado no mbito da Conveno, a 13
a
Conferncia das Partes (em Bali, Indonsia) esta-
beleceu uma estratgia para negociao da segunda fase do Protocolo de Quioto (AWG KP)
e, paralelamente, a negociao de um acordo sistmico (AWG LCA) que pudesse cooptar os
Estados Unidos da Amrica a assumir compromissos equivalentes aos assumidos por outros
pases do Anexo I, em especial a Comunidade Europeia, o Japo e o Canad.
A estrutura da negociao do Acordo de Bali permitiu que as discusses acerca de
mudana do clima pudessem avanar paralelamente, considerando no somente as regras
de Quioto, mas tambm discutindo novos paradigmas e conceitos que poderiam ser desen-
volvidos no mbito da Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre Mudana do Clima
United Nations Framework Convention on Climate Change (UNFCCC).
Sob a lgica deste novo paradigma as discusses sobre o papel da agricultura no
contexto do enfrentamento global da mudana do clima tm ganhado signifcativa impor-
tncia. Vale destacar que a prpria Conveno ressalta no seu Artigo 2
o
que a estabilizao
da concentrao de GEEs deva ser alcanada num prazo sufciente que permita aos ecos-
sistemas adaptarem-se naturalmente mudana do clima, que assegure que a produo de
alimentos no seja ameaada e que permita ao desenvolvimento econmico prosseguir de
maneira sustentvel.
Considerando este novo contexto climtico e o fato de a agropecuria representar uma
importante parcela da economia global, alm de sintetizar os principais setores da economia
responsveis pela manuteno dos incrementais nveis de produo de alimento necessrios
para prover o suprimento exigido por uma populao planetria em crescimento, fca clara
a relevncia estratgica da gesto deste setor em um cenrio de mudanas e grande variabi-
lidade climtica, seus riscos potenciais e oportunidades de mitigao.
Esta assertiva torna-se ainda mais relevante na medida em que se verifca que a manu-
teno da segurana alimentar e as elevadas taxas de produo de alimentos esto necessa-
riamente associadas com importantes fontes de emisses de GEEs.
De acordo com o Painel Intergovernamental sobre Mudana do Clima Intergover-
nmental Panel on Climate Change (IPCC) a agricultura, incluindo a pecuria, responde
por 20% das emisses globais de GEEs; a mudana do uso da terra (principalmente desma-
tamento) responde por 14% das emisses antrpicas e os setores industrial e de transporte
(incluindo energia) respondem por mais de dois teros das emisses globais, conforme
observado na fgura 1.
A relevncia estratgica do setor agrcola para a mudana do clima est no fato de que
h uma inquestionvel necessidade de expanso da produo para atender as demandas
atuais e futuras de suprimento alimentar. Est, tambm, na premissa de que a expanso da
produo no deve contribuir negativamente com uma elevao dos nveis atuais de emisses,
e tampouco pode ser alcanada via processos que resultem em perda de reas de vegetao
nativa, comprometendo assim a sustentabilidade ambiental.
O dilema do setor agropecurio precisa ser solucionado por meio da modifcao de
prticas e processos que possam, ao longo do tempo, resultar no aumento da efcincia dos
sistemas produtivos e no uso dos solos agrcolas.
A percepo de que h grande potencialidade na adoo de um novo modelo agrcola,
capaz de fomentar o aumento de efcincia produtiva, e na melhor gesto do solo, na medida
em que reduz as taxas histricas de emisses de GEEs, tem motivado vrios atores envolvi-
dos no processo produtivo, em especial pases desenvolvidos, para os quais o setor agrcola
tem uma relevante importncia relativa, a promoverem uma campanha para viabilizar sua
adoo internacional.
Neste sentido, o processo de negociao internacional sob o tema agrcola tem se
desenrolado tanto no mbito multilateral da Conveno-Quadro, quanto em aes pluri-
laterais como, por exemplo, a Aliana Global de Pesquisa sobre Gases de Efeito Estufa na
Agropecuria.
O principal objetivo desta estratgia , no mbito da UNFCCC, reconhecer o poten-
cial de mitigao de emisses via adoo de boas prticas agrcolas. Neste sentido um texto
discutindo um tratamento especfco para o setor agrcola foi proposto ao longo do processo
de negociao em Copenhague, Dinamarca (COP-15).
A estratgia amplamente apoiada pelos pases desenvolvidos teve seu incio com uma
submisso do Uruguai. Seu objetivo foi o de discutir agricultura no mbito do item 1b4
(Abordagem Setorial para Mitigao) cujo escopo inicial era exclusivamente bunker fuels
(combustveis de navios e avies).
Do ponto de vista dos pases desenvolvidos h claramente a percepo de que incluir
agricultura em 1b4 deva ser estrategicamente interessante, uma vez que possibilitaria a
abertura de uma discusso especfca para o setor agrcola no mbito da UNFCCC. Isto
potencialmente poderia viabilizar um tratamento diferenciado para questes sensveis, tais
como um mercado ou esquema de comrcio de redues de emisses no setor agrcola, a
permanncia do carbono no solo e a integridade ambiental do sistema climtico.
Adicionalmente, os pases desenvolvidos tentam ressaltar a relevncia da mitigao
para o setor agrcola visto que, historicamente, o texto da Conveno privilegia menes
ressaltando a importncia da manuteno dos nveis de produo (Artigo 2
o
da UNFCCC),
consequentemente privilegiando conceitos de adaptao em detrimento da mitigao.
O engajamento nesta discusso se deu de maneira muito polarizada entre pases desen-
volvidos e pases em desenvolvimento. Para o Brasil era evidente a importncia de se discutir
agricultura no mbito da Conveno, entretanto, a principal posio defendida pela delegao
nacional era de que a discusso sobre o setor agrcola deveria se dar de modo balanceado entre
adaptao, mitigao e efcincia. Os argentinos demonstraram clara e enftica preocupao
em assegurar que o texto salvaguarde garantias de que aes de mitigao na agricultura no
deveriam gerar obrigaes futuras ou consequncias malfcas para o comrcio internacional,
como, por exemplo, o estabelecimento de padres de comparao.
Os Estados Unidos e a Nova Zelndia defenderam ostensivamente a introduo de
conceitos de mitigao na agricultura, tentando vincul-los idia de sequestro de carbono
no solo.
Especula-se que os Estados Unidos devam transferir por meio de polticas no tarifrias
os custos da adoo de prticas que resultem em reduo de emisses de GEEs em setores
especfcos de sua economia. Entre estes setores, aponta-se a agricultura como um compo-
nente estratgico da poltica de reduo de emisses norte-americana por meio da promoo
de prticas e processos que potencializem o sequestro de carbono no solo.
Paralelamente negociao conduzida no mbito da UNFCCC, os norte-americanos,
em parceria com os neozelandeses apresentaram a ideia de um arranjo plurilateral denomi-
nado Aliana Global de Pesquisa sobre Gases de Efeito Estufa na Agropecuria.
O principal objetivo desta aliana seria o de promover o intercmbio de conhecimento
cientfco e potencializar aes de mitigao no setor agrcola. Entretanto, especula-se que
esta aliana possa servir tambm como um instrumento para promover a padronizao
metodolgica e o desenvolvimento de modelos de comparao da taxa de emisso por
produtos no setor agrcola.
O Brasil tem adotado uma postura enftica em defesa do equilbrio de tratamento entre
adaptao e mitigao no contexto da negociao da aliana mas at o momento ainda no
formalizou sua adeso a esta iniciativa.
Internamente o Brasil desenvolve uma poltica especfca para promover a transio do
modelo de pecuria tradicional, extensivo, inefciente e pouco produtivo para um modelo
mais efciente, com melhores taxas de uso do solo e capaz de promover uma produtividade
maior com menores taxas de emisses de GEEs.
As anlises iniciais apontam que a adoo de boas prticas visando recuperao de
15 milhes de hectares de pastagens degradadas resultaria em redues de emisses da
ordem de 101 MtCO
2
ao longo de dez anos. A adoo de boas prticas e um sistema de
integrao lavoura/pecuria em 4 milhes de hectares promoveria a mitigao de emisses da
ordem de 27 MtCO
2
ao longo do mesmo perodo de tempo. Outras prticas como plantio
direto (8 milhes de hectares) e fxao biolgica de nitrognio (11 milhes de hectares)
resultariam em redues de emisses da ordem de 14 e 20 MtCO
2
ao longo de dez anos,
respectivamente.
O Ministrio da Agricultura Pecuria e Abastecimento (Mapa) est desenvolvendo
um programa cujo objetivo especfco a promoo da implementao destas boas prticas
agrcolas. O programa batizado de Agricultura de Baixa Emisso de Carbono (ABC) visa
estabelecer um amplo processo de dilogo entre os atores envolvidos no sistema produtivo
nacional, conduzindo um processo de capacitao e transferncia de tecnologia em mbito
nacional, regional e sub-regional.
O programa conta com linhas de crdito especfcas e com uma gesto coordenada da
Casa Civil para viabilizar polticas de concesso e implementao de crdito por meio do
sistema fnanceiro nacional.
O Plano Agrcola e Pecurio 2010-2011 incorpora as premissas defnidas no Programa
ABC ressaltando a inteno do Mapa em fomentar uma linha de crdito especfca para fnanciar
a produo rural comprometida com a reduo dos gases causadores do efeito estufa.
Em termos prticos as aes propostas no Plano Agrcola e Pecurio 2010-2011 des-
tacam, no mbito do Programa ABC, a destinao de R$ 2 bilhes para fnanciar prticas
adequadas, tecnologias adaptadas e sistemas produtivos efcientes que contribuam para a
mitigao da emisso dos GEEs.
Adicionalmente o Plano Agrcola e Pecurio 2010-2011 aloca ao Programa de Incen-
tivo Produo Sustentvel do Agronegcio (Produsa) R$ 1 bilho com o fm de estimular
a recuperao de reas destinadas produo agropecuria que, embora ainda produtivas,
oferecem desempenho abaixo da mdia devido deteriorao fsica ou baixa fertilidade
do solo.
O monitoramento da aplicao desses investimentos e de sua efccia em termos de
mitigao de emisses de GEEs fcar a cargo do Ministrio da Fazenda que vem trabalhando
em grande proximidade com a Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (Embrapa).
Ainda neste sentido a Embrapa est desenvolvendo linhas de pesquisa especfcas para
o tratamento do tema mudana do clima para o setor da pecuria, gro e foresta. Os pro-
jetos esto sendo desenhados de modo coordenado de forma a permitirem a discusso de
assuntos transversais como, por exemplo, a fxao de carbono no solo e a padronizao e
comparabilidade metodolgica.
Em suma, o Brasil est atuando de maneira integrada, articulando seu posicionamento
internacional e, ao mesmo tempo, desenvolvendo polticas, programas e prticas locais,
visando assegurar a manuteno da competitividade e efcincia do agronegcio nacional
frente aos novos desafos decorrentes das mudanas climticas globais.
REFERNCIAS
ACORDO DE COPENHAGUE. FCCC/CP/2009/L.7, 18 dez. 2009. Disponvel em: <http://
unfccc.int/resource/docs/2009/cop15/eng/l07.pdf>
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__________. Revised negotiating text. Ad Hoc Working Group on Long-Term Cooperative
Action under the Convention. FCCC/AWGLCA/2009/INF.1, 2009. Disponvel em: <unfccc.
int/resource/docs/2009/awglca6/eng/inf01.pdf>
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Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change, 2007.
NAMAs. Associao Brasileira ao Acordo de Copenhague. Disponvel em: <http://unfccc.int/
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tecimento. Disponvel em: <http://www.agricultura.gov.br/images/MAPA/arquivos_portal/
Plano_Internet2010_2011.pdf>
PLANO DE AO DE BALI. Deciso 1/CP.13. Disponvel em: <http://unfccc.int/resource/
docs/2007/cop13/eng/06a01.pdf#page=3>
PRODUSA. Banco Nacional do Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES). Disponvel
em: <http://www.bndes.gov.br/SiteBNDES/bndes/bndes_pt/Institucional/Apoio_Financeiro/
Programas_e_Fundos/produsa.html>
MECANISMO DE REDUO DE EMISSES POR
DESMATAMENTO E DEGRADAO FLORESTAL
EM PASES EM DESENVOLVIMENTO (REDD) E
SUA APLICAO NO CASO BRASILEIRO
Gustavo Barbosa Mozzer*
Sofa Shellard**
1 INTRODUO
No mbito do tratado internacional sobre o clima, o processo de negociao tem buscado
chegar a um consenso sobre a responsabilidade de cada parte em relao s emisses de gases
de efeito estufa (GEEs) para a prxima dcada.
O estgio das negociaes em meados de 2009 em especial as reunies dos grupos
de trabalho ocorridas em junho na sede do secretariado da Conveno-Quadro das Naes
Unidas sobre Mudana do Clima (CQNUMC), em Bonn j sinalizava um consenso sobre
a necessidade de se estabelecer um teto de aquecimento aceitvel da ordem de 2 C, em
funo da percepo de que elevaes de temperatura mdia superiores a esse valor poderiam
acarretar graves e irreversveis danos ao equilbrio ecossistmico planetrio.
Desta reunio tambm se pde concluir de maneira razoavelmente consensual que me-
didas enrgicas e de curto prazo deveriam ser adotadas pelas principais economias do planeta
a fm de reduzir drasticamente seus nveis de emisses de GEEs, em especial o dixido de
carbono (CO
2
) decorrente (majoritariamente) do consumo de combustveis fsseis.
Para que esses objetivos sejam alcanados, negociadores e especialistas no tema tm
ressaltado a necessidade de operacionalizar mecanismos e processos que viabilizem e esti-
mulem redues de emisses de GEEs em todos os setores da economia. Este artigo pre-
tende abordar as estratgias que vm sendo delineadas para o setor forestal no mbito do
tratado internacional do clima em especial a questo da insero da conservao forestal
nas estratgias de mitigao , e como as solues passveis de ser adotadas podero alterar
cenrios futuros da paisagem no Brasil.
* Pesquisador da Secretaria de Relaes Internacionais (SRI) da Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (Embrapa).
** Coordenadora das Cmaras Temticas de Clima e Energia, Construo Sustentvel e Finanas Sustentveis do Conselho
Empresarial Brasileiro para o Desenvolvimento Sustentvel (CEBDS).
2 ANTECEDENTES HISTRICOS E PREPARATIVOS PARA A DISCUSSO DO
SEGUNDO PERODO DE COMPROMISSO
Os dilogos internacionais sobre mudana do clima produziram avanos signifcativos ao
longo dos ltimos 15 anos com o estabelecimento da CQNUMC, e posteriormente com o
conturbado processo de ratifcao e entrada em vigor do Protocolo de Quioto. Entretanto
os desafos enfrentados pela comunidade internacional at o presente momento parecem
pequenos quando comparados s necessidades futuras que vm sendo sinalizadas por espe-
cialistas e por modelos de previso dos efeitos da mudana do clima.
Considerando a experincia adquirida ao longo do rduo processo de negociao in-
ternacional, muitos especialistas posicionam-se de maneira extremamente ctica acerca da
efccia do processo em curso. No foram raras as demonstraes de desconfana quanto
viabilidade de se lograr um posicionamento consensual construtivo no fnal do ano de 2009
em Copenhague. Entretanto, a visibilidade que o tema tem ganhado na mdia, e consequen-
temente na opinio pblica, tem, em certa monta, atuado como modulador do processo
de tomada de deciso poltica, especialmente em pases industrializados conhecidos no
mbito do tratado do clima como Partes do Anexo I.
O prprio Protocolo de Quioto, experimento cujo objetivo inclua a tmida reduo de
5,2% das emisses de GEEs dos pases do Anexo I considerando, em geral, o ano-base de 1990,
tem demonstrado a complexidade e difculdade que signifca uma alterao marginal no modelo
global de consumo de combustveis fsseis considerando alteraes nos processos produtivos, no
modelo energtico e, fundamentalmente, nos hbitos e demandas das sociedades modernas.
Vale salientar que a construo do entendimento acerca do Protocolo de Quioto focou
na viabilidade da implementao da meta estabelecida por meio da inovao tecnolgica,
efcincia energtica e racionalizao do consumo, ou seja, a efcientizao dos processos
produtivos; a modifcao na demanda global por combustveis fsseis, em especial aqueles
com baixa efcincia de queima, como o carvo mineral; e, ainda, a conscientizao das po-
pulaes acerca da necessidade de alterar hbitos e demandas de consumo que resultem em
elevados nveis de emisses de GEEs, como o uso racional de sistemas de ar condicionado
e aquecedores e a valorizao de automveis efcientes em detrimento de veculos demasia-
damente potentes e demandantes por combustveis fsseis.
Passada mais de uma dcada desde o incio do processo de implementao desse
acordo, possvel avaliar o quo difcil, do ponto de vista tcnico e poltico, tem sido o
cumprimento da modesta meta de reduo de 5,2% das emisses de GEEs em relao aos
nveis de 1990. Ao longo desse perodo, discrepncias entre as percepes de governantes e
da sociedade civil acerca da relevncia do tema e em especial acerca do custo-benefcio da
adoo de medidas severas para modifcao de paradigmas comportamentais em termos
do consumo de combustveis fsseis retardaram sobremaneira a efetiva implementao do
Protocolo, o que comprometeu de modo inequvoco sua efccia.
Os dilogos para um segundo perodo de compromisso do Protocolo iniciaram-se,
ofcialmente, durante a 13
a
Conferncia das Partes (COP-13), no fnal de 2007. Neste
momento, o mundo passava por um importante processo de transio poltica com o fnal
da gesto do presidente George W. Bush nos Estados Unidos e com o aumento da visibili-
dade do tema junto imprensa e opinio pblica em funo do aumento da frequncia
de eventos climticos cada vez mais intensos, como grandes perodos de estiagem seguidos
por inundaes, furaces, e ondas de frio e calor assolando os mais variados cantes do
planeta. Soma-se a esse fato a publicao naquele ano do Quarto Relatrio de Avaliao do
Painel Intergovernamental de Mudanas Climticas (IPCC) 4AR, que apontou para a certeza
cientfca quanto responsabilidade das atividades humanas pelas mudanas climticas.
Em funo de toda essa conjuntura, a COP-13, realizada em Bali, na Indonsia, con-
seguiu um importante avano poltico, com uma sinalizao efetiva na escolha do formato
de dilogo multilateral adotado no mbito das Naes Unidas para o enfrentamento do
problema do aquecimento global. Neste sentido, apesar do ceticismo, Bali conseguiu esta-
belecer os parmetros sobre os quais seriam traadas as discusses para o segundo perodo
de compromisso do Protocolo, tendo estabelecido o prazo para o trmino destas discusses
no ano de 2009.
Objetivando o xito do segundo perodo de compromisso, o Acordo de Bali tambm
chamado Caminho de Bali j dava claras indicaes da necessidade de implementao de
instrumentos muito mais abrangentes do que aqueles inicialmente previstos para o Proto-
colo de Quioto.
O entendimento da comunidade cientfca j sinalizava que redues de emisses de
GEEs muito mais drsticas e severas do que as anteriormente propostas deveriam ser nego-
ciadas a fm de conter a constante e intensa escalada do aumento da concentrao de GEEs
na atmosfera, e a consequente elevao das temperaturas mdias globais.
O Acordo de Bali abriu caminho para a discusso e a negociao de modelos alternativos,
adicionais queles inicialmente propostos em Quioto, e que pudessem resultar em novos
instrumentos de mitigao de emisses de GEEs, entre os quais o Reducing Emissions from
Deforestation and Forest Degradation in Developing Countries (REDD) mecanismo de
incentivos positivos Reduo de Emisses por Desmatamento e Degradao Florestal em
Pases em Desenvolvimento.
3 CONSTRUO DO CONSENSO SOBRE A NECESSIDADE DE UM
MECANISMO QUE PROPORCIONASSE INCENTIVOS POSITIVOS REDD
A percepo de que o setor forestal mereceria um tratamento diferenciado para o segundo
perodo de compromisso foi formalmente internalizada nas discusses aps a apresentao
durante a COP-11, realizada em Montreal no ano de 2005, da proposta da Papua-Nova
Guin (PNG) e da Costa Rica, apoiadas por outras oito partes, no incluindo o Brasil
(CQNUMC, 2005).
Segundo essa proposta, a reduo do desmatamento , em virtude da magnitude de
emisses de GEEs envolvidas (de 10% a 25% das emisses antrpicas anuais de GEEs),
condio necessria para se alcanar a estabilizao da concentrao de GEEs na atmosfera
conforme o objetivo fnal da CQNUMC. Adicionalmente, a proposta salientava que o
Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL),
1
conforme concebido, no permitia a
remunerao, em pases em desenvolvimento, pela regenerao de reas desforestadas pos-
teriormente a dezembro de 1989 e pela reduo de suas taxas de desmatamento.
A proposta de compensao por desmatamento evitado em pases em desenvolvimento
no era nova dentro da Conveno ela j havia sido discutida quando da elaborao dos
mecanismos adicionais dentro do Protocolo de Quioto. Devido falta de consenso sobre
1. O MDL um dos trs mecanismos adicionais de mitigao do Protocolo, por meio do qual crditos advindos de projetos
de reduo de emisses de GEEs em pases em desenvolvimento podem ser utilizados para o abatimento das metas dos
pases do Anexo I.
aspectos polticos e metodolgicos relativos a essa proposta, e aos problemas especfcos
apresentados em relao ao assunto, conforme ser discutido a seguir, optou-se por s
incluir a possibilidade de projetos de forestamento e reforestamento dentro do MDL e,
ainda assim, com critrios especfcos para a elegibilidade das terras, como criticado pela
proposta da PNG e da Costa Rica.
Tanto dentro quanto fora do mbito da Conveno, o tema ganhou fora, especialmen-
te depois que o Relatrio Stern de 2006 observou que diminuir as taxas de desmatamento
proporcionaria uma oportunidade de timo custo-benefcio para a reduo das emisses de
GEEs (STERN, 2006). Para os ambientalistas envolvidos com a conservao de forestas,
a possibilidade de uma visibilidade maior sobre o tema dentro da Conveno do Clima
tambm se tornou extremamente atraente.
Segundo dados publicados em 2006 pela Organizao das Naes Unidas para Agri-
cultura e Alimentao em ingls, Food and Agriculture Organization of the United Na-
tions (FAO) , uma rea de foresta de aproximadamente 13 milhes de hectares tem sido
anualmente convertida para outros usos em todo o planeta (FAO, 2006). Ainda segundo a
FAO (FAOSTAT, 2006), um aumento signifcativo da converso de forestas nativas para
pastagens e reas agrcolas tem ocorrido na Amrica Latina e no Caribe, resultando em au-
mento expressivo de emisses de GEEs, em especial CO
2
e N
2
O, decorrente do crescente
uso de fertilizantes nitrogenados.
Seria, portanto, necessrio pensar e discutir um mecanismo que verdadeiramente per-
mitisse alcanar a capilaridade e escala necessria para englobar todos os pases detentores
de importantes reas ainda preservadas de forestas, promovendo os incentivos necessrios
para competir com outras atividades econmicas que resultam em desforestamento. H um
consenso de que tal mecanismo deve necessariamente envolver e contar com a participao
das comunidades tradicionais que vivem e dependem da foresta, incluindo em especial as
comunidades indgenas, para garantir sua efetiva implementao.
Vrias organizaes alertam que as populaes que vivem da foresta devem ser ativa-
mente envolvidas no processo de construo deste modelo, uma vez que o tratamento dado
pela comunidade internacional afetar necessariamente o ecossistema em que vivem. Em
mbito nacional, tais comunidades devem ser trazidas a participar ativamente do dilogo
e da formatao de solues em escala nacional para medidas de adaptao e mitigao da
mudana do clima.
A proposta apresentada pela PNG e pela Costa Rica recebeu amplo apoio das partes e a
COP-11 deliberou pelo estabelecimento de um grupo de contato que iniciou um processo de dois
anos de coleta e discusso de propostas para o REDD. O Brasil encaminhou uma proposta em
fevereiro de 2007, sugerindo um fundo para o qual naes desenvolvidas poderiam voluntaria-
mente aportar recursos a ser utilizados em aes governamentais de combate ao desforestamento.
Segundo essa proposta, os recursos seriam disponibilizados ex post para pases que conseguissem
demonstrar de forma transparente redues efetivas no desforestamento.
Assim como a proposta brasileira, outras 32 propostas de pases e representantes da
sociedade civil organizada foram apresentadas ao rgo Subsidirio de Assessoramento
Cientfco e Tecnolgico (SBSTA). O Pequeno Livro Vermelho do REDD+, uma compilao
das propostas apresentadas at o momento, elaborado pelo Global Cannopy Programme
(GCP, 2009), identifca quatro fatores-chave que diferenciam ou assemelham as propostas
apresentadas, sendo eles:
1) O escopo do mecanismo:
RED Redues de emisses por desmatamento.
REDD Redues de emisses por desmatamento e degradao forestal.
REDD+ Redues de emisses por desmatamento, degradao forestal e incremento dos estoques de carbono.
2) O nvel de referncia: escala
1
Global
Nacional
Subnacional
3) Mecanismos de distribuio dos benefcios:
Redistribuio Inclui a redistribuio para pases com alta cobertura forestal e baixo nvel de desmatamento.
Mecanismo adicional Inclui um fundo de estabilizao para viabilizar atividades de conservao.
4) Mecanismo de fnanciamento:
Fundos voluntrios Fundos multinacionais que no permitem a gerao de crditos de carbono ou o
abatimento nas metas nacionais de redues de emisses via mercado.
Diretamente associado ao mercado Acoplado a/ou similar aos mecanismos de mercado existentes como o MDL.
Vinculado ao mercado Mecanismos de mercado, porm distintos do MDL; inclui a possibilidade de leiles de
crditos de carbono e um mecanismo de duplo mercado. Este modelo poderia permitir o
abatimento nas metas nacionais de reduo de emisso, ou exigir que os crditos sejam
adicionais s metas.
Nota:
1
O nvel de referncia tambm diferencia o perodo de referncia das propostas entre histrico, histrico ajustado e projetado.
Segundo Da Fonseca et al. (2007), o modelo de REDD escolhido benefciar pases
de modo diferenciado em funo do estado de conservao de suas forestas e de sua rea
forestada, conforme pode ser observado no quadro a seguir.
Matriz para dividir os pases segundo sua cobertura forestal e os ndices histricos de desmata-
mento
Baixa cobertura forestal (<50%) Alta cobertura forestal (>50%)
Alto ndice de desmatamento
(>0,22%yr)
Quadrante I
Por exemplo:
Guatemala, Tailndia, Madagascar
Nmero de pases: 44
rea forestal: 28%
Total de carbono forestal: 22%
Desmatamento anual: 48%
Quadrante III
Por exemplo:
PNG, Brasil, Congo (ID)
Nmero de pases: 10
rea forestal: 39%
Baixo ndice de desmatamento
(<0,22%yr)
Quadrante II
Por exemplo:
Repblica Dominicana, Angola, Vietn
Nmero de pases: 15
rea forestal: 20%
Quadrante IV
Por exemplo:
Suriname, Belize, Gabo
Nmero de pases: 11
rea forestal: 13%
Fonte: Adaptado de Da Fonseca et al. (2007)
Deste modo, dependendo da escolha do escopo, nvel de referncia, distribuio e,
at certo ponto, do mecanismo de fnanciamento de determinada proposta, alguns pases
podero benefciar-se mais do que outros do REDD.
Seguindo a anlise proposta por Da Fonseca et al. (2007), pases cujos perfs se aproximem
ao apresentado nos Quadrantes I e III, historicamente com altas taxas de desmatamento,
tendero a ganhar mais com as propostas que utilizam uma linha de base histrica em vez
de uma linha de base fxada em porcentagem de reduo de taxa de desmatamento. Pases
nos Quadrantes III e IV, com grande cobertura forestal, tambm iro benefciar-se mais
das propostas que tenham um mecanismo de distribuio explcito, baseado em estoques
de carbono. Por fm, pases no Quadrante II, com baixa cobertura forestal e baixas taxas de
desmatamento, tero difculdades para benefciar-se do REDD, a no ser que o incremento
dos estoques de carbono seja includo no escopo do mecanismo.
Apesar de no ser possvel antever o tipo de acordo que ser alcanado ao trmino do
processo de negociao e, portanto, ao formato e estrutura fnal do REDD, possvel iden-
tifcar alguns pontos mais consensuais ou com maior convergncia de opinies. At o incio
das discusses em Copenhague, 32 submisses sobre REDD haviam sido registradas. A com-
preenso das possveis tendncias e variantes polticas dentre os modelo de REDD poder
fomentar e subsidiar o processo nacional de tomada de deciso quanto escolha do modelo
mais apropriado s condies nacionais. Ademais, tais questes podem ser relevantes para a
formulao e defnio de estratgias nacionais a curto e mdio prazo. Neste sentido, o GCP
(2009) identifcou os seguintes pontos de convergncia entre as propostas de REDD:
1) O escopo do mecanismo
H um forte consenso de que um futuro mecanismo para o REDD deve incluir tanto o
desmatamento como a degradao forestal. Um nmero crescente de propostas tambm
enfatiza explicitamente que as atividades de incremento dos estoques de carbono deveriam
ser consideradas juntamente com as emisses reduzidas. O esboo da proposta discutida em
Copenhague sobre REDD j sinaliza um consenso entre as partes de que essas atividades
sero includas no mecanismo em negociao.
2) O nvel de referncia
H um forte consenso de que os nveis de referncia devem estar na escala nacional. Somente
algumas poucas propostas apoiaram os nveis de referncia subnacionais ou globais. Quanto
ao perodo usado para referncia, a maioria das propostas de organismos no governamentais
e algumas propostas governamentais (Brasil, ndia e Indonsia) usam nveis de referncia
baseados em emisses histricas.
Por outro lado, h um consenso crescente entre as propostas governamentais sobre o uso de
nveis de referncia histricos com um fator de ajuste de desenvolvimento (FAD) como, por
exemplo, a da Aliana dos Pequenos Estados Insulares, ou Alliance of Small Island States, em
ingls (AOSIS), Canad, Colmbia, Unio Europeia, Japo, Mxico e Noruega ou um nvel
de referncia projetado (Austrlia e Indonsia). A diferena entre nveis de referncia histricos
ajustados e projetados principalmente metodolgica, uma vez que ambas propem mudanas
futuras nos padres de desmatamento.
3) Mecanismos de distribuio dos benefcios
A maioria dos pases no sugere qualquer redistribuio adicional de benefcios (e a Nova
Zelndia se posiciona fortemente contra isto). A implicao que a maioria das propostas
busca recompensar emissores historicamente altos e exclui os baixos. Nesse sentido, uma das
crticas que um mecanismo que s inclui pases com alto ndice de desmatamento pode
criar um incentivo negativo em pases cuja cobertura forestal estvel.
Cinco propostas incluindo a Comisso de Florestas da frica Central (COMIFAC),
e a Organizao No Governamental (ONG) The Nature Conservancy especifcam expli-
citamente um mecanismo para a redistribuio de recursos da receita gerada por redues
de emisses a pases de alta cobertura forestal e baixo desmatamento (que, de outro modo,
no se benefciariam).
Algumas propostas incluindo AOSIS, Coaliso de Pases Detentores de Florestas
Coalition for Rainforest Nations (CFRN), Colmbia, COMIFAC, ndia, Mxico e
Panam apoiam um fundo de estabilizao que usaria um fuxo de recursos separado do
fnanciamento de redues de emisses para viabilizar atividades de conservao.
4) Mecanismo de fnanciamento
H um consenso crescente de que uma abordagem por fases necessria, com foco numa
combinao de diferentes fontes de fnanciamento para diferentes aspectos do REDD numa
escala temporal apropriada, uma vez que muitos dos pases que devem vir a participar do
REDD necessitaro de um perodo de adaptao e preparao para a implementao de
tal mecanismo, como por exemplo a adoo de ferramentas efcazes para o monitoramento
e o fortalecimento das instituies responsveis. Nesse sentido, o GCP (2009) resume as
vantagens de cada forma de fnanciamento da seguinte forma:
a) os fundos so considerados mais adequados para a capacitao e para atividades-
piloto;
b) abordagens vinculadas ao mercado podem ser usadas para dar escala a atividades
de implementao; e
c) abcordagens vinculadas ao mercado ou de mercado so frequentemente reconhecidas
como fontes de fnanciamento mais consistentes e com maior potencial de gerar
recursos para o fnanciamento de longo prazo das redues de emisses.
No entanto, para que um mecanismo de REDD seja implementado de forma bem su-
cedida, necessrio que se encontrem solues lgicas e viveis para os problemas associados
especifcamente aos projetos de conservao forestal no mbito da CQNUMC, conforme
identifcados abaixo. Embora esses problemas se apresentem em qualquer formato que o
REDD venha a ter, a utilizao de crditos de carbono para o abatimento de metas obriga-
trias por parte de pases do Anexo I, como possvel no caso de mecanismos de mercado,
implica maior risco de um impacto adverso no sistema climtico, j que h maior proba-
bilidade de erro na mensurao da reduo efetiva das emisses de GEEs. Se os crditos de
carbono advindos de projetos de conservao forestal no corresponderem a redues reais,
mensurveis e de longo prazo (CQNUMC, 1998), conforme especifcado para projetos no
mbito do MDL, eles podem gerar crditos fantasmas ou seja, podem resultar em uma
reduo bem menor do que a esperada ou mesmo contabilizada no mbito global.
4 PROBLEMAS ASSOCIADOS A PROJETOS DE CONSERVAO FLORESTAL
DENTRO DO TRATADO DO CLIMA
Conforme mencionado anteriormente, a possibilidade de incluso de projetos de conservao
forestal j havia sido aventada durante o processo de construo do Protocolo de Quioto.
O texto dos Acordos de Marrakesh, que defniram as regras para os projetos de MDL, j
mencionava uma preocupao com as questes relacionadas no permanncia, adiciona-
lidade e s fugas inerentes aos projetos forestais (CQNUMC, 2001). A proposta da PNG e
da Costa Rica tambm reconhecia que essas trs questes em particular, alm da questo do
monitoramento, haviam impedido a incluso das emisses por desmatamento no tratado do
clima (CQNUMC, 2005) e, em reconhecimento questo, o texto provisrio do Grupo de
Trabalho ad hoc sobre Aes de Cooperao de Longo Prazo no mbito da Conveno Ad
Hoc Working Group on Long-term Cooperative Action under the Convention (AWG-
LCA) estabelece que essas questes devem ser levadas em considerao para que as aes
dentro do REDD sejam adequadamente abordadas (CQNUMC, 2009).
A no permanncia refere-se a uma possvel reversibilidade da remoo de carbono
atmosfera (IPCC, 2007), e especifcamente complexa no setor forestal, j que este
mais suscetvel a perturbaes de origem natural ou humana, como queimadas e pragas
(GREENPEACE, 2008). A questo da no permanncia um dos motivos pelos quais
se decidiu que os crditos de carbono advindos de projetos forestais no mbito do MDL
deveriam ser temporrios, ou seja, trocados por crditos de outros tipos de projeto ao fnal
de determinado perodo o que os torna menos atraentes do que os crditos de atividades
de projetos tradicionais.
A adicionalidade um critrio importante para qualquer mecanismo de mitigao,
j que, sem ela, no h prova de efetividade ou seja, redues reais de emisses. O
conceito de adicionalidade est defnido no Artigo 12 do Protocolo de Quioto, que esta-
belece que as redues de emisses de projetos no mbito do MDL devem ser adicionais
s que ocorreriam na sua ausncia (CQNUMC, 1998). Essa medida visava assegurar
que nenhum crdito de carbono fosse emitido e posteriormente comercializado para
atividades que ocorreriam de qualquer forma, sem o incentivo especfco do mecanismo.
A adicionalidade de um projeto est ligada linha de base, em relao qual as redues
de emisses sero calculadas. Enquanto relativamente simples calcular a linha de base
e as redues de emisses em um projeto de substituio de combustveis, por exemplo,
o mesmo no pode ser dito sobre projetos de conservao forestal, devido difculdade
de se mensurar os estoques de carbono o que necessrio para estabelecer uma linha
de base precisa e monitorar as alteraes e de se avaliar de forma acurada o peso das
circunstncias propulsoras do desmatamento.
A Organizao Internacional de Madeiras Tropicais International Tropical Timber
Organization (ITTO) observou que h uma grande variabilidade na capacidade dos
pases em monitorar seus estoques de carbono em forestas (ITTO, 2008), ao passo
que Mollicone et al. (2007) relatam uma escassez de dados confveis sobre estoques de
carbono em vrios pases em desenvolvimento, o que se traduz em um desafo para as
propostas calcadas em linhas de base histricas. Quanto ao monitoramento de alteraes
nos estoques de carbono para estimar a reduo nas taxas de desmatamento, deve-se lem-
brar que as tecnologias mais avanadas e mais precisas tambm tm um custo mais
dispendioso, no sendo necessariamente o mais indicado para grande parte dos pases em
desenvolvimento. O sensoriamento remoto apontado como a opo com o melhor custo-
benefcio, embora seja reconhecido que ele tambm oferece alguns desafos (HEROLD;
JOHNS, 2007; GIBBS et al., 2007). Porrra, Corbera e Brown (2007) observam que a
falta de preciso resultante do uso de imagens de menor resoluo para reduzir os custos
de monitoramento de grandes reas forestadas pode ter implicaes importantes no caso
de um mecanismo de mercado.
Tambm necessrio esclarecer como outros fatores, como uma mudana nas circuns-
tncias propulsoras do desmatamento, seriam levados em considerao na estimativa das
redues de emisses, j que, como observado por Kanninen et al. (2008), impossvel prever
todos os fatores macroeconmicos que afetam as forestas. Uma reduo no desmatamento
resultante da queda do preo de commodities agrcolas, por exemplo, deve ser diferenciada
daquela obtida pela implementao de um programa de incentivos reduo de emisses
por desmatamento, j que tal reduo no pode ser atribuda ao programa.
As fugas referem-se a um aumento das emisses de GEEs em outra localidade em decor-
rncia de um projeto/programa de reduo de emisses, ou seja, todas as atividades de desmata-
mento deslocadas para outras reas devido s medidas de conservao implementadas em uma
determinada rea. Porrra, Corbera e Brown (2007) argumentam que, em comparao com
projetos de reduo de emisses no setor energtico, no h nenhuma evidncia concreta de
que qualquer tipo de projeto forestal seja mais ou menos suscetvel s fugas. Kindermann et
al. (2008), no entanto, estimam que as fugas em projetos forestais variam de 10% a mais de
90%. Tambm deve-se observar que, em um projeto de reduo de emisses implementado
no setor energtico, a demanda por energia continua a ser atendida, s que de uma maneira
menos intensiva em carbono, ao passo que, em um projeto de conservao forestal, as atividades
so transferidas para outra rea forestal de modo a suprir a demanda. No caso de commodities
agrcolas e madeira, por exemplo, previsto um aumento da demanda (ELIASCH, 2008), o
que aumentar a presso sobre reas forestais. A ITTO tambm prev um aumento conside-
rvel de queima de madeira para a produo de biocombustveis (ITTO, 2008).
Embora haja vrias propostas para lidar com as fugas em nvel regional ou nacional
(EBELING; YASU, 2008; ELIASCH, 2008; STERN, 2008), elas tambm reconhecem
que o problema de fugas em mbito internacional mais difcil de ser resolvido. Para que
as atividades de desmatamento no sejam simplesmente transferidas para pases com uma
legislao ambiental mais fraca, ou com menor capacidade institucional, h o consenso de
que qualquer mecanismo de REDD adotado internacionalmente deve necessariamente ter
a participao de todos os pases com reas forestais. Fry (2008), por outro lado, sugere
que a nica maneira efcaz de lidar com a questo de fugas em mbito internacional seria
implementar medidas para coibir a demanda internacional por produtos forestais advindos
de atividades de desmatamento, mas reconhece a difculdade de tal proposta.
As questes relativas adicionalidade, no permanncia e s fugas no setor forestal
no so novas nas discusses para a implementao de um mecanismo voltado promo-
o de incentivos conservao forestal no mbito do tratado do clima, e tampouco so
irrelevantes. Entretanto, necessrio lembrar tambm que as causas do desmatamento em
pases em desenvolvimento com reas forestais variam consideravelmente, e necessrio
considerar as implicaes especfcas dessas questes em diferentes circunstncias nacio-
nais. Um mecanismo de REDD bem sucedido deve encontrar um bom equilbrio entre
a seriedade com a qual abordar as redues de emisses e a fexibilidade de aplicao a
todos os pases interessados.
Por ltimo, necessrio que outro temor levantado por algumas organizaes e partes
tambm seja levado em considerao: o de que um investimento macio em atividades de
reduo de desmatamento impacte negativamente nos investimentos em tecnologias mais
limpas tanto em pases desenvolvidos quanto em desenvolvimento, j que estas so mais dis-
pendiosas e implicam um maior tempo de desenvolvimento e menor aceitabilidade por parte
dos consumidores. necessrio, portanto, que os investimentos em atividades de reduo
de emisses por desmatamento sejam adicionais quelas direcionadas a uma diminuio da
dependncia a combustveis fsseis e transio para uma sociedade de baixo carbono.
5 REDD: OPORTUNIDADES PARA O BRASIL E IMPACTO NA PAISAGEM
BRASILEIRA
No h dvidas do interesse da comunidade internacional em implementar um mecanismo
de incentivos positivos reduo de emisses por desmatamento, seja em funo da neces-
sidade de cumprir as metas de reduo de emisso de GEEs que vm sendo discutidas para
um possvel segundo perodo de compromisso, seja para estabelecer um mecanismo que
contemple os vrios componentes de redues de emisses por desforestamento, degradao
e at mesmo a proteo forestal.
Outro motivo para o estabelecimento de tal mecanismo refere-se ainda necessidade
de preservar os servios ambientais prestados pelas forestas como manuteno de cerca de
90% da biodiversidade terrestre, do equilbrio climtico em escala local, regional e global
e ainda abrigar e dar condies de subsistncia a uma signifcativa parcela da populao
planetria, na qual se inclui uma ampla gama de multiplicidade cultural, regional e tnica.
Deste modo, esse mecanismo pode e deve ser incorporado e incentivado como importante
instrumento para a consecuo de objetivos de reduo do desforestamento, da degradao
forestal e da proteo de relevantes stios forestais.
No entanto, necessrio lembrar que, no mbito da CQNUMC, o REDD se con-
centrar primordialmente na reduo das emisses causadas pelo desmatamento. Embora
seja reconhecido que a complexa dinmica forestal responsvel por uma enorme gama de
servios ambientais, a CQNUMC um frum internacional especifcamente estabelecido
para lidar com a questo da mudana climtica e suas consequncias. Assim, dentro do escopo
do tratado do clima, todos os outros benefcios ambientais proporcionados pelas forestas,
como conservao da biodiversidade e proteo de bacias hidrogrfcas, so adicionais ao
objetivo principal de reduo de emisses de GEEs.
Para tanto, necessrio integrar os dados em escala nacional dos inventrios nacionais
de GEEs do setor forestal e de mudana do uso da terra ao modelo de zoneamento a ser
implementado.
Dispor de dados de alta qualidade sobre o uso da terra, mudanas no uso da terra e
o setor forestal que sejam consistentes e comparveis entre pases em desenvolvimento,
portanto, uma exigncia crucial, especialmente se o REDD for integrado ao mercado
internacional de carbono. Dados histricos das tendncias de desmatamento so um ponto
de partida chave, e precisam ser complementados com dados sobre emisses ou mudanas
nos estoques de carbono. Os dados histricos so necessrios para estabelecer linhas de base,
que so a referncia que permite avaliar o desempenho.
A articulao nacional junto com os demais pases detentores de reas forestadas no
sentido de buscar estabelecer um protocolo intencional de coleta e armazenamento de dados
sobre o uso da terra, mudanas no uso da terra e forestas , portanto, estratgica.
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JUSTIA CLIMTICA E EVENTOS CLIMTICOS
EXTREMOS: O CASO DAS ENCHENTES NO
BRASIL
Bruno Milanez*
Igor Ferraz da Fonseca**
1 INTRODUO
O conceito de justia climtica surge como um desdobramento do paradigma da justia
ambiental e da percepo de que os impactos das mudanas climticas atingem de forma
e intensidade diferentes grupos sociais distintos. Alguns casos de injustia climtica se re-
lacionam aos efeitos de processos de desertifcao, de eventos climticos extremos (chuvas
intensas, ondas de calor etc.), do aumento do nvel do mar, entre outros. O objetivo deste
artigo demonstrar que, apesar de eventos de injustia climtica j serem perceptveis no Brasil,
o discurso da justia climtica ainda no foi incorporado de forma consistente no pas.
Para tanto, o artigo est estruturado em cinco sees, incluindo esta introduo. Na seo 2
apresentado o paradigma da justia ambiental e um breve histrico de seu surgimento.
Em seguida, discorre-se sobre o conceito de justia climtica e descreve-se seu processo de
construo. Na quarta seo, por meio de pesquisa documental envolvendo os principais
jornais de So Paulo (Folha de S. Paulo) e do Rio de Janeiro (O Globo), analisado se houve
ou no a incorporao do conceito de justia climtica na anlise das causas de enchentes
que ocorreram nessas cidades em dezembro de 2009 e abril de 2010. Os resultados permitem
argumentar que, no Brasil, os meios de comunicao, a sociedade em geral e as comunidades
atingidas em particular ainda no associaram claramente episdios de injustia ambiental,
eventos climticos extremos e mudanas climticas. Por fm, defendemos que a estratgia de
incorporar o debate sobre justia climtica s demandas sociais das comunidades atingidas
pode trazer uma srie de benefcios para elas e para a sociedade brasileira em geral.
2 O MOVIMENTO POR JUSTIA AMBIENTAL
O conceito de justia ambiental foi proposto como uma alternativa ao que Bullard (2004)
chamou de paradigma da proteo ambiental gerencial. Tal paradigma, considerado
dominante por autores da justia ambiental, defne os problemas ambientais a partir da
* Professor adjunto da Universidade Federal de Juiz de Fora (UFJF).
** Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais DIRUR/Ipea.
escassez de recursos naturais e da poluio do meio ambiente. Dentro da viso gerencial,
todos os seres humanos seriam igualmente responsveis pelo consumo dos recursos e pela
destruio da natureza e seriam afetados indistintamente pela contaminao ambiental
(ACSELRAD; MELLO; BEZERRA, 2009).
Opondo-se a essa viso, os propositores da justia ambiental argumentam que grupos
sociais distintos tm responsabilidade diferenciada sobre o consumo dos recursos naturais
e, mais ainda, a desigualdade social defne o grau de exposio dos grupos sociais aos riscos
ambientais (ACSELRAD, 2004).
Dessa forma, segundo a ativista afroamericana Florence Robinson (apud ROBERTS;
TOFFOLON-WEISS, 2004, p. 83), uma injustia ambiental ocorre quando uma pessoa
ou as pessoas (...) so atingidas por uma carga ambiental em nome do alegado bem-estar
dessa sociedade, mas que o resto da sociedade no suporta. Para evitar que tais situaes
ocorram, o paradigma da justia ambiental prope que as polticas pblicas, as estratgias de
reduo de risco e a construo de infraestrutura devem ser orientadas a partir de uma abor-
dagem holstica, preventiva e geografcamente orientada, que tenha como base a participao
social, o empoderamento das comunidades, a cooperao intersetorial e interinstitucional,
e a colaborao entre os setores pblico e privado (BULLARD, 2004).
A justia ambiental se orienta a partir de alguns princpios gerais. Em primeiro lugar,
ela se ope poltica de exportao do risco e da poluio. Em vez de adotar o princpio
de no no meu quintal (not in my backyard, ou NIMBY em ingls), que utilizado por
alguns movimentos locais nas lutas contra a construo de instalaes poluidoras, os defen-
sores da justia ambiental argumentam que tais operaes no sejam colocadas no quintal
de ningum not in anybodys backyard (NIABY). A partir dessa premissa, segundo eles, a
poluio no poderia ser deslocada para outras comunidades, o que geraria maior empenho
por parte dos responsveis por tais danos ambientais a eliminar suas fontes, estimulando a
mudana do modelo de produo, consumo e uso de recursos naturais. Ainda nesse senti-
do, defendem a construo de canais de comunicao com organizaes de trabalhadores
das indstrias poluentes para que sejam negociadas estratgias de transio justa, em que
as mudanas ocorram de forma gradual, sem causar grave desemprego nesses setores (AC-
SELRAD; MELLO; BEZERRA, 2009).
Essas propostas vm sendo geradas e amadurecidas ao longo de quase meio sculo de
debate. O movimento por justia ambiental teve suas origens nos Estados Unidos, sendo sua
constituio associada s lutas contra contaminao qumica e pelo saneamento adequado
que ocorreu nos anos 1960. Este movimento associado s primeiras crticas confgurao
locacional de fontes de contaminao e sua proximidade com comunidades especfcas.
Este debate foi amadurecido na dcada de 1970, pela aproximao entre sindicatos, or-
ganizaes ambientalistas e grupos de minorias tnicas que pretendiam discutir questes
ambientais no contexto urbano. Entretanto, foi em 1982 que a luta contra a implantao de
um aterro industrial para receber bifenil policlorado (um hidrocarboneto halogenado com
alto potencial de concentrao na cadeia alimentar e com efeitos txicos sobre a reproduo
de seres humanos) no condado de Warren, na Carolina do Norte, chamou a ateno da
opinio pblica para a questo da localizao de empreendimentos poluidores. Cinco anos
mais tarde, uma pesquisa organizada por movimentos sociais concluiu que a varivel racial
era a componente que, nos Estados Unidos, melhor explicava a localizao de aterros para
resduos perigosos. Esse estudo levou a uma ampliao do debate sobre as relaes entre
poluio, raa e pobreza e, em 1991, quando ocorreu a I Cpula Nacional de Lideranas
Ambientalistas de Povos de Cor, foram aprovados os princpios da justia ambiental
(ACSELRAD, 2004; BULLARD, 2004).
Sendo assim, o conceito de justia ambiental surgiu nos Estados Unidos intimamente
ligado a questes de raa e etnia. Conforme argumentam Roberts e Toffolon-Weis (2004),
as reivindicaes relativas injustia ambiental foram, ento, apresentadas de acordo com
quem deveria ser mobilizado. Por um lado, a ideia de racismo ambiental foi sendo utilizada
para mobilizar grupos de minorias tnicas, tais como negros e indgenas. Por outro lado, o
termo justia ambiental foi mais usado em contextos onde havia um pblico mais amplo e
heterogneo a ser engajado.
O desenvolvimento do movimento por justia ambiental no Brasil, por sua vez, mais
recente. Ele se iniciou em 1998, quando representantes estadunidenses participaram do En-
contro com a Justia Ambiental, organizado por organizaes no governamentais (ONGs),
pesquisadores universitrios e sindicalistas brasileiros; evento, porm, de pequena repercusso.
Trs anos mais tarde, foi realizado o Colquio Internacional sobre Justia Ambiental, Trabalho
e Cidadania, envolvendo um pblico mais amplo, que resultou na formao da Rede Brasileira
de Justia Ambiental (RBJA) (ACSELRAD; MELLO; BEZERRA, 2009).
A RBJA constitui-se em um frum de discusso e de articulao poltica formado por
movimentos sociais, sindicatos, entidades ambientalistas, organizaes de grupos tnicos,
alm de pesquisadores e universitrios. Entre seus objetivos, a RBJA se prope a desenvolver
aes coletivas de enfrentamento a situaes de injustia ambiental, promover a troca de ex-
perincias entre os grupos que vivem lutas ambientais, e articular pesquisadores a desenvolver
estudos que contribuam para promover a justia ambiental no Brasil (RBJA, 2010).
3 O CONCEITO DE JUSTIA CLIMTICA
A vulnerabilidade dos grupos menos favorecidos no tocante aos impactos das mudanas
climticas tambm est presente no debate sobre justia ambiental. A percepo sobre a
desigualdade de impactos no que se refere aos impactos das mudanas climticas, que se
fortalece em amplos estudos sobre alteraes no clima (ver IPCC, 2001, 2007a) catalisadora
do movimento internacional por justia climtica que emerge a partir da criao da rede
denominada Stop Climate Chaos Coalition, que tem forte atuao e militncia na Conveno-
Quadro das Naes Unidas sobre Mudana do Clima.
1
Esta rede era composta, j em 2007,
por 59 organizaes envolvidas nas temticas do comrcio internacional justo, alvio da
pobreza, promoo ao desenvolvimento e conservao ambiental. De acordo com Saunders
(2008), o movimento por Justia Climtica singular porque representa a primeira vez em
que grandes organizaes com histrico de atuao no relacionado s questes ambientais
se envolveram com uma questo ambiental especfca: as mudanas climticas.
A metfora da nave espacial proposta por Boulding (1966) afrma que os impactos
ambientais em um planeta fnito atingem a todos os seus habitantes, pois, como tripulantes
da mesma nave, a humanidade utiliza os mesmos recursos e espao, que so limitados.
Seguindo a viso da proteo ambiental gerencial, tal metfora poderia ser adaptada
questo das mudanas climticas globais. Sob tal perspectiva, independentemente do pas
ou territrio onde uma atividade produtora de gases de efeito estufa (GEEs) ocorra, tanto
aquela localidade quanto outras localidades mais ou menos distantes do ponto focal da ati-
vidade sofreriam os impactos oriundos das mudanas do clima, pois a dinmica climtica
no reconhece fronteiras ou divisas fxadas pela espcie humana.
1. United Nations Framework Convention on Climate Change (UNFCCC, na sigla em ingls).
Contudo, embora os impactos da mudana do clima afetem a todos, a intensidade desses
impactos e a capacidade dos indivduos e dos grupos sociais em lidar com as consequncias
de tais mudanas so diferenciadas. As razes desta diferenciao podem ter ligao com o
territrio no qual tais grupos habitam, ou com o impacto especfco na dinmica de um dado
recurso natural utilizado por um grupo e no por outros. No obstante, existe um fator que
gera e/ou acentua desigualdades entre grupos e classes sociais no que tange sua resilincia
2

aos impactos das alteraes no clima, tais como condies precrias de acesso renda e a
servios bsicos de cidadania (sade, segurana, educao e infraestrutura em geral).
Grupos sociais em maior vulnerabilidade socioeconmica frequentemente so tambm
mais vulnerveis a eventos tais como enchentes, secas prolongadas, falta de disponibilidade
hdrica, variao na quantidade e no preo dos alimentos e variaes nas dinmicas de
recursos naturais especfcos. Tais eventos esto sendo intensifcados com o advento das
mudanas do clima, e tendem a ser cada vez mais frequentes e intensos medida que essas
mudanas se acentuem.
Embora os eventos extremos acarretados ou intensifcados pelo aquecimento global
tambm afetem as camadas mais ricas da populao, estas possuem condies materiais ca-
pazes de promover alternativas de adaptao e de resistncia a seus impactos. A capacidade
de promover a execuo de obras de infraestrutura, maior renda para enfrentar a provvel
escassez e o consequente aumento de preos dos recursos naturais e dos alimentos, bem
como o maior acesso tecnologia e assistncia sade so fatores que tornam aqueles
grupos com maior renda menos vulnerveis s mudanas climticas do que os grupos com
menor ndice socioeconmico. Recuperando a metfora anteriormente citada da nave es-
pacial no contexto das mudanas climticas, a tripulao da nave passa a ser composta por
passageiros de primeira e de terceira classe, alm daqueles que viajam no compartimento
de carga (BURSZTYN, 1995).
A diferena no nvel de vulnerabilidade encontrada entre grupos sociais de um mesmo
pas tambm tem contrapartida no mbito internacional. Existem pases mais ou menos
vulnerveis s mudanas climticas, uma vez que alguns modelos do Painel Intergoverna-
mental sobre Mudanas Climticas Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC)
apontam que as piores consequncias das mudanas climticas devem acontecer em pases
da Amrica Latina, frica e sul da sia (IPCC, 2007b). Essa diferena intensifcada pelas
questes materiais (como renda para a promoo de aes para reduzir a vulnerabilidade),
mas tambm tem relao com dimenses institucionais e de governana como a capaci-
dade do sistema poltico em implementar polticas pblicas adequadas e com garantia de
acesso a todos (BROOKS; ADGER; KELLY, 2005; EBI, 2009; ENGLE; LEMOS, 2010;
TWOMLOW et al., 2008).
Em resumo, o conceito justia climtica frequentemente utilizado para se referir a
disparidades em termos de impactos sofridos e responsabilidades no que tange aos efeitos e
s causas das mudanas do clima (ROBERTS; PARKS, 2009). Dessa forma, os movimentos
por justia climtica visam reduzir a vulnerabilidade de grupos sociais desproporcionalmente
afetados pelas mudanas do clima (TYREE; GREENLEAF, 2009; EBI 2009), bem como
promove um questionamento do sistema de comrcio internacional e, por vezes, do pr-
2. O conceito de resilincia, quando aplicado aos sistemas sociais, refere-se aos recursos e habilidades empregados pelos
grupos sociais que permitam resistir a distrbios internos sua estrutura social. Tais distrbios podem ser de carter poltico,
social, econmico ou ambiental (FOLKE, 2006).
prio sistema de produo capitalista em si, que no parece estar sendo capaz de lidar com
a dinmica de responsabilidades e impactos do aquecimento global de forma equitativa e
justa (STORM, 2009). Nesse sentido, a ideia de justia climtica indica que a problemtica
da mudana do clima, mais do que uma questo de cunho ambiental e climtico, um
problema de direitos humanos (ROBERTS; PARKS, 2009; SAUNDERS, 2008).
4 A PERCEPO DOS EVENTOS CLIMTICOS EXTREMOS NO BRASIL
Conforme apontado por diferentes autores (IKEME, 2003; SAUNDERS, 2008; ROBERTS,
2009), at o momento movimentos sociais vm utilizando o discurso da justia climtica
de forma mais enftica no mbito internacional. Nesta arena, os defensores da justia cli-
mtica vm denunciando que os cenrios apresentados indicam que os pases perifricos
iro arcar com os maiores impactos das mudanas climticas, tendo em vista seu estado de
vulnerabilidade; enquanto os pases centrais tendero a se adaptar mais facilmente ao novo
contexto climtico. Em paralelo a esse debate, identifcamos que potenciais eventos de in-
justia climtica j podem estar se materializando no Brasil, embora ainda no percebidos
como tal.
Ainda que no se possa afrmar com certeza que as enchentes e deslizamentos que
vm ocorrendo nos grandes centros urbanos do pas j so consequncia das mudanas
climticas, segundo as previses do IPCC, esses eventos extremos devem se tornar cada vez
mais frequentes nas regies Sul e Sudeste. No caso do Sul, espera-se que o clima fque entre
5% e 10% mais chuvoso, e no Sudeste, a expectativa de que as chuvas se tornem mais
intensas (CEDEPLAR/UFMG; FIOCRUZ, 2009). Nos ltimos anos, importantes cidades
passaram por experincias de eventos extremos, como So Paulo (2009) e Rio de Janeiro
(2010). Entre os efeitos de tais eventos esto a morte de centenas de pessoas, em sua maioria
grupos vulnerveis que habitavam reas de risco e cujo padro de consumo contribua de
forma muito limitada para o aumento da concentrao de GEES na atmosfera. Embora
esse quadro caracterize situaes de injustia climtica, o discurso pouco foi associado a
esses eventos.
Como aproximao da percepo social sobre as causas desses dois eventos, analisou-se
o contedo das matrias sobre os acontecimentos dos principais jornais dessas cidades. Para
ambos os casos, foi feita a leitura dos artigos que tratavam das enchentes vinculados nos dois
principais jornais locais O Globo e Folha de S. Paulo , buscando identifcar associaes
e quais seriam as explicaes das potenciais causas das enchentes e deslizamentos. A me-
todologia de pesquisa considerou o perodo que se iniciava no dia da primeira inundao
e se estendia at uma semana aps seu trmino. Usando esse mtodo, foram feitas anlises
da Folha de S. Paulo para o intervalo entre 2 e 19 de dezembro de 2009, e de O Globo no
perodo entre 5 e 15 de abril de 2010.
As tabelas 1 e 2 apresentam uma caracterizao das causas que ambos os jornais asso-
ciaram s enchentes e aos deslizamentos. Caracterizaram-se como engenharia as questes
associadas a falhas nos sistemas de drenagem, bombas hidrulicas ou uso de concreto e
asfalto na impermeabilizao do solo. O item uso do solo diz respeito ocupao de
reas de risco, fossem elas encostas, reas alagveis e reas consideradas imprprias para a
construo de habitaes. A classifcao gesto urbana foi usada para descrever os textos
que mencionavam problemas de limpeza urbana, dragagem de canais e demais falhas em
servios pblicos de carter rotineiro. Como fatores climticos (exceto mudanas climticas)
foram consideradas as menes a chuvas acima das mdias e a fenmenos como El Nio ou
La Nia. Por fm, foram includas sob o ttulo de mudanas climticas as matrias que
explicitamente faziam referncia a este processo.
TABELA 1
Principais causas associadas s enchentes de So Paulo, segundo a Folha de S. Paulo
Temas Artigo Editorial/opinio Total
Engenharia 16 4 20
Fatores climticos (exceto mudanas climticas) 4 0 4
Gesto urbana 8 3 11
Mudanas climticas 1 0 1
Uso do solo 10 9 19
Total 39 16 55
Fonte: Folha de S. Paulo, 2/12/2009 a 19/12/2009.
TABELA 2
Principais causas associadas s enchentes do Rio de Janeiro, segundo O Globo
Temas Artigo Editorial/opinio Total
Engenharia 9 2 11
Fatores climticos (exceto mudanas climticas) 4 0 4
Gesto urbana 5 1 6
Mudanas climticas 0 2 2
Uso do solo 25 6 31
Total 43 11 54
Fonte: O Globo, 5/4/2010 a 15/4/2010.
Para esta tipologia foi considerada somente a possvel causa dos fenmenos, mas no
foi feita a distino sobre o agente a quem era atribuda a responsabilidade pelo evento. Por
exemplo, em uso do solo foram includos tanto os artigos que culpavam os moradores
que decidiam morar em reas de risco, quanto os textos que associavam a responsabilidade
ao poder pblico, que deixava ou incentivava as pessoas a morarem em tais locais.
Conforme pode ser verifcado na tabela 1, considerando as 55 menes feitas a possveis
causas das inundaes e deslizamentos, houve uma predominncia da associao desses
eventos com problemas de engenharia e de uso do solo. Separando os textos em artigos e
editoriais/opinio, percebe-se certa diferena no foco; enquanto os artigos descritivos ten-
deram a focar em questes de engenharia, os textos mais analticos abordaram com maior
frequncia problemas de uso do solo. O tema climtico foi pouco trabalhado no caso de So
Paulo e a questo das mudanas climticas obteve apenas uma referncia. O distanciamento
entre o debate sobre as tragdias causadas pela chuva e a discusso sobre clima parece ser
considervel, uma vez que nem mesmo a realizao da COP-15 em Copenhague (que ocorreu
quase simultaneamente s enchentes de So Paulo, entre os dias 7 e 18 de dezembro), onde
muito se falou sobre justia climtica, chegou a infuenciar os artigos sobre as chuvas em
So Paulo.
A tabela 2, por sua vez, apresenta um resumo de como as chuvas de abril de 2010 no
Rio de Janeiro foram tratadas pelo O Globo. Diferente da abordagem utilizada em So Paulo,
no caso do Rio de Janeiro, a maior parte das explicaes das enchentes e deslizamentos
foi associada a problemas do uso do solo. Esta abordagem foi mantida tanto nos artigos,
quanto nos textos de editorial/opinio. Da mesma forma que em So Paulo, poucas foram
as menes a fatores climticos em geral e s mudanas climticas especifcamente.
No caso do Rio de Janeiro, nos trs primeiros dias aps a inundao, as explicaes se
concentraram nos fatores climticos, nas questes de engenharia e nos problemas de gesto
urbana. A partir do terceiro dia (7/4), quando ocorreram os deslizamentos no Morro do
Bumba em Niteri, a questo da ocupao do solo ganhou destaque. A mudana de foco na
explicao das causas do fenmeno deve ter ocorrido principalmente porque as habitaes
do Morro do Bumba foram construdas em rea irregular e sobre um lixo desativado. Com
relao aos editoriais, dois mencionaram as mudanas climticas, sendo um deles de um mem-
bro da Secretaria de Estado do Ambiente do Rio de Janeiro que, inclusive, tratava de questes
de vulnerabilidade social e desigualdades nos impactos sofridos por classes sociais distintas.
A despeito desse editorial isolado, a anlise mostra que h uma baixa frequncia do
tema mudanas climticas nos artigos sobre esses eventos. Uma vez que os impactos das
enchentes e deslizamentos ocorridos nesses dois perodos podem ser considerados como
exemplos concretos de injustia ambiental, possvel sugerir que o conceito de justia cli-
mtica, na interpretao de eventos climticos extremos e de vulnerabilidade social, ainda
no foi incorporado pela sociedade brasileira.
5 POSSIBILIDADES CRIADAS PELA INCORPORAO DO DISCURSO DA
JUSTIA CLIMTICA
Ainda que os resultados da pesquisa documental no tenham revelado a presena do conceito
de justia climtica na explicao de eventos climticos extremos, existem alguns indcios de
que o paradigma da justia climtica vem sendo incorporado por alguns grupos especfcos
no Brasil. Por exemplo, em junho de 2010, a RBJA lanou uma srie de programas de rdio
sobre justia ambiental e clima. Ao mesmo tempo, uma rede de instituies de pesquisa
composta pelo Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (Inpe), Universidade de Campinas
(UNICAMP), Universidade de So Paulo (USP), Instituto de Pesquisas Tecnolgicas de So
Paulo (IPT) e Universidade Estadual Paulista (UNESP) lanou, tambm em 2010, um rela-
trio de pesquisa sobre a vulnerabilidade das megacidades brasileiras s mudanas climticas,
com foco na Regio Metropolitana de So Paulo (RMSP) (NOBRE et al., 2010).
Apesar de esse movimento ainda ser inicial, acreditamos que o debate tender a se
aprofundar no Brasil nos prximos anos. Dessa forma, argumentamos que os grupos atin-
gidos pelos eventos climticos extremos deveriam incorporar em seu discurso a discusso da
Justia Climtica. Entendemos que esse novo paradigma poderia gerar trs efeitos principais:
i) fortalecer o movimento internacional por justia climtica, uma vez que mostraria uma
face mais concreta das mudanas climticas do que aquela utilizada no discurso internacio-
nal; ii) aumentar a chance de que as demandas dos grupos afetados sejam atendidas, dada
a forte presena que a questo das mudanas climticas tem na agenda poltica global; e iii)
infuenciar as decises pblicas de forma que as correes paliativas que vm sendo adotadas
no tratamento de tais eventos se tornem polticas estruturantes de reduo de vulnerabilidade
e de adaptao s mudanas climticas.
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EDITORIAL
Coordenao
Cludio Passos de Oliveira
Superviso
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Reviso
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Editorao
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