A INTERVENO DO ESTADO NA ECONMICA

Heraldo Felipe de Faria1

SUMRIO: Introduo; 1 Os motivos da interveno do Estado na ordem econmica; 1.1 O Estado Liberal; 1.2 O Estado Social; 1.2.1 A Constituio Econmica; 1.2.2 O Intervencionismo; 2 Da Crise do Estado de Bem-Estar social s reformas estruturais; 2.1 A Crise do Estado de Bem-Estar Social; 2.2 O Neoliberalismo e o a Globalizao; Concluso; Referncias.

INTRODUO

No final do sculo XX, muitas certezas acerca do Estado soobraram, perturbando a capacidade de reflexo no mbito das cincias sociais, com especial destaque Poltica, Economia e ao Direito. Se desde a Era Moderna, o Estado tem sido um protagonista da vida cotidiana, principalmente atravs da construo do espao pblico e, at mesmo nas representaes do espao privado, o que pensar agora, quando se difunde a necessidade da diminuio de seu tamanho e a possibilidade de oferecer-lhe uma nova feio, uma outra institucionalidade? De uma atitude meramente neutra no perodo liberal, o Estado passou a ter destaque, a partir da segunda metade do sculo XX, na formulao de polticas intervencionistas no perodo conhecido como de bem-estar social, que trouxe avanos sociais e econmicos, gerando riqueza e distribuio de renda entre as diferentes populaes. Ocorre, todavia, que este modelo de Estado, por uma srie de fatores, acabou entrando em crise, e no conseguiu responder s diversas demandas s quais a sua ao estava voltada. Essa crise acabou ganhando dimenses de uma crise de legitimidade (no campo da Poltica), fiscal (no campo da Economia) e legal (no campo do Direito) que oportunizaram uma srie de propostas e polticas reformistas. Esse diagnstico espelha a realidade de muitos Estados, mas se aplica, em toda a sua complexidade e extenso ao caso brasileiro.

Advogado; Jornalista; Professor de Graduao e Ps Graduao nas Faculdades Dom Bosco de Cornlio Prcpio e Facnopar de Apucarana; Especialista em Direito Civil e Processo Civil pelo CESUSC Centro de Estudos Sociais de Santa Catarina; Mestre em Direito pela UNIMAR Universidade de Marlia SP - Brasil. E-mail: proffelipe01@hotmail.com

Este estudo, portanto, parte do pressuposto da crise do Estado intervencionista que desgua, inelutavelmente, numa srie de propostas e concretizaes reformistas. Tais propostas ganharam eco com a retomada das idias liberais e a dinmica do mundo globalizado, onde o objetivo reduzir o tamanho do Estado e desenvolver mercado, enquanto instituio, como nica opo vivel, como forma de se alcanar os padres de uma economia gil, eficiente e rentvel em favor da sociedade, gerando desenvolvimento e distribuio de riquezas. Como decorrncia de todos esses efeitos, que podem ser extrados da atual cena internacional na atividade econmica, que se verificam tantas receitas de reforma do Estado, objetivando moldar-lhe s novas realidades e demandas mundiais. Deve-se frisar, porm, que as tais reformas trazem consigo mecanismos que emprestam um tom de gravidade diante da crise do Estado e, ao mesmo tempo, servem como instrumento de legitimao do discurso em favor das mudanas comprometidas com as polticas neoliberais. As reformas do Estado contemporneo surgiram, pois, como propostas para delimitar o seu campo de ao poltica e econmica, e tambm para propor formas de reordenamento das suas funes clssicas. No cenrio brasileiro as reformas lanaram mo de processos de desestatizao, onde a privatizao tem representado a principal caracterstica de abertura do Estado, seja atravs da venda de ativos patrimoniais para a iniciativa privada ou, ainda, pela delegao da execuo a particulares, de muitas funes, tradicionalmente exercidas pelo Estado; principalmente na rea dos servios pblicos.

1 OS MOTIVOS DA INTERVENO DO ESTADO NA ORDEM ECONMICA

O Estado, como um ente dinmico, apresentou desde sua estruturao original, at recentemente, diversas formas sociais, polticas, culturais e econmicas capazes de atestar a sua vigorosa fonte de estudos e indagaes. No bastasse isso, tem propiciado um multifacetado campo de anlises que permite a composio de inmeras variveis. Uma dessas variveis sobre o modo pelo qual o Estado atua no campo social e econmico; isto , como se d o relacionamento entre a chamada

2 ordem econmica2 e a ordem jurdica para produzirem normas capazes de intervir no sistema econmico? Esse relacionamento afigura-se maior ou menor na medida em que o Estado opte por determinado modelo ideolgico-poltico e disponha de instrumentos para implementar dada poltica econmica. Nos ltimos dois sculos, o Estado passou por diversas concepes econmicas que, contrapostas ou complementares entre si, chegaram aos dias de hoje como uma sntese que conduz a um caminho intermedirio entre o regime da economia liberal e a economia planificada ou mista. Importante analisar o Estado sob a perspectiva histrica, verificando como os fenmenos econmico e jurdico interferiram na dinmica das relaes de produo e o papel que representaram na vida social. Isso indispensvel para que o Estado esteja voltado a cumprir novos desafios e funes de acordo com as doutrinas poltico-econmicas escolhidas e o modo jurdico de produzi-las e implement-las.3

1.1 O Estado Liberal

Aps a derrocada do Absolutismo monrquico, houve o surgimento do Estado de Direito, que a submisso do poder a um regime legal e a afirmao dos direitos individuais dos cidados. Estando vinculado ao iderio que o forjou, o Estado de Direito nasce comprometido com o liberalismo. Assim, no sculo XVIII, estes ideais, construdos a partir de uma viso individualista, fizeram com que o Estado tivesse limitada sua atuao na esfera econmica.4 Inspirado pela obra de Adam Smith,5 o Estado foi relegado a uma funo meramente gendarme ou de Estado-polcia. Foi substitudo pelo mercado que passou a ser a mola-mestra do desenvolvimento econmico. Nesse instante o capitalismo comeou a apresentar sua face mais agressiva, inclusive buscando novos mercados externos (como exemplo a poltica de livre

SOUZA, Washington Peluso Albino de. Primeiras linhas de Direito econmico. 3. ed. So Paulo: LTr, 1994, p. 140. 3 VILLARREAL, Ren. Economia mista e jurisdio do Estado: para uma teoria da interveno do Estado na economia. Revista de Economia Poltica, vol. 4, n. 4, out/dez, 1984, p. 63. 4 Ibid. p. 65. 5 Ibid. p. 64.

3 comrcio baseada no padro-ouro).6 No campo poltico, o pensamento de John Stuart Mill7 sedimentou, ao longo do sculo XIX, as bases do liberalismo. Neste perodo a ausncia do Estado das relaes econmicas, pode ser considerada, do ponto de vista jurdico, como uma ao negativa ou absentesta. H um mnimo nas regras jurdicas. Estas servem, simplesmente, para coordenar o sistema de proteo propriedade privada, como decorrncia do direito poltico e no econmico. Trata-se de uma ordem geral e abstrata para garantir o funcionamento regular do mercado, fundado nos princpios formais de liberdade e igualdade. O Estado, por ser aparentemente neutro, no pensava em promover o bem-estar geral da coletividade. Apenas operava o sistema jurdico, atravs de instrumentos formais para promover e preservar tudo aquilo que dissesse respeito liberdade individual. Na sua lgica, o benefcio da coletividade era fruto da iniciativa de cada indivduo. Regras capazes de preordenar a defesa da ordem geral para que os conflitos interindividuais ou at mesmo coletivos no tolhessem as

potencialidades de cada indivduo no exerccio pleno das suas liberdades. Esta ordem geral estava embasada num arranjo contratual da sociedade civil tendo por guardio o Estado liberal. O Estado liberal era vazio de contedo social que pudesse atender s demandas dos trabalhadores e do povo em geral. Atrs do formalismo de suas regras jurdicas, no conseguiu promover o bem-estar social e, como conseqncia inevitvel, entrou em crise pelas prprias contradies do sistema econmico que produziu. Abriu um corte profundo na sociedade, deixando mostra as divergncias entre os interesses de classes. Assim, as expectativas de mudana iniciadas com a Revoluo Francesa, de que um contedo social fosse atribudo ao Estado de Direito, foram deixadas como tarefa a ser cumprida durante o breve sculo XX8, que acarretou substanciais e profundas transformaes na Histria contempornea.

1.2 O Estado Social

Idem. DALARI, Dalmo. Elementos de teoria geral do Estado. 19. ed. So Paulo: Saraiva, 1995, p. 234. 8 HOBSBAWN, Eric. A era dos extremos: o breve sculo XX 1914-1991. Trad. Marcos Santarrita. 2. ed. So Paulo: Companhia das Letras, 1996.
7

O carter individualista exacerbado e a ausncia consentida do Estado nas relaes econmicas levaram ao esgotamento das propostas liberais.9 A crise do liberalismo foi reforada com novas idias10, voltadas para uma viso mais social do Estado, que procuravam garantir o direito das coletividades, preparando o campo poltico, econmico e jurdico para o surgimento do chamado Estado social.11 O final do sculo XIX e as duas primeiras dcadas do sculo XX foram marcadas pela abundante produo legislativa que atribuiu ao Estado as competncias de interveno na economia. Com o desenvolvimento das Constituies nacionais reconhecendo estas competncias, ficou claro que o Estado Social estava a caminho de sua consolidao.12 Nota-se que o Estado intervencionista passou a agregar um contedo substancial quilo que o Estado liberal tratara to-somente do ponto de vista formal, a partir de sua compreenso do livre mercado. O Estado passou a direcionar, atravs das normas jurdicas, um conjunto de princpios scioeconmicos que nortearam as polticas pblicas de cunho social e protetivo, alcanando a todos indivduos. Foi um passo decisivo na afirmao da cidadania que o mercado no poderia atender sem ferir a lgica interna que preside o sistema capitalista. As atribuies econmicas do Estado foram alargadas, passando a desempenhar um papel mais efetivo conforme os interesses do Poder Pblico. Da mera absteno, o Estado passou a ser promotor e fomentador de polticas econmicas e sociais. Nesse sentido, o Estado de bem-estar social apresentava as seguintes caractersticas:
a partir do Estado social que se visualizou ntida a interrelao entre os fenmenos polticos e econmicos, mediados pelo fenmeno jurdico com renovada atuao. O Estado passou a ter uma finalidade prpria, distinta daquela de seus indivduos, onde coube-lhe as realizaes e prestaes positivas reclamadas pela sociedade, alm de formas regulatrias do mercado. Na verdade, o alargamento das incumbncias do Estado veio para corrigir os rumos do liberalismo e efetivar as mudanas sociais, constituindose num Estado Social que se realiza mediante os procedimentos, a forma e

BONAVIDES, Paulo. Do Estado liberal ao Estado social. 3. ed. Rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas, 1972, p. 28. 10 VILLARREAL, op. cit., p. 66. 11 DALARI, op. cit, p. 231. 12 COMPARATO, Fbio Konder. O indispensvel Direito econmico. Revista dos Tribunais, ano 54, vol. 353, mar., 1995, passim.

os limites inerentes ao Estado de Direito, na medida em que, por outro lado, 13 se trata de um Estado de Direito voltado consecuo da justia social.

Houve uma superao da dicotomia Estado Economia que vigorara no perodo liberal. O Estado passou a ser visto como agente regulador e fomentador em potencial, encarregado das principais polticas econmicas interventivas em favor do crescimento e desenvolvimento econmico que ter seu auge nas dcadas de 50 e 60.14 As intenes polticas (atravs de um substrato ideolgico)15 so a fonte para se atingir determinado fim econmico, passando por uma estruturao e programao do discurso jurdico-formal que refletir no modo de atuao das normas jurdicas e a forma pela qual atingiro os seus destinatrios. No h um compromisso, ao contrrio do que ocorria no Estado liberal, de simples observncia dos procedimentos formais. Avanou-se no sentido de emprestar um contedo social ao Direito, principalmente quando h a incidncia dos fenmenos econmicos. H como se identificar nas funes do Estado Social um programa de realizaes a fundamentao que servir para embasar a idia e concretizao da chamada Constituio econmica que foi o marco legal do processo de interveno do Estado.

1.2.1 A Constituio Econmica

movimento

liberal

do

sculo

XVIII,

que

impulsionou

constitucionalismo moderno, apresentou nos primeiros textos constitucionais, normas jurdicas que tinham como funo precpua estabelecer limites ao poder poltico e proclamar os direitos individuais.16 Este modelo jurdico-poltico, surgido a partir dos textos do constitucionalismo clssico, no se voltou para a formalizao de regras destinadas a disciplinar a atividades econmicas propriamente ditas. As repercusses econmicas na vida do Estado, s reflexamente eram consideradas e, assim
13

SARLET, Ingo Wolfgang. O Estado social e o surgimento dos direitos fundamentais da segunda gerao. Revista da Ajuris. Porto Alegre: Ajuris, Ano XXVI, n. 80, dez., 2000, p. 132. 14 SALMO FILHO, Calixto. Regulao da atividade econmica: princpios e fundamentos jurdicos. So Paulo: Mulherios, 2001, p.41-46. 15 DANTAS, Ivo. O econmico e o constitucional. Revista de Direito Administrativo. Rio de Janeiro, vol. 200, abr./jun., 1995, pp. 55-69. 16 SALMO FILHO, op. cit.

mesmo, quando se dirigiam garantia dos direitos solenemente proclamados merecedores de uma tutela estatal, como o caso da propriedade privada. Com a crise do Estado liberal que as Constituies passaram a dispor de um contedo cada vez mais econmico,17 alargando, materialmente, o espectro constitucional. Este processo ocorreu ao longo dos sculos XIX e XX culminando com o aparecimento do Estado social que props uma forma interventiva do Estado em diversos campos para garantir condies de acesso dos indivduos aos benefcios sociais e econmicos. Muito do intervencionismo estatal tem a ver com a conceituao tcnico-jurdica apresentada pela Constituio econmica, j que ela foi o instrumento hbil a concretizar o direcionamento da atuao do Estado para a promoo social. Pode-se definir uma Constituio econmica como sendo o conjunto das normas constitucionais que tm por objeto a dimenso econmica da sociedade poltica.18 As regras constitucionais no tendo um carter meramente formal, ou neutro, isento de qualquer contedo valorativo, estaro articuladas para traduzir na prtica uma adequao do discurso inserido no texto constitucional dada realidade poltica, social e econmica. Significa dizer que o texto constitucional, atravs de suas normas programticas19 prev uma insero no campo social (social concreto20 amparada pelas regras do Estado de Direito. , na verdade, uma abertura para cumprir uma tarefa futura: atingir padres mnimos de um Estado social fundado na democracia econmica e social. Para isso requer-se uma atuao determinada do Estado atravs de seus poderes e rgos objetivando medidas concretas em favor dos cidados. As primeiras Constituies modernas a conterem normas de natureza econmica foram a Constituio mexicana de 05 de fevereiro de 1917 e a

17

A ordem constitucional da economia passa a servir no s para garantir o livre funcionamento do mercado (o princpio da auto-regulao, tpico das constituies liberais) mas tambm para enunciar formas de hetero-regulao necessrias ao seu equilbrio. Consagra, ainda, outros direitos (p. ex.: dos trabalhadores, dos consumidores, ao meio ambiente) e impe obrigaes a Estado relativas sua efetivao. SANTOS, Antonio Carlos Santos; GONALVES, Maria Eduarda; MARQUES, Maria Leito. Direito Econmico. Coimbra: Almedina, 1995, p. 37 apud DANTAS, op. cit. 18 SILVA, Jos Afonso da. A aplicabilidade das normas constitucionais programticas. 3.ed. So Paulo: Malheiros, 1998, passim. 19 Ibid. 20 CANOTILHO, apud SILVA, op. cit., p. 164.

7 Constituio alem de Weimar, de 11 de agosto de 1919.21 No Brasil, com a Constituio de 16 de julho de 193422 atravs do Ttulo IV Da Ordem Econmica e Social, houve a incorporao de normas constitucionais de carter econmico23. As Constituies brasileiras anteriores a este perodo no poderiam ter inovado neste sentido j que tanto a Constituio Imperial de 1824 quanto a primeira Constituio Republicana de 1891 tinham um molde liberal clssico. A partir daquela Constituio, o sistema constitucional brasileiro passou a adotar, com pequenas variaes, dentre suas clusulas, aspectos relativos ordem econmica e social, ainda que, algumas delas, tenham buscado repetir e consolidar princpios inaugurados pelas suas predecessoras.24 Importa registrar que pela tradio histrico-cultural do Brasil, as elites sempre estiveram voltadas para um esprito liberal que foi suavizado com regras econmico-jurdicas que propugnavam o alcance da justia social, atravs da interveno e presena do Estado, como forme de minimizar os conflitos e manter as tenses num nvel regulado. A Constituio Federal de 05 de outubro de 1988, em uma linha de continuidade na histria do nosso constitucionalismo, manteve algumas vozes j constantes de textos anteriores com algumas inovaes. No Prembulo25 desta Constituio possvel divisar uma ideologia voltada para a busca de um Estado social com a preocupao de resguardar as garantias advindas do Estado liberal. Tal perspectiva, por um lado, ter reflexos na ordem econmica, quando se dirige a concretizar aspiraes idealistas para assegurar o exerccio dos direitos sociais, a liberdade, o bem-estar, o desenvolvimento, a igualdade, a justia e a harmonia social, por outro lado, no entanto, quase sempre tem gerado conflitos e choques entre os grupos que antagonizam interesses na vida poltica, social e econmica.

21 22

DANTAS, op. cit., pp. 55-69. No seu art. 115 estabelecia a regra geral na qual se baseava esta interveno: A ordem econmica deve ser organizada conforme os princpios da justia e as necessidades da vida nacional, de modo que possibilite a todos existncia digna. Dentro desses limites, garantida a liberdade econmica. DANTAS, op. cit. 23 SOUZA, Washington Peluso Albino de. A experincia brasileira de Constituio Econmica. Revista Forense, vol. 305, p.121. 24 SOUZA, Washington Peluso Albino de. Poder constituinte e ordem jurdico-econmica. Revista de Informao Legislativa, Braslia: Senado Federal, a. 23, n. 89, jan./mar., 1986, p. 37. 25 BONAVIDES, Paulo. Do Estado Liberal ao Estado Social. 3. ed. Rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas, 1972.

A Constituio de 1988, tratou pois, de harmonizar diversos princpios e normas que esto sendo consolidadas atravs da mediao interpretativa que se acha no prprio texto constitucional. A Constituio econmica passa, dessa maneira, a ser uma obra inacabada que depende do processo de construo hermenutica que se concretizar na atividade permanente dos legisladores infraconstitucionais26, dos administradores pblicos e, principalmente dos tribunais. H, no entanto, que se advertir de que no pode ser postergada sua atuao por demasiado tempo, eis que o cotidiano colhe os fatos da vida, do dia-adia que requerem a presena firme e constante do Estado. Com as mudanas operadas no processo poltico-econmico-socialjurdico, por conta do fenmeno da globalizao e do neoliberalismo a estrutura da Constituio econmica vem recebendo uma carga muito forte de alteraes, eufemisticamente denominadas de flexibilizaes da ordem constitucional.27 Isso corresponde a uma mudana no ncleo fundamental da ordem econmica para permitir que a interveno do Estado seja minimizada.

1.2.2 O Intervencionismo

A interveno do Estado no domnio econmico um fenmeno ocorrente em diversos sistemas jurdicos, que denota um curso cclico na sua trajetria.28 A interveno um fenmeno historicamente permanente variando qualitativa ou quantitativamente conforme o modelo jurdico-poltico, adotado em cada Estado. Caber, pois, ao Estado manejar os instrumentos necessrios conformao de determinada ordem econmica que possa corresponder s expectativas da sociedade, principalmente quanto aos seus anseios de progresso.29 Assim, pode-se definir o intervencionismo como a forma positiva de atuao do Estado na atividade econmica, direta ou indiretamente, atravs de um conjunto de decises jurdico-polticas capazes de programar planos e aes,
26

HECK, Lus Afonso. O Tribunal Constitucional Federal e o desenvolvimento dos princpios constitucionais. Contributo para uma compreenso da jurisdio constitucional federal alem. Porto Alegre: SAFe, 1995, pp. 207-208. 27 CARRION, Eduardo. Neoliberalismo e reforma constitucional. In: ARRUDA JUNIOR, Edmundo Lima de; RAMOS, Alexandre. (org.). Globalizao, neoliberalismo e o mundo do trabalho. Curitiba: IBEJ, 1998, p. 289-290. 28 PEREIRA, Luiz Carlos Bresser. O ciclo paternal do intervencionismo do Estado. Revista de Economia Poltica, vol. 9, n. 3, jul., 1989, p. 26. 29 Ibid.

objetivando garantir o desenvolvimento e o bem-estar social. A interveno, portanto, pode ser utilizada como um importante mecanismo para a distribuio de riquezas da vida nacional e o conseqente desenvolvimento econmico do Estado. Graas ao interventiva do Estado nas diversas economias que foi possvel a correo de rumos e o desenvolvimento do capitalismo no decorrer do sculo XX. Interessante salientar que o fenmeno da interveno estatal na economia est associado com um determinado modelo jurdico-poltico que corresponde ao Estado de Direito, resultado de um processo de gradual evoluo do prprio Estado e dos prprios instrumentos legais que o delinearam. Passou-se de uma concepo formal e garantidora, identificada com o momento liberal, para uma concepo material e conformista, tpica do Estado social.30 Esta evoluo do Estado, no sentido de incorporar normas jurdicas de carter social ao pensamento liberal foi e, ainda parece ser, motivo de grandes reflexes entre tericos e polticos, principalmente em razo dos seus compromissos ideolgicos e dos efeitos prticos implementados pelos governos.31 Esta discusso est viva, hoje mais do que nunca, diante da crise de financiamento do Estado e das sadas que lhe apresentam ante os novos desafios como a internacionalizao crescente das relaes econmicas e comerciais, da relativizao do conceito de soberania, dos efeitos da globalizao, enfim, todas as diversas proposies do iderio neoliberal. A interveno do Estado na economia vai diferenciar-se, em cada caso, pela natureza e alcance das normas jurdicas propostas para cumprir determinadas funes como aquelas de produo, circulao, repartio e consumo. Muito embora exista uma ordem econmica privada e uma ordem econmica pblica, a interveno deve ser encarada como tipicamente pblica, em virtude dos interesses do Estado no condicionamento dos fatores econmicos e, como decorrncia lgica, do seu poder de imprio.32 Levado por razes de ordem poltica ou econmica e, moldado por determinadas estruturas institucionais, o Estado enquanto responsvel pelo bem geral da coletividade, sempre assumiu a funo de interventor na ordem econmica; com maior ou menor intensidade e diversidade de propsitos. A interveno teve um
30 31

VILLARREAL, ob. cit. p. 63. PASOLD, Csar Luiz. Funo social do Estado Contemporneo. 3. ed. Florianpolis: OAB-SC, 2003. p. 27-43. 32 Ibid.

10

papel preponderante para que houvesse o desenvolvimento econmico e, por conseguinte, o bem-estar da sociedade como um todo.33 Ora, na verdade o nvel de interveno vai depender do grau de eficincia que o Estado tenha para produzir bens pblicos capazes de prover e promover as condies de acesso ao mercado. Quando no possvel manter um nvel de eficincia racional e de eficcia social, as crticas ao modelo interventivo so inevitveis. Um exemplo claro tem sido o esgotamento ou escassez de recursos oramentrios do Estado para aplicao em polticas pblicas. Isso torna a tese a favor da interveno muito difcil de ser defendida diante dos argumentos e presses dos diversos grupos. Alis, o conceito de Estado mnimo passa a ser voz corrente entre os defensores da retomada do modelo liberal, alinhando-se com as crescentes polticas de privatizao e repasse de setores pblicos para a iniciativa privada que atingiram o pas nestes ltimos quinze anos.34

2 DA CRISE DO ESTADO DE BEM-ESTAR SOCIAL ESTRUTURAIS

S REFORMAS

O sculo XX tornou-se sintomtico da crise de paradigmas que envolveu o Estado e a sociedade, como de resto a todas as instituies contemporneas. Da anlise da estrutura tradicional das instituies jurdico-polticas e da comparao entre seus elementos, percebe-se que h um descompasso e muitas contradies que precisam ser superadas. Tais contradies devem ser atribudas a vrios motivos, mas aqueles que entendo mais representativas da crise so, basicamente: a) o crescente aumento da complexidade das dinmicas sociais, polticas, econmicas e culturais que, devido s rpidas e profundas transformaes da sociedade industrial, tecnolgica e capitalista deste final de milnio tm aumentado o nvel de tenso e conflito de interesses tanto individuais quanto coletivos; e, b) a incapacidade de ser dada uma resposta pronta e imediata a estes conflitos, tanto pelo Estado - atravs do Direito como mecanismo redutor de conflitos -, quanto pela prpria sociedade.35

33

OLIVEIRA, Jorge Rubem Folena de. O Estado empresrio. O fim de uma era. Revista de Informao Legislativa. Braslia: Senado Federal, a. 34, n. 134, abr./jun., 1997, p. 297. 34 BONAVIDES, op. cit., p. 326. 35 PASOLD, op. cit.

11

Esta crise atinge o modelo racional-formal que aplicado ao funcionamento das instituies econmicas e polticas, construdas luz do pensamento liberal clssico, abalando os seus referenciais tericos e prticos. Essa perda de referenciais tambm atinge o fenmeno jurdico que, no dizer de Jos Eduardo Faria, apresenta as funes especficas de resoluo dos antagonismos entre indivduos, grupos e classes, quer na tentativa de ordenao racional das vidas pblica e privada, o que se d mediante um intricado processo de preveno e desarme dos conflitos desagregadores da ordem estabelecida.36 notrio que os fatores polticos (crise de poder e de legitimidade) e econmico-financeiros (crise fiscal) parecem ser decisivas para o agravamento da crise do chamado Estado de bem-estar social (welfare State).37 Disso decorre um descompasso entre o Estado e a sociedade, gerando o funcionamento anmalo das instituies jurdicas que ingressam na era ps-moderna. De todo o modo, essa crise de paradigmas tem solapado a funo do Estado como formulador e irradiador de polticas pblicas capazes de continuar a promover o Estado de bem-estar conquistado ao longo de lento processo histrico onde se afirmaram os direitos sociais. O esgotamento de possibilidades polticas e econmicas levou a uma reviso do seu papel no processo de conduo do desenvolvimento e na garantia do conjunto mnimo de direitos da populao em geral.38 Diante das novas exigncias do neoliberalismo e da globalizao, esse fenmeno se refora quando o Estado parece deixar de ser o protagonista principal na cena poltico-jurdico-institucional, passando a compartilhar com outros atores os papeis de encaminhamento e alternativas a um novo tipo de sociabilidade.39 De outro modo, como sair da crise de paradigmas e oferecer as condies mnimas para a vida social, poltica e econmica mediada atravs da cincia jurdica?40

2.1 A Crise do Estado de Bem-Estar Social

36

FARIA, Jos Eduardo. Eficcia jurdica e violncia simblica. O Direito como instrumento de transformao social. So Paulo: EDUSP, 1988, p. 20. 37 Ibid. 38 PASOLD, op. cit., p. 39. 39 IANNI, Octvio. A sociedade global. 6. ed. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 1998, p. 108. 40 Idem.

12

Afetando a Amrica Latina de um modo geral e o Brasil de maneira particular, a crise de paradigmas que envolveu o Estado, encontrou motivos tanto no contexto internacional quanto nas prprias condies internas, sem que se possa dizer quais motivos foram preponderantes. Talvez a nica unanimidade seja a constatao de que a proposta intervencionista nos moldes tradicionais tenha sido ferida, mas que ainda apresenta condies de restabelecimento, talvez em outros moldes. Fatores como inflao, recesso, desemprego, dficit pblico, instabilidade monetria, forte endividamento, entre outros, formaram um ambiente propcio para a discusso acerca da crise do Estado e do seu papel. Por outro lado, o fato de o Estado brasileiro apresentar forte componente autoritrio o que faz com que a democracia seja sempre relativa dificulta a capacidade de absoro das crises que o atingem. Toda vez que chamado a responder a grandes demandas ou grandes reformas, sempre h o risco de atingir-se o curso da prpria governabilidade. Isso, por vezes, gera uma inrcia na atividade estatal que tende a postergar decises fundamentais e as reformas que se faam necessrias, principalmente quando se leva em conta os graves desajustes macroeconmicos e os precrios nveis das condies sociais. Diante dessa realidade no s conjuntural, mas principalmente estrutural passou-se a pregar a necessidade de tornar o Estado mais moderno, mais gil, mais eficiente, desenvolvendo suas atividades no mesmo padro dos Estados centrais, capazes de atender grande parte das demandas sociais com eficcia e qualidade. Forjou-se um discurso minimalista41 do Estado que radica nas formulaes neoliberais reforado pela imagem e efeitos avassaladores da globalizao onde a existncia de um Estado de bem-estar social pode significar um entrave. 42 A trajetria do capitalismo rumo internacionalizao das trocas comerciais e ao fortalecimento do sistema financeiro colaborou para frear as modalidades de desenvolvimento industrial que se desenvolveu a partir do psguerra e teve, at o incio da dcada de 1970, o seu apogeu. A afirmativa se comprova pelos altos nveis de pleno emprego e da produo renovada de bens de consumo que incrementaram a economia naquele perodo, o que acarretou o
41 42

CARRION, op. cit., p. 285. Ibid.

13

desenvolvimento dos setores trabalhistas fazendo com que houvesse uma base social articulada e disposta a participar ativamente na distribuio das riquezas. 43 Ao descortinar dos anos 70 comearam a ruir as bases das polticas keynesianas que vigoraram desde os anos 30. Iniciava-se mais uma das crises cclicas do capitalismo no sculo XX. Esse perodo, tambm foi representativo do aumento das empresas multinacionais em busca de mercados mais abertos e competitivos, operaes mais rentveis e, conseqentemente, o aumento dos nveis de consumo capazes de gerar maiores lucros. Nesse passo, as estruturas do Estado contemporneo tiveram de ser minimizadas frente incapacidade de se continuar financiando as polticas pblicas oferecidas aos cidados. Nos anos 80, a crise fiscal recrudesceu abrindo espao para o receiturio neoliberal dos pases centrais e, principalmente das agncias financeiras internacionais, que passaram a pregar a diminuio do tamanho do Estado e a implementao de reformas econmicas. Cumpria-se a regra quase infalvel de que diante das grandes e rpidas transformaes do capitalismo, as funes tradicionais do Estado se modificam para servir s necessidades da economia e, portanto, estabilizar o prprio sistema que essencialmente contraditrio.44 As polticas neoliberais levaram ao extremo o seu substrato ideolgico consolidando, alm do discurso uma prxis da renovao do acmulo do capital. Houve uma expanso global de tudo aquilo que pudesse interessar manuteno de um quadro que reproduzisse as formas mais insidiosas do capitalismo monopolista e concorrencial. Esse argumento pode ser demonstrado atravs das modernas realidades scio-econmicas: a extenso da mecanizao da produo, a eliminao de barreiras espaciais na troca de mercadorias e informaes, a urbanizao do mundo, a quase exausto do ecossistema, o alto grau de monetarizao do processo de trabalho e, a mercantilizao, enormemente expandida do consumo.45 Da, afirmar-se que o sistema global conduzido pelos pases altamente industrializados engendra uma prtica neoliberal que propicia o

43 44

Ibid. FARIA, op. cit., p. 41-42. 45 PASOLD, op. cit. p.42-43.

14

enfraquecimento das estruturas estatais, causando uma desordem crescente e um sentimento de insegurana que tende a durar, ainda, por algum tempo. O Estado de bem-estar social que havia assegurado a

implementao e alargamento dos direitos sociais ou de segunda gerao, passou a ser substitudo por outras estruturas de poder que agora parecem residir no mercado e nas empresas transnacionais.

2.2 O Neoliberalismo e a Globalizao

O liberalismo foi consagrado como marco terico e prtico fundamental da razo de ser da poltica e economia nas sociedades ocidentais. Suas bases ideolgicas influenciaram, de modo decisivo, todo o sculo XIX e incio do sculo XX. O postulado da liberdade de iniciativa individual, como propulsora do desenvolvimento e do bem-estar coletivo, estava alicerado no livre jogo do mercado para a produo de riquezas de forma mais eficiente.46 Passados dois sculos e, pulverizadas muitas certezas, as idias liberais tentam voltar tona aproveitando-se do momento de crise de paradigmas pelo qual passa o Estado contemporneo. Em que pese ter agregado o prefixo neo, na sua formao lingstica, nada ou quase nada de novo agrega sua velha cantilena. Seno vejamos. A doutrina neoliberal est fundamentada em alguns aspectos: a) o desenvolvimento da iniciativa privada com o direito de propriedade como correlato, e b) a livre concorrncia que se orienta, exclusivamente, pelas leis do mercado e do livre curso da demanda e da oferta. Isso significa, por decorrncia lgica, que o Estado deve afastar-se o mximo possvel das atribuies econmicas, intervindo somente naqueles casos que no for possvel aos particulares exercerem a plenitude de suas faculdades e liberdades individuais.47

46 47

IANNI, op. cit., p. 104. FARIA, Jos Eduardo. O modelo liberal de direito e Estado In: _____.A funo social do judicirio. So Paulo: tica, 1989, p. 19.

15

O arcabouo do discurso neoliberal foi construdo sobre smbolos bastante significativos da modernidade: a fluidez, a instantaneidade, a idia de movimento constante e a flexibilidade das condies da vida. Tudo aquilo que tende a ser perene no encontra ecos no discurso neoliberal. Rompem-se as estruturas tradicionais da vida social para abrigar uma nova sociabilidade. As conseqncias sociais da poltica econmica neoliberal tm sido devastadoras. As contradies do capitalismo se apresentam em toda sua inteireza. Isso significa uma grande capacidade de gerar bens e servios, para incrementar o comrcio internacional e os movimentos do capital financeiro e especulativo, mas em absoluto descompasso com a repartio da renda nacional e at mesmo com os nveis desejveis de desenvolvimento econmico e social. Os mercados livres e as empresas transnacionais apresentam um vis monopolista onde determinam o rebaixamento dos salrios e do nvel de emprego na busca de uma produtividade cada vez maior no curto prazo.48 Com isso acabam perdendo a viso de solidariedade social que deveria animar as relaes polticas e colaborar, direta ou indiretamente na construo de alicerces para o desenvolvimento do Estado e do prprio mercado a mdio e longo prazo, principalmente atravs daqueles bens de utilidade pblica como educao, cincia e tecnologia, segurana pblica, etc., que retornam como investimento social que beneficia a toda coletividade. A Josaphat Marinho assiste razo quando afirma que entre a estrutura neoliberal, que no se consolidou, e declina, e a do Estado social que renasce, ou parece renascer, h fraturas visveis e claridades indecisas.49 Nunca foi to fcil como nos ltimos tempos, querer se afirmar o fim do Estado ou, ao menos, o esgotamento de suas condies ideais e tradicionais de existncia. A pulverizao ou fragmentao do poder poltico tradicionalmente hegemnico e bi-polarizado durante os anos da Guerra Fria de repente lanaram o mundo numa espcie de caos e perda das referncias polticas, econmicas, sociais e culturais. Parece que o mundo est a sucumbir, incontinenti, vitria das idias neoliberais que se apresentam como nica medida vivel e capaz de

48

AMARAL JUNIOR, Alberto. Clusula social: um tema em debate. Revista de Informao Legislativa. Braslia: Senado Federal, a. 36, n. 141, jan./mar., 1999, p. 137. 49 MARINHO, Josaphat. A nova ordem mundial e os direitos sociais. Revista de Informao Legislativa. Braslia: Senado federal, a. 35, n. 140, out/dez., 1998, p. 5.

16

articular/desarticular todo o processo de produo e organizao econmica e institucional. A globalizao, neste sentido, aparece como a face mais insidiosa do neoliberalismo apresentando-se, at o momento, como uma forma hegemnica em substituio ao Estado-nao e ao indivduo gerando uma ruptura drstica nos modos de ser, sentir, atuar, pensar e fabular, no dizer de Octvio Ianni.50 Para tanto, no pode a globalizao ser considerada somente um fenmeno econmico. antes de tudo uma manifestao que representa uma mudana substancial no mundo em geral e nas relaes sociais em particular. Conseqncia direta disso est no que Tarso Genro chama de fragmentao que leva selvageria. Aps a crise nas condies reais do exerccio do poder poltico e da insuficincia econmica dos Estados (re)aparecem propostas que tentam viabilizar um caminho incondicional de desenvolvimento e aptas a inserir o Estado e a sociedade nos moldes da terceira revoluo industrial. Este caminho, ao que tudo indica, parece estar condicionado ao livre mercado, como uma espcie de consenso (consenso liberal) onde s cabe espao para a consolidao dos processos de acumulao do lucro privado em detrimento das condies sociais da cidadania afirmativa.51 Trata-se, em ltima anlise da nova barbrie que engendra a harmonizao e a homogeneizao progressiva da sociedade. Diminuir o papel e, conseqentemente, o tamanho do Estado parece ser a frmula encontrada para assegurar a eficincia, a rapidez e a maior efetividade do capitalismo global. Expresses como privatizao, liberalizao, flexibilizao ou, at mesmo, desregulamentao parecem ser a tnica central desta lgica que busca, mais do que o consenso, a hegemonia absoluta nas formas polticas que visam a desconectar o Estado da condio de mediador dos conflitos sociais e retirando-lhe a legitimidade, pulverizar estes mesmos conflitos atravs do mercado, como centro de efervescncia da igualdade formal e da liberdade absoluta. No h como negar o fato de que a globalizao com sua lgica econmica, antes de qualquer outra, gera uma crescente instabilidade poltica abrindo uma crise (ou vrias crises) no mbito do Estado-nao. notrio que os Estados nacionais no conseguem mais regular a sua vida econmica atravs de
50 51

IANNI, op. cit., p. 11. Ibid.

17

mecanismos jurdicos. Tm perdido a capacidade de regular os mercados internos quando o prprio conceito de soberania passou a ser relativizado, diante da globalizao econmica. Hoje o mundo globalizado continua a apresentar uma realidade bipolarizada, s que agora a disputa entre pases do centro e pases da periferia. Ou, de um modo mais simples e direto: entre ricos e pobres. A globalizao tem sido capaz de criar espaos formidveis para o desenvolvimento tecnolgico, o avano da cincia e a dinmica das relaes comerciais internacionais dos pases centrais no tendo, todavia, sido capaz de oferecer alternativas excluso social, fome e misria gerada nos pases da periferia. No tem sido possvel, at o momento, uma socializao dos lucros oriundos do processo de globalizao. Por outro lado, a economia que se apia na produo e no desenvolvimento tem ficado muito aqum da economia baseada em ativos financeiros que so negociados nas bolsas de valores mundiais. Isto atesta o carter financeiro atravs do risco e da especulao que determina os rumos da globalizao.52 No se trata simplesmente de ser contra a globalizao. preciso ter a capacidade de interao dos diversos segmentos em construir alternativas viveis a este modelo. necessria uma capacidade de mobilizar estruturas polticas e, sobretudo sociais, que possam resgatar o papel do Estado e oferecer respostas viveis sada neoliberal que no estejam, calcadas no individualismo, no egosmo e na falta de solidariedade social. preciso (re)colocar o Estado sob o controle pblico e submeter o mercado a um poder regulatrio da sociedade, ainda que muitos tericos afirmem ser isso impossvel. Isso passa por mecanismos de mudana cultural que afetar a mudana econmica (mercados) e a mudana poltica (poder do Estado) com a indeclinvel mediao do Direito como instrumento de mudana social. Para Jos Eduardo Faria os novos desafios, so de carter social e no basicamente econmico como ocorreu na fase anterior do desenvolvimento do capitalismo. A imaginao poltica ter assim que passar ao primeiro plano.53 H que se buscar um fundamento tico alternativo ao

neoliberalismo. Uma tica que no coloque o lucro acima de qualquer circunstncia.

52 53

Ibid. FARIA, op. cit. p. 33.

18

Uma tica que seja inclusiva e promova a cidadania e a democracia como formas de alcanar a solidariedade, a paz e a justia social.54 Apresentar um caminho alternativo ao neoliberalismo e, por conseguinte, prpria globalizao tarefa necessria. Isso passa pela discusso de um novo modelo organizacional de Estado, de Direito e da prpria Economia. Introduzir mecanismos de regulao do mercado alm da descentralizao poltica e administrativa que viabilizem o desenvolvimento do espao democrtico e da institucionalizao da cidadania como carter formal de reconhecimento e respeito aos direitos humanos -, articulados com os movimentos sociais atravs de uma atuao local uma alternativa para a reconstruo da esfera pblica, resgatando-a do domnio privado, em que foi lanada pelos arautos do pensamento neoliberal.

CONCLUSO

Quando se fala em mudanas substanciais no Estado brasileiro preciso que se tenha claramente definido o alcance que isso representa e a significao de se adaptar toda a mquina administrativa s necessidades de carter estrutural e poltico das instituies nacionais. Muito embora a natureza do Estado brasileiro no tenha sofrido alteraes substanciais desde 1930, a sua matriz continuou radicada no intervencionismo estatal. A crise do padro de financiamento que fez que o Estado minimizasse seu papel tradicional de produtor de bens e servios, e passasse a desempenhar uma funo central de coordenao e regulao das atividades de infra-estrutura, abrindo espao para o setor privado atuar como parceiro. Dentre as medidas de ajuste estrutural e de reorganizao do Estado brasileiro destacaram-se, como se viu, as polticas de privatizaes das empresas industriais ou de infra-estrutura, alm de servios pblicos (energia eltrica, telecomunicaes, saneamento, sade, transportes, etc.). Junto a este processo privatizante foi implantado um regime jurdico de instituies governamentais as agncias reguladoras com o fito de controlar e fiscalizar a ao das instituies pblicas e privadas, prestadores dos servios pblicos delegados.

54

ARRUDA JUNIOR, op. cit., p. 18.

19

Essa

diretriz estratgica

trouxe

consigo

necessidade

da

formulao de um conjunto de polticas pblicas capazes de afirmar o marco regulatrio no Brasil, representando uma expectativa no arcabouo institucional da Administrao Pblica. Ao se implementar os sistema de agncias para controlar a prestao dos servios pblicos e tambm o alcance das metas propostas pelas instituies pblicas e privadas se quis buscar critrios de transparncia e responsabilidade do processo regulatrio pela garantia do controle social. Esta nova viso da atuao do Estado no domnio econmico, com a diminuio de sua participao direta na prestao de servios, imps, por outro lado, a necessidade de se reestruturar a Administrao, de maneira que esta pudesse controlar eficientemente as empresas pblicas e privadas, alm de outras organizaes que venham a assumir a prestao dos servios pblicos, principalmente se houver uma participao efetiva do cidado. A questo que se pe, que nem sempre a teoria de fcil aplicao prtica. Como toda transformao social, a adoo de uma Administrao Pblica moderna absolutamente comprometida com o cidado, amplamente eficiente e submetida ao controle social demanda tempo. A sociedade e o prprio Estado precisam de um tempo de adaptao para se acostumarem com novas idias, novos conceitos e novas formas de se viver. o que ocorre com a concepo de controle social. A realidade tem mostrado que, tanto a liberdade absoluta no mercado quanto a interveno desordenada do Estado nas atividades econmicas, tem favorecido a alguns setores ou classes, permanecendo sem nenhuma transparncia e controle por parte da sociedade, confrontando-se, em ltima anlise, com o princpio democrtico que anima o Estado de Direito. preciso, pois, controlar tanto o Estado quanto o mercado. A idia de controle social j foi lanada. No entanto, no se espera que seja assimilada imediatamente. S o tempo e o grau de esforo conjunto de administradores e administrados, ir dizer se esse tipo de controle tem chances de vingar no Brasil. O certo que estamos diante de nova forma organizativa da esfera pblica que precisa ser aperfeioada para que os bons resultados se faam sentir a curto e mdio prazos.

20

REFERNCIAS

AMARAL JUNIOR, Alberto. Clusula social: um tema em debate. Revista de Informao Legislativa. Braslia: Senado Federal, a. 36, n. 141, jan./mar., 1999. BONAVIDES, Paulo. Do Estado liberal ao Estado social. 3. ed. Rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas, 1972. CARRION, Eduardo. Neoliberalismo e reforma constitucional. In: ARRUDA JUNIOR, Edmundo Lima de; RAMOS, Alexandre. (org.). Globalizao, neoliberalismo e o mundo do trabalho. Curitiba: IBEJ, 1998, p. 289-290. COMPARATO, Fbio Konder. O indispensvel Direito econmico. Revista dos Tribunais, ano 54, vol. 353, mar., 1995. DALARI, Dalmo. Elementos de Teoria Geral do Estado. 19. ed. So Paulo: Saraiva, 1995. DANTAS, Ivo. O econmico e o constitucional. Revista de Direito Administrativo. Rio de Janeiro, vol. 200, abr./jun., 1995. FARIA, Jos Eduardo. Eficcia jurdica e violncia simblica. O Direito como instrumento de transformao social. So Paulo: EDUSP, 1988. FARIA, Jos Eduardo. O modelo liberal de direito e Estado In: _____.A funo social do judicirio. So Paulo: tica, 1989. HECK, Lus Afonso. O Tribunal Constitucional Federal e o desenvolvimento dos princpios constitucionais. Contributo para uma compreenso da jurisdio constitucional federal alem. Porto Alegre: SAFe, 1995, pp. 207-208. HOBSBAWN, Eric. A era dos extremos: o breve sculo XX 1914-1991. Trad. Marcos Santarrita. 2. ed. So Paulo: Companhia das Letras, 1996. IANNI, Octvio. A sociedade global. 6. ed. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 1998, p. 108. MARINHO, Josaphat. A nova ordem mundial e os direitos sociais. Revista de Informao Legislativa. Braslia: Senado federal, a. 35, n. 140, out/dez., 1998, p. 5. OLIVEIRA, Jorge Rubem Folena de. O Estado empresrio. O fim de uma era. Revista de Informao Legislativa. Braslia: Senado Federal, a. 34, n. 134, abr./jun., 1997, p. 297. PASOLD, Csar Luiz. Funo social do Estado Contemporneo. 3. ed. Florianpolis: OAB-SC, 2003. p. 27-43. PEREIRA, Luiz Carlos Bresser. O ciclo paternal do intervencionismo do Estado. Revista de Economia Poltica, vol. 9, n. 3, jul., 1989, p. 26.

21

SILVA, Jos Afonso da. A aplicabilidade das normas programticas. 3.ed. So Paulo: Malheiros, 1998, passim.

constitucionais

SOUZA, Washington Peluso Albino de. Primeiras linhas de Direito Econmico. 3. ed. So Paulo: LTr, 1994. VILLARREAL, Ren. Economia mista e jurisdio do Estado: para uma teoria da interveno do Estado na economia. Revista de Economia Poltica, vol. 4, n. 4, out/dez, 1984. SARLET, Ingo Wolfgang. O Estado social e o surgimento dos direitos fundamentais da segunda gerao. Revista da Ajuris. Porto Alegre: Ajuris, Ano XXVI, n. 80, dez., 2000, p. 132. SALMO FILHO, Calixto. Regulao da atividade econmica: princpios e fundamentos jurdicos. So Paulo: Mulherios, 2001, p.41-46. SOUZA, Washington Peluso Albino de. A experincia brasileira de Constituio Econmica. Revista Forense, vol. 305, p.121. _____. Poder constituinte e ordem jurdico-econmica. Revista de Informao Legislativa, Braslia: Senado Federal, a. 23, n. 89, jan./mar., 1986. .......................................................................................................................................