A REFORMA ADMINISTRATIVA E A EMENDA CONSTITUCIONAL 19/1998

Autor: Dr. Marconi Mendona da Silva

INTRODUO O objeto e tema de estudo deste trabalho a Emenda Constitucional n 19/98, publicada no Dirio Oficial da Unio de 05.06.1998. A EC 19/98 que alterou dispositivos da Constituio Federal de 1988, referentes Administrao Pblica e ao servidor pblico, conhecida como a Emenda da Reforma Administrativa. Mudanas importantes foram por ela implementadas, desde a extino do chamado regime jurdico nico pela at de a modificao poltica de das regras e sobre estabilidade,passando a vencimentos, e arribando remunerao de pessoal. As mudanas introduzidas pela EC 19/98, produziram significativas conseqncias na Administrao Pblica e, tambm, ecoou fortemente na vida dos agentes pblicos brasileiros, alterando o regime administrativo brasileiro, seus princpios e normas, alm de propor o controle das despesas e finanas pblicas. 1. A REFORMA ADMINISTRATIVA E A EMENDA CONSTITUCIONAL 19/1998 1.1 Reforma administrativa A Emenda Constitucional n 19/98, que modificou dispositivos da Constituio Federal de 1988, referentes Administrao Pblica e ao servidor pblico, alterou o regime administrativo do Estado brasileiro, seus princpios e normas, alm de propor o controle das despesas e finanas pblicas, para influenciar o custeio de atividades a cargo do Distrito Federal. A mudana formal Magna Carta de 1988, em linhas gerais, interferiu na admisso de pessoal na poltica remuneratria, na estabilidade e na descentralizao das funes das entidades administrativas. criao de subsdios, em substituio

nos conselhos

administrao

Os principais motivos da Reforma Administrativa revelam-se nos seguintes excertos da Mensagem n 886, de 1995, encaminhada ao Excelentssimo Senhor Presidente da Repblica: 1)A crise do Estado est na raiz do perodo de prolongada estagnao econmica que o Brasil experimentou nos ltimos quinze anos. Nas suas mltiplas facetas, esta crise se manifestou como crise fiscal, crise do modo de interveno do Estado na economia e crise no prprio aparelho estatal. No que diz respeito a esta ltima dimenso, a capacidade de ao administrativa do Estado se deteriorou, enquanto prevalecia um enfoque equivocado que levou ao desmonte do aparelho estatal e ao desprestgio de sua burocracia
[1]

2)Para este governo, a reforma administrativa do Estado componente indissocivel do conjunto de mudanas constitucionais que est propondo sociedade. So mudanas que conduziro a reestruturao do Estado e a redefinio do seu papel e da sua forma de atuao, para que se possa alcanar um equacionamento consistente e duradouro da crise. (Mensagem n 866/95, p. 25); 3) No difcil contexto do retorno democracia, que em nosso pas foi simultneo crise financeira do Estado, a Constituio de 1988 corporificou uma concepo de administrao pblica verticalizada, hierrquica, rgida, que favoreceu a proliferao de controles muitas vezes desnecessrios. Cumpre agora, reavaliar algumas das opes e modelos adotados, assimilando novos conceitos que orientem a ao estatal em direo eficincia e qualidade dos servios prestados ao cidado. (Mens. n 886/95, p. 25) 4)A reforma constitucional permitir a implantao de um novo desenho estrutural na Administrao Pblica brasileira, que contemplar a diferenciao e a inovao no tratamento de estruturas, formas jurdicas e mtodos de gesto e de controle, particularmente no que tange ao regime jurdico dos servidores, aos mecanismos de recrutamento de quadros e a poltica remuneratria. (Mensagem n 886/95, p. 26); 5) Em relao ao servidor pblico, no se tenciona penaliz-lo ou suprimir direitos, mas atualizar dispositivos legais, remover excessos e, sobretudo, propiciar condies introduo de novas formas de gesto que valorizam a sua profissionalizao. Nesse sentido, ressaltam-se os seguintes resultados esperados: recuperar o respeito e a imagem do servidor perante a sociedade, estimular o seu desenvolvimento profissional; melhorar as condies de trabalho.(Mensagem n 886/95, p. 26).[2]

Dentre as mudanas no texto constitucional, significativa para o cidado comum, o direito do usurio de reclamar contra o funcionamento deficiente do servio pblico e o direito de acesso a registros administrativos e a informao sobre atos de governo conforme prev a nova redao do artigo 37, 3, da Constituio Federal: Art. 37 (...) 3. A lei disciplinar as formas de participao do usurio na administrao pblica direta e indireta, regulando especialmente: I- as reclamaes relativas prestao dos servios pblicos em geral, assegurada a manuteno de servios de atendimento ao usurio e a avaliao peridica, externa e interna, da qualidade dos servios; II- o acesso dos usurios a registros administrativos e a informaes sobre atos de governo, observado o disposto no artigo 5, incisos X e XXXIII. III- a disciplina da representao contra o exerccio negligente ou abusivo de cargo, emprego ou funo na administrao pblica. Ainda em relao participao na administrao pblica, o artigo 39, caput, da Constituio de 1988, prev a participao dos servidores na poltica administrativa e de remunerao de cada unidade poltica. A EC n 19/98 acompanhou a tendncia mundial, no sentido de propor alteraes formais nos princpios e normas que regulamentam a Administrao Pblica. Assim a reforma administrativa no um fenmeno brasileiro, mas algo que acontece como uma experincia universal, que vem sendo adotado em diversas partes do mundo, sobretudo face s mudanas impostas pela globalizao que impe a construo de uma nova ordem mundial. Conforme ressalta Lamgo Bulos, dentre os inmeros aspectos comuns s reformas administrativas, est implantao do modelo gerencial em substituio ao modelo burocrtico de Estado, erigindo-se o que pode ser denominado de Administrao Pblica de Resultados. Esta, por sua vez, lastreia-se num modelo gerencial, bem como definir o ncleo estratgico do Estado, atravs da delimitao de polticas pblicas e do equacionamento financeiro da mquina administrativa. Neste ltimo aspecto, tem em vista o equilbrio da receita e da despesa.[3] Usando de outra abordagem, Carlos Alberto Menezes Direito justifica a necessidade de se proceder reforma administrativa do Estado, dizendo que:

sem dvida alguma, no mais possvel construir o Estado na sua dimenso econmica e empresarial em corporaes poderosas. Essas corporaes envolveram o aparelho do Estado de tal maneira que passaram a representar o seu perfil mais significativo, com uma exuberante prosperidade diante da pobreza da dimenso social. Veja-se, somente a ttulo de exemplo, as empresas estatais e seus funcionrios tcnicos, com suas empresas de previdncia privada dispondo de rico patrimnio, e os nossos hospitais e escolas, com baixssima remunerao de mdicos e professores, em uma sociedade que ainda tem analfabetos e doenas endmicas que perduram at mesmo nos grandes centros urbanos, sem falar nos enormes espaos da Amaznia e do nordeste.[4] O que se procura alcanar com a reforma administrativa uma administrao pblica eficiente, com a conseqente prestao de servios pblicos essenciais com qualidade. A propsito, j o Cdigo de Defesa do Consumidor inclui como direito bsico a adequada e eficaz prestao de servios pblicos em geral. (artigo 6, inciso X) Princpio da eficincia. O princpio da eficincia, no ordenamento jurdico constitucional, tem origem na EC 19/98, que o incorporou ao texto da Constituio de 1988 (artigo 37, caput). A insero do princpio da eficincia, no texto constitucional, ao lado dos princpios clssicos da legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade fundou-se no argumento de que o aparelho estatal deve se orientar para gerar benefcios, prestando servios sociedade e respeitando o cidado contribuinte. Segundo Uadi Lamgo Bulos, princpio moderno de funo

administrativa, haurido da doutrina italiana, a eficincia eqivale a um reclamo contra a burocracia estatal, sendo uma tentativa para combater a malversao dos recursos pblicos, a falta de planejamento, os erros repetidos atravs de prticas gravosas.[5] Conforme Wladimir da Rocha Franca, h respeito eficincia quando a ao administrativa atinge materialmente os seus fins lcitos e, por vias lcitas. Quando o administrado se sente amparado e satisfeito na resoluo dos problemas que ininterruptamente leva Administrao. O princpio da eficincia administrativa estabelece o seguinte: Toda a ao administrativa deve ser orientada para a concretizao material e efetiva da finalidade posta pela lei, segundo os cnones do regime jurdico-administrativo.[6] Segundo Alexandre de Moraes, o princpio da eficincia tem a seguinte definio: aquele que impe Administrao direta e indireta e a seus

agentes a persecuo do bem comum, por meio do exerccio de suas competncias de forma imparcial, neutra, transparente, participativa, eficaz, sem burocracia e sempre em busca da qualidade, primando pela adoo dos critrios legais e morais necessrios para melhor utilizao possvel dos recursos pblicos, de maneira a evitar-se desperdcios e garantir-se uma maior rentabilidade social. Note-se que no se trata da consagrao da tecnocracia, muito pelo contrrio, o princpio da eficincia dirige-se para a razo e fim maior do Estado, a prestao dos servios pblicos essenciais populao, visando a adoo de todos os meios legais e morais possveis para a satisfao do bem comum.[7] 1.2. Pontos expressivos da EC n 19/98 Os doutrinadores destacam diversos pontos expressivos da reforma administrativa imposta com a promulgao da EC n 19/98. O primeiro desses pontos a j citada introduo de comando para a elaborao de lei para disciplinar as formas de participao do usurio na administrao pblica direta e indireta. O segundo destaque diz respeito controvertida disciplina da

estabelecida, regulada no artigo no artigo 41 da EC 19/98. A reforma administrativa incorporou a possibilidade da perda do cargo em circunstncias especiais, ademais da sentena judicial transitada em julgado e do processo administrativo em que seja assegurada ampla defesa. Submeteu a aquisio da estabilidade a obrigatria avaliao especial de desempenho por comisso instituda para essa finalidade, considerando no mais o prazo de dois anos, mas, sim, o prazo de trs anos. O terceiro ponto importante o rigoroso controle da despesa pblica com pessoal ativo e inativo da Unio, dos Estados e dos Municpios, que no poder ser superior a limites fixados em lei complementar. Outro ponto a ressaltar refere-se ao sistema de remunerao do servio pblico. A regra bsica a do artigo 37, inciso XI, que estatui que a remunerao e o subsdio dos ocupantes de cargos, funes e empregos pblicos da Administrao direta, autrquica e fundacional, dos membros de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, dos detentores de mandato eletivo e dos demais agentes polticos e os proventos, penses ou outra espcie remuneratria, percebidos cumulativamente ou no, includas as vantagens pessoais ou de qualquer natureza, no podero exceder o subsdio mensal, em espcie, dos Ministros do Supremo Tribunal Federal.

A reforma abriu a possibilidade de percepo de uma forma de remunerao, que denominou subsdio, previsto no 4 do artigo 39. O subsdio, obrigatrio, fixado em parcela nica, vedado o acrscimo de qualquer adicional, abono, prmio, verba de representao ou outra espcie remuneratria, tudo subordinado ao teto. Aspecto notvel a nova redao do artigo 39 determinando a criao de um conselho de poltica de administrao e remunerao de pessoal. A EC 19/98 incluiu, tambm, na Constituio regra que obriga os poderes Executivos, Legislativo e Judicirio a publicar anualmente os valores do subsdio e da remunerao dos cargos e empregos pblicos. Outro aspecto a destacar sobre o chamado estatuto jurdico da empresa pblica. Primeiro, no artigo 37, 9, ficou estabelecido que o tetoaplica-se s empresas pblicas e s sociedades de economia mista, e suas subsidirias, que receberem recursos da Unio dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municpios para pagamento de despesas de pessoal ou de custeio geral.Na nova redao do artigo 173, 1 configurou de modo especial as empresas que explorem atividade econmica de produo ou comercializao de bens ou de prestao de servios, devendo a lei ordinria dispor nestes casos, sobre sua funo social e formas de fiscalizao pelo Estado e pela sociedade. 2. ASPECTOS DA REFORMA ADMINISTRATIVA 2.1 Fim do regime jurdico nico O artigo 39 da Constituio de 1988, redao original, dispunha que: A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios instituiro, no mbito de sua competncia, regime jurdico nico e planos de carreira para os servidores da administrao pblica direta, das autarquias e das fundaes pblicas. O 2 aplica-se a esses servidores o disposto no artigo 7, incisos IV, VI, VII, VIII, IX, XII, XIII, XV, XVI, XVII, XVIII, XIX, XX, XXII, XXIII e XXX. Pela nova redao dada ao dispositivo pela EC19/98, assim restou o citado art. 39 e 3: Art. 39. A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios instituiro conselho de poltica de Administrao e remunerao de pessoal, integrado por servidores designados pelos respectivos Poderes. 3 Aplica-se aos servidores ocupantes de cargo pblico o disposto no artigo 7, IV, VII, VIII, IX, XII, XIII, XV, XVI, XVII, XVIII, XIX, XX, XXII e XXX, podendo a lei estabelecer requisitos diferenciados de admisso quando a

natureza do cargo o exigir. Segundo Lamgo Bulos, agora retorna a possibilidade do regime

celetista para as entidades polticas, autarquias e fundaes, tal como era na Constituio de 1967, com a sua EC n 1/69. O que se buscou foi alargar a tendncia de se fomentar a execuo indireta ou terceirizao de atividades, em parceria com as organizaes sociais (Lei 9.637/98). Por outro lado o regime estatutrio poder ser repensado em relao ao aspecto contributivo, inclusive no que tange aos custos de aposentadoria.[8] Alexandre de Moraes comenta que a EC n 19/98, aparentemente suprimiu dois direitos sociais dos servidores ocupantes de cargos pblicos, anteriormente previsto pela redao originria da Constituio de 1988:irredutibilidade do salrio, salvo o disposto em conveno ou acordo coletivo (CF, art. 7, VI), e adicional de remunerao para as atividades penosas, insalubres ou perigosas, na forma da lei (CF, 7, XXIII. Em relao, porm, garantia de irredutibilidade do salrio, permanece o inciso XV, do artigo 37, com a nova redao que lhe deu a EC n 19/98 (o subsdio e os vencimentos dos ocupantes de cargos e empregos pblicos so irredutveis, ressalvado o disposto nos incisos XI e XIV deste artigo e nos artigos 39, 4, 150, II, 153, III, e 153, 2, I).[9] O sistema remuneratrio do servidor pblico mudou. O dispositivo original, artigo 39, 1, estatua: 1 A Lei assegurar aos servidores da administrao direta, isonomia de vencimentos para cargos de atribuies iguais ou assemelhadas do mesmo Poder ou entre servidores dos Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio, ressalvadas as vantagens de carter individual e as relativas natureza ou ao local de trabalho. O mesmo 1 do artigo 39, teve sua redao alterada pela EC 19/98, estatuindo que: 1 A fixao dos padres de vencimento e dos demais componentes do sistema remuneratrio observar: I- a natureza, o grau de responsabilidade e a complexidade dos cargos componentes de cada carreira; II- os requisitos para a investidura; III- as peculiaridades dos cargos. Fica a indagao se a idia de administrao colegiada servir para

atuar com seriedade, desempenhando sua funo com autonomia, para produzir resultados concretos em cada esfera de competncia. 2.2 Subsdios A Reforma administrativa trouxe o termo subsdio para definir

determinada espcie de remunerao, substituindo para determinadas categorias de agentes pblicos os termos remunerao ou vencimentos, consubstanciandose em importncia salarial retributria de natureza alimentar, paga pelo Estado. Odete Medauar, ao analisar o termo remunerao, afirma que reveste-se de carter alimentar, sendo associada, portanto, sua subsistncia e de seus familiares e dependentes.[10] A categoria dos subsdios prevista como parcela nica, vedado o acrscimo de qualquer gratificao, adicional, abono, prmio, verba de representao ou outra espcie remuneratria. Alm dos servidores pblicos citados no 4, do artigo 39, o regime de subsdios aplicvel tambm, aos membros do Ministrio Pblico (CF, artigo 128, 5, I, c), aos integrantes da Advocacia Geral da Unio, aos Procuradores dos Estados e do Distrito Federal e aos Defensores Pblicos (CF, artigo 135), aos Ministros do Tribunal de Contas da Unio e aos servidores pblicos policiais (CF, artigo 144, 9). A remunerao dos servidores pblicos e o subsdio de que trata o 4 do artigo 39 somente podero ser fixados ou alterados por lei especfica, observada a iniciativa privada em cada caso, assegurada reviso geral anual, sempre na mesma data e sem distino de ndices. Note-se, ainda, que Lei da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios poder estabelecer a relao entre a maior e a menor remunerao dos servidores pblicos, obedecido, em qualquer caso o disposto no artigo 37, inciso XI (teto salarial dos Ministros do Supremo Tribunal Federal). 2.3 Perda da estabilidade Reza o 1 do artigo 41, conforme redao dada apela EC 19/98, que: 1 O servidor pblico estvel s perder o cargo: I- em virtude de sentena judicial transitada em julgado; II- mediante processo administrativo em que lhe seja assegurada ampla

defesa; III- mediante procedimento de avaliao peridica de desempenho, na forma de lei complementar, assegurada ampla defesa. Conforme comenta Uadi Lamgo Bulos: Enfatize-se desempenho, ofensas ao que ser da o procedimento estatudo igualdade, para de a avaliao lei peridica de

dever prtico

atravs no

complementar, de

sendo amparo

assegurada ampla defesa para aqueles que se sentirem descriminados. Assim, ficaro destitudas constitucional. Isto justifica a avaliao peridica em causa, a qual no pode ser vista como rito arbitrrio da Administrao, mesmo porque a legalidade a pedra de toque da Repblica Federativa do Brasil. Consequentemente, ser inconstitucional a lei complementar que no atentar para esse fato, e o Judicirio, certamente, ser convocado para apreci-la.[11] CONCLUSO Os princpios constitucionais que norteiam a Administrao pblica foram acolhidos pela EC 19/98, seja pela sua manuteno no artigo 37, caput, da Constituio Federal de 1988, com a introduo do princpio da eficincia, seja pelo contedo da reforma, a qual procura reduzir os gatos pblicos, atendendo, em escala mais ampla, os princpios da economicidade e legitimidade dos gastos pblicos. Apesar da reforma ter sido criticada por muitos, ela representa um significativo avano para disciplinar atividade do Estado, com base na qualidade do servio prestado e com uma efetiva participao do usurio. A Emenda da Reforma Administrativa no ir, certamente, resolver todos os problemas que afligem a Administrao Pblica brasileira, mas representa, sem dvida, um instrumento vlido no intuito de torn-la mais eficiente, gil, livre de corrupo generalizada, dotada de economicidade, capaz de gerar resultados gerenciando recursos pblicos para atender materialmente o cidado brasileiro em reas essenciais e prioritrias como sade, educao, segurana, justia e etc. O cidado brasileiro encontra-se, j h muito tempo, exaurido pela qualidade dos servios que lhe so prestados pelo Estado, isto , quando esses servios so prestados, uma vez que em muitas situaes o Estado brasileiro simplesmente omisso e ausente.

A eficincia da ao administrativa efetivamente comprovada quando o ato administrativo materialmente aplicado. Resta verificar se os titulares da administrao pblica vo estar sensibilizados pela reforma e comprometidos com o princpio da eficincia.

BIBLIOGRAFIA BULOS, Uadi Lammgo. Reforma administrativa. Revista de direito administrativo. vol. 214, outubro/dezembro 1998. Rio de Janeiro : Renovar. DIREITO, Carlos Alberto Menezes. Reforma administrativa : A Emenda 19/98. volume 213, julho/setembro 1998. Rio de Janeiro : Renovar. FRANA, Wladimir da Rocha. Eficincia administrativa na constituio n

federal. vol. 220, abril/junho 2000. Rio de Janeiro : Renovar. LIMA, Francisco Grson Marques de. A Emenda constitucional 19/98 e o servidor pblico. Revista dos Tribunais, volume 762, abril de 1999. So Paulo : Revista dos Tribunais. MEDAUAR, Odete. Direito administrativo moderno. 6a. ed. rev. e atual. So Paulo : Revista dos Tribunais. 2002. MORAES, Alexandre de. Direito constitucional. 5a. ed. So Paulo : Atlas, 1999. ________Reforma administrativa : Emenda constitucional n 19/98. 2a. ed. So Paulo : Atlas. 1999. Srie Fundamentos jurdicos.

[1]

(Mensagem n 386/95, p. 24).

[2]

Uadi Lammgo Bulos, Reforma Administrativa, p. 70, Revista de Direito Administrativo, v. 214, out/dez. 1998
[3]

Uadi Lammgo Bulos, op. cit, p. 71

[4]

Carlos Alberto Menezes Direito, Reforma Administrativa : A Emenda n 19/98, p. 134, Revista de Direito Administrativo, v. 213, julho/setembro 1998.
[5]

Uadi Lammgo Bulos, op. cit, p. 77

[6]

Wladimir da Rocha Frana, Eficincia Administrativa na Constituio Federal, p. 168, Revista de Direito Administrativo, v. 220, abr/jun 2000.

[7]

Alexandre de Moraes, Direito Constitucional, p. 293 Uadi Lammgo Bulos, op. cit, p. 92

[8]

[9]

Alexandre de Moraes, Reforma Administrativa : Emenda Constitucional. n 19/98, p. 61.

[10]

Odete Medauar, Direito Administrativo Moderno, p. 298 Uadi Lammgo Bulos, op. cit, p. 97

[11]

Autor: Dr. Marconi Mendona da Silva http://www.advogado.adv.br/dr/marconi