ESTUDOS E ANLISES DE CONJUNTURA

N 7, JUNHO DE 2012

A GUERRA NA INTERNET E A FRATURA DE UM CONSENSO: A AGENDA NORTE-AMERICANA PARA ENFORCEMENT DE DIREITOS DE PROPRIEDADE INTELECTUAL
HENRIQUE ZEFERINO DE MENEZES

ESTUDOS E ANLISES DE CONJUNTURA

OBSERVATRIO POLTICO DOS ESTADOS UNIDOS INSTITUTO NACIONAL DE CINCIA E TECNOLOGIA PARA ESTUDOS SOBRE OS ESTADOS UNIDOS INCT-INEU

N 7, JUNHO DE 2012

A GUERRA NA INTERNET E A FRATURA DE UM CONSENSO: A AGENDA NORTE-AMERICANA PARA ENFORCEMENT DE DIREITOS DE PROPRIEDADE INTELECTUAL
HENRIQUE ZEFERINO DE MENEZES PROFESSOR DO DEPARTAMENTO DE RELAES INTERNACIONAIS DA UNIVERSIDADE FEDERAL DA PARABA (UFPB); PESQUISADOR DO INSTITUTO NACIONAL DE CINCIA E TECNOLOGIA PARA ESTUDOS SOBRE OS ESTADOS UNIDOS (INCT-INEU).

A GUERRA NA INTERNET E A FRATURA DE UM CONSENSO: A AGENDA NORTE-AMERICANA PARA ENFORCEMENT DE DIREITOS DE PROPRIEDADE INTELECTUAL
Henrique Zeferino de Menezes1

Dois projetos de lei que tramitaram rapidamente no Congresso norteamericano em 2011, embora atualmente estacionados, tm causado grande repercusso internacional. So eles o Preventing Real Online Threats to Economic Creativity and Theft of Intellectual Property Act (S. 968) e o Stop Online Piracy Act (H.R. 3261). Mais conhecidos por seus acrnimos, PIPA e SOPA, ambos se popularizaram nas redes sociais e na mdia em geral nos ltimos meses. As propostas tratam de matria parecida e extremamente controversa: o combate pirataria de conhecimento protegido por copyright e falsificao de marcas praticadas atravs da Internet e facilitadas pelos chamados rogue websites localizados fora dos Estados Unidos (EUA). De forma geral, os dois projetos tm como objetivo aumentar a capacidade de fiscalizao e de ao efetiva do governo norte-americano, e dos prprios detentores de direitos 2 de propriedade intelectual , no combate, atravs de ao legal, da co3 mercializao desses bens falsificados ou cpias ilegais . Nesse sentido, tm como alvo privilegiado de ao justamente aqueles sites que comercializam, permitem ou facilitam a comercializao ilegal de produtos pro4 tegidos por direitos de propriedade intelectual . Atravs da leitura dos textos legais que foram introduzidos no Congresso norte-americano, e das anlises e discusses que os repercutiram internacionalmente, pode-se dizer que a caracterstica fundamental e definidora desses projetos seria o aumento do poder concedido a detentores de direitos privados de intervir juridicamente sobre as aes de outras empresas privadas e websites em geral. Ou seja, concede-se ampla dis1

Agradeo os comentrio e sugestes de Solange Reis, Sebastio Velasco e Cruz, Reginaldo Moraes e Thiago Lima. 2 Nesse caso, o querelante qualificado a mover uma ao (qualifying plaintiff) se refere (A) o Procurador-Geral dos Estados Unidos; ou (B) algum detentor de direito de propriedade intelectual, ou algum autorizado a aplicar tal direito, prejudicado por atividades de sites dedicados a infraes na Internet. (Excerto retirado do texto da legislao PIPA) 3 Especificamente dentro desse espectro, no apenas a comercializao de bens pirateados, mas tambm a distribuio e a comercializao de tecnologias utilizadas para burlar sistemas de proteo reproduo de conhecimento protegido violations regarding circumvention of technological measures (US. Code 17/1201) 4 Os direitos de propriedade intelectual podem ser divididos, grosso modo, em dois grandes grupos. A propriedade industrial, que engloba as patentes, marcas, indicaes geogrficas, desenhos industriais; e os direitos de autor (copyright) e direitos conexos. Alm desses, esto previstos nas regras internacionais e nas legislaes nacionais a possibilidade de formas de proteo sui generis, como a proteo a novas variedades vegetais e sobre topografia de circuitos integrados. Nesse sentido, e de acordo com definio geral proposta pela Organizao Mundial de Propriedade Intelectual (OMPI), trata-se de um ramo do Direito que protege as criaes intelectuais, facultando aos seus titulares direitos econmicos de ditar sobre a forma de comercializao, circulao, utilizao e produo dos bens intelectuais ou dos produtos e servios que incorporam tais criaes intelectuais. Essa definio, entretanto, restringe-se dimenso especfica de propriedade privada, excluindo a funo pblica desse tipo especfico de direito. Ou seja, de mecanismo de poltica pblica voltado ao desenvolvimento econmico. Essa caracterstica fundamental tem sido perdida de vista em parte das negociaes internacionais sobre o tema. Por sua vez, na definio proposta pelo importante relatrio da Commission on Intellectual Property Rights and Development essa questo central. Assim, entende-se a propriedade intelectual como instrumento de poltica pblica que confere privilgios a indivduos ou instituies com o propsito de tosomente contribuir para o bem pblico maior. Portanto, o privilgio um meio para atingir um fim, no um fim em si. ESTUDOS E ANLISES DE CONJUNTURA N 7, JUNHO 2012

cricionariedade a indivduos e firmas em reivindicar aes drsticas sobre terceiros no caso especfico, sobre empresas de veiculao de informaes e contedo na Internet sob a suspeita de cometerem infra5 es contra direitos de propriedade intelectual . De forma ainda mais clara, esses detentores de direitos privados que acreditem serem vtimas de atividades consideradas ilegais podero vir a reivindicar mandato de segurana (injunction) contra o site acusado e, com isso: (i) barrar transaes financeiras realizadas pelo site; (ii) controlar servios em geral prestados pelo mesmo; (iii) proibir a veiculao de propagandas no site que alvo de investigao. Por sua vez, ao Departamento de Justia seriam permitidas aes ainda mais fortes. Atravs da Procuradoria-geral, o rgo pode impor aos provedores de Internet a obrigatoriedade de bloquear acesso a determinados sites. Ainda, sites que operam como ferramenta de buscas podem ser obrigados a retirar registros e links de sites considerados infratores 6 de direitos . Outra proviso que tem levantado grandes preocupaes trata da liberdade de ao voluntria de provedores de Internet em bloquear acesso a sites estrangeiros que considerem praticar atos ilegais. A esse tipo de ao preventiva em mbito privado, diga-se de passagem, dada imunidade no caso de se verificar equvoco do provedor. Entretanto, o que mais importante de se notar que ambas as legislaes, que tm como objetivo geral a construo de novos instrumentos legais que ampliem a capacidade real e efetiva de aprisionamento e privatizao de conhecimento protegido, esto inseridas em uma grande e permanente estratgia dos EUA de garantir a mxima ampliao e a efetiva aplicao dos direitos de propriedade intelectual de norte7 americanos nacional e internacionalmente . Essa grande estratgia tem um trao de continuidade, pelo menos desde finais dos anos setenta do sculo passado. Ela se amplificou a partir dos anos oitenta, com a criao de instrumentos polticos importantes na legislao de comrcio norte-americana; na dcada seguinte um marco fundamental foi a concluso, ao final da Rodada Uruguai do GATT (1986-1994), do Trade-related Aspects of Intellectual Property Rights (TRIPS); e aps a implementao do acordo TRIPS, as aes norte-americanas passaram por processos de rearranjos e reinterpretaes, mas sem perder o seu propsito estruturante. Evidentemente, essa demanda global norte-americana encontrou opositores e percalos, especialmente no mundo em desenvolvimento. As disputas polticas que se deram ao longo da Rodada Uruguai, que seguiram ao longo das dcadas seguintes e se manifestam contemporaneamente do significado real s preocupaes que circundam uma temtica extremamente importante para a economia mundial e para os 8 projetos de desenvolvimento de naes . No seria diferente no caso re5

A caracterizao de sites infratores, na proposta apresentada ao Senado, feita da seguinte maneira: Internet site dedicated to infringing activities means an Internet site that (A) has no significant use other than engaging in, enabling, or facilitating the(i) reproduction, distribution, or public performance of copyrighted works, in complete or substantially complete form, in a manner that constitutes copyright infringement under section 501 of title 17, United States Code; (ii) violation of section 1201 of title 17, United States Code; or (iii) sale, distribution, or promotion of goods, services, or materials bearing a counterfeit mark, as that term is defined in section 34(d) of the Lanham Act. No texto apresentado Cmara o contedo muito semelhante. 6 Tal proviso aparece nas duas legislaes de forma similar. Na PIPA remove or disable access to the Internet site associated with the domain name set forth in the order; or (ii) not serve a hypertext link to such Internet site. 7 importante levar em considerao que a legislao norte-americana sobre o tema j extremamente severa, especialmente aps a adoo da Digital Millenium Copyright Act (DMCA) em 1998. Essa legislao ampliou a criminalizao das infraes sobre copyright e adequou as regras existentes ao ambiente virtual, impondo penalidades sobre a distribuio online de material protegido. 8 Drahos (1995 e 2002), May e Sell (2006) ESTUDOS E ANLISES DE CONJUNTURA N 7, JUNHO 2012

cente. O objetivo desse artigo analisar ambos os documentos legais no quadro dessa grande estratgia norte-americana de fortalecimento global dos direitos de propriedade intelectual para explicitar propsitos que os inspiram. Como se percebe, essa estratgia se transforma ao longo do tempo e ganha feies e formas de ao diferenciadas, mas sempre contando com amplo apoio poltico de grupos de interesses fortemente organizados e politicamente inseridos nos processos decisrios do pas. Por sua vez, essa grande estratgia cria desafios importantes para as economias em desenvolvimento, que normalmente se confrontam com a grande potncia econmica no que se refere propriedade intelectual, tema cada dia mais relevante na economia internacional. *** importante notar que, no momento da introduo no Congresso, os textos legais em questo contavam com um amplo apoio bipartidrio. Recentemente, as discusses e controvrsias que os envolvem ganharam repercusso na mdia internacional, alterando o jogo de interesses no apenas no Congresso norte-americano, mas tambm nas organizaes de interesse e grandes empresas sensveis discusso. Entretanto, algo interessante que toda a repercusso no foi gerada pela excentricidade ou radicalismo das legislaes, mas pela reao que elas despertaram em parcelas localizadas do pblico. No dia 18 de janeiro de 2012, por exemplo, a mobilizao na Internet mais dramtica, que ficou conhecida como Sopa Blackout, fez retirar do ar, como forma de protesto, vrios sites de contedo em lngua inglesa. Esses sites se colocam na linha de frente dos confrontos justamente por estarem sob a presso direta das consequncias da eventual aprovao dos textos legais que avanavam no processo legislativo norte-americano9. Entretanto, os dois projetos de lei no so um ponto fora da curva, ou mesmo uma aberrao legislativa na histria recente dos EUA, como poderia parecer. Um rpido apanhado das estratgias norte-americanas para garantir o fortalecimento e ampliao dos direitos de propriedade intelectual de suas firmas revela que os projetos so resultado de um processo em curso no pas h alguns anos. Especialmente quando os observamos dentro da mais recente dimenso da estratgia norteamericana voltada para a temtica que tem se costurado em torno da tentativa de garantir padres mais efetivos de enforcement dos direitos de propriedade intelectual mundo afora10. O aspecto mais interessante de todo esse enredo, que a repercusso
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J haviam passado por audincia pblica e sido aprovados nos comits judicirios das duas casas. 10 Quando nos referimos a padres legais, procedimentos e/ou polticas voltadas a garantir a aplicao dos direitos de propriedade intelectual (enforcement), estamos enfatizando medidas que permitam que as provises legais estabelecidas sobre a matria, ou seja, aquelas que definem direitos e obrigaes de um detentor de uma propriedade intangvel sejam mais incisiva e efetivamente executadas. Isto , alteraes legais voltadas a estabelecer remdios cveis e criminais mais rigorosos contra infraes; estabelecimento de cortes e outras instituies especialmente voltadas a decidir sobre a matria; empoderamento de agncias e funcionrios na fiscalizao e punio de infraes, desatacando nesse caso, agentes alfandegrios, foras policiais especializadas, agncias de vigilncia sanitria, etc.; criao de comisses tcnicas voltadas para a elaborao de planos e estratgias de combate infrao de direitos de propriedade intelectual; execuo de planos de cooperao internacional para facilitao da ao transfronteirias; dentre outras medidas. Assim, no nos referimos diretamente criao de normas que tratem substancialmente das regras para concesso de direitos de propriedade intelectual e sim de mecanismos no ligados ao ordenamento especfico sobre a matria, mas que permitam a mxima garantia queles que possuem esses direitos de propriedade privada, sejam patentes, copyright, marca, etc. ESTUDOS E ANLISES DE CONJUNTURA N 7, JUNHO 2012

e a revolta global recentemente ensaiadas fizeram desnudar dois flancos desse processo. O primeiro flanco seriam justamente as presses e aes norte-americanas, altamente discricionrias e ofensivas, que pretendem multiplicar as protees aos direitos de propriedade intelectual internacionalmente, impondo novos padres legais e prticas globais para o combate aos chamados roubos propriedade intelectual. Interessante notar que essa questo j estava aberta, embora atrasse a ateno apenas daqueles mais afeitos e interessados no tema, apesar de repercutir e incidir forte e amplamente sobre as relaes internacionais. E agora aparece de forma mais consistente no debate poltico mundial que envolve controvrsias sobre direitos de propriedade, liberdade de manifestao e expresso e acesso a conhecimento de forma geral. A ampliao de direitos privados e o fortalecimento de prticas para efetiv-los esbarram em interesses individuais (de consumo e acesso informao) e pblicos, ao limitar a capacidade de escolha de polticas adequadas a interesses especficos de naes inteiras11. Nesse caso, os dois textos em questo so mais um captulo em todo esse enredo, que j teve como tema de repercusso e processos-chave recentes a aprovao da legislao Prioritizing Resources and Organization for Intellectual Property Act of 2008 (PRO-IP Act), que estabeleceu as bases de uma nova estratgia internacional para os EUA sobre o tema; e as negociaes e a adoo do polmico Anti-Counterfeiting Trade Agreement (ACTA), concludas no final de 2010. O segundo flanco, que transparece de forma mais clara apenas nesse momento, um confronto intestinal que vem se consolidando na economia norte-americana. Um confronto inter-setorial, mundialmente visualizado na ofensiva dos sites que se manifestaram contra as legislaes, e que colocou em lados opostos dois setores altamente importantes e rentveis para os EUA. De um lado, as extremamente ricas, poderosas e politicamente organizadas indstrias do entretenimento (indstria cinematogrfica, grandes gravadoras musicais, etc.) e de softwares; de outro, um setor em absoluta ascenso e fortemente vinculado Internet, englobando gigantes da distribuio de contedo como Google, Facebook, YouTube e outros. Resumidamente, o que se percebe ao longo dos tempos que h uma demanda norte-americana e um processo real de ampliao das protees aos direitos de propriedade intelectual internacionalmente, que tm como foco mais especfico e recente a tentativa de fortalecimento dos mecanismos de enforcement de tais direitos. Essas transformaes tm como eixo as alteraes legais e institucionais produzidas nos EUA e as aes de sua diplomacia. Ou seja, processos que se realizam nacionalmente, atravs de alteraes das estruturas legais e procedimentais do pas; e internacionalmente, com a negociao de novos compromissos multilaterais e bilaterais acertados pelo pas com seus parceiros comerciais. Esse processo especfico se aprofunda na gesto de Barack Obama, mas tem razes ligeiramente anteriores. Mais precisamente em 2007. Assim, as duas legislaes em questo so reflexos dessa nova ofensiva norte-americana. Por outro lado, passam a incidir sobre um terreno onde as acomodaes de interesses na economia empresarial no esto perfeitamente conformadas. O mercado que se organiza em torno da Internet e da distribuio de conhecimento online passa a ganhar fora proporcionalmente sua importncia econmica, que se multiplica, le11

Sobre esse aspecto h uma discusso interessante sobre os impactos da construo de normas internacionais sobre o policy space para adoo de polticas pblicas dos pases. Ver Gallagher, 2005. ESTUDOS E ANLISES DE CONJUNTURA N 7, JUNHO 2012

vando, consequentemente, organizao e manifestao poltica mais contundente desses setores. Alm disso, as geraes que crescem vinculadas Internet tambm passam a se manifestar politicamente. *** Para entender o significado dessas duas legislaes e como elas aparecem nesse momento especfico necessrio entender um pouco do desenrolar e das transformaes recentes na estratgia dos EUA de fortalecimento dos direitos de propriedade intelectual internacionalmente. E para compreendermos todo esse cenrio, trs dimenses correlacionadas, devem ser mantidas em mente, pois so fundamentais para o entendimento dos processos polticos no pas. A primeira dimenso, certamente a mais clara de todas, o crescimento exponencial da relevncia de setores produtivos tecnologicamente intensivos principais demandantes de proteo propriedade intelectual na economia norte-americana. E, dentro desse espectro, bens protegidos por copyright e marcas so alvos privilegiados de pirataria e falsificao, representando prejuzos significativos a setores empresariais a economia do pas como um todo. A segunda dimenso consequncia da primeira. Grupos empresariais politicamente organizados passam a constituir canais de interlocuo cada vez mais importantes e slidos com os formuladores de polticas no pas e buscam, de forma quase sempre efetiva, pressionar os legisladores e a burocracia estatal para garantir maiores protees aos seus estoques de conhecimento. Alguns estudos importantes tm mostrado de forma clara as aes desses grupos, atravs do lobby direto e do financiamento de campanhas de congressistas, ou mesmo atravs da interlocuo institucionalizada com a burocracia federal, especialmente no posicionamento sobre matrias negociadas internacionalmente pelo USTR. A terceira dimenso, mais fortemente vinculada recente mudana relativa na poltica norte-americana para propriedade intelectual, refere-se a certos deslocamentos verificados no mbito da poltica federal. Mudanas na composio do Poder Legislativo e nas suas relaes com o Executivo Federal produziram alteraes na poltica comercial do pas e na estratgia internacional para propriedade intelectual. Como mencionado, essas trs dimenses compem um conjunto de variveis importante para se compreender a dinmica poltica norteamericana e suas implicaes sobre a estratgia de proteo aos direitos de propriedade intelectual. E mais importante, so fundamentais para observar transformaes que se apresentam recentemente na agenda poltica internacional norte-americana. Assim, h um ponto de interrogao ntido e que aparentemente dominar parte dos debates sobre o tema. Poderamos nos questionar sobre uma fratura na coeso interna que sustenta o processo de contnuo fortalecimento dos direitos de propriedade intelectual globalmente, at ento encampado e sustentado pelos variados setores empresariais? Voltaremos a essa pergunta ao final do texto. Retomando primeira dimenso supramencionada, as rendas provenientes da harmonizao internacional dos direitos de propriedade intelectual e da comercializao de conhecimento protegido, mensuradas a partir do pagamento de royalties, produzem um montante de recursos considervel aos EUA. Como se pode perceber no grfico abaixo, a importncia desses pagamentos internacionais cresceu consideravelmente nos ltimos anos e de forma proporcional piora na situao das contas
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externas do pas. Verifica-se o aumento sistemtico da entrada desses recursos, atingindo U$ 66,58 bilhes em 2010. Entretanto, esse nmero torna-se ainda mais relevante quando se analisa o montante total em comparao com outros nmeros do balano de pagamentos norteamericano. O aumento drstico do dficit da balana comercial dos EUA entre 2001 e 2007, por exemplo, foi acompanhado por um aumento lquido na renda proveniente do recebimento de royalties, que passaram de US$ 24 bilhes para quase US$ 60 bilhes nesse perodo.

Dados selecionados: Balano de Pagamentos dos EUA (1990-2010, em US$ milhes)

200000

0 1990 -200000 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010

-400000

-600000

-800000

-1000000

Conta Corrente - Saldo

Fonte: US Bureau of Economic Analysis

Bens e Servios - Saldo

Por outro lado, segundo estimativas questionveis apresentadas por grupos e associaes empresariais norte-americanas, as perdas anuais do pas com a comercializao de produtos que no respeitam a propriedade intelectual de norte-americanos seriam extremamente elevadas12. Um estudo realizado pela U.S. Chamber of Commerce apresenta cifras na ordem de US$ 250 bilhes anualmente perdidos em decorrncia de infraes aos direitos de propriedade. Esse valor representaria, grosso modo, a perda de algo em torno de 750.000 empregos tambm anualmente (Zralek; Ruga, 2009). Outra entidade de classe interessada na temtica e fortemente engajada nas negociaes sobre padres de enfretamento s infraes a serem adotados pelos EUA, a Business Software Alliance, apresenta estimativas anuais de perdas das empresas norte-americanas em decorrncia da comercializao de softwares pira12

Carlos Correa (2009) apresenta argumentos slidos para se questionar essas apresentaes realizadas pelos grupos privados norte-americanos interessados. Primeiramente, porque haveria uma tendncia natural a superestimar as perdas como forma de sensibilizar os policymakers norte-americanos. Mas principalmente pelo fato de, metodologicamente, essas estimativas superestimarem a demanda por produtos originais que se formaria em um cenrio sem pirataria e falsificao. ESTUDOS E ANLISES DE CONJUNTURA N 7, JUNHO 2012

tas. Estima-se que, em 2010, a comercializao de softwares no licenciados nos EUA tenha a chegado marca de US$ 9,5 bilhes13. De acordo ainda com estudo realizado pela OCDE, estima-se que, no ano de 2007, um valor equivalente a 2% do total comercializado no mundo, em torno de US$ 200 bilhes, tenha sido de produtos falsificados e pirateados (OECD, 2007)14. Apesar de serem considerados dados supervalorizados, eles ajudam a compreender a razo do empenho dessas associaes de classe e do prprio governo dos EUA na busca por padres mais elevados de propriedade intelectual internacionalmente. O padro de participao e de engajamento dessas organizaes empresariais nas negociaes sobre propriedade intelectual notrio na histria norte-americana. Entretanto, nesse momento, percebe-se, aparentemente pela primeira vez nessa proporo, uma ciso na coalizo de interesses que pressionavam a agenda norte-americana. Voltaremos a essa dimenso especfica do problema mais frente. Como mencionado, h uma transformao importante na estratgia dos EUA para as negociaes em propriedade intelectual que teria o ano de 2007 como um marco. No exatamente um marco em termos de ruptura ou revoluo, mas de concretizao de uma nova agenda e estratgia poltica. De forma resumida, podemos dizer que houve uma reorganizao poltica que levou ao enfraquecimento da posio negociadora altamente agressiva do governo George W. Bush. Ao longo de sua administrao, o governo norte-americano fora patrocinador de uma srie de iniciativas para ampliar e fortalecer os padres de proteo estabelecidos pelo acordo TRIPS. Com essas empreitadas buscava-se um processo de maior normatizao sobre o tema, com o propsito de transformar substantivamente normas, instituies e procedimentos legais de parceiros comerciais, adequando-os a padres de proteo cada vez mais amplos e rigorosos, atravs de acordos de tipo TRIPS-plus15. O governo Bush foi responsvel pela abertura e concluso de uma srie de negociaes para adoo de acordos bilaterais e regionais de comrcio com normas TRIPS-plus16, alm de patrocinador de empreitadas multilaterais do mesmo tipo em organizaes internacionais. A OMPI foi palco importante, dada impossibilidade de se avanar nas negociaes no conselho do TRIPS. Nessa organizao, os EUA buscaram a realizao de novos compromissos internacionais, com destaque para a malsucedidas tentativa de harmonizao dos procedimentos de avaliao e concesso de patentes atravs das negociaes do Substantive Patent Law Treaty (SPLT)17. Entretanto, algumas transformaes polticas alteraram esse mpeto, reorganizando a agenda comercial e de propriedade intelectual do pas. Em 2007, inicia-se nova legislatura, de maioria democrata, aps a vitria do partido nas eleies legislativas de 2006. Com
Informaes disponveis no estudo 2010 Piracy Study em http://portal.bsa.org/globalpiracy2010/downloads/study_pdf/2010_BSA_Piracy_Study-Standard.pdf 14 The Economic Impact of Counterfeiting and Piracy. Disponvel em: http://www.oecd.org/dataoecd/36/36/39543399.pdf. 15 Resumidamente, acordos de tipo TRIPS-plus so aqueles que pretendem avanar em relao s provises mnimas obrigatrias do TRIPS. Ou seja, regular a matria de forma a expandir a proteo aos direitos de propriedade intelectual e minimizar as flexibilidades contidas no Acordo. 16 EUA tm firmados 14 acordos bilaterais e regionais desse tipo com pases latinoamericanos e Canad, Austrlia, Israel, Jordnia, Marrocos, Om, Cingapura e Bahrein. Esses acordos foram negociados em momentos distintos, mas com maior incidncia na administrao de George W. Bush. Para uma anlise especfica do caso latino-americano, ver (Diaz, 2008). 17 Esse acordo no implementado fazia parte da chamada Patent Agenda, que previa ainda a adoo do Patent Law Treaty (PLT) e a reforma do Patent Cooperation Treaty (PCT). Ainda na mesma organizao fora lanada uma agenda especfica para discutir direitos de autor, a Digital Agenda. (Correa e Musungu, 2002; Musungu e Dutfield, 2003).
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isso, h uma forte diminuio da capacidade negociadora de George W. Bush, j desgastada, mas at ento ainda amparada pela maioria republicana no Congresso. Pode-se perceber esse enfraquecimento, por um lado, na no renovao do Trade Promotion Authority (TPA) em 2007 e na publicao no mesmo ano, por um setor do Partido Democrata, do documento New Trade Policy for America18. Por outro lado, concretizando essas mudanas, fora lanado para discusso no Congresso dos EUA o projeto de lei Prioritizing Resources and Organization for Intellectual Property Act of 2008 (PRO-IP Act), que dispunha sobre uma nova poltica de propriedade intelectual para o pas, considerando aspectos jurdicos formais acerca de procedimentos criminais contra infraes desses direitos, alm de impor ao Executivo Federal uma srie de medidas que precisariam ser adotadas nacional e internacionalmente. Um processo de redirecionamento e realinhamento de rumos significativo. Idealizado pelo democrata John Conyers, a legislao contava com o apoio ainda de outros representantes, democratas e republicanos, inclusive de Lamar Smith, autor do projeto de lei H.R. 3261 (SOPA). Ou seja, o Congresso dos EUA retomava para si a prerrogativa de estabelecer diretivas sobre matria decisiva para setores importantes da economia do pas. A entrada de Barack Obama na Presidncia norte-americana ajudou a consolidar esse processo. A efetivao desse novo marco legal e de ao para o pas, com a ratificao do PRO-IP Act por Obama, produziu uma estrutura poltica e uma nova estratgia internacional para a matria. Dessa legislao, instituiu-se o United States Intellectual Property Enforcement Coordinator (IPEC), responsvel por coordenar todas as aes governamentais voltadas a garantir os melhores meios de efetiva aplicao dos direitos de propriedade intelectual de norte-americanos. Essa instituio tem funes de coordenao e instruo para aes domsticas, operando tambm como instrumento abrangente para execuo de estratgias internacionais variadas. J no ano de 2010, fora publicado o novo marco de ao estratgica do pas o 2010-Joint Strategic Plan on Intellectual Property Enforcement, que seria colocado em prtica pelo IPEC. Sem nos alongarmos demasiadamente no assunto, essa nova configurao institucional e estratgica fez com que o foco de ao dos EUA se direcionasse para a (i) promoo de arranjos cooperativos para lidar com os ilcitos em matria de propriedade intelectual; (ii) a sustentao de posies correlatas em fruns multilaterais especializados no tema ou minimamente correlacionados a ele; (iii) e o empenho na concluso do ACTA. Esse acordo um captulo especial na estratgia norte-americana, que tem relao muito prxima aos dois projetos em discusso no Congresso norte-americano. Dedicaremos algumas linhas a ele neste texto, no apenas por isso, mas pelos eventuais impactos do acordo sobre o regime internacional de propriedade intelectual. O ACTA, apesar de ter caractersticas e objetivos gerais bem prximos s legislaes aqui abordadas, tem um carter distinto: trata-se de um acordo comercial entre Estados soberanos. Por isso, tem sido interpretado como um marco internacional ainda mais desafiador, na medida em que pode se estabelecer como parmetro para negociaes futuras entre os signatrios do acordo ou mesmo se colocar como embrio de uma instituio internacional19. De forma similar s propostas de legislao
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O documento em questo estabelece parmetros bem estreitos e limitaes fortes para a incidncia das negociaes comerciais, colocando limites para o contedo de temas negociados em propriedade intelectual. Nesse aspecto, a principal questo refere-se ao impedimento de regras que coloquem barreiras adequada utilizao de prerrogativas governamentais para o empreendimento de polticas de sade pblica. 19 Esses dois pontos aparecem como preocupaes latentes diplomacia brasileira sobre o acordo. A leitura de telegramas diplomticos brasileiros aponta exatamente para essas duESTUDOS E ANLISES DE CONJUNTURA N 7, JUNHO 2012

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analisadas, tem o propsito geral de estabelecer mecanismos governamentais que garantam provises legais e mecanismos de execuo de direitos j estabelecidos mais eficazes, da mesma forma que avana no fortalecimento de restries a prticas consideradas ilegais. O Acordo tem trs dimenses concretas que incidem sobre prticas nacionais e cooperativas internacionais. (i) fortalecimento da cooperao internacional: cooperao entre agncias governamentais de pases signatrios e de autoridades nacionais responsveis pela aplicao dos direitos de propriedade intelectual (nesse aspecto estariam inseridos o Poder Judicirio e os responsveis pelas aduanas e protees fronteirias). Esse ponto especificamente j vinha sendo parte de uma estratgia maior na poltica norte-americana; (ii) melhoria das prticas de aplicao: o acordo prev regras de tipo melhores prticas em relao execuo de direitos de propriedade intelectual; (iii) estabelecimento de uma forte e ampla estrutura legal para aplicao de direitos de propriedade intelectual: esse ponto certamente o mais sensvel de todos, na medida em que contem regras e medidas punitivas nas esferas civil e penal, alm de padres de comportamento para as chamadas medidas de fronteira. *** importante retomarmos uma questo suscitada anteriormente e que parece ser o ponto mais efervescente de toda essa discusso a ruptura do consenso no universo empresarial que sustenta a posio norteamericana de ampliao indiscriminada dos direitos de propriedade intelectual. Na melhor das hipteses, certamente uma questo de grande impacto e que repercutir nas anlises mais abrangentes sobre toda a estratgia norte-americana. Ser preciso olh-la com mais ateno nos prximos captulos desse enredo. Como j enfatizado, pode-se perceber pela bem documentada literatura especializada no tema, que h nos EUA uma grande coalizo de interesses privados que, de forma praticamente unssona, sustentavam as iniciativas lanadas pelo governo norte-americano. Evidentemente que crticos sempre vociferavam contra determinados abusos sobre efeitos deletrios, e afrontas a direitos individuais e humanos. E ainda, outras crticas que comumente apareciam nas palavras de acadmicos e especialistas sobre o tema, que percebiam efeitos negativos no fortalecimento exacerbado dos direitos de propriedade intelectual sobre a capacidade de inovao das empresas20. Nenhuma delas, porm, abalava o grande consenso em torno da orientao geral da poltica vigente na rea. Entretanto, parece que a calmaria que se mantinha no setor produtivo, especialmente aquele vinculado produo e comercializao de contedo, est dando lugar a uma grande tormenta. Gigantes, em oposio, parecem travar uma luta para fazer valer seus interesses. E nada mais propcio do que o terreno institucional norte-americano para a utilizao dos mais variados instrumentos e de diversas armas em um conflito poltico dessa natureza. Nesse momento, as discusses se do em torno de duas matrias especficas: marcas e copyright. E tem na construo de novos aparatos de controle sobre a produo de conhecimento o grande dilema. Entretanto, nos ltimos anos, o sistema norte-americano de patentes tem sofrido inmeras crticas no crculo restrito dos especialistas que, de certa forma, anteviram parte dos problemas que hoje se apresentam nesses dois
as dimenses e consequncias que podem advir da concluso do ACTA. Alm do risco de fracionamento de uma grande coalizo de pases em desenvolvimento contrrios ao fortalecimento demasiado dos direitos de propriedade intelectual internacionalmente. 20 Dosi (1988, 2006); Levin, et alii (1987). ESTUDOS E ANLISES DE CONJUNTURA N 7, JUNHO 2012

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outros campos do direito. As principais crticas se relacionam, grosso modo, inoperncia do sistema norte-americano em realizar sua funo primordial estimular a inovao tecnolgica e produzir resultados econmicos positivos com a entrada de novos produtos e processos produtivos no mercado. A razo para tanto estaria justamente na exacerbao do aprisionamento e privatizao do conhecimento, concedendo direitos privados absolutos e inalienveis a detentores de ttulos sobre invenes. Algumas mudanas legais e institucionais no pas acabaram transferindo a lgica da concorrncia empresarial para o campo do direito de propriedade, via proteo por patentes, rompendo com o necessrio equilbrio entre proteo e divulgao do conhecimento21. A velocidade com que as transformaes na rea da cincia e da tecnologia tm se processando recentemente, e os conflitos polticos que derivam da necessidade de adequao das legislaes aos novos meios de produo e circulao do conhecimento, produzem contradies importantes entre a esfera produtiva real e as regras que pretendem regul-la. Em um texto publicado em finais de 2006, Keith Maskus, grande autoridade no tema, apontava justamente esses problemas que afligiam o sistema norte-americano de patentes. Ao mesmo tempo, e em concordncia com grande parte dos analistas norte-americanos e com alguns novos esforos da administrao do pas, afirmava a necessidade de se pensar num retrocesso nesse mpeto de galgar cada vez mais proteo privada sobre bens intangveis. Ou seja, fazia-se necessrio relaxar um pouco a corda que prende o conhecimento aos que conseguem uma patente. A tese que sustentava tal poltica privatista, de que mais proteo produziria efeitos econmicos e sociais positivos de forma inexorvel, se mostrava, de forma cada vez mais ntida, errnea. Isso na medida em que o sistema de proteo passava a ser utilizado cada vez mais como instrumento defensivo, protecionista e no realmente uma necessidade vital para sustentar investimentos em inovao tecnolgica. E como consequncia, grandes empresas exerciam poder de monoplio efetivo cada vez mais forte e empresas de mdio porte eram repelidas da sua capacidade de participar de mercados tecnolgicos. Apesar de se referir especificamente ao sistema norte-americano de patentes, a anlise de Maskus, sinteticamente sinalizada na passagem a seguir, traz insights importantes sobre a discusso corrente. Enquanto alguns aspectos do sistema de propriedade intelectual (como copyright) permanecem slidos/firmes para as empresas norteamericanas, problemas significativos nas patentes colocam o sistema norte-americano em desvantagem vis--vis sistemas mais balanceados e menos onerosos22 (Maskus, 2006: 06) A dica mais importante que podemos retirar da anlise de Maskus a sinalizao de uma mudana que est na ordem do dia: o fim da estabilidade e consistncia, at ento aparentes, no meio empresarial relacionado s regulaes sobre copyright. Se o sistema de patentes apresentava sintomas de crise (multiplicao de conflitos judiciais em torno de direitos relativos a ttulos de patente), estes no eram percebidos ainda no relacionamento entre os produtores e distribuidores de contedo. Agora, mesmo esse setor historicamente slido e harmonioso no combate violento e intransigente, a tudo que pudesse ser identificado como violao
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Sobre toda essa dimenso do problema no sistema patentrio norte-americano h uma literatura grande. Destaques para Jaffe (1999); Jaffe e Lerner (2004); Scherer (2009); Coriat e Orsi (2002); Mowery (2010). 22 Traduo livre de: While some aspects of the IPR system (such as copyrights) for American firms largely remain sound, significant problems with patents put the U.S. system at a disadvantage vis--vis more balanced and less costly foreign ones ESTUDOS E ANLISES DE CONJUNTURA N 7, JUNHO 2012

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de direitos de propriedade intelectual, parece estar se esfacelando ou, no mnimo, abrindo espao para opositores com capacidade real de briga. Desde o lanamento para discusso dos projetos de lei, vrias organizaes de interesses se manifestaram publicamente para dar apoio aos legisladores que sustentam tais discusses. Cartas abertas endereadas ao Congresso, subscritas por dezenas de empresas do ramo do entretenimento e software, buscavam formalizar esse apoio23. Dentre elas, a US Chamber of Commerce, maior associao em dispndios com lobby nos EUA. E a mera observao de quem so os maiores financiadores de campanha dos congressistas que encabeam os textos legais tambm j traz indcios da organizao desses interesses e do seu enraizamento no legislativo norte-americano. Tanto o senador Patrick Leahy, patrocinador do projeto S. 968 (PIPA) quanto o representante Lamar Smith, do texto similar entregue para apreciao na Cmara, so fortemente financiados por empresas produtoras de contedo. Da mesma forma, possuem forte capacidade de ao legislativa como presidentes dos Comits Judicirios das duas casas; e ainda so membros atuantes de caucus especficos que tratam diretamente de propriedade intelectual e Internet. Na tabela abaixo se pode perceber a importncia de empresas produtoras de contedo na formao do financiamento de suas campanhas.

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http://image.exct.net/lib/fee913797d6303/m/1/Rogue+Site+Senate+Markup+Letter++Revised+Final+5.26.11.pdf; http://www.theglobalipcenter.com/sites/default/files/pressreleases/letter-359.pdf; http://www.uschamber.com/sites/default/files/110905_jobs_letter.pdf ESTUDOS E ANLISES DE CONJUNTURA N 7, JUNHO 2012

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20 Maiores Financiadores de Campanha dos Congressistas responsveis pelas legislaes PIPA e SOPA Sen. Patrick Leahy [D-VT] 1. Technet 2. Girardi & Keese 3. Time Warner 4. Walt Disney Co 5. Vivendi 6. Microsoft Corp 7. Law Offices of Peter G Angelos 8. Intellectual Ventures LLC 9. Comcast Corp 10. National Amusements Inc 11. Google Inc 12. Oracle Corp 13. Nix, Patterson & Roach 14. Sony Corp 15. NorPac 16. Warner Music Group 17. General Eletric 18. Bergman, Draper & Frockt 19. National Fraternal Order of Police 20. DLA Piper
Fonte: Center for Responsive Politics opensecrets.org/ Entretanto, por outro lado, grandes grupos da Internet, colocadas sob o fogo cruzado das discusses que avanavam no Congresso, passaram a se organizar contra mais essa empreitada de fortalecimento de direitos de propriedade intelectual. Alm de grandes empresas como Google, Facebook e Yahoo!, outras organizaes defensoras da liberdade de manifestao e maior abertura possvel rede mundial de computadores tambm se uniram para confrontar o lobby desses grupos tradicionalmente afeitos a determinar, de forma quase unilateral, os rumos da poltica norte-americana para a matria. Esse confronto parece ter produzido resultados concretos e positivos. Em matria publicada recentemente em site especializado, noticia-se o adiamento das discusses para votao da legislao no Senado norteamericano24. Alm disso, parece haver um severo desmembramento da coalizo de congressistas que apoiam as legislaes. Uma quantidade relativamente grande de deputados e senadores j retirou suas assinaturas de apoio aos textos (ver na tabela abaixo os copatrocinadores e os congressistas que no mais prestam apoio aos textos). Por outro lado, vrias empresas e grupos empresariais j manifestam publicamente que no mais apoiam as legislaes e que desejam que os debates sejam

Rep. Lamar Smith [R-TX21] 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. CC Media Holdings Valero Energy Republic National Distributing Express Scripts KPMG LLP WellMed Medical Management American Institute of CPAs Wine & Spirits Wholesalers of America 9. Berkshire Hathaway 10. USAA 11. Google Inc 12. Altria Group 13. Anderson Press 14. Anheuser-Busch InBev 15. Associated General Contractors 16. AT&T Inc 17. Austin Ventures 18. Barger Broadcast Investments 19. Bracewell & Giuliani 20. Capital Group Companies

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US Senate Postpones PIPA Vote; EU Commissioner Joined Opposition. http://www.ipwatch.org/2012/01/20/us-senate-postpones-pipa-vote-eu-commissioner-joined-opposition/. ESTUDOS E ANLISES DE CONJUNTURA N 7, JUNHO 2012

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retomados25. Aparentemente, esse resfriamento das discusses e mesmo a retirada de apoio de gigantes, como a Business Software Aliance, so fruto das investidas polticas e da militncia online, embora ainda mais importante seja o abrupto nascimento e fortalecimento de um novo setor produtivo que se organiza na internet e ganha fora econmica desproporcional sua pouca idade. A ascenso econmica e o aprendizado poltico caminham juntos, sinalizando a emergncia de um novo grupo, organizado para pressionar por polticas pblicas e leis condizentes com esse novo espao econmico.

Congressistas vinculados s legislaes S. 968 (PIPA) Co-patrocionadores Lamar Alexander [R-TN] Jeff Bingaman [D-NM] Richard Blumenthal [D-CT] Barbara Boxer [D-CA] Sherrod Brown [D-OH] Benjamin Cardin [D-MD] Robert Casey [D-PA] Thad Cochran [R-MS] Chris Coons [D-DE] Bob Corker [R-TN] Richard Durbin [D-IL] Michael Enzi [R-WY] Dianne Feinstein [D-CA] Al Franken [D-MN] Kirsten Gillibrand [D-NY] Lindsey Graham [R-SC] Charles Grassley [R-IA] Kay Hagan [D-NC] John Isakson [R-GA] Tim Johnson [D-SD] H.R. 3261 (SOPA) Co-patrocionadores Mark Amodei [R-NV2] Joe Baca [D-CA43] John Barrow [D-GA12] Karen Bass [D-CA33] Howard Berman [D-CA28] Marsha Blackburn [R-TN7] Mary Bono Mack [R-CA45] Steven Chabot [R-OH1] Judy Chu [D-CA32] John Conyers [D-MI14] Jim Cooper [D-TN5] Ted Deutch [D-FL19] Elton Gallegly [R-CA24] Robert Goodlatte [R-VA6] Peter King [R-NY3] John Larson [D-CT1] Thomas Marino [R-PA10] Alan Nunnelee [R-MS1] William Owens [D-NY23] Adam Schiff [D-CA29]

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A Cmara dos Representantes, por exemplo, dedicou apenas uma discusso pblica (hearing) para vises contrastantes que pudessem se apresentar para os congressistas. ESTUDOS E ANLISES DE CONJUNTURA N 7, JUNHO 2012

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Amy Klobuchar [D-MN] Herbert Kohl [D-WI] Mary Landrieu [D-LA] Joseph Lieberman [I-CT] John McCain [R-AZ] Robert Menndez [D-NJ] Bill Nelson [D-FL] Charles Schumer [D-NY] Jeanne Shaheen [D-NH] Tom Udall [D-NM] Sheldon Whitehouse [D-RI] Retiraram Assinatura Kelly Ayotte [R-NH] Michael Bennet [D-CO] Roy Blunt [R-MO] John Boozman [R-AR] Saxby Chambliss [R-GA] Orrin Hatch [R-UT] Jerry Moran [R-KS] James Risch [R-ID] Marco Rubio [R-FL] David Vitter [R-LA]

Brad Sherman [D-CA27] Debbie Wasserman Schultz [D-FL20] Melvin Watt [D-NC12]

Retiraram Assinatura John Carter [R-TX31] Tim Griffin [R-AR2] Tim Holden [D-PA17] Ben Lujn [D-NM3] Ben Quayle [R-AZ3] Dennis Ross [R-FL12] Steve Scalise [R-LA1] Lee Terry [R-NE2]

Fonte: Center for Responsive Politics opensecrets.org/ De toda forma, os rumos recentes que vm tomando a poltica norteamericana para a propriedade intelectual, independentemente das novas posies e contradies entre grupos privados e setores econmicos complexos, tm causado preocupaes e consternaes que so reais. A introduo de possibilidades de aes diretas e indiscriminadas, voltadas realizao de interesses privados e individuais, sobre a Internet, sobre a atividade de empresas e sobre projetos nacionais em geral pode trazer graves incertezas, riscos e desestmulo inovao e desenvolvimento. No apenas inovaes trazidas pela Internet. Por outro lado, esse aparente fracionamento interno nos EUA pode ser
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uma janela de oportunidade para que as demandas de pases em desenvolvimento, fortemente questionadas pelas grandes economias desenvolvidas, ganhem corpo e apoio. A Agenda do Desenvolvimento, encabeada pelo Brasil na OMPI, que assume a necessidade de manuteno de flexibilidades contidas no TRIPS e preservao de liberdades pelos pases signatrios na escolha de suas polticas pblicas vinculadas proteo da propriedade intelectual, teve como resposta o lanamento das negociaes do ACTA pelos EUA, mostrando que o relaxamento das regras no entra na agenda poltica internacional norte-americana. Entretanto, as confrontaes internacionais sobre a matria ganharam maior intensidade nos ltimos anos, com a formalizao de coalizes de pases em desenvolvimento, em torno de interesses pblicos vinculados normatizao internacional dos direitos de propriedade intelectual, que se colocam na contramo de interesses organizados e externalizados pelos EUA. O Brasil, ao longo da administrao Lula, passou a ser um dos principais atores polticos nessa seara, mantendo posies frontalmente contrrias s norte-americanas. Agora, resta esperar para ver como a contradio poltica interna nos EUA discutida neste artigo reverberar na sua atuao internacional e como isso impactar as negociaes internacionais sobre o tema.

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