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Los paradigmas de la función consular: gestión organizacional, asistencia y protección

LOS PARADIGMAS DE LA FUNCIÓN


CONSULAR: GESTIÓN ORGANIZACIONAL,
PROTECCIÓN Y ASISTENCIA

Autores:
Julio Álvarez S. Jorge Puente L. y José Chávez G.

2
J. Álvarez, J. Puente y J. Chávez

Primera edición electrónica: Noviembre de 2008.


Los paradigmas de la función consular: gestión organizacional, asistencia y protección

© Julio Álvarez Sabogal, Jorge Puente Luna y José L. Chávez Gonzales.


Derechos reservados. Queda prohibida la reproducción total o parcial de esta obra bajo cualquier
modalidad, sin la autorización previa y escrita del Editor, excepto citas, siempre que se mencione la
procedencia de las mismas.
Editor
Julio Álvarez Sabogal
Avda. Ricardo Malachowski 473, Dpto. 401, San Borja, Lima, Perú. T. 225-2223 (Perú) T. 001-404-319-
6576 (Estados Unidos). Correo electrónico: julio3563@gmail.com
ISBN: 978-9972-33-886-1
Hecho el depósito legal en la Biblioteca Nacional del Perú Nro. 2008-15527
Arte y diseño de carátula
Pedro Fuertes. Elaborada sobre la base de su pintura “El niño de Praga”. Página web: -
http://www.pedrofuertesb.com/
Diseño y diagramación de texto
Julio Álvarez Sabogal
Diagramación e impresión de portada y grabación de disco compacto
Adolfo Dávila Echeverría
El presente libro es un documento electrónico y está disponible en formato PDF para ser descargado en
la dirección web: http://paradigmaconsular.googlepages.com
Los paradigmas de la función consular: gestión organizacional, asistencia y protección

Mis sinceros agradecimientos a:

Jorge Puente Luna, ex Cónsul General del Perú en Atlanta, colega y coautor, por los sueños compartidos.
José Luis Chávez Gonzales, colega y coautor, por sumarse entusiastamente al proyecto.
Jorge E. Román Morey, Cónsul General del Perú en Atlanta, colega, por su incondicional apoyo en la
publicación y difusión de este libro.
Fátima Trigoso Sakuda, Cónsul General Adscrito del Perú en San Francisco, colega, por sus valiosos
comentarios a la versión original de “Desmenuzando paradigmas”.
Carla Tamagno Arauco, PhD, Presidenta del Instituto de Migración y Desarrollo en la Región Andina –
INMIGRA- por sus valiosos comentarios a la versión original de “Desmenuzando paradigmas”.
Pedro Fuertes Bolaños, por su desinteresado apoyo en el diseño y arte de las carátulas.
Adolfo Dávila Echeverría, por su incondicional apoyo en la diagramación e impresión de portada y
grabación del disco compacto.

El Editor.

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J. Álvarez, J. Puente y J. Chávez

Dedicatoria

A mi padre, Julio Álvarez Paredes, quien me enseñó todo lo que sé sobre estudiar, trabajar y ser
justo, honesto y feliz.

El Editor.
Los paradigmas de la función consular: gestión organizacional, asistencia y protección

PRESENTACIÓN

“Los paradigmas de la función consular: gestión organizacional, asistencia y protección” es una


compilación de los dos ensayos que recibieron sendas menciones honrosas en la edición 2007 del
Concurso "José Luis Bustamante y Rivero": “Desmenuzando paradigmas” por Jorge Puente Luna (1955-
2007) y Julio Álvarez Sabogal (1963- ) y “La asistencia y protección consular a los connacionales en el
Exterior. Caso: Comunidad Peruana en Buenos Aires, recomendaciones de alcance general” por José Luis
Chávez Gonzales (1975- )

El Concurso "José Luis Bustamante y Rivero" tiene como finalidad promover que los funcionarios
diplomáticos realicen trabajos de investigación sobre temas vinculados a la política exterior,
reconociendo de esa manera la calidad creativa del quehacer diplomático, cuya acción redunda en
beneficio de la elaboración de una política exterior coherente y la formación de la identidad diplomática
peruana. Los textos de los ensayos mencionados que aparecen en esta publicación son las versiones
revisadas y mejoradas de los mismos, a cargo de los propios autores.

El libro se concentra en el ejercicio de la función consular en el nuevo milenio y el impacto que tiene la
implementación de políticas consulares en el ámbito de la prestación de servicios administrativos y de la
labor de protección y asistencia sobre la calidad de las relaciones Consulado-Comunidad (Estado-
Sociedad).

Los ensayos que forman parte de este libro fueron redactados entre abril de 2007 y octubre de 2008 y
admiten la existencia de tres paradigmas de gestión consular -Cónsul Prefecto, Cónsul Recaudador y
Cónsul Servidor-, analizan sus características generales en relación con la cultura política
latinoamericana y desarrollan indicadores operativos en ocho diferentes áreas de la gestión consular:
estructuras de coordinación, estilos de comunicación, herramientas de gestión, indicadores de
desempeño, protección, asistencia, control difuso administrativo y capital social, participación
ciudadana y control social difuso.

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J. Álvarez, J. Puente y J. Chávez

El propósito de este trabajo es, por lo tanto, añadir al debate elementos de reflexión que permitan
desarrollar indicadores operativos para medir el impacto de las políticas consulares en las comunidades
de ciudadanos extranjeros en el exterior (es decir, en la calidad del vínculo Estado-Sociedad), la
coherencia entre los discursos que sustentan estas políticas y los esfuerzos reales en la implementación
y asignación de recursos y herramientas de gestión para las oficinas consulares.

El método fundamental de estudio ha sido el de análisis de textos, análisis comparativo y estudios de


caso y el material analizado incluye fuentes primarias y secundarias. Entre las primarias están los
registros de estado civil y de nacionales, de actuaciones consulares, informes sociales realizados por
oficinas consulares, actas de reunión de algunos consejos de consulta; documentos finales de
convenciones internacionales y seminarios cuyas agendas incorporaron parcial o totalmente temas
relativos a la función consular y el rol de los consejos de consulta; encuestas; normas legales y
precedentes administrativos y judiciales.

Entre las fuentes secundarias están los estudios académicos y libros escritos con el objeto de plasmar e
interpreta la evolución histórica y peculiaridades de la gestión pública y la función consular; estudios de
caso a la luz de las políticas públicas del Estado con el objeto de conocer los procesos de
implementación de tales políticas en sus entornos reales (la conducta objetiva) y no solamente desde
una óptica teórica (el discurso oficial).

Lima, 21 de noviembre de 2008.


Los paradigmas de la función consular: gestión organizacional, asistencia y protección

INDICE 1

Introducción
Los ámbitos de la función consular
Propósito del estudio
Campo de estudio
Método y material de análisis
Estudios de caso
Gestión organizacional: el caso de la oficina consular en Atlanta
Asistencia y protección: el caso de la comunidad peruana en Buenos Aires

Capítulo 1: Antecedentes históricos


Capítulo 2: Función consular y gestión organizacional: Los
paradigmas y las herramientas de gestión

2.1. La visión de un consulado


2.2. El valor público
2.3. Conociendo los problemas y necesidades
2.4. Los paradigmas de la función consular
2.5. Diferentes indicadores, diferentes tipos de legitimidad
2.6. La experiencia de apertura de una oficina consular
2.7. La organización del trabajo consular
2.8. La estructura de coordinación
2.9. El manual de organización y funciones
2.10. El liderazgo del cónsul

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J. Álvarez, J. Puente y J. Chávez

2.11. La calidad de los servicios consulares: eje de la relación consulado-comunidad


2.12. Las comunidades peruanas migrantes del siglo 21
2.13. Las ventajas competitivas
2.14. La calidad objetiva del servicio consular
2.15. La calidad subjetiva del servicio consular
2.16. Las herramientas de la gestión consular y los paradigmas
2.17. El estilo de comunicación y la comunicación política
2.18. La incorporación de la tecnología en la gestión consular
2.19. De la página web a la ventanilla virtual
2.20. El servicio consular a distancia y el reto de la lejanía geográfica
2.21. El programa de notarios locales para la simplificación de los trámites a distancia
2.22. Las atenciones consulares itinerantes
2.23. El consulado digital ecuatoriano
2.24. En resumen…

Capítulo 3: La política de asistencia y protección consular: el


caso de la comunidad peruana en Buenos Aires

3.1. Asistencia y protección: definición y marco normativo


3.2. La comunidad peruana en Buenos Aires
3.3. Características demográficas
3.4. Situación laboral
3.5. Relación entre la inserción laboral y nivel educativo alcanzado
3.6. Problemática habitacional
3.7. Delincuencia: detenidos y procesados
3.8. Situación de salud
3.9. Atención de carácter social
3.10. Repatriaciones
3.11. Observaciones generales y conclusiones
Los paradigmas de la función consular: gestión organizacional, asistencia y protección

3.12. Recomendaciones

Capítulo 4: Función consular y Estado de derecho:


construyendo capital social desde el Estado
4.1. El Cónsul: agente de fortalecimiento del Estado de derecho
4.2. La función consular y las fuentes del derecho
4.3. Normas que establecen los principios de legalidad y racionalidad
4.4. Normas que proveen criterios y mecanismos para el cumplimiento de los principios de
legalidad y racionalidad
4.5. La cláusula democrática

Capitulo 5: Función consular y participación ciudadana: La


relación con la comunidad y la estrategia de vinculación
efectiva

5.1. La participación ciudadana


5.2. Los Consejos de Consulta
5.3. El Foro de presidentes de las organizaciones peruanas: ¿Consejos de Consulta u
organizaciones espontáneas?
5.4. La experiencia mexicana: el Consejo Consultivo del Instituto de Mexicanos en el Exterior
(IME)

Anexo 1: Documento “Política de reforma consular, de protección, asistencia y promoción


de las comunidades peruanas en el exterior”.

Anexo 2: Cuadro resumen de “Capítulo 2: Función consular y gestión organizacional: Los


paradigmas y las herramientas de gestión”.

Anexo 3: Guía para elaborar “estudios de casos de mejora y modernización de la gestión


consular”

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J. Álvarez, J. Puente y J. Chávez

Bibliografía.
Los paradigmas de la función consular: gestión organizacional, asistencia y protección

INTRODUCCIÓN

“La política exterior del Perú concibe la función consular como un servicio
público de naturaleza política pues asegura las vinculaciones del Estado
con las prolongaciones en el exterior de su población, que es uno de sus
elementos constitutivos.” (Exposición del Ministro de Relaciones Exteriores,
Emb. Allan Wagner Tizón, ante la Comisión de Presupuesto del Congreso de
la República. Sustentación del presupuesto del Ministerio de Relaciones
Exteriores para el año 2003.)

Por: Julio Álvarez Sabogal. (autor-editor) y José L. Chávez Gonzales (autor)

El fenómeno migratorio en el mundo ha adquirido características singulares que se reflejan en el ámbito de


las relaciones internacionales contemporáneas y constituyen para los países emisores de emigrantes como
el Perú un elemento importante de la Política Exterior. A diferencia de los flujos migratorios de la primera
mitad del siglo XX provenientes de los países industrializados, los flujos migratorios contemporáneos
emergen principalmente de los países en desarrollo, motivados en la mayoría de los casos por el anhelo de
conseguir un aumento en su ingreso económico y una mejor calidad de vida que no encuentran en sus
respectivas naciones. En el Perú, este proceso migratorio se acentuó básicamente a partir de la década de
los 80, en la que aproximadamente quinientos mil ciudadanos peruanos se encontraban fuera de nuestro
país. Actualmente esta cifra bordea los dos millones de compatriotas.

La mayoría de los peruanos en el exterior afrontan una realidad muy difícil por las desigualdades derivadas
de su situación de residente irregular y las dificultades de insertarse adecuadamente en el mercado laboral,
lo que los coloca en una situación de vulnerabilidad en lo que se refiere a sus derechos humanos. En ese
sentido, la política consular peruana ha venido considerando esta problemática y ha incorporado elementos
que permiten afrontar los nuevos desafíos y circunstancias que derivan de esta situación y que obligan a
replantear las bases mismas de la función consular.

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J. Álvarez, J. Puente y J. Chávez

La función consular
Dirigida en sus inicios a la atención de los asuntos mercantiles, comerciales, registrales y notariales, en
razón a que las comunidades peruanas antes de 1980 no eran muy significativas en número y sus habitantes
estaban vinculados fundamentalmente al mundo empresarial y a los profesionales liberales, la función
consular cumple hoy en día un nuevo papel distinto al que tuvo en sus inicios.2

Desde entonces, y en particular a partir del año 2001, la función consular ha venido sufriendo un cambio
radical como respuesta a la profunda transformación ocurrida durante las últimas décadas en la
composición y configuración de las comunidades peruanas en el exterior. Este cambio, se ha señalado, ha
significado la sustitución del antiguo paradigma de funcionamiento de la actividad consular denominado
“Cónsul-Prefecto” por el del “Cónsul-Servidor Público” y, sobretodo, la formulación y puesta en práctica de
una política que ha sido llamada de reforma consular, de protección, asistencia y promoción de las
comunidades peruanas en el exterior cuyo objetivo ha sido democratizar los consulados “impregnándolos
de una clara filosofía de servicio público y vocación social” y “crear un régimen de actuación consular
basado en el paradigma del “Cónsul-Servidor Público”.

La política consular peruana


En el documento de trabajo de la Cancillería peruana “Política de reforma consular, de protección,
asistencia y promoción de las comunidades peruanas en el exterior”3 se efectúa una revisión de dicho
proceso y se propone un marco general de acciones que tienen como fin hacer realidad dicho nuevo
paradigma y que se encuentra expuesto en el punto 5 del citado documento bajo el subtítulo “Las 7
políticas o lineamientos de acción consular”.

2
La institución consular nace de la necesidad de proteger a los comerciantes y navegantes que solicitaban refugio en
países extranjeros. La institución consular precede a la aparición de la diplomacia permanente. En Roma también había
instituciones como la del Hospitium que desempeñaba funciones similares a las del actual consulado. En la edad media
se desenvuelven los consulados de una forma similar a la actual. El primer consulado medieval fue establecido por Pisa
en el siglo X. En los siglos XI y XII se expanden los consulados por todo el Mediterráneo. En el siglo XIII se expanden a
otros mares. Los consulares venían a ser una suerte de jueces mercantiles que desempeñaban una jurisdicción que
incluso abarcaba aspectos civiles y penales. También tenían una cierta importancia en la gestión de asuntos de política
internacional. Durante la formación del Estado el consulado se convierte en un órgano suyo para actuar en su nombre
frente a sus propios nacionales y a las autoridades del estado huésped.

3
Publicado en la Página Web del Ministerio de Relaciones Exteriores, www.rree.gob.pe. Link Protección de las
Comunidades Peruanas en el Exterior y Servicios Consulares.
Los paradigmas de la función consular: gestión organizacional, asistencia y protección

Sobre la base de esta nueva concepción, la Cancillería peruana modifica el enfoque tradicional de la labor
consular e ingresa a una etapa cualitativamente distinta, dirigida a la protección4 legal y asistencia5
humanitaria de las comunidades peruanas como respuesta a la obligación del Estado de garantizar la plena
vigencia de los derechos de sus ciudadanos, creando la Subsecretaria de Comunidades Peruanas en el
Exterior, órgano de línea que se aboca al tratamiento de la problemática migratoria de los peruanos.

Esta nueva política consular se basa en la reestructuración de los servicios consulares y la acción consular
destinada a asistir y vincular a nuestras comunidades, siendo lo esencial de la labor consular la protección y
la promoción de sus intereses y derechos.

Estas políticas de acción consular están destinadas sobre todo a la protección de los derechos de los
connacionales conforme a la leyes del Estado Receptor; asesoría legal, en particular cuando sean objeto de
procesos policiales y/o judiciales; a la ayuda humanitaria, la cual tiene como prioridad la atención de los
connacionales que se encuentran en situación de indigencia o que atraviesan situaciones de dificultad
derivadas de desastres naturales o de circunstancias sociales del país receptor; a la reforma y mejora
cualitativa de los servicios consulares, sobre la base de los principios de no discriminación, eficacia,
celeridad, inmediatez y de legalidad, respondiendo a criterios de simplificación administrativa y de
presunción de veracidad, así como al establecimiento regular del servicio consular itinerante en lugares
alejados de la sede consular; a apoyar a la inserción productiva, legal y respetuosa de los derechos humanos
de los peruanos en las sociedades de recepción, particularmente en el campo laboral; a la promoción del
vínculo cultural y nacional con actividades dirigidas a la re-vinculación de manera permanente de los
peruanos no sólo con el Perú, sino con su comunidad de origen; a promover la inserción de los peruanos en
una perspectiva productiva, con programas tales como “Mi Vivienda”, y; a la promoción del ejercicio de la

4
Protección consular: El cónsul está legitimado para desarrollar la acción necesaria ante las autoridades locales del
estado receptor en favor de sus nacionales que residen o se encuentran ocasionalmente en su jurisdicción consular y que
han recibido un trato contrario al derecho interno del estado receptor o contrario al derecho internacional público. Esta
acción del cónsul implica la presentación de una solicitud de reclamación ante el propio órgano del Estado receptor del
que emana el acto ilícito que puede ser un órgano local o territorial o, incluso, si lo permiten las leyes del estado
receptor, un órgano central. Para entablar esta reclamación se requiere una violación previa, bien del derecho
internacional público, bien del derecho interno de estado receptor; aunque no se requiere que se hayan agotado los
recursos internos para presentar reclamación pues ésta es simultánea a la defensa que deben intentar.

5
Asistencia consular: está encaminada a facilitar a los nacionales del Estado que envía su permanencia en el territorio del
estado receptor. En este caso, a diferencia de la protección consular, no es necesario que exista un comportamiento
contrario al derecho interno o internacional por parte de las autoridades del estado receptor y no es necesario que se
presente una reclamación formal.

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J. Álvarez, J. Puente y J. Chávez

ciudadanía y la participación democrática de los peruanos en el exterior en los procesos electorales, así
como también frente a las Oficinas Consulares a través de los Consejos de Consulta.

En este orden de ideas, la nueva política consular ha dado un fuerte impulso al mejoramiento de los
servicios consulares y a las funciones de protección y asistencia de los connacionales en el exterior,
imbuyéndolos de una gran sensibilidad social que caracteriza a esta función pública. Todo esto viene siendo
acompañado además por la negociación de convenios bilaterales de regularización migratoria y seguridad
social, que guardan relación con el objetivo general de lucha contra la pobreza.

Los ámbitos de la función consular


Un análisis adecuado de la función consular requiere obligatoriamente reconocer cuáles son los ámbitos en
los que dicha función se ejerce. Hacerlo de este modo facilita la comprensión de los diferentes roles que
tiene un funcionario consular y la naturaleza de sus acciones que, grosso modo, son los siguientes:

a) En virtud del territorio, un consulado brinda:

Servicios similares a los que se brindan dentro del territorio peruano, tales como identificación,
migratorios, notariales, judiciales, asistencia legal, de registro de estado civil, electorales, entre
otros; y

Servicios que se justifican por la existencia de comunidades de peruanos en territorio


extranjero, como protección consular, asistencia humanitaria, pasaportes, orientación legal y
fomento del lazo del peruano en el exterior con el país –cultural y productivo; así como por las
necesidades de desarrollo nacional y proyección global, tales como promoción económico-
comercial, turística y cultural.

b) En virtud del área de conocimiento, un consulado se vale del desarrollo científico en las siguientes
disciplinas:

Relaciones Internacionales, en tanto es una misión del servicio exterior y ésta, a su vez, e órgano
ejecutivo de la política exterior de un país en el sistema internacional.
Los paradigmas de la función consular: gestión organizacional, asistencia y protección

Gestión pública, en tanto es la representación de la administración pública de un país en un


territorio extranjero, a diferencia de las embajadas que son la representación diplomática
propiamente dicha del gobierno de un país ante el gobierno del país receptor.

Políticas públicas y sociedad civil, en la medida de que el público usuario de los servicios que brinda
son principalmente los peruanos residentes en el extranjero y, por lo tanto, el consulado actúa en el
ámbito de las relaciones Estado-Sociedad, poniendo en práctica políticas públicas que tienen un
efecto directo sobre los ciudadanos peruanos que residen en su circunscripción territorial..

Propósito del estudio


El propósito de este estudio es añadir nuevos elementos de reflexión que permitan desarrollar
indicadores operativos para medir el impacto de tales políticas en las comunidades de peruanos en el
exterior (es decir, en la calidad del vínculo Estado-Sociedad), la coherencia entre los discursos que
sustentan estas políticas y los esfuerzos reales en la implementación y asignación de recursos y
herramientas de gestión para las oficinas consulares.

Campo de estudio
Entre todos los campos posibles de reflexión y análisis, los que han llamado nuestra atención han sido las
siguientes cuatro políticas:

a) Programa de reforma y mejora de los servicios consulares;

b) Programa de asistencia humanitaria;

c) Programa de protección legal; y

d) Programa de promoción del ejercicio de la ciudadanía y la participación democrática de los peruanos


en el exterior.

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J. Álvarez, J. Puente y J. Chávez

Método y material de análisis


El método fundamental ha sido el de análisis de textos, análisis comparativo y estudios de caso. El
material analizado incluye fuentes primarias y secundarias. Entre las primarias tenemos registros de
estado civil y de nacionales, de actuaciones consulares, informes sociales realizados por oficinas
consulares, actas de reunión de algunos consejos de consulta; documentos finales de convenciones
internacionales y seminarios cuyas agendas incorporaron parcial o totalmente temas relativos a la función
consular y el rol de los consejos de consulta; encuestas; normas legales y precedentes administrativos y
judiciales. Entre las fuentes secundarias tenemos estudios académicos y libros escritos con el objeto de
plasmar e interpreta la evolución histórica y peculiaridades de la gestión pública y la función consular;
estudios de caso a la luz de las políticas públicas del Estado con el objeto de conocer los procesos de
implementación de tales políticas en sus entornos reales (la conducta objetiva) y no solamente desde una
óptica teórica (el discurso oficial).

Estudios de caso
Gestión organizacional: el caso de la oficina consular en Atlanta
En agosto del año 2005, se inició, en la ciudad de Atlanta, el proceso de organización de uno de los nuevos
consulados peruanos de carrera en los Estados Unidos, en el cual se incorporó, desde el inicio, criterios de
gestión pública moderna de manera sistemática al servicio de la comunidad de peruanos residentes en la
región del Sudeste de los EEUU, buscando acercarse a los ideales de mejora planteados en el programa de
reforma de los servicios consulares. El seguimiento académico de este caso por parte de los funcionarios
responsables permitió teorizar dicha experiencia y obtener una serie de indicadores operativos básicos de
rendimiento, facilitando con ello el ciclo de “planificación-ejecución-resultados-evaluación-ajuste”. Los
capítulos 2, 4 y 5 contienen dicho material.

Asistencia y protección: el caso de la comunidad peruana en Buenos Aires


Con el análisis de este caso pretendemos dar un panorama real de la situación de vulnerabilidad social y
económica de las comunidades peruanas en el exterior, constituida aproximadamente por 200,000
compatriotas (10% de la población en el exterior). Para este objetivo se ha tomado una muestra de 1000
casos de asistencia registrados entre setiembre de 2006 y setiembre de 2007 en el Servicio Social del
Consulado del Perú en Buenos Aires. Considerando que el Consulado del Perú en Buenos Aires es un
referente de las oficinas consulares, (por los menos de las ubicadas en este lado del continente), sobre la
Los paradigmas de la función consular: gestión organizacional, asistencia y protección

realidad que se debe enfrentar en mayor o menor medida; luego del diagnóstico y evaluación de la
información sobre la comunidad peruana en Buenos Aires a partir de los informes sociales referidos,
formularemos conclusiones y recomendaciones sobre las acciones que, a nuestro criterio podrían,
adoptarse a fin de mejorar los servicios consulares en general y las labores de asistencia y protección a los
connacionales en particular. Para ello nos basaremos en nuestra propia experiencia así como la
experiencia de servicios consulares de otros países de la región, como Argentina, Uruguay y México, los
cuales enfrentan en los últimos años una situación similar a la peruana en materia consular.

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J. Álvarez, J. Puente y J. Chávez

CAPÍTULO 1
ANTECEDENTES HISTÓRICOS

Por: José Luis Chávez Gonzales

Si bien existe una opinión uniforme sobre la función asistencial del cónsul desde el origen mismo de la
institución, la doctrina discrepa respecto del inicio de esta última. Según Zourek, citado por Vilariño Pintos6,
“el origen de la institución consular es debido a la necesidad de proteger a los mercaderes y a los
navegantes que han abandonado su tribu, clan, ciudad o provincia para establecerse en países lejanos
completamente diferentes por sus hábitos, su lengua, sus costumbres y su civilización, ...”

Ahora bien, mientras algunos autores sitúan sus orígenes, o al menos comienzan el estudio de su evolución
histórica, en las instituciones griegas de los prostates (magistrado elegido entre los mercaderes extranjeros
–metecos- de una ciudad-estado, investido con poderes para aplicar sus propias leyes) y los proxenes
(también representaban a los extranjeros en la ciudad-estado donde residían, pero eran designados por la
ciudad-estado de donde provenían los mismos), Maresca7 considera que si bien las magistraturas de la
antigüedad clásica nacieron por exigencias sociales bastante similares a las que justifican la institución
consular actual, ellas presentan características netamente diferentes que se basan en conceptos jurídicos
profundamente diversos.

En cualquier caso, existen puntos en común entre las figuras de la antigua Grecia y la institución consular
moderna. En efecto, y tal como señala Moreno8, no puede desconocerse que “la representatividad, como la
protección de bienes y personas,… han sido los primeros pasos hacia la futura institución”.

Torroba Sacristán9, por su parte, señala que es del Medioevo de donde proceden, sin solución de
continuidad, bajo ese nombre u otro diverso, los consulados actuales, con las características principales de

6
Vilariño Pintos, Eduardo. Curso de derecho diplomático y consular: parte general y textos codificados. Madrid:
Tecnos, 1987, pág. 91.
7
Maresca, Adolfo. Las relaciones consulares. Madrid: Aguilar, 1974, pág.13
8
Moreno, Gustavo Adolfo. Historia y práctica consular argentina. Buenos Aires: edición del autor, febrero 1989. pag .
2
Los paradigmas de la función consular: gestión organizacional, asistencia y protección

la institución. La génesis del Consulado moderno, por lo tanto, debe buscarse en la edad media10, según
esta teoría.

En esa época, con los grandes movimientos migratorios debidos al auge del comercio en el Mediterráneo y
la tendencia a la organización social corporativa, surgen los mercaderes y negociantes de una misma
nacionalidad establecidos en los grandes centros comerciales, en general marítimos, magistraturas
tendientes a obtener exenciones y privilegios varios. Así, bajo el predominio de la ley personal que regía en
los pueblos germánicos, las controversias se resolvían conforme las leyes del lugar de origen, aplicadas por
sus propios árbitros.

Entonces, dado que la colonia extranjera se dedicaba en su mayor parte al tráfico comercial, los cónsules
tenían una característica común: eran árbitros o jueces mercantiles, llegando a ejercer jurisdicción exclusiva
en materia civil y aún penal y a gozar de atribuciones gubernativas, de policía y hasta de gestión de asuntos
de política internacional.

Su nombramiento podía tener diversos orígenes: o bien eran designados entre los miembros de una
colectividad de extranjeros (electi) o eran elegidos entre personalidades destacadas de la colonia de
extranjeros por la ciudad o Estado de asiento de ésta última (hosped). Podían asimismo ser enviados por la
ciudad o Estado de origen de los extranjeros (missi), que también en algunos casos eran elegidos entre la
misma colectividad.

En los siglos XIV y XV, con la formación del Estado Moderno, los grandes descubrimientos geográficos y la
expansión comercial, así como el crecimiento de la población dedicada al comercio con el exterior y
asentada en el extranjero, se produce una profunda transformación en el carácter y funciones de la
actividad consular, que deja de ser una magistratura corporativa para transformarse en órgano del Estado
con funciones de asistencia y protección de sus súbditos ante las autoridades locales. Esto último, debido al
interés político-económico inherente a la formación en territorios extranjeros de colonias con nacionales
propios que concentraban una actividad y poder económico de considerable importancia.

9
Torroba Sacristán, José. “Derecho Consular-Guía Práctica de los Consulados en España”, Madrid, 1993, pág. 4.
10
Antokoletz, Daniel. “Tratado Teórico y Práctico de Derecho Diplomático y Consular, Ideas, Buenos Aires, 1948, pág
12

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J. Álvarez, J. Puente y J. Chávez

Durante ese periodo (de apogeo de la actividad consular), el cónsul agrega a sus funciones administrativas y
jurisdiccionales, funciones políticas (asumidas más tarde por la diplomacia permanente, con el
establecimiento de legaciones, que se generaliza a partir de la paz de Wesfalia, 1648), constituyéndose en
representante del Estado de envío en el Estado de residencia.

A partir del siglo XIX, de la mano del auge del comercio, la navegación internacional y los grandes flujos
migratorios, el cónsul se convierte en protector natural y jefe de la colectividad en el extranjero, y se
encarga a partir de entonces de “practicar todas las funciones de la administración pública que hayan de
realizarse fuera del territorio nacional, tanto en relación con las autoridades locales como con los
particulares, y de modo especial, las que afectan a los propios súbditos del país residentes en el
extranjero”11

11
Torroba Sacristán, José. “Derecho Consular-Guía Práctica de los Consulados en España”, Madrid, 1993, pág 11.
Los paradigmas de la función consular: gestión organizacional, asistencia y protección

CAPÍTULO 2
FUNCIÓN CONSULAR Y GESTIÓN ORGANIZACIONAL: LOS
PARADIGMAS Y LAS HERRAMIENTAS DE GESTIÓN
Por: Julio Álvarez S. y Jorge Puente L. (versión original) Julio Álvarez S. (versión revisada)

2.1. La visión de un consulado

De acuerdo a los términos de la política de reforma consular, protección, asistencia y promoción de las
comunidades peruanas en el exterior, una oficina consular se crea para velar por los intereses y
derechos de la comunidad de ciudadanos de su país en su jurisdicción, tanto en lo referido a la inserción
de los peruanos en el país que los recibe como en la tramitación de los documentos que requieren para
diversos fines (legalización de documentos oficiales, poderes, certificados de supervivencia, certificados
acreditativos de nacionalidad, otorgamiento y renovación de pasaportes, tramitación de documentos de
identidad nacionales de su país). Asimismo, se crea para proteger los derechos de los ciudadanos
peruanos cuando estos lo necesiten y, finalmente, promover los intereses nacionales en su jurisdicción,
a través de labores de promoción económica, cultural y turística:

“En el nuevo esquema de política exterior, lo esencial de la labor consular es adecuar los
servicios tradicionales a los principios de simplificación administrativa, modernización
tecnológica y pleno respeto a la dignidad de los compatriotas, así como la protección y la
promoción sus intereses en el exterior. De igual modo, la acción consular debe propender
a la vinculación de los connacionales con su país de origen enfatizando la canalización
adecuada de recursos para el desarrollo del Perú. Ello supone un nuevo modelo de
gestión de los servicios consulares en el cual los peruanos en el exterior deben estar
asociados con el Estado en la elaboración y ejecución de las políticas que directamente
les atañen. En otras palabras, la gestión consular de un Estado democrático debe tener
como uno de sus elementos centrales la participación activa de los peruanos en el
exterior.” 12

12
Ministerio de Relaciones Exteriores del Perú. Política de reforma consular, de protección, asistencia y
promoción de las comunidades peruanas en el exterior. p. 14. Localización:

22
J. Álvarez, J. Puente y J. Chávez

En resumen, lo esencial de la labor consular se basa en la prestación eficiente de servicios y la


protección y la promoción de los intereses y derechos de los peruanos y del Perú en el exterior, con la
participación activa de los peruanos en el exterior.

Dado este marco de acción –que es al mismo tiempo de expectativas ciudadanas- el peruano e el
exterior espera que los funcionarios consulares sean capaces de brindar servicios de manera eficiente y
mostrar la luz al final del túnel cuando se encuentran en problemas que les impiden o dificultan la
materialización de sus intereses y el ejercicio de sus derechos.

Estos problemas, los más comunes, son los actos discriminatorios y abusos por parte de las autoridades
locales, desconocimiento del sistema legal local, desconocimiento de las leyes peruanas, poco o nulo
acceso a fuentes de consulta legal o la simple lejanía de las sedes administrativas del Estado peruano o
de los notarios, todo aquello que se derive de una situación migratoria irregular e, inclusive, las propias
limitaciones educativas del ciudadano. Cuando esto ocurre, o para evitar que esto ocurra, actúa el
Consulado, el cual justifica su existencia sólo en la medida de que exista una comunidad de peruanos
que necesita de su apoyo y servicios.

El cónsul y los funcionarios consulares, por su parte, son ciudadanos que tienen el servicio a la
comunidad como forma de ganarse el sustento y dicho servicio tiene como finalidad atender aquellos
problemas y necesidades que los mismos ciudadanos peruanos –y no solamente el cónsul- conciben
como prioritarios. Al cónsul le corresponde, por ende, conocer y comprender tales problemas y actuar
para atender con eficacia dichas necesidades en un marco de respeto a las leyes peruanas y locales, así
como de simplificación administrativa, celeridad y transparencia.

Todo lo expuesto nos lleva pensar que la visión de una oficina consular debe tener una estrecha
relación con el aporte de la misma al desarrollo de la comunidad peruana que reside en la
circunscripción. Es decir, que si consideramos que la labor consular debe enfocarse en la protección y la
promoción de los intereses y derechos de los peruanos y del Perú en el exterior, entonces la visión debe
tener como esencia la atención de las necesidades y la solución de los problemas que obstaculizan el

http://www.rree.gob.pe/portal/aconsular.nsf/f7e99ca6ad554d4505256bff006da07a/1f2c55822814821c052570d6
0053132a/$FILE/Publicacion1.pdf Fecha de última consulta: 22 de Junio de 2007.
Los paradigmas de la función consular: gestión organizacional, asistencia y protección

ejercicio de dicho derechos y la materialización de tales intereses. Dicho de otra manera, el consulado
debe verse a sí mismo como una herramienta de apoyo al desarrollo de la comunidad peruana que
reside en la circunscripción, para lo cual concentra su labor en la transferencia valor público hacia dicha
comunidad, mediante la promoción y protección de espacios, herramientas de gestión y mecanismos
que permita a los peruanos ejercer efectivamente sus derechos y perseguir sus sueños e intereses.

2.2. El valor público

En el punto anterior, hemos dicho que el consulado ha de concentrar su labor en la transferencia valor
público hacia la comunidad.

Pero, ¿qué queremos decir ello? ¿Cómo debe entenderse el valor público?

La forma más fácil es tal vez intentar comprenderlo por oposición a un valor muy concreto y de fácil
13
entendimiento: el lucro o ganancia. Echebarría y Mendoza nos ayudan en esta tarea. Estos autores
sostienen que el lucro es el valor de medición por excelencia de la gestión privada, el cual surge a partir
de los rasgos definitorios del mercado y de la lógica de actuación de las empresas que operan en dicho
contexto como orientación al cliente, competitividad y eficiencia, es decir, valores que se encuentran en
la base de la cultura, procesos y técnicas de la gestión empresarial. La actividad privada, sin embargo,
que se desarrolla según las reglas del mercado, debe producir valor privado, es decir, utilidades o
ganancia que son los indicadores de eficiencia por excelencia. La actividad pública no productiva, sin
embargo, no está destinada a producir ganancias sino valor público, es decir, algo que no es mensurable
en términos de dividendos, mucho menos en países como el Perú cuya población mayoritaria aún sufre
serias y enormes carencias en términos de salud, educación básica y salarios. De allí resulta que, en el
nivel de la satisfacción de las necesidades básicas (como por ejemplo la incorporación de un sector de la
población a la red de agua potable), la inversión requerida es cuantiosa y el proyecto desemboca en
tarifas fuera del alcance de la gente pobre. Pese a ello, el simple hecho de que esta población llegue a

13
Echebarría K. y Mendoza X. La especificidad de la gestión pública: el concepto de managament público. En
Losada I Marrodan, C. (editor) ¿De burócratas a gerentes? Las ciencias de la gestión aplicadas a la administración
del Estado. Washington. BID. 1999.

24
J. Álvarez, J. Puente y J. Chávez

tener agua potable contiene una enorme cantidad de valor público que la empresa privada, sin
embargo, no tiene interés en producir debido a que su objetivo es simplemente el lucro. 14

Por estos motivos, mientras la gestión privada tiene como dato esencial e proceso productivo y de
distribución de las mercancías, la gestión pública tiene como dato esencial el proceso político. Este
reemplaza al mercado y define el carácter de poderes públicos de las administraciones, la diversidad de
intereses, la naturaleza distinta de los procesos de creación del valor y la ausencia de precio que dificulta
la medición del valor creado.

Mark H. Moore enfatiza por ello que el objeto del funcionario público es crear valor público. Para ello,
señala, los directivos necesitan hallar la manera de integrar las dimensiones sustantiva, política y
administrativa, esfuerzo del cual resulta el análisis del valor del propósito ideado, la obtención de la
legitimidad y apoyo suficiente para dicho propósito y la mejora de las capacidades de la organización
para conseguirlo. También indica Moore que, al contrario de lo que ocurre en la gestión privada en
donde el indicador de eficiencia está dado a priori (la utilidad), la gestión política debe determinar
primero el valor público o aquello que se debe producir con los recursos públicos para satisfacer
necesidades y demandas colectivas y todo ello en un ambiente cambiante que exige que el objeto del
trabajo directivo sea también mantener preparada la organización para adaptarse a las nuevas
demandas a través de la innovación y apertura a la experimentación.15

En consecuencia, mientras el valor público es aquello que produce con los recursos públicos para
satisfacer necesidades y demandas colectivas,16 el dato esencial que permite al funcionario público
producirlo será el que le proporcione el conocimiento de las reales necesidades y demandas de la
comunidad de ciudadanos peruanos en su circunscripción.

Esta concepción de valor público coincide plenamente con la política exterior vigente en materia
consular, en la medida de que abandona el viejo estilo prefectural y paternalista desde la perspectiva del
Estado, sino también la visión asistencialista desde el lado del ciudadano, situando dentro del campo de

14
Echebarría K. y Mendoza X. Op. Cit.
15
Moore, Mark H. Gestión estratégica y creación de valor en el sector público. Piados, Buenos Aires. 1999.
16
Moore, Mark H. Op. Cit.
Los paradigmas de la función consular: gestión organizacional, asistencia y protección

reflexión tanto los servicios administrativos y las funciones de protección consular y asistencia
humanitaria, como el fortalecimiento de la participación ciudadana y del Estado de derecho.

Por ello, la visión de un consulado será constituirse en una entidad de apoyo activo al desarrollo integral
de la comunidad peruana en el exterior, para lo cual tendrá como misión promover y proteger los
espacios en que los peruanos ejercen sus derechos y persiguen sus intereses, sin más restricciones que
las legales.

Sin embargo, determinar el valor público en cada caso puede ser una tarea ardua y compleja, tanto
como lo es la multiplicidad de los intereses personales, necesidades y demandas de los miembros de
una sociedad. La faena se facilita, sin embargo, si se parte de una diferenciación básica entre las
necesidades objetivas y subjetivas de los ciudadanos, con lo que tenemos que el valor público, valga la
redundancia, puede ser a su vez objetivo o subjetivo.

El primero, el valor objetivo, tiene un impacto directo en el presupuesto del ciudadano quien puede
invertir el dinero ahorrado en su propio bienestar o educación de sus hijos, tener más horas para
atender sus tareas productivas, etc. así como un efecto indirecto en la economía peruana que se
beneficia con un aumento de las remesas.

El segundo, el valor subjetivo, impacta en las relaciones Estado-Sociedad creando confianza y ánimo de
cooperación, lo que, en última instancia, produce legitimidad, capital social, mejora la calidad de la
participación ciudadana, reduce los costos de transacción en la gestión pública y tiene un efecto
beneficioso sobre la economía nacional y de los particulares.

2.3. Conociendo los problemas y necesidades

En principio, tenemos que admitir que la única manera de llegar a conocer los problemas y necesidades
es comprendiendo las características de las comunidades de peruanos que residen en la jurisdicción, lo
que no se obtiene sentado detrás de un escritorio o de una ventanilla de atención sino a través de
trabajo de campo. Para ello es necesario contar con las herramientas necesarias, las cuales, sin
embargo, no se encuentran siempre en un manual o guía sino más bien ocultas en un mar de

26
J. Álvarez, J. Puente y J. Chávez

información en el cual es necesario bucear para descubrirlas. Dicho conocimiento, además, permitirá
luego adecuar las políticas y actividades al perfil y diferencias al interior de ella. Para lograrlo, los
recursos con que contamos son la memoria institucional y el capital humano.

La memoria institucional
La memoria institucional es importante porque contiene el conocimiento, la experiencia y el diagnóstico
situacional de los actores. Esta, sin embargo, puede tener hasta dos diferentes acepciones.

La primera es aquella en la que la palabra “institución” se equipara a “organización” y, por lo tanto,


memoria institucional resulta ser la herramienta que permite reconstruir la historia de la organización y
se plasma en un documento escrito. Este, por lo general, registra sintéticamente, aunque con
referencias, el desempeño de la organización en un período determinado (por lo general, anual), para lo
cual hace un recuento de las principales actividades y propuestas que construyeron y sustentaron las
bases de dicho desempeño. El problema con este tipo de memoria institucional es que es un documento
de parte y, por lo tanto, suele recoger una visión unilateral en la que se tiende a exagerar los aciertos y
ocultar los errores.

La segunda acepción se basa en la definición de institución como el conjunto de reglas formales e


informales, expresas y tácitas, que caracterizan la actividad de un grupo u organización, tanto en el
ámbito de las relaciones internas como en el contexto de las relaciones del grupo con su entorno. Este
tipo de memoria institucional, por lo tanto, es mucho más rico que el anterior pero no se encuentra en
un documento escrito si no en la experiencia que oralmente puede transmitir cada cónsul y ex cónsul,
del Perú y de cualquier otro país, así como en muchos otros documentos y hasta entre líneas. Y lo que es
más, buena parte de esta memoria es oral, pero contiene el conocimiento y la experiencia previos de
varios actores y desde varias ópticas., permitiendo cruzar varias versiones de una misma experiencia. Es
a este tipo de memoria institucional al cual nos referimos.

En los hechos, existe una memoria institucional al alcance de todo consulado y está formada por la
experiencia tanto de las gestiones anteriores en el mismo consulado, como en otros consulados
peruanos y extranjeros en el país receptor u otras partes del mundo. Dicha memoria no se limita a
anuarios o memorias oficiales, pues estás sólo recogen una fracción de los conocimientos y experiencias
Los paradigmas de la función consular: gestión organizacional, asistencia y protección

preexistentes y muchas veces recogen una versión poco objetiva de las gestión de sus autores. En el
mejor de los casos, cuando la organización ha logrado superar lo empírico y desarrollado una política
autónoma de de desarrollo científico, dicha memoria es posible encontrarla e forma de doctrina, teoría
y estudios de caso.

Por ello, es trascendental recurrir a ese fragmento de la memoria institucional que se encuentra en los
textos académicos, de investigación y críticos, en tanto estos que proporcionan información valiosa
acerca de los criterios que fundamentan prácticas eficientes en la prestación de servicios y las tareas de
protección consular y asistencia humanitaria

En este sentido, ante la carencia de un desarrollo doctrinal importante, es tarea del funcionario
desarrollar un esfuerzo sistemático por desenterrar este tipo de memoria institucional, aunque sin dejar
de tener en cuenta que, al igual que la primera, ésta acarrea sus propios problemas, tales como el
peligro de la distracción en lo anecdótico y la inexactitud de la transmisión de información oral.

Finalmente, la memoria institucional conducirá siempre al develamiento de la visión inherente a cada


estilo de gestión y, por ende, al paradigma que la anima y sustenta.

Capital humano
El capital humano es esencialmente un equipo de funcionarios y empleados que cuenten con las
competencias profesionales necesarias para ocupar los puestos que necesitan ser ocupados, así como
con excelente capacidad de gestión y actitud positiva frente al reto de la actualización académica a
través de la lectura de estudios e investigaciones novedosas y el trabajo de campo en la misma
jurisdicción. En suma, funcionarios y empleados que sean capaces no sólo de mirar la realidad sino
también de comprenderla.

2.4. Los paradigmas de la función consular

Un paradigma es básicamente un modelo o esquema fundamental en base al cual ordenamos nuestra


visión y opiniones sobre un tema particular, en nuestro caso, el estilo de gestión consular, razón por la

28
J. Álvarez, J. Puente y J. Chávez

que abarca principios filosófico-políticos, valores e imágenes político-culturales y principios jurídico-


filosóficos que se encuentran en la raíz misma de los postulados de una gestión particular. 17

Los paradigmas, claro está, no existen en estado puro en la realidad si no que se combinan con otros y
se expresan como tendencias predominantes que pueden variar en grado de influencia según las
circunstancias. Son, por ende, modelos ideales y puntos de referencia que orientan la acción de un
individuo o una organización en la vida real y que son útiles analizar y simplificar la realidad y hacerla
fácilmente comprensible.

Las diferencias entre los paradigmas.


El documento de trabajo “La nueva política consular y de protección a las comunidades peruanas en el
exterior”18 expone define los paradigmas de la función consular, indicando que existen dos tipos -del
Cónsul-Prefecto y del Cónsul-Servidor Público- y subrayando que sus diferencias radican en la
concepción no democrática y otra sí democrática de la función consular. Estas diferencias, sin embargo,
no se encuentran operativamente analizadas en dicho documento, de tal manera que permitan asir
fácilmente la idea de cómo tales paradigmas se reflejan en las estructuras de coordinación interna, los
estilos de comunicación, las herramientas de gestión, los indicadores que se utilizan para medir el
desempeño, las estrategias de vinculación efectiva con la comunidad peruana, las actitudes frente al
control social difuso y al control difuso administrativo y, en última instancia, el impacto de estos en el
grado de fortalecimiento del Estado de derecho y del capital social.

Los paradigmas del Cónsul-Prefecto y del Cónsul-Servidor Público


En este marco teórico, el paradigma del Cónsul-Prefecto corresponde a los rasgos más autoritarios de la
cultura política peruana, que proyectó históricamente una visión jerarquizada y asimétrica de las
relaciones Estado-Sociedad no sólo en el interior del país sino también en el exterior, en tanto

17
“La política exterior del Perú concibe la función consular como un servicio publico de naturaleza política pues
asegura las vinculaciones del Estado con las prolongaciones en el exterior de su población, que es uno de sus
elementos constitutivos.” Exposición del Ministro de Relaciones Exteriores, Emb. Allan Wagner Tizón, ante la
Comisión de Presupuesto del Congreso de la República. Sustentación del presupuesto del Ministerio de Relaciones
Exteriores para el año 2003.
18
Ministerio de Relaciones Exteriores del Perú. Op. Cit. p. 10
Los paradigmas de la función consular: gestión organizacional, asistencia y protección

“… esta perspectiva también marcó, en mayor o menor medida, la relación de los funcionarios
consulares con las comunidades peruanas.” 19

El crecimiento de la población peruana migrante en países extranjeros durante los años 90 determinó
que:

“… al iniciarse el nuevo siglo era indispensable que el Estado, a través de la Cancillería, diera un
giro de 180 grados a su política de vinculación con las comunidades en el exterior. El antiguo
paradigma de Cónsul Prefecto devino disfuncional a los deberes del Estado con sus nacionales. A
partir de ahí surge la necesidad de perfilar, en su reemplazo, un paradigma de “Cónsul Servidor
Público” sustentado en una nueva política exterior de protección a los nacionales que residen en
el extranjero. En este nuevo esquema que, se perfila a partir de la restitución del Estado de
derecho y el régimen democrático, el funcionario consular se debe a la ciudadanía y tiene ante sí
como tareas fundamentales: - Brindar protección y asistencia a los peruanos en el exterior; -
Ofrecer los servicios de manera eficiente y oportuna a través de la reforma consular; y - Ser un
agente de vinculación cultural y económica de los peruanos con su país en general y con sus
comunidades de origen en particular.” 20

Dados estos nuevos retos, la política exterior del Estado peruano buscaría crear un régimen de
actuación consular basado en el paradigma del “Cónsul-Servidor Público”:

“Ya no es, pues, el funcionario consular un agente pasivo que observa con distancia burocrática
los procesos que atañen a las comunidades peruanas en el exterior. En el nuevo paradigma se
funde parte de la noción clásica, si se quiere burocrática, de la función consular con el
compromiso social a través de un potenciamiento y nueva dirección de las funciones de
protección, asistencia y promoción del vínculo del migrante peruano con su país de origen” 21

19
Ministerio de Relaciones Exteriores del Perú. Op. Cit. p. 10.
20
Ministerio de Relaciones Exteriores del Perú. Op. Cit. p. 12.
21
Ministerio de Relaciones Exteriores del Perú. Op. Cit. p. 12.

30
J. Álvarez, J. Puente y J. Chávez

De esta manera, el citado documento expone con mucha claridad cómo la política consular ha venido
experimentando serias transformaciones, en qué han consistido en las mismas y cómo todo ello ha
significado un cambio del paradigma del Cónsul-Prefecto al del Cónsul-Servidor Público.

Es nuestra tesis, sin embargo, que el proceso de transformación que nos llevó del paradigma del Cónsul-
Prefecto al del Cónsul-Servidor Público no fue categórico ni inmediato ni ha finalizado aún, si no que ha
tenido una fase intermedia que no ha sido mencionada: la del “Cónsul-Recaudador”.

El paradigma del Cónsul-Prefecto

Este paradigma no es privativo la cultura política peruana o latinoamericana, sino que se ha dado en
todas las sociedades a través de la historia y los ejemplos más resaltantes se encuentran en momentos
de crisis, que es cuando todos los rasgos de este paradigma se muestran al desnudo.

De esta manera, para ilustrar este paradigma, hemos elegido dos hechos que ocurrieron
simultáneamente y que involucraron a los servicios consulares de dos países: el caso del cónsul español
Sebastián Romero Radigales y los Sefardíes de Grecia (1943-1946) y el de los gobiernos peruanos de
Oscar R. Benavides (1933-1939) y Manuel Prado (1939-1945) y los 200 niños judíos de Auschwitz (1944).

La primera historia puede ser encontrada en el libro “S.R. Radigales y los Sefardíes de Grecia (1943-
1946)”, cuya reseña –que a continuación transcribimos- ha sido publicada en la página web de la
Asociación Cultural Tarbut Sefarad y de Universia de España:

“El libro “S.R. Radigales y los Sefardíes de Grecia (1943-1946)” es un homenaje póstumo es un
homenaje póstumo al cónsul Sebastián Romero Radigales que salvó a sefardíes españoles de
Grecia del exterminio nazi, tras la ocupación del país en 1941. Matilde Morcillo es la autora de
esta investigación que ahora ve la luz a través de este libro que edita Casa Sefarad Israel y que
prologa el ministro de Asuntos Exteriores, Miguel Ángel Moratinos.

El libro, editado en español y griego, se presentó en Atenas, en el Palacio de la Música, el 4 de


febrero de 2008, en el marco de la conmemoración de la Memoria del Holocausto, en
colaboración con la Embajada de España en Atenas y el Consejo israelita de Grecia.
Los paradigmas de la función consular: gestión organizacional, asistencia y protección

SINOPSIS

En este libro, Matilde Morcillo destaca el papel relevante desempeñado por Sebastián de
Romero Radigales al frente del consulado general de España en Atenas, en favor de los sefardíes
españoles en Grecia durante el periodo de la ocupación alemana del país.

Como se sabe, Mussolini invadía Grecia en octubre de 1940, lo que provocaba la entrada de este
país en la guerra. Aunque los griegos pudieron derrotar a los italianos, pronto llegarían los
alemanes. En 1941, toda Grecia estaba ocupada por Alemania, Italia y Bulgaria.

Aunque al principio, las medidas antisemitas no afectaron directamente a los judíos de Grecia,
en julio de 1942 se ponía fin al periodo alemán de relativa moderación hacia los en la Grecia
ocupada.

El cónsul Radigales, nada más llegar a Atenas, en abril de 1943, se tuvo que enfrentar con el
problema de la repatriación a España de los sefardíes españoles de Salónica, a los que las
autoridades alemanas habían dado su conformidad para abandonar la ciudad y el país antes del
15 de junio de 1943, previa comprobación que contaban con la nacionalidad española, de
acuerdo con el Decreto del general Primo de Rivera de 1924, que otorgaba la nacionalidad
española a todos los sefardíes descendientes de España que lo solicitasen antes del 31 de
diciembre de 1930, y evitar así su deportación a un campo de concentración.

Sin embargo, la cuestión de la repatriación no sería nada fácil. El asunto se prolongó por la
lentitud de la burocracia española y terminó el plazo dado por el gobierno alemán a España. Por
ello, desde Alemania se hacía saber a Radigales que, en breve, el ejecutivo alemán procedería a
la deportación de los sefardíes. Finalmente, el 2 de agosto de 1943, fueron deportados 365
sefardíes de nacionalidad española residentes en Salónica, al campo de concentración en Bergen
Belsen, cerca de Hannover, en Alemania. Allí pasaron seis meses, hasta que gracias a las
innumerables gestiones del cónsul Radigales, muchas veces tomando decisiones a espaldas del
gobierno español, consiguió repatriar a España, en febrero de 1944, a los 365 sefardíes, los
cuales mostraron un profundo agradecimiento a España.

32
J. Álvarez, J. Puente y J. Chávez

No menos interesante es el caso de los sefardíes españoles de Atenas, unos 235


aproximadamente, detenidos en febrero de 1944 por los alemanes, en el que tuvo que intervenir
también el cónsul general Radigales, aunque finalmente no fuesen repatriados a España, sino
liberados por el ejército norteamericano.

Por último, el libro incluye la relación de los bienes dejados por los sefarditas a las autoridades
alemanas antes de ser deportados y las reclamaciones que van a hacer al finalizar la guerra, tras
la creación de una comisión presidida por Romero Radigales en 1946.” 22

La segunda historia es ilustrada en una entrevista a León Trahtemberg, publicada por Caretas:

"Apenas pasado el aniversario de Auschwitz, y a poco tiempo de cumplirse la conmemoración del


fin de la II Guerra Mundial, CARETAS conversó con el intelectual y educador León Trahtemberg
con el fin de dilucidar la participación de los gobiernos peruanos de Oscar R. Benavides (1933-
1939) y Manuel Prado (1939-1945) en un momento en el que la población judía de Europa
buscaba escapar del Holocausto nazi.

–¿Cómo definiría la posición del Estado peruano en la Segunda Guerra Mundial respecto a la
población judía, ya sea a nivel interno o externo?
–A nivel interno hubo poca actividad hostil hacia los judíos por parte de la población peruana
que más bien se mostró hospitalaria. El problema radicaba en algunos sectores intelectuales y
políticos que se identificaban con el nazismo, el racismo, así como algunos sectores católicos
antisemitas, todos ellos con fuerte influencia en la prensa y Cancillería dirigida por Carlos Concha
(1937-1939) y luego Alfredo Solf y Muro (1939-1944) de quienes dependía el visado de los
pasaportes. Así la posición del Estado peruano presidido por Oscar R. Benavides y luego Manuel
Prado Ugarteche fue hostil a la inmigración de judíos. Solo unos 500 de los 11 millones que
buscaban refugio lograron inmigrar al Perú entre 1939-1945.

22
Tarbut Sefarad:
http://www.tarbutsefarad.com/index.php?option=com_content&task=view&id=898&Itemid=1742; y Universia:
http://www.universia.es/portada/actualidad/noticia_actualidad.jsp?noticia=95552. Consulta efectuada el 23 de
octubre de 2008.
Los paradigmas de la función consular: gestión organizacional, asistencia y protección

–¿Qué hechos en concreto podrían calificarse como políticas antisemitas y qué consecuencias
tuvieron?
–Como se observa en la vergonzosa circular de 1938 (Oscar R. Benavides-Carlos Concha) que se
ratificó varias veces durante el gobierno de Manuel Prado y su canciller Alfredo Solf y Muro, el
gobierno peruano dio instrucciones precisas a sus cónsules para negarles las visas a los judíos
que fugaban del horror nazi, e inclusive aquellos que obtenían alguna visa tuvieron que sortear
infinidad de obstáculos para poder entrar finalmente al Perú. (…) Uno de los casos antisemitas
más sonados fue la respuesta negativa del gobierno de Prado al pedido del "Congreso Judío
Mundial" para que el Perú, al igual que otros diversos países del mundo, aceptara admitir niños
judíos huérfanos de guerra que iban a ser íntegramente mantenidos y educados por cuenta de
los judíos residentes en el Perú. El gobierno peruano, a través del canciller Dr. Solf y Muro,
rechazó en 1944 el pedido de admitir 200 niños judíos de 4 a 10 años de edad que luego
murieron en Auschwitz." 23

En ambas historias encontramos elementos comunes: burocracias lentas e indolentes, infinidades de


obstáculos, incapacidad y falta de voluntad para satisfacer los problemas más urgentes de un grupo de
ciudadanos que requerían una atención en urgencia, preponderancia del principio de autoridad por
encima de cualquier otra consideración y, frente a ello, gestiones externas incapaces de ver que el bien
jurídico más valioso a proteger era la vida humana. Una de las historias tuvo un final feliz, la otra no,
pero en ambos casos se muestran con claridad los rasgos más resaltantes del paradigma del Cónsul-
Prefecto.

El paradigma del Cónsul-Recaudador


Este paradigma -que no significó necesariamente la democratización de los servicios consulares- se
desarrolló con fuerza junto con el modelo económico neoliberal de los 90, la modernización del
Ministerio de Relaciones Exteriores del Perú en la misma década y el desplazamiento del eje político por
el eje económico en el ámbito de las relaciones internacionales. Así, es posible decir que el paradigma
del Cónsul-Recaudador se consagró en el Perú en el año 1993, durante la gestión de Augusto Blacker

23
Caretas. 31 de marzo de 2005: http://www.lp.edu.pe/l_trahtemberg/otros/entrev74.htm. Consulta efectuada
el 22 de octubre de 2008.

34
J. Álvarez, J. Puente y J. Chávez

Miller, quien, siendo Canciller, enalteció la eficacia comercial como valor público y simplificó el perfil del
servicio exterior profesional, reduciendo la profesión diplomática a términos exclusivamente
comerciales:

“Necesitamos diplomáticos especialistas, no necesitamos diplomáticos generalistas (... ) Ningún


diplomático peruano desde 1993, en adelante, podrá dejar de tener una especialización (...)
Esperamos que entren muchos ingenieros, muchos economistas, muchos contadores y también
muchos abogados. No tenemos nada en contra de los abogados, pero sí les quiero decir que no
queremos una Cancillería que lo único que tenga sean abogados (…)“No es suficiente entender
los grandes temas nacionales; no, necesitamos que cada Embajada, que cada Consulado se
convierta en un puesto de venta del Perú y un puesto de venta de cada uno de los productos y
servicios que podemos ofrecer al exterior; es decir, tenemos que buscar llegar a la excelencia en
las actuaciones (...) A partir del próximo año, todos los puestos exteriores de la Cancillería van a
ser evaluados por una parte cualitativa (...) y por una parte cuantitativa. El que más venda, es el
que más rápido y mejor va a ser promocionado” 24

¿Cuál era el significado de esta declaración? ¿Es que la mejor forma de medir la eficiencia de un
Consulado –y una Embajada- iba a ser, desde ese momento, la relación entre lo invertido mensualmente
por el Estado en sueldos y sostenimiento y lo recaudado en el mismo lapso por la oficina consular?
¿Cómo se iba a medir la capacidad de venta de las representaciones permanentes del Perú ante los
organismos internacionales de derechos humanos o de cultura como la UNESCO o ante la Santa Sede?
¿Cómo se iba a medir la capacidad de venta de la sección comercial de una embajada o de un
consulado? ¿Qué porcentaje del valor de venta final de cada artículo debía reclamar el consejero
económico que organizó una misión comercial que dio frutos sólo muchos meses después o que no dio
los frutos esperados?

Una traducción “consular” realista de estas preguntas, planteadas para destacar la extravagancia de la
propuesta, se concentra en el concepto de “recaudación consular” que es la forma más cercana al
criterio costo-beneficio que utilizan las empresas de negocios.

24
Blacker Miller, Augusto. Discurso de clausura del Seminario sobre posibilidades de acción diplomática en la
Cuenca del Pacífico. Memoria de la Academia Diplomática del Perú, 1991. Lima.
Los paradigmas de la función consular: gestión organizacional, asistencia y protección

El citado discurso fue la partida de nacimiento de una cultura consular recaudadora que dio origen al
paradigma del Cónsul-Recaudador que aún subsiste –y no sólo en el Perú- y que merece al menos un
breve análisis.

De acuerdo a este paradigma, un Consulado “vende” servicios consulares y su desempeño se mide en


términos estrictamente cuantitativos, sea recaudación consular o actuaciones consulares, lo cual en
esencia, es una forma diferente de enfatizar la recaudación. Como ejemplo, basta percatarse del
contenido informativo de las páginas web de los consulados de varios países, incluyendo algunos
peruanos. En éstas páginas es común que se señale que el “desempeño consular” de dicho consulado en
un año determinado ocupó el primer, segundo o tercer lugar en recaudación o en actuaciones
consulares, indicador que convierte a tal o cual oficina consular en la primera o segunda más importante
de su país en materia de ingresos en el ámbito mundial. Esta forma de medir el desempeño indica
expresamente que éste puede apreciarse mediante las dos variables señaladas, actuaciones y
recaudaciones consulares.

Otro ejemplo también concreto de esto se encuentra en las declaraciones del hoy ex Canciller
paraguayo Rubén Ramírez Lezcano, cuando en una reunión con los cónsules de su país en Brasil en
enero de 2007, les exigió públicamente más recaudación:

“El canciller exige más recaudación. El canciller les “estiró las orejas” a los cónsules
paraguayos destacados en Brasil durante una reunión realizada ayer a la mañana en
Asunción. Pidió más recaudación y buscar mercados. La reunión entre el canciller y los
cónsules paraguayos en Brasil se realizó a diez días de la visita a Asunción del canciller
brasileño Celso Amorim y ante las duras críticas contra la labor de los cónsules
paraguayos en la Argentina y en el Brasil, especialmente los “políticos”. 25

En el mismo artículo se señala que el canciller paraguayo llamó la atención a los cónsules y les recordó
cuáles eran las prioridades consulares para el gobierno. Citó siete tareas que los funcionarios consulares
deberían considerar prioritarias, la primera de las cuales era “mantener y mejorar, si se puede, la

25
El Canciller exige más recaudación. Nota informativa. ABC Digital. Asunción. Paraguay, 14 de noviembre del
2006. Fecha de consulta. 25 de Enero de 2007. Dirección:
http://www.mre.gov.py/paginas/boletines/informaciones/Anteriores/boletin141120061.asp

36
J. Álvarez, J. Puente y J. Chávez

recaudación consular”. Luego, subrayó que también era importante: 2) restringir los gastos, 3) orientar
las recaudaciones hacia el campo del desarrollo económico y comercial, 4) utilizar la tecnología como
herramienta de trabajo, 5) asistir a los empresarios paraguayos interesados en exportar, 6) identificar
mercados para los productos paraguayos y 7) cumplir las exigencias administrativas (llegar a hora) y
producir laboralmente.

Llamó mucho mi atención en este discurso la predominancia de un espíritu recaudador (“mantener y


mejorar, si se puede, la recaudación consular”) y burocrático (“cumplir las exigencias administrativas
(llegar a hora) y producir laboralmente”) y la carencia de la idea de servicio público basado en resultados
tangibles para el administrado o ciudadano.

No significa esto que muchos consulados con altos niveles de recaudación no presten eficientes y
valiosos servicios a sus comunidades. De hecho, lo hacen y las publicitadas cifras o indicadores así lo
demuestran, pero la medición “dinero recaudado” presenta problemas en el ámbito de la comunicación
política y, por ende, de las relaciones Estado-Sociedad. Veamos algunos de estos problemas.

Tenemos que ser conscientes, por ejemplo, que desde el punto de vista de un peruano promedio en el
exterior, lo que la recaudación consular mide es “cuánto gasté” y no “cuánto ni qué calidad de servicio
obtuve” ni mucho menos “cuánto valor obtuve” o “cuánto ahorré”. Las actuaciones consulares, por su
lado, tienen sentido en el ámbito interno de la institución que presta el servicio en tanto solamente
permiten medir la capacidad de trabajo y la demanda de servicios consulares, pero aportan poco en el
ámbito de la creación de valor público para el ciudadano y la comunicación política.

Un indicador sensible a la calidad de los vínculos Estado-Sociedad, habría sido elegido entre aquellos
que muestren lo mismo pero de una manera más situacional, menos “tributarista” y más cercana al
entendimiento, necesidades y sentimientos de la gente común.

Por lo tanto, si el objetivo de la “reforma consular, de protección, asistencia y promoción de las


comunidades peruanas en el exterior”, es democratizar los consulados, entonces, es necesario
democratizar también las formas de medición del desempeño e impacto, en tanto estos son las únicas
referencias que nos permitirán saber si vamos en la dirección correcta.
Los paradigmas de la función consular: gestión organizacional, asistencia y protección

La recaudación consular, lamentablemente, no es un indicador de eficiencia democrático, pues no


permite identificar el tipo ni la calidad de los servicios que se brindan. Es tal vez el indicador ideal para
tener una idea clara de cuánto trabajo se viene realizando y otorgar legitimidad presupuestal-
burocrática al funcionario, esto es, legitimidad al interior de su organización, pero no necesariamente
legitimidad fuera de las paredes de su institución, es decir, en las comunidades de peruanos en el
exterior o seno de la sociedad.

Un ejemplo: el valor público y el caso de las multas electorales: midiendo la eficiencia más allá de la
recaudación consular.

Un ejemplo válido del problema que hemos esbozado en las líneas anteriores es la relación que existía
entre recaudación consular y la norma que consagraba la llamada “muerte civil” en el Perú hasta el 3 de
agosto de 2006.

En virtud de dicha norma, los ciudadanos peruanos que tuviesen deudas de multas electorales, no podía
recibir ningún tipo de servicio de la administración pública –lo que incluía a los servicios consulares- ni
realizar ningún tipo de acto jurídico civil, comercial, administrativo y judicial, hasta que cumpliesen con
pagar sus multas. Así, para poder obtener un documento nacional de identidad cuyo costo era de US$ 7,
debían para primero multas acumuladas que algunas veces llegaban a los US$ 300.

Los consulados obtenían altos niveles de recaudación, pero estos ocultaban algo que era un secreto a
voces: el hecho de que entre el 35 % y 40 % de las recaudaciones consulares provenían de las multas
electorales (por omisión al sufragio y por inasistencia a la instalación de las mesas de votación en el caso
de los ciudadanos elegidos como miembros de mesa de sufragio) que pagaban los ciudadanos peruanos
que muchas veces vivía en zonas muy alejadas de la ciudad en la que tenía su sede el consulado, que era
el único lugar en donde se había abierto mesas de votación.

Los ciudadanos peruanos, si bien pagaban dichas multas con resignación, se quejaban siempre
expresando que les parecía un exceso o un abuso de parte del Estado, pues éste no se había ocupado de
instalar mesas de sufragio cercanas a su lugar de residencia o, cuando menos, implementar mesas de
transeúntes o el voto por correo postal, tal como sí lo hacían algunos otros países. Con ello, lo que
conceptualmente reclamaban era que el Estado no estaba haciendo su trabajo para promover el

38
J. Álvarez, J. Puente y J. Chávez

ejercicio de la ciudadanía y la participación democrática de los peruanos en el exterior y,


paradójicamente, terminaba penalizando a los ciudadanos por su propia ineficiencia.

El gobierno aprista, sin embargo, consciente de la sensibilidad política de este tema, promulgó la Ley No.
28859 (en vigencia desde el 4 de agosto del 2006), con la cual suprimió las restricciones civiles,
comerciales, administrativas y judiciales y redujo/condonó las multas a favor de los ciudadanos
omisos al sufragio.

Esta ley, cuyo promotor fue el entonces Representante Permanente del Perú ante la Organización de
Estados Americanos (OEA), Dr. Antero Florez Araoz, fue aprobada por el Congreso durante los últimos
meses del gobierno del ex presidente Alejandro Toledo. Este, sin embargo, no la promulgó y tuvo que
inaugurarse un nuevo gobierno para que esta norma viese la luz.

El efecto casi inmediato de la “muerte civil” ocasionó la disminución de más o menos el 35 % las
recaudaciones consulares en todas las oficinas consulares peruanas, en base a lo cual se podría decir,
entonces, que el dinero que el Estado dejó de percibir de los peruanos en el exterior por dicho
concepto, “retornó” al bolsillo de estos, es decir, que se hizo realidad el fin primero y último de la
gestión pública moderna: se transfirió valor del Estado a la Sociedad.

El valor transferido, o dinero “recuperado”, es posible que haya sido parcialmente convertido en
remesas hacia el Perú, inyectándose de este modo en la economía de nuestro país, o tal vez en
educación o mejora de la calidad de vida de sus propietarios. Difícilmente ha sido “reinvertido” en
mayores servicios consulares, en tanto la demanda y oferta de estos es fundamentalmente inelástica y
los usuarios de servicios consulares no “compran” más servicios consulares de los que estrictamente
necesitan.

No obstante, y pese a lo demostrado con el ejemplo anterior, el indicador “recaudación consular”,


conserva cierto grado de significado, en la medida de que una oficina consular con una recaudación muy
baja no sólo no resulta rentable para el Estado, si no que refleja una oferta o demanda muy pobres de
servicios consulares y esto, en última instancia, quiere decir que no se está transfiriendo valor público
hacia los peruanos en el exterior y que, por ende, no se justifica la existencia de dicho consulado, salvo
que exista alguna razón legítima de carácter estratégico. Este estilo de medición –recaudación consular-,
Los paradigmas de la función consular: gestión organizacional, asistencia y protección

tal como hemos demostrado, es aún utilizada por diversos servicios consulares nacionales todavía por el
espíritu que les inyectó el paradigma económico neoliberal de los años 90. En el Perú actual, sin
embargo, si bien no ha perdido toda su vigencia, sí ha dejado de tener la importancia del pasado.

La conclusión a la que podemos llegar aquí es, entonces, que la diferencia entre los tipos de indicadores
para medir el desempeño de una oficina consular constituye un dato inequívoco que nos permite
distinguir si el desempeño de un consulado se basa en el paradigma del Cónsul-Servidor, del Cónsul-
Recaudador o del Cónsul-Prefecto.

2.5. Diferentes indicadores, diferentes tipos de legitimidad

La crisis de legitimidad del Estado en América Latina de las últimas décadas estuvo estrechamente
relacionada a la ineficiencia e ineficacia en la prestación de los servicios públicos y a la carencia de
respuestas frente a problemas nuevas que requerían políticas públicas nuevas. Dicha crisis de
legitimidad fue, por lo tanto, una crisis de legitimidad de la función pública, en todos sus niveles, desde
los cargos ocupados por elección hasta aquellos ocupados por designación o nombramiento, cual es el
caso de los funcionarios consulares.

Inicialmente, estos problemas fueron abordados desde la lógica del mercado que en el ámbito consular
dio origen entre otros, al paradigma del Cónsul-Recaudador. En una segunda etapa, sin embargo, en la
que ya encuentra inmersa el Perú, se ha intentado abordar tales problemas desde una dimensión más
democrática, la de la gestión pública moderna. Y esto ha sido así porque, desde los años 90, la
democracia ha dejado ser una opción electiva para los gobiernos y administraciones públicas, para
convertirse en factor incuestionable de legitimidad de todo sistema y régimen político.

La existencia de dicha crisis de legitimidad de la función pública no significa que dicha legitimidad no
fuese necesaria en el pasado si no que ésta no siempre se ha basado en el factor democrático. El hecho
es que, en la fase anterior a su estallido y aún ahora, la legitimidad para el ejercicio de la función pública
siempre ha sido necesaria, y no debemos perder de vista que, en esencia, diferentes factores –que al ser
susceptibles de medición se convierten en indicadores- producen diferentes tipos de legitimidad de la

40
J. Álvarez, J. Puente y J. Chávez

función pública, entre los cuales podemos grosso modo mencionar tres de ellos que están relacionados
con el tema de este ensayo:

La legitimidad formal: surge del cumplimiento de un requisito legal necesario para ejercer el
cargo, por ejemplo, una resolución ministerial de nombramiento. Esta tipo, como se deduce,
existe independientemente de cualquier resultado y, por ende, no los necesita.

La legitimidad burocrática: surge del cumplimiento de normas y prácticas propias de la cultura


institucional de la organización a la que se pertenece. Presupone la primera y es una especie de
legitimidad política que se da sólo al interior de la organización y que es independiente de la
calidad de los servicios y resultados de la gestión. Una variación de esta legitimidad es la de tipo
burocrático-presupuestal, cuando la cultura institucional pone énfasis en la recaudación
dineraria y la relación costo-beneficio de ésta con la asignación de sostenimiento del consulado.

Legitimidad democrática: surge de la calidad de los servicios y de los resultados cuando estos
transfieren valor público y tienen un impacto beneficioso en la calidad de vida del ciudadano.
Esta, a diferencia de las anteriores, requiere de una estrategia adecuada de comunicación entre
el cónsul, que representa al Estado, y la comunidad de peruanos que son la sociedad civil.

En síntesis, simplificando los paradigmas con fines didácticos, podemos decir que la legitimidad formal y
burocrática corresponde a los paradigmas del Cónsul Prefecto y del Cónsul Recaudador y la democrática
a la del Cónsul Servidor Público. No obstante, no debemos olvidar que, si bien esto es así, la legitimidad
formal que da autoridad de un cónsul es un acto burocrático formal.

2.6. La experiencia de apertura de una oficina consular

El Gobierno peruano creó el Consulado General del Perú en la ciudad de Atlanta, Georgia con
circunscripción en los Estados de Georgia, Alabama, Tennessee, Carolina del Norte y Carolina del Sur en
enero de 2005, cubriendo con ello un área mayor a los 600 mil kilómetros cuadrados.26 Hasta entonces,
los peruanos residentes en Carolina del Norte, Tennessee y Carolina del Sur tenían que realizar sus

26
Transferida al Consulado General del Perú en Ginebra en mayo de 2007.
Los paradigmas de la función consular: gestión organizacional, asistencia y protección

trámites consulares en la oficina consular en Washington D.C., mientras que los que residían en Georgia
y Alabama hacían lo propio en la oficina consular en Miami.

El equipo inicial, formado por el Ministro Jorge Puente Luna como Cónsul General, el Cónsul Adscrito
Julio Álvarez Sabogal y la Vice-Cónsul Adriana Velarde Rivas27, dedicó varios meses de trabajo previos
antes de la apertura a lo que decidieron llamar la “organización conceptual” de la misión consular,
valiéndose para ello de todo el bagaje doctrinal mencionado líneas atrás.

En una primera etapa, la “organización conceptual” se concentró en realizar estudios del mercado
inmobiliario y laboral, elaboración y gestión de un presupuesto adecuado para una oficina consular
coherente con el paradigma del Cónsul-Servidor Público, elaboración de los perfiles de puesto
indispensables y reclutamiento del personal adecuado para ocupar tales puestos.

Al cabo de cuatro meses, cuando el equipo inicial viajó a la ciudad de Atlanta a iniciar la organización
material del consulado, el equipo de diplomáticos contaba ya con el apoyo de una funcionaria
administrativa de carrera con experiencia y con el de cuatro empleados localmente contratados cuya
formación y experiencia satisfacían bien los requerimientos técnicos de los puestos que eran
considerados indispensables: administración, informática, derecho y atención al público.

Una vez en Atlanta, a la par del proceso de habilitación física y tecnológica del consulado, se inició la
segunda etapa de la organización conceptual que requería trabajo de campo no sólo en la ciudad sede si
no también en las ciudades de los Estados vecinos en donde se sabía que habían comunidades de
peruanos importantes en número. Esta fase consistió básicamente en responder las siguientes
preguntas: a) “¿dónde en ese espacio de 600 mil Kms2 están los peruanos?”; b) ¿qué tipo de trámites
necesitan?; c) ¿cuál es el tamaño real de la demanda de servicios acumulada?; d) ¿cuál es el grado de
desarrollo del tejido social? e) ¿cuántas organizaciones de peruanos existen? ¿cuántas son formales?
¿cuáles son confiables?; f) ¿Qué tipo de estructura de coordinación es la más adecuada para ser un
consulado eficiente?; etc.

27
Resolución Suprema No. 009-2005-RE del 11 de enero del 2005.

42
J. Álvarez, J. Puente y J. Chávez

Fue un proceso progresivo en donde las decisiones se tomaban luego de un saludable intercambio de
ideas y en el que se tuvo que enmendar caminos más de una vez, aunque esto era considerado también
como parte del proceso de aprendizaje.

Las oportunidades que alentaban un buen desenlace en esta tarea fueron varias. Se contaba con:

Un instrumento de política pública concreto y científico: la política de reforma consular, de


protección, asistencia y promoción de las comunidades peruanas en el exterior.
Una experiencia exitosa reciente, el caso del proceso de modernización del Consulado General
del Perú en Tokio, del cual se tomaron las lecciones necesarias.
Un espacio nuevo donde edificar un consulado moderno y eficiente, sin problemas irresueltos.
Consenso y apoyo por parte de la comunidad peruana organizada que estaba deseosa de
colaborar.
Apoyo político-institucional en las altas esferas de decisión del Ministerio de Relaciones
Exteriores que se tradujo en un grado saludable de viabilidad legal y financiera o presupuestal,
por lo cual el apoyo político-institucional contenido en los planes oficiales de reforma y mejora
de los servicios consulares se tradujo en la cuantía de recursos financieros que le fueron
asignados.
Capital humano adecuado para realizar el cambio
Poca interferencia política, lo que permitió contratar a quienes realmente satisfacían los
requerimientos para ocupar los puestos como empleados localmente contratados.28

Los retos no fueron menores:

Conocimiento insuficiente de las normas, medio y prácticas locales, sin existir la posibilidad
presupuestal de contratar un asesor legal local por los altos precios de los servicios de
consultoría.
Restricciones presupuestales que, si bien no fueron extremas, existieron.

28
En realidad, sí hubo interferencia política intra y extra-institucional, pero ésta no fue lo suficientemente fuerte
como para derribar las observaciones legales que opusieron el jefe de misión y el administrador de fondos,
conjuntamente.
Los paradigmas de la función consular: gestión organizacional, asistencia y protección

Prejuicios negativos con respecto a los funcionarios consulares, como consecuencia de


experiencias insatisfactorias experimentadas por los connacionales en otros consulados, una
predisposición negativa hacia los burócratas peruanos, estereotipos y una permanente
comparación desventajosa de los servicios brindados por las oficinas consulares peruanos con
los ofrecidos por la administración pública local.
Perfil cultural de algunos connacionales, que se puede resumir en: a) cultura altamente
contextual y b) dobles estándares de valores cívicos.
Conflictos al interior de la comunidad organizada.
Tamaño de la circunscripción, es decir, una extensión 600 mil km2 a lo largo de cinco Estados.
Ausencia parcial de memoria institucional, pero sobretodo carencia absoluta de registros,
estudios de caso y estadísticas actualizadas y confiables.

El consulado inició su formalmente funcionamiento el 15 de noviembre de 2005, cuatro meses después


de la llegada del equipo de funcionarios y empleados, pero tuvo que empezar a proporcionar servicios
de todo tipo desde mediados de setiembre de 2005, en una minúscula e incómoda oficina temporal y en
las llamadas jornadas extraordinarias e itinerantes que se hicieron varios fines de semana completos en
los salones de una parroquia local.

Las líneas que vienen a continuación constituyen, por ende, la conceptuación de esta experiencia en el
campo de la organización de trabajo consular, el desarrollo de las herramientas de gestión,
cumplimiento de las normas y fortalecimiento del Estado de derecho (capítulo 4) y el desarrollo de
estrategias de vinculación con la comunidad peruana (capitulo 5).

2.7. La organización del trabajo consular

En principio, debemos admitir que la organización del trabajo consular, así como de cualquier tipo de
actividad de servicios, no se da en el vacío si no que tiene como punto de partida una cultura
organizacional determinada, aquella de la entidad a la cual pertenece la unidad de trabajo específica.

Una oficina consular, para nuestros fines, es una unidad de trabajo y pertenece a una organización más
grande que es el Ministerio de Relaciones. Este, a su vez, posee una cultura organizacional que abarca
tanto sus fines, objetivos y reglas escritas como su estilo y grado de jerarquización, paradigmas,

44
J. Álvarez, J. Puente y J. Chávez

estructuras y mecanismos de coordinación, grado de arraigo de la cultura de responsabilización29 y


grado de percepción de la necesidad de cambio, y que, como cualquier otra organización, lleva dentro
suyo una tensión permanente de estilos, paradigmas y zonas grises, tal como se sugiere en el gráfico
siguiente:

Cónsul Servidor
Público

Cónsul Cónsul
Recaudador Prefecto

Si bien no es propósito de este artículo efectuar un análisis de la cultura organizacional de la Cancillería


peruana, sí podemos decir que ésta comparte algunos rasgos comunes con otras dependencias del
Estado, posee objetivos claros y estrategias en la mayoría de áreas, tiene como paradigma
predominante de organización y coordinación al burocrático30, el cual coexiste con algunos pocos rasgos
organizacionales de naturaleza pre-burocrática y tiene un grado de jerarquización alto31 y complejo en el
cual coexisten hasta cinco líneas jerárquicas o de importancia bien delimitadas.

En orden de predominancia, la primera se basa en la pertenencia o no al Servicio Diplomático


(funcionarios diplomáticos y administrativos); la segunda está fundada en el grado diplomático (de

29
Accountability
30
Predominancia de las reglas, normalización de procedimientos y creencias y tradiciones organizacionales
modernos combinados con enfoques pre-modernos y estructuras organizativas que enfatizan la coordinación
vertical sobre la coordinación horizontal o coordinación por medio de la normalización de habilidades.
31
El grado de jerarquización es alto no en comparación con el que existe en las fuerzas armadas o policiales, pero
sí en relación con otros cuerpos profesionales de naturaleza civil y no castrense.
Los paradigmas de la función consular: gestión organizacional, asistencia y protección

tercer secretario a embajador); la tercera tiene su raíz en el cargo (de subjefes a viceministro); mientras
que la cuarta se apoya en la mayor importancia que la organización todavía da a las misiones
diplomáticas sobre las consulares y la quinta en la pertenencia al servicio administrativo de carrera en
sus diferentes niveles(de F-1 a SAA).32

Sobre esta base, existen dos mecanismos básicos de coordinación que funcionan combinados. Uno de
ellos es de carácter burocrático mecánico, es decir, basado en procesos vinculados al ejercicio del cargo,
el grado y la jerarquía; mientras que el otro es del tipo burocrático profesional, esto es, fundado en
destrezas vinculadas al ejercicio igualitario de la profesión de diplomático y de especialistas en
relaciones internacionales, gestión pública, administración, derecho y otras disciplinas. 33

Por último, es preciso subrayar que al interior del Ministerio de Relaciones Exteriores existe una fuerte
corriente de cambio institucional que predomina y busca enfrentar los nuevos problemas y retos de la
administración pública, el papel del Estado, el escenario global, la indiferencia, la necesidad de mejor
capacitación, la correspondencia entre el discurso oficial que propone el cambio y las acciones concretas
y la resistencia a abandonar prácticas tradicionales de vinculación con herramientas de gestión más
eficaces. 34

Este ha sido, en síntesis muy apretada, algunos de los rasgos de la cultura organizacional de la
Cancillería peruana cuyo conocimiento resulta útil para el desarrollo de este artículo.

2.8. La estructura de coordinación

La estructura organizacional o de coordinación de la organización es el sistema formal de relaciones


laborales dentro de una organización. Establece los vínculos entre las diferentes posiciones y funciones
dentro de la administración y el equipo técnico y, por lo general, se representa a través de un

32
Alvarez Sabogal, Julio. La política exterior de Fujimori: Del autonomismo político y el aislamiento económico a la
hiper-dependencia económica y el aislamiento político (1990-2000). Capítulo III: La modernización autoritaria de
la Cancillería peruana. pp. 66-70. Fuente: http://polydemo.googlepages.com/ Fecha de consulta: 3 de agosto de
2007.
33
Alvarez Sabogal, Julio. Op.cit. pp. 66-70.
34
Alvarez Sabogal, Julio. Op.cit. pp. 66-70.

46
J. Álvarez, J. Puente y J. Chávez

organigrama35. Su diseño define los mecanismos de coordinación que son las modalidades de
interacción entre las personas que conforman la organización a través de las cuales se captan y dirigen
acciones y flujos. Sus formas más puras son:

la adhocracia
la estructura simple
la burocracia mecánica
la burocracia profesional
la organización diversificada
la organización misionera y
la organización política.

En cada uno de estos modelos puros domina un mecanismo coordinador distinto, una parte diferente de
la organización36 desempeña el papel más importante y un tipo distinto de descentralización es usado. 37

35
Mintzberg define la estructura como la suma total de las formas en que un trabajo es dividido entre diferentes
tareas y luego es lograda la coordinación entre esas tareas. Mintzberg, Henry. Diseño de Organizaciones Eficientes,
Ateneo, Buenos Aires.
36
Cumbre estratégica (alta dirección), línea central (gestión central u órganos de línea), bases operativas (procesos
concretos), tecnoestructura (análisis de sistemas de diseño y procesos), personal de soporte e ideologia.
37
Mintzberg, Henry. Configuraciones organizacionales. Fuente:
http://www.12manage.com/methods_mintzberg_configurations_es.html
Los paradigmas de la función consular: gestión organizacional, asistencia y protección

A partir de estos mecanismos de coordinación, Mintzberg elaboró seis modelos ideales de configuración
que resultan útiles para el análisis, aún cuando en la realidad se presenten tipos combinados con mayor
o menor preponderancia de unos y otros:

Ajuste o adaptación mutua (típico de las organizaciones emprendedoras y pequeñas)


Supervisión directa (típico de las organizaciones emprendedoras y pequeñas)
Estandarización de procesos de trabajo (típico de las organizaciones mecanicistas)
Estandarización de resultados (típico de las organizaciones diversificadas y complejas)
Estandarización de habilidades (típico de las organizaciones profesionales)
Estandarización de normas (típico de las organizaciones caritativas)

En el caso de la diplomacia profesional peruana, la burocracia mecánica y la profesional son el tipo de


estructuras que más se acercan a las posibilidades de organización38 y, según del área de que se trate,

38
Mintzberg, Henry. Op. cit.

48
J. Álvarez, J. Puente y J. Chávez

prevalece la estandarización de procesos de trabajo, de resultados o de habilidades. No obstante, la


complejidad de los vínculos cotidianos revela que la supervisión directa y el ajuste mutuo juegan un
papel muy importante en el ámbito de las relaciones entre funcionarios de diferentes e iguales niveles.39
En lo que a los consulados se refiere, se tiende a privilegiar la estandarización de procesos de trabajo. 40

En todo caso, lo que debe quedar claro es que la eficiencia y eficacia de una entidad pública depende de
que su gestión y coordinación interna, es decir, del simple hecho de tener una estructura de
coordinación que guarde una relación muy estrecha con sus objetivos y, por ende, con su paradigma de
organización.

Las estructuras de coordinación y los paradigmas


Al igual que los indicadores de medición del desempeño y resultados, las diferencias entre los tipos de
estructuras de coordinación constituye otro dato inequívoco que nos permite vislumbrar el paradigma
de funcionamiento de una oficina consular.

Un sistema de trabajo rígido y altamente regulado, con estructuras de coordinación verticales,


jerárquicas y autoritarias, corresponden al paradigma del Cónsul-Prefecto, tiende al “mini-
gerenciamiento”, bloquea la interacción y la circulación de ideas innovadoras al interior de la oficina
consular y, por ende, interrumpe el ciclo de “planificación-ejecución-resultados-ajuste” de la gestión
orientada hacia el ciudadano y hacia la obtención de resultados.

Un sistema de trabajo basado en una concepción mercantilista o comercial de la función consular, hace
que el servicio consultar pierda de vista su objetivo central: el servicio al ciudadano. El ciudadano no es
cliente, es ciudadano o, en todo caso, contribuyente y su relación con el Estado no es comercial, aún

39
Alvarez Sabogal, Julio. Op. cit. pp. 96 y 97.

40
Esto es consecuencia de un hecho concreto y palpable: las restricciones presupuestales de las oficinas consulares
que impiden desarrollar una estandarización de habilidades en tanto esto requiere expertos profesionales en
diversas áreas como, por ejemplo, los servicios notariales que, por su alto impacto en la situación legal de los
ciudadanos, requieren ser brindados por expertos en derecho (notarios y abogados contratados por éste), de
acuerdo a las leyes peruanas.
Los paradigmas de la función consular: gestión organizacional, asistencia y protección

cuando deba pagar por ciertos servicios. Es la naturaleza de las actividades y servicios consulares y el
beneficio al ciudadano, y no la jerarquía ni el afán de lucro, lo que debe determinar la organización del
Consulado.

Por último, el paradigma Cónsul-Servidor requiere una estructura de coordinación horizontal y


esencialmente profesional en donde la única jerarquía aceptable es la de índole funcional. Una
organización jerárquica y mecánica no armoniza con los paradigmas del Cónsul-Servidor, en tanto el fin
último de un consulado no es el ejercicio de la autoridad, tal como sí lo es en el caso del Cónsul-Jefe, si
no brindar, de modo eficiente, servicios notariales, público-administrativos y promocionales, entre
otros. Esto requiere el concurso de funcionarios y empleados y personal de apoyo competentes,
imaginativos y expertos (o bien entrenados) en las diferentes áreas operativas (notarial, registro de
identidad y de estado civil, asistencia legal y humanitaria, promoción comercial, turística y cultural, etc.).
Dichos funcionarios y empleados forman el centro operativo del consulado, el área de atención al
público, la parte más importante de la organización y tienen, dadas sus habilidades, una fuerte auto-
estima profesional y personal.

El cónsul, a su vez, junto con la Subsecretaría de Comunidades de Peruanos en el exterior, forma el


centro directivo o núcleo estratégico y la coordinación entre este núcleo y el centro operativo resulta
eficiente en tanto se privilegie el conocimiento y habilidades de los funcionarios y empleados en la
contratación, nombramiento y supervisión.

La línea media o línea técnica, es decir, los funcionarios intermedios entre el cónsul general y el centro
operativo, es tenue y se limita a una o muy pocas personas. A éstos les corresponde también la labor de
estructura técnica, es decir, de diseño formal de los sistemas de trabajo y control del mismo.

Estos sistemas, sin embargo, toleran muy difícilmente los estilos rígidos y de muy alta regulación, en
tanto requieren tener cierto grado de flexibilidad. La complejidad de los servicios consulares, el derecho
de cada ciudadano a recibir una atención personal, la alta sensibilidad que existe en la interacción
consulado-peruanos en el exterior (que equivale a decir Estado-Sociedad) y el intercambio fructífero de
ideas e iniciativas no armoniza con sistemas inflexibles y mecanizados.

50
J. Álvarez, J. Puente y J. Chávez

2.9. El manual de organización y funciones

El manual de organización y funciones es el documento que refleja la organización temática de una


oficina consular. No muestra la estructura de coordinación pero la contiene tácitamente y es más útil
cuanto más se acerca a la idea de satisfacer las demandas de los ciudadanos y necesidades
administrativas del consulado, manteniendo enfocada la importancia de obtener resultados.

He aquí una lista no exhaustiva de las diferentes áreas operativas en una oficina consular y que pueden
ser la base de un manual de organización y funciones:

Administración Cuentas Consulares


Administración General de Fondos
Administración y Custodia de Especies Valoradas
Apoyo Secretarial al Cónsul General, Central Telefónica, Difusión de Información,
Inventarios, Archivos, Correspondencia y Biblioteca
Área de Contabilidad y Logística
Asistencia Jurídica
Atenciones Oficiales
Comunicaciones
Eventos Especiales
Informática
Legal, Notarial, Judicial y Registros Civiles
Migraciones (expedición y renovación de pasaportes)
Migraciones (visas y salvoconductos)
Organización de consulados itinerantes
Prensa
Promoción Cultural y Turística
Promoción Económico-Comercial
Protección y Asistencia Legal-Humanitaria
Registro de Nacionales, Identidad y Militar
Los paradigmas de la función consular: gestión organizacional, asistencia y protección

Valija Diplomática
Vinculación con Comunidad Peruana (Consejo de Consulta, foros, etc.)

Cada una de estas áreas debe tener un responsable operativo y un supervisor y estar sujetas a controles
recíprocos, sin alentar los compartimientos estancos, de tal manera que el trabajo en equipo y, por
ende, el intercambio y cobertura flexible de posiciones operativas para enfrentar problemas
circunstanciales, sea la regla y no la excepción.

En suma, las estructuras de coordinación y, por lo tanto, el manual de organización y funciones, deben
evitar los mecanismos de coordinación basados en una jerarquía que no sea sólo funcional, sistemas
mecánicos, autoritarios, paternalistas, rígidos, excesivamente reguladores o dirigidos sólo a la
“recaudación”.

Hacer lo contrario solamente bloquea la interacción de ideas, desalienta, ahuyenta a empleados capaces
que suelen tener alta autoestima profesional y personal, favorece la rutina e impide ver los errores,
interrumpiendo con ello el ciclo “planificación-ejecución-resultados-control-ajuste-ejecución-etc. y
haciendo perder de vista objetivo principal de “servicio al ciudadano”.41

2.10. El liderazgo del cónsul

Las empresas y organizaciones modernas eficientes –públicas y privadas- basan su dirección en la idea
de liderazgo y no de jefatura, autoridad o mando. La necesidad de obtener resultados y dirigir y
organizar el trabajo de empleados capaces y con alta autoestima personal y profesional obliga a ello. Así,
si bien el liderazgo de un Cónsul se origina un acto formal –que es independiente de los resultados-, éste
sólo se legitima a través de otros factores que le dan ese carácter de líder tanto al interior de la misión
como en su relación con la comunidad peruana.

41
En resumen: “…el servicio público se difumina, se pierde y se subordina a esa visión jerarquizada y autoritaria,
alejada de lo que en un régimen de Estado de Derecho y democrático significa el servicio público”. (*) Fuente:
Ministerio de Relaciones Exteriores del Perú. Política de reforma consular, de protección, asistencia y promoción
de las comunidades peruanas en el exterior. P. 10

52
J. Álvarez, J. Puente y J. Chávez

Ser líder consiste, entre otras cosas, en guiar la actitud y conducta de los empleados, lograr que
compartan la visión y obtener que se comprometan sinceramente con la misión y los objetivos de la
organización. Estamos hablando, por lo tanto, de un líder comprometido, auténtico, responsable,
coherente y consecuente con la idea de servir. El líder autoritario puede ser eficaz en el corto plazo pero
los resultados de su gestión no son sostenibles en el tiempo y los costos de transacción que requerirán
la supervisión de los logros serán siempre altísimos.

El liderazgo dentro de la oficina consular


Dicho en términos muy concretos el Cónsul, desde la óptica del paradigma del Servidor Público, es un
líder y no es un “patrón” ni un “jefe”.

De la misma manera que el paradigma del Cónsul-Servidor corresponde a la idea de Líder, el paradigma
del Cónsul-Prefecto corresponde a la idea de Patrón y el del Cónsul-Recaudador corresponde a la de Jefe
(de finanzas y contabilidad).

El Cónsul-Servidor no es ni se considera a sí mismo una autoridad, si no únicamente que tiene


“autoridad”. El cargo que ocupa le da, a priori, un capital de prestigio y de reconocimiento que le
permite “tener” autoridad para tomar decisiones. Estas, por su parte, no pueden ser cualquier tipo de
decisiones, si no que se espera que sean correctas, justas y útiles.

La autoridad que tiene el Cónsul, a su vez, debe coexistir con otro tipo de autoridad y respetarla,
aquellas que emana del profesionalismo y el ejercicio diario de las habilidades y conocimientos de los
funcionarios y empleados que actúan en el centro operativo, cuando la elección del personal se ha
hecho libre de interferencias políticas o clientelistas. Estos, a su vez, deben reconocer la autoridad que
tiene el Cónsul para tomar las decisiones más importantes o finales y ambos deben aprender a exponer
sus ideas, iniciativas y divergencias de manera profesional y respetuosa.

En todo caso, el ejercicio del liderazgo al interior de un consulado es una búsqueda permanente de
equilibrio que da excelentes frutos siempre que se base en reglas claras y previsibles, el reconocimiento
y respeto a la ley, el respeto a los derechos de cada miembro del equipo, el respeto a las facultades que
tienen los cónsules para tomar decisiones y un estilo de comunicación abierta e igualitaria que conserve
la jerarquía limitada al ámbito funcional.
Los paradigmas de la función consular: gestión organizacional, asistencia y protección

En suma, desarrollar liderazgo significa que el Cónsul no actúa como patrón, no da órdenes sin
justificación racional, no se considera a sí mismo como “la Autoridad” sino solamente que “tiene
autoridad”. Significa que dirige y convence, que alienta libre intercambio de ideas innovadoras, incluso
discordantes; está abierto a la retroalimentación sincera y reconoce los méritos de sus compañeros de
equipo. No actúa como recaudador ni, peor aún, como cobrador coactivo. No se auto-adjudica todos los
logros; trabaja en equipo; tiene compañeros de equipo, no subordinados; permite que algunos
proyectos sean liderados por otros miembros del equipo, delega con la máxima información, supervisa,
considera que la calidad de los servicios consulares es el eje de la relación Consulado-Comunidad
peruana (Estado-Sociedad) y, sobretodo, se lidera a sí mismo y tiene a la inteligencia emocional como
modelo de gestión.

Si bien estas breves líneas sobre el tipo de liderazgo al que debe aspirar un Cónsul Servidor no
pretenden agotar el tema ni mucho menos, pues existe una literatura muy rica al respecto y numerosas
escuelas y programas de entrenamiento de muy alta calidad que trabajan tanto en el ámbito racional
como emocional del ser humano, sí nos gustaría traer a colación los párrafos de un libro escrito hace
muchos años, cuando en países como el Perú la idea de la inteligencia emocional como modelo de
gestión era llana y simplemente inimaginable. Este libro es “Cómo ganar amigos e influir sobre las
personas” y autor es Dale Carnegie (1888-1955), famoso escritor estadounidense y catedrático, quien
desarrolló cursos de auto-mejora personal, ventas, entrenamiento corporativo y oratoria, señala algunas
ideas prácticas que habría que tener en cuenta para desarrollar liderazgo:

“REGLA 1. Empiece con elogio y aprecio sincero. Siempre es más fácil escuchar
cosas desagradables después de haber oído algún elogio.

REGLA 2. Llame la atención sobre los errores de los demás indirectamente.

REGLA 3. Hable de sus propios errores antes de criticar los de los demás. No es
tan difícil escuchar una relación de los defectos propios si el que la hace empieza
admitiendo humildemente que también él está lejos de la perfección. Admitir los
propios errores, aun cuando uno no los haya corregido, puede ayudar a
convencer al otro de la conveniencia de cambiar su conducta.

REGLA 4. Haga preguntas en vez de dar órdenes.

Hacer preguntas no sólo vuelve más aceptables las órdenes, sino que con
frecuencia estimula la creatividad de la persona a quien se le pregunta.

54
J. Álvarez, J. Puente y J. Chávez

REGLA 5. Permita que la otra persona salve su propio prestigio.


Sin pensar jamás que herimos el orgullo del prójimo. Aun cuando tengamos
razón y la otra persona esté claramente equivocada, sólo haremos daño si le
hacemos perder prestigio. "No tengo derecho a decir o hacer nada -escribió A.
De Saint Exupéry- que disminuya a un hombre ante sí mismo. Lo que importa no
es lo que yo pienso de él, sino lo que él piensa de si mismo. Herir a un hombre en
su dignidad es un crimen.

REGLA 6. Elogie el más pequeño progreso y, además, cada progreso. Sea


"caluroso en su aprobación y generoso en sus elogios". "El elogio es como la luz
del sol para el espíritu humano; no podemos florecer y crecer sin él. Y aun así,
aunque casi todos estamos siempre listos para aplicar a la gente el viento frío de
la crítica, siempre sentimos cierto desgano cuando se trata de darle a nuestro
prójimo la luz cálida del elogio" comento el psicólogo Jess Leir. Las capacidades
se marchitan bajo la crítica; florecen bajo el estímulo.

REGLA 7. Atribuya a la otra persona una buena reputación para que se


interese en mantenerla.

REGLA 8. Aliente a la otra persona. Haga que los errores parezcan fáciles de
corregir.

REGLA 9. Procure que la otra persona se sienta satisfecha de hacer lo que


usted sugiere.” 42

El liderazgo fuera de la oficina consular


Lo dicho en la sección inmediata anterior se aplica casi en su totalidad al tema del liderazgo de un
Cónsul en su relación con la comunidad peruana de su circunscripción, es decir, que el nombramiento
del cual ha sido objeto le da, a priori, un capital de prestigio y de reconocimiento que le permite “tener”
autoridad para tomar decisiones en el ámbito de la prestación de servicios consulares. Pero esto es sólo
la partida de nacimiento de una relación que puede ser muy cooperativa o muy conflictiva y que, más
aún que en el caso anterior, consiste en un equilibrio que puede ser muy volátil y que tiene una relación
muy cercana con el tipo de legitimidad que sostenga al funcionario consular.

42
Carnegie, Dale. Cómo ganar amigos e influir sobre las personas. Editorial Sudamericana. 1999. 304 p.p. En la
actualidad, 53 años después de su fallecimiento, la organización Dale Carnegie Training -
http://www.dalecarnegie.com/- aún ofrece cursos para empresarios basados en las enseñanzas de Carnegie. La
organización fue fundada en 1912 y desarrolla cursos en más de 75 países. Se calcula que aproximadamente 7
millones de personas han llevado dichos cursos. La síntesis que se presenta como cita aquí fue tomada de:
http://www.personal.able.es/cm.perez/carnegie.htm
Los paradigmas de la función consular: gestión organizacional, asistencia y protección

La legitimidad que tiene el cónsul por el hecho de su nombramiento es de carácter formal o, por decirlo
en términos más coloquiales, de tipo que le permite sentarse detrás de un letrero de escritorio que lleve
su nombre y firmar documentos con efectos legales. Esta no garantiza, sin embargo, su liderazgo en el
seno de la comunidad peruana y, por el contrario, un exceso de énfasis en ella puede causar un serio
deterioro de sus relaciones con los miembros de la comunidad.

El liderazgo del que hablamos es del tipo el democrático y, por ende, corresponde a una legitimidad que
es solamente producida por servicios consulares de buena calidad y resultados que evidencien la
transferencia de valor público y un impacto beneficioso en la calidad de vida del peruano inmigrante.

Sobre esto hablaremos más adelante, en donde intentaremos enlazar los tipos de legitimidad con sus
respectivos indicadores de medición, lo que dará necesariamente una idea mucho más clara de estas
reflexiones.

2.11. La calidad de los servicios consulares: eje de la relación consulado-


comunidad

Esta es tal vez nuestra tesis más importante:

Es la calidad de los “servicios” y no otra función o actividad consular, el eje de la


relación del consulado con la comunidad peruana y la mejor estrategia para una
vinculación efectiva y promoción del ejercicio de la ciudadanía.

Esto es así en tanto la única forma que tiene un funcionario de acercarse al paradigma del Cónsul-
Servidor es concebir los servicios y trámites de la comunidad como el núcleo y motor de la misión
consular.

56
J. Álvarez, J. Puente y J. Chávez

Un servicio consular eficaz, es decir, que atienda de manera efectiva aquello que los ciudadanos
peruanos perciben como sus necesidades más concretas y prioritarias, es el requisito indispensable para
promover la vinculación de la comunidad peruana en el exterior con el Estado y la sociedad. Solamente
así es posible lograr que la comunidad peruana sienta cercanía y empatía con el Consulado y desarrolle
el sentido de la responsabilidad ciudadana, lo cual, se convierte, a su vez, en la condición fundamental
para alcanzar el éxito en cualquier otra tarea, de promoción comercial o cultural por ejemplo, en tanto
ello crea confianza en el Consulado, así como interés y voluntad de cooperación en sus actividades.

No hay duda alguna de que la política de reforma consular, de protección, asistencia y promoción de las
comunidades peruanas en el exterior ha empezado a dar sus frutos. El servicio que brindan los
consulados, pese a las limitaciones que todavía existen, especialmente en materia de infraestructura, ha
mejorado visiblemente. Se ha reforzado y puesto en práctica el principio de servicio público, se ha
mejorado la plataforma tecnológica y se han descentralizado los servicios.

El núcleo estratégico en la capital, por su parte, desarrolla redes de colaboración con otras entidades del
Estado y la sociedad para que los consulados puedan desarrollar políticas de apoyo a la inserción de los
peruanos en las sociedades de recepción, de promoción del vínculo los peruanos con el Perú desde una
perspectiva productiva, cultural y productiva y de promoción del ejercicio de la ciudadanía y la
participación democrática de los peruanos en el exterior.

No obstante, todavía existe la percepción de que los presupuestos (que son la cuantificación de la
estrategia) o recursos asignados por el Estado no son coherentes del todo con los objetivos planteados
en blanco y negro. Es decir que, por ello o pese a ello, tales esfuerzos no han logrado resolver
sustancialmente todos los problemas en la prestación de servicios y su impacto en los niveles de
responsabilidad ciudadana y comunicación política, espacios en los que los rasgos distintivos de las
comunidades de peruanos juegan un papel muy importante y que, por ende, debemos intentar
comprender.
Los paradigmas de la función consular: gestión organizacional, asistencia y protección

2.12. Las comunidades peruanas migrantes del siglo 21

Unos de las obras de consulta más populares en las maestrías de políticas públicas en los Estados
Unidos, en la actualidad, es el libro del antropólogo Edward T. Hall, Beyond Culture, en el que acuña los
términos conceptuales High context culture y Low context culture. 43

Culturas contextuales y culturas de contenido


Según Hall, las culturas altamente contextuales se caracterizan porque el grupo es valorado más que el
individuo y las relaciones al interior de dicho grupo se basan en un tácito entendimiento común que
explica cada situación, sin que sean necesarias las palabras. Aquello que no se dice es porque ya fue
explicado por la cultura. Por el contrario, en las culturas poco contextuales, los individuos demandan
mucha más independencia y cada situación tiende a ser explicada mucho más con palabras y no con
entendimientos tácitos.

Esta aguda observación nos puede ayudar a comprender mejor a las comunidades peruanas inmigrantes
del siglo 21 y con ello, adecuar las políticas consulares, a nivel micro y macro.

El primer paso será entonces intentar reconocernos en esa clasificación, es decir, lo que equivale a
responder la pregunta ¿tenemos una cultura altamente contextual o poco contextual?

La respuesta no requiere mucha elucubración previa: los peruanos, los latinoamericanos, tenemos una
cultura predominantemente contextual. Los habitantes de los países anglosajones, por el contrario,
pertenecen a una cultura de bajo contenido contextual.

Pero, ¿qué significa esto en el campo de los servicios consulares?

Para entenderlo a cabalidad, debemos recordar que la prestación eficiente de cualquier tipo de servicio
público es una moneda de dos caras, pues requiere tanto de la eficiencia del servidor como de una
conducta cívica responsable por parte del usuario. Dicho a modo de ejemplo, ningún proceso de

43
Edward T. Hall. Beyond Culture, New York: Doubleday, 1976.

58
J. Álvarez, J. Puente y J. Chávez

modernización en la prestación de servicios tendrá éxito si el usuario tiene una actitud displicente y
hasta negligente en el llenado de sus formularios y el manejo de sus propios trámites e intereses, es
impuntual, espera el último minuto para iniciar sus trámites, espera “un favor” o que se le exonere de
cumplir ciertos requisitos, en lugar de simplemente cumplirlos, intenta negociar cada requisito bajo el
argumento de que todo está hecho “sólo para hacerme problemas” o de que todo es “sólo papeleo”,
etc. Lógicamente, esta situación empeora si desde el lado del servidor público existe poca preparación
para el cargo y una tendencia a favorecer relaciones paternalistas y caritativas que lo único que hacen es
bloquear el desarrollo de una cultura de responsabilidad en los usuarios.

Por observación empírica, hemos podido constatar que el público que tiene una cultura poco contextual
tiene también un alto sentido de la propia responsabilidad y un alto grado de respeto a la norma escrita
cuando demanda servicios consulares. En contraste, el público usuario que tiene una cultura altamente
contextual –que en nuestra experiencia abarca no sólo a latinoamericanos sino también a ciudadanos
asiáticos, europeos orientales- como regla general tiende a favorecer un bajo sentido de la propia
responsabilidad y un bajo grado de respeto a la norma escrita que se traduce en una búsqueda
permanente de atajos legales y soluciones que presumen están ocultas, así como en una conducta
negligente al momento de informarse y brindar información sustantiva para la prestación del servicio
(ocultando o dando información falsa o errónea, por ejemplo). Estos examinan la calidad de los servicios
a partir del lenguaje gestual y corporal, lo tácito y el contexto, y no sólo en el contenido del mensaje.
Este tipo de usuario se pregunta: “¿me tratan con amabilidad y respeto?”, “¿me tratan con
arrogancia?”, “¿dedican tiempo y atención a mi problema?”, “¿cómo me miran?”, etc, y hace conjeturas
con mucha facilidad, porque es la cultura lo que explica lo que sucede a cada momento.

Las comunidades de nacionales en las que predomina una cultura altamente contextual, asimismo, dan
una enorme importancia al grado de acercamiento del funcionario consular con las organizaciones y con
los individuos. La comunidad aprecia mucho que el cónsul sea un peruano más y que guste lo que ellos
gustan.

Perfil de la comunidad y costos de transacción


Por “perfil de la comunidad” nos referimos al grado de instrucción, en tanto éste tiene un impacto
bastante importante en el estilo de manejo de las relaciones humanas, el grado de importancia que se
da a lo contextual en las relaciones personales, el manejo del conflicto, el grado de entendimiento de los
procedimientos consulares, la importancia de ciertos mecanismos, requisitos o documentos, etc. A
Los paradigmas de la función consular: gestión organizacional, asistencia y protección

continuación se presenta el perfil del grado de instrucción de la comunidad peruana del Consulado
General del Perú en Atlanta, elaborado sobre la base del registro de nacionales:

Primaria: 10 %
Secundaria: 27 %
Superior técnica: 22 %
Superior universitaria no completa (13 %)
Superior universitaria completa (24 %)
Posgrado –maestría o doctorado- (2 %)
No dice (1 %)

Otro estudio sobre la comunidad peruana en los Estados Unidos, realizado por la Embajada del Perú en
Washington el año 2007, arroja los siguientes resultados:

Post grado 8.0%

26.0%
Univer. o superior comp.
30.6%
Univer. o superior incom.

Secundaria
31.7%
3.7%
Primaria

0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35%

En el caso particular de las comunidades de peruanos residentes en los Estados de Alabama, Carolina del
Norte, Carolina del Sur, Georgia y Tennessee, los resultados son los siguientes:

60
J. Álvarez, J. Puente y J. Chávez

Post grado 16.7%

20.8%
Univer. o superior comp.
54.2%
Univer. o superior incom.

Secundaria 4.2%

4.2%
Primaria

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60%

En estos perfiles es posible ver que entre el 66 % y el 72 % de la población se encuentra en el rango que
va de primaria a superior incompleta, lo cual es definitivamente un dato a tomar en cuenta en términos
de costos de transacción, es decir, de la cantidad de horas-hombre y recursos del consulado que se
deben invertir para que una sola transacción consular llegue a buen término. Así, por ejemplo, un
trámite de renovación de pasaporte que no debería tomar más de 3 minutos al usuario en la ventanilla,
suponiendo que el interesado se ha informado y preparado adecuadamente, se puede convertir en un
calvario de media hora o más si el usuario no se informó adecuadamente o los sistemas de consulta en
línea del registro de identidad (RENIEC) o de migraciones (DIGEMIN) son restringidos en número a las
oficinas consulares, sin tener en cuenta de que éstas son también la administración pública actuando en
el exterior.

En ese sentido, los niveles de instrucción insuficiente en una población que, además, tiene una cultura
predominantemente contextual pueden conducir a la aparición de costos de transacción altísimos, lo
cual se agrava si la oficina consular no cuenta con los recursos humanos, tecnológicos y financieros
necesarios, en tanto estas carencias son casi siempre un desafío insalvable para el desarrollo de
herramientas de gestión adecuadas.

La influencia de la cultura local y el control social difuso


La predominancia del paradigma democrático y neoliberal, él de la economía como eje de nuestra vidas,
no es más un fenómeno nuevo. Tiene ya 17 años. La generación de peruanos que en 1990 tenía 10 años
Los paradigmas de la función consular: gestión organizacional, asistencia y protección

de edad, hoy está cerca de los 30, ha crecido y se encuentra familiarizada con los conceptos de
participación, sociedad civil, control social, mercado, servicio al cliente, costo-beneficio, etc.

Esto es más patente todavía aún si han emigrado a algún país desarrollado, en donde además han
conocido y aprendido conductas democráticas que no se limitan a la elección de autoridades cada 4, 5
ó 6 años, sino que incluyen procesos de participación ciudadana y control social.

Estamos hablando, por lo tanto, de comunidades que, cuando logran organizarse, no son solamente más
numerosas sino más complejas y con mayor capacidad de respuesta y cuestionamiento. Estamos
hablando de comunidades de peruanos cuyos líderes no aceptan que la autoridad por el simple hecho
de la autoridad y que comparan la calidad de los servicios consulares tomando como referencia los
servicios del país que los acoge.

La relación que se teje a partir de esta constatación entre el consulado y la comunidad peruana es una
44
que está marcada por lo que se llama “control social difuso” , sobre el cual podemos adelantar lo
siguiente: los usuarios de los servicios consulares ven ventajas competitivas en la calidad de los servicios
que prestan diferentes oficinas consulares.

2.13. Las ventajas competitivas

Años atrás, en una reunión de trabajo, discutía con unos colegas si la administración pública podía
ofrecer o no ventajas competitivas. Para los puristas de la administración y feroces defensores de una
visión estatista, la respuesta era clara y contundente: No. Para los demás, sin contar a los escépticos
moderados, sí era posible en aquellos ámbitos en se produjese competencia con los proveedores
privados o entre diferentes unidades de la administración pública que ofreciesen servicios públicos aun
mismo público-usuario.

44
Que no es comparable al término fiscalización que tiene connotaciones mucho más formales (investigación,
inspección, intervención, etc.) y que, por ende, están reservadas a funcionarios públicos conocidos como
inspectores y se sujetan a normas y procedimientos rigurosos, con el fin de garantizar tanto los derechos de los
contribuyentes a que se realice una inspección eficaz como el del inspeccionado a un procedimiento justo que
respete su derecho a opinar, aclarar y a defenderse.

62
J. Álvarez, J. Puente y J. Chávez

Antes de seguir, debemos aclarar que nosotros hablamos de ventaja competitiva y no comparativa. Esta
última se refiere a la situación de un país (o productor) que puede producir un bien a un costo total
menor con respecto a otro país (o productor). La ventaja competitiva se refiere a las características de
un producto o servicio –en lo que a nosotros se refiere, un poder por escritura pública-, que es percibido
por el público usuario como más rápido, más fácil, menos complejo, diferente y mejor que los que
ofrece otras oficinas consulares. Es de este tipo de ventaja competitiva de la que hablamos y la que nos
permite afirmar que, para el ciudadano peruano que reside en el exterior, los consulados cuyas sedes se
encuentran en un mismo país, compiten entre sí. Para estas comunidades del siglo 21, las oficinas
consulares tienen ventajas competitivas entre sí dado que, al final de cuentas, los consulados estamos
insertos en el rubro del mercado de servicios.

Y no es esto aseveración fruto de una decisión caprichosa, sino producto de la simple observación. Los
peruanos en el exterior están permanentemente evaluando el desempeño de los consulados. Lo
conversan, lo comentan y juzgan en las reuniones formales e informales y guardan la esperanza de que
el consulado más cercano pueda comprender y atender sus problemas y necesidades.

Cuando una oficina consular empieza a ofrecer un servicio que, desde la óptica del ciudadano posee
alguna ventaja sobre los demás, la reacción es inmediata y los que pueden, se desplazan hasta esa
oficina consular, a veces viajando miles de kilómetros.

Cuando esto ocurre, en ciertos casos, algunos funcionarios consulares responden indicando a dicha
persona que debe acudir al consulado de su jurisdicción, forzándola a efectuar un viaje y gasto adicional.
Esto, sin embargo, no tiene asidero en ninguna norma y, además, quiebra la dinámica de mejora de los
servicios consulares, convirtiendo a los ciudadanos en clientes cautivos.

El consulado tiene la obligación de dar atención a todo peruano, independientemente del lugar de su
residencia habitual. La jurisdicción consular es el atributo de autoridad otorgada por el Estado a los
funcionarios consulares para ejercer funciones en asuntos de su competencia, la misma que se ejerce en
un ámbito territorial delimitado al cual se denomina circunscripción consular (Art. 37 del Reglamento
Consular). Esta, sin embargo, no obliga al ciudadano peruano a atenderse única y exclusivamente en
dicha circunscripción. La circunscripción limita las funciones de un consulado en términos de territorio y
Los paradigmas de la función consular: gestión organizacional, asistencia y protección

no de personas. Las comunidades de peruanos de cada circunscripción no forman parte de un “feudo” o


“mercado” de servicios consulares cautivo.

No existe una sola norma que obligue a los peruanos que residen en una circunscripción a que
demanden solamente los servicios de una sola oficina consular, como tampoco existe disposición alguna
que impida a ésta última atender a los peruanos residentes en otras circunscripciones, siempre y cuando
lo haga dentro de su circunscripción.

En suma, para los peruanos en el exterior, los consulados desarrollan ventajas o desventajas unos con
respecto a otros y los que tienen posibilidades se desplazan cuando según su percepción, el servicio que
brinda una oficina consular tiene una ventaja, según su propia conveniencia y circunstancias personales.
Y no hay norma que lo impida.

Por lo tanto, un consulado no debe ignorar que, desde la óptica del ciudadano peruano, los consulados
compiten entre sí. Tampoco debe soslayar que en su actividad cotidiana, quiéranlo o no, desarrollan
ventajas o desventajas unos con respecto a otros.

Esto, contra lo que se pueda suponer, no constituye una propuesta de “des-estandarización” de la


calidad de los servicios consulares, si no solamente una constatación que es corroborada por el hecho
mismo de que tales estándares, en sentido estricto, aún no existen, aun cuando ese es uno de los
objetivos.

La calidad de los servicios: la única ventaja competitiva


En el ámbito de los negocios, los clientes se preocupan muchísimo del precio de los productos o
servicios que adquieren, aunque también de la calidad de los mismos. Y las empresas reaccionan a dicha
preocupación ofreciendo mejores productos a menores precios. Esto es así, al menos en un mercado
perfecto. En el ámbito del servicio público los contribuyentes también se preocupan de los precios y la
calidad de dichos servicios, pero, a diferencia del mercado perfecto, los primeros son totalmente rígidos
o, para conservar la jerga económica, inelásticos.

Los precios de las tarifas consulares se encuentran determinados por la llamada “Tarifa Consular” y no
son negociables. La única posibilidad, entonces, que tiene un consulado para desarrollar un estilo de

64
J. Álvarez, J. Puente y J. Chávez

atención que sea percibido por los peruanos en el exterior como una ventaja competitiva, es la calidad
misma del servicio que es percibido tanto de manera objetiva como subjetiva.

En síntesis, en vista de que el “precio” de los servicios consulares no es negociable, la calidad –objetiva y
subjetiva- de tales servicios es la única ventaja posible a desarrollar.

2.14. La calidad objetiva del servicio consular

La eficiencia de un Consulado y la calidad de sus servicios son medidas por el valor objetivo que se
transfiere a la comunidad de peruanos. Esto significa que los usuarios medirán la eficiencia de un
consulado y la calidad de sus servicios en términos simple y cotidianos: “¿qué tan rápido se hace el
trámite?”, “¿cuánto dinero menos gasto en movilizarme?”, “¿cuántas horas o días menos de permiso
debo pedir?”, “¿cuánto dinero menos me descuentan de mi salario mensual a causa de los permisos?”,
¿la información que me dieron es exacta o suficiente?, ¿las páginas web son fáciles de consultar?,
¿tienen la información que necesito o necesito hacer muchas llamadas para enterarme de detalles
importantes?, ¿qué tan rápido responden las llamadas? ¿se responden la consultas por correo
electrónico?, etc. Estas son las preguntas que se hace cualquier peruano que resida lejos de la sede del
consulado y que, por ende, tiene problemas de transporte.

En este caso, el desarrollo de un sistema eficiente y frecuente de una atención consular itinerante o por
la vía del fax, correo electrónico y postal, será percibida por dicho ciudadano como una ventaja, en la
medida que sentirá que ha ahorrado, esto es, que se le ha transferido valor público que, como dijimos
varios párrafos atrás, está determinado por el nivel de satisfacción de las necesidades (materiales y
afectivas, objetivas y subjetivas) de quienes forman parte de la comunidad de peruanos en la
jurisdicción y puede ser medido por indicadores cuantitativos y cualitativos.

Entre los cuantitativos encontramos el número de las actuaciones consulares en general y, sobretodo, el
número de actuaciones como, por ejemplo, el número de documentos regularizados, el número de
poderes, etc., así como el número de horas de trabajo y dinero ahorrado; mientras que entre los
cualitativos contamos la opinión que la comunidad tiene acerca de los servicios que brinda la oficina
Los paradigmas de la función consular: gestión organizacional, asistencia y protección

consular y que se expresa oralmente o en medios escritos impresos o electrónicos, cartas de felicitación
y apoyo, etc.

Indicadores para medir la calidad objetiva


Si bien algunos indicadores cuantitativos pueden ser difíciles y caros de obtener (un sistema estadístico
adecuado requiere invertir recursos en ello), estos también pueden conseguirse de la información con
que cuenta cada Consulado sobre el número de sus actuaciones consulares y, claro está, con
creatividad. Pero, ¿cómo?

La respuesta a esta pregunta la ha dado ya el Ministerio de Relaciones Exteriores en el documento de


trabajo “Política de reforma consular, de protección, asistencia y promoción de las comunidades
peruanas en el exterior”, sugiriendo con un ejemplo concreto, uno de los métodos: 45

“A este respecto se puede mencionar, por ejemplo, que se vienen desarrollando los Servicios
Consulares Itinerantes para lograr llegar cada vez más y con mayor frecuencia a concentraciones
de población peruana en lugares relativamente alejados de las sedes consulares. El efecto
positivo de los servicios itinerantes podría graficarse con el siguiente ejemplo: un ciudadano
residente en Kyoto que requiera efectuar un trámite en el Consulado requiere gastar en pasajes
de ida y vuelta a la sede consular en Tokio un promedio de US$ 350, si sumamos a aquello el día
laboral perdido y el gasto en alimentos por ese día, los costos del trámite a efectuar, fuera de la
tarifa consular superan los US$ 500. Las visitas itinerantes y los tramites vía postal son sin duda
de una importancia capital para nuestros compatriotas en el exterior.”

De esta forma, podemos empezar creando un indicador cuantitativo que llamaríamos “grado de
ahorro”, el cual reúne los indicadores contenidos en las preguntas “¿cuánto dinero menos gasto en
movilizarme?”, “¿cuántas horas o días menos de permiso debo pedir?”, “¿cuánto dinero menos me
descuentan de mi salario mensual por los permisos?”.

Algunos otros indicadores podrían ser:

45
Ministerio de Relaciones Exteriores del Perú. Op. cit. p. 20.

66
J. Álvarez, J. Puente y J. Chávez

Tiempo (horas de viaje, horas de permiso, horas dejadas de trabajar, horas de salario dejadas de
percibir)
Dinero (salario dejado de percibir, descuentos por permisos, tarifas locales ahorradas,
combustible ahorrado, pagos por estacionamiento)
Distancia (número de kilómetros)
Trámites (número de formularios, número de oficinas, número de legalizaciones)
Infraestructura (facilidades de estacionamiento, comodidad y funcionalidad del área de espera y
de trabajo)
Ubicación (facilidad para llegar, cercanía a servicios relacionados, centros comerciales, servicios
públicos, restaurantes)

Entre todas estos indicadores, la ubicación y la infraestructura merecería un párrafo especial, pues con
ellas, casi sin notarlo, impactamos directamente en el ámbito subjetivo del usuario originando un
círculo virtuoso – vicioso, según sea el caso- conductual.

Estas son pues algunas ideas de lo que es posible hacer, un simple ejercicio que puede ser repetido con
los diferentes tipos de servicios, creando indicadores ad hoc, según sea el caso, y que veremos más
adelante. En todo caso, la mejor manera de encontrar indicadores que permitan medir ese impacto
beneficioso para las comunidades es preguntárselo a los mismos ciudadanos beneficiados, por ejemplo,
durante las atenciones consulares itinerantes con preguntas como “¿cuánto hubiera usted gastado de
haber tenido que viajar a la sede del Consulado?” o “qué hubiera tenido usted que dejar de hacer para
viajar a la sede del Consulado? Las respuestas nos darán información valiosísima de boca del mismo
usuario y nos permitirá encontrar indicadores, ajustarlos y hacerlos más precisos, junto con nuestras
políticas.

Por otra parte, desde la perspectiva de la comunicación política, por ser indicadores básicamente
“democráticos” en tanto permiten medir directamente el grado de beneficio obtenido por el usuario, su
utilización tiene siempre un impacto positivo en el grado de legitimidad de los consulados y, por ende,
en la calidad de las relaciones Estado-Sociedad.
Los paradigmas de la función consular: gestión organizacional, asistencia y protección

Todo esto es posible, claro está, siempre que tales indicadores sean dados a conocer a la opinión pública
de manera oportuna y adecuada en tanto es vital que tanto el servidor como el usuario sean concientes
de cuál es el impacto que se está ocasionando. No es correcto darlo por hecho, pues los consulados
itinerantes, por ejemplo, significan esfuerzo y sacrificio por parte de los funcionarios consulares que se
ven privados de su descanso semanal y sus momentos de encuentros familiares, muchas veces para
viajar cientos de kilómetros, en algunos casos más de mil en apenas 48 horas.

2.15. La calidad subjetiva del servicio consular

Lo dicho anteriormente abarca sólo el ámbito de los indicadores cuantitativos. A estos, debe añadirse
indicadores que midan el efecto o impacto subjetivo que tiene en la comunidad la visita periódica de los
miembros de la misión consular, es decir, las relaciones de cooperación que a partir de allí se
desarrollan, la confianza, etc. Esta es tal vez la parte más difícil pues requiere un conocimiento sustancial
de la idiosincrasia peruana y de aquella que ha desarrollado el peruano inmigrante.

La medición de la calidad subjetiva del servicio consular debe tener en consideración cuatro aspectos:

Tipo de cultura, de la cual ya hemos hablado.


Perfil de la comunidad, el cual también ya hemos tratado
Estilo de comunicación 46
Capacidad para manejar el conflicto47

Indicadores para medir la calidad subjetiva


La calidad es medida también por el valor subjetivo que se transfiere a los peruanos y, por ende, la
medición que hacen del desempeño el consulado no se agota en el terreno de las cifras, sino que tiene
también un fuerte componente cualitativo –cultural y socio-psicológico- que precisa de personas con
entrenamiento y capacidad para manejar tales conflictos de manera constructiva.

46
Será analizado en la sección “Herramientas de gestión”
47
Será analizado en la sección “Herramientas de gestión”

68
J. Álvarez, J. Puente y J. Chávez

Cualquier ensayo de medición de la calidad subjetiva tiene que empezar, por lo tanto, por reflexionar
acerca del estilo de comunicación en la prestación de los servicios consulares, la destreza para manejar
los inevitables conflictos y la capacidad para lograr que la demanda de participación ciudadana sea
enriquecedora en términos de capital social y tenga un impacto directo en la reducción de los costos de
transacción en la prestación de servicios consulares.

Todo ello no surgirá espontáneamente ni será resultado de las acciones de una personalidad carismática
–no a mediano ni largo plazo- o algo por el estilo. Requiere organizar el trabajo adecuadamente y
desarrollar una metodología de atención al público y herramientas de gestión que se hallen
íntimamente relacionadas con el paradigma de organización de lo se ha llamado el Cónsul-Servidor
Público.

2.16. Las herramientas de la gestión consular y los paradigmas

La metodología de atención al público y las herramientas de gestión consular tienen una estrecha
relación entre sí. La primera es la estrategia, mientras que las segundas son las tácticas y la naturaleza
de ambas puede variar tanto según se acerquen más a uno u otro paradigma de servicio consular
(prefecto, recaudador o servidor público).

De este modo, encontraremos que las herramientas de gestión propias del paradigma del Cónsul-
Prefecto son, por lo general, tradicionales, poco imaginativas, limitadas por rígidos procesos mecánicos,
funciones y normas, y destinadas a materializar el ejercicio de la autoridad antes que a recaudar o
brindar servicio.

Por su lado, el paradigma del Cónsul-Recaudador incorpora la gestión por resultados a sus herramientas
aunque todavía atadas a los recursos y enfocándolas en la recaudación o en la relación costo-beneficio
antes que en el servicio público.

A diferencia de los anteriores, el paradigma del Cónsul-Servidor Público incorpora a sus herramientas la
gestión por resultados y la gestión documental electrónica. Se enfoca hacia la idea de servicio público y
adecua los recursos, sistemas de gestión y estructura de responsabilidades a resultados estratégicos precisos y definidos.

Estas son, grosso modo, las diferencias entre unas y otras:


Los paradigmas de la función consular: gestión organizacional, asistencia y protección

CÓNSUL SERVIDOR PÚBLICO


Imaginativas. Incorpora la gestión por resultados enfocada en el servicio al
ciudadano y la gestión documental electrónica. Adecúa los recursos a los
resultados pretendidos y no al revés. Desarrolla sistemas de gestión y estructuras
de responsabilidades en base a resultados estratégicos precisos y definidos

CÓNSUL PREFECTO
Tradicionales, poco
CÓNSUL imaginativas. Basadas n
RECAUDADOR procesos mecánicos y
Incorpora la gestión por burocráticos y destinadas a
resultados, aunque mide materializar el ejercicio de
estos en términos de la autoridad. Busca
recaudación y no de adecuarse a los recursos, a
servicio. Se adecúa y las funciones rígidamente
autolimita sobre la base establecidas y las normas
de los recursos existentes existentes

En todo caso, debemos admitir que, en el mundo contemporáneo, una buena calidad en la atención al
público sólo es posible lograr con herramientas de gestión adecuadas al paradigma de organización del
Cónsul-Servidor Público.

2.17. El estilo de comunicación y la comunicación política

La comunicación política, contra lo que se pueda pensar, cumple un rol importante en el campo de la
gestión consular. Esto significa que el tipo de la información sobre los servicios y trámites consulares, así
como el tratamiento de las situaciones conflictivas y la información con la que se difunde los logros de
una gestión consular, influyen seriamente en la calidad de los servicios y la legitimidad social de la
misión consular.

Los conceptos básicos de la comunicación política que, en sentido restringido, sólo atañen a los
gobiernos, medios de comunicación y actores políticos, son útiles sin embargo para entender el impacto

70
J. Álvarez, J. Puente y J. Chávez

que pueden tener los diferentes estilos de comunicación que utilice el consulado en su interacción con
el público usuario.

Primera fase de la comunicación: ¿lista de requisitos o guías orientadoras?


La primera instancia de comunicación que existe entre el consulado y el usuario es el que se refiere a
“¿qué tengo que hacer para conseguir tal o cual servicio? o dicho en términos más coloquiales “¿qué
trámites, qué papeleo tengo qué hacer?”. Y es aquí donde se presenta la disyuntiva entre listas de
requisitos y guías orientadoras.

Para decirlo de manera simple, la lista de requisitos es una relación simple de documentos que se
necesitan para realizar un trámite, mientras que la guía orientadora busca mejorar la calidad en el
acceso a la información por parte del ciudadano, indicando paso a paso que es lo que debe hacer.
Nosotros apostamos por la guía orientadora.

La guía orientadora identifica y selecciona los principales servicios brindados al público y orienta al
ciudadano, acerca del procedimiento mismo, los funcionarios responsables, los plazos y los pasos que se
deben dar. Contiene descripciones sobre las características, requisitos y modelos de documentos con
respecto al servicio consular que se desea, en especial aquellos, utilizados en forma frecuente por el
público.

Se constituye, de esta forma, en un elemento de consulta que trae diversos beneficios, como por
ejemplo:

Ahorro: Permite a los interesados ahorrar tiempo y recursos, pues informa con mayor detalle
sobre las formalidades y elementos requeridos para efectuar los trámites requeridos.
Información completa y gratuita: tanto el usuario como el funcionario tienen información en
detalle sobre los distintos servicios y trámites consulares, en la medida de que en la guía son
incorporadas las modificaciones, actualizaciones y puntualizaciones, con lo cual se logra un
documento único de lectura sencilla y ligera que genera un centro de consulta de la información
a la cual se puede acceder vía internet, telefónica (automática), correo electrónico y por otros
medios. Este beneficio es mayor cuando la información es clasificada de acuerdo a diferentes
Los paradigmas de la función consular: gestión organizacional, asistencia y protección

criterios, por ejemplo: por tipo de servicio, por tipo de problema, por palabras claves y por
índice alfabético, lo que facilita la búsqueda.
Transparencia: facilita la comunicación entre el ciudadano y el funcionario público, quienes
manejan la misma información, otorgando transparencia al sistema de trámites y servicios y
generando objetos de referencia válidos en forma idéntica para todas las partes implicadas, es
decir, entre el funcionario consular y el ciudadano. Con esto, se aleja de la perniciosa práctica de
la cultura del secreto.
Eficiencia: al estar claras las reglas, plazos, pasos, modelos y responsables, el funcionario
consular puede concentrarse en lo sustancial o inherente de cada caso, reducir los costos de
transacción de cada actuación al mínimo indispensable, facilitando con ello la eficiente
utilización de los recursos del Estado.
Cultura de responsabilidad: favorece el desarrollo de una cultura de responsabilidad y diligencia
en el usuario, en el ámbito del manejo de sus propios trámites e intereses.
Rendición de cuentas: otorga al público usuario una herramienta útil para realizar control de la
gestión pública, sea personalmente, por teléfono o mediante el uso del correo electrónico.
Control social difuso: facilita el control social difuso. Al estar las reglas de juego claras y el canal
de comunicación con el responsable de cada tramitación y/o con los responsables de cada lugar
de atención abierto definido, el ciudadano puede ejercer con facilidad el control social difuso de
la gestión que sólo puede redundar en su beneficio y de los demás.

La guía, por todo ello, si está redactada en lenguaje sencillo y organizado sobre la base de las
necesidades, demandas y problemas de los usuarios, preguntas o pasos a dar, esto es, tal y como se
presenta la vida cotidiana a un ciudadano común y corriente. Es la mejor forma de comunicación inicial
entre el consulado y el usuario.

Segunda fase de la comunicación: el manejo de conflictos


Si bien la armonía y la cooperación son lo que todos deseamos y para lo cual se esfuerzan los
funcionarios consulares en su interacción diaria con el público, es inevitable que muchas veces se
presenten conflictos. Estos se deben, casi siempre, a una diferencia de opiniones, percepciones o
intereses sobre determinada situación o tema que hace que los interlocutores se ven así mismos como
antagonistas. Tiende a aparecer con mayor frecuencia en culturas altamente contextuales como la

72
J. Álvarez, J. Puente y J. Chávez

nuestra y cuya sociedad aún necesita resolver problemas como la confianza y la cooperación abstracta,
es decir, con aquel que no ves o que no conoces, que no es “mi amigo” o “amigo de mi amigo”.

Esta área, sin embargo, es muchas veces descuidada en la prestación de los servicios consulares. A
diferencia de las empresas privadas que invierten sumas de dinero en preparar a sus empleados en
técnicas de manejo de conflictos con clientes, rara vez los empleados y funcionarios consulares que
atienden al público se han capacitado para ello, y aquellos que sí lo han hecho, lo han hecho por
iniciativa personal. La pregunta es, si las empresas privadas se preparan para dar atención al cliente,
¿por qué no una oficina consular que, adicionalmente, tiene una carga basada en una percepción
negativa del ciudadano sobre la administración pública a la cual estima “burocrática”, peyorativamente
hablando? ¿No debería una oficina consular capacitar a su personal en técnicas de manejo de
conflictos?

Un conflicto, una queja, pueden ser capitalizados. Con un entrenamiento adecuado, los conflictos
pueden desembocar en una experiencia que genere ideas nuevas y cambios, en tanto el conflicto en sí
mismo no es un problema. El problema es la forma cómo se lo maneja. El buen tratamiento del conflicto
es ahorro de tiempo y oportunidad para percibir el impacto de nuestras políticas en los destinatarios de
ellas, mejorarlas y, por ende, dar un servicio consular efectivo y de alta calidad.

La experiencia, empero, nos ha hecho aprender algunas reglas básicas que, extraídas de numerosos
textos sobre el tema, resumimos a continuación bajo el nombre de:

Diez reglas básicas para el manejo de conflictos en un consulado

Esté conciente y sea atento. Ser conciente, en cada momento, de la calidad que se está dando
en la atención al público, escuchar atentamente, activamente, es decir, comunicarse con las
personas en forma efectiva y cortés.

Esté conciente del nivel de tensión y el lenguaje corporal. No olvidar que es muy común en las
personas poner atención más que en las palabras, en los gestos y actitudes de nuestro
interlocutor. Un incremento en la tensión involucra no sólo el pensamiento sino también la
acción de los involucrados.
Los paradigmas de la función consular: gestión organizacional, asistencia y protección

Observe atentamente a las personas. Todos los gestos, miradas y posturas constituyen la
comunicación no verbal, lo cual también es muy importante en el momento de interpretar qué
es lo que desea dicha persona, más aún en las culturas altamente contextuales. No olvidar que
junto con el problema que nos plantean se mezclan una serie de sentimientos que pueden tener
múltiples causas (problemas familiares, problemas económicos, problemas surgidos de alguna
enfermedad, animadversión contra lo “burocrático”, etc.).

Convierta las quejas en oportunidades. Las quejas no son un problema sino una oportunidad
para mejorar. La persona que atiende al público debe comprender que no están manejando sólo
papeles y trámites, sino sobre todo sentimientos, emociones e intereses personales que, si bien
ante sus propios ojos pueden parecer poco importantes, pueden ser vitales para la otra persona:

“La única forma de salir ganando en una discusión es evitándola. ¿Por qué
demostrar a un hombre que se equivoca? ¿Has de agradarle con eso? ¿Por qué
no dejarle que salve su dignidad? No te pidió una opinión. No le hacía falta. ¿Por
qué discutir con él? Hay que evitar siempre el ángulo agudo. Sólo hay un modo
de sacar la mejor parte de una discusión: evitarla. "Si discute usted, y pelea y
contradice, puede lograr a veces un triunfo; pero será un triunfo vacío, porque
jamás obtendrá la buena voluntad del contrincante" Benjamin Franklin. Piense,
pues, en esto ¿Qué prefiere tener: una victoria académica, teatral, o la buena
voluntad de un hombre? Muy pocas veces obtendrá las dos cosas. "El odio nunca
es vencido por el odio sino por el amor" y un malentendido no termina nunca
gracias a una discusión sino gracias al tacto, la diplomacia, la conciliación, y un
sincero deseo de aprecia el punto de vista de los demás. "No debe perder tiempo
en discusiones personales la persona que está resuelta a ser lo más que pueda, y
menos todavía debe exponerse a las consecuencias, incluso a la ruina de su
carácter y la pérdida de su serenidad. Ceded en las cosas grandes sobre las
cuales no podéis exhibir más que derechos iguales; y ceded en las más pequeñas
aunque os sean claramente propias. Mejor es dar paso a un perro, que ser
mordido por él al disputarle ese derecho. Ni aun matando al perro se curaría de
la mordedura" Abraham Lincoln. Para impedir que un desacuerdo se transforme

74
J. Álvarez, J. Puente y J. Chávez

en una discusión: Acepte el desacuerdo (Cuando dos socios siempre están de


acuerdo, uno de ellos no es necesario.); quizás este desacuerdo es su
oportunidad de corregirse antes de cometer un grave error. Desconfíe de su
primera impresión instintiva. Controle su carácter. Primero escuche, dele a su
oponente la oportunidad de hablar, déjelo terminar. Busque las áreas de
acuerdo, exponga antes que nada los puntos y áreas en que están de acuerdo.
Sea honesto; busque los puntos donde puede admitir su error, y hágalo,
discúlpese por sus errores, eso desarmará a sus oponentes y reducirá la actitud
defensiva. Prometa pensar y analizar con cuidado las ideas de sus oponentes; y
hágalo en serio, sus oponentes pueden tener razón. Agradezca sinceramente a
sus oponentes por su interés. Posponga la acción de modo que ambos bandos
tengan tiempo de repensar el problema (sugiera otra reunión). Cuando dos
personas gritan, no hay comunicación, sólo ruido y malas vibraciones. 48

Cree Empatía. Es decir, ponerse en el lugar del otro, intentar ver las cosas desde el punto de
vista del usuario y sensibilizarse con el problema o la frustración de la otra persona. Nunca,
jamás, responda a su interlocutor con una oración que empiece con la palabra “No”, ni tampoco
“Si claro, pero…” pues esta frases sólo transmiten la idea de “no le estoy escuchando”, “me
importa poco lo que usted diga” y “sólo le oí para saber cómo le iba demostrar que está
equivocado”:

“Trate honradamente de ver las cosas desde el punto de vista de la otra


persona. Recuerde que la otra persona puede estar equivocada por completo.
Pero ella no lo cree. No la censure. ¿Qué pensaría, cómo reaccionaría yo si
estuviera en su lugar?. Al interesarnos en las causas es menos probable que nos
disgusten los efectos. El buen éxito en el trato con los demás depende de que se
capte con simpatía el punto de vista de la otra persona. "Se coopera eficazmente
en la conversación cuando uno muestra que considera las ideas y sentimientos

48
Carnegie, Dale. Op. Cit. En la actualidad, 53 años después de su fallecimiento, la organización Dale Carnegie
Training - http://www.dalecarnegie.com/- aún ofrece cursos para empresarios basados en las enseñanzas de
Carnegie. La organización fue fundada en 1912 y desarrolla cursos en más de 75 países. Se calcula que
aproximadamente 7 millones de personas han llevado dichos cursos. La síntesis que se presenta como cita aquí fue
tomada de: http://www.personal.able.es/cm.perez/carnegie.htm
Los paradigmas de la función consular: gestión organizacional, asistencia y protección

de la otra persona tan importantes como los propios. El modo de alentar al


interlocutor a tener la mente abierta a nuestras ideas, es iniciar la conversación
dándole claras indicaciones sobre nuestras intenciones, dirigiendo lo que
decimos por lo que nos gustaría oír si estuviéramos en la piel del otro, y
aceptando siempre sus puntos de vista". 49

No entre en disputa. Aceptar los sentimientos y emociones de las personas y no entrar en


disputa con ellos para ver quién tiene la razón. Cuando a una persona alterada se le escucha
atentamente y se le observa asintiendo a sus reclamos, se logra bajar el nivel de tensión inicial y
por lo tanto se comienza a controlar la situación. Hay que tener bien en claro que una persona
con un reclamo no está actuando contra el empleado, sino contra un sistema “burocrático”
dentro del cual se encuentra el Consulado. Contradecir y disputar la razón de las cosas con las
personas alteradas solamente provoca una intensificación de sus sentimientos negativos. En
estos casos, es mejor buscar la forma de que el interlocutor se calme y una buena manera de
hacerlo es lograr coincidir con el cliente en el planteo de la queja (empatía). Si el funcionario
muestra que está de acuerdo en algunos de los argumentos que plantea la persona que
reclama, es muy conveniente decírselo y remarcarle que por ese motivo se le comprende:

“Demuestre respeto por las opiniones ajenas. Jamás diga a una persona que
está equivocada. No empiece nunca anunciando: Le voy a demostrar tal y tal
cosa. Hace que quien lo escucha quiera librar batalla con usted, antes de que
empiece a hablar. Si va usted a demostrar algo, que no lo sepa nadie. Hágalo
sutilmente, con tal destreza que nadie piense que lo está haciendo. "Se ha de
enseñar a los hombres como si no se les enseñara, y proponerles cosas
ignoradas como si fueran olvidadas" Alexander Pope. Si alguien hace una
afirmación que a juicio de usted está errada -sí, aun cuando usted sepa que está
errada- es mucho mejor empezar diciendo: Bien, escuche. Yo pienso de otro
modo, pero quizá me equivoque. "A veces notamos que vamos cambiando de
idea sin resistencia alguna, sin emociones fuertes, pero si se nos dice que nos
equivocamos nos enoja la imputación, y endurecemos el corazón" James Harvey

49
Carnegie, Dale. Op. Cit.

76
J. Álvarez, J. Puente y J. Chávez

Robinson. "Nuestra primera reacción a la mayoría de las proposiciones (que


oímos en boca del prójimo) es una evaluación o un juicio, antes que una
comprensión" Carl Rogers. "Ponte rápidamente de acuerdo con tu adversario"
No hay que discutir con el cliente o con el cónyuge o con el adversario. No le diga
que se equivoca, no lo haga enojar; utilice un poco de tacto, de diplomacia.50

Entienda el problema y busque la solución. Dejando en claro aquello que es física y legalmente
posible y aquello que no lo es, entienda el problema y busque una solución. “¿Qué desea esta
persona que yo haga por ella?” es la primera pregunta de uno debe hacerse. Una de las
actitudes claves que se deberán aprender para lograr manejar bien el conflicto, debe ser que el
funcionario o empleado intente descubrir cuáles son los verdaderos sentimientos y alcances del
problema del cliente.

Actúe sin demoras. Es necesario empezar a buscar, de inmediato, una solución al problema
planteado o dar una fecha y hora cierta para ponerse en contacto pues, de lo contrario, se
provocará la frustración de la persona con un recrudecimiento de la situación conflictiva.

Si es necesario, derive el problema. En casos difíciles o extremos, derivar el problema a un


compañero de trabajo. Sin duda se darán casos en los cuales el empleado sienta que el manejo
del conflicto escapa de su control. En esta situación, deberá excusarse con cortesía y derivar la
atención del problema a un cónsul de mayor rango funcional o, en su defecto, a uno de los
compañeros de trabajo.

Capitalice la queja. Tomarla como una oportunidad para crear en él una actitud positiva. Así, se
podría finalizar la atención agradeciéndole al reclamante el hecho de haber presentado su
reclamo y que gracias a él, mejorará la atención que pretende brindar el Consulado.

El estilo de comunicación, por lo tanto, no se limita a la actitud pasiva de informar requisitos o logros
alcanzados sino que produce, cuando se da un conflicto, una intensa interacción de opiniones y
emociones combinadas que pueden ser muy difíciles de manejar.

50
Carnegie, Dale. Carnegie, Dale. Op. Cit.
Los paradigmas de la función consular: gestión organizacional, asistencia y protección

Recurrir a la imposición de la autoridad por sí misma afecta el estilo de comunicación, degrada la calidad
del vínculo Estado-Sociedad, encarece los costos de transacción en la prestación de servicios y perjudica
las economías de las personas, de las organizaciones y de los Estados.

2.18. La incorporación de la tecnología en la gestión consular

En la era de la globalización, donde la cantidad de transacciones e información que necesita se


procesada es enorme y compleja, la modernización tecnológica de la gestión consular es un imperativo y
la Cancillería peruana ha venido dando pasos importantes en ello en materia de pasaportes y
salvoconductos, visas, libretas militares, documento nacional de identidad (DNI), informatización y
homogenización de la documentación consular, rendición de cuentas, etc.

El reto que aún se encuentra pendiente es lograr que todo ese esfuerzo tenga como resultado no sólo la
estandarización de la información y los procesos si no también –y sobre todo- la estandarización de los
resultados, es decir, de la calidad del servicio en los niveles más altos que, a su vez, tienen siempre un
impacto beneficioso en la calidad de vida de las comunidades peruanas en el exterior.

2.19. De la página web a la ventanilla virtual

La página web es, en la era de la globalización, una herramienta de esencial de gestión, publicidad y
orientación en la prestación de servicios de toda índole. En el caso de los consulados es la herramienta
que hace que los servicios consulares a distancia y en la misma oficina consular sean eficientes y
baratos, en tanto permiten simplificar, adelantar trámites y brindar un servicio de excelencia, rápido y
seguro.

Nuestra propuesta es que el diseño y contenido de la página web debería empezar con una hoja de
bienvenida, parecida en su concepto a la que actualmente existe en www.consuladoperu.com, desde
donde el usuario pueda acudir a la página de la oficina consular de su preferencia. En esta área se
debería colocar todos los letreros electrónicos y enlaces a las páginas web del resto de la administración
pública peruana, para evitar recargar la hoja de “servicios y trámites consulares”.

78
J. Álvarez, J. Puente y J. Chávez

A partir de aquí, la página web de cada oficina tendría tres áreas:

a) Promoción comercial, cultural y turística del Perú en el exterior, incluyendo el programa de


vinculación de los peruanos y peruanas con el país en una perspectiva productiva y el de
promoción del vínculo cultural y nacional.

b) Servicios y trámites consulares, envolviendo otra área muy cercana a ella, el de la


promoción del ejercicio de la ciudadanía; y

c) Protección legal, asistencia humanitaria y el programa de promoción del ejercicio de la


ciudadanía y la participación democrática de los peruanos en el exterior.

Esta sería básicamente la sección especializada de nuestra página web oficial, la que tendría las
siguientes características y ventajas:

Reduce el “ruido” o saturación visual enfocándose únicamente en los servicios y dejando para la
sección de bienvenida de la página web oficial la publicidad de eventos, noticias y enlaces a
instituciones estatales y otras.

Facilita la búsqueda de información y la orientación que puede ser hecha inclusive en tiempo
real, vía correo electrónico o mensajería instantánea.

Crea un ambiente virtual de trabajo que sea útil tanto para los funcionarios consulares como
para los ciudadanos usuarios y los notarios locales que forman parte del programa de
simplificación administrativa, que veremos más adelante.

En suma, el concepto de página web debería emigrar a lo que preferimos llamar una “ventanilla virtual”,
que sería básicamente un espacio en la red internet donde el usuario tenga la sensación de que está
realmente en contacto con una persona.
Los paradigmas de la función consular: gestión organizacional, asistencia y protección

El Consulado General del Perú en Atlanta inició la etapa preliminar del proyecto “Ventanilla virtual” en
julio de 2007 y, desde entonces, se puede encontrar en ella información detallada sobre los servicios,
trámites y tarifas consulares, así como descargar formularios y modelos de documentos, consultar guías
detalladas de orientación sobre trámites específicos y recibir asistencia vía correo electrónico.

Junto con las atenciones consulares itinerantes, el servicio consular a distancia y el programa de
simplificación de trámites a distancia, la ventanilla virtual es una herramienta de apoyo que debe
adaptarse a la realidad de cada país y circunscripción, esto es, utilizar las ventajas de los usos y prácticas
locales, combinándolas con las propias y teniendo en cuenta las particularidades de la circunscripción
consular. Así, por ejemplo, tenemos consulados en donde las comunidades peruanas se encuentran
concentradas en un espacio geográfico más pequeño y otros en donde los consulados tienen
circunscripciones de más de 600,000 kilómetros cuadrados y comunidades que se encuentran
concentradas a lo largo de varios Estados.

Por ello, la ventanilla virtual del referido Consulado51 fue creada en base a un formato simple que facilita
la consulta y la preparación de documentos en especial para el usuario poco familiarizado a las
computadoras y a la navegación en internet. Con el uso de esta herramienta, se espera que el usuario
prepare sus expedientes con cuidado, en el horario que más le convenga, que las consultas telefónicas
disminuyan y que el tiempo de cada trámite y de espera en la oficina consular se reduzca a lo
indispensable.

La segunda etapa de este proyecto consistió en ponerla en funcionamiento para el público y estimular a
éste para que aporte sugerencias y recomendaciones que puedan ser incorporadas como mejoras, a fin
de contar con una herramienta de gestión que se acerque lo más posible a las necesidades de los
ciudadanos usuarios.

La tercera fase, que buscaba cerrar el ciclo de “planificación-ejecución-resultados-ajuste” consistió en un


mecanismo para evaluar las quejas y sugerencias e incorporar lo más rápido posible los cambios
necesarios, de tal manera que la ventanilla virtual mostrara la información que el público usuario busca
y no sólo la que el funcionario cree que debe mostrar. Este mecanismo involucró encuestas para

51
http://consulperuatlanta.googlepages.com/home

80
J. Álvarez, J. Puente y J. Chávez

determinar, análisis de estadísticas de actuaciones consulares, estudios de caso específicos, observación


empírica y reuniones de evaluación entre los funcionarios y empleados operativos de consulado, con el
único propósito de incorporar mejoras a la ventanilla virtual.

Para lograr la estandarización del servicio en los niveles más altos de calidad, es necesario crear un
comité evaluador y administrador ejecutivo en el Ministerio de Relaciones Exteriores que se informe
permanentemente acerca de las mejoras realizadas sugeridas por las oficinas consulares y su adecuación
a las diferentes realidades, que procure estandarizar en los niveles más altos de calidad y que provea un
servicio dinámico y eficiente de actualización de dicha ventanilla virtual o página web.

De esta manera, el sistema de circulares de instrucciones y el correo electrónico podrían reservarse para
temas más específicos o reservados y consultas o aclaraciones que permitan una mejora permanente de
las guías de orientación, formularios, modelos de documentos, procedimientos, etc.

2.20. El servicio consular a distancia: enfrentando el reto de la lejanía


geográfica a bajo costo

La lejanía geográfica entre el lugar de residencia del usuario y la sede del consulado acarrea siempre
costos de transacción muy altos que involucran descuentos salariales, gastos de transporte y
alojamiento, tiempo de viaje y postergación de otros asuntos personales y familiares.

El reto, por lo tanto, es desarrollar mecanismos que eviten que los usuarios incurran en estos gastos y a
la vez garanticen el acto jurídico –piedra angular del sistema jurídico que contiene la transacción
consular- contenga todos los elementos básicos de validez: agente capaz, objeto física y jurídicamente
posible, fin licito y observancia de la forma prescrita bajo sanción de nulidad (artículo 140 del Código
Civil Peruano).

Esta herramienta de gestión involucra medios electrónicos y postales y se utiliza, por ende, para
aquellos servicios cuya formalidad permite que puedan brindarse sin necesidad de que el ciudadano se
presente personalmente en la oficina consular, sin afectar su validez y siempre que el usuario cuente
Los paradigmas de la función consular: gestión organizacional, asistencia y protección

con un documento de identidad válido (DNI obligatorio para los peruanos y pasaporte para los
extranjeros, por ejemplo). Estos son básicamente lo siguientes:

Renovación de Pasaportes para adultos.


Carta poder
Poder fuera de registro general
Poder fuera de registro para cobro de pensión
Poder fuera de registro para Banco de la Nación
Permiso/Autorización de viaje de menor
Legalizaciones y certificaciones en general
Certificado de Supervivencia
Declaraciones juradas
Certificación consular de DNI en trámite
Certificación consular de Pasaporte en trámite
Inscripción en el Registro de nacionales del Consulado

Para ello, la práctica estandarizada prevé algunos pasos previos: obtención de requisitos, guías y
formularios vía electrónica, orientación adicional vía electrónica o telefónica (no siempre necesaria)
preparación del documento y requisitos, obtención de una legalización ante notario local, luego ante el
Jefe de Notarios y finalmente, aunque no en todos los casos, ante la Secretaría de Estado. Una vez
obtenida la certificación del Condado o la certificación internacional, el documento es enviado al
consulado para su legalización.

Esta herramienta significa un importante grado de ahorro en tiempo y dinero para el usuario. Así, por
ejemplo, si tomamos el caso de un peruano que vive en Raleigh, Carolina del Norte, y que realiza un
poder fuera de registro por correo con el Consulado en cuya circunscripción reside, el valor transferido
hacia el usuario o grado de ahorro, sería el resultado de la siguiente fórmula:

82
J. Álvarez, J. Puente y J. Chávez

(gasto si el trámite consular se hace viajando a la sede consular) - (gasto si el


trámite consular se hace por correo) = ahorro

En esta fórmula:

Gasto en que incurre si el trámite consular se hace viajando a la sede consular = Gasolina (US$
150) o pasajes de avión u ómnibus de la ciudad X a la ciudad Z y viceversa (US$ 400),
alojamiento de una noche en hotel (US$ 100), alimentación en restaurantes (US$ 50), transporte
local (US$ 100), etc. Total: entre US$ 350 y US$ 600.

Gasto en que incurre si el trámite consular se hace por correo postal= Gasolina o taxi de su
domicilio al notario más cercano, al jefe de notarios y, en algunos casos, al Ministerio o
Secretaría de Asuntos Exteriores (US$ 30), tarifas del notario y entidades locales (US$ 30) así
como correo postal de envío y retorno de sus documentos (US$ 40). Total: US$ 90.

En ambos casos, estamos asumiendo que las horas de permiso dadas por el centro de trabajo y la tarifa
consular son una constante, es decir, gastos forzosos, y así el ahorro podría ser entre US$ 250 y US$ 500.

Estas cifras deben multiplicarse por el total de poderes fuera de registro realizados por correo. Si este
total es de 100 poderes al mes, entonces, los peruanos residentes en la ciudad X habrían ahorrado con
este mecanismo entre US$ 25,000 y US$ 50,000 en un solo mes.

Esta herramienta, sin embargo, puede simplificarse aún más.

2.21. El programa de notarios locales para la simplificación de los trámites a


distancia

Dos son las formas que existen de simplificar los trámites a distancia: la prevista en el Convenio de la
Apostilla de la Haya y el programa de notarios locales del que hablaremos en los siguientes párrafos.
Los paradigmas de la función consular: gestión organizacional, asistencia y protección

El Convenio de la Apostilla de la Haya de 1961


Este Convenio reconoce la eficacia jurídica de un documento público emitido en un país firmante de
dicho Convenio, en el territorio de otro país también firmante. El trámite consiste en una sola
legalización efectuada por el Ministerio de Asuntos Exteriores de un país, llamada apostilla, que es una
anotación hecha sobre el propio documento público certificando su autenticidad y a partir de la cual el
documento queda listo para ser usado válidamente en otro país. El Convenio de la Apostilla de la Haya,
por lo tanto, simplifica los trámites de legalizaciones a través del recurso de suprimir el requisito de
legalización consular de dichos documentos públicos, los cuales son reconocidos en cualquier otro país
del Convenio sin necesidad de una previa autenticación por parte del Consulado.

Los documentos a los que se aplica son aquellos emitidos por una autoridad o funcionario vinculado a
una jurisdicción del Estado, incluyendo los provenientes del Ministerio Público o de un secretario, oficial
o agente judicial; documentos administrativos; y certificaciones oficiales que hayan sido puestas sobre
documentos privados, tales como la certificación del registro de un documento, la certificación sobre la
certeza de una fecha y las autenticaciones oficiales y notariales de firmas en documentos de carácter
privado. No se aplican, sin embargo, a los documentos expedidos por funcionarios diplomáticos o
consulares ni a aquellos documentos administrativos relacionados directamente con una operación
comercial o aduanera.

El Perú, sin embargo, no es país firmante del Convenio y, por ende, éste no se aplica en nuestro
territorio nacional. Las leyes peruanas, sin embargo, proporcionan las herramientas jurídicas para que
los funcionarios consulares puedan imaginativamente crear mecanismos de simplificación de los
trámites a distancia, tal como el que tiene el Consulado General del Perú en Atlanta desde el año 2006
en los Estados de Alabama, Carolina del Norte, Carolina del Sur, Georgia y Tennessee.

El sistema de notarios en los Estados Unidos


Para entender a ciencia cierta este mecanismo es necesario primero escribir algunas palabras sobre el
sistema de notarios en los Estados Unidos.

Las características de este sistema -sistema federal de organización política, las autonomías estatales, la
amplia libertad de contratación, la naturaleza casuística del sistema judicial estadounidense, el hecho de

84
J. Álvarez, J. Puente y J. Chávez

que más de un sistema legal nacional se halle involucrado en los procesos de legalización de
documentos extranjeros y las normas de derecho internacional privado-, hacen que en los EEUU que los
procedimientos estatales para la legalización de documentos públicos para su uso en el extranjero
compartan rasgos similares pero sin que sean totalmente uniformes.

Lo que existe en la práctica son ciertos patrones comunes que aparecen en cada una de las leyes y
reglamentos estatales, tratados, decisiones y opiniones judiciales que nos permiten ver que los sistemas
y procedimientos de legalización de documentos públicos de los diferentes Estados comparten
características similares, con pequeñas diferencias pequeñas entre uno y otro. Esto nos permite
reconstruir un sumario sobre las principales características del sistema legal y notarial en los Estados
Unidos.

En principio, de conformidad con las leyes y casuística estadounidenses, es considerado documento


público todo aquel instrumento que es emitido por una Corte, un Secretario de Corte, un Fiscal o algún
funcionario participante en algún procedimiento público; los documentos administrativos; los actos
notariales y los certificados oficiales que constan en todo tipo de documentos. El sistema, por ende, se
encuentra estrechamente ligado al sistema de notarios públicos.

En ese sentido, los notarios, que son ciudadanos que solicitan un mandato (notarial) a la autoridad
competente, son considerados funcionarios públicos, pero no en razón de un vínculo laboral, sino en
razón a que el tipo de actividad que ejercen es de interés público. Son nombrados por las Secretarías de
Estado o por el Secretario General de la Corte Superior del Condado (County Clerk) donde ejerce sus
funciones el notario.

Las funciones y servicios notariales, que son múltiples, se pueden resumir en dos: desalentar el fraude,
acreditar la identidad de las personas y garantizar la autenticidad de las firmas en los documentos
públicos. Los notarios en los EEUU no garantizan sin embargo, la verdad ni la exactitud de las
declaraciones efectuadas en los documentos en los que intervienen. La libertad de contratación es
bastante amplia y no tienen, por ende, la obligación de verificar el contenido del documento ni indicar
que está enterado del contenido de los documentos o copias certificadas.
Los paradigmas de la función consular: gestión organizacional, asistencia y protección

Los documentos notariados son considerados documentos públicos y tienen validez en cualquier lugar
del país. En algunos casos, cuando tales documentos deben ser utilizados en un Estado distinto a aquel
donde el notario ejerce su mandato, se exige la legalización del County Clerk, del Register of Deeds o de
la Secretaría de Estado.

Los notarios pueden ser ciudadanos que ejercen alguna actividad laboral privada o pública, esto es,
empleados del gobierno y hasta miembros de las fuerzas armadas. En los dos últimos casos, el ejercicio
de su mandato se restringe a las actividades vinculadas al ejercicio de su función y el marco legal estatal
de los notarios está constituido por una ley específica de cada Estado.

El programa de notarios locales para la simplificación de los trámites a distancia


Como regla general, salvo las excepciones que mencionaremos más adelante, los documentos que se
deseen utilizar en el extranjero deben seguir una vía que es aplicada a los países que no son firmantes
de la Convención de la Apostilla de La Haya de 1961, como el Perú, a la que llamaremos “tradicional”
para efectos de este ensayo.

En esta vía tradicional, el documento debe contener la firma del Notario, la cual a su vez debe ser
legalizada por el County Clerk o Register of Deeds donde ejerce sus funciones el notario. Esta, luego,
debe ser legalizada por la Secretaría de Estado, luego por la oficina consular del país donde se desea
utilizar el documento.

El mecanismo alternativo, que llamaremos simplificado, no requiere la firma de convenios


internacionales pues se basa en dos pilares ya previstos tanto en el sistema legal estadounidense como
en el peruano.

El primer pilar lo constituye el sistema de notarios locales de los Estados Unidos, que acabamos de
explicar, mientras que el segundo se trata de una herramienta prevista, pero no desarrollada, en el
artículo 511, inciso d, del Reglamento Consular, que establece que el Jefe de la Oficina o Sección
Consular, o quien lo subrogue legalmente, es competente para legalizar la firma los Notarios de la
circunscripción Consular que les sean conocidas.

86
J. Álvarez, J. Puente y J. Chávez

Su fundamento legal se encuentra en el artículo 75, inciso 7, de la Ley del Procedimiento Administrativo
General –Ley 27444- (Deberes de las autoridades en los procedimientos) que dice:

“Son deberes de las autoridades respecto del procedimiento administrativo y de sus partícipes
(…) velar por la eficacia de las actuaciones procedimentales, procurando la simplificación en sus
trámites, sin más formalidades que las esenciales para garantizar el respeto a los derechos de los
administrados o para propiciar certeza en las actuaciones.”

Lo que se busca con la combinación de estas dos herramientas es simplificar aún más los de trámites en
la provisión de servicios consulares a distancia y, como consecuencia, reducir los costos de transacción
en que los ciudadanos usuarios deben incurrir para realizar trámites consulares.

Para ponerlo en práctica, el consulado primero registra la firma y sellos de los notarios públicos que le
son conocidos y si es necesario, puede hasta solicitar certificados de antecedentes criminales y
referencias documentadas a las comisiones supervisoras de notarios, condados o secretarías de Estado.
Con esta documentación, el consulado tiene una garantía con respecto a la honestidad del fedatario
público.

Luego, el consulado debe poner al alcance de los usuarios y notarios locales una página web o ventanilla
virtual en la que puedan encontrar guías de orientación, formularios y modelos de documentos para
realizar los trámites consulares a distancia. Así, los ciudadanos que desean efectuar trámites por correo
postal, pueden reemplazar el mecanismo tradicional que necesita hasta cuatro firmas (del interesado,
notario, County Clerk y Secretaría de Estado) por el mecanismo simplificado que sólo necesita dos
firmas (del interesado y el notario registrado), remitiendo al Consulado el documento acompañado con
una fotocopia simple de su DNI.

El consulado también debe facilitar a los usuarios y notarios una guía orientadora sobre cuáles son los
trámites consulares que pueden realizarse por correo postal.

El notario local, por su parte, se compromete, cuando se trate de ciudadanos peruanos que deseen
realizar trámites consulares, a solicitar al usuario su Documento Nacional de Identidad (DNI) original,
verificar su vigencia y adjuntar una fotocopia simple del mismo junto con el documento legalizado. Hay
Los paradigmas de la función consular: gestión organizacional, asistencia y protección

que anotar que todos estos actos son realizados por los notarios dentro del marco de las leyes federales
y locales y dentro de sus respectivas jurisdicciones.

El notario local, cabe finalmente subrayar, no tiene la calidad de agente o funcionario consular o
empleado del consulado, ni mantiene vínculo laboral, civil, comercial, administrativo o legal alguno con
la oficina consular. El único vínculo que existe entre las partes es de colaboración y tiene carácter
gratuito. No existe, por lo tanto, obligación de pago o contraprestación alguna entre las partes. No
puede recibir pagos por tarifas consulares, aunque cómo es lógico el notario local tiene derecho a cobrar
a los usuarios por sus servicios como cualquier otro Notario, de acuerdo a las tarifas establecidas por las
leyes del Estado y/o Condado donde ejerce su comisión.

2.22. Las atenciones consulares itinerantes

Siguiendo los ejemplos ofrecidos en los puntos anteriores, podemos destacar también el caso de las
atenciones consulares itinerantes mensuales como una herramienta de práctica cada vez más frecuente
para mejorar la calidad de los servicios consulares.

En efecto, hoy, todos los consulados peruanos y latinoamericanos cuentan con un programa
denominado de “atenciones itinerantes” o simplemente “consulados móviles”.

Estos “consulados móviles” se desarrollan mediante visitas que se realizan a zonas donde existen
comunidades peruanas importantes por su número y que se encuentran alejadas de la sede consular.
Algunas misiones las realizan una vez al mes durante un fin de semana y otras durante varios días
seguidos siguiendo un itinerario que cubre varias ciudades, pero en todo caso todos tienen como
objetivo principal acercar el Estado al ciudadano, proporcionar servicios consulares –en especial
aquellos que no se pueden realizar a distancia, sino sólo personalmente- conocer la problemática y
necesidades particulares de los peruanos en la zona, detectar posibles casos de protección, promoverlos
programas de vinculación de los peruanos con el país y mantener un diálogo constante con los líderes
comunitarios del lugar.

Con la realización de los “consulados móviles”, el Estado proyecta su presencia hacia las comunidades
peruanas en el exterior y se acerca de sus nacionales, mejorando con ello la calidad de las relaciones

88
J. Álvarez, J. Puente y J. Chávez

Estado-Sociedad. Al mismo tiempo, las visitas tienen un impacto directo muy beneficioso en la economía
de ciertas comunidades peruanas, en tanto los peruanos beneficiarios ahorran el dinero que tendría que
gastar de hacer un viaje a la ciudad sede de la oficina consular. Este ahorro, en el caso de los consulados
móviles que realizan los Consulados peruanos en varias ciudades de los Estados Unidos, ha significado
para la comunidad peruana de varias ciudades de los Estados Unidos, un grado de ahorro o valor
transferido de hasta US$ 60,000, en un solo fin de semana.

2.23. El consulado digital ecuatoriano

El actual presidente de Ecuador, Sr. Rafael Correa Delgado, cuando se encontraba todavía en campaña
electoral, lanzó a la opinión pública de su país un proyecto que llamó “Consulado Digital” y que creemos
vale la pena mencionarlo.

En síntesis, el eje del Consulado Digital Ecuatoriano, cuya experiencia piloto se anunció sería realizada en
Nueva York, sería:

“… la agilización de servicios consulares y la entrega rápida de los documentos,


mediante tecnologías de información, utilizando sistemas informáticos y
herramientas de seguridad de última generación, distribuidos por una red de
locales de servicio autorizados.” 52

El consulado digital funcionaría de la siguiente manera:

Los ciudadanos deberán obtener una tarjeta consular digital en los consulados de carrera. Para
obtener este documento, tendrían que probar que poseen la nacionalidad ecuatoriana
presentando cualquiera de los documentos expedidos por los organismos correspondientes,
cédula de identidad, pasaporte, copia índice de cedulación, certificados de nacimiento o
naturalización, etc.

52
El documento completo se encuentra en http://www.rafaelcorrea.com/docs/consulado_digital.pdf
Los paradigmas de la función consular: gestión organizacional, asistencia y protección

Esta información sería almacenada en los servidores centrales del nuevo Consulado Digital que a
su vez estarían interconectados con el servicio del Registro Civil y otros organismos del Estado,
con el fin de validar los documentos presentados, detectar posibles fraudes, etc.

Se buscaría digitalizar la mayor cantidad posible de información, a fin de que los servicios de los
consulados puedan realizarse por esta vía.

Para ser atendidos, los interesados acudirán a los puntos de servicio registrados o "mini
consulados virtuales" que contarían con el nuevo sistema informático interno, esto es, con los
equipos necesarios para verificación de documentos y enlace correspondiente, scanner para las
huellas dactilares, captador de firma digital, scanner para la iris del ojo y luz infra-roja para
detectar falsificaciones y otras herramientas, mediante una conexión encriptada a los servidores
centrales del consulado digital.

Dichos equipos serían comprados por los locales y centros de servicio que deseen participar de
esta red consular virtual y estos cobrarían un pequeño porcentaje por el servicio prestado en
cada trámite.

El gobierno ecuatoriano ha calculado que la masificación del uso de esta herramienta de gestión
beneficiaría a los emigrantes ecuatorianos de una manera tal que estos ahorrarían un promedio de 130
millones de dólares, lo que podría beneficiar directamente a los emigrantes ecuatorianos el exterior y a
sus familiares en Ecuador.

El impacto sobre el Estado se traduciría necesariamente en una menor demanda de servidores públicos
en tareas consulares. Esto, nos imaginamos, no sería una buena noticia para todos, y por eso, el
proyecto prevé que estos servidores se especialicen en otras funciones.

El proyecto Consulado Digital Ecuatoriano, tenemos entendido, aún no ha sido implementado, pero
creemos que el proyecto nos brinda un excelente material para reflexionar acerca de nuevas
herramientas de gestión en donde el Estado y la iniciativa privada, utilizando los avances tecnológicos,
pueden conjugarse en beneficio del ciudadano usuario.

90
J. Álvarez, J. Puente y J. Chávez

2.24. En resumen…

He aquí una lista no exhaustiva de algunas de las herramientas de gestión que actúan sobre diversos
ámbitos de la vida de los ciudadanos-usuarios:

ÁMBITO SUBJETIVO Y TEMPORAL ÁMBITO TEMPORAL Y ESPACIAL ÁMBITO ESPACIAL

Las guías orientadora La ventanilla virtual El servicio consular a distancia


Técnicas apropiadas de manejo La ventanilla virtual de atención simplificado
de conflictos en tiempo real Las atenciones consulares
La atención telefónica itinerantes
personalizada y automática Digitalización de los servicios
El programa de notarios locales

Estas, como puede verse, se basan en el paradigma del Cónsul-Servidor.

3. Cuadro resumen

Ver anexo al final del libro.


Los paradigmas de la función consular: gestión organizacional, asistencia y protección

CAPÍTULO 3
LA POLÍTICA DE ASISTENCIA Y PROTECCIÓN CONSULAR: EL CASO
DE LA COMUNIDAD PERUANA EN BUENOS AIRES
Por: José Luis Chávez Gonzales

3.1. Asistencia y protección: definición y marco normativo

Conforme con Maresca53, se entiende por asistencia consular al “conjunto de funciones de naturaleza y
alcance bastante diferentes, que el Cónsul desarrolla a favor de sus connacionales para facilitarles su
permanencia en el territorio del Estado receptor, dirigiéndose para este fin, si fuera necesario, a las
autoridades locales. Esta acción consular no presupone – a diferencia de la protección en sentido estricto -
un comportamiento de las autoridades locales contrario a las obligaciones jurídicas impuestas por el
Derecho Internacional o por el Derecho Interno, y no se manifiesta, por tanto en forma de reclamación”.
Según el mismo autor, tal función de asistencia es connatural a la misión del Cónsul, encontrándose prevista
en el Derecho Consular Consuetudinario más antiguo.

Para Vilariños Pintos54, “salvo casos específicos, la última ratio de las relaciones consulares, el centro de
gravedad de las funciones que realizan las oficinas consulares, se refieren a la protección y asistencia de los
ciudadanos en el exterior”. Dicha asistencia encuentra fundamento en el deber general de cooperación
recíproca que la institución consular implica entre las autoridades locales y los cónsules extranjeros,
teniendo como presupuestos básicos los siguientes:
a) por una parte, la recíproca posibilidad de comunicación y de acceso de los funcionarios consulares y de
los nacionales del Estado que envía; y
b) por otra, la facultad del Cónsul de dirigirse a las autoridades del Estado receptor. Se trata en este caso
de las autoridades locales de su jurisdicción, y excepcionalmente, a las autoridades centrales del Estado
territorial.

53
Maresca, Adolfo. Las relaciones consulares. Madrid: Aguilar, 1974, pág. 220
54
Vilariño Pintos, Eduardo. Curso de derecho diplomático y consular: parte general y textos codificados. Madrid:
Tecnos, 1987, pág. 111

92
J. Álvarez, J. Puente y J. Chávez

Mientras que la protección consular supone un comportamiento, positivo o negativo, de las autoridades
locales, consistente en la infracción de una norma; la asistencia consular es independiente de la actitud de
las autoridades del Estado receptor a ese respecto.

La asistencia consular se distingue, no sólo de la protección consular, sino también del conjunto de
funciones de carácter administrativo que el cónsul desarrolla en interés de sus connacionales.

En tal sentido, la asistencia consular puede consistir en una actividad de orden moral (cuando el Cónsul
sirve de guía o consejero del ciudadano en dificultades), de orden material (a través de la ayuda financiera),
o bien de orden administrativo (por ejemplo procurando la hospitalización de un enfermo), siendo su
ámbito de actividad por tanto amplio y diverso.

En el ámbito externo de su actividad el Cónsul está legitimado para solicitar y obtener de la autoridad
competente información sobre cualquier incidente en el que puedan estar implicados y resulten
perjudicados los intereses de sus nacionales, así como para asistir ante esas mismas autoridades a sus
connacionales. Este auxilio del Cónsul se extiende a la vez ante las autoridades jurisdiccionales.

En el ámbito interno de su actividad, es decir en la propia Oficina Consular, se destacan principalmente las
tareas de información, de asesoramiento y de ayuda humanitaria; en muchos casos su misión se limitará
simplemente “al Saber Escuchar”, como bien señala Maresca55 “con esa paciencia, con esa cortesía y con
ese sentido de humana simpatía que no sólo inspiran confianza sino que constituyen la forma de consuelo
más eficaz”.El marco normativo específico aplicable a la asistencia y protección consular se encuentra
contemplado en la Convención de Viena sobre relaciones consulares, aprobada en esa ciudad el 24 de abril
de 1963 y fue producto de un proceso de codificación iniciado por las Naciones Unidas en virtud de los
dispuesto en la Carta de la Organización, cuyo artículo 13 párrafo 1 a) encomienda a la Asamblea General
“fomentar…el desarrollo progresivo del Derecho Internacional y su codificación”.

En el caso del Perú las funciones de asistencia y protección legal están señaladas expresamente en el Título
Noveno Titulado “De la función de protección y asistencia consular” del Reglamento Consular del Perú. No
obstante, los temas que surgen en la realidad constituyen la “parte no escrita” de la actividad consular ya

55
Maresca, pág. 230
Los paradigmas de la función consular: gestión organizacional, asistencia y protección

existe un margen importante de discrecionalidad y subjetividad. En ese sentido el perfil del funcionario
consular cobra gran importancia, particularmente en comunidades con características similares a la de
Buenos Aires.

3.2. La comunidad peruana en Buenos Aires

No existen estudios técnicos actualizados que determinen el número de ciudadanos peruanos residentes en
el Mundo y tampoco en la Argentina. Algunos indicadores que pueden ayudarnos a definir este universo es
el número de electores registrados en el padrón electoral a enero de 2007, que arroja una cifra mundial de
aproximadamente 600,000 electores, de los cuales 60, 000 residen en Buenos Aires (mayor centro de
votación en el exterior, representando el del 10 % del padrón electoral, cuyo número de electores supera al
del Departamento de Madre de Dios y de varias Provincias, conforme al Padrón Electoral de 2006 publicado
por la ONPE). Tomando como base esta cifra se estima que el número de ciudadanos es cuando menos el
doble del número de electores registrados, es decir 120,000 compatriotas.

Otro indicador que puede servir a las oficinas consulares para determinar el número de connacionales en
sus jurisdicciones está dado por el número de nacimientos de hijos de peruanos inscritos en sus registros
civiles. Hasta la fecha, en el Consulado del Perú en Buenos Aires se ha registrado cerca de 20,000
inscripciones. Sólo en los últimos cinco años el promedio anual de nacimientos inscritos es de 1900, que al
contrastarlo con la tasa de natalidad de cerca del 2.00%, equivale a una población de 100.000 habitantes.

Finalmente, otro indicador está dado por el número de actuaciones consulares registradas; de septiembre
de 2006 a septiembre de 2007 se efectuaron 65.000 actuaciones, a las que se puede sumar
aproximadamente 2000 intervenciones de asistencia humanitaria o legal y servicios consulares que no
dejan necesariamente registro. Estas cifras nos llevan a afirmar que en un cálculo conservador el número de
compatriotas no sería menor a los 150. 000 y probablemente se acerque a los 200.000.

Como vemos estamos ante una población que fácilmente supera a la que registra el Departamento de
Madre de Dios o la Provincia de Moquegua, y a la de los distritos de Magdalena del Mar o Barranco, entre
otros, de la provincia de Lima. Similar fenómeno de grandes concentraciones de connacionales se registra
en las jurisdicciones de 10 de las Oficinas Consulares con mayor demanda de servicios consulares: Conper

94
J. Álvarez, J. Puente y J. Chávez

Tokio, Conper Milán, Conper Madrid, Conper Nueva York, Conper Santiago, Conper La Paz, Conper Miami,
Conper Roma, Conper Barcelona, entre otras. Tal como ocurre en las poblaciones establecidas en el
territorio nacional, en el exterior estas comunidades presentan características similares e incluso más
desfavorables que requieren de la adopción de medidas y políticas distintas. Por ello, el presente trabajo,
pretende dar a conocer la real situación por la que atraviesan los residentes peruanos en Buenos Aires y
que estoy seguro es en mayor o menor medida un reflejo de lo que podría estar ocurriendo en otras
latitudes.

El análisis se enfocará en los informes sociales realizados en la Oficina Consular, en visitas domiciliarias,
entrevistas con referentes de instituciones que intervienen en los casos sociales, atención de demanda
espontánea, etc., los cuales contienen un análisis de las condiciones socio-económicas y de salud de los
grupos familiares encuestados. Asimismo, se tendrá en cuenta la composición familiar, su inserción
económico-laboral, sus condiciones de vivienda y salud, el nivel educativo alcanzado y el lugar de
residencia.

3.3. Características demográficas

Como lo indica el grafico Nº 1, el mayor porcentaje de atención social fue realizado a mujeres,
representando más de dos tercios del total de la muestra (76%). Entre estas mujeres, un gran porcentaje
son madres solteras, jefas de familia con hijos a su cargo en edad escolar; esta franja conforma el 62%
(gráfico Nº 2). Esencialmente alternan la crianza de sus hijos con su desempeño laboral y a la vez remesan
pequeñas sumas de dinero al Perú para el sustento de padres, hermanos o bien de su menores hijos que
han quedado al cuidado de familiares directos.

Gráfico Nº 1: Composición de la
HOMBRES
24%
HOMBRES
Población por sexo
MUJERES Fuente: Muestra en base a Informes Sociales,
MUJERES
76%
Consulado General del Perú en Bs. As., 2006-
2007.
Los paradigmas de la función consular: gestión organizacional, asistencia y protección

Gráfico N° 2: Estado civil, total


union de
casadas hecho mujeres.
19% 19%

union de hecho Fuente: Muestra en base a Informes Sociales,


madres solteras
casadas Consulado General del Perú en Bs. As., 2006-
madres
solteras 2007.
62%

La mayoría de las mujeres, independientemente de su estado civil, tienen entre uno o tres hijos (el 53%
de las mujeres se encuentran en esta condición), siendo escasa la proporción de mujeres que tiene más
de tres hijos 6%, el restante 41% no tiene hijos, por lo menos en Argentina.

A partir de los datos observados, cobra especial relevancia la situación de la mujer migrante peruana. El
análisis de las trayectorias migratorias permite identificar que en un gran porcentaje de casos, la mujer es
la primera que emigra dentro del grupo familiar por razones laborales con un proyecto temporal que
supone el retorno en corto tiempo y la manutención económica de su familia en Perú a través del envío
de remesas. De esta manera, en la primera etapa de la migración la residencia en Argentina no parece
verse motivada por el proceso de reunificación familiar sino por una estrategia colectiva de supervivencia.
Luego de algunos años, se advierte una tendencia importante al reagrupamiento familiar en Argentina,
generando cadenas migratorias más allá de las condiciones económicas y sociales del país de destino. Esto
se evidencia por el notable aumento de requerimientos de orientación legal sobre autorizaciones de viaje
y requisitos para que los menores y/o jóvenes residentes en el Perú, puedan ingresar a este país y
comenzar estudios superiores y continuar su vida cotidiana junto a sus progenitores ya residentes. Cabe
señalar que de acuerdo al Registro General de Entradas del Consulado General del Perú en Buenos Aires
en lo que va del año se han tramitado 1670 autorizaciones de viaje.

El porcentaje de hombres que han acudido al Consulado equivale al 24% del total, en su mayoría llegaron
a la República Argentina varios años después que sus cónyuges. En conjunto, comparten con sus parejas
la crianza de los hijos como también el sustento diario. Es decir que mayormente, ambos contribuyen al
sostenimiento familiar. Sólo un bajo índice de los hombres manifiesta ser soltero o divorciado sin carga

96
J. Álvarez, J. Puente y J. Chávez

familiar. Huelga señalar que las condiciones estructurales de la migración no siguieron su trayectoria
inicial de la década del 90, la cual estuvo motivada principalmente por el tipo de cambio56

3.4. Situación laboral

La crisis generada a partir del 200157 ha impactado fuertemente en la estructura familiar de los migrantes
a nivel económico y social. De esta manera, puede observarse que las familias peruanas que asisten al
servicio social del Consulado General del Perú en Buenos Aires, organizan sus vidas entre estrategias de
sobrevivencia, realizando trabajos esporádicos y/o accediendo a los programas sociales que otorga el
Estado Argentino; como el Programa Alimentario con Todo Derecho; Subsidios para Emergencia
Habitacional; Caja de Alimentos58; y, es cada vez más frecuente en el caso de compatriotas con hijos
nacidos en argentina su inclusión en el Plan Jefas y Jefes de hogar del Gobierno Nacional Argentino, por el
cual reciben 150 pesos, a cambio de trabajo.

Los ingresos económicos de la mayor parte de los connacionales en Buenos Aires no superan los 800
pesos mensuales, si hablamos de un grupo familiar no menor a cuatro integrantes, sumado el pago de
alquiler y servicios, la escolaridad de los niños menores, entre los diferentes gastos que se presentan,
difícilmente pueden llegar a cubrir las necesidades básicas. Cabe añadir que, según datos del INDEC

56
La situación económica en la década del ‘90 se puede caracterizar a partir fuertes proceso de cambio, tales como
el modelo de convertibilidad, un proceso de distribución regresiva del ingreso y una consecuente concentración
de la riqueza. Luego de 1991 y por pocos años la economía tuvo altas tasas de inflación y un alto crecimiento
económico sostenido por el influjo de capitales extranjeros. Las altas tasas de crecimiento junto con una sobre
valuación cambiaria crearon un contexto favorable para la recepción de migrantes. REVISTA POBLACION DE
BUENOS AIRES, MARCELA CERRUTI, 2005.

57
Algunos datos que reflejan esta situación muestran que para el año 2003 la tasa total de desocupación en
Argentina trepaba al 17,8%. El índice de pobreza era del 54,7% y el nivel de personas que vivían bajo la línea de
indigencia superaba el 26,3% en mayo de 2003. INDEC, datos de EPH primer semestre 2003, consultado en
www.indec.mecon.gov.ar

58
Estos programas consisten en la entrega de mercadería, víveres o dinero a grupos en situación de extrema
vulnerabilidad e indigencia, evaluados por el Ministerio de Desarrollo Social y Derechos Humanos dependiente del
Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires
Los paradigmas de la función consular: gestión organizacional, asistencia y protección

(Instituto Nacional de Estadísticas y Censos, 2007), la canasta familiar asciende a 1050 pesos59 mensuales
para no caer bajo la línea de pobreza.

Un análisis de la situación laboral muestra que un gran porcentaje de mujeres se desempeña en el


servicio domestico (64%). La inserción de las mujeres migrantes en este nicho ocupacional parece un
empleo que garantiza estabilidad y un lugar donde comer y vivir en los primeros tiempos de la migración.
A través de las entrevistas se observa en reiteradas ocasiones a la mujer como pionera en la cadena
migratoria familiar, estableciendo lazos de un lado y del otro de la frontera. También se advierte que un
alto porcentaje de mujeres con estudios secundarios y terciarios completos, no han logrado convalidar
sus títulos, sin poder acceder a mejoras en su situación laboral ni económica.

La venta ambulante está representada en un 18% y constituye la segunda ocupación más importante
dentro de la muestra, seguida por la construcción (8%). Este tipo de tareas son de carácter informal y
suelen ser realizadas en la vía pública, incrementando el riesgo de salud y seguridad de la persona. La
“Recolección de Basura” para su posterior comercialización, también forma parte de las actividades de un
grupo de los connacionales que acuden al Consulado, realizando sus labores en zonas de bajos recursos
como las villas y los asentamientos humanos. Cabe señalar que al momento de indagar sobre la situación
laboral de los connacionales entrevistados, éstos manifiestan encontrarse desocupados en los últimos
tres meses, habiendo realizado con anterioridad solamente trabajos informales.

A partir de la entrada en vigencia de la nueva Ley Contravencional de la Ciudad Autónoma de Buenos


Aires, que impide la actividad laboral en la vía pública, un alto porcentaje de vendedores ambulantes
vieron afectadas sus tareas, debiendo recurrir a otras estrategias de vida, no obstante, algunos continúan
en esa actividad a pesar de la prohibición y constantes intervenciones policiales. Esta situación, en algunas

59
Canasta Básica y Canasta Total: La medición de la pobreza con el método de la "Línea de Pobreza" consiste en
establecer, a partir de los ingresos de los hogares, si éstos tienen capacidad de satisfacer -por medio de la compra
de bienes y servicios- un conjunto de necesidades alimentarías y no alimentarías consideradas esenciales.
El procedimiento parte de utilizar una Canasta Básica de Alimentos y ampliarla con la inclusión de bienes y
servicios no alimentarios (vestimenta, transporte, educación, salud, etcétera) con el fin de obtener la Canasta
Básica Total.
Previamente se tomaron en cuenta los requerimientos normativos kilo calórico y proteico imprescindible para que
un hombre adulto, entre 30 y 59 años, de actividad moderada, cubra durante un mes esas necesidades.

98
J. Álvarez, J. Puente y J. Chávez

ocasiones genera la detención de ciudadanos peruanos ante la resistencia al decomiso de los bienes que
comercializan y a eventuales altercados con la policía.

Un 5% de los entrevistados manifiesta encontrarse desempleado, ubicándose en la categoría inactivos60,


básicamente integrado por aquellas personas con problemas graves de salud, las amas de casa y los
estudiantes. Lamentablemente también forma parte de este grupo ciudadanos con actitudes
antisociales que lindan con la delincuencia.

Gráfico N° 3: Situación de actividad

5%
desocupados
49%
5% desocupad
46% ocupados
os
inactivos 49% ocupados
46% inactivos

Gráfico N° 4: Ocupación principal, total varones


y mujeres.

60
Se considera inactivos a aquellas personas que no están insertas en el mercado laboral
Los paradigmas de la función consular: gestión organizacional, asistencia y protección

Uno de los obstáculos más importantes para la inserción laboral de hombres y mujeres se debe a que aún
no han podido de regularizar su situación migratoria debido a los requisitos de documentación y los
gastos para su obtención, tanto en el país de origen como en el departamento de migraciones argentino.
Los costos más elevados corresponden a la obtención de partidas de nacimientos, sobre todo las de
provincias peruanas alejadas y, en no pocos casos, a procesos notariales y judiciales de rectificación de
dichas actas de nacimiento pues difieren en fechas y nombres, tanto de sus titulares como de quienes los
han declarado.

Si bien los diferentes programas de radicación flexibilizaron los requisitos, como el Programa Patria
Grande implementado a partir del año 2006 o bien el Programa MERCOSUR vigente en la actualidad,
todavía un importante número de compatriotas no ha regularizado su situación migratoria. El mayor
porcentaje de los entrevistados han accedido a su residencia precaria pero no han logrado continuar con
la segunda etapa del proceso de radicación.

De las entrevistas mantenidas, sólo se ha visto que un 11 % de la población encuestada ha logrado


obtener su residencia definitiva en este país, en especial, los llegados en la década de los ¨9061. La mayor
parte de ellos han ingresado en calidad de turistas con períodos cortos de estadía en el país, situación que
se repite en la actualidad.

El siguiente cuadro nos indica principalmente un alto porcentaje de connacionales que no han podido
radicarse y no han iniciado hasta la fecha los trámites migratorios, representando el 51%.

61
La notable evolución del otorgamiento de residencias permanentes puede observarse entre comienzo del
periodo de 1992 y finales de 2001. Fuente REVISTA POBLACION DE BUENOS AIRES, MARCELA CERRUTI, 2005. En
base datos otorgados por la Dirección Nacional de Migraciones de Argentina.

100
J. Álvarez, J. Puente y J. Chávez

Grafico 5: situación de radicación

radicados
11%
radicación en
trámite
38% radicados
no radicados
radicación en trámite

no radicados
51%

Fuente: ver grafico 1.

3.5. Relación entre la inserción laboral y nivel educativo alcanzado

De acuerdo a los datos que nos indica el grafico N° 6 se puede observar que la comunidad peruana
residente en argentina presenta un nivel educativo intermedio, ya que el mayor porcentaje de ellos ha
concluido los estudios secundarios, representando el 54 %. Si bien es posible observar un alto porcentaje
de personas con nivel técnico y universitario de 6%, esta situación no facilita la inserción laboral de los
migrantes. A modo de ejemplo, podemos señalar que aquellas personas con educación terciaria completa
realizan actividades en albañilería, venta ambulante, etc. y aquellas personas con secundaria completa
realizan trabajos esporádicos encontrando gran dificultad para cubrir necesidades básicas. El nivel
educativo no es, claramente, una condición que acompañe o facilite la inserción laboral en este país, pues
como señalamos anteriormente el ingreso obtenido no supera los 800 pesos, encontrándose por debajo
de la línea de pobreza.

Por otro lado encontramos en un menor porcentaje personas sin ningún tipo de instrucción, que no saben
leer ni escribir y representan el 2 %.
Los paradigmas de la función consular: gestión organizacional, asistencia y protección

secundario
completo Gráfico N° 6. Nivel Educativo alcanzado
2% secundario
6% 2%
4% incompleto
6% primario completo

primario
54% incompleto
terciario
26%

universiatrios

analfabetos

3.6. Problemática habitacional

Las zonas de residencia de los ciudadanos que forman parte de la muestra y en general de toda la
población, están localizadas en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y en el Cono Urbano
Bonaerense. Los datos indican que las familias se ubican en zonas céntricas de la ciudad o de fácil
acceso a la misma (Gráfico N°7) con una fuerte concentración en el barrio de Balvanera (Once),
Constitución, Retiro, San Cristóbal, Monserrat, San Nicolás, Flores, etc. 62

En cambio, en la Provincia de Buenos Aires (Gráfico N°8), el mayor número de habitantes se


encuentran en los sectores aledaños a la Capital Federal: En la zona Sur habitan en las localidades de
Avellaneda, Lomas de Zamora, Lanús; en la zona Oeste La Matanza y Ciudadela; y, en la zona Norte
los partidos de Vicente López, San Isidro, San Fernando, Tres de Febrero entre otros.

62
El articulo publicado por Marcela Cerrutí año 2005 en la revista población de Buenos, señala que la alta
concentración de peruanos en la ciudad de Buenos Aires podría vincularse a su condición de migrante reciente y
en parte a su origen principalmente urbano. A diferencia de los bolivianos y paraguayos que cuentan con redes
sociales antiguas y más extendidas, radicadas fundamentalmente en el cono urbano bonaerense.

102
J. Álvarez, J. Puente y J. Chávez

Gráfico N° 7: Lugar de residencia en Buenos Aires

26%

74%

CA B A P CIA DE B UENOS A IRES

Gráfico N° 8: Lugar de residencia en Buenos Aires

23%
37%
SUR
NORTE
OESTE

40%

El tipo de vivienda donde residen está constituido en mayor porcentaje por departamentos de gran
precariedad, que cuentan con dos habitaciones que comparten con otros grupos familiares; de esta
manera dividen los gastos del alquiler y de los servicios. Otro aspecto de este tipo de vivienda es que se
encuentran superpobladas y residen en graves condiciones de hacinamiento y sin enseres o
amueblamiento.

El porcentaje de migrantes que viven en casas “tomadas” es similar al de hoteles familiares. Las casas
“tomadas” tienen la forma estructural de un conventillo63, muchas veces no poseen los servicios básicos

63
Los conventillos son viviendas multifamiliares construidas a inicios del año 1900 en Buenos Aires. Se localizan en
el área Sur de la Ciudad, específicamente en el Barrio de La Boca, zona lindera al Puerto de Buenos Aires. A partir
del año 1900 los migrantes europeos llegaban a la República Argentina y residían en estas edificaciones. Estos
lugares cuentan con varias habitaciones, poseen cocina, baño y patio en común a sus habitantes. Inicialmente
fueron diseñados sobre pilotes de maderas ya que se producían anegaciones por la crecida del Río de la Plata, hoy,
Los paradigmas de la función consular: gestión organizacional, asistencia y protección

de luz y gas. Las personas que allí residen cocinan y duermen en la misma habitación, utilizan balones de
gas para cocinar. Las condiciones edilicias se encuentran sumamente deterioradas y muchas de ellas en
peligro de derrumbe. Estas limitaciones habitacionales implican un gran riesgo para las personas que
residen en ellas.

El total de las “casas tomadas” han sido edificios de bancos, oficinas de empresas que están en quiebra,
sanatorios, o edificaciones que aún no se han terminado de construir, algunos de ellos llegan a tener
nueve pisos. Las características principales que estos lugares poseen son: Carecen de servicios públicos y
limpieza. Por lo general cada piso es subdividido por las familias que allí residen conformando mono
ambientes separados por cortinas que los delimitan. Las instalaciones del lugar son precarias viéndose a
simple vista cables mal conectados, con rotura de vidrios y deterioro general.

Luego del análisis de los informes sociales que recogen el relato, se ha detectado que en forma recurrente
la población que reside en estos espacios, militan políticamente con el Movimiento Territorio y Liberación
(MTL). Dicho movimiento junto a otros como el Partido Obrero tienen como principal acción, la ubicación
de predios abandonados o con intervención judicial, convocando particularmente a ciudadanos peruanos
para que participen en la toma violenta de estos inmuebles. También, les entregan cajas de alimentos
mensuales a cambio de su participación en marchas, asambleas y actividades que desarrollan. Si esto no
es cumplido se quitan los beneficios y se les pide que desalojen el lugar. Otra de las promesas que les han
hecho según refieren es, una fuente de trabajo digna, a la que no se accede.

Los hoteles familiares (pensiones), no difieren de lo descrito en los párrafos anteriores, son edificios muy
antiguos que están subdivididos con entrepisos de madera. Verdaderos laberintos que no poseen
puertas, sólo cortinas que separan una habitación de otra. Esto duplica la cantidad de familias que
pueden allí residir. El costo mensual de estos hoteles es de entre trescientos cincuenta y setecientos
pesos aproximadamente, por habitaciones no mayores a tres metros cuadrados, sin amoblado.

En menor medida, pero con un incremento notable a partir del 2001, la población peruana también reside
en villas o asentamiento humanos cercanos al centro de la Ciudad de Buenos Aires, como la Villa 31,
Rodrigo Bueno, Villa 21, Villa 1-11-14 entre otras. Durante las visitas se ha observado que habitan casillas

en las partes inferiores se han levantado nuevas habitaciones que se suman a las ya existentes, sin tomarse en
cuenta sus años de construcción y el material noble con que fueron realizadas a principios de siglo.

104
J. Álvarez, J. Puente y J. Chávez

fabricadas con materiales mixtos como ladrillo, cartón, calamina. Las viviendas en su interior muchas
veces no poseen pisos de cemento, sino de tierra y las habitaciones están dividas por cortinas al igual
que en las casa tomadas y hoteles familiares.

Los asentimientos humanos en mayor o menor medida cubren las necesidades de vivienda de sus
habitantes. Sabemos también que a partir del año citado, estas villas han sufrido el deterioro económico
del país fuertemente y se han transformado en espacios de venta (para la subsistencia diaria) y de
consumo masivo de droga (en la franja adolescente que han quedado fuera del sistema escolar y laboral)
sumando más violencia a la ya existente. Cabe aclarar que en estos barrios las redes locales juegan un
papel muy importante en la cobertura de necesidades de sus pobladores en especial las de salud y
alimentación. Teniendo en cuenta que el propio gobierno de la ciudad de Buenos Aires ha decretado la
Emergencia Habitacional en la ciudad de Buenos Aires, por el déficit de viviendas, los migrantes se han
visto obligados a establecerse en las “villas miseria” (invasiones de larga data), zonas de mayor
concentración de pobreza y de exclusión social y a su vez de un alto índice de violencia.

3.7. Delincuencia: detenidos y procesados

La cadena de delincuencia venta – consumo – violencia, citada en los párrafos anteriores, toma principal
importancia a partir de las encuestas realizadas, de los datos obtenidos del Servicio Penitenciario Federal
y la visita que el Consulado del Perú realiza a todos los internos recluidos en las unidades penitenciarias
regularmente.

Cabe destacar que la población carcelaria en éstas, asciende a un total a 10.000 reos, de los cuales 1970
son extranjeros. Aproximadamente el 95% de esta cifra pertenece a nacionales de países de la región y el
resto a Europa o África (Gráfico N° 9). 470 internos de este total son de nacionalidad peruana
constituyendo el 23% del total de extranjeros, lo que nos sitúan como la comunidad con mayor índice de
criminalidad si considero que países como Bolivia y Paraguay tienen casi igual cantidad de reos, pero que
su comunidad en este país es cinco veces mayor a la peruana.

Cabe señalar que, un significativo porcentaje de los ciudadanos peruanos detenidos se encuentran
procesados o sentenciados por el Delito de Contrabando de Estupefacientes, seguido de los Delitos contra
Los paradigmas de la función consular: gestión organizacional, asistencia y protección

el Patrimonio, principalmente Robo y Hurto y delitos contra la Fe Pública, especialmente falsificación de


documentos.

Gráfico N° 9: Total de población extranjera en Penales Federales.


Total: 1970 internos, 470 peruanos

14% Bolivia
16% 10% Perú
Uruguay
5%
Paraguay
1%
Chile
24% 3% Brasil
Africa
27%
Europa

Gráfico N° 10: Infracción a la Ley N° 23.737

250
200
150
100
50
0
Detenidos en Procesados en Cumplidos
Unidades libretad
Carcelarias

106
J. Álvarez, J. Puente y J. Chávez

Gráfico N° 11: Detenidos por delitos varios

4% 4%
8%
20%
8%

4%

8%
16%
8%
20%

Abuso Sexual Tentativa de homicidio


Tentativa de Hurto Hurto Simple
Tentativa de Robo Agravado Robo Agravado
Tentativa de Robo Robo
Tentativa de Robo Simple Robo Simple

Gráfico N° 12: Procesados en libertad

60
50
40
30
20
10
0
a

Ag bo

do
o

bo

do
a

e
Am urto

n
ad

su ión
ón la A tual
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as


nt

af

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o

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o

R
a

o
to

Po nci
H

ob
ur

o
D

te

R
ci
Pr
H

rta
is
R

Continuando con el desarrollo de los datos recogidos en las entrevistas podemos señalar que un gran
número de personas encuestadas que declararon encontrarse desocupadas cursan en la actualidad
regímenes de libertad asistida, bajo la tutela del Patronato de Liberados o a la espera de que se resuelva
su situación procesal (Gráfico N° 12).
Los paradigmas de la función consular: gestión organizacional, asistencia y protección

3.8. Situación de salud

Resulta importante a los fines descriptivos y analíticos de la población que asiste al servicio social dar a
conocer el estado de salud: del total de las entrevistas recabadas el 15% padece situaciones de riesgo de
salud personales o bien asociadas a algunos de sus familiares directos: convivientes, hijos, padres,
hermanos, etc. Cabe destacar, que los 150 casos que corresponden principalmente a mujeres y su núcleo
familiar, presentan las siguientes patologías: cáncer de mamas y de útero, diabetes, HIV, Alergias,
problemas broncos respiratorios. Los casos de discapacidad recurrentes en algún miembro de la familia
son: Síndrome de Down, trastornos de movilidad física, retraso madurativo, epilepsia, retraso en el
crecimiento, hemofilia, entre otras (Gráfico N° 13).

Si bien la atención médica cualquiera fuere, es provista gratuitamente en los Hospitales Públicos de la
Ciudad Autónoma de Buenos Aires ya que la Ley Básica de Salud así lo expresa en su artículo Nº 22. No
ocurre lo mismo en la Provincia de Buenos Aires, la cual no cuenta con esta normativa y cada partido o
municipio establece sus normas de atención y asistencia. Viéndose en este último punto la falta de
concordancia con las leyes nacionales de salud.

Ante las situaciones de vulneración de derechos adquiridos en los centros asistenciales de la ciudad,
personal consular concurre a los hospitales y presenta el caso ante sus autoridades. De ser necesario se
trabaja en conjunto con la Defensoría del Pueblo, encargada de vigilar la efectiva aplicación de las
normativas vigentes en el área de salud, y así lograr el cumplimiento de los deberes que las instituciones
tienen con sus usuarios.

108
J. Álvarez, J. Puente y J. Chávez

Gráfico N° 13: Problemas de Salud – Total mujeres

5% 5%
7% 21%

7%
6%
22%
13%
14%

violencia
discapacidad
problemas bronco respiratorios
cancer
problemas psiquiatricos
anamia bajo peso
diabetes
problemas visuales

3.9. Atención de carácter social

A partir de lo expuesto se deduce que el número de connacionales atendidos en el Servicio Social del
Consulado del Perú en Buenos Aires se hallan bajo la línea de pobreza, en extrema pobreza o indigencia,
según sus ingresos económicos. Datos que pudieron corroborarse a través de los informes socio-
ambientales realizados en los domicilios. Asimismo, las diferentes instituciones con las que se ha
articulado desde el año 2004, dan cuenta de la vulnerabilidad en que estos grupos están inmersos, ya sea
en el orden social, económico, de salud o legal.

Las redes institucionales conforman un vínculo que permite realizar derivaciones efectivas y coordinadas
a los usuarios, concurriendo éstos a las diferentes instancias gubernamentales o no gubernamentales,
que cubren las necesidades básicas insatisfechas de los mismos.
Los ciudadanos peruanos que acuden a la Oficina Consular solicitan recurrentemente la exoneración del
pago de derechos consulares, principalmente para la expedición o renovación de pasaportes, pues la
mayoría no cuenta con los medios económicos para obtenerlos. Para ello toda la problemática descrita
precedentemente es tenida en cuenta, especialmente los criterios vinculados; a la situación de salud y
atención en hospitales públicos, a condiciones económicas y sociales de riesgo, trámites de regularización
migratoria, etc.
Los paradigmas de la función consular: gestión organizacional, asistencia y protección

Gráfico N° 14: Demandas frecuentes en relación a trámites consulares.

1%
3% 4% 11%
4% 8%
2%
1%
2%
31%
11%

22%

Repatriaciones Renovación de pasaporte Pasaportes


Asesoramiento Ayuda social directa Antecedentes
Certificado matrícula consular Escritura Pública Legalizaciones
Negativas Poderes Autorización de viaje

3.10. Repatriaciones

A pesar del gran esfuerzo de los connacionales por salir adelante y mejorar su calidad de vida en este
país, se reciben muchos pedidos de repatriación vinculados en su mayoría a la situación de salud y
desamparo familiar, como así también situaciones de violencia y maltrato, y situaciones económicas
críticas y de indigencia. Adicionalmente, se presentan casos de menores institucionalizados o
abandonados, es decir bajo la tutela de juzgados de menores. Se brinda especial atención a madres
solteras con niños menores en situación de riesgo social (Gráfico N°15). En lo que va del presente año
se han efectuado 48 repatriaciones.

110
J. Álvarez, J. Puente y J. Chávez

Gráfico N° 15: Repatriaciones

Situación de
8 indigencia
13 Problemas de salud

Menores en riesgo

Fallecidos y deudos
17 8
2 Situaciones de
Violencia

3.11. Observaciones generales y conclusiones

El aumento de los desplazamientos de los ciudadanos peruanos por diversas razones- académicas,
económicas, familiares, entre otras,- facilitados por el transporte y las comunicaciones, ha traído
aparejado una mayor actividad consular.

El rol del Estado y de sus funcionarios se ve entonces comprometido por situaciones que no sólo resultan
más numerosas sino en ocasiones también más complejas. El ciudadano peruano que se encuentra en el
exterior no duda hoy en día en recurrir al Cónsul, como representante genuino de sus intereses y
consejero capacitado en condiciones de orientarlo. Es importante señalar que los ciudadanos peruanos en
la República Argentina por la misma situación que atraviesan, tienen expectativas bastante elevadas
sobre los servicios que deberían brindar las Oficinas Consulares, especialmente en lo que se refiere al
otorgamiento de facilidades no contempladas en la ley para la realización de diversos trámites, así como
en lo referente al tema de ayuda humanitaria.

En líneas generales puede observarse que los grupos familiares que solicitan asistencia, atraviesan por
una situación de gran vulnerabilidad e inseguridad social, afectando en alto porcentaje a mujeres. La
precarización de las condiciones de vida es de gran notoriedad, expresada en condiciones habitacionales
Los paradigmas de la función consular: gestión organizacional, asistencia y protección

deficientes e ingresos económicos escasos que alcanzan con gran dificultad a cubrir las necesidades
básicas de alimentación64 de los grupos familiares.

El nivel socio-económico de la comunidad peruana radica en Buenos Aires es bajo o muy bajo. El migrante
peruano que llegó a la Argentina mayoritariamente es aquel que no pudo migrar a una nación
desarrollada, generalmente por sus escasos recursos económicos que no le permitieron obtener las visas
respectivas. La migración, a la Argentina es la más viable para ese grupo humano, pues no se requiere
visado y se puede llegar por vía terrestre y a un costo no muy elevado.

Las condiciones sociales anteriormente descritas han convertido la vida cotidiana de una parte de la
población peruana en una lucha permanente por sobrevivir, y allí están comprometidas todas sus
energías y tiempo65. Consecuentemente, resulta necesario establecer líneas de acción que permitan
atender la situación de los grupos de mayor vulnerabilidad y riesgo social.

Es necesario seguir enriqueciendo el trabajo social, poniendo énfasis en la coordinación interinstitucional


que atiende la problemática social y migratoria de manera sostenida. Asimismo, teniendo en cuenta la
creciente demanda, es necesario realizar intervenciones y abordajes multidisciplinarios, incorporando
recursos humanos y materiales que puedan lograr un impacto deseable frente a las problemáticas
presentadas.

3.12. Recomendaciones

Teniendo en cuenta que aproximadamente dos millones de compatriotas residen en el exterior,


afrontando muchos de ellos una realidad compleja, debido a las desigualdades derivadas de su condición
de residentes irregulares y a las dificultades de insertarse adecuadamente en el mercado laboral; el
Servicio Consular peruano debe continuar con la efectiva incorporación del paradigma del funcionario

64
Se considera hogares con necesidades básicas insatisfechas a aquellos que reunieran al menos una de las
siguiente condiciones: 1. Tuvieran más de tres personas por cuarto.2. Habitaran en una vivienda de tipo
inconveniente (pieza de inquilinato, vivienda precaria u otro tipo, lo que excluye casa departamento. 3. No
tuvieran ningún tipo de retrete. 4. Tuvieran algún niño en edad escolar (6 a 12 años) que no asistiera a la escuela.
5. Tuvieran cuatro o más personas por miembro ocupado y cuyo jefe poseyera baja educación.
65
Rozas Pagaza, Margarita ¨ Una perspectiva teórico metodológica del Trabajo Social” Espacio, Buenos Aires,
2002.

112
J. Álvarez, J. Puente y J. Chávez

consular como “Servidor Público”, dando paso a una etapa cualitativamente distinta, dirigida a la
protección legal y asistencia humanitaria de las comunidades peruanas como respuesta a la obligación del
Estado de garantizar la plena vigencia de los derechos humanos de sus ciudadanos.

Si bien en los últimos años se han producido avances en la reestructuración de los servicios consulares y
en la acción consular destinada a asistir y vincular a nuestras comunidades -siendo lo esencial de la labor
consular la protección y la promoción de sus intereses y derechos-, de mi experiencia en el campo
consular, me permito efectuar las siguientes recomendaciones para asistir y servir mejor a nuestros
compatriotas:

a) En atención a que los servicios que prestan las Oficinas Consulares son tan amplios y diversos,
constituyendo los trámites consulares cerca del 90% del total de los requerimientos de los
connacionales, considero que la mejora de estos servicios debería pensarse necesariamente a
partir de la formación de los funcionarios diplomáticos, es decir, se requiere dotar a los futuros
funcionarios de más amplios conocimientos en Derecho Notarial, Administrativo, Civil,
Internacional Privado, Penal y de las normas específicas de las distintas instituciones que
indirectamente representarán en el exterior en su gestión consular66. Este mayor conocimiento
les brindará las herramientas necesarias para un adecuado y eficiente ejercicio de sus funciones.

En mi criterio, debería analizarse la posibilidad de constituir un cuerpo especializado dentro del


Ministerio para asuntos netamente consulares, teniendo en cuenta además que se requiere de un
perfil propio para el ejercicio de la Función Consular. Asimismo, debería implementarse
nuevamente que los aspirantes al Servicio Diplomático efectúen prácticas pre-profesionales en
Consulados Generales. Ello sin duda, favorecerá a su formación y contribuirá a alcanzar los
objetivos de mejora en la atención a los connacionales.

b) En segundo lugar, estimo que es sumamente prioritaria la creación de un sistema integral de


gestión consular, que permita a las Oficinas Consulares, como ya ocurre en el caso de los
documentos de viaje, efectuar los trámites más recurrentes con procedimientos informáticos

66
En la actualidad, los funcionarios diplomáticos que cumplen funciones consulares en el exterior superan en
número a los nombrados para cumplir solamente funciones Diplomáticas.
Los paradigmas de la función consular: gestión organizacional, asistencia y protección

uniformes y en tiempos cada vez menores, lo cual simplificará y reducirá el margen de error de las
actuaciones.

c) El ejercicio de la Función Consular debe basarse estrictamente en los principios de no


discriminación, eficacia, celeridad, inmediatez y legalidad, respondiendo a criterios de
simplificación administrativa y de presunción de veracidad que aseguren una mejora cualitativa
de los servicios consulares. Si bien el Reglamento Consular establece dichos principios, se debería
procurar que éstos también sean aplicados por todo el personal consular.

d) Considerando que el principal documento peruano requerido a los connacionales en el exterior


para la regularización de su situación migratoria, es la copia certificada del acta de nacimiento; se
podría iniciar gestiones ante las diversas Municipalidades -cuyos registros civiles cuenten con
archivo digital- a efecto que se evalúe la firma de un convenio que permita la expedición directa
por parte de las Oficinas Consulares de copias certificadas. Podría plantearse un procedimiento
similar al establecido en el convenio firmado recientemente entre el Ministerio de Relaciones
Exteriores y el Ministerio de Justicia para la expedición del Certificado de Antecedentes Penales.

e) El Servicio Consular itinerante a favor de las comunidades peruanas residentes en lugares alejados
de la sede consular, debería tener una periodicidad que guarde relación con las necesidades de la
población beneficiada. Para ello los recursos financieros juegan un rol muy importante.
Paralelamente, debería establecerse normativamente mecanismos expeditivos para efectuar
trámites consulares por correspondencia.

f) La autorización de la cancillería para contratar los servicios profesionales de trabajadores sociales


que efectúen un diagnóstico de la comunidad peruana en sus respectivas jurisdicciones y brinden
un esquema de trabajo con todas las instituciones públicas y privadas que puedan cooperar con la
oficina consular en los diferentes requerimientos que se presenten. Es necesario establecer un
circuito de todas las instituciones de carácter social de las jurisdicciones de las Oficinas Consulares
para efectuar un estudio socio ambiental de la comunidad peruana.

g) Debería garantizarse que las Oficinas Consulares estén en capacidad de brindar respuestas
inmediatas a las solicitudes de Ayuda Humanitaria en sus respectivas jurisdicciones. Para ello, se
debe procurar que el acceso Fondo de Ayuda Humanitaria de la Cancillería sea a través de un
procedimiento más simplificado.

114
J. Álvarez, J. Puente y J. Chávez

h) Teniendo definida la situación económica de cada jurisdicción consular, podría establecerse


tarifas consulares diferenciadas, que se adapten a las realidades económicas de las comunidades
peruanas.

i) Se recomienda el establecimiento de un sistema de “Guardia Consular” en la Cancillería, a fin de


dar respuesta oportuna a los casos de asistencia humanitaria y/o legal que pudieran presentarse
en el exterior en días no hábiles. Cabe señalar que, estas guardias, se vienen implementando en
algunas cancillerías de países con gran población fuera de su territorio.

j) Los Consejos de Consulta que fueron concebidos para generar espacios de diálogo y cooperación
entre las Oficinas Consulares del Perú y su respectiva comunidad de nacionales, brindaron a los
Consulados de un mecanismo de apoyo a las labores de asistencia y protección a nuestros
connacionales, estableciéndose redes de ayuda conformadas por miembros de asociaciones
peruanas y/o de profesionales con arraigo en esas jurisdicciones. Al mismo tiempo su creación
constituyó un importante paso en el acercamiento de la Cancillería con la comunidad peruana en
el Exterior y fue una clara señal para los connacionales que el Estado peruano estaba dispuesto a
escuchar sus necesidades y efectuar los cambios necesarios para atenderlas. No obstante, se
advierte que, a partir de las Elecciones Generales de 2006 hubo un cambio en el accionar de los
Consejos de Consulta debido, principalmente, a su paulatina politización. Podemos afirmar que si
sus miembros son contrarios al Gobierno, asumen un rol de fiscalización de la labor consular y en
algunos casos de franca oposición.

Esta politización puede tener origen en la interpretación que hacen los Consejos de Consulta de
su Reglamento, particularmente del artículo 1º mediante el cual se le reconoce la calidad de
“instancia asociativa representativa de la comunidad peruana residente en la jurisdicción
consular”. En mi opinión, la naturaleza de esa representatividad ha acarreado ciertas
consecuencias que es importante tomar en cuenta, pues los Consejos de Consulta se han
originado por decisión de un órgano del Estado peruano. Adicionalmente, el Reglamento
establece la forma de elección y constitución de los mismos, atribuyendo a los consulados la
función de órgano electoral que convoca a elecciones en su jurisdicción, vigila la legalidad del
desarrollo de las mismas y reconoce a los formalmente elegidos. Justamente, el hecho de la
creación de una instancia a la que le atribuye representación popular para interactuar con el
Los paradigmas de la función consular: gestión organizacional, asistencia y protección

Consulado (órgano del ejecutivo en el exterior), explica la extrapolación intuitiva67 que vienen
haciendo los Consejos de Consulta del concepto de la formación de poderes del Estado.

Por ello considero que si bien la existencia del Consejo de Consulta es de una importancia
innegable, es necesario enfatizar normativamente sus funciones de vínculo y canal de
comunicación con las comunidades, apoyando las tareas de protección y asistencia, que es donde
más pueden aportar; en lugar de una labor de fiscalización muchas veces innecesaria puesto que
la comunidad tiene múltiples canales para expresar su eventual descontento con los servicios
consulares.

k) El impacto de la migración peruana en la Argentina en la relación bilateral no es menor, es una


problemática que ha cobrado relevancia en las negociaciones entre la Argentina y el Perú y
también dentro del MERCOSUR. Pero esta relación bilateral migratoria ha experimentado la
introducción de una agenda positiva en virtud de la evolución de la doctrina de los derechos
humanos y en particular de la decisión unilateral de Argentina reconociendo a través de la Nueva
Ley Migratoria el derecho a la Migración como un derecho humano y universal, brindando
amplias facilidades para regularizar la situación migratoria de los nacionales de los estados
miembros y asociados del MERCOSUR, que debemos acompañar directamente desde el Estado.

l) El Monopolio del Ejercicio Legítimo del Poder, entendido como el ius imperium ciertamente
permite al Estado, a través de la Oficinas Consulares y Embajadas, ejecutar acciones en el Frente
externo, ejecutar la Política Exterior, teniendo como base los intereses y política interna adoptada
para la Protección y Asistencia a las comunidades peruanas fuera del territorio nacional, con la
cuales mantiene un vínculo jurídico (nacionalidad). En ese sentido, la política exterior esta
marcada por lo establecido en el Acuerdo Nacional cuando se refiere a la “Política Exterior para la
paz, la democracia, el desarrollo y la integración”, respecto de las comunidades peruanas, y por la
Nueva Política Consular que viene siendo acompañada además por la Cancillería con la

67
Los Consejos de Consulta sabiéndose reconocidos en su calidad de “instancia representativa de la comunidad, se
perciben así mismos como órganos con alguna ubicación dentro del Estado, que los ha llevado a plantear la
modificación del texto del Reglamento, con la finalidad última de institucionalizarse dentro de éste y dotarse
también de capacidad de gestión y no sólo de fiscalización. Esto último, se evidencia por el reclamo permanente
que hacen de credenciales oficiales; el uso del Escudo del Estado en su correspondencia; la solicitud para tener un
espacio físico (oficina) dentro del local consular; la exigencia de soporte logístico para el ejercicio de su mandato; el
intento de mediar entre ciudadanos peruanos y autoridades locales; y, la pretensión de dirigirse ante autoridades
consulares y diplomáticas extranjeras.

116
J. Álvarez, J. Puente y J. Chávez

negociación de convenios bilaterales de regularización migratoria y seguridad social entre otros,


que guardan relación con el objetivo general de lucha contra la pobreza.

m) Consecuentemente, la Política Exterior está fundamentalmente determinada por la manera como


el Estado percibe el medio Internacional en función de sus propios intereses nacionales, dentro
de su estructura ideológica, económica, social y política (Traduce los procesos de la vida social en
la dimensión política internacional). En este punto cabe resaltar, que no hay una clara diferencia
entre política interna y externa. Ello puede evidenciarse particularmente el desempeño de la
funciones de protección y asistencia; en los planes de adquisición de viviendas con ahorro de los
peruanos en el exterior; en la dación de ley del retorno, que brinda felicidades de tipo aduanero;
o, el equiparar los costos de lo documentos de viaje e identidad, entre otros.

n) Ahora bien, las Relaciones Exteriores no son solamente propias del Estado, sino que involucran
también la participación de otros agentes de la sociedad (Sociedad Civil, Ongs, empresa privada,
organizaciones de carácter religioso, cultural, científico, económicos etc.) en el frente externo
sobre temas específicos. Son el conjunto de todas las acciones de relevancia política de un Estado,
de sus grupos económicos y sociales y de sus ciudadanos, de significación política, frente al
mundo exterior. Los sindicatos de trabajadores en el Perú que deseen aportar su conocimiento
sobre las empleadas del hogar peruanas que trabajan en la República Argentina o en Chile, que a
su vez mantengan contacto con organismos sociales y sindicales en los citados países, también
son actos de relaciones exteriores. De igual forma, la participación de las organizaciones de
derechos humanos que se preocupan por la situación de los presos primarios por el tráfico de
estupefacientes en cárceles extranjeras, o la presencia de otros entes estatales como DEVIDA en
las cárceles extranjeras para prevenir este tipo de delitos.

o) En ese orden de ideas, señalaremos que la Política Internacional se da necesariamente dentro de


un Sistema Internacional, por lo que las acciones para el logro los objetivos de política exterior de
un Estado, respecto de un tema específico, generan asimismo la reacción e interacciones de otros
estados, en respaldo de sus propios objetivos e interés nacional. Estas interacciones son las que
normalmente dan lugar a las negociaciones de acuerdos, -por ejemplo de traslado de personas
condenadas a sus países de origen para el cumplimiento de sus penas o de seguridad social,
reconocimiento de títulos etc.- o al rechazo de tratamiento del tema. Para la gestión consular es
muy importante determinar, justamente, en que plano se está trabajando y si es conveniente
mantenerse en el mismo o trasladarnos a otro para maximizar el logro de los objetivos de política
Los paradigmas de la función consular: gestión organizacional, asistencia y protección

exterior planteados, y con que agentes acompañar o no dicha tarea; a que estamentos del Estado
nacional o extranjero debemos recurrir -de ser necesario- en nuestra acciones e interrelaciones
con otros actores internacionales en el frente externo, para el logro de los objetivos de política
consular, ligados a la Protección y Asistencia de las Comunidades Peruanas en el Exterior.

Será necesario entonces evaluar la conveniencia de determinar las convergencias y divergencias


con colegas de otros países para resolver problemas comunes que enfrentan sus respectivas
comunidades de nacionales o las comunidades del estado receptor en el exterior (en el marco de
la Convención de Viena sobre Relaciones Consulares). En otros casos será conveniente abordar
problemáticas en el marco de otras Convenciones Internacionales, recurriendo a organismos
locales de defensa de los derechos humanos o de organismos internacionales de protección de
los migrantes.

118
J. Álvarez, J. Puente y J. Chávez

CAPÍTULO 4
FUNCIÓN CONSULAR Y ESTADO DE DERECHO: CONSTRUYENDO
CAPITAL SOCIAL DESDE EL ESTADO

Por: Jorge Puente L. y Julio Álvarez S. (versión original) y Julio Álvarez S. (versión revisada)

El Acuerdo Nacional es un documento que suele emocionar hasta al más escéptico. Fue, junto con el
Informe de la Comisión de la Verdad y Reconciliación, uno de los esfuerzos más trascendentes del
gobierno de Alejandro Toledo. Tiene, sin embargo, un pequeño inconveniente y es el hecho de que el
compromiso de fortalecer el Estado de derecho está casi exclusivamente ligado a la democracia
representativa, esto es, elecciones. El texto dice:

“Nos comprometemos a consolidar el régimen democrático y el Estado de derecho para asegurar


un clima de estabilidad y cooperación política, promover la competencia democrática y
garantizar elecciones libres y transparentes, el pluralismo y la alternancia en el poder.
Declaramos que la democracia representativa es la base de la organización del Estado de
derecho, que se refuerza y profundiza con la participación ciudadana permanente, ética y
responsable, en el marco de la constitucionalidad.” (Primera política de Estado)

Creo que la última frase debió decir:

“… que se refuerza y profundiza con el ejercicio eficaz, eficiente y transparente de la función


pública y la participación ciudadana permanente, ética y responsable, en el marco de la
constitucionalidad.”

En la doctrina, el concepto de Estado de derecho no padece de tales restricciones, pues es concebido de


manera más amplia, como la situación en la cual las personas gozan del pleno ejercicio de sus libertades
fundamentales y derechos cívicos, y en la que existen las garantías necesarias para que sean respetados,
las que sólo pueden estar dadas por una administración pública eficiente, un sistema judicial autónomo
Los paradigmas de la función consular: gestión organizacional, asistencia y protección

y eficaz, así como por mecanismos de adecuados de transparencia, rendición de cuentas y participación
ciudadana, entre otros.

Función pública y participación ciudadana son, entonces, las dos caras de una misma moneda. Equivale
a decir servidor público-ciudadano, administrador-administrado, gobernante-gobernado y
representante-representado, es decir, las dos aristas de una relación en la cual –y no en otra- el
concepto de Estado de derecho tiene sentido. Fuera de esta relación, el Estado de derecho –un
concepto dinámico y no limitado a la pasividad de las leyes escritas- no tiene razón de existir.

Tan importante es que la participación ciudadana sea permanente, ética y responsable como que la
función pública sea ejercida de manera eficaz, eficiente, transparente y en servicio de la ciudadanía. Es
una relación dinámica que, si llega a alcanzar altos niveles de respeto voluntario y espontáneo de los
derechos de los demás y de las normas -es decir, sin necesidad de la amenaza del ejercicio de la facultad
de represión por parte del Estado- se transforma en una especie de ganancia intangible pero también
invalorable que “sí o sí” produce lo que llamamos “capital social” y, por ende, desarrollo.

El capital social tiene como fuentes principales la confianza mutua y las normas efectivas que
transcurren a través de las redes sociales, determinando la capacidad de una sociedad para trabajar en
conjunto, colaborar y llevar a cabo la acción colectiva. Esta última es una riqueza invisible que sólo existe
cuando los ciudadanos, usuarios, productores, hombres de negocios, clientes y funcionarios públicos
asumen una conducta pro-activa de respeto de los derechos de los demás, así como de colaboración y
cooperación mutua, aún o, mejor dicho “sobretodo”- con aquellos que no se conocen.

En el ámbito de la función pública, estas atingencias resultan importantes, especialmente en sociedades


cuya cultura democrática y desarrollo de su capital social es incipiente. Al respecto, Parag Khanna,
politólogo de origen hindú, escribió en el prefacio su libro “El Segundo Mundo”, una idea que creemos
refleja esa estrecha relación entre función pública y participación ciudadana y el rol que juega el Estado
de derecho entre ellas:

120
J. Álvarez, J. Puente y J. Chávez

“… la civilidad de la conducta de un pueblo refleja la decencia de sus


gobiernos”.68

Es una frase dura pero que encierra una gran lección para aquellos que deseen aprenderla. La cultura
política al interior de las organizaciones públicas no es diferente a la que encontramos entre los
ciudadanos y se caracteriza, muchas veces, por la consagración de valores altamente jerárquicos o
utilitarios que bloquean las iniciativas valiosas, que consideran valiosas las actitudes obsecuentes, que
obedecen y dan órdenes sin importar la legalidad y racionalidad de las mismas, debilitando con ello el
Estado de Derecho y destruyendo el poco capital social con que se cuenta.

Los consulados, en tanto son representantes de la administración pública de su país en el exterior,


ejecutan actos jurídicos de carácter administrativo que deben siempre estar sujetos a los principios
consagrados en la Constitución y las leyes. Sin embargo, el Estado de Derecho no se da por el simple
hecho de que exista una Constitución y leyes democráticas con una retórica impresionante, si no por la
existencia de mecanismos y comportamientos que lo garanticen. Desde el lado del Estado, requiere que
los funcionarios públicos tengan una conducta pro-activa de cumplimiento de tales normas, una actitud
enriquecedora y abierta a las ideas discordantes de todos y dispuesta a advertir y ser advertido acerca
de la legalidad y racionalidad de las decisiones y del impacto de éstas sobre los administrados.

El contenido de esta sección, por lo tanto, está cercanamente ligado a los principios de jerarquía
normativa, la jurisprudencia, el control difuso administrativo,69 el precedente administrativo, la facultad
discrecional 70 y la cláusula democrática., en suma a la aplicación de la ley en el ejercicio de la función
consular que no es otra cosa que el punto de encuentro entre el positivismo jurídico y la acción de
servicio desde el Estado en beneficio de los ciudadanos.

68
Khanna, Parag. The second world: Empires and influence in the new global order. Random House, New York,
Prefacio, página xi. 2008.
69
Sobre control difuso y control difuso administrativo, ver Sentencias del Tribunal Constitucional en los casos de
Jorge Luis Borja Urbano - http://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2006/01680-2005-AA.html- y Ramón Hernando
Salazar Yarienque -http://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2006/03741-2004-AA.html- Fecha de consulta: 17 de
junio de 2008.
70
Sobre precedente administrativo, jurisprudencia y facultad discrecional, ver Ortiz Díaz, José. El precedente
administrativo. Publicación del Centro de Estudios Políticos e Institucionales. Revista de Administración Pública.
Ministerio de la Presidencia de España. Sitio web:
http://www.cepc.es/rap/Publicaciones/Revistas/1/1957_024_075.PDF. Fecha de consulta: 17 de junio de 2008.
Los paradigmas de la función consular: gestión organizacional, asistencia y protección

4.1. El Cónsul: agente de fortalecimiento del Estado de derecho

En tanto funcionario público que representa a la administración pública nacional en el extranjero, el


Cónsul ejecuta acciones que constituyen actos jurídicos administrativos, es decir que tienen efectos
legales sobre los derechos, intereses y vida de los ciudadanos; desde el simple hecho de mantener
informada a la comunidad hasta la elevación a escritura pública de un testamento, por ejemplo. La
función consular se encuentra por ello estrechamente ligada a la ciencia del derecho, en particular al
civil, administrativo, notarial, registral e internacional privado, y son los dos primeros aquellos en los es
posible encontrar los principios fundamentales de aplicación justa de la ley en el ámbito de la función
consular.

La función consular no está limitada a la simple ejecución mecánica de procedimientos e instrucciones,


si no que las prácticas administrativas cotidianas deben contener implícitamente un esfuerzo por aplicar
la ley con eficiencia, teniendo en cuenta las necesidades propias de los administrados en espacios y
sociedades diferentes. Es por este motivo que el derecho desarrolla en detalle los principios que rigen el
procedimiento administrativo, así como el tema de las fuentes del derecho administrativo.

Entre todos, hemos elegido aquellos que creemos son relevantes para el propósito de este ensayo.

4.2. La función consular y las fuentes del derecho

No hemos utilizado a lo largo de este ensayo el término “derecho consular” porque, simplemente,
estimamos que éste no constituye una disciplina autónoma en sí –en tanto no tiene un origen y
evolución sistemática propiamente dichos- sino que es, fundamentalmente, una derivación del derecho
administrativo que tiene numerosos puntos de convergencia con otras disciplinas como el civil,
internacional privado y público, comercial, societario, notarial, registral, etc.

Tampoco es nuestra intención iniciar aquí una extensa reflexión sobre las relaciones entre el derecho
civil y administrativo y la función consular, si no simplemente dejar en claro que cada acto o actuación

122
J. Álvarez, J. Puente y J. Chávez

consular tiene un impacto en el grado de eficiencia de aplicación de la ley y, por ende, en el


fortalecimiento o debilitamiento del Estado de derecho.

Por este motivo, cuando nos referimos a las fuentes del derecho, hablamos de aquellas que
corresponden al derecho administrativo y la importancia de su comprensión en el ejercicio de la función
consular de acuerdo con el paradigma del Cónsul-Servidor, idea que es el eje de este ensayo.

Las fuentes del Derecho son los actos materiales o formales que dan origen a la creación, modificación,
regulación o extinción de las normas jurídicas. Las primeras son los hechos que concurren causalmente
mientras que las segundas son los actos a través de los que se producen dichas normas. Son éstas a las
que nos referimos en esta sección, las mismas que pueden adoptar las formas genéricas de constitución,
ley, costumbre, principios generales del derecho, jurisprudencia y doctrina.

Sobre esta base, las fuentes del derecho procedimental administrativo están compuestas por una serie
de actos formales jerárquicamente organizados que deben ser tenidos en cuenta en el ejercicio
cotidiano de la función consular. Estas se encuentran expresamente señaladas y desarrollas en la Ley del
Procedimiento Administrativo General–Ley 27444-:

a) Las disposiciones constitucionales.


b) Los tratados y convenios internacionales incorporados al Ordenamiento Jurídico Nacional.
c) Las leyes y disposiciones de jerarquía equivalente.
d) Los Decretos Supremos y demás normas reglamentarias de otros poderes del Estado.
e) Los demás reglamentos del Poder Ejecutivo, los estatutos y reglamentos de las entidades,
así como los de alcance institucional o provenientes de los sistemas administrativos.
f) Las demás normas subordinadas a los reglamentos anteriores.
g) La jurisprudencia proveniente de las autoridades jurisdiccionales que interpreten
disposiciones administrativas.
h) Las resoluciones emitidas por la Administración a través de sus tribunales o consejos regidos
por leyes especiales, estableciendo criterios interpretativos de alcance general y
debidamente publicadas. Estas decisiones generan precedente administrativo, agotan la vía
administrativa y no pueden ser anuladas en esa sede.
Los paradigmas de la función consular: gestión organizacional, asistencia y protección

i) Los pronunciamientos vinculantes de aquellas entidades facultadas expresamente para


absolver consultas sobre la interpretación de normas administrativas que apliquen en su
labor, debidamente difundidas.
j) Los principios generales del derecho administrativo.

Las fuentes ocultas del “derecho”


La experiencia nos ha demostrado que, algunas veces puede ocurrir el caso en que comunicados
orientadores generales originados en funcionarios que ejercen una autoridad superior –en forma de
instrucciones circulares escritas y hasta orales- pueden terminar creando obligaciones nuevas para los
administrados y contradiciendo los reglamentos, las leyes y hasta la Constitución, quebrantando los
principios de legalidad, razonabilidad y otros.

En tales casos, al funcionario público le puede resultar difícil cumplir con ajuste a derecho, debido al
desconocimiento de estos principios o a que dichas instrucciones provienen de un funcionario superior
jerárquico, muchas veces cercano a él y del cual depende la calificación de su desempeño, sus
posibilidades de ser promovido a grados o cargos de mayor responsabilidad e, inclusive, su permanencia
laboral. Es en estos casos cuando tales instrucciones pueden convertirse en lo que hemos llamado
“fuentes ocultas” del derecho que, como es lógico, quebrantan los principios jurídicos del procedimiento
administrativo y del derecho.

El principal problema que se presenta en estos casos es que, cuando ocurren, el “derecho”, o la
potestad de legislar, se fragmenta o atomiza en tantas partes como puntos de vista existan respecto al
alcance y aplicación concreta de una norma, haciendo imposible uniformar las decisiones
jurisdiccionales y administrativas, que es el mecanismo jurídico que garantiza –por excelencia- el
derecho de igualdad entre los administrados.

Por ello, cuando decimos “fuentes ocultas” no nos referimos a los precedentes administrativos reglados
ni a las disposiciones generales que encuentran definidos en los artículos VI y VII del Título Preliminar de
la Ley del Procedimiento Administrativo General–Ley 27444-, si no a aquellas instrucciones “no
regladas” que cualquiera de nosotros puede estar dando sin percatarse de que son contrarias al interés
general o quebrantan los principios de legalidad, razonabilidad, de jerarquía normativa, entre otros.

124
J. Álvarez, J. Puente y J. Chávez

El principio de jerarquía normativa


Los ordenamientos jurídicos se basan en una serie de principios, entre los cuales está el principio de
jerarquía normativa, el cual establece algo muy fácil y simple de entender: la norma superior prevalece
sobre la inferior.

Es decir, la Constitución es la norma superior del ordenamiento jurídico y, en consecuencia, prevalece


sobre todas las leyes y disposiciones normativas con forma de ley que quedan sometidas a ella. Así, las
leyes ordinarias, los decretos legislativos y los decretos leyes se encuentran situados por debajo de las
leyes orgánicas y así en ese orden, los decretos supremos,71 las resoluciones supremas, ministeriales,
vice-ministeriales y directorales. 72

Este principio se encuentra consagrado en artículo 51 de la Constitución, y es recogido por la Ley del
Procedimiento Administrativo General y también por el Reglamento Consular los que, a su vez,
desarrollan tres tipos de normas que resultan trascendentes para el ejercicio de la función consular:

a) Normas que desarrollan con detalle los principios de legalidad, racionalidad, de jerarquía
normativa y otros;

b) Normas que proveen criterios y mecanismos para facilitar el cumplimiento de tales principios; y

c) Normas que establecen el derecho al ejercicio de la libertad de apreciación y potestad


discrecional.

4.3. Normas que establecen los principios de legalidad y racionalidad

Éstas son también conocidas como normas orientadoras y se encuentran en las siguientes disposiciones
legales:

71
Los reglamentos -casi siempre aprobados por decreto supremo- quedan subordinados a todas las leyes y
disposiciones con fuerza de ley.

72
Su desarrollo doctrinal se origina en la llamada Pirámide de Kelsen.
Los paradigmas de la función consular: gestión organizacional, asistencia y protección

Artículo 2, inciso 24, literal a) de la Constitución;

“Toda persona tiene derecho a la libertad y seguridad personales y, en consecuencia, nadie está
obligado a hacer lo que la ley no manda, ni impedido de hacer lo que ella no prohíbe”

Artículos 1.1 y 1.4 del Tïtulo Preliminar de la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley
No. 27444

“1.1.- Principio de legalidad.- Las autoridades administrativas deben actuar con respeto a la
Constitución, la ley y al derecho, dentro de las facultades que le estén atribuidas y de acuerdo
con los fines para los que les fueron conferidas” y

“1.4.- Principio de razonabilidad.- Las decisiones de la autoridad administrativa, cuando creen


obligaciones, califiquen infracciones, impongan sanciones, o establezcan restricciones a los
administrados, deben adaptarse dentro de los límites de la facultad atribuida y manteniendo la
debida proporción entre los medios a emplear y los fines públicos que deba tutelar, a fin de que
respondan a lo estrictamente necesario para la satisfacción de su cometido.”

Artículo 282 del Reglamento Consular:

“Las funciones consulares de carácter administrativo se ejercen conforme a los principios de


legalidad, eficacia, simplicidad y no discriminación y, en caso de vacío o deficiencia del presente
Reglamento, en conjunción con los demás principios que se encuentran enunciados en el Título
Preliminar de la Ley del Procedimiento Administrativo General, bajo responsabilidad. // Se tiene
especialmente en cuenta que las normas de procedimiento deben ser interpretadas en forma
favorable a la admisión y decisión final de las pretensiones de los solicitantes, de modo que sus
derechos e intereses no sean afectados por la exigencia de aspectos formales que puedan ser
subsanados dentro del procedimiento, siempre que dicha excusa no afecte derechos de terceros
o el interés público.“

126
J. Álvarez, J. Puente y J. Chávez

4.4. Normas que proveen criterios y mecanismos para el cumplimiento


de los principios de legalidad y racionalidad

Entre éstas tenemos:

Artículos 36.1,73 36.274, 39.175 y 39.2.276 de la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley
No. 27444;

Artículo 75, incisos 2 y 4 de la misma Ley que establecen criterios en relación con los deberes de
las autoridades respecto del procedimiento administrativo y de sus partícipes:

“Inciso 2: ”Desempeñar sus funciones siguiendo los principios del procedimiento administrativo
previstos en el Título Preliminar de esta Ley;”

”Inciso 4: “Abstenerse de exigir a los administrados el cumplimiento de requisitos, la realización


de trámites, el suministro de información o la realización de pagos, no previstos legalmente.”

Artículos15, 35, 92 y 97 del Reglamento Consular.

“Artículo 15º.- El jefe de la Oficina Consular es el responsable del cumplimiento de las normas
relativas a la transparencia y acceso a la información, conforme las disposiciones constitucionales
y legales vigentes.”

73
“Los procedimientos, requisitos y costos administrativos se establecen exclusivamente mediante decreto
supremo o norma de mayor jerarquía…”
74
Establece que “las entidades solamente exigirán a los administrados (…) la presentación de documentos,(…),
siempre que cumplan con los requisitos previstos en el numeral anterior (36.1)” y que “incurre en responsabilidad
la autoridad que procede de modo diferente, realizando exigencias a los administrados fuera de estos casos.”
75
Consideraciones para estructurar el procedimiento: “Solamente serán incluidos como requisitos exigidos para la
realización de cada procedimiento administrativo aquellos que razonablemente sean indispensables para obtener
el pronunciamiento correspondiente, atendiendo además a sus costos y beneficios.”
76
Dispone que cada entidad, al requerir documentación, debe considerar como criterio:“Su necesidad y relevancia
en relación al objeto del procedimiento administrativo y para obtener el pronunciamiento requerido.”
Los paradigmas de la función consular: gestión organizacional, asistencia y protección

“Artículo 35º.- Las Jefaturas de los Servicios Consulares deben: a) Supervisar la correcta aplicación
de las disposiciones legales que rigen la función consular por parte de las Oficinas Consulares de su
circunscripción; y b) Absolver las consultas que le formulen las Oficinas Consulares de su
circunscripción en relación con la legislación nacional e internacional su aplicación a las
actuaciones consulares y la tramitación de éstas.”

“Artículo 92º.- Los funcionarios consulares tienen como deber y responsabilidad brindar los
servicios consulares con eficiencia y honestidad, así como orientar, proteger y asistir a las
personas naturales y jurídicas peruanas en el exterior, sujetándose estrictamente al principio de
legalidad. Deben asimismo conducir los actos de su gestión y de su vida personal respetando las
leyes y reglamentos del Estado receptor, con la probidad y el decoro que exige la representación
del Estado.”

“Artículo 97º.- Los funcionarios consulares incurren en responsabilidad por incumplimiento, error
u omisión en el ejercicio de sus funciones, y estarán sujetos a las sanciones previstas en la Ley del
Servicio Diplomático de la República y su Reglamento.”

Estas normas, además, establecen responsabilidades y sanciones para los funcionarios públicos que, en
su labor cotidiana, incumplan con los principios de legalidad y razonabilidad. Pero, si esto es así,
entonces, ¿no existen herramientas de gestión que permitan a los funcionarios públicos abstenerse de
incumplir con tales principios, aún cuando la orden de un funcionario con mayor autoridad? Sí las hay y
son una muestra de cómo, cotidianamente, las normas legales ofrecen los mecanismos para el ejercicio
de su facultad discrecional y una especie de cuasi-control difuso administrativo de arriba hacia abajo y
viceversa en el ámbito de la administración pública.

4.5. La cláusula democrática

La norma que establece el derecho al ejercicio de la libertad de apreciación y potestad discrecional es


más conocida como “cláusula democrática”. Esta es la garantía jurídica prevista para evitar que sean las
“fuentes ocultas” las que terminen consagrando normas caprichosas y arbitrarias, quebrantando los
principios básicos del derecho y, por lo tanto, debilitando el Estado de derecho.

128
J. Álvarez, J. Puente y J. Chávez

En el ámbito del sistema legal peruano, el origen de la cláusula democrática se remonta a la


Constitución de 1979 que, en su artículo 82, consagraba de manera amplia el derecho de insurgencia en
defensa del orden democrático, especificando que nadie debía obediencia a un gobierno usurpador.
Esta disposición constitucional se repitió en el artículo 42 de la Constitución de 1993. En el orden
jurídico internacional, tiene sus orígenes en la práctica establecida por la Unión Europea que, desde
1990, requiere que se incluya en todos los acuerdos internacionales que celebra con terceros países un
artículo que en el que las partes se comprometen a respetar los principios democráticos y los derechos
humanos fundamentales consagrados en la Declaración Universal de los Derechos Humanos. Esta, se
subraya, debe inspirar las políticas internas e internacionales de las partes y constituye un elemento
esencial de tales acuerdos.

En ambos casos, se trata de proveer a los ciudadanos y funcionarios públicos de una herramienta o
garantía adicional que garanticen el respeto a los derechos humanos fundamentales y las prácticas
democráticas que, en otros sistemas jurídicos, como los casuísticos, se dan al interior de un sistema de
justicia más transparente, eficiente y apto para institucionalizar la uniformidad de las decisiones
jurisdiccionales y los precedentes administrativos, que conlleva también el fortalecimiento del capital
social.

En el caso que nos ocupa, la cláusula democrática es un saludable pleonasmo producto del doloroso
aprendizaje que experimentó la sociedad y Estado de derecho en el Perú entre los años 1990 y 2000 con
un régimen político que manipuló y distorsionó a su antojo las instituciones democráticas, la
administración pública y la diplomacia profesional. Dicha cláusula, por ende, no hace otra cosa que
garantizar el principio de legalidad y de jerarquía normativa que consagra la superioridad de las
disposiciones constitucionales sobre toda otra norma y, a la vez, subrayar, para tranquilidad de los
funcionarios diplomáticos y consulares, que se debe respetar dichos principios sin temores. Es una
herramienta para proteger, promover y respetar la constitucionalidad y el Estado de derecho en el
ámbito del ejercicio de la diplomacia profesional que, curiosamente, constituye una suerte de “derecho
a obedecer la Constitución y respetar la democracia”

Esta herramienta no es casualidad si no la natural consecuencia de una cultura política que –durante los
años 90- mostró que valoraba más la obsecuencia frente al poder que el cumplimiento de la ley y que no
Los paradigmas de la función consular: gestión organizacional, asistencia y protección

contaba con un sistema de justicia capaz de institucionalizar las decisiones jurisdiccionales y los
precedentes administrativos en casos similares con lo que, al quedar desprendidos del principio,
subsisten en la práctica y uso común no reglado que es el espacio donde cada individuo, administrador o
administrado, siente que puede interpretar y aplicar las normas a su antojo.

Así, en los artículos 69 de la Ley del Servicio Diplomático del Perú y 226 de su Reglamento se regula con
más detalle este curioso “derecho a obedecer la Constitución y respetar la democracia” en los casos de
quebrantamiento del orden democrático y constitucional:

Ley del Servicio Diplomático del Perú. Artículo 69º.- “Cláusula


democrática.- Los Jefes de Misión en embajadas, consulados, representaciones ante

organismos internacionales o cualquier otra representación del Estado en el exterior, deberán


presentar su inmediata renuncia al cargo, en caso se constituya un gobierno usurpador. Quienes
incumplan lo establecido en el párrafo precedente, contravienen los artículos 38º, 45° y 46° de la
Constitución Política, y en consecuencia, cesan automáticamente en su cargo.”

Reglamento de la Ley del Servicio Diplomático del Perú. “Artículo 226.- De

conformidad con el Artículo 69 de la Ley, los jefes de Misión en embajadas, consulados,


representaciones ante organismos internacionales o cualquier otra representación del Estado en
el exterior, deberán presentar su inmediata renuncia al cargo, en caso se constituya un gobierno
usurpador. Quienes incumplan lo establecido en el párrafo precedente, contravienen los artículos
38, 45 y 46 de la Constitución, y en consecuencia, cesan automáticamente en el cargo.”

Dentro del ámbito más cotidiano de la gestión consular, encontramos que es en el artículo 87 del
Reglamento Consular en donde se establece un mecanismo ad-hoc que involucra a varias instancias del
Ministerio de Relaciones Exteriores y facilita una especie de control administrativo difuso recíproco de la
legalidad de abajo hacia arriba y viceversa:

“Articulo 87º.- Los funcionarios y empleados consulares están obligados a acatar las
disposiciones y directivas del Ministerio de Relaciones Exteriores o instrucciones de sus
superiores jerárquicos. No están obligados a hacerlo cuando estimen que dichas órdenes son

130
J. Álvarez, J. Puente y J. Chávez

ilegales. En estos casos deberá presentar su objeción por escrito al Jefe de Oficina Consular con
copia a la Secretaría de Comunidades Peruanas en el Exterior. Toda discrepancia sobre la
legalidad de la orden o instrucción será resuelta por resolución Vice-ministerial sustentada por la
Dirección General de Asuntos Legales del Ministerio de Relaciones Exteriores.”

El Estado de derecho no es la suma de denominaciones institucionales o códigos y compendios de


normas escritas, si no que está cercanamente ligado a la idea de capital social y se basa en la activa
interacción entre ciudadanos y funcionarios públicos fundada en el respeto a la ley y los derechos de los
demás. Y nosotros, los servidores públicos, funcionarios y cónsules, tenemos en esa tarea el importante
papel de proveer los materiales necesarios para su construcción y robustecimiento.
Los paradigmas de la función consular: gestión organizacional, asistencia y protección

CAPÍTULO 5
FUNCIÓN CONSULAR Y PARTICIPACIÓN CIUDADANA: LA
RELACIÓN CON LA COMUNIDAD Y LA ESTRATEGIA DE
VINCULACIÓN EFECTIVA
Por: Jorge Puente L. y Julio Álvarez S. (versión original) y Julio Álvarez S. (versión revisada)

Reflexionar acerca de la relación del consulado con la comunidad peruana y la estrategia de vinculación
efectiva es reflexionar sobre la función consular y el papel del consulado como agente de promoción del
ejercicio de la ciudadanía y la participación democrática de los peruanos en el exterior, lo cual es una de
las líneas de acción de la función consular.

Esta política, se señala en el documento “La política de reforma consular, protección, asistencia y
promoción de las comunidades peruanas en el exterior“:

“… tiene como objeto el fomento de la participación activa de los connacionales en el exterior en


los procesos electorales nacionales, en la vida ciudadana en las sociedades de recepción y en la
interacción con las autoridades consulares del Perú en beneficio de las comunidades peruanas. “
77

5.1. La participación ciudadana

Para fines de este ensayo, simplificaremos la idea y diremos que la participación democrática de los
peruanos en el exterior se materializa fundamentalmente de cuatro maneras:

77
Ministerio de Relaciones Exteriores del Perú. Política de reforma consular, de protección, asistencia y
promoción de las comunidades peruanas en el exterior. p. 28. Localización:
http://www.rree.gob.pe/portal/aconsular.nsf/f7e99ca6ad554d4505256bff006da07a/1f2c55822814821c052570d6
0053132a/$FILE/Publicacion1.pdf Fecha de última consulta: 12 de junio de 2008.

132
J. Álvarez, J. Puente y J. Chávez

a) Sufragio, es decir, eligiendo a los gobernantes y funcionarios públicos que ocupan sus cargos por
elección (Presidente de la República, legisladores, alcaldes, presidentes de regiones, etc.), así
como referéndum, plebiscitos, revocatorias y otras formas de democracia directa.

b) Interactuando democráticamente con el consulado, es decir, dialogando y cooperando con los


funcionarios públicos que sirven a la ciudadanía, vinculándose activa, organizada y
responsablemente con los funcionarios consulares (participación ciudadana).

c) Participación ciudadana en las sociedades de recepción, allí donde éstas cuenten con tales
mecanismos y siempre que el grado de inserción legal individual se lo permita. Esta puede
comprender sufragar en elecciones locales, estatales o nacionales, involucrarse activamente en
campañas u organizaciones políticas o sin fines de lucro, de inmigrantes, coaliciones políticas,
etc.

d) Otras formas de participación ciudadana que faciliten el “empoderamiento”78 en nuestro país, el


cual está referido fundamentalmente a la participación del peruano inmigrante en
organizaciones o federaciones de connacionales o binacionales con capacidad de hacerse oír en
el ámbito de la política nacional peruana.

De estas cuatro, las formas que atañen directamente a la vinculación cotidiana entre el consulado y la
comunidad peruana y que serán objeto de reflexión en los párrafos que siguen, son las descritas en los
literales b) y d), en donde el “empoderamiento” es el resultado que se desea obtener y los consejos de
consulta y las organizaciones de peruanos son las herramientas para lograrlo.

78
El término “empoderamiento”, tal como se usa en este contexto, hace referencia al proceso político que permite
que un sector marginado de la sociedad obtenga un mayor control de los recursos y situaciones que afectan su
vida y se convierta en un actor legítimo en los procesos de toma de decisiones. Cuenta con cinco elementos
esenciales: acceso a la información, inclusión, participación, responsabilización y capacidad organizativa.
Los paradigmas de la función consular: gestión organizacional, asistencia y protección

5.2. Los Consejos de Consulta

Coincidente con esto, el Ministerio de Relaciones Exteriores del Perú, promovió la creación de los
Consejos de Consulta,79 un mecanismo que se esperaba canalizara la necesidad de participación
ciudadana de los peruanos en el exterior hacia una relación enriquecedora con los consulados:

“En ese sentido, se diagnosticó en su momento la necesidad de crear un marco institucional para
que los connacionales ejerzan esta función democrática. Los Consejos de Consulta de las
Comunidades Peruanas en el Exterior constituyen la respuesta democrática a esta necesidad, y
se hayan plenamente vigentes y en actividad.” 80

Al cabo de algunos años, los resultados de esta experiencia ha sido diversa, el mecanismo ha
experimentado no pocos problemas y opiniones contradictorias acerca de su utilidad.

Veamos, en primer lugar, la versión institucional. Esta señala que:

“Como avance en la implementación de esta política, merece destacarse que, a julio de 2004, se
han constituido 80 Consejos de Consulta en igual número de oficinas consulares. Los mismos
vienen trabajando en su mayoría con eficiencia, demostrando solidaridad y vocación social, pues
la labor que realizan no es remunerada. Su establecimiento ha significado un estimulo para que
los connacionales ejerzan una ciudadanía activa, participando en la solución de los problemas
que les atañe, apoyando la gestión consular y promocionando la cultura peruana.” 81

79
Reglamento de Organización y Funciones de los Consejos de Consulta, aprobado por Resolución Ministerial No
1197 del Ministerio de Relaciones Exteriores).
80
Ministerio de Relaciones Exteriores del Perú. Política de reforma consular, de protección, asistencia y
promoción de las comunidades peruanas en el exterior. p. 29. Localización:
http://www.rree.gob.pe/portal/aconsular.nsf/f7e99ca6ad554d4505256bff006da07a/1f2c55822814821c052570d6
0053132a/$FILE/Publicacion1.pdf Fecha de última consulta: 12 de junio de 2008.
81
Ministerio de Relaciones Exteriores del Perú. Política de reforma consular, de protección, asistencia y
promoción de las comunidades peruanas en el exterior. p. 29. Localización:
http://www.rree.gob.pe/portal/aconsular.nsf/f7e99ca6ad554d4505256bff006da07a/1f2c55822814821c052570d6
0053132a/$FILE/Publicacion1.pdf Fecha de última consulta: 12 de junio de 2008.

134
J. Álvarez, J. Puente y J. Chávez

Muy interesante al respecto resulta también el artículo de investigación de Carla Tamagno y Ulla Berg
denominado El Quinto Suyo: conceptualizando la “diáspora peruana” desde abajo y desde arriba, en el
que las autoras realizan un análisis de las experiencias de cuatro consejos de consulta, Roma, Barcelona,
Miami y Paterson,82 en las que se constata, entre otras cosas, un exceso de tutela estatal combinado con
otras características propias de la cultura política peruana.

En todo caso, la naturaleza del Consejo de Consulta (CdC) es definida por su instrumento legal de
creación como “una instancia asociativa representativa de la comunidad peruana”, idea que resulta un
poco confusa preliminarmente, en tanto combina tres términos que corresponden a universos
conceptuales diferentes: procesal, civil-societario y electoral, en este orden.

Esto, claro está, nos obliga a analizar tales conceptos comparándolos con nuestra experiencia y con los
resultados de una encuesta denominada “¿Qué sé yo sobre los Consejos de Consulta?” realizada para
recoger la percepción que tienen algunas comunidades de peruanos en el exterior sobre los CdC. Al
mismo tiempo, intentaremos realizar un análisis basado en la propia experiencia y comparativamente
con una institución similar también de reciente creación: los consejos de coordinación.

¿Consejos de Consulta o Consejos de Coordinación?


A fines del año 2002 fueron creados los Consejos de Coordinación Local (distrital y provincial) con el fin
de proveer a las Municipalidades de un espacio de enlace y concertación con la sociedad civil
organizada. Nacidos a partir de la experiencia de las mesas de concertación democrática, estos Consejos
reúnen una serie de rasgos en los que se puede ver la intención de lograr una participación ciudadana
responsable, organizada y basada no sólo en el voto si no también en la trayectoria y el mérito.

Aquellos que deseen ser candidatos a formar parte de estos Consejos, deberán ser representantes una
organización de la sociedad civil formalmente establecida y tener un mínimo de tres años de actividad
institucional comprobada lo que, dicho en otras palabras, que producen una saludable dinámica
pluralista:

82
Berg, Ulla y Tamagno, Carla. El Quinto Suyo: conceptualizando la “diáspora peruana” desde abajo y desde arriba.
Revista Política Internacional Nro. 80. Academia Diplomática del Perú. Lima, abril-junio 2005)
Los paradigmas de la función consular: gestión organizacional, asistencia y protección

No se espera que los Consejeros representen y lleven la voz de los miles de ciudadanos que habitan
en su circunscripción municipal, si no solamente a los miembros de su organización. Así, reduciendo
el espectro de representatividad, se garantiza la legitimidad y alcance de ésta.

El mecanismo de elección de los Consejeros presupone la existencia de mecanismos de


selección/elección/representación democráticos regulados en el estatuto mismo de las
organizaciones representadas.

Los Consejeros representan a organizaciones formalmente establecidas, con estatutos y sujetas


reglas y mecanismos de consolidación de propuestas y responsabilización, con lo cual se evita la
caótica atomización de propuestas, se abre la puerta a la construcción de la agenda pública y la
rendición de cuentas.

Se espera que los Consejeros tengan una trayectoria en el seno de la organización a la que
representan, con el propósito de que los que resulten elegidos sean personas realmente
involucradas en temas de la sociedad civil.

La concepción de los Consejos de Consulta, sin embargo, siguió una ruta diferente, casi opuesta:

Se considera que los Consejeros representan a los miles de ciudadanos que residen en la
circunscripción consular y que, por ende, llevan su voz. En la realidad, alrededor del 60 % no se
considera representado por ellos y el 88.2 % de los encuestados jamás ha participado en una
asamblea de nacionales para elegir a “sus” Consejeros ni tampoco ha sido convocado por ellos para
conocer su opiniones sobre los problemas de la comunidad en su región.

El sistema de elección presentación de candidaturas, publicidad de planes de trabajo y elección de


los consejeros está geográficamente centralizado en la sede consular, numéricamente reducido a
unos pocos electores y temporalmente concentrado en unas pocas horas.

136
J. Álvarez, J. Puente y J. Chávez

Los Consejeros son personas naturales y, aun cuando ejerzan la representación de organizaciones,
no son candidatos ni actúan dentro del Consejo de Consulta en tal condición sino en calidad de
individuos.83

No se prevén mecanismos que garanticen la consolidación y eviten la atomización de propuestas, y


que abran la puerta a la construcción de una agenda pública y faciliten la rendición de cuentas.

No se exige que los Consejeros tengan una trayectoria de servicio a la comunidad. Es opcional.

La pregunta que inevitablemente surge es: ¿por qué los Consejos de Consulta tomaron la vía opuesta a
la de los Consejos de Coordinación? ¿Qué fue lo que motivó esto?

Ensayaré una reflexión elemental: mientras los Consejos de Consulta fueron engendrados por el Estado
–centralizador y poco habituado a la dinámica de la participación ciudadana-, los Consejos de
Coordinación locales fueron creación espontánea de la sociedad civil organizada, descentralizada,
desconcentrada y habituada cotidianamente a la dinámica de la participación ciudadana que
inicialmente se materializó en las llamadas “mesas de concertación” locales. Simple y claro.

Hoy en día, ambas experiencias aún se encuentran en proceso de consolidación y la de los Consejos de
Coordinación locales y regionales ha recibido no pocos cuestionamientos, entre los cuales destaca el
hecho de que, en la práctica, la organización del proceso de participación ciudadana recae casi
íntegramente en los gobiernos regionales y gobiernos Locales, debido a que –según argumentan-la
representatividad y protagonismo de la sociedad civil que integra los consejos de coordinación son aún
débiles y las facultades son solamente consultivas. Algunos Consejos de Coordinación Locales han
llegado inclusive a desmontar algunos de los mecanismos iniciales y acercase a un sistema más parecido
al de los Consejos de Consulta. 84

83
Reglamento Consular. Art. 264. El Consejo de Consulta “está integrado por residentes peruanos en el Exterior,
quienes son electos a título individual, conforme a su propio reglamento”.
84
“Llama la atención en Comas que para ser agente participante no es necesario pertenecer a una organización de
la sociedad civil, y ni siquiera tener mayoría de edad. En el último proceso de Presupuesto Participativo,
correspondiente al año fiscal 2008, la convocatoria para inscribirse como agente participante fue muy flexible,
porque sólo exigía ser mayor de 16 años y, en caso de no pertenecer a una organización de la sociedad civil,
cualquier persona residente de Comas podía participar con la presentación de 20 firmas de sus vecinos como aval.
Los paradigmas de la función consular: gestión organizacional, asistencia y protección

En todo caso, estamos convencidos de que los mecanismos de participación ciudadana no sólo deben
ser democráticos si no también eficientes y eficaces y basarse en la sociedad civil organizada.

Los Consejos de Consulta, que son definidos como “instancias asociativas representativas de la
comunidad peruana” no han resuelto mientras tanto la mayoría de sus problemas de génesis, sobre los
que hablaremos en los párrafos siguientes.

El Consejo de Consulta como instancia


El término “instancia” tiene dos acepciones básicas: a) como solicitud y b) como fase o grado de un
proceso, principalmente de uno administrativo o jurisdiccional, la que resulta adecuada para el caso de
los CdC, en tanto ella corresponde a la idea de etapa de intermediación entre la comunidad peruana no
organizada y el consulado, en la que se recogen las inquietudes particulares, se consolida una agenda y
se transmite al cónsul.

El Consejo de Consulta como instancia “asociativa”


Una asociación es un grupo de personas naturales y/o jurídicas que se unen de manera estable para
perseguir un fin lícito y sin fines de lucro. Al respecto, el art. 80 del Código Civil Peruano dice que:

“La asociación es una organización estable de personas naturales o jurídicas, o de ambas, que a
través de una actividad común persigue un fin no lucrativo.”

De acuerdo a esto, el CdC no es una asociación, debido a que carece de varios de los elementos
esenciales que le podría dar tal naturaleza, esto es, no es una organización pues es constituido en
ninguna de las maneras previstas por el Código Civil que sólo prevé tres formas de personas jurídicas sin
fines de lucro (asociación, fundación y comité y sus variantes de hecho) y que no puede ser modificado
por una resolución ministerial, que es la norma que aprueba el Reglamento Consular ni el Reglamento
de Organización y Funciones de los Consejos de Consulta.

Hay que recordar que el último instructivo para el presupuesto participativo del año fiscal 2008 es muy claro al
señalar que: “El proceso y sus productos deben tener la capacidad de adaptarse a los cambios políticos, sociales y
económicos que afecten a la región o municipio”. Sedano Mayhua, Vladimir Leonel. Causas del ausentismo
ciudadano en el Presupuesto Participativo peruano.Universidad Alas Peruanas, Lima, 2007

138
J. Álvarez, J. Puente y J. Chávez

Se parece más bien a un Comité No Inscrito, según lo describe el Código Civil peruano en sus artículos
111 y 130, con la única diferencia de que el CdC no puede recaudar fondos. Pero en todo caso, no lo es.
Sólo se le parece e inclusive la modificación de su reglamento de funciones para permitir que efectúen
actividades de recaudación de fondos lo podría convertir en un Comité No Inscrito o de hecho, pero esto
no le daría personería fuera del Perú que es donde existen y realizan sus actividades.

Por otra parte, está claro que para efectuar recaudaciones de fondos o realizar otras actividades, los
comités deben tener personería en el extranjero y no en el Perú, lo que es suficiente para ser
reconocidos de pleno derecho en el Perú. La regla de derecho internacional privado sobre este punto es
clara y contundente (artículo 2073 del Código Civil):

“La existencia y la capacidad de las personas jurídicas de derecho privado se rigen por la ley del
país en que fueron constituidas.”

De este modo, al no tener el CdC personería jurídica ni en el Perú ni en el extranjero, en la práctica sus
miembros actúan a título personal y la única credencial con que cada uno de ellos cuenta es la elección
pública que, en apariencia, les da representatividad.

El Consejo de Consulta como instancia asociativa “representativa”


Los miembros del CdC son elegidos en teoría por una asamblea de nacionales a la que sólo asisten un
número ínfimo de ciudadanos peruanos, en algunos casos el 0.24 % del total del número estimado de
peruanos o el 1.5 % del total de peruanos adultos registrados en el Consulado.

Bajo este concepto, muchas organizaciones de peruanos que cuentan con un gran número de miembros
y se reúnen periódicamente, son mucho más representativas que cualquier CdC. Es decir que, si dichas
asambleas de nacionales les da alguna representatividad, se trata entonces de una representatividad
frágil y ambigua que se complica si se tiene en cuenta que los miembros del CdC no forman parte de
dicho ente sobre la base de algún interés común o vínculos de colaboración y lealtad, ni mucho menos
están unidos por un contrato de asociación, como sí lo están las organizaciones de peruanos en el
exterior, sea en forma de asociaciones, cámaras, hermandades, etc.
Los paradigmas de la función consular: gestión organizacional, asistencia y protección

Todo lo anterior que se ha dicho sobre los CdC hace que, en la práctica, existan algunas tergiversaciones
más comunes de lo que uno se imagina

Tergiversaciones acerca del Consejo de Consulta


Una de las tergiversaciones más comunes es la creencia de que el CdC es una dependencia u órgano del
consulado y es el mismo Estado quien ha contribuido a alimentar esta confusión, en tanto los CdC no
han sido creados por la acción espontánea de la comunidad sino por decisión del gobierno el cual,
mediante resolución ministerial, ha definido sus fines, funciones, estructura y actividades, reservándose
con ello el derecho de decidir su legitimidad. En virtud de esto, hasta hace poco se le llamaba “Consejo
de Consulta del Consulado General del Perú en … …”. En la actualidad se le da la denominación más
realista de “Consejo de Consulta de la Comunidad Peruana en … …”.

Una segunda tergiversación es aquella que sostiene que el CdC es un órgano de ”fiscalización” del
consulado que es un término que tiene connotaciones muy formales (investigación, inspección,
intervención, etc.) y que, por ende, están reservadas a funcionarios públicos conocidos como
inspectores y se sujetan a normas y procedimientos rigurosos, con el fin de garantizar tanto los derechos
de los contribuyentes a que se realice una inspección eficaz como el del inspeccionado a un
procedimiento justo que respete su derecho a opinar, aclarar y a defenderse. Aceptar que el CdC es un
órgano fiscalizador, es convertir a sus miembros inspectores con atribuciones superiores incluso a las de
la Inspectoría de la Cancillería y a la Contraloría, y sin ningún tipo de garantía de respeto a los derechos
de los funcionarios consulares.

Esta confusión ha originado no pocos problemas pues mientras el Estado declara que ha creado a los
CdC para que efectúen sugerencias para mejorar los servicios consulares, algunas oficinas consulares –
como reacción lógica a los intentos fiscalizadores de algunos CdC- optaron al inicio por resistirse
inclusive a cualquier tipo de ejercicio de la facultad de control social difuso, aún sabiendo que este tipo
de control se ejerce con o sin su reconocimiento a través de los medios de prensa y el simple impulso de
opiniones y comentarios en la esfera de la opinión pública.

En suma, mientras el Estado concibe al CdC como un comité de apoyo, los miembros de éste tienden a
considerarse a sí mismos una organización de la sociedad civil con facultades control que van desde el
simple control social difuso a la fiscalización extrema.

140
J. Álvarez, J. Puente y J. Chávez

Otra tergiversación también bastante común es que el CdC tiene un estatus jurídico y privilegios que no
tienen las organizaciones formales de peruanos en el exterior, convirtiéndose en una entidad que, en
muchos casos, compite con las primeras, generando situaciones no deseadas para el buen desarrollo de
una cooperación eficaz entre el Consulado y la comunidad peruana organizada. Así, en los hechos el CdC
goza de una serie de prerrogativas que no tienen las organizaciones de peruanos, lo que ha ocasionado
que en innumerables casos las primeras acciones de CdC recién constituidos hayan sido exigir oficina,
secretaria y sueldo, utilizar tarjetas de presentación con el Gran Sello de la Nación y obtener
reconocimientos oficiales, mediante resolución ministeriales, por parte del Estado pretendiendo recibir
con ello derechos que las organizaciones formales no tienen, como la de utilizar la infraestructura de la
oficina consular para sus reuniones.

La encuesta “Percepciones de la comunidad peruana sobre los Consejos de Consulta”


El objetivo de esta encuesta fue conocer la percepción de los connacionales en la región acerca del
grado asociatividad y representatividad de los Consejos de Consulta. La población encuestada fue la
comunidad peruana en los Estados de Alabama, Carolina del Norte, Carolina de Sur, Georgia y
Tennessee, la cual, de acuerdo al Registro de Nacionales del Consulado (al 1 de junio de 2008), se estima
en 6,000.85 La muestra está constituida por 34 encuestas aplicadas y procesadas, la cual representa el
0.6 % de la población estimada. La encuesta se llevó a cabo directamente a través de correo electrónico
utilizando un formulario en línea y en el Consulado con un formulario de papel, entre el 1 y 15 de Junio
de 2008.

Los resultados fueron los siguientes:

Grado de asociatividad: Casi dos tercios (64.7 %) de la población encuestada no pertenece a


organización alguna, asociación, cámara, hermandad, etc.
Grado de conocimiento acerca del Consejo de Consulta: el 41.2 % dice saber lo que es el Consejo
de Consulta. Luego, en una pregunta posterior, se les pidió decir qué es el Consejo de Consulta,
dándoles a elegir entre varias opciones y estos fueron los resultados:

85
No obstante, los estimados de la población total arrojan entre 25,000 y 30,000 peruanos, entre adultos y
menores de edad.
Los paradigmas de la función consular: gestión organizacional, asistencia y protección

a.- Una dependencia u oficina del consulado 5.9


b.- Una asociación o comité de peruanos, independiente del consulado 17.7
c.- Un órgano fiscalizador del consulado 2.9
d.- Un grupo de peruanos que me representan ante el consulado 32.4
e.- Un grupo de peruanos que no me representan ante el consulado 35.3
f.- Un comité de un partido político 0.0
e.- No estoy seguro / No lo recuerdo 5.9

El 53 % piensa que el Consejo de Consulta es una organización o grupo de ciudadanos peruanos


independiente del Consulado y sin representatividad ante éste.

El 32.4 % piensa que el Consejo de Consulta es un grupo de ciudadanos que los representan, lo
que se contradice más adelante con el hecho de que el 88.2 % de los encuestados jamás ha
participado en una asamblea de nacionales para elegir a “sus” representantes ni tampoco ha
sido convocado por el Consejo de Consulta para conocer su opiniones sobre los problemas de la
comunidad en su región.

El 5.9 % piensa que es una dependencia u oficina del Consulado y el 2.9 % que és órgano
fiscalizador del mismo.

A la pregunta “¿cuáles son las funciones del Consejo de Consulta?, las respuestas fueron:

a.- Ayudar a los consulados a mejorar los trámites y servicios consulares 11.8
b.- Apoyar las actividades de los consulados a favor de la comunidad peruana en el exterior 52.9
c.- Ser intermediario entre yo y el consulado 5.9
d.- Fiscalizar al Consulado 2.9
e.- Hacer política 2.9
f.- Recaudar fondos para actividades de solidaridad 23.5
g.- No estoy seguro / No lo recuerdo 0.0

Es interesante notar que casi el tercio (64.7 %) de la población encuestada vinculas las actividades del
Consejo de Consulta a tareas que beneficien a la comunidad peruana, así como el hecho de que casi un
cuarto de los encuestados (23.5 %) creen que se dedican a recaudar fondos para actividades de
solidaridad, algo que, como se sabe, no está facultado para hacer.

142
J. Álvarez, J. Puente y J. Chávez

Finalmente, cabe subrayar el impacto que tiene en el grado de representatividad los resultados de las
dos últimas preguntas, ya antes mencionadas, en las que llama mucho la atención el hecho de que el
88.2 % de los encuestados no ha participado en la elección de “sus” representantes ni jamás ha sido
convocado por ellos, en lo cual creemos que juegan un papel muy importante las distancias sumadas a
la naturaleza centralizada del sistema de elección de los miembros del Consejo de Consulta.

Reflexiones sobre el sistema de elección de los miembros del Consejo de


Consulta
Uno de los problemas más serios del CdC es el sistema de elección de sus miembros, en la medida de
que éste favorece el centralismo, desconoce las organizaciones espontáneas de peruanos y diluye las
agendas sustantivas.

El sistema exige que se convoque a una gran asamblea de nacionales en donde, en un solo día y un solo
acto, se presentan los candidatos, se difunden sus planes de trabajo (si los tuviesen), se realizan las
elecciones y se anuncian los nombres de los ganadores. Esto, en la práctica, ha ocasionado que:

Sólo un número muy pequeño de peruanos participen en la Asamblea y en la elección


de los miembros del CdC;

Sean elegidos aquellos candidatos que sean capaces de llevar más amigos y conocidos a
la asamblea de nacionales;

Sean elegidos los candidatos que residen en la ciudad donde se realiza la asamblea de
nacionales y, por lo tanto, que todos los consejeros se concentren en una sola área
geográfica;

Se desconozca el hecho de que los peruanos están distribuidos en diferentes áreas


geográficas; y

Se descuide los intereses y problemas de los peruanos de otras áreas geográficas.


Los paradigmas de la función consular: gestión organizacional, asistencia y protección

El sistema de elección desconoce con ello un principio básico de la gestión pública moderna que es
acercar a la administración pública al usuario.

Pero ese no es el único problema, pues la centralización y alejamiento del ciudadano que provoca el
sistema de elección del CdC, ocasiona también que, una vez elegidos, los consejeros carezcan de una
agenda sustantiva que interprete y acoja los verdaderos problemas y necesidades de las diferentes
comunidades de peruanos, de acuerdo a su distribución geográfica.

Como consecuencia final, se corre el riesgo de que el CdC quede paralizado, que se llene el vacío con
una agenda poco importante o agendas personales que, como ha ocurrido en varios casos, derivan en
luchas de poder interinas o con el consulado.

Frente a este problema, algunos consulados peruanos tuvieron que desarrollar soluciones imaginativas.
Así, por ejemplo, el Consulado General del Perú en Atlanta optó por promover -en su circunscripción de
600 mil kilómetros cuadrados- la formación de un CdC descentralizado, con el propósito de “acercar la
administración pública al ciudadano”. De esta manera, los representantes de las comunidades en los
Estados que no son Georgia pueden aportar el conocimiento que tienen acerca de su área geográfica y
de los problemas y necesidades de la comunidad peruana local, así como facilitar las redes de contacto y
apoyo material concreto para la realización de consulados móviles, asistencia humanitaria,
simplificación de trámites e inclusive, por ejemplo, iniciar conjuntamente planes piloto de simplificación
de trámites a distancia como el denominado “Programa de notarios locales para la simplificación de
trámites consulares a distancia”, sobre el cual ya hemos hablado.

Junto con todo esto, la estrategia del CdC descentralizado ha procurado fomentar la cultura del mérito
entre los potenciales candidatos, con el fin de estimular a que los que se presenten sean ciudadanos
peruanos con espíritu y experiencia de servicio comunitario. Para ello, en los documentos de
convocatoria se pide a los candidatos que presenten sus hojas de vida con información acerca de su
trayectoria en actividades de servicio comunitario en áreas como asistencia humanitaria, asistencia
legal, educación, cultura, empleo, vivienda, familia, salud, migración, y cualquier otra información que el
candidato considerase relevante.

144
J. Álvarez, J. Puente y J. Chávez

El Consejo de Consulta visto por los Consejos de Consulta


En setiembre de 2006, en ocasión de la II Convención Internacional de Consejos de Consulta en
Barcelona, España, se creó el denominado “Proyecto Mundial: Consejo de Consulta.Com”, con el
propósito de contar con una plataforma común de trabajo que permita enfrentar su problemática actual
y dotar a los CdC de un medio eficaz, autónomo y gratuito que les permita difundir dentro de las
respectivas circunscripciones consulares como a nivel mundial la labor que realizan y lograr
consiguientemente la adhesión y participación de la comunidad peruana.

Pero, ¿cuál es, de acuerdo a los propios Consejos de Consulta, esa problemática?

Fundamentalmente, falta de representatividad, poca credibilidad, desconocimiento de su papel en el


seno de las comunidades peruanas y carencia de fondos. Dicho por ellos mismos:

“Transcurridos cuatro años desde su creación por el Ministerio de Relaciones


Exteriores y en el curso de la experiencia formativa, los Consejos de Consulta, en
adelante ConseCon, enfrentamos una problemática común cuyas principales
aristas identificamos como:

El escaso conocimiento al interior de las comunidades peruanas en el


exterior de la existencia de los Consejos de Consulta y de los fines de su
creación y autonomía.

La poca credibilidad como cuestionada representatividad, toda vez que


en la mayoría de los casos se les identifican como entidades que
defienden los intereses de las oficinas consulares y no de las
comunidades que representan.
Los paradigmas de la función consular: gestión organizacional, asistencia y protección

La carencia de fondos que permita entre otros difundir la labor que


realizan e impulsar la participación de la comunidad en la solución de la
problemática que la aqueja.” 86

A la fecha, se han realizado tres convenciones internacionales y se prepara la cuarta para setiembre de
2008 en Managua, Nicaragua. En todas ellas, se ha concluido en documentos con sugerencias e
iniciativas:

“…encaminadas a coadyuvar en la identificación de la problemática


común que enfrentan las diferentes colonias peruanas en el exterior,
tanto en el ámbito de los servicios consulares de sus respectivas
jurisdicciones como en torno a la protección de los derechos de los
connacionales, responsabilidades que le atañen al Gobierno Central en
su relación con estas comunidades.” 87

Esto último es plausible, fácil de comprobar y convierte a dichas convenciones internacionales en foros
internacionales de ciudadanos que, además de producir iniciativas, actúan como espacios de proyección
de agendas públicas electorales y de popularidad y como termómetro inexorable de la labor de la
Cancillería con respecto a las comunidades peruanas en el exterior, canalizando propuestas de políticas
en el ámbito de los servicios consulares, protección de los connacionales, iniciativas que beneficien a la
comunidad peruana en las circunscripciones consulares.

Pero, lo anterior está referido a las Convenciones y no a los consejos de consulta individualmente
considerados, pues para estos el problema sigue siendo su naturaleza jurídica incierta y su sistema de
elección que le ocasiona falta de representatividad, poca credibilidad e incapacidad legal para obtener
fondos.

86
Fuente: Página web Consejos de Consulta de las Comunidades Peruanas en el Exterior”:
http://www.consejodeconsulta.com/consecon/modules.php?name=Content&pa=showpage&pid=27
87
Fuente: Página web Consejos de Consulta de las Comunidades Peruanas en el Exterior”:
http://www.consejodeconsulta.com/consecon/modules.php?name=Content&pa=showpage&pid=26

146
J. Álvarez, J. Puente y J. Chávez

5.3. El Foro de presidentes de las organizaciones peruanas: ¿Consejos de


Consulta u organizaciones espontáneas?

La Cancillería peruana, buscando mejorar la estrategia de canalización de la participación ciudadana y


vinculación de consulado con la comunidad peruana organizada creó un nuevo mecanismo llamado
“Foros de Presidentes de las organizaciones peruanas” partiendo de la idea de que los connacionales
tienen la capacidad de organizarse espontáneamente y mantener un vínculo de colaboración recíproca
con los funcionarios consulares.

Los citados foros se realizan una vez al año y están concebidos un espacio de diálogo directo entre el
consulado y los líderes de la comunidad organizada con el propósito elaborar y trabajar en una agenda
coordinada por el cónsul sobre temas puntuales relativos a programas de apoyo e imagen de dicha
comunidad.

A través de dicho espacio de diálogo (los foros) se espera desarrollar mejores mecanismos de
coordinación con las diversas asociaciones de carácter regional y canalizar los programas que fomentan
la re-vinculación de los connacionales en el exterior con sus localidades de origen, a través de proyectos
específicos.

Nuestra opinión es que la iniciativa es muy saludable y acertada en la medida que provoca que el
consulado mantenga una vinculación más cercana y real con la comunidad peruana organizada
espontáneamente, es decir, aquella que tiene una agenda, que está constituida legalmente en el
sistema jurídico local y que está sujeta mecanismos de rendición de cuentas ante las autoridades locales
y comunidades cuyos problemas y necesidades pretenden trasladar al consulado en el referido espacio
de diálogo.

Tratándose de la utilidad que se espera tengan los foros en los programas de re-vinculación de los
connacionales en el exterior con sus localidades de origen, creemos que el Estado debería estudiar la
experiencia mexicana de los “Consejos Consultivos” y, si es posible, adoptar ciertas tácticas como
incorporar al mecanismo, en calidad observadores, a representantes de las diferentes regiones en su
Los paradigmas de la función consular: gestión organizacional, asistencia y protección

territorio, con el propósito de conocer de cerca cuáles son las estrategias espontáneas de re-vinculación
entre ambas partes.

Sería muy saludable que establecimiento de las bases de esta iniciativa prevea el sentar en una mesa de
diálogo a las partes que se desea re-vincular (Connacionales en el exterior – Localidades de origen). Con
esto se fomentaría la formulación de políticas más realistas y se evitaría el exceso de tutela estatal que
termine sofocando las iniciativas espontáneas (regionales, comunitarias y privadas) de re-vinculación.
Estas existen y deberían ser tomadas en cuenta. En el caso peruano tenemos, por ejemplo, el proyecto
Junín Global. Lanzado en el primer semestre de 2007, Junín Global es un programa modelo orientado a
incorporar a los y las emigrantes de la región central residentes en el extranjero a los procesos de
desarrollo regional y local, bajo el liderazgo del Gobierno Regional de Junín. Sobre la base del
convencimiento de que los emigrados constituyen un valioso capital social regional y local que requiere
ser valorado, el proyecto Junín Global busca promover flujos de inversión (recursos propios y de
terceros), mercados para productos regionales, aportes solidarios para el desarrollo (propios y de
terceros) y otras opciones para la inversión productiva de remesas.88

El caso de la circunscripción del Consulado General del Perú en Atlanta


Como ejemplo y experiencia, podemos decir que en la circunscripción del Consulado General del Perú
en Atlanta, la representatividad, la credibilidad, la popularidad, los fondos y las agendas las tienen las
organizaciones espontáneas de connacionales y no el Consejo de Consulta. Más aún, de los siete
consejeros que conformaron el CdC 2007-2008, seis eran miembros de las juntas directivas de
organizaciones espontáneas de peruanos en sus lugares de residencia.

En virtud de ello, el viernes 7 de diciembre de 2007, se realizó en el local del Consulado General del Perú
en Atlanta el 1er Foro de Presidentes de Organizaciones Peruanas de los Estados de Alabama, Carolina
del Norte, Carolina del Sur, Georgia y Tennessee y miembros del Consejo de Consulta. El evento reunió a
seis de los consejeros y a los directivos de nueve (9) organizaciones de peruanos formalmente
constituidas o en vías de constituirse.

88
Instituto de Migración y Desarrollo en la Región Andina (INMIGRA) y Gobierno Regional de Junín. Programa
Junín Global: vinculando Junín al Mundo. Fuente:
http://www.regionjunin.gob.pe/frames/transversales/JUNINGLOBAL/Proyecto%20Junin%20Global.pdf. Huancayo.
Fecha de consulta: 3 de agosto de 2007.

148
J. Álvarez, J. Puente y J. Chávez

El Foro fue una excelente oportunidad no sólo para que el Consejo de Consulta y otras organizaciones de
peruanos explorasen una agenda coordinada con el Consulado, sobre temas puntuales relativos a
programas de imagen y apoyo a la comunidad peruana, sino también para que dichas organizaciones,
especialmente las recientemente creadas, pudiesen compartir y robustecerse con ideas y experiencias
de otras organizaciones con mayor experiencia y, de esa manera, enriquecer su agenda con miras a su
posible participación en la XIV Convención de la Asociación de Instituciones Peruanas en los Estados
Unidos y Canadá (AIPEUC) – www.aipeuc-usa.com – que se realizó en Atlanta entre el 23 y 26 de mayo
de 2008.

La agenda abarcó temas relativos a las herramientas de gestión consular y las organizaciones de
peruanos, programas de re-vinculación productiva con el Perú, promoción del vínculo nacional y la
cultura peruana, ayuda humanitaria organizada y efectiva en caso de desastres en el territorio peruano,
agendas locales de las organizaciones de peruanos y la XIV Convención de la Asociación de Instituciones
Peruanas en los Estados Unidos y Canadá (AIPEUC).

En suma, el Foro concluyó con varios resultados muy positivos:

a) la convicción y compromiso de que las agendas de las organizaciones debían siempre estar
formadas por dos grandes temas: mejorar la calidad de vida del inmigrante peruano y calidad de
vida de ciertos sectores de la población peruana en el Perú;

b) una mayor empatía de las organizaciones con el consulado y, por ende, con la convicción de que
apoyarlo es apoyar a la comunidad de peruanos;

c) un gran número de ideas, sugerencia e iniciativas que fueron especialmente por las
organizaciones más jóvenes para enriquecer sus agendas; y

d) una convicción casi generalizada de la importancia que tiene proyectar las agendas más allá del
ámbito local, integrándose a federaciones de asociaciones con mayor experiencia de cabildeo
como, por ejemplo, la AIPEUC. A este respecto, es preciso subrayar que luego de la realización
Los paradigmas de la función consular: gestión organizacional, asistencia y protección

de la XXIV Convención Anual de la AIPEUC en Atlanta de 23 al 26 de mayo de 2008, existe la


posibilidad de que se formen dos capítulos de dicha federación en el Estado de Georgia.

5.4. La experiencia mexicana: el Consejo Consultivo del Instituto de Mexicanos


en el Exterior (IME)

En agosto de 2002, el Presidente Vicente Fox dio a conocer la creación de una nueva estrategia
institucional enfocada a defender los intereses y mejorar la calidad de vida de los mexicanos en el
exterior. Esta nueva estrategia, que buscaba incorporar el punto de vista de los emigrantes en las
políticas públicas destinadas a esa población, fue concebida en base a tres grandes pilares:

a) El Consejo Nacional para las Comunidades Mexicanas en el Exterior (CNCME), encabezado por el
Presidente de la República;

b) El Instituto de los Mexicanos en el Exterior (IME), que es un órgano desconcentrado de la


Secretaría de Relaciones Exteriores (SRE); y

c) El Consejo Consultivo del Instituto de los Mexicanos en el Exterior (CCIME), integrado por líderes
mexicanos y de origen mexicano radicados en Estados Unidos y Canadá, electos por sus
comunidades.

El CCIME ha sido concebido como un órgano colegiado plural y apartidista, cuyo propósito es coadyuvar
al IME en la promoción de estrategias, la integración de programas y la articulación de acciones
tendientes a elevar el nivel de vida de las comunidades mexicanas en el exterior. Así, la principal tarea
del CCIME es asesorar y formular recomendaciones para el diseño, promoción y mejora de las políticas
de atención a los mexicanos en el exterior, mismas que son canalizadas por el IME a las diversas
dependencias gubernamentales que trabajan en favor de los compatriotas que viven más allá de
nuestras fronteras. Estas recomendaciones se emiten dos veces al año durante las reuniones ordinarias
del CCIME.

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J. Álvarez, J. Puente y J. Chávez

Para optimizar sus trabajos, el CCIME se encuentra estructurado en 6 comisiones (asuntos Económicos y
de Negocios; Educativos; Fronterizos; Legales; Políticos y Salud), que realizan, al menos, una sesión
ordinaria cada semestre.

El Consejo Consultivo no es una dependencia gubernamental y su membrecía es de carácter honoraria.


Por ello, los miembros del CCIME no reciben remuneración alguna por su participación y se dividen en
dos tipos de consejeros:

a) Los consejeros por circunscripción consular, que son los miembros del Consejo Consultivo
electos por las comunidades de una jurisdicción consular en particular. Estos Consejeros
representan a la población mexicana y de origen mexicano que reside en la circunscripción en la
que fueron elegidos.

b) Los consejeros seleccionados por méritos y trayectoria, que son los miembros del Consejo
Consultivo que son electos por el Pleno durante la Reunión Ordinaria del CCIME y su elección se
basa en su competencia y experiencia previa en alguno de los temas prioritarios para el CCIME.

Las elecciones se llevan a cabo de manera descentralizada en las circunscripciones consulares


respectivas y son dirigidas por un comité electoral general y los comités electorales locales y es muy
común encontrar numerosas publicaciones en internet mediante las cuales los candidatos al CCIME
difunden sus hojas de vida y trayectoria de servicio comunitario compitiendo para los 115 asientos. Y así,
de los 115 consejeros que forman parte del CCIME, 100 son electos por Circunscripción Consular y 15
seleccionados por Méritos y Trayectoria. Así, a la circunscripción consular de Atlanta, le corresponden 2
consejeros. La duración en el cargo es por 3 años y se reúne dos veces al año durante 3 días cada vez
para discutir una agenda basada en los temas prioritarios.

Los consejeros de las diferentes regiones, a su vez, también se reúnen varias veces al año, ocasiones en
las cuales definen las agendas regionales que llevarán a las asambleas anuales en donde se analizan los
temas por comisiones y se invita a conferencistas expertos en los temas de interés.

Finalmente, las recomendaciones del CCIME son presentadas al gobierno mexicano para que evalúe y,
de ser el caso, proceda a su implementación.
Los paradigmas de la función consular: gestión organizacional, asistencia y protección

Una entrevista con el Coordinador de la oficina en Atlanta del Instituto de Mexicanos en el Exterior,
Alberto Díaz González, reveló algunos detalles importantes del proceso de implementación del CCIME
que resumimos a continuación.

El CCIME se inició el 2003 y, en su etapa inicial, incluyó a observadores representantes de todos los
Estados de México, a fin de fortalecer los vínculos entre las comunidades mexicanas en el exterior y sus
lugares de origen y, a la vez, promover los proyectos de re-vinculación productiva. Esto, señala Díaz
González, contribuyó muchísimo al enriquecimiento del proceso.

Desde el inicio, subraya el funcionario mexicano, se tuvo que aprender a negociar con líderes
comunitarios con diferentes agendas, muchas de ellas con fines proselitistas o de intereses personales
excluyentes. Se tuvo también que enfrentar la desconfianza de los líderes comunitarios frente a las
iniciativas gubernamentales y los proyectos regionales, así como los cuestionamientos al mismo cónsul,
tales como “elige a sus propios consejeros”.

Díaz González concluye subrayando que, luego de tres años de iniciado el proceso, se ha logrado una
mecánica de participación con orden y, lo más importante, los líderes comunitarios han desarrollado un
sentido de pertenencia este nuevo proceso que es a todas luces saludable y se convierte en el motor del
mismo proceso.

Desde nuestro punto de vista, la experiencia mexicana no sólo es muy rica e invita al aprendizaje sino
que, a diferencia del proceso de los consejos de consulta peruanos, se acerca más al paradigma en que
se basa la gestión pública democrática. Para aquellos que deseen conocer más a fondo este proceso,
existe abundante información en la página web oficial del IME, http://www.ime.gob.mx/

A diferencia de la naturaleza centralista del Consejo de Consulta de las Comunidades Peruanas en el


exterior, creemos que lo más rescatable del Consejo Consultivo del Instituto de los Mexicanos en el
Exterior es vocación descentralizadora, lo que facilita el flujo de iniciativas y propuestas de políticas
desde la base misma de la comunidad mexicana y en foros regionales y nacionales que se realizan varias
veces al año.

152
J. Álvarez, J. Puente y J. Chávez

Anexo 1:
Cuadro resumen de “Capítulo 2: Función consular y gestión organizacional: los
paradigmas y las herramientas de gestión”
PARADIGMA ESTRUCTURAS ESTILO DE HERRAMIENTAS INDICADORES CONTROL DIFUSO PARTICIPACIÓN
DE COMUNICACIÓN DE GESTIÓN DE ADMINISTRATIVO CIUDADANA Y
COORDINACIÓN DESEMPEÑO CONTROL
INTERNAS SOCIAL DIFUSO
Cónsul- Altamente Cerrado. Poca Tradicionales, Grado de Obsecuente. Paternalista. La
Prefecto- jerárquicas, información. poco autoridad Obedece y da sociedad civil
Patrón mecánicas, Alto grado de imaginativas, órdenes sin no existe o es
autoritarias. secretismo. Se Basadas en importar la sólo teoría, y no
Desarrolla utilizan listas de rígidos procesos legalidad y debe opinar en
relaciones muy requisitos mecánicos y racionalidad de asuntos del
formales y mínimos y un burocráticos y las mismas consulado,
paternalistas al lenguaje destinadas a pues para eso
interior del complejo y muy materializar el está el Cónsul
centro de retórico. Actitud ejercicio de la que es “la
trabajo. defensiva y autoridad. Busca “autoridad”.
frente al adecuarse a los
conflicto, recursos, las
impone la funciones y las
autoridad. normas
existentes.
Cónsul- Jerárquicas y Semi-abierto. Se Incorporan la Nivel de Utilitaria. Muestra Utilitaria.
Recaudador- utilitarias. da sólo la gestión por recaudación apertura a las Reconoce la
Jefe información que resultados pero Número de ideas existencia de la
es necesaria. Se atadas a los actuaciones discordantes de sociedad civil,
privilegia un recursos y consulares sus subalternos pero pretende
lenguaje técnico enfocándolas en pero prefiere no controlarla y
y utilitario. la recaudación contradecir a sus delimitarla.
Mejora antes que en el superiores. Espera que
capacidad para servicio público. Resistencia a dar aporte ideas
manejar el feedback claro y para mejorar el
conflicto pero oportuno a sus ejercicio de la
Los paradigmas de la función consular: gestión organizacional, asistencia y protección

poca superiores función


capitalización de jerárquicos. consular, pero
éste, salvo que rechaza los
afecte la diagnósticos
recaudación. que ella haga
sobre su
desempeño. No
acepta la idea
del control
social difuso.
Cónsul- Profesionales y Abierto e Imaginativas. Valor público Enriquecedora. Positiva.
Servidor- jerárquicas sólo interactivo. Incorporan la transferido a Abierto a dar y Reconoce la
Líder en términos Información gestión por la comunidad, recibir feedback existencia de la
funcionales y abundante en resultados cualitativo o claro, honesto y sociedad civil y
para efectos de lenguaje simple enfocada y la cuantitativo. oportuno, a las acepta el
toma de y accesible, gestión Grado de ideas control social
decisiones. enfocada documental ahorro de la discordantes de difuso. Se
facilitar y electrónica. Se comunidad de todos y dispuesto organiza para, a
simplificar el enfoca hacia la connacionales. a advertir a sus través de las
trámite. Utiliza idea de servicio superiores acerca organizaciones
guías público y adecúa de la legalidad y sociales,
orientadoras en los recursos, racionalidad de acercar la
lugar de listas de sistemas de sus decisiones. administración
requisitos. Alta gestión y pública al
capacidad para estructura de ciudadano, allí
manejar y responsabilidades donde éste
capitalizar a resultados reside,
conflictos. estratégicos respetando las
precisos y estrategias
definidos. espontáneas de
re-vinculación.

154
J. Álvarez, J. Puente y J. Chávez

ANEXO 2:
GUÍA PARA ELABORAR “ESTUDIOS DE CASOS DE MEJORA Y MODERNIZACIÓN DE
LA GESTIÓN CONSULAR”

Por: Julio Álvarez Sabogal

Desde la aprobación del Reglamento Consular vigente, el 5/10/2005, e inclusive antes, han sido varias
las misiones consulares que se han adecuado al nuevo paradigma del cónsul-servidor público, para lo
cual han concebido, diseñado y puesto en práctica ingeniosos procesos de mejora y modernización de
gestión pública, de los cuales es posible rescatar valiosas lecciones.

Ningunas de estas experiencias, sin embargo, ha sido registrada, impidiéndose con ello una
sistematización de las mismas que pueda, en algún momento, servir como material de investigación
académica y, con el tiempo y mayor reflexión, en la elaboración de teoría en el ámbito de la gestión
consular.

El proyecto, por lo tanto, busca cubrir esta carencia:

Creando, en primer lugar, una herramienta (Guía para estudios de caso) que permita registrar y
sistematizar las experiencias de mejora y modernización de los servicios que se han dado
diversas oficinas consulares del Perú en el exterior; y

Recopilando diversos estudios de caso elaborados por los funcionarios que dirigieron y
participaron en dichos proceso de mejora y modernización.

Primero, definir exactamente el hecho o situación crítica que condujo al proceso de modernización
de la gestión consular en su misión

Segundo, describir el hecho, conjunto de hechos o situación que condujo a la convicción de la

necesidad de un cambio urgente, la visión predominante en el estilo de gestión de la oficina consular, el


papel del conjunto de actores involucrados (funcionarios, empleados, Cancillería, público), así como los
Los paradigmas de la función consular: gestión organizacional, asistencia y protección

hechos que demuestren el grado de satisfacción/insatisfacción del ciudadano, usuario o contribuyente y


el grado de paternalismo en la relación consulado-ciudadano peruano y viceversa.

Tercero, elaborar la propuesta o las propuestas de modernización de gestión consular que se

plantearon.

Cuarto, describir la propuesta elegida, poniendo énfasis en los siguientes puntos:

Las razones por las que se adoptó la propuesta de modernización que finalmente se
implementó.

¿Cuál era la percepción del ciudadano, usuario o contribuyente acerca de los servicios
consulares antes del proceso de modernización? Se trata de obtener una explicación situacional,
por lo tanto, haga un gran esfuerzo ponerse en el lugar del usuario.

¿Existía en el ciudadano, usuario o contribuyente la convicción o expectativa por un cambio?

¿Contó con apoyo político (decisiones) de las altas esferas de decisión en su institución? ¿Hasta
qué punto? ¿Qué tan determinante fue el apoyo político? ¿Cómo lo logró?

¿Contaba con algún instrumento de política pública concreto y científico, programa o plan de
reforma institucional o académico no institucional? ¿Siguió el modelo o modelos de alguna otra
oficina consular? ¿contó con el apoyo de algún consultor en gestión pública?

¿Cuál era el grado de viabilidad financiera o presupuestal? ¿Contó con recursos asignados por la
Cancillería? ¿O debió ingeniar otras formas de financiamiento? ¿Hasta qué punto el apoyo
político contenido en los planes oficiales de reforma y mejora se tradujo en recursos asignados?

¿Contaba usted con el capital humano adecuado para realizar el cambio? ¿Tuvo que cambiar o
entrenar previamente a su personal? ¿Hasta qué punto contó con apoyo político?

156
J. Álvarez, J. Puente y J. Chávez

¿Cuál era el grado de viabilidad legal? ¿se encontró con alguna norma escrita o no escrita que
impidiera o dificultara la puesta en práctica de su propuesta? Si así fue, ¿cómo resolvió este
problema?

Quinto, describir cómo se implementó la propuesta elegida, es decir, describir la puesta en práctica
de la propuesta, señalando el impacto que fueron teniendo en los actores involucrados (empleados,
cónsules, público usuario, etc.), sus reacciones iniciales, grado de compromiso y/o identificación de
estos con el nuevo estilo de gestión y rapidez del proceso de adaptación.

Sexto, describir los resultados y el desenlace, esto es, los logros alcanzados utilizando indicadores
cuantitativos y cualitativos, como por ejemplo:

Cuantitativos: # de actuaciones, tiempo de espera, horas dejadas de trabajar, dinero ahorrado


por la comunidad en salarios, estacionamiento, alojamiento, combustible, distancia de viaje,
recaudación, etc.); y

Cualitativos: mejora del estilo de comunicación, capacidad para manejar el conflicto, grado de
cooperación del usuario, grado de responsabilización del usuario, calidad de la información en
ambas vías (consulado-usuario-consulado) y su impacto en el estado de ánimo o ámbito
subjetivo del usuario y el empleado consular.

Si es posible, puede añadir cuadros, encuestas de satisfacción y fotografías que grafiquen los resultados
e impacto obtenidos.
Los paradigmas de la función consular: gestión organizacional, asistencia y protección

BIBLIOGRAFÍA

CAPÍTULOS 1 Y 3

Antokoletz, Daniel. “Tratado Teórico y Práctico de Derecho Diplomático y Consular, Ideas, Buenos Aires,
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Torroba Sacristán, José. “Derecho Consular-Guía Práctica de los Consulados en España”, Madrid, 1993.
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Vilariño Pintos, Eduardo. “Curso de Derecho Diplomático y Consular”: parte general y textos
codificados. Madrid: Tecnos, 1987.
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compilación de normas compiladas por el Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto y otros organismos
oficiales referidos al servicio consular argentino. Buenos Aires: Consejo Argentino para las Relaciones
Internacionales, 1984.

Documentos
1.- Convención de Viena sobre Relaciones Consulares
2.- Reglamento Consular del Perú

158
J. Álvarez, J. Puente y J. Chávez

Entrevistas
Embajador Córdoba Moyano. Director General de Asuntos Consulares del Ministerio de
Relaciones Internacionales, Comercio y Culto de la República Argentina.
Cónsul General del México en Argentina. Consejera Judith Arrieta.
Cónsul General del Uruguay en Argentina: Consejera Roxana.
Consejero Carlos R. Rubio Reyna: Director de Migraciones Internacionales.

CAPÍTULOS 2, 4 Y 5

Alvarez Sabogal, Julio. La política exterior de Fujimori: Del autonomismo político y el aislamiento
económico a la hiper-dependencia económica y el aislamiento político (1990-2000). Capítulo III: La
modernización autoritaria de la Cancillería peruana. pp. 66-70. Fuente:
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en la Cuenca del Pacífico. Memoria de la Academia Diplomática del Perú, 1991. Lima.
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En Losada I Marrodan, C. (editor) ¿De burócratas a gerentes? Las ciencias de la gestión aplicadas a la
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|2. Fecha de última consulta: 22 de Junio de 2007.
Mintzberg, Henry. Diseño de Organizaciones Eficientes, Ateneo, Buenos Aires.
Los paradigmas de la función consular: gestión organizacional, asistencia y protección

Moore, Mark H. Gestión estratégica y creación de valor en el sector público. Piados, Buenos Aires. 1999.

Documentos
1.- Convención de Viena sobre Relaciones Consulares
2.- Reglamento Consular del Perú
3.- La política de reforma consular, de protección, asistencia y promoción de las comunidades peruanas
en el exterior.

160
J. Álvarez, J. Puente y J. Chávez

LOS AUTORES 89

Álvarez Sabogal, Julio (1963-). Nació en Lima, Perú. Pasó los primeros
dieciséis años de su vida en Chimbote, Ancash. Abogado (Universidad de San
Martín de Porres), Licenciado en Relaciones Internacionales y Diplomático de
carrera (Academia Diplomática del Perú) y Magíster en Ciencia Política por la
Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP). Primer Secretario en el Servicio
Diplomático de la República del Perú. Ha escrito diversas monografías, ensayos y
artículos sobre política exterior, algunos de los cuales han sido publicados en la Revista Política
Internacional de la Academia Diplomática del Perú y revistas online de diversos países. Es autor del libro
“La política exterior de Fujimori: del autonomismo político y el aislamiento económico al globalismo
económico y el aislamiento político (1990-2000)”, aún no publicado. Ha trabajado en las embajadas
peruanas en Bolivia e India. Ha sido Coordinador de la Dirección General de Asuntos Jurídicos, Jefe de la
Carpeta China e India en el Ministerio de Relaciones Exteriores y Subdirector de Planes y Programas de
la Academia Diplomática del Perú. En la actualidad, se desempeña como Cónsul Adscrito del Consulado
General del Perú en Atlanta.

Chávez Gonzales, José Luis (1975- ). Nació en Arequipa, Perú.


Bachiller en Derecho por la Universidad Nacional de San Agustín Arequipa.
Primer Secretario en el Servicio Diplomático de la República del Perú y
Magister en Diplomacia por la Academia Diplomática del Perú. Cursó la
Maestría en Relaciones Internacionales con mención en Organismos
Internacionales en la Universidad de Buenos Aires 2004-2005. Cursó el
Doctorado en Relaciones Internacionales en la Universidad de el Salvador, Buenos Aires Argentina y se
encuentra estudiando la Maestría en Diplomacia y Relaciones Internacionales, con mención en
Migraciones y Colectividades Peruanas en el Exterior, que dicta la Academia Diplomática del Perú.
Trabajó en la Dirección General de Asuntos Consulares del Ministerio de Relaciones Exteriores del Perú y
cumplió funciones como Cónsul Adscrito al Consulado General del Perú en Buenos Aires, Argentina. En

89
En orden alfabético.
Los paradigmas de la función consular: gestión organizacional, asistencia y protección

la actualidad, labora en la Dirección Nacional de Soberanía y Límites-Soberanía Marítima- del Ministerio


de Relaciones Exteriores.

Puente Luna, Jorge (1955-2007).- Ministro en el Servicio

Diplomático del Perú, nació el 3 de setiembre de 1955 en Lima, Perú.


Terminados sus estudios escolares, estudió Economía y Derecho en la
Universidad Nacional de Los Andes, Bolivia, y la Universidad Nacional Mayor
de San Marcos (Lima, Perú), así como Relaciones Internacionales y
Diplomacia en la Academia Diplomática del Perú (1976-1978). En el
transcurso de su vida profesional, seguiría estudios de especialización y
postgrado en asuntos internacionales, inteligencia estratégica y ciencia política, en diferentes países.
Como diplomático profesional, sirvió a su país en países como Finlandia, Nueva Zelanda, Guatemala y
Venezuela. En el Ministerio de Relaciones Exteriores, ocupó diversos cargos, entre los más importantes,
Director de Control de Drogas y Desarrollo Alternativo, Presidente Ejecutivo del Comité Peruano de
Cooperación Económica (PERUPEC), Director de Foros Asia-Pacífico, Alto Funcionario de (SOM) del Foro
para Asuntos de Asia Oriental y América Latina (FEALAC) y Director de la Oficina Descentralizada del
Ministerio de RREE en Iquitos. En Agosto de 2005 asumió la enorme responsabilidad de abrir y poner en
funcionamiento el Consulado General del Perú en Atlanta. Al cabo de dos años de labores, la Asociación
de Instituciones Peruanas en los EEUU y Canadá (AIPEUC) declaró públicamente que su Consulado era
una institución del siglo 21 y que los servicios y facilidades que prestaba a los peruanos eran dignos de
elogio. Casado con la Sra. Erika Frantzen Schuler, tuvieron cinco hijos, quienes lo acompañaron a lo largo
de toda su vida diplomática.

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