Manuscrit auteur, publi dans "Colloque L'urbanisme a-t-il une responsabilit l'gard de la socit ?

, Paris : France (2003)"

Stratgies barcelonaises : reconfigurer la ville entre projets urbains partiels et urbanisme de grands vnements.
Franois Mancebo francois.mancebo@paris4.sorbonne.fr tl. 06.12.53.74.46

Introduction.
Barcelone est capitale de Catalogne, une rgion espagnole bnficiant d'un trs large statut d'autonomie. Aujourd'hui mtropole europenne, avec une agglomration de prs de trois millions d'habitants, elle possde une structure urbaine caractristique. La vieille ville la Ciutat Vella dlimite par une ceinture de boulevards dans le trac des anciennes murailles, est proximit du port. Elle est traverse par l'artre la plus connue de la ville les Ramblas promenade ombrage rectiligne qui s'tire du port la place de Catalogne. Cette place constitue le cur de la ville actuelle. La nouvelle ville s'est agrandie au nord et sur les collines l'ouest partir du milieu du 19 e sicle, avec le plan de Ildefonso Cerd qui prvoyait un "largissement" terme catalan consacr selon un plan rigoureux de gomtrie en totale rupture avec les schmas en vigueur alors : rues se croisant angles droits coups pour amliorer la vision et lots ferms conus comme des espaces devant garantir les diverses activits de la vie collective. Le nouvel espace ainsi cr, contigu au nord-est de la Ciutat Vella, se nomme l'Eixample. Depuis, tous les accroissements successifs de la ville ont, plus ou moins, imit ce modle initial, engendrant une distribution gnrale d'avenues parallles et perpendiculaires la mer en dehors de la Ciutat Vella, qui donne Barcelone la physionomie d'une ville du Nouveau Monde. L'axe de l'avenue Diagonale, large de plus de 50 mtres, traverse en oblique et sur plus de 10 km ce trac en damier. Si Barcelone est, depuis plus d'un sicle, une rfrence en matire d'architecture et de design urbain, elle le doit pour une bonne part l'impulsion initiale du plan Cerd. En effet, ds sa cration, l'Eixample est investi par les modernistes, dans le sillage de Gaud et de Puig i Cadafalch. Cet attachement pour la cration urbaine se prolonge jusqu' aujourd'hui avec Bohigas, Miralles, Bofill ou Moneo. Cela contribue crer une richesse architecturale, qui est perue comme un patrimoine essentiel par ses habitants. Celle-ci devient moteur et tmoin des transformations conomiques, technologiques et culturelles de la ville. En fait, depuis le Plan Cerd de 1860, l'urbanisme barcelonais se dveloppe par coups en prenant appui sur de grands vnements : Expositions Universelles de 1888 et 1929, et beaucoup plus rcemment Jeux Olympiques de 1992. Cette approche s'est toujours heurte aux lois et rglements d'urbanisme espagnols, que les responsables barcelonais ont appris contourner avec d'autant plus de vigueur qu'ils dmarquaient ainsi la Catalogne du rgime gnral du reste l'Espagne et se distinguaient de Madrid la grande rivale. Ces vingt dernires annes ne font pas exception la rgle : le profond remaniement de la ville dans le sillage des Jeux Olympiques n'a t possible qu'en profitant de la confusion due la ncessaire remise en cause des outils d'urbanisme aprs le franquisme.

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1. Une situation indite : les outils d'urbanisme entre les mains des autonomies.
Jusqu' la deuxime moiti des annes soixante-dix, l'urbanisme et l'amnagement de l'espace, en Espagne taient encadrs par une loi de 1956, qui tentait de rpondre la forte pression urbaine due l'arrive massive de populations rurales vers les villes. D'esprit trs centralis, elle imposait un Plan Gnral d'Amnagement toutes les villes de plus de 50 000 habitants. Mais, par manque de moyens, seules 600 communes sur plus de 8 000 concernes parvinrent laborer ce document. La plupart des oprations d'urbanisation ont donc t ralises de manire "sauvage" avec des dispositifs de promotion prive dont les excutants taient choisis arbitrairement par les autorits locales ou nationales sans concours ni critres prcis ce qui a gnr un peu partout des quartiers dpourvus des infrastructures et des quipements de base ncessaires. Cette situation a pris fin avec la disparition du rgime franquiste. Dans les annes de transition, l'arrt de la destruction du patrimoine des centres-villes, des expropriations abusives ainsi que la demande d'quipements et d'espaces publics devinrent des revendications pressantes parmi la population. La Loi du Sol, pierre angulaire du droit de l'urbanisme espagnol, est alors remanie en profondeur en 1976, puis en 1993 et en 1998. Elle constitue le cadre lgislatif dans lequel s'inscrivent dsormais les projets d'amnagement. Elle tourne le dos aux conceptions urbaines des annes 60-70, imposes par l'Etat, qui privilgiaient une croissance de la ville sans forme prcise, avec un urbanisme de tours et de barres dans laquelle les plans d'urbanisme n'taient que des outils prospectifs fixant un zonage lmentaire partir de coefficients de croissance prvus pour diffrentes fonctions : habitat, activits, tertiaire, etc. La nouvelle Loi du Sol abandonne cette approche fonctionnelle au bnfice d'une conception de la forme urbaine. Dans le volet consacr l'amnagement urbain, l'articulation de diffrents secteurs des villes et leur quipement systmes de communications, espaces verts, quipements communautaires deviennent prioritaires et leur ralisation est programme sur deux priodes de quatre ans, partir de 1976, avec des investissements publics et privs. Des mcanismes de programmation, de gestion, de fabrication et de contrle des oprations d'urbanisme sont introduits, situant finalement les plans des villes espagnoles entre les PLU et les SCOT franais. Mais ceuxci varient normment entre rgions autonomes. On assiste alors une prolifration de lois rgionales diverses et parfois contradictoires. Devant une telle situation, le gouvernement espagnol impose, en 1990, une nouvelle loi d'urbanisme, contraignante pour les autonomies avec un droit des sols trs dtaill et rigide. Les Plans Spciaux de Protection concernent les secteurs avec un patrimoine historique de grand intrt et peuvent comporter des mcanismes particuliers de classement et restauration. Les Plans Spciaux de Rforme Intrieure portent sur les espaces construits qui, tout en conservant leur structure de base, peuvent faire l'objet de mesures de dcongestion, cration d'quipements, rsorption de l'habitat insalubre, rsolution de problmes de circulation ou amlioration des conditions esthtiques. Pour les espaces dj constitus en dehors de toute rgularit, des plans spciaux sont dfinis pour leur protection ou leur restructuration. En ce qui concerne les nouvelles oprations deux nouveaux cas de figure sont introduits : les "sols urbanisables programms" et les "sols urbanisables non-programms" qui constituent une rserve foncire, objets d'une rvision quadriennale. Mais de nombreuses autonomies, dont la Catalogne, continuent approuver des lois d'urbanisme allant bien au-del de ce qui est prvu par la loi de 1990. Elles se rfrent l'ancien texte de 1976, non abrog clairement, pour laborer une lgislation originale. Par ailleurs, le Tribunal de Defensa de la Competencia, dont l'objectif gnral est

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l'assouplissement des rglementations et l'valuation des surcots lis celles-ci, met des conclusions particulirement critiques sur le fonctionnement des marchs fonciers urbains dans le cadre de la loi de 1990, qui "en organisant la raret foncire, fait monter les prix des terrains". Ds lors, la Catalogne ragit, officiellement, et saisit au Conseil Constitutionnel espagnol, affirmant que la nouvelle loi porte atteinte l'autonomie des rgions. Un jugement du 20 mars 1997 donne tort l'Etat espagnol et l'oblige redfinir ses comptences respectives et celle des rgions en matire d'urbanisme. Une nouvelle loi foncire, est donc promulgue en 1998. Outre la redfinition des comptences, elle clarifie les classements des terrains, les mthodes d'valuation et le contenu des plans d'urbanisme, qui relvent dsormais des rgions et autonomies. L'Etat n'a plus le droit de lgifrer sur les questions d'urbanisme, l'exception de quelques rgles de base relatives la proprit foncire et l'expropriation. En outre, la loi de 1998 oublie la programmation et pose le principe d'une sorte d'interdiction d'interdire, savoir que tout terrain qui n'est pas dj urbanis, ou protg pour des raisons explicites fortes est urbanisable. En effet, la distinction entre zones d'urbanisation programme et non-programme s'tait rvle difficile mettre en uvre, car une application sans nuances avait introduit d'excessives rigidits et provoqu une flambe des prix fonciers. Aujourd'hui, l'urbanisme en Espagne est donc essentiellement entre les mains des autonomies, de leurs logiques et de leurs priorits.

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2. Barcelone, chantre de projets urbains partiels, entre urbanisme de proximit et urbanisme d'image.
Les annes quatre-vingt voient une floraison de projets urbains, dans les plus grandes villes espagnoles. Mais aussi, plus rarement, dans les villes moyennes telles Badalona ou Sabadell dans la deuxime couronne barcelonaise. Celles-ci sont transformes en imposant frquemment la destruction et le remplacement de lourdes infrastructures qui les dnaturaient. Mais ils s'appuient aussi sur les usages anciens, en revalorisant les tracs urbains sous-jacents. La gestion du projet urbain devient une proccupation majeure. Dans ce contexte, deux coles se distinguent : l'une privilgie une vision globale base sur des plans gnraux qui fondent toutes les actions, l'autre se mfie des inerties administratives des plans gnraux pour la rsolution des problmes concrets et prconise des interventions par projets partiels. La premire famille a comme dnominateur commun la proccupation d'une dfinition de la forme urbaine, s'inspirant en ligne directe du courant morphologique italien. La ville est perue comme un ensemble disloqu, avec des priphries spares des centres et des quartiers destructurs par la spculation rcente, que les plans d'urbanisme ont vocation rparer, suturer et complter par des espaces calibrs. Ds lors, interstices et friches industrielles prennent une grande importance. C'est partir d'eux que se focalise l'action publique avec une double volont de requalification et de cration d'quipements. Les villes renouent ainsi avec la tradition de prfigurer l'espace : rues, carrefours et autres dispositifs routiers deviennent des protagonistes de l'espace public et non seulement des infrastructures de circulation, places, parcs et jardins constituent des espaces part entire et non des aires rsiduelles de verdure autour des constructions, etc. Ces diffrents lments sont conus pour rpondre plusieurs sollicitations et non suivant une vision par thmes spars, chacun selon sa propre logique. Ainsi, la rsolution d'un nud de circulation, concerne la fois les services chargs des routes, des espaces verts et des quipements, agissant conjointement. Mais, si ces plans partent d'une approche globale, ils ne considrent pas pour autant que l'espace urbain est un tout homogne o il faut agir de manire indiffrencie. Il ne s'agit nullement de "planification scientifique" de la ville : c'est partir de cibles stratgiques qu'est mene la transformation et la recomposition des aires environnantes.

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L'autre famille de pense, principalement reprsente par Barcelone, refuse une dmarche pyramidale partant d'un plan gnral pour arriver aux actions ponctuelles. Bohigas, ancien dlgu au Service d'urbanisme de Barcelone, signale l'inefficacit des plans d'urbanisme pour aborder la fabrication des villes et met aussi l'accent galement sur l'incapacit de la gestion totalement publique dans la ralisation des projets urbains, qui suit gnralement des modles d'intervention centralise. Cette approche privilgie les projets d'urbanisation, les tudes d'alignements et de gabarits, les rgles d'occupation du sol et les volumes, comme seuls instruments pour configurer la ville. Les interventions se caractrisent notamment par une conception respectueuse de l'espace public et de la culture architecturale locale. Dans le cas du Village Olympique de Barcelone, les brefs dlais d'excution ont impos une mthode particulire de concertation en plusieurs tapes entre les diffrents acteurs : laboration d'un avantprojet indicatif prcisant les lments ne pas modifier (par leur signification ou par leur contribution crer des espaces publics) et les masses bties qui peuvent voluer, puis concertation avec la matrise d'ouvrage et les administrations partir de ce socle, puis subdivision du projet en super-units dvelopper par des quipes d'architectes diverses mais avec une coordination unique, puis de nouveau subdivision des super-units en units de projet et ralisation des avant-projets par la mme quipe de coordination, et enfin approbation officielle et prparation des projets d'excution. On peut parler, ici, d'une procdure "rebrousse-plan". A Barcelone, il s'agit de rpondre avant tout aux problmes et aux besoins immdiats de la collectivit : reconqute de la ville par une multitude d'interventions locales agissant en premier lieu sur les espaces publics. Celles-ci prennent progressivement de l'envergure et les programmes deviennent plus complexes : cration d'un anneau priphrique rapide (Ronda de Dalt et Ronda Littoral), rhabilitation de la vieille ville, rcupration de l'ensemble du front littoral envahi par de lourdes infrastructures et ouverture de la ville vers la mer, et surtout projet de dix Aires de Nouvelle Centralit (ANC) afin de dcongestionner la ville par la cration de nouveaux ensembles tertiaires et recomposer des secteurs disloqus en bordure de mer ou en priphrie : quatre d'entre eux ont constitu des sites pour les Jeux Olympiques. D'initiative publique, les ANC doivent constituer la base pour tablir des partenariats avec le secteur priv. Si ces programmes ne sont pas intgrs dans une structure d'intervention hirarchique, ils sont cependant conus en termes d'une rflexion globale sur la ville. Toutefois Barcelone, tout en suivant une stratgie par programmes autonomes, dispose d'un plan gnral mtropolitain, cadre de rfrence approuv lors dans la transition. Les projets adopts par la Corporation Mtropolitaine sont formaliss partir d'un objectif de transformation de larges pans de la ville existante vieux port, parties inacheves du trac de Cerd, friches urbaines ainsi que sur des nouveaux dispositifs implanter en dialogue avec les tissus urbains rgnrer promenade maritime, infrastructures routires.On privilgie ainsi un travail sur les vides intra-urbains. Tel est galement le cas des agglomrations partisanes d'une approche plus planificatrice, comme Madrid, o le modle d'amnagement part d'une structure hirarchique encadrant une ralisation progressive et chelonne de projets urbains. Ainsi, les Jeux Olympiques, ont t l'occasion de crer des quipements culturels, sportifs et des espaces publics de proximit, ct des htels de luxe, des promenades et de la restructuration de l'aroport. Le Village Olympique qui comprend le Port Olympique, des infrastructures, des parcs, des espaces publics, des lots rsidentiels et des quipements, le centre commercial Maremagnum fut le projet cl pour favoriser le contact entre Barcelone et la Mditerrane, en rgnrant des zones industrielles obsoltes proches du centre-ville. Il tmoigne galement d'une approche typiquement barcelonaise, qui privilgie les projets partiels dans l'amnagement de la ville, au plan global d'urbanisme. Ce raisonnement est pouss l'extrme : il arrive frquemment que des concours d'architecture formalisent des projets pralablement la rdaction des normes d'amnagement. La dmarche s'est poursuivie aprs les Jeux olympiques, avec une politique de grands travaux de restructuration urbaine oriente vers les aires

priphriques : actions lies l'arrive du TGV, le prolongement de l'Avinguda Diagonal vers la mer, fin du remodelage du front maritime.

3. Cls pour l'amnagement urbain barcelonais aujourd'hui.

Partout en Espagne, les rues et les places, perues durant le franquisme comme les endroits de la peur, deviennent la scne privilgie de retrouvailles communautaires. Elles sont galement les lieux o les villes peuvent raffirmer leur identit en se dmarquant de la politique centralise prcdente. Enfin, les lus comprennent vite que l'amnagement de tels espaces est lectoralement payant. Dans un tel contexte, il s'agit bien videmment d'espaces trs formaliss, cherchant s'opposer au caractre chaotique des sites qui les entourent et faisant appel l'histoire et la mmoire locale. On construit ainsi plaas majores et promenades avec l'illusion que le recours au pass devrait suffit pour confrer du sens ces nouveaux espaces. Les villes vont profiter du moindre coin vide pour gnrer un nouvel espace dans les tissus urbains anciens et les espaces publics sont au cur des nouveaux programmes.

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a. L'espace public, pivot de l'amnagement. A Barcelone, l'espace public devient un lment essentiel dans la conception des projets urbains, avec notamment l'amnagement de 200 hectares de nouveaux parcs et jardins entre 1982 et 1992, ainsi que nombre de promenades, particulirement prs du vieux port. Dans un premier temps, les espaces publics sont petits, rpartis sans structure d'ensemble pralable plutt dans les aires centrales. Ce sont des espaces sont trs travaills, minraux avec un recours la cration d'enceintes pour les qualifier. Ils se situent dans les vides disponibles, facilement amnageables pour rpondre aux demandes immdiates des habitants et des usages varis. L'ide est de privilgier une multitude de micro-actions concrtes qui sont supposes former terme des noyaux de rgnration. Puis, les emprises des projets deviennent plus importantes et se dplacent vers les priphries. Dans le mme temps, les espaces publics font l'objet de traitements novateurs. Ainsi, avec les Jeux Olympiques, une nouvelle rambla, la Rambla de Prim est cre : axe allant vers la mer, conu pour faire contrepoids au bti dsordonn qui le borde, et qui traverse un secteur de grands ensembles. Des promenades, des ensembles et des quipements de loisirs, autour des darses du vieux port et du Port Olympique, sont crs dans le cadre de la politique de rcupration de la capacit ludique du front maritime de l'aire mtropolitaine de Barcelone. Ces espaces publics remportent vite un grand succs de frquentation. Des thmes nouveaux sont explors, notamment la relation entre espaces publics et infrastructures routires. Ainsi la Ronda Littoral tire parti des accidents du relief pour, la fois, disparatre en s'incrustant dans les dnivels du terrain et crer audessus d'elle de nouveaux lieux de promenade. Les dispositifs trs "envahissants" et consommateurs d'espace (changeurs, viaducs) sont tablis en rduisant leur emprise au maximum, grce des formes permettant d'agencer des espaces publics soit l'intrieur, soit de manire contigu. b. Les tissus anciens, entre prservation et interventions contemporaines. Il existe en Espagne deux grandes tendances pour le traitement des centres anciens. La premire, qui privilgie la prservation de l'existant, est en grande partie une raction des dizaines d'annes d'incurie et de destruction du patrimoine bti. Elle est louable, mais elle comporte le risque de crer des villes figes en transposant mcaniquement les formes du pass dans la dfinition des normes actuelles. Le Plan Spcial de la ville Madrid ou de Cordoba en sont des exemples criants. Forte de ce constat, une autre

tendance privilgie redynamisation.

les

interventions

contemporaines,

supposes

moteur

de

Barcelone tente de concilier les deux approches. La ville adopta ainsi, en 1986, une ordonnance de rhabilitation et d'amlioration de l'Eixample, qui dtermine les immeubles protger ceux construits avant 1932, ceux pouvant tre surlevs pour bnficier du coefficient de densit du secteur et de nouvelles constructions. Ici, la notion de prservation a t gnralise aux secteurs de la ville de la fin du 19 e et du dbut du 20e sicle, la diffrence de l'habitude o ce sont plutt des priodes historiques plus anciennes qui sont concernes : l'Eixample correspond la mise en uvre du Pla Cerd. Dans le mme temps des programmes d'habitat y sont dvelopps pour contrecarrer la tertiarisation. Une commission de suivi est cre pour approuver les dmolitions et les nouveaux projets. Mais, progressivement, l'intervention contemporaine devient prminente. Conue comme un facteur de ranimation des secteurs d'habitats dgrads, elle vise aussi crer une nouvelle image des vieux centres et les associer des pratiques sociales et culturelles contemporaines. Dans le noyau le plus ancien de la ville la Ciutat Vella mal fam, les oprations combinent la cration d'quipements contemporains aussi bien dans des btiments anciens reconvertis que dans de nouvelles constructions avec l'agencement de nouveaux espaces pour arer le quartier Del Liceo al Seminario. C'est dans cet esprit que sont conus le Centre de Culture Contemporaine dans l'ancienne Casa de Caritat, et le Muse d'Art Contemporain de Barcelone par Richard Meyer. Ce programme est complmentaire d'un projet d'amlioration de l'habitat insalubre, men en concertation avec les habitants, avec dmolition d'lots entiers pour crer des espaces publics et de nouveaux logements. Dans le mme ordre d'ides, la ville de Barcelone tudie la possibilit de rutiliser d'anciens btiments religieux dsaffects au nord-ouest de la vieille ville, en vue d'y installer le Muse d'art contemporain de Catalogne, prmisses de la cration d'une srie d'espaces publics, quipements et constructions diverses et une refonte de la voirie pour ce secteur priphrique trs dgrad. c. Remodeler les espaces plus rcents. L'amnagement de nouveaux secteurs en priphrie correspondent gnralement aux emprises vacantes en limite de ville, o en l'absence de traces historiques prexistantes, il n'y a pas de rfrences. La solution la plus simple est l'utilisation de tracs ordonnancs s'inspirant des extensions anciennes ayant russi : de l'Eixample. Face la dfiguration des priphries, induite par les grands ensembles de barres, le recours ces dispositifs du pass est suppos assurer automatiquement une ambiance pleine d'urbanit et des espaces de qualit. L'utilisation systmatique d'lots ferms devient une constante des projets de logements en priphrie des villes, mme dans des secteurs en pente o la dnivellation des terrains semble les dconseiller. Mais, si ces nouveaux "eixamples" tentent de requalifier la priphrie partir de formes bien prcises, et d'axes bien ordonnancs ponctus d'espaces publics, il existe de grandes diffrences entre les lots actuels et ceux de l'Eixample "originel". Ainsi la relation lot-rue est trs diffrente selon qu'il s'agit des quartiers rcents ou des extensions du pass : gnralement d'un seul tenant, les lots actuels sont beaucoup plus attentifs leur espace intrieur qu'au rapport avec les lots voisins. De plus, vers le dbut des annes 90, l'usage gnralis de ce modle commence tre l'objet de critiques, notamment en ce qui concerne la qualit des espaces urbains. Les quartiers d'extension du 19e sicle, juxtaposs aux vieux quartiers, prolongeaient les centres anciens vers l'extrieur. En revanche, aujourd'hui, les secteurs rsidentiels sont relativement isols, spars d'autres quartiers par de grandes infrastructures qui provoquent une discontinuit du tissu urbain.

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Le projet du Village Olympique de Barcelone propose une alternative intressante. Le quartier a t subdivis en huit super-units selon les principes suivants : rues en presque-corridors, lots presque ferms. Les lots les plus grands ont permis d'exprimenter de nouvelles typologies et de nouveaux dispositifs urbains, notamment dans leur espace intrieur : parc linaire, aire pitonne avec pavillons, patios et places, plots au milieu de jardins. Pour trouver une configuration varie, tout en gardant une cohrence l'ensemble, des procdures originales d'attribution de parcelles aux diffrents constructeurs sont dfinies, o la subdivision n'tait pas uniquement conue en fonction d'une dmarche foncire, mais devait correspondre un avant-projet d'architecture. Ainsi, chaque projet pouvait tre dvelopp de manire autonome. On peut toutefois noter que l'utilisation des lots dans le cas du Village Olympique se justifie d'entre de jeu par sa situation au sein du trac rgulier inachev tabli par Cerd. Dans cette perception, la ville contemporaine se caractrise par sa texture diffuse et discontinue. La continuit de la trame n'est donc plus un attribut indispensable.

Conclusions. halshs-00007002, version 1 - 20 Feb 2006

La stratgie urbanistique barcelonaise mler, dans la mesure du possible, urbanisme et proximit et urbanisme d'image. Le choix de redonner leurs valeurs aux espaces publics et tout ce qui lie les btiments, les quartiers et les fonctions urbaines n'a pas empch l'dification de monuments et de symboles. Les amnagements raliss l'occasion des Jeux accompagnent la revalorisation d'une ville qui cherche s'affirmer comme mtropole mditerranenne en s'appuyant sur son patrimoine ancien autant que sur sa dynamique architecturale actuelle l'urbanisme. Une ville a, certes, besoin d'tre ordonn, mais elle ne peut se limiter un ensemble d'lments formels : elle doit rpondre aux attentes et usages multiples de ceux qui y habitent ou y travaillent. La prise en compte de cet impratif suppose d'associer les divers acteurs politiques, publics et privs, son laboration, en une trame complexe de relations. C'est ce qui est mis en uvre Barcelone, o l'urbanisme vnementiel est fond sur l'association public-priv et la participation des habitants, travers des projets urbains partiels.

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