Ademir Pedro Vilaa Jnior Felipe Silva Amaral

O Sentido Do Planejamento Urbano Brasileiro: crescimento e extenso do tecido urbano-industrial e suas implicaes para o processo de acumulao de capital.

Trabalho final apresentado disciplina Fundamentos do Planejamento Urbano e Regional sob a responsabilidade do Prof. Joo Bosco Tonucci

Belo Horizonte Julho 2011

Introduo

O planejamento, em suas diferentes esferas, constitui um tema recorrente na literatura (FRIEDMANN 1987). No h um consenso na literatura acerca das diferentes metodologias de planejamento, bem como sua importncia para o processo econmico, seja nas economias desenvolvidas, seja nas subdesenvolvidas. Entretanto, na medida em que o processo de planejamento no pode prescindir do entorno no qual scio-econmico e poltico que se insere, necessrio levar em considerao as particularidades dos espaos econmicos na elaborao e implementao do planejamento. Monte-Mr (2008) destaca que o processo de planejamento nas economias perifricas fortemente marcado pela adoo de caractersticas advindas dos pases desenvolvidos, o que acaba por implementar uma lgica de planejamento que no se adequa s especificidades desses pases. Este trabalho procura analisar o processo de crescimento, com a conseqente intensificao da urbanizao brasileira, considerando suas implicaes para o estgio atual de desenvolvimento desigual do pas, levando em considerao como se deu o processo de acumulao de capital do pas. Nesse sentido, buscamos entender as razes desse processo a partir da anlise que se estende desde JK at os governos militares. Isso porque esse perodo marca a efetiva incorporao do planejamento como um instrumento de atuao do Estado na esfera econmico, que privilegiou a implementao e consolidao do grande capital internacional como um dos cernes do processo de acumulao nacional. Dessa forma, o trabalho est dividido em 2 sees alm dessa introduo. Na primeira seo procura-se identificar como o planejamento, na prtica, atua no sentido de expandir o modo de produo capitalista dentro do espao nacional. Na segunda seo busca-se entender como isso ocorreu na experincia brasileira, considerando-se o crescimento da estrutura urbanoindustrial do pas. Por fim, so feitas algumas consideraes a cerca desse processo e suas implicaes para a dinmica produtiva.

I Planejamento, crescimento econmico e expanso das condies gerais de produo.

O planejamento representa uma ferramenta que possibilita ao Estado (re)direcionar a dinmica do espao para integr-lo ao processo de produo dominante na economia.

importante ressaltar que essa insero, ainda que se d em um determinado espao especfico, acontece em diferentes escalas, tanto no que se refere ao espao quanto no que se refere ao Estado. No primeiro, devido maior dinmica que conferida produo, integrando-a local, regional, nacional e internacionalmente. Com relao ao Estado, a multiplicidade de esferas est relacionada s diferentes instncias de atuao, com suas respectivas relaes de poder, que tambm devem ser consideradas luz do processo de insero dessa economia perifrica. Esse carter de expanso/difuso propiciado oelo planejamento destacado no trabalho de Friedmann (1977):
[...]o planejamento est basicamente relacionado eliminao das caractersticas da economia dual, fundindo os dois setores desiguais, de tal forma que uma economia de trocas estenda seu sistema de interao tpico por toda a rea geogrfica em questo.(pg 382)

Entende-se por economia dual a coexistncia de antagonismos no sistema econmico dentro de um territrio, que pode ser considerado regional, nacional ou mesmo mundial. Podemos simplificar essa definio dividindo o territrio em reas capitalistas (C) e no capitalistas (NC) (FRIEDMANN 1977). Por capitalista entende-se uma sociedade que gera considervel excedente e que busca um contnuo aumento da produo com fins de acumulao. J o setor no capitalista aquele em que h uma economia de subsistncia, onde a gerao de excedente menos expressiva e normalmente atende aos padres de subsistncia. importante ressaltar que as duas esferas apresentam modos de produo distintos, o que implica no somente em uma diferena substancial no que se refere maneira como o respectivo excedente formado, mas, principalmente, no que se refere distribuio do mesmo. Dessa forma, a implementao de aes planejadas induz uma difuso da esfera capitalista de produo, aumentando sua abrangncia relativa ao incorporar os segmentos que anteriormente contribuam marginalmente para a atividade econmica. Esse processo de difuso implica em uma extrao de excedente do setor no-capitalista para o setor capitalista, reforando o processo de acumulao deste (FRIEDMANN, 1977). Alm disso, importante destacar que esse processo de difuso ocorre em diferentes escalas espaciais, reproduzindo-se em nvel global ao mesmo tempo em que afeta o desenvolvimento no mbito regional e mesmo local, de maneira inter-relacionada. Esse processo adquire uma dinmica diferenciada com a crescente importncia das

cidades como centros de articulao da economia, tanto no que se refere escala regional quanto nacional. Isso um reflexo do fato de que, mais recentemente, elas concentram a maior parte da populao total dos pases, bem como a maior parte da produo nacional. Dessa forma, as cidades adquirem uma importncia crucial no processo de crescimento da economia, de modo que uma maior compreenso da sua dinmica econmica, bem como de sua insero no contexto da economia global, fundamental para melhorar a orientao do processo de crescimento e desenvolvimento das mesmas e, tambm, da economia como um todo. Adicionalmente, importante salientar que a cidade o lcus do processo de gerao do excedente, tornando-a crucial no processo de reproduo das economias capitalistas (MONTE-MR 2005). O planejamento das cidades e, conseqentemente, a redefinio estrutural que ele implica para o espao urbano e para suas adjacncias, est sempre associado com a criao de uma infra-estrutura urbana, voltada principalmente para a garantia da mobilidade no espao comum, tanto das pessoas, quanto das mercadorias. Isso tem uma implicao dupla para o processo de acumulao de capital na economia. Por um lado, garante maior facilidade de mobilizao da mo-de-obra, o que diminui o seu custo relativo. Por outro, a criao da infra-estrutura urbana atua no sentido de diminuir os custos de transporte das mercadorias. Ambos contribuem para a diminuio do custo total de produo, aumentando ainda mais a abrangncia espacial da produo de uma determinada regio e sua inter-relao com outras regies, caractersticas que atuam no sentido de ampliar a esfera capitalista de produo. Assim, o planejamento contribui diretamente para possibilitar a difuso das condies gerais de produo. Como destacado por Foglesong (1976).

[...] o desenvolvimento do planejamento urbano visto como o resultado do conflito entre produo, gerenciamento e uso do ambiente urbano construdo. Essa anlise depende da percepo de que o capitalismo ao mesmo tempo estimula e restringe as demandas para interveno estatal na esfera do ambiente construdo.

(Pg 169).

Entretanto, no se pode perder de vista que o Estado (que orienta o planejamento), se permeia de interesses privados, que buscam reforar a continuidade do processo de crescimento, de modo que diferentes foras polticas esto presentes no poder pblico, sendo possvel destacar que muitas vezes so justamente os interesses privados associados com o processo de

acumulao de capital que possuem maior representatividade poltica, e dessa forma, possibilitam a continuidade da expanso. Essa inter-relao entre a esfera privada e a pblica consubstanciada pela influncia da propriedade privada. Isso porque ela representa no somente um aspecto importante para os padres de aliana das classes proprietrias em torno dos diferentes planos, mas, tambm, representa a seletividade dos benefcios da atuao estatal, na medida em que a atuao do Estado (j permeado de interesses) acaba por direcionar o planejamento no sentido de atender os interesses das classes polticas que tm maior poder de influncia. Nesse sentido, Rofman (1976), atesta que o planejamento tem forte inter-relao com o entorno sciopoltico que d razo sua existncia. (Pg 21) Assim, a insero do Estado, intrinsecamente, contribui para a reproduo do regime de acumulao e, assim, se torna um veculo do seu processo de valorizao, conferindo uma dinmica especfica para o espao em que esse processo ocorre. Se esse processo se d no sentido de continuamente favorecer a concentrao da renda, (como observado nos pases perifricos) as implicaes se tornam ainda mais sries para a marginalizao da populao que no inteiramente absorvida pelos setores dinmicos (tanto no que se refere produo quanto ao consumo). O planejamento, na medida em que um instrumento de modificao da realidade, deve ser analisado levando-se em considerao o contexto no qual se insere. Isso porque esse contexto condiciona ao mesmo tempo em que restringe as possibilidades de ao do planejamento. Nesse sentido, passamos agora a analisar a expanso do setor capitalista de produo na economia brasileira, analisando a expanso da industria nacional paralelamente ao processo de espraiamento do tecido urbano brasileiro paralelamente ao seu crescimento industrial.

II A experincia de crescimento aliada ao planejamento na economia brasileira: desconcentrao concentrada, urbanizao intensiva e extensiva

A inflexo rural-urbana no Brasil teve seu incio em 1940, quando todas as regies brasileiras apresentaram altas taxas de urbanizao, mesmo que em regies de fronteiras agrcolas e recursos naturais a populao rural crescesse tambm. Na dcada de 60, a regio Sudeste j comeou a apresentar um decrscimo em termos absolutos da populao rural, seguida

pelas outras regies a partir da dcada seguinte, excetuando-se o Nordeste que comeou esse processo apenas nos anos 80. Entretanto, as condies gerais de produo e reproduo da fora de trabalho se limitavam s cidades industriais e alguns centros regionais. Apenas os setores econmicos modernos eram assistidos pelos benefcios sociais trabalhistas e servios urbanos essenciais como gua, esgoto, calamento e at mesmo energia eltrica. O crescimento da populao urbana j havia superado a rural, entretanto havia vrios problemas de crescimento e servios urbanos que ainda no estavam na agenda das polticas governamentais, salvo raras excees de centros urbanos avanados. No governo JK foram criadas as bases para as grandes transformaes urbanas e regionais nas dcadas seguintes. O Plano de Metas, centrado na infra-estrutura de transportes e energia, trouxe uma certa dinamizao e integrao dos centros regionais brasileiros. Alm disso, houve investimentos em reas praticamente inabitadas do pas como a Amaznia e a construo da capital federal no interior do centro-oeste brasileiro. Concomitantemente, o espao do campo comeou a ser afetado com a revoluo verde e vrias indstrias ligadas a atividades agropecurias se interiorizaram, o que acabou estimulando um ambicioso programa de rodovias federais e a to sonhada integrao nacional. Nesse perodo tambm houve uma mudana na orientao nacionalista de Vargas, o Brasil atraiu capitais estrangeiros da industria fordista, financiou grupos nacionais e/ou investiu diretamente na produo em conjunto com multinacionais europias. As condies necessrias para a produo foram expandidas para alm dos limites urbanos, integrando partes dos espaos regionais aos novos padres de consumo capitalista, resultando assim numa regulao da mo de obra e seus recursos trabalhistas, expanso da infra-estrutura urbana e uma crescente integrao das reas urbano-industriais no pas. J na dcada de 60 ficava claro que o Brasil se lanava para uma territorialidade mais interiorizada, centrada nas grandes metrpoles e eixos rodovirios mantendo assim a opo urbano-industrial. Nas palavras de Monte-Mr (2005 p.434):

[...] as condies gerais de produo, incluindo a reproduo coletiva da fora de trabalho e o apoio direto produo, estavam ainda concentradas em poucos pontos discretos do espao urbano-industrial brasileiro: aglomeraes urbanas em torno de algumas capitais estaduais, cidades mdias principais e/ou centros mono-industriais, objeto de grandes investimentos pblicos e/ou privados.

Com os militares houve uma redefinio das condies para investimentos de capitais externos no pas e, assim, uma maior reduo das restries nacionalistas, o que abriu os caminhos para o crescimento industrial fordista no Milagre Brasileiro. A dependncia da economia brasileira cresceu e o padro substitutivo da produo foi modificado, j que as industrias na base da cadeia produtiva (bens intermedirios e de capital) deram lugar s industrias fordistas centradas nos bens de consumo durveis. Essa mudana no consumo e na cadeia de produo acabou por fortalecer as camadas mdias, concentrando-as ainda mais nas reas urbanas, onde esse tipo de consumo era parcialmente disponvel. Os antigos plos se fortaleceram e passaram a ser mais importantes para o produto brasileiro. Segundo Diniz (1993), nessa poca que tem incio o desenvolvimento poligonal no Brasil devido a cinco fatores fundamentais:

Deseconomias de aglomerao na rea Metropolitana de So Paulo e sua criao em outros centros urbanos ou regies;

O papel do Estado, seja atravs de polticas regionais explcitas, seja pela conseqncia espacial de outras decises de importncia;

Disponibilidades diferenciadas de recursos naturais; Unificaes do mercado e mudanas de estrutura produtiva; Concentrao da pesquisa e da renda.

Essa desconcentrao concentrada urbano-industrial da rea Metropolitana de So Paulo, acabou por acelerar o desenvolvimentos do polgono que delimita as cidades que esto no eixo Belo Horizonte Porto Alegre. Os plos antigos se fortalecem e h uma hierarquizao do ento incipiente sistema urbano brasileiro (Monte-Mr 2005) Ao mesmo tempo, as condies gerais da produo foram estendidas para alm dos limites urbanos e integraram vrias partes dos espaos regionais aos padres de consumo exigidos pela nova indstria fordista. Essas condies foram se alastrando para muito alm das fronteiras dos grandes centros urbanos, englobando territrios metropolitanos e reas rurais ao longo das rodovias, conectando cidade e campo aos centros urbano-industriais. Alm disso, houve vrias iniciativas governamentais para estender essa urbanizao que levaria infra-

estrutura a espaos no urbanos. Uma dessas aes governamentais o Plano de Integrao Nacional (PIN) de 1970. Utilizando noes de vazios demogrficos e os lemas Terra sem homens para homens sem terra e Integrar para no entregar, o governo militar previa:

Deslocar a fronteira econmica, e, notadamente, a fronteira agrcola, para as margens do rio Amazonas;

Integrar a estratgia de ocupao econmica da Amaznia e a estratgia de desenvolvimento do Nordeste.

Trs etapas importantes para a expanso do Brasil em direo ao Centro-Oeste j haviam sido concludas na dcada de 1960: a inaugurao da nova capital Braslia (1960) e a construo das Rodovias Belm-Braslia (1960) e Cuiab-Porto Velho (1964), incentivadores para migrao, novas atividades econmicas e circulao de mercadorias. O Estado prioriza a preparao de infra-estrutura bsica para a Amaznia como forma para atrair migraes espontneas, principalmente do Nordeste cuja populao sofria com a seca de 1969 e 1970. Nas palavras de Becker (1982):

[...] a fora de trabalho atrada atravs de intensa propaganda voltada para oportunidades de acesso a terra e de emprego na prpria construo de estradas e de obras pblicas, no havendo nessa fase uma preocupao com a seleo dos migrantes (p. 218).

O PIN previa ainda a Rodovia Transamaznica ligando o Nordeste ao Norte e a Rodovia Cuiab-Santarm, privilegiando a poro oriental da Amaznia. Essa etapa do PIN de construo de rodovias acompanhada de planos de colonizao em faixas de 10km de largura ao longo daquelas e tambm de um vasto plano de irrigao do Nordeste. Percebe-se, da, que, exceo da Transamaznica, a estrutura rodoviria serviu para aprimorar as ligaes entre as reas de fronteira, como que se demarcasse um marco fsico de integrao e colonizao ao longo das rodovias. No item trs do PIN, proposta a incorporao das populaes amaznicas, referidas como alocadas em uma economia de subsistncia, economia de mercado em pujana

no resto do Brasil. No perodo militar, com as intensas mudanas na estrutura de produo e infra-estrutura que est a chave para entender as atuais tendncia da urbanizao brasileira: a concentrao populacional em grandes e mdias reas urbanas, essencialmente nas regies metropolitanas e mais industrializadas, ao mesmo tempo em que ocorre uma desconcentrao urbano-industrial nas mdias e pequenas cidades da fronteira de expanso. Podemos denominar essas implicaes como facetas intensiva e extensiva da urbanizao brasileira, enquanto a intensiva refora a fora das grandes cidades urbano-industriais, que concentram e articulam reas cada vez maiores, expandindo seu controle e poder regional pelo pas, a extensiva est criando infraestrutura urbano-rural, estendendo o tecido urbano para o campo, causando uma desconcentrao concentrada dos centros isolados e alastrando os problemas ditos da urbanidade, ou seja, ampliando as relaes capitalistas e suas contradies para o espao do campo. Toda essa evoluo implica na necessidade de planos mais abrangentes, pensados de forma cuidadosa j que algumas dicotomias clssicas j no imperam mais depois da extenso da urbanizao para a maior parte do espao brasileiro. J no se pode mais pensar em cidade e campo como espaos antagnicos, j que esto inseridos na faceta extensiva que a expresso da inflexo final e da subordinao do campo frente s cidades industriais. A dicotomia urbanoregional tambm deixou de existir j que no se pode mais pensar nas definies antitticas do regional como espao da produo e o urbano como espao do consumo. A produo e o consumo se ampliaram junto as suas condies, os mercados articulados nas reas urbanas estendem-se tambm para alm das regies urbanizadas e metropolitanas e assim, se unificam, segundo Monte-Mor medida que todo o espao se politiza, que a cidadania se estende e a organizao poltica abrange todo o territrio (MONTE-MR 2005 p.444). Por fim, a nica contradio que ainda impera e vem se agudizando, segundo o autor o urbano, entendido como lgica privilegiada da vida cotidiana, do espao social e das condies de reproduo, versus o industrial, entendido como lgica privilegiada do espao abstrato, das condies de produo (e acumulao) capitalista (MONTEMOR 2005 p.444). A necessidade do crescimento econmico como condio para ampliao do acesso ao consumo e aos benefcios da vida urbana moderna pode ser considerada hoje a maior dificuldade imposta ao planejamento urbano regional.

Consideraes finais

A anlise feita at o momento mostra que o processo de crescimento da economia brasileira implicou em uma dinmica social diferenciada, fortemente marcada por uma expanso contnua do tecido urbano nacional como uma dimenso especfica e fundamental do processo de acumulao de capital na economia brasileira. A contnua ampliao das condies gerais de produo propiciou a continuidade desse processo, ainda que este se realizasse com alta concentrao de renda. Isso acontece devido a dois canais distintos. Por um lado, a insero da esfera nocapitalista propicia a possibilidade de crescimento do espao econmico com menores custos, uma vez que os mecanismos de defesa dos interesses das classes trabalhadoras so mais frgeis nessa esfera (essa a base da expanso da indstria fordista, que procurava contornar as dificuldades impostas pelos sistemas de bem-estar social). Por outro lado, essa insero implicou em um aumento do mercado consumidor para os bens produzidos da esfera capitalista, de modo que as regies no-capitalistas tornaram-se uma parte crucial do processo de realizao de mercadorias e, conseqentemente, do processo de concentrao e centralizao do capital. justamente nesse sentido que Milton Santos (1979) atesta que o planejamento o instrumento de ampliao do capital. Isso acontece devido ao fato de que o planejamento foi largamente utilizado como um instrumental para guiar e propiciar a expanso da atividade produtiva dos pases centrais em direo aos subdesenvolvidos. Nesse processo, a urbanizao se tornou no somente imperativa, mas crucial para criar as condies de reproduo desse capital. Santos (1979), atesta que a urbanizao simultaneamente um resultado e uma condio do processo de difuso do capital... A desintegrao de economias regionais, assim como sua extroverso, gera a concentrao urbana, com efeitos cumulativos que as mais das vezes resultam no fenmeno da macrocefalia das cidades". Neste contexto, as teorias espaciais tm uma importncia significativa, uma vez que atuaram no sentido de justificar a implementao de estratgias de desenvolvimento que contriburam para acentuar o processo de concentrao de capital, mas principalmente, para validar sua expanso para as reas que ainda no foram incorporadas. O processo de expanso marcado pela difuso das condies gerais de produo para as reas no-capitalistas, propiciando o acesso aos novos produtos e servios disponibilizados pela esfera capitalista. Paralelamente, a insero de espaos perifricos aumenta a oferta de mo-

de-obra disponvel, propiciando um estmulo esfera capitalista na medida em que aumenta o excedente de mo-de-obra nessa economia. Adicionalmente, no se pode perder de vista que justamente nos setores no-capitalistas que se determina o nvel de subsistncia dos trabalhadores, o que constitui um parmetro mnimo de referncia para a determinao do salrio nos setores capitalistas (OLIVEIRA, 1981). Dessa forma, as reas capitalistas apresentam um papel duplo no processo de acumulao de capital de um pas. Por um lado, representam um novo canal para o escoamento da produo e, por outro, estabelecem o nvel mnimo de subsistncia ao mesmo tempo em que disponibilizam um excedente de mo de obra. Entretanto, importante ressaltar que a expanso do setor capitalista leva consigo no somente uma maior diversidade de produtos e servios, mas, tambm, todo o aparato institucional do Estado, ainda que muitas vezes isso no implique necessariamente numa maior participao. nesse sentido que o planejamento participativo representa uma possibilidade para efetivamente inserir a populao das reas perifricas. Isso porque o ele atua mediante o levantamento e anlise de demandas locais, que necessariamente se vinculam aos residentes da rea. Dessa forma, na medida em que pressupe uma identificao do indivduo com seu entorno, ele possibilita uma mobilizao de uma camada da populao que at ento marginalizada. Dessa forma, pode-se observar o carter dual do planejamento dentro do processo econmico. Por um lado, possibilita a reproduo da lgica do capital na medida em que aumenta sua abrangncia e difunde suas relao de produo. Por outro lado, na medida em que insere uma populao at ento marginalizada, abre a possibilidade de maior participao, ainda que na maioria das vezes essa possibilidade no se materialize efetivamente.

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