Premio Monografias 05a08

Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto Secretaria-Executiva Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais
PRMIO DEST MONOGRAFIAS

EMPRESAS ESTATAIS
Monografias premiadas 20052008
Embrapa Informao Tecnolgica Braslia, DF 2009
Exemplares desta publicao podem ser solicitados no: Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais (Dest) Esplanada dos Ministrios, bloco K, 8 andar 70.040-906 Braslia, DF Fone: (61) 2020-4074 Fax: (61) 2020-5049 www.planejamento.gov.br
Ministro de Estado do Planejamento, Oramento e Gesto Paulo Bernardo Silva Secretrio-Executivo do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto Joo Bernardo de Azevedo Bringel Diretor do Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais Murilo Francisco Barella
Produo editorial Embrapa Informao Tecnolgica Coordenao editorial Fernando do Amaral Pereira Mayara Rosa Carneiro Lucilene M. de Andrade Superviso editorial Juliana Meireles Fortaleza Reviso de texto Eduardo Freitas de Souza Jane Baptistone de Arajo Maria Cristina Ramos Jub Rafael de S Cavalcanti Normalizao bibliogrfica Celina Tomaz de Carvalho Iara Del Fiaco Rocha Mrcia Maria Pereira de Souza Projeto grfico e capa Carlos Eduardo Felice Barbeiro 1 edio 1 impresso (2009): 3.500 exemplares
Todos os direitos reservados. A reproduo no autorizada desta publicao, no todo ou em parte, constitui violao dos direitos autorais (Lei n 9.610). Dados Internacionais de Catalogao na Publicao (CIP) Embrapa Informao Tecnolgica Prmio Dest Monografias : Empresas Estatais : monografias premiadas 20052008 / Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, Secretaria Executiva, Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais. Braslia, DF : Embrapa Informao Tecnolgica, 2009. 479 p. ISBN 978-85-7383-465-9 1. Brasil. 2. Economia. 3. Empresa estatal. 4. Gesto. 5. Polticas pblicas. I. Brasil. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Secretaria Executiva. Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais. CDD 352.266
A verso eletrnica desta publicao est disponvel no endereo do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto: <www.planejamento.gov.br>
Apresentao
No ano de 2009, o Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais (Dest) completa 30 anos de atividade: o papel de acompanhamento da atuao das empresas estatais foi institucionalizado pelo Decreto n 84.128, de 29 de outubro de 1979. Nesse perodo, o Brasil passou por crises e transformaes polticas, econmicas e sociais, com reflexos na concepo e no desempenho das empresas estatais e, consequentemente, do rgo que as acompanha e coordena, o Dest. Apesar das variadas e profundas alteraes ocorridas, o Departamento atuou sempre com o foco na supremacia do interesse pblico como princpio norteador da atuao do Estado , na busca da excelncia para o enfrentamento dos novos desafios que se avizinhavam e no acompanhamento das inovaes presentes tanto na gesto pblica quanto no mundo empresarial. Mais recentemente, diante de uma conjuntura global tomada por desconfiana e instabilidade, a ao estatal destinada reorientao da atividade econmica provouse bem-sucedida. No Brasil, as medidas priorizadas e executadas pelo Estado foram vitais para a retomada do crescimento. Frente a isso, as empresas estatais desempenharam e continuaro a desempenhar uma misso imprescindvel, seja por intermdio das aes de financiamento e de cincia e tecnologia no desenvolvimento local ou pela atuao na rea de infraestrutura. Temos que reafirmar que a rpida recuperao foi possvel graas deciso do governo federal de ampliar a oferta de recursos destinados a investimentos e manuteno da poltica de fomento ao crescimento. O Dest se orgulha de ter contribudo com esse esforo, tendo em vista que atua no acompanhamento das atividades das empresas estatais, que, em 2009, so responsveis por investimentos da ordem de R$ 79 bilhes e pela execuo da poltica pblica de fomento, disponibilizando aproximadamente R$ 659 bilhes em financiamentos aos diversos setores econmicos nacionais. Dada essa dimenso, o incentivo reflexo e ao estudo sistemtico sobre as empresas estatais brasileiras fator relevante para o aprimoramento dos mecanismos de que o Estado poder dispor para o enfrentamento de futuras demandas de desenvolvimento e bem-estar social. Com esse intuito que, em 2005, foi criado o Prmio Dest Monografias Empresas Estatais, em parceria com a Escola Nacional de Administrao Pblica (Enap).
Quatro edies do Prmio j foram realizadas e neste livro esto registrados os textos vencedores de cada ano. Os temas da premiao trataram, ao longo do tempo, da gesto das estatais, da governana corporativa e das relaes entre as empresas estatais e o desenvolvimento nacional. Mais recentemente, o papel dos rgos de coordenao e a questo do estatuto jurdico dessas empresas tambm foram definidos como importantes temas a serem abordados. Assim, levamos ao conhecimento do leitor algumas reflexes sobre empresas estatais no Brasil e convidamos todos a expandir a arena de discusses e as possibilidades de aprimoramento da gesto de nossas empresas e da prpria forma como o rgo de coordenao das empresas estatais do governo federal deve atuar. Boa leitura! Murilo Francisco Barella
Diretor do Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais (Dest)
Sumrio
2005 1 colocado As estatais e as parcerias pblico-privadas: o Project Finance como estratgia de garantia de investimentos em infraestrutura e seu papel na reforma do estado brasileiro ................................................................. 9
Wagner Frederico Gomes de Arajo
2 colocado Gesto das empresas estatais: uma abordagem dos mecanismos societrios e contratuais .................................................................. 35
Mrcia Carla Pereira Ribeiro, Rosngela do Socorro Alves e Gisela Dias Chede
3 colocado Expanso sustentada do setor eltrico brasileiro: desafio para a regulao e espao para a empresa estatal .......................................... 87
Denizart do Rosrio Almeida e Andrea Costa Amncio Negro
2006 1 colocado O investimento externo da Petrobras: uma anlise com base em vantagens especficas ..................................................... 121
Diego Gonzales Chevarria
2 colocado Correios no Brasil: da gesto patrimonialista gesto da qualidade ....................... 155

Joo Pinheiro de Barros Neto
3 colocado As estatais do setor eltrico e o crescimento sustentado da economia brasileira: proposies luz da teoria e de experincias histricas diversas ............................ 205
Denizart do Rosrio Almeida e Andrea Costa Amncio Negro
2007 1 colocado Estatais e ajuste fiscal: anlise e estimativa da contribuio efetiva das empresas federais para o equilbrio macroeconmico ........................... 237
Srgio Wulff Gobetti
2 colocado Empresas estatais federais e empresas do novo mercado da Bovespa: um estudo comparativo acerca da qualidade da informao contbil utilizando dados em painel....................................................................................... 285
Gustavo Amorim Antunes
3 colocado Estrutura e flexibilidade organizacional para empresas de pesquisa, desenvolvimento e inovao (PD&I) .................................................. 313
Viviane Moura Martins
2008 1 colocado A atividade da empresa estatal como baliza de delimitao de seu regime jurdico ..................................................................... 361
Anderson Jnio Leal Moraes
2 colocado Sustentabilidade e responsabilidade social no setor eltrico brasileiro: novos desafios ................................................................... 413
Lisangela Gnocchi da Costa Reis
3 colocado A governana corporativa das firmas privadas realmente melhor do que a das empresas estatais? Curiosas evidncias do mercado brasileiro ............... 443
Andr Luiz Carvalhal da Silva
As estatais e as parcerias pblico-privadas...
As estatais e as parcerias pblicoprivadas: o Project Finance como estratgia de garantia de investimentos em infraestrutura e seu papel na reforma do estado brasileiro
Wagner Frederico Gomes de Arajo1
Resumo Este trabalho discute o papel das estatais nas parcerias pblico-privadas, de modo a garantir investimentos em infraestrutura pelo financiamento via Project Finance (PF). Partindo de um contexto de privatizaes que, no Brasil, se efetivou na dcada de 1990, buscou-se mostrar como surgiu espao para o estabelecimento de parcerias pblico-privadas nos setores de infraestrutura, parcerias advindas de novas instituies resultantes do processo de reforma do Estado. A parceria pblico-privada em infraestrutura decorre da necessidade de se manterem nveis contnuos de investimentos e do reconhecimento de que nem o setor pblico, nem as estatais, tampouco o setor privado podem arcar sozinhos com esses investimentos. O Project Finance colocado como uma forma de garantir o financiamento desses investimentos. Sua estrutura financeira, baseada na criao de uma pessoa jurdica para gesto do empreendimento, busca dirimir os riscos pela elevao do nmero de participantes e pela securitizao de receitas futuras, tornando-as lquidas no curto prazo. A discusso sobre o papel do Project Finance em um contexto de parceria pblico-privada nos investimentos de infraestrutura revela que essa uma estratgia vivel para a garantia de investimentos por parte das estatais, em parceria com o governo e com outras empresas, que levem ao desenvolvimento socioeconmico sustentvel do Pas. Palavras-chave: Project Finance, infraestrutura, parceria pblico-privada.
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Mestre em Cincias Polticas pela Universidade de Minas Gerais (UFMG), PMP, professor universitrio e consultor. E-mail: wagner.frederico@ gmail.com
Prmio Dest Monografias Empresas Estatais: monografias premiadas 20052008
Introduo
A crise dos anos 1970 tem conduzido, nas ltimas dcadas, a um processo constante de reforma do Estado, com a redefinio do papel do setor pblico frente oferta de bens e servios de infraestrutura. A transferncia dessas atividades para o setor privado um ponto central nesse processo. As privatizaes visavam, entre outros objetivos, desonerar o setor pblico dos gastos com grandes investimentos, diminuir o desequilbrio fiscal, aumentar a eficincia nos setores de infraestrutura pela introduo da competio e garantir investimentos contnuos. As privatizaes, por outro lado, abriram um canal para estreita interao entre o setor pblico e o setor privado, de modo a se estabelecer parcerias para a garantia de investimentos. As alteraes das funes do Estado resultaram na criao de diversas instituies que atendem o interesse pblico. Da mesma forma, as empresas estatais remanescentes foram profissionalizadas e passaram a ser players importantes no mercado. Uma forma de parceria que tem sido muito difundida h vrios anos em outros pases, e mais recentemente no Brasil, o Project Finance. O Project Finance uma forma especfica de arranjo financeiro para viabilizao de investimentos, geralmente de grande vulto, em que uma sociedade especfica criada para gerir um investimento em infraestrutura. Sua estrutura financeira envolve, como elementos bsicos, a mitigao de riscos pela elevao do nmero de participantes e a securitizao de receitas futuras do projeto. Ele especialmente interessante quando combinado com outra forma de parceria, as Parcerias Pblico-Privadas (PPPs), em que instituies de direito privado e de direito pblico se unem para atingir um objetivo comum. Diante dessa perspectiva, este trabalho visa analisar a estrutura do Project Finance e sua relao com o processo de reforma do Estado brasileiro, de modo a se estabelecer uma estratgia de garantia de investimentos nos setores de infraestrutura por meio de parcerias entre as empresas estatais, de direito privado, e a administrao pblica, seguindo os princpios das PPPs. Para tanto, aps essa introduo, discute-se a crise do Estado, o processo de privatizaes e o papel das estatais, com foco no caso brasileiro. Em seguida, exposto um breve panorama da parceria pblico-privada nos setores de infraestrutura, bem como o papel do Estado e do setor privado. As definies e conceitos bsicos sobre o Project Finance so inseridos na seo O Project Finance. Essa seo discute a estrutura financeira do Project Finance e o papel de seus participantes. Aborda ainda os riscos de inviabilizao do PF e as estratgias para mitig-los, alm das garantias envolvidas. O papel do Project Finance em projetos de
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infraestrutura e sua interao com as estatais e o governo encontram-se na subseo Project Finance em insfraestrutura e o papel das estatais nas PPPs. Conclui-se o trabalho evidenciando o papel das estatais no Project Finance, em um contexto das parcerias pblico-privadas entre estatais e governo, como uma estratgia interessante para a viabilizao de investimentos em infraestrutura, que so fundamentais no processo de desenvolvimento econmico e social do Pas.
Crise do Estado, privatizaes e o papel das estatais

A dcada de 1970 foi marcada por uma intensa participao do Estado na economia em todo o mundo, especialmente no Brasil. Isso se deu, em grande parte, em virtude de empresas pblicas oferecerem infraestrutura para o setor privado. O Estado brasileiro durante 50 anos (19301970) criou e absorveu empresas do setor privado por vrios motivos, como nacionalismo econmico, socorro a empresas privadas, recursos insuficientes por parte do setor privado em setores estratgicos da economia nacional e riscos elevados em investimentos de infraestrutura com grandes perodos de maturao2. Martins (1985) aponta que a participao do Estado brasileiro na economia durante a dcada de 1970 foi caracterizada por um movimento de foras centrpetas de concentrao de recursos no governo federal e de foras centrfugas de disseminao de agncias e empresas independentes e relativamente autnomas para a alocao dos recursos supramencionados. Conforme o autor, somente de 1971 a 1976 foram criadas 131 empresas estatais, sendo 67 pela Unio, 59 pelos estados e 5 pelos municpios. Havia cerca de 300 empresas estatais, somente no mbito federal, em 1979. Essas empresas variavam desde bancos at siderrgicas, empresas de petrleo, hotis e outros setores. Segundo Pgo Filho et al. (1999), entre 1970 e 1981, a poupana bruta do setor produtivo estatal federal correspondeu a 3,68% do PIB, em mdia, representando 18,68% de toda a poupana bruta do setor privado. Alm disso, a dcada de 1970 caracterizou-se como um perodo de dficit pblico elevado para o equilbrio macroeconmico e de nveis de inflao acima do que seria desejado. Ademais, o expansionismo estatal levou a grandes projetos de infraes2
A respeito dos motivos da participao do Estado na economia brasileira e em outros pases, ver Giambiagi e Alm (2000), Trebat (1980) e Baer et al. (1976).
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trutura sob a responsabilidade do Estado, o que exigiu montantes de capital para sua implementao. A partir da primeira e, principalmente, da segunda crise do petrleo em 1973 e 1978, respectivamente, houve uma deteriorao das contas pblicas da maioria dos pases, gerando graves desequilbrios macroeconmicos. Nesse contexto, o Estado brasileiro perdeu praticamente toda sua capacidade de investimento, o que adveio do progressivo endividamento pblico. No mbito microeconmico, ocorreu uma forte contrao dos emprstimos e financiamentos externos a empresas nacionais, tanto estatais quanto privadas. As empresas estatais, portanto, no possuam mais recursos disponveis para grandes empreendimentos de infraestrutura. Essa reduo de despesas implicou uma deteriorao do estoque de capital em infraestrutura e, consequentemente, gerou estrangulamentos em setores importantes para a retomada do desenvolvimento econmico. Em vrios pases, a reao s crises da dcada de 1970 foi seguida por processos de reforma do Estado, com a diminuio de seu papel como provedor de infraestrutura, gerando uma onda de privatizaes e concesses ao setor privado. Na Gr-Bretanha, o lema tornou-se o rolling back the State3 durante o governo Thatcher quando, alm das privatizaes, foram disseminados contratos de desempenho para os prestadores de servios de infraestrutura ou de utilidade pblica (MACEDO; ALVES, 1997). Na Nova Zelndia, considerado um dos pases com reformas mais radicais, foram implementadas grandes mudanas macroeconmicas, com um agressivo programa de privatizaes, alm da terceirizao de vrias atividades estatais (CARVALHO, 1997). A estratgia das privatizaes surgiu como tentativa de ajuste nas contas pblicas, por meio da venda de ativos produtivos do Estado, seja para reduo do estoque da dvida pblica, seja para reduo da demanda de recursos fiscais para gastos em infraestrutura. Dessa forma, uma das principais justificativas para a privatizao, no mbito macroeconmico, foi o ajuste fiscal. Mais empresas privadas significavam, outrossim, maior arrecadao tributria para o governo, o que tambm poderia contribuir para a melhora das contas pblicas. No plano microeconmico, as privatizaes foram justificadas pelos ganhos de eficincia das empresas sob o controle privado e sua maior capacidade de investir. Giambiagi e Alm (2000) apontam que no se pode garantir maior eficincia apenas pela transferncia ao setor privado, no havendo diferenas significativas entre ambos, sendo que o principal contraste que as empresas estatais tambm tm um papel importante na poltica econmica do governo.4
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Na prtica, o rolling back the State significou a privatizao em massa e a desregulamentao das empresas estatais, na tentativa de reduzir de forma extrema os gastos pblicos (ABRUCIO, 1997). Veja, por exemplo, o papel da Petrobras no atual cenrio econmico brasileiro.
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No Brasil, pode-se identificar trs fases da privatizao (PINHEIRO; GIAMBIAGI, 1997): a) Dcada de 1980 A primeira fase se deu por um processo de reprivatizaes, com o objetivo de sanear a carteira do BNDES5, o que ocorreu sem a privatizao de grandes empresas estatais. Essa fase permitiu ao BNDES adquirir know-how para se tornar o principal agente de privatizaes posteriormente. b) De 1990 a 1995 Em 1990, foi lanado o Plano Nacional de Desestatizao (PND). Nessa fase ocorreu a venda de empresas tradicionalmente estatais, alm da privatizao de setores inteiros. A privatizao significava ainda uma pea importante na estratgia do governo de ajuste macroeconmico. Grandes empresas, como a Usiminas, escolhida para inaugurar o processo, foram privatizadas. c) A partir de 1995 Em 1995 foi aprovada a Lei de Concesses, estabelecendo regras para a explorao de servios pblicos pelo setor privado, abrindo caminho para um processo de macia privatizao, principalmente nos setores de infraestrutura e servios pblicos, como telecomunicaes e energia eltrica. Com a privatizao dos servios pblicos, a partir de 1995, foi necessrio um esquema de regulao das empresas privadas que atendiam aos cidados, pois, a despeito de ser de iniciativa privada, os servios pblicos tm que ser garantidos pelo Estado6. O Estado simplesmente delega os servios pblicos ao setor privado sob condies e prazos acordados, tendo o setor privado a obrigao de investimentos previamente definidos (MOREIRA; CARNEIRO, 1994). As estatais remanescentes tiveram seu papel estratgico exaltado, assumindo um papel seletivo, mas importante na economia brasileira, como o caso da Embraer ou da Petrobras. Ademais, sua gesto foi profissionalizada, uma vez que se trata instituies de direito privado. Dessa forma, a interao entre o setor pblico e o setor privado, inclusive as estatais, tem que ser contnua, pois a partir dessa interao ser consolidada a posio do setor privado em infraestrutura. O fato de o Estado brasileiro ainda ocupar um papel fundamental na economia nacional e a melhora do cenrio macroeconmico na dcada
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Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social. Criado pela Lei n. 1.628 de 1952, com a finalidade de financiar a formao de infraestrutura essencial industrializao do Pas, sendo a principal fonte nacional de financiamento de longo prazo. Em 1990 foi gestor do Fundo Nacional de Desestatizao (FND) e apoiou tcnico, administrativo e financeiramente o PND. Exerceu ainda um papel fundamental nas privatizaes aps 1995 como financiador de longo prazo. No caso de energia eltrica, por exemplo, a maioria dos consumidores no pode simplesmente trocar de fornecedor caso no esteja satisfeito com a qualidade ou o preo dos servios. O Estado deve, portanto, assegurar a satisfao dos cidados-consumidores por meio de sistemas de regulao sobre empresas prestadoras de servios pblicos.
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de 1990 criam condio para que se efetive a parceria pblico-privada nos setores de infraestrutura.
A parceria pblico-privada em infraestrutura

A discusso sobre parceria pblico-privada (PPP) reside, inicialmente, nos requisitos para sua viabilizao. Moreira e Carneiro (1994) apontam duas condies bsicas para sua efetivao: a) O consenso de que novos investimentos em infraestrutura no podem ser mantidos apenas pelo governo ou apenas pelo setor privado. b) A definio do Estado pelos setores de infraestrutura nos quais desejvel uma maior interao com o setor privado. Ademais, so necessrias outras condies para a efetivao da PPP. A estabilidade econmica favorvel a novos investimentos, pois reduz os riscos e as incertezas. A credibilidade do governo e do pas complementa a segurana da estabilidade macroeconmica, possibilitando a captao de recursos a taxas de juros mais atraentes, pois o risco de default menor. A existncia de um ambiente regulatrio adequado trata da transparncia e estabilidade das regras seguidas pelos agentes privados nos mercados de servios pblicos e de infraestrutura, o que possibilita uma perspectiva de investimentos em longo prazo ao setor privado. O desenvolvimento do mercado de capitais favorece a captao de recursos para financiar investimentos. Um sistema financeiro desenvolvido, do mesmo modo, amplia as possibilidades de financiamento de projetos de infraestrutura e de hedge (cobertura). Um mercado de seguros maduro capaz de mitigar riscos tpicos de incertezas dos projetos em longo prazo. O desenvolvimento dos fundos de penso contribui para a alavancagem de projetos de longa maturao, pois os fluxos de despesas dos fundos so realizados em longo prazo. Essas condies refletem o fato de o setor privado buscar um ambiente estvel e previsvel, onde as incertezas so minimizadas. Por isso, a PPP pode se concretizar mesmo que uma ou mais dessas condies no estejam presentes, desde que o setor privado avalie a operao em um risco aceitvel. Kettl citado por (PEREIRA; SPINK, 1998) aponta quatro diferentes situaes de interao entre o setor pblico e o setor privado, sendo que cada um caracterizado por uma perspectiva de governo. Essa tipologia resumida na Tabela 1. Primeiramente, o setor privado pode se caracterizar como beneficirio de servios pblicos, sem interveno direta no seu provimento. Sua perspectiva de rea14

Tabela 1. Interao pblico-privada. Setor privado Beneficirios de servios pblicos Cidados-contribuintes Formuladores de polticas Parceiros na oferta de servios
Fonte: adaptado de Kettl citado por Pereira e Spink (1998).
Perspectiva Reatividade Eficincia Responsabilizao Eficcia
tividade diante da prestao de servios pelo Estado. Na segunda abordagem, o setor privado se considera um tax-payer, que quer ver uma reduo do Estado para pagar menos tributos, contudo, busca o mesmo nvel de servio, focando-se, assim, na eficincia dos gastos pblicos. Na terceira categoria, o setor privado participa diretamente da formulao de polticas pblicas, exigindo a responsabilizao pelos atos do governo (accountability). Por fim, a ltima categoria abre espao para a PPP, pois o setor privado parceiro na oferta de servios e cobra do governo a eficcia em suas aes, ou seja, fazer com que elas alcancem suas metas e objetivos. Pereira (1997) aponta que
Para delimitar com clareza as funes do Estado preciso, a partir do conceito de Estado, distinguir trs reas de atuao: (a) as atividades exclusivas do Estado; (b) os servios sociais e cientficos do Estado; e (c) a produo de bens e servios para o mercado. Por outro lado conveniente distinguir, em cada uma dessas reas, quais so as atividades principais (core activities) e quais as auxiliares ou de apoio. (PEREIRA, 1997, p. 9).
A Tabela 2 resume em uma matriz essas reas e atividades do Estado. Entende-se como atividades principais exclusivas do Estado aquelas definidas politicamente pelo sistema constitucional, como administrao da justia, segurana nacional, poder de legislar, poder de tributar, a garantia da moeda, a formulao de polticas econmicas e sociais e outras atividades condizentes com seu monoplio do poder legtimo. O interessante na definio de Pereira que, excetuando as atividades principais exclusivas de Estado, as outras atividades tendem a ser compartilhadas ou delegadas ao setor privado pela publicizao, pela terceirizao e pela privatizao. A primeira diz respeito s entidades pblicas no estatais, ficando os servios como sade, educao e pesquisa atribudos a novos atores da sociedade civil, como as organizaes sociais e as ONGs7. A terceirizao a transferncia de atividades no essenciais ao Estado para o setor privado, como a limpeza e vigilncia do patrimnio pblico, transporte de autoridades, alm dos servios tcnicos e de informtica para funcionamento da burocracia
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Pereira (1997) define as Organizaes No Governamentais (ONGs) e as Organizaes Sociais como propriedades pblicas, porm no estatais.
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estatal. Por fim, o movimento de privatizao, como anteriormente descrito, significou a transferncia da produo de bens e servios para o mercado.
Tabela 2. Delimitao da rea de atuao do Estado. Atividades exclusivas do Estado Atividades principais (Core) Atividades auxiliares
Fonte: Pereira (1997).
Servios sociais e cientficos Publicizao Terceirizao
Produo de bens e servios para o mercado Privatizao
Estado enquanto pessoal
Desses movimentos surgem novas instituies no processo de reforma do Estado, como mostrado na Tabela 3. As atividades auxiliares do lugar a empresas terceirizadas do setor privado. A publicizao d origem s j mencionadas entidades pblicas no estatais; e a privatizao, a empresas privatizadas e s estatais de direito privado. Nesse arcabouo terico, surge grande espao para a PPP, uma vez que o setor privado passa a atuar em vrias atividades at ento exclusivamente estatais. No caso de infraestrutura, a PPP poderia se dar no investimento para a produo de bens e servios para o mercado ou em pesquisas para o desenvolvimento do setor. Essas parcerias podem, dessa forma, assumir modelos distintos conforme a atuao do Estado e do setor privado.
Tabela 3. Instituies resultantes da reforma do Estado. Atividades exclusivas do Estado Atividades principais (Core) Atividades auxiliares
Fonte: Pereira (1997).
Servios sociais e cientficos Entidades pblicas no estatais Empresas terceirizadas
Produo de bens e servios para o mercado Empresas privatizadas e estatais de direito privado Empresas terceirizadas
Estado enquanto pessoal Empresas terceirizadas
Modelos de parceria pblico-privada

Diversas so as formas e modalidades de PPP, sendo que cada uma apresenta uma estrutura bsica com arranjos e padres bem definidos que visam adequar a parceria aos objetivos desejados, alm de viabilizar sua implantao. Segundo Moreira e Carneiro (1994), pode-se, sucintamente, classificar os modelos de PPP em:
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a) BOT (Build-Operate-Transfer) Mecanismo clssico de concesso para explorao, construo e prestao de um servio por perodo determinado, ao fim do qual o projeto retorna ao Estado. Pode-se citar, neste caso, a explorao de servios de telefonia celular da Banda B, em que inicialmente o Estado vendeu somente direito de explorao. b) BTO (Build-Transfer-Operate) Trata-se de uma modalidade na qual a construo separada juridicamente da operao. O setor privado constri o empreendimento e o entrega ao Estado, antes da explorao do servio, que passa ser detentor do direito de concesso e, mediante outro dispositivo jurdico, concede a explorao mesma empresa ou a outra. Pode-se mencionar como exemplo a construo de uma hidreltrica no modelo BTO. c) BOO (Build-Own-Operate) Mecanismo anlogo ao BOT, com a diferena que no h prazo final de concesso, sendo a propriedade do projeto totalmente privada, sem retorno do empreendimento ao Estado. As usinas termeltricas e pequenas hidreltricas particulares esto includas nesse modelo. d) BBO (Buy-Build-Operate) Neste caso, a venda representa a transferncia de propriedade de um ativo j em operao, acompanhada da obrigao de operao e de eventual expanso por parte dos novos controladores. Incluemse nessa modalidade a operao e expanso dos servios das empresas de telefonia privatizadas. e) LDO (Lease-Develop-Operate) O Estado arrenda um ativo existente ao setor privado, exige a realizao de melhorias e pequenos investimentos, em geral de recuperao, e firma um contrato de operao privada. Algumas concesses de rodovias adotam esse formato de parceria. f) CAO (Contract-Add-Operate), Super Turnkey e Operations and Maintenance Contract Consistem em formas de terceirizao dos servios pblicos, podendo englobar a realizao de pequenos investimentos, no caracterizando uma concesso. Em geral os modelos de PPP envolvem um consrcio entre participantes para administrar uma concesso, constituindo uma Sociedade de Propsito Especfico (SPE), ou Special Purpose Company (SPC), com personalidade jurdica distinta dos scios ou controladores. Uma SPC pode envolver diversos participantes, que se incluem, basicamente, em trs categorias: os scios-controladores, os scios minoritrios e os patrocinadores. Cada grupo possui diversos interesses no projeto, o que reflete suas aes
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sobre o mesmo. Diante desses interesses os grupos se articulam para complementar e somar seus recursos para explorao de servios. Uma das principais modalidades para a montagem de um consrcio para explorao de um servio que tem se desenvolvido atualmente o Project Finance. Esse pode ser um importante instrumento para a participao das estatais em PPPs. Dessa forma, a seo seguinte apresenta um aprofundamento sobre o tema.
O Project Finance
O Project Finance ou Project Financing (PF) , segundo Azeredo (1999), uma modalidade especfica de financiamento de projetos, em que uma pessoa jurdica constituda especificamente com o intuito de realizar o projeto ou oferecer determinado servio, especialmente em infraestrutura. Segundo Borges (1998),
Os exemplos mais comuns de operaes de project finance que vm sendo executados no mundo esto na rea de infra-estrutura, envolvendo reservatrios de petrleo, refinarias, plataformas, campos petrolferos, oleodutos convencionais, indstria petroqumica, hidreltricas, termeltricas (energia em geral), transportes, sistemas de trnsito de massa, plantas de manufatura industrial, minerao, siderurgia e saneamento bsico. (BORGES, 1998, p. 111).
Para Nevitt e Fabozzi (1995), Project Finance

[...] o financiamento de uma determinada unidade econmica, no qual o credor se satisfaz em olhar inicialmente para o fluxo de caixa e para as receitas desta entidade como a fonte de pagamento do emprstimo e para os ativos desta unidade econmica como os colaterais para o emprstimo. (NEVITT; FABOZZI, 1995, p. 16).
Conceito anlogo definido por Finnerty (1999), em que o termo diz respeito captao de recursos para financiar o investimento de capital economicamente separvel, ou seja, de SPEs. Os provedores de recursos veem o fluxo de caixa e ativos do projeto como fonte primria de recursos para atender ao servio da dvida (juros), mais a amortizao do principal, sendo que os fluxos de recursos so definidos de acordo com as caractersticas do fluxo de caixa. Um trao fundamental na definio e distino do Project Finance das demais modalidades de financiamento, em especial do Corporate Finance8, a concesso de crdito a uma entidade jurdica independente, as SPEs ou SPCs. Dessa forma, a estrutura do financiamento est alicerada na capacidade financeira do projeto a cargo da
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O termo Corporate Finance, segundo Borges e Faria (2002), significa a concesso de crdito calcada em uma abordagem tradicional de anlise e de instrumentos de garantia. Ou seja, avaliao usual de crdito em funo do histrico, do balano patrimonial e, principalmente, da reputao do tomador do crdito. Alm disso, utilizam-se garantias tradicionais, como patrimnio, carta de fiana e demais ativos oferecidos pelos acionistas ou avalistas. Nesse caso, a preocupao dos credores limita-se capacidade financeira dos devedores em saldar as suas dvidas e, a princpio, no h nenhuma preocupao em relao alocao dos recursos.
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SPC, sendo que a deciso dos credores ser baseada na perspectiva do projeto de remunerar o capital investido com seu prprio fluxo de caixa, ou seja, sem solidariedade com os acionistas. Como as SPEs so empresas independentes, pode-se aproveitar a modalidade Project Finance para se obter um melhor rating9 em seus financiamentos. Assim, de forma geral, o conceito de Project Finance envolve a implementao de um empreendimento, geralmente de grande vulto, por uma pessoa jurdica ou unidade econmica com fins especficos, em que os financiadores baseiam seus emprstimos na capacidade futura do fluxo de caixa do empreendimento, existindo uma garantia colateral dos credores (lenders). Os credores, para aceitar o projeto, precisam estar cientes do know-how na rea do projeto dos administradores do empreendimento, da capacidade dos gestores em implementar o projeto e negociar mecanismos financeiros com a comunidade financeira, bem como das possibilidades de fluxos financeiros estveis. A estruturao do PF exige uma srie de instrumentos financeiros, comerciais e jurdicos para mitigao de riscos e um controle eficiente sobre os fluxos financeiros do projeto, o que inclui a criao de escrow account (conta-garantia bloqueada) para arcar com exigibilidades e fluxos operacionais. A origem do Project Finance est exatamente com o intuito dos participantes (players) em compartilhar e mitigar riscos, evitando concentr-los em um nico empreendimento ou setor. A alternativa do PF se apresenta especialmente interessante em trs tipos de empreendimentos: a) Investimento de grande porte, desobrigando os empreendedores (sponsors) quanto concesso de garantias. Os dbitos dos financiamentos constam somente no balano da SPC (off balance para os empreendedores). b) Envolvimento de empresas que, associadas, apresentam sinergias positivas, podendo haver agregao de potencial de mercado, tecnologia, experincia na execuo e montagem do projeto e capacidade operacional. O exemplo mais comum quando empresas demandantes e concorrentes se unem a fornecedores e construtores montando uma SPC para gerao prpria de energia eltrica. c) Implantao de projetos de infraestrutura em regime de concesso em que o setor privado no est disposto a assumir aportes elevados de recursos. O envolvimento de um nmero maior de empresas e agncias governamentais d estabilidade s regras de concesso.
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Os ratings so classificaes de risco indicando a probabilidade de inadimplncia, atribudos a partir de informaes fornecidas pela prpria empresa, principalmente as suas demonstraes financeiras. Eles dependem da probabilidade de inadimplncia da empresa e da proteo dada pelo contrato de emprstimo em caso de inadimplncia.
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Apesar da vasta experincia mundial no Project Finance, no Brasil, a introduo dessa modalidade de financiamento ocorreu somente na dcada de 1990, a partir do Plano Nacional de Desestatizao, com a privatizao de grandes empresas dos setores de infraestrutura, o que fez o setor privado demandar recursos para novos investimentos. Existe uma peculiaridade no caso brasileiro que deve ser ressaltada. Em um projeto de investimento com recursos oramentrios diretos do Estado, no costuma haver financiamento, exceo feita aos emprstimos externos. No caso de empresas estatais, os financiamentos podem ser obtidos de agentes pblicos, como o BNDES, do setor privado e do exterior, geralmente com o aval do Tesouro Nacional. Tal fato reduziria o risco de crdito para os bancos e credores, j que a contnua arrecadao tributria diminuiria a possibilidade de falncia do negcio. Quando se trata de concesso de servios pblicos, o direito brasileiro impossibilita que os credores possam assumir a concluso da implantao ou a operao do projeto, sendo esta prtica considerada fraude no processo licitatrio. Da a concluso de que, no direito brasileiro, s possvel implantar o Project Finance para pessoas jurdicas de direito privado, de controle estatal ou privado. Essa caracterstica, contudo, no deve ser considerada como um grande obstculo para a viabilizao de PPPs pelo Project Finance, j que o governo pode agir por suas empresas estatais, ainda muito significativas na economia. Giambiagi e Alm (2000) apontam duas caractersticas importantes para a recm popularizao do Project Finance no Brasil. A primeira a soluo para a ausncia de garantias, um problema tradicional de projetos de grande porte, sendo a garantia o prprio fluxo de caixa do projeto. A segunda, no caso de empresas estatais, a possibilidade de realizar investimentos off balance que seriam desvinculados das estatsticas de dficit pblico. Uma vantagem explcita do PF que os players so solidrios entre si no projeto, no guardando nenhuma relao em seus outros negcios. Por isso o Project Finance possui uma estrutura financeira muito peculiar.
Estrutura financeira e participantes do Project Finance

Na estrutura financeira do PF, as partes financiadoras do projeto procuram, por uma operao integrada e conjunta, estabelecer as receitas a serem geradas com a operao do projeto para a amortizao do investimento, ou seja, a securitizao das receitas ou dos recebveis. A securitizao envolve a transformao de um crdito em um ttulo, e os recebveis so ingressos esperados no fluxo de caixa. A grande vantagem dessa operao est na converso de um ativo futuro em um ativo de liquidez
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imediata, antecipando os recebimentos do fluxo de caixa. Dessa operao pode surgir o fluxo inicial dos projetos, ao mesmo tempo que os credores tm a garantia do recebimento do fluxo de caixa futuro. Esse um ponto central da estrutura do PF. Outra caracterstica a salientar a intensiva utilizao da reduo de riscos por meio de sua repartio (unbundling). Essa repartio, como aponta Rodrigues Jnior (1997), envolve a utilizao de ttulos e derivativos. Como dito anteriormente, a estrutura do PF se baseia na criao de uma SPC, em que ocorre a separao dos riscos do negcio e o risco dos financiadores. Dessa estrutura surgem diversos participantes, tendo a SPC ou SPE como ponto central. A Figura 1 ilustra a estrutura resumida do Project Finance.
Figura 1. Estrutura do Project Finance.

Fonte: Borges e Faria (2002).
Nessa estrutura pode-se identificar os seguintes participantes, alm da SPE10: a) Poder concedente, em geral o Estado. b) Acionistas (Sponsors) Possuem interesse direto no projeto, o qual torna-se mais uma oportunidade de negcio. c) Compradores (Off-takers). d) Financiadores (Lenders) Bancos, agncias bilaterais e multilaterais, fundos de penso e fundos de investimento. e) Operadores (Operators).
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Optou-se por utilizar os termos em ingls entre parnteses por ser a denominao comum na literatura e na prtica do Project Finance.
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f) Banco lder (Arranger) o estruturador, um dos bancos envolvidos no financiamento que possui a misso de estruturar o financiamento, sendo o responsvel pelos termos do emprstimo e pela documentao. g) Fornecedores (Suppliers). h) Construtores (Constructors). i) Seguradoras (Insurance Companies). j) Conselheiro financeiro (Financial Advisor) Geralmente, um banco comercial de reconhecida reputao, cujo papel instruir os acionistas quanto aos riscos envolvidos e quais seriam os instrumentos e as fontes de financiamento que poderiam mitig-los. k) Engenheiro independente (Independent Engineer) Desempenha um papel semelhante ao dos auditores independentes, ou seja, assegura aos demais participantes a viabilidade e as condies tcnicas do projeto. l) Agente fiducirio (Trustee) Responsvel pela administrao do fluxo de caixa, realizao de pagamentos e o controle do recebimento de receitas do projeto. m) Assessoria jurdica (Legal Advisors) Em virtude da complexa estrutura contratual do PF, uma das figuras mais importantes na fase de anlise e preparao do financiamento. Na estrutura tpica do Project Finance, todos os participantes esto envolvidos em algum risco e possuem responsabilidades especficas. Essas responsabilidades e os riscos devem estar enumerados nos contratos do financiamento. Os contratos de risco substituem as garantias usuais11 pelas garantias de performance do projeto. Desse arcabouo surge um arranjo jurdico complexo, oneroso e demorado, pois so vrias as solues a serem propostas. Nesse ponto, a estabilidade e a confiabilidade do ambiente legal bem como o cumprimento dos contratos so essenciais para a implantao do projeto. Os contratos devem conciliar os diversos interesses envolvidos em um projeto, uma vez que pode haver divergncias iniciais quanto algumas concepes. Por exemplo, o rgo financiador do governo pode ter uma viso completamente distinta dos objetivos de um PF do que um grupo de investidores, mas ambos tm interesse em sua realizao. Da surgem, basicamente, trs tipos de negociaes necessrias para a
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Ativos, cartas de fiana, aval dos acionistas, hipoteca, carta de crdito, entre outros.
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efetivao do projeto. O primeiro definir o papel dos agentes interessados no controle da SPC, quanto cada um aporta e quem ter o poder de deciso e veto. O segundo, entre os controladores e demais financiadores, define os critrios de governana da SPC de acordo com as normas de financiamento do credor. O terceiro envolve o governo e os controladores, ou os candidatos a controlador e o governo, no caso de concesses. Devem, nesse ponto, ser definidos os compromissos perante o poder pblico e a sociedade, as obrigaes, prazos, regras, benefcios e possibilidade de parceria. Estabelecidas as obrigaes e responsabilidades, podem-se definir as formas de financiamento do projeto (BENOIT, 1995). A primeira delas o financiamento com recursos prprios dos acionistas (Equity), em que usualmente se comea um PF, e eles passam a ter direito sobre a participao acionria da SPC. Dessa forma, pode-se distinguir duas variaes: a) Equity direto, em que os investidores tm participao na administrao e na operao. b) Equity portflio, no qual os investidores s fornecem os recursos financeiros, e a administrao competncia dos demais acionistas. A segunda principal forma de financiamento advm de recursos de terceiros (Debt). Os recursos de terceiros no implicam participao direta na SPC. Segundo Borges e Faria (2002),
[...] o atributo principal da dvida o retorno sobre o investimento, compatvel com o retorno tradicionalmente auferido em operaes de crdito, mas provisionando proteo contra perdas provenientes, principalmente, dos ativos do projeto. (BORGES; FARIA 2002, p. 263).
A dvida pode ser contrada via negociaes com os investidores ou por captaes no mercado de capitais. No PF interessante a participao de construtores, fornecedores, compradores e outros participantes no financiamento da SPC, especialmente quando o projeto visa atender um determinado consumidor ou fornecedor. Alm disso, as agncias governamentais podem oferecer linhas de crdito a empreendimentos estratgicos para a economia nacional. H ainda uma terceira forma, a de recursos hbridos (Quasi Equity), em que os recursos de terceiros assumem peculiaridades de recursos prprios, como as debntures conversveis em aes. Seu principal diferencial decorre de serem preferidos pelos demais credores em caso de quebra. Diante dessas formas de financiamento, surgem diversas fontes de financiamento (funding) necessrias aos grandes empreendimentos de infraestrutura. Os principais
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financiadores do PF, alm dos fornecedores na fase de construo, so aqueles que dispem de grande volume de recursos e esperam retornos em longo prazo, como os fundos de penso, alguns fundos de investimentos, seguradoras, bandos de investimento e outras instituies financeiras. Alm disso, os governos podem financiar projetos por agncias e bancos estatais, como o BNDES, ou empresas estatais interessadas no projeto. No plano internacional, encontram-se as agncias multilaterais como o Fundo Monetrio Internacional (FMI), o Banco Mundial (Bird) e o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID). Existe ainda a alternativa do leasing, geralmente utilizada para bens de capital. As captaes no mercado de capitais, como Certificado de Depsito Bancrio (CDB), commercial papers, debntures, aes, opes e futuros, contribuem para o levantamento de recursos em curto prazo para o empreendimento. No caso brasileiro, devemse ressaltar duas caractersticas negativas associadas a esses financiamentos. Em primeiro lugar, ainda no h um desenvolvimento efetivo dos fundos de penso e fundos de investimento em longo prazo, o que leva segunda caracterstica: um mercado de capitais ainda incipiente para a demanda de recursos para projetos de infraestrutura. Esse fato faz com que o PF, no Brasil, apresente riscos maiores e necessidade de garantias adicionais para a concesso de financiamentos em longo prazo.
Riscos, garantias e estratgias mitigadoras

O Project Finance apresenta diferentes tipos de riscos para os diversos participantes envolvidos. Na teoria econmica, ocorre risco quando so conhecidos os resultados e as probabilidades de cada um dos riscos decorrentes de um conjunto de aes em uma situao. Quando as probabilidades so desconhecidas, tem-se uma incerteza. Dessa forma, os riscos esto associados a possibilidades de inadimplncia do devedor. A Tabela 4 apresenta a classificao de risco (rating) de duas agncias internacionais. importante salientar que, quanto maior a probabilidade de inadimplncia, maior ser o spread sobre o financiamento e maior ter que ser o retorno do capital investido no projeto. Ao se analisar a classificao de riscos de diversos autores12, pode-se resumir os riscos de duas origens distintas: os riscos do projeto e os riscos do pas. Dentre os riscos do projeto, encontram-se os riscos de construo, de operao e os financeiros. Os riscos de construo envolvem a possibilidade de atraso, abando12
Ver Borges e Faria (2002), Finnerty (1999), Tinsley (2000) e Nevitt e Fabozzi (1995).
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Tabela 4. Probabilidade de inadimplncia (PI)(1). Ratings Moodys/S&P Aaa/AAA Aa1/AA+ Aa2/AA Aa3/AAA1/A+ A2/A A3/ABaa1/BBB+ Baa2/BBB Baa3/BBBBa1/BB+ Ba2/BB Ba3/BBB1/B+ B2/B B3/BCCC
(1)
Moodys 0 0 0 0,06 0 0 0 0,07 0,06 0,39 0,64 0,54 2,47 3,48 6,23 11,88 18,85
Standard & Poors 0 0 0 0,03 0,02 0,05 0,05 0,12 0,22 0,35 0,44 0,94 1,33 2,91 8,38 10,32 21,32
Nmero esperado de inadimplncia, em um ano, para cada grupo de 100 componentes da correspondente classe.
Fonte: Moodys (2007), Standard e Poors (2007).
no da obra por parte da empresa encarregada, aumento de custos para a construo, risco de escolha de tecnologia inadequada, risco ambiental, risco de desistncia dos participantes e de avaliaes e estimativas erradas. Os riscos de operao envolvem o risco de falta de suprimento, risco de mercado consumidor, de ingerncia operacional, de preo do produto inadequado, risco operacional tcnico e de custo, risco de danos ambientais, de utilizao de tecnologia inadequada, alm do risco legal nos diversos contratos. Os riscos financeiros, por sua vez, dizem respeito ao risco de taxas de juros, risco cambial e do sindicato dos credores. Os risco do pas, ou soberano, est associado a caractersticas polticas, econmicas, sociais e geogrficas especficas de um determinado pas. O risco poltico est ligado capacidade de um governo mudar as normas institucionais-legais para os investidores, como reajustes tarifrios e alteraes nos impostos. O risco macroeconmico envolve alteraes bruscas na conduo das polticas monetria, fiscal e cambial de modo a alterar variveis econmicas como o crescimento, a inflao, a taxa de cmbio, as taxas de juros, o dficit pblico e a dvida pblica. Existe ainda o risco de caso fortuito ou fora maior (acts of God), relacionado eventualidade por ocorrncia de um fato que possa implicar uma perda substancial ou total do capital, como catstrofes naturais advindas de caractersticas geogrficas e catstrofes de cunho sociocultural. O risco soberano envolve, portanto, a credibilidade do governo e a estabilidade das instituies.
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O risco soberano, no Brasil, tem passado por fortes oscilaes. A Figura 2 abaixo mostra a variao do Prmio de Risco Soberano do Brasil para ttulos de trinta anos durante o perodo de agosto de 1998 a dezembro de 1999, quando ocorreu a crise cambial. Pode-se notar que com o incio da crise, janeiro de 1999, o risco se elevou significativamente em razo da perda de confiana e de credibilidade do Brasil no cenrio externo. A perspectiva do risco soberano deve ser analisada de forma detalhada para projetos de PF, pois a sua alterao poderia comprometer sua implementao, mesmo considerando a maior estabilidade alcanada aps a crise de 1999.
Figura 2. Brasil: Prmio de Risco Soberano 30 anos13 de agosto de 1998 a dezembro de 1999.
Fonte: JPMorgan (2007).
H, contudo, vrias medidas mitigadoras dos riscos envolvidos no PF, como seguros, contratos, instrumentos de mercado, onerao de ativos, participao de instituies internacionais, consrcio de agentes financeiros, escrow account. Cada instrumento mitigador atende a um risco especfico. O risco financeiro pode ser diludo por um consrcio de agentes financeiros que repassam seus riscos a terceiros, em um tipo de resseguro. Pode-se ainda dividir o projeto em mdulos com prazos e condies distintas.
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Pontos bsicos sobre o bnus do Tesouro dos EUA de caractersticas semelhantes.
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Os instrumentos de mercado como as operaes de hedge nos mercados derivativos (opes e futuros), os swaps e contratos de taxas de juros tambm podem diminuir o risco de variveis macroeconmicas sobre as finanas do projeto. Os riscos polticos podem ser atenuados pela assuno de financiamentos em bancos locais, supondo que estes seriam estreis a crises internacionais, pressuposto que dificilmente verificado. A obteno de recursos de agncias multilaterais diminui a exposio ao risco poltico do pas. Essas agncias tambm oferecem seguros contra riscos polticos. Os seguros so bastante difundidos para risco de fora maior, mesmo que cubram at determinado limite. Relaciona-se ainda o seguro-garantia, que um contrato acessrio que visa assegurar a plena satisfao do objeto contratual. Os riscos legais envolvem a elaborao das medidas mitigadoras e a constituio das garantias, acompanhamento das medidas legais e administrativas, negociao de inadimplncia e aes judiciais. Os contratos so amplamente utilizados para minimizar os riscos em transaes financeiras, devendo ser compatveis com a legislao vigente das partes envolvidas. Os vrios tipos de contratos envolvem o pagamento peridico de uma quantidade de produtos ou servios com ou sem recebimento dos mesmos, garantia de venda, de compra, de preos e custos e de fornecimento de matria-prima. A estrutura de garantias, como expem Howcroft e Fadheley (citado por MONTEIRO FILHA e CASTRO, 2000), uma varivel importante do ponto de vista dos financiadores, devendo ser negociada na concesso de emprstimos. Segundo os autores, existem trs sistemas de garantias: full recourse, limited recourse e non recourse. O full recourse envolve um sistema tradicional de garantias, e os atenuantes de risco no so usualmente utilizados. Os outros dois modelos so utilizados quando existem contratos de compra e venda em longo prazo. No non recourse, as garantias so ativos do prprio projeto, e a qualidade do fluxo de caixa a estrutura tradicional do PF. J o limited recourse um sistema intermedirio com garantias tradicionais e recebimentos futuros. Os autores apresentam um estudo de Howcroft e Fadhley (Tabela 5) no qual mostrada a participao das estruturas de garantia em projetos de PF realizados pelo setor bancrio. Apesar de a estrutura tradicional non recourse ter participao de 21%, a participao de vrias outras estruturas e de combinaes bem intensa. Essas combinaes so extremamente teis nos casos de infraestrutura, especialmente no Brasil, onde algumas peculiaridades supramencionadas impedem a adoo de um estrutura puramente non recourse, mostrando a grande versatilidade do PF nesses empreendimentos.
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Tabela 5. Estruturas de Project Finance e sua participao no mercado(1). Tipos de estruturas de Project Finance Non recourse Garantia referente a compromissos dos sponsors Acordo em caso de dficit de caixa Garantia de pre-completion
(2)
Participao no mercado (%) 7 14 15 21 21 22 100
Financiamento full recourse Mistura de garantias (limited finance) Total

(1) (2)
Nmero de bancos da amostra = 28. Completion = concluso fsica do projeto.
Fonte: Howcroft e Fadhley citados por (MONTEIRO FILHA; CASTRO, 2000).
Project Finance em infraestrutura e o papel das estatais nas PPPs

Os investimentos em infraestrutura necessitam de aportes elevados de recursos, exigindo maior grau de alavancagem, o que tem contribudo para a utilizao do PF. Ademais, o fluxo regular de recursos e um nmero maior de participantes diminuem o risco e ampliam a possibilidade de utilizao dessa forma de financiamento em todo o mundo. Dentre as principais experincias mundiais, pode-se mencionar o EuroTunnel (Frana/Inglaterra), o North-South Expressway (Malsia), o Bankok Second Stage Expressway (Tailndia), o Sydney Harbour Tunnel (Austrlia), o Sajio Power Plant (China), dentre muitos outros (RODRIGUES JNIOR, 1997). Os governos, para viabilizar PPPs em infraestrutura, devem saber a demanda da sociedade para se definir os empreendimentos, de forma a alocar os recursos necessrios. A PPP em infraestrutura exige longos prazos de maturao e uma equalizao dos interesses dos diversos atores. Um dos atores fundamentais para o sucesso de iniciativas desse vulto, no Brasil, so as empresas estatais de direito privado, dada sua importncia para economia e sua capacidade de investimento. O importante a se destacar que esses investimentos so, muitas vezes, essenciais para o crescimento e desenvolvimento econmico do Pas em longo prazo. Alm de novos empreendimentos (green field), tambm so necessrias ampliaes de empreendimentos existentes (brown field) para o atendimento da crescente demanda por infraestrutura.
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Com relao ao desenvolvimento social, os investimentos em infraestrutura so fundamentais para a diminuio da pobreza, na medida em que ampliam a oportunidade de acesso a bens pblicos essenciais, com fortes externalidades14 positivas para toda a sociedade. Do mesmo modo, as estatais cumprem com seu papel social, associando seu funcionamento segundo a lgica privada com alguns objetivos pblicos, de interesse comum a toda sociedade. O crescimento sustentvel do Pas depende sobremaneira de sua capacidade de gerar os insumos de infraestrutura necessrios. A ampliao e disseminao da tecnologia permitem diminuir o preo de bens com custo unitrio elevado ampliando seu consumo pela sociedade. O Project Finance pode atuar para solucionar trade-off dos servios de utilidade pblica. Essa contradio decorre do fato de esses servios requererem grandes montantes de investimento em tecnologias caras, mas precisam operar com baixo custo para atender toda a populao. Ao se deslocarem as garantias para seu fluxo de caixa, pode-se diminuir o custo dos servios, pois os financiamentos tradicionais teriam um custo maior. Dadas as caractersticas socioeconmicas brasileiras, esses investimentos so de difcil concretizao sem a participao do Estado e das empresas estatais de direito privado, seja atuando como regulador dos servios, seja atuando como financiador dos projetos. O equilbrio fiscal torna-se uma condio sine qua non para a efetivao desse papel do Estado como parceiro estratgico do setor privado e das estatais. Uma outra possibilidade seria a parceria entre estatais e empresas privadas para garantia de investimentos nos setores de infraestrutura. O governo pode assumir, portanto, a funo de promotor ou de facilitador de investimentos em infraestrutura. O Project Finance permite compatibilizar as duas posies, possibilitando ainda o aprimoramento do marco regulatrio em razo da intensa troca de experincias com o setor privado e com as estatais. Conforme Rodrigues Jnior (1997), vrios pases, como a Coreia do Sul, as Filipinas, os EUA e o Japo, possuem tributos vinculados a investimentos em infraestrutura. Esses recursos garantem continuidade da poltica de investimentos frente s descontinuidades oramentrias decorrentes de decises polticas. Contudo, a vinculao impede a securitizao das receitas tributrias, o que prejudicaria o PF. Outros pases adotam esquemas de subsdios cruzados, pois alguns setores apresentam quebras de
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Ocorrem quando o bem-estar de um consumidor ou as possibilidades de produo de uma firma so diretamente afetadas pelas aes de um outro agente da economia. De outra forma, as externalidades podem ser definidas como os efeitos, sobre uma terceira parte, derivadas de uma transao econmica sobre a qual a terceira parte no tem controle. Externalidades positivas so efeitos que aumentam o bem-estar desta terceira parte (por exemplo, reduzindo os custos de produo), enquanto externalidades negativas so efeitos que reduzem o bem-estar (por exemplo, aumentando os custos de produo).
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monoplio natural, garantindo, assim, a rentabilidade inicial do empreendimento15. A relao entre investimentos e incentivos de infraestrutura com a poltica fiscal estreita e envolve, na maioria das vezes, algum sistema tributrio especfico. As obrigaes tributrias so uma parcela importante do fluxo de caixa das empresas, mas ao mesmo tempo compem uma pea fundamental do equilbrio fiscal do governo. Contudo, a transferncia da maioria dos investimentos ao setor privado, a consequente diminuio das despesas de capital e a elevao da arrecadao de tributos indiretos sobre os servios de infraestrutura podem compensar as perdas de arrecadao com benefcios fiscais. Nessa forma, o PF assume um papel importante na poltica fiscal, mesmo que o governo no participe diretamente nos investimentos, pois viabiliza os investimentos sem contribuir para a elevao do dficit pblico. O governo e as estatais, no PF, assumem ainda uma posio de fomento a novos empreendimentos, visando, sobretudo, complementar a ao do mercado de capitais, ainda muito incipiente no Brasil. Destaca-se, assim, a funo exercida pelo BNDES, principal rgo do governo envolvido nos projetos de PF. Segundo Borges e Faria (2002), o BNDES tem um peso expressivo em operaes internas como provedor de recursos em longo prazo, atuando por agentes repassadores, em renda fixa e em renda varivel. Os autores salientam que esse papel est gerando at mesmo uma distoro em virtude do peso excessivo do BNDES nesse mercado de crdito. O BNDES atua como agente detentor de grande know-how em PF, especialmente nas relaes jurdicas especficas brasileiras. O banco estabeleceu o limite mnimo de 20% de capital prprio, sendo que as operaes em longo prazo tiveram em torno de 70% de repasses e 30% de participao do banco. Seu papel tambm inclui a anlise de projetos detalhada, de modo a garantir sua lucratividade, a concesso de garantias essenciais ao PF e a articulao dos diversos participantes envolvidos. Ademais, a disseminao dos conceitos do Project Finance tem sido uma preocupao contnua de seu corpo tcnico. O BNDES o principal representante do Estado brasileiro para viabilizao das polticas pblicas de infraestrutura. Na condio de agente financeiro, o banco tambm pode realizar projetos rentveis, que garantam novos fluxos de investimentos e que movimentem mais recursos no mercado financeiro. Para o setor privado e tambm para as estatais, os investimentos em infraestrutura possuem elevados potenciais de lucratividade (RODRIGUES JNIOR, 1997). Alm disso, os mercados de infraestrutura so consideravelmente mais estveis que
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Os monoplios naturais apresentam economias de escala, que ocorrem quando o custo mdio da firma reduz-se (ou o produto mdio aumenta) quando a produo cresce, a preos dados de insumos. Analogamente, ocorre quando uma firma possui custo total de produo menor do que a soma dos custos de duas ou mais firmas produzindo o mesmo bem ou servio. A quebra de um monoplio natural pode acabar com esses ganhos e gerar prejuzos para a empresa em um momento inicial.
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outros mercados e mais seguros que aplicaes financeiras de alta volatilidade. Assim, o setor privado tem grandes incentivos em participar de parcerias com o setor pblico, de modo a viabilizar investimentos nesses setores. Dentre os setores com maior potencial de negcios para o PF no Brasil, pode-se elencar: energia hidreltrica e termeltrica, petrleo e gs, petroqumica, transportes, terminais porturios, telecomunicaes, saneamento, minerao, industrial (commodities), lazer de grande porte e edificaes pblicas (PICCININI, 1996). Tais setores, como se pode perceber, so essenciais ao desenvolvimento econmico e social do Pas, de modo que sua garantia pela estratgia de parceria pblico-privada, envolvendo as estatais, viabilizada pelo Project Finance, fundamental para o desenvolvimento sustentvel da sociedade brasileira.
Concluso
O papel do Estado tem sido reformulado ao longo das ltimas dcadas. A crise dos anos de 1970 reduziu sobremaneira a capacidade fiscal dos governos, de modo que os investimentos em infraestrutura at ento realizados foram reduzidos drasticamente. Uma das solues encontradas para manter o fluxo de investimentos e garantir o crescimento econmico foi a transferncia de ativos de infraestrutura ao setor privado, bem como a concesso para a explorao de novos servios de infraestrutura. No Brasil, as privatizaes tiveram incio na dcada de 1980, mas somente se efetivaram na segunda metade da dcada posterior, em que grandes empresas de servios pblicos foram privatizadas. As empresas estatais de direito privado remanescentes, cada vez mais seletivas, se tornaram agentes fundamentais para o desenvolvimento do Pas, no mais pelo seu tamanho, mas por sua eficincia e excelncia, como o caso da Petrobras. As privatizaes propiciaram tambm maior interao entre o setor pblico e o setor privado, alm de ampliar a lgica de gesto profissional nas estatais. Essa interao foi o primeiro passo para o estabelecimento de parcerias pblico-privadas. A necessidade de novos investimentos e a percepo de que esses investimentos no podem ser mantidos somente pelo Estado, somente pelo mercado ou somente pelas estatais tornam viveis as parcerias. Ademais, o setor privado busca um ambiente de equilbrio macroeconmico e estabilidade institucional, condies essas tambm fundamentais para o ajuste fiscal do governo. A delegao de funes do Estado ao setor privado deu origem a outras formas de parceria, alm da participao de setores de infraestrutura privatizados, gerando novas instituies resultantes do processo de reforma. As estatais tambm se inserem nesse processo como parceiras do governo ou de outras
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empresas, buscando garantir, de um lado, o retorno sobre seu investimento; e, de outro lado, o crescimento econmico do Pas. Vrios so os modelos de parceria, sendo que, em geral, eles envolvem a criao de uma Sociedade de Propsito Especfico para a gesto do projeto. Essas sociedades concentram diversos participantes com interesses distintos, sendo que uma das modalidades mais comuns para criao de um consrcio para explorar servios de infraestrutura o Project Finance. O Project Finance tem como ponto fundamental a antecipao de recebveis pela securitizao de receitas e a diluio dos riscos entre os participantes, pois cada um assume uma responsabilidade. Torna-se possvel, ento, uma maior alavancagem financeira, em virtude da grande quantidade de participantes e da diluio de riscos, convertendo benefcios privados em benefcios pblicos, pois os bens de infraestrutura so de grande utilidade para toda a sociedade. Ao tratar contabilmente a Sociedade de Propsito Especfico de forma diferente de seus controladores, o Project Finance contribui para obteno de melhores taxas de risco e evita a contaminao com os balanos dos controladores. Essa uma oportunidade para que as empresas estatais estabeleam parcerias com a administrao direta ou com o setor privado, de modo a garantir os investimentos em infraestrutura necessrios ao Pas. Ao envolver vrios participantes, como scios, bancos, financeiras, seguradoras, fornecedores, compradores, estatais, governo e construtores, o Project Finance contribui para a transparncia na gesto do projeto e na divulgao das informaes. H o aprimoramento da governana corporativa, o que possibilita um ingresso de recursos ainda maior. Com mais participantes, o risco torna-se ainda mais segregado, garantindo melhores condies para novos investimentos. A substituio de garantias usuais por garantias de performance permite maior flexibilidade a acionistas e credores, alm de disponibilizar recursos para investimentos no curto prazo. Doutra margem, os recebimentos so garantidos pelas receitas operacionais do projeto. O Project Finance uma alternativa de financiamento e, como tal, pode ser menos interessante do que outra alternativa. A deciso de investimento em um projeto via Project Finance deve exigir minuciosa anlise tcnica de viabilidade. Outro ponto importante a adaptao dos fluxos financeiros efetivos com a previso, de modo a garantir o equilbrio financeiro do projeto e o recebimento dos investidores, valendo-se para tanto de instrumentos de garantia, como conta-garantia bloqueada. A implantao do Project Finance depende do ambiente macroeconmico, social, legal, poltico e regulatrio do Pas, de modo a minimizar as incertezas e os riscos
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de cenrios futuros. No Brasil, ainda incipiente o mercado de capitais para o financiamento em longo prazo. Tal fato, em grande parte, deve-se existncia de poucos fundos de penso, indispensveis para parcerias em infraestrutura. Esses fundos, com grande disponibilidade de recursos, necessitam de retornos em longo prazo, o que ideal no Project Finance. Assim, a atuao das estatais pode estimular esse mercado. Cabe tambm ao governo incentivar a disseminao dos fundos como instrumentos de formao da poupana nacional para a viabilizao de investimentos. A ampliao do mercado de seguros tambm expande as possibilidades de alavancagem. O governo tem ainda o papel fundamental de incentivar os investimentos e garantir o respeito aos contratos assinados com os concessionrios de servios pblicos. Estes, por sua vez, devem cumprir suas obrigaes contratuais. A confiana e a credibilidade nas relaes dos participantes envolvidos so fundamentais para o sucesso do projeto. Da a necessidade um ambiente regulatrio estvel e confivel. Os investimentos em infraestrutura so essenciais no crescimento e desenvolvimento em longo prazo do Pas. Esses investimentos demandam a parceria entre o setor pblico, as empresas estatais e o setor privado para sua viabilizao. Estratgias que viabilizem essas parcerias, como o Project Finance, consolidam um novo papel do Estado e das prprias empresas estatais podendo, portanto, contribuir para o desenvolvimento sustentvel da sociedade brasileira e ainda garantir o retorno financeiro aos acionistas e s prprias estatais. Logo, o papel destas se torna cada vez mais importante no estmulo do crescimento e desenvolvimento da sociedade brasileira.
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Gesto das empresas estatais: uma abordagem dos mecanismos societrios e contratuais
Mrcia Carla Pereira Ribeiro1 Rosngela do Socorro Alves2 Gisela Dias Chede3
Resumo Ultrapassada a fase mais aguda de afastamento do Estado da prtica da atividade econmica, como fruto da busca da redefinio do papel do Estado e da alocao mais eficiente dos recursos pblicos, a sociedade estatal preserva sua condio de organizao empresarial sujeita a um regime jurdico hbrido de direito pblico e privado. O trabalho sugere uma proposta de anlise histrica e tcnica da opo pela empresa estatal, acompanhada de uma referncia a dispositivos contratuais e societrios disponibilizados s estatais e que podem colaborar para o aperfeioamento de sua gesto. Apresenta, tambm, de forma exemplificativa, o caso Companhia Paranaense de Energia (Copel). O acesso aos mecanismos contratuais e societrios pressupe o conhecimento do gestor com relao s formalidades e resultados potenciais de sua opo e, no mbito da administrao pblica, esses mecanismos so reservados s sociedades estatais, em razo de sua caracterstica empresarial e sujeio ao regime jurdico-societrio privado. Tais mecanismos podem servir de importantes aliados na gesto da empresa estatal e, por consequncia, do investimento pblico. Palavras-chave: sociedades estatais, histrico, gesto, mecanismos societrios, Copel.
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Professora Doutora UFPR/PUCPR, Procuradora no Estado do Paran, pesquisadora visitante na Universit de Montral (2007), professora visitante em estgio de ps-doutorado na FGVSP (2005/2006). E-mail: mcarlaribeiro@uol.com.br Advogada, mestre em Direito das Relaes Sociais pela Universidade Federal do Paran (UFPR) e Procuradora do Estado do Paran. E-mail: rosangelalves@terra.com.br Advogada, Procuradora do Estado do Paran. E-mail: gisela@pge.pr.gov.br
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Introduo
Nos anos 1990, no s o Brasil como o Mundo Ocidental deparou-se com a necessidade de reformulao das polticas de investimento pblico na atividade de produo de bens ou servios, por meio das sociedades estatais. Pelos mais diversos motivos, como a constatao da excessiva onerao decorrente da manuteno do Estado na seara da produo, ou como uma opo de alocao dos recursos pblicos e escassos, ou como reflexo da implantao de uma ideologia pautada no afastamento do Estado da atividade produtiva, muitas sociedades estatais perderam tal condio por meio das desestatizaes, em suas diversas modalidades. Vale dizer, de 1998 at o presente, foram criadas ou federalizadas 44 empresas. A retomada do crescimento do nmero de estatais pode decorrer de uma nova mudana de padro ideolgico, ou pode estar associada a uma mudana de rumo quanto avaliao do papel do Estado relativamente prtica econmica. De toda forma, para que tais empresas sobrevivam no mercado, mantenham-se competitivas e no representem um fardo financeiro para o errio, haver, certamente, a necessidade de adequao de suas estruturas e estratgias s melhores prticas administrativas. Esta a preocupao tambm do governo federal, o qual, segundo divulgado (SALLES; ANDRADE, 2005) estaria preparando os termos de uma medida provisria voltada ao estabelecimento do sistema de governana corporativa nas estatais federais. Tal iniciativa, ao determinar a adequao das empresas estatais, reconhece a necessidade de tais empresas utilizarem-se de mecanismos societrios e contratuais privados e peculiares empresa com o propsito de melhor desempenho. A Constituio Federal (BRASIL, 2005), em seu art. 170, consagra a liberdade de iniciativa econmica, sem distino entre agentes pblicos e privados. o art. 173 que estabelece os pressupostos opo ao prever em seu pargrafo 1 a faculdade de o Estado explorar diretamente a atividade econmica sempre por intermdio de organizaes societrias sociedade de economia mista ou empresa pblica. preciso, para a atuao do Estado, a configurao de situao de relevante interesse coletivo ou de motivo de segurana nacional justificadores da excepcionalidade da atuao estatal. Conjugando-se o art. 170 ao 173 da CF conclui-se, em termos legais, que o exerccio direto da atividade econmica pelo Poder Pblico somente ser possvel e justificado nas hipteses expressamente autorizadas pela Lei Constitucional, ou seja, se presentes os pressupostos de relevante interesse coletivo ou de motivo de segurana nacional que sero indicados na lei autorizadora de sua criao.
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As sociedades estatais estaro sujeitas ao regime jurdico de direito privado no que se refere aos seus contratos, organizao societria, regime de trabalhadores, regime tributrio e no podero ser beneficiadas de forma desigual em relao s sociedades compostas a partir de capital exclusivamente privado. J, em razo do carter pblico do capital investido, ainda que dotadas de personalidade jurdica de direito privado, as sociedades estatais esto sujeitas ao controle do Tribunal de Contas e s normas de concorrncia. Decorre justamente da dupla sujeio da estatal, ao regime jurdico privado e, ainda que parcialmente, tambm ao regime pblico, um dos traos de distino dessa modalidade de sociedade. Qual seja, alm de adequar-se s normas tributrias, civis, comerciais, tambm devero ser consideradas as normas de direito administrativo aplicveis em decorrncia da natureza pblica dos investimentos e bens utilizados na atividade empresarial. Alm da busca de uma situao de equilbrio mesmo diante da peculiaridade de sua condio, as sociedades estatais, desde os anos 1980, vm sendo analisadas tambm com relao a sua eficincia e competitividade, o que provavelmente conduzir expressa adoo das tcnicas de governana corporativa nas estatais. Se no bastasse a necessidade de conciliao de regimes jurdicos de ordem privada e pblica, de eficincia e desenvolvimento do objetivo que justificou a sua criao, de interesse do controlador (Estado) e dos demais scios (privados), mais e mais sero as estatais induzidas a operar de forma muito prxima quela exigida das empresas privadas, tornando-se cada vez menor a tolerncia em relao aos vcios normalmente associados aos servios estatais, aliados escassez de recursos pblicos. Diante de tais empecilhos, o que ainda pode justificar a adoo da forma societria, ou o enquadramento do Estado na condio de scio, pode ser analisado sob dois enfoques. Para o Estado, a estrutura societria a nica possibilidade de atuao direta no domnio econmico, por opo constitucional, e que oferece uma forma de organizao que pode conduzir a atuao empresarial eficiente e diferente do perfil da atividade tpica de Estado. Vale dizer, o Estado precisa da organizao societria para atuar empresarialmente, e a sociedade humana precisa da empresa estatal em funo da natureza de seu objeto e da atividade por ela desenvolvida, j que ter sido criada com fundamento num relevante interesse coletivo ou motivo de segurana nacional. O trabalho pretende, mediante anlise retrospectiva da utilizao das empresas estatais no Brasil, da sua relao com o lucro, do estudo de alguns instrumentos societrios disponveis s empresas, especialmente s sociedades annimas, demonstrar que o domnio do conhecimento relativamente aos mecanismos societrios pode con37
tribuir para a maior independncia e menor onerosidade com relao ao investimento do scio-Estado. Num segundo momento, foi escolhida a apresentao de uma sucinta anlise de caso da empresa Companhia Paranaense de Energia (Copel), como uma crnica ilustrativa do impacto de determinadas medidas societrias implementadas ao longo dos ltimos anos naquela empresa.
Percurso evolutivo das empresas estatais: ascenso e declnio de um modelo de interveno estatal
As empresas estatais floresceram no auge do Estado de Bem-Estar (ALVES, 2004), sendo ento concebidas como instrumentos, no dizer de Chirillo, para [...] a transformao da ordem econmica e social (CHIRILLO, 1995, p. 66). Em alguns pases ocidentais, a atividade empresarial do Estado foi implementada, sobretudo, pela transferncia de empresas privadas ao controle do Poder Pblico, num processo conhecido como nacionalizao. Na Europa, segundo relata Cassagne, as nacionalizaes se intensificaram ao fim da Segunda Guerra Mundial, fundadas em razes polticas de ndole ideolgico-partidria, como ocorreu na Inglaterra; em interesses nacionais, como se sucedeu no caso das empresas francesas Renault e Guome et Rhome, acusadas de colaborao com pases inimigos; ou a simples ordenao racional de um especfico setor industrial (CASSAGNE,1993). No Brasil, em que pese a histria registrar a existncia de empresas do Estado mesmo no perodo colonial, caso do Servio Postal (1663) e a Casa da Moeda da Bahia (1694), e, depois da vinda de D. Joo VI, tambm o Banco do Brasil e Imprensa Rgia (PINHEIRO, 1999), a criao desses entes foi intensificada a partir da terceira dcada do sculo 20, no bojo do nacionalismo econmico que marcou o Pas aps a Revoluo de 1930. Sob o governo de Getlio Vargas (19301945), o desenvolvimento da indstria nacional passou a ser prioritrio, como forma de emancipar o Pas do vnculo de dependncia que mantinha com o mercado externo, uma vez que nas trs primeiras dcadas do sculo 20, a economia nacional era baseada na explorao de produtos primrios, especialmente o cultivo e exportao do caf (IANNI, 1991). Esse esprito nacionalista e desenvolvimentista, alis, alavancou a constituio das primeiras empresas estatais voltadas indstria pesada, como o caso da siderurgia4, um setor que, por demandar
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A Companhia Siderrgica Nacional (Dec.-lei n 3.002/41) e a Companhia Vale do Rio Doce (Dec.-lei n 4.352/42).
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vultosos investimentos, no encontrava na iniciativa privada ptria condies de pleno desenvolvimento (BRUM, 1990). Independentemente da orientao poltica dos governos que se seguiram a esse perodo, manteve-se a tendncia de crescimento do nmero de empresas do Estado. Assim, o quadro evolutivo dessas entidades resistiu poltica liberal de Eurico Gaspar Dutra (19461950)5; recobrou a sua linha ascendente no segundo mandato de Getlio Vargas (19501954) e durante a administrao desenvolvimentista no nacionalista (BIELSCHOWSKY, 1996) de Juscelino Kubitscheck de Oliveira (19561960); conservou seu vis de crescimento (PINHEIRO, 1999) mesmo na prolongada crise poltica e econmica que se abateu sobre o Pas no perodo de 1961 a 1967(BAER, 1996); e alcanou seu pice entre 1970 e 1976. Em 1949, eram 34 empresas controladas pela Unio Federal. Nos anos 1960, somavam 50, mais 49 estaduais. Nos anos 1970, so acrescidas mais 70 federais e 60 estaduais (REZENDE, 1983). Na anlise de Martins (1985), as causas dessa expanso do Estado empresrio podem ser sintetizadas em trs fatores predominantes. Primeiro, a inaptido do [...] setor privado nacional [...], associada falta de interesse do capital estrangeiro em [...] empreendimentos dos quais dependia o avano posterior do sistema produtivo (caso da siderurgia); segundo, a conscientizao acerca da [...] necessidade de ser exercido controle nacional sobre recursos estratgicos do Pas (caso do petrleo); e, terceiro, a exigncia de contrapartida, em moeda nacional, para os financiamentos externos aplicados em realizaes de infraestrutura caso do BNDE. Tais aspectos estavam associados, no seu entendimento, a uma ideologia de interveno do Estado (MARTINS, 1985). Contudo, a ideia de que o crescimento do nmero de estatais tenha decorrido de uma ideologia estatizante no consensual na doutrina. Para Ianni, mesmo nos seus primrdios o intervencionismo estatal no foi exatamente planejado, apresentando-se as aes governamentais, no mais das vezes, como respostas aos problemas e dilemas que surgiam no plano poltico. Assim aduz que,
[...] ao longo dos anos, desde 1930, a poltica econmica governamental foi estatizante ou privatista, nacionalizante ou internacionalista, desenvolvimentista ou estabilizadora, conforme a constelao poltica dominante e a natureza dos dilemas econmicos existentes na ocasio. (IANNI, 1991, p. 26 e 259).
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Para saber mais sobre a linha poltica do governo Dutra, consultar: IANNI, op. cit., p. 85-119.
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No mbito dessa discusso, no se pode deixar de referir ao fato de que, em boa medida, a ampliao do nmero de empresas do Estado resultou da multiplicao de subsidirias, promovida, principalmente, pela Petrobras e Cia. Vale do Rio Doce. exceo do setor petroqumico, cuja expanso foi imposta pelo governo federal Petrobras, a diversificao das atividades dessas empresas estatais originou-se de deciso autnoma de suas respectivas diretorias, obedecendo apenas lgica empresarial do aumento da rentabilidade. Nesse sentido, a formao desses conglomerados industriais deu-se mediante a criao de subsidirias para atuar em ramos de atividade totalmente diversos do objeto social das suas controladoras. No caso da Cia. Vale do Rio Doce, por exemplo, o grupo incluiu empresas de [...] reflorestamento (Flonibra), produo de papel e celulose (Cenibra), fertilizantes (Valefrtil), transporte martimo (Docenave) e construo civil (REZENDE, 1983, p. 160). Nessa hiptese, reconhece Martins que a estatizao se perfez sem que houvesse, propriamente, uma ideologia que lhe desse sustentao, ou seja, [...] o crescimento da empresa governamental decorreu de um desenvolvimento natural, inerente sua qualidade tambm de grande empresa capitalista (MARTINS, 1985). Por outro lado, o avano do Estado pelos domnios da economia operou-se ainda pela absoro, total ou parcial, de empresas privadas em dificuldades financeiras, normalmente por meio do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) e do BNDESPAR (subsidiria integral do BNDES), fato ocorrido, entre outros, com Caraba Metais S.A., Cia. Guatapar de Papel e Celulose (Celpag), Cia. de Celulose da Bahia (CCB), Cia. Brasileira do Cobre (CBC), Cia. Nacional de Tecidos Nova Amrica, Cia. Siderrgica do Nordeste (Cosinor), Mafersa S.A., Mquinas Piratininga S.A., Mquinas Piratininga do Nordeste S.A. e Eletrosiderrgica Brasileira S.A. (Sibra) (BNDES, 1992). Consigne-se que, das 268 empresas estatais federais existentes em 1979, 72 delas foram incorporadas pelo Estado dessa maneira; sendo que, entre essas, muitas desenvolviam atividades completamente estranhas ao setor pblico (hotis, usinas de acar, editoras, etc.) (PINHEIRO, 1999). As reaes contra a expanso da participao estatal na esfera econmica no tardaram a chegar. Em 1974, os empresrios organizaram uma srie de protestos pblicos que ficaram conhecidos como a Campanha contra a Estatizao. Tambm a imprensa engrossou esse coro, tendo o jornal O Estado de So Paulo publicado no incio de 1975 uma sequncia de artigos intitulada O Caminho da Estatizao (PINHEIRO; GIAMBIAGI, 1999, p. 17). Contudo, a privatizao no estava na ordem do dia. Almejava-se ento conter o processo de estatizao mediante a imposio de medidas restritivas s empresas
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estatais, como a extino de privilgios tributrios e o estancamento da sua capacidade de crescimento horizontal (PINHEIRO; GIAMBIAGI, 1999). Durante o governo de Ernesto Geisel, as empresas estatais continuaram a ser largamente utilizadas como instrumentos de poltica macroeconmica, assumindo ento o papel de agentes dinmicos e condutores do desenvolvimento, numa poca caracterizada por forte crise internacional. Para implementar o II Plano Nacional de Desenvolvimento, tais empresas foram induzidas a captar recursos no exterior a partir de 1972. Na sequncia, a participao do setor pblico nos emprstimos em moeda estrangeira eleva-se para 51% do total em 1976 e 77% em 1980 (ALMEIDA; FIORAVANTE, 1993). As empresas tomavam emprstimos mesmo alm de suas necessidades, com a finalidade de fechar o balano de pagamentos do Pas (PRADO, 1996, p. 18). Com isso, a acelerada evoluo de dvidas em moeda estrangeira tornou as empresas estatais vulnerveis [...] alta taxa de juros internacionais e s desvalorizaes cambiais implementadas no Pas (WERNECK, 1987, p. 92) ao final da dcada de 1970. Ademais, as suas receitas foram drasticamente reduzidas em decorrncia no s da recesso, mas [...] tambm da poltica pouco realista de reajuste de preos e tarifas dos bens e servios produzidos por estas empresas, poltica esta ditada pelo objetivo de controle da inflao no curto prazo (WERNECK, 1987, p. 92). Tais opes governamentais acabaram por comprometer o desempenho das empresas estatais e afetar a sua capacidade de autofinanciamento (REZENDE, 1983), passando os resultados negativos desses entes, desde ento, a serem apontados como os principais responsveis pelo aumento do dficit pblico. Desse modo, para conter o endividamento do setor produtivo estatal, o governo brasileiro criou ao fim de 1979 a Secretaria de Controle das Estatais (Sest), principiando da, consoante Almeida e Fioravante (1993), profundos cortes de investimentos, [...] importaes e despesas correntes das empresas, segundo o melhor receiturio ortodoxo de combater a inflao por meio de reduo indiscriminada dos gastos pblicos (ALMEIDA; FIORAVANTE, 1993, p. 321). fundamental ressaltar que a administrao linear dessa poltica, visando lograr ajustamentos conjunturais, alm de atingir empresas que contriburam para a manuteno do nvel de atividades, comprometeu planos e programas de investimento, impactando na acentuada queda da taxa de acumulao de capital das estatais ao longo da dcada de 1980. Mesmo sombra da Sest, as estatais continuavam a ser um eficaz
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instrumento de captao de recursos externos. Nessa nova fase, os projetos de investimentos eram preparados para se amoldar aos crditos contratados globalmente pelo governo. A estes vinculavam-se aquisies de equipamentos nem sempre prioritrios s empresas. Os recursos obtidos destinavam-se basicamente a honrar os encargos da dvida antiga nas condies contratadas. Exauridas em sua capacidade de atender aos ditames da poltica macroeconmica e mergulhadas em intensa crise financeira, as empresas estatais deixaram de ser instrumentos do desenvolvimento nacional para se tornarem os fardos pesados do oramento pblico. Essa realidade adversa, aliada crise econmica que comprometia as finanas do Pas, podem ser consideradas os principais fatores que levaram o Estado brasileiro a deflagrar o movimento de transferncia de suas empresas ao setor privado, abandonando, assim, a estratgia estatizante para aderir onda privatista que se disseminou por todo o mundo a partir dos anos 1980. Para Ribeiro, [...] aps assimilar mais atividades do que a sua mquina administrativa possa suportar e como resultado de novas posturas ideolgicas, vive-se a experincia das privatizaes (RIBEIRO, 2001, p. 47). Embora o afastamento do Estado das atividades de produo possa ser considerado uma tendncia mundial, no h uniformidade no tocante aos fatores que impulsionaram ou impulsionam a privatizao nos mais diversos pases. Pode-se perceber, verdade, a existncia de um senso comum, ordinariamente referido ao agigantamento e ineficincia da iniciativa pblica em prejuzo da iniciativa privada e da sociedade em geral; mas urge reconhecer que so circunstncias especficas que levam os governos a deflagrarem o processo de alienao das empresas estatais. Em pases desenvolvidos, como Inglaterra e Frana, as privatizaes foram embaladas, precipuamente, por motivaes poltico-ideolgicas, associadas busca da reduo do dficit pblico, no bojo da crise do Estado de Bem-Estar (CHIRILLO, 1995, p.73) e sob forte influncia da doutrina americana (SWECK, 2000, p. 151). Na Inglaterra, a reduo da excessiva participao estatal na economia ocupava o topo da agenda no governo de Margareth Thatcher, centrando-se o programa de privatizaes britnico no equilbrio do arranjo pblico-privado nas atividades econmicas (SWECK, 2000, p. 162). Alm da devoluo ao setor privado das empresas que haviam sido nacionalizadas (SWECK, 2000, p. 162), o escopo do governo Thatcher assentava-se na transformao da Gr-Bretanha em uma economia puramente de mercado (SWECK, 2000, p. 163), tendo sido, por isso, transferidas iniciativa privada quase todas as empresas estatais (AMARAL FILHO, 1996, p. 55).
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Muito mais comedido no que se refere transferncia para a iniciativa privada dos servios pblicos e das prestaes monopolizadas (DERANI, 2002, p. 123), o programa de privatizao francs surgiu tambm como uma reao ao amplo domnio exercido pelo Estado sobre a economia, a quem pertencia o controle de 75% das maiores empresas francesas (CHIRILLO, p. 184). Por meio da conhecida Lei de Democratizao do Setor Pblico, a Frana priorizou a pulverizao de aes, promovendo o chamado capitalismo popular. Esse objetivo, alis, restou plenamente atendido, visto que, por conta dessa poltica, o nmero de acionistas quadruplicou em relao ao nmero no incio da dcada de 1980, estimando-se entre 50% a 90% o percentual de empregados que adquiriram aes das empresas estatais privatizadas (CHIRILLO, p. 203). J na Amrica Latina, as privatizaes foram desencadeadas por razes preponderantemente econmicas, ganhando fora esse movimento a partir do incio dos anos 1990, quando a regio comeou a reverter a inclinao intervencionista revelada nas dcadas anteriores (BOEKER, 1995, p. 19). No Chile, o processo deflagrou-se numa primeira fase em 1974 a 1978 e numa segunda leva de 1985 a 1990 (HACHETTE, p. 37). Subsdios e infuses de capital levaram os governos a srios problemas fiscais na dcada de 1980, associados a crescentes dificuldades para contrair emprstimos internos e externos, conduzindo-os a considerar mtodos relativamente radicais de transformao do setor empresarial estatal, por meio das desestatizaes (RAMAMURTI, 1995, p. 47). O mau desempenho da economia latino-americana nos anos 1980 (a dcada perdida) tambm foi fator importante ao conduzir descapitalizao das empresas estatais, tornando-as obsoletas e no competitivas (LIBERMAN, 1993). O Brasil no fugiu a essa regra, podendo, ao contrrio, ser considerado um exemplo emblemtico de como as injunes econmicas determinaram os rumos da privatizao na Amrica Latina. Como visto antes, aps um longo perodo servindo a polticas macroeconmicas nem sempre acertadas, as empresas estatais brasileiras tiveram suas finanas totalmente corrodas, passando a ser ento responsabilizadas por todas as mazelas da economia nacional. Sob esse diagnstico, o governo de Joo Baptista Figueiredo deu incio, em 1981, ao programa de privatizao, visando transferir ao setor privado as empresas estatais que: a) tivessem sido incorporadas pela Unio, em face de dificuldades financeiras; b) atuassem em reas nas quais j existisse, [...] sob controle nacional, setor privado
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suficientemente desenvolvido; c) na qualidade de subsidirias, no cumprissem [...] objetivos essenciais da empresa controladora [...], dando ensejo, assim, a [...] desnecessria ou injusta competio com as empresas privadas nacionais (BRASIL, 1981, art. 2, I e II). Dessa transferncia, excluam-se expressamente as entidades: a) que desempenhavam [...] atividades diretamente ligadas segurana nacional, a critrio do Presidente da Repblica; b) que exploravam atividades em regime de monoplio estatal; c) que operavam em reas econmicas estratgicas [...] cujo controle o Estado foi levado a assumir para viabilizar o desenvolvimento do setor privado, e no para com ele competir; d) [...] institudas com o objetivo de manter o controle nacional do processo de desenvolvimento ou evitar a desnacionalizao de setores bsicos da economia (BRASIL, 1981, art. 4, I e IV). Portanto, apesar de premida pela conjuntura econmica desfavorvel, a poltica de privatizao do ltimo governo militar era bastante restritiva, estando a interveno estatal ainda fortemente influenciada por concepes nacionalistas. Naquele perodo, a Comisso Especial de Desestatizao relacionou 140 empresas aptas a serem transferidas ao setor privado em curto prazo. Entretanto, apenas 50 foram arroladas para venda e, dessas, s 20 foram transferidas a particulares (PINHEIRO, 1999, p. 158). O processo de retirada do Estado da economia prosseguiu na mesma cadncia durante o governo de Jos Sarney (BRASIL, 1985, 1988), em que pese a adoo de um discurso marcadamente mais privatista. No total, 18 empresas, avaliadas em US$ 533 milhes, foram vendidas, com igual nmero sendo transferido para os governos estaduais, duas incorporadas a outras instituies federais e quatro extintas (PINHEIRO, 1999, p. 158). Eram, em sua maioria, [...] empresas pequenas e mdias, situadas em setores nos quais a presena do setor privado predominante (PINHEIRO, 1999, p. 158). Cabe ressaltar que o baixo volume de alienao de empresas estatais nesse perodo deveu-se tambm s presses corporativas dos sindicatos de trabalhadores que chegaram, inclusive, a dissuadir o governo do intento de leiloar algumas empresas estatais, como a aventada privatizao da Mafersa S.A. (AMARAL FILHO, p. 117). Segundo Pinheiro (1999), com Fernando Collor de Mello as privatizaes no Brasil ganharam renovado impulso, por fora da [...] reorientao do modelo de desenvolvimento econmico [...], do agravamento da situao financeira das empresas estatais e das exigncias da poltica macroeconmica. O nacionalismo foi definitivamente abandonado, passando o debate a centrar-se na [...] definio do preo mnimo das empresas [...], no perigo de se [...] transferir empresas com grande poder de mer44
cado para o setor privado [...] e na qualidade dos servios ofertados pela iniciativa privada no ps-privatizao. O [...] mau desempenho da economia como um todo [...], prossegue o autor, constituiu a [...] grande motivao para que o pas vencesse a inrcia e ampliasse a privatizao. (PINHEIRO, 1999, p. 162). O processo seguiu adiante aps o impeachment de Fernando Collor, apesar das conhecidas objees do seu sucessor, Itamar Franco, que fora crtico das privatizaes at assumir o poder. No governo deste ltimo, foi introduzida a exigncia de parte do pagamento dos ativos das empresas estatais leiloadas ser efetivada em moeda corrente, alm de ser permitida a participao irrestrita de investidores estrangeiros nos leiles (BRASIL, 1997). A essa altura, o apoio s privatizaes desbordou das esferas governamentais para setores da sociedade antes resistentes a qualquer ideia nesse sentido, caso dos metalrgicos de Volta Redonda que elegeram nova direo sob a bandeira de viabilizar a privatizao da empresa (AMARAL FILHO, 1996, p. 139-140). Na primeira e segunda fases do Plano Nacional de Desestatizao, transcorridas, respectivamente, durante os governos de Fernando Collor e Itamar Franco, houve a incluso de 65 empresas estatais na lista das alienveis, sendo que em apenas 33 delas a participao acionria do Estado foi transferida ao setor privado (ALMEIDA; FIORAVANTE, 1993, p. 336). Dentre essas, a Unio detinha o controle de 20 e participao minoritria nas outras 13. As transferncias alcanaram a cifra de US$ 8,2 bilhes, sendo 67% oriundos das alienaes de empresas siderrgicas. Os fundos de penso, juntamente com os bancos privados, foram os principais adquirentes. A despeito de estimulada, a aquisio de aes por parte dos empregados no obteve o xito desejado (TCITO, 1995, p. 6). At 1994, as privatizaes concentraram-se em empresas estatais que exploravam atividades tpicas do setor privado, como siderurgia, petroqumica e fertilizantes. Com a ascenso de Fernando Henrique Cardoso ao poder, o afastamento do Estado do domnio econmico entrou no seu terceiro estgio, enveredando-se para as empresas estatais atuantes na rea de infraestrutura (eletricidade, ferrovias, portos, telecomunicaes, etc.), alm de incluir as empresas institudas no mbito dos estados e municpios (PINHEIRO; GIAMBIAGI, 1999, p. 30). Entre 1995 e 1998, 80 empresas estatais foram leiloadas, somando uma receita de US$ 60,1 bilhes (PINHEIRO, 1999, p. 164). Num balano geral das privatizaes ocorridas na dcada de 1990, ainda que haja opinies questionando os critrios utilizados para o estabelecimento do balano de seus resultados (BIONDI, 2003. p. 66), tem-se que:
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Prmio Dest Monografias Empresas Estatais: monografias premiadas 20052008 Entre outubro de 1991 e maro de 1999 foram vendidas 115 EEs [empresas estatais], alm de participaes minoritrias em diversas empresas privadas, totalizando receitas de US$ 69 bilhes [...]. Alm disso, foram transferidas para o setor privado dvidas no valor de US$ 16,4 bilhes, com a reduo da dvida pblica em um montante equivalente. [...] enquanto a privatizao ficou restrita a empresas industriais federais, as receitas foram comparativamente pequenas, com uma mdia anual de US$ 2,7 bilhes em 1991/95, embora muito maior que na dcada de 80. De 1996 em diante, quando a privatizao foi estendida s empresas de servios pblicos e os estados deram incio a programas prprios, a privatizao aumentou enormemente. Somente as receitas de 1997 ultrapassaram o total obtido nos seis anos anteriores. Das 115 empresas privatizadas at o incio de 1999, 28 pertenciam aos estados, e a privatizao delas respondeu por cerca de um tero das receitas e transferncias de dvida. (PINHEIRO; GIAMBIAGI, 1999, p. 35).
Acompanhando os dados do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, verifica-se que, no perodo de 2000 a 2004, as privatizaes reduziram o seu ritmo, tendo ocorrido na esfera federal as transferncias das seguintes instituies financeiras: Banco do Estado de So Paulo S.A. e cinco subsidirias (20/11/2000); Banco do Estado do Amazonas S.A. (24/1/2002); Banco do Estado de Gois S.A. e duas subsidirias (4/12/2001); Banco do Estado do Maranho S.A. e duas subsidirias (10/2/2004). Ante tal apanhado, exposto com a brevidade que os estreitos limites deste trabalho permite, constata-se que as privatizaes evoluram com considervel celeridade, revelando uma tendncia que, em pases em desenvolvimento como o Brasil, baseia-se mais no pragmatismo do que na prpria orientao ideolgica de seus governantes (ORME JNIOR, 1995, p. 27 e 31). Ademais, sabido que nem sempre a deciso de privatizar resulta de estratgias livremente traadas pelos governos, notadamente os latino-americanos. Muitas vezes essa providncia advm de [...] presses externas de instituies internacionais de cooperao econmica e de agentes financeiros[...] (AMARAL FILHO, 1996, p. 93) aos quais recorrem com frequncia os estados economicamente mais frgeis. De qualquer maneira, infere-se que, em maior ou menor grau, o afastamento do Estado da explorao direta de atividades econmicas corriqueiramente preconizado como soluo para os problemas fiscais do Estado. Todavia, no so poucos os que pem em dvida a eficcia da privatizao de empresas estatais para se alcanar tal finalidade (ALMEIDA; FIORAVANTE, 1993, p. 336; PENTEADO, p. 15). Sem embargo de tais consideraes, no se pode ignorar que a interveno estatal na economia vem assumindo uma nova feio. Progressivamente, o Estado reduz a sua participao no mercado como produtor de bens e servios, priorizando as suas funes de regulador e fomentador da atividade econmica exercida pelos particulares.
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Dessa assertiva, porm, no se deve depreender que as empresas estatais consubstanciam espcies em extino. Em absoluto. Primeiro porque a sua criao continua ainda a figurar na Constituio Federal como uma das hipteses possveis de interveno do Estado na economia. Segundo porque, quando opta pelo figurino empresarial, o Estado o faz no s por imposio constitucional, mas tambm para atender a sua prpria convenincia, qual seja, liberar-se das amarras tpicas do setor pblico de modo a alcanar a agilidade e a flexibilidade imprescindveis para o bom xito de sua atuao no sistema de mercado (DI PIETRO, 2003, p. 385). No entanto, para manter-se no mercado, a empresa estatal precisa recuperar a credibilidade que, justa ou injustamente, restou abalada ao longo dos ltimos anos, mostrando que, alm de uma realidade jurdica possvel, pode ser ainda considerada uma opo economicamente vivel. Importa, nesse contexto, investigar qual o sentido da eficincia que lhe exigida e quais os meios societrios que permitem alcan-la. Desses aspectos cuidaro os tpicos seguintes.
Controle, eficincia e lucro na gesto da empresa estatal

Sob o ponto de vista empresarial, eficincia e lucro, usualmente, estabelecem entre si uma relao de causa e consequncia. Mas, no tocante s empresas estatais, esse raciocnio se sujeita a alguns temperamentos (ALVES, 2004). Enquanto o ordenamento jurdico reconhece iniciativa privada o direito de ordenar as estratgias empresariais precipuamente com vistas obteno da mxima vantagem econmica, atendidos, por bvio, os ditames da funo social, em tempo algum esse escopo poder ser prioritrio na administrao das sociedades de economia mista, empresas pblicas e suas subsidirias, uma vez que estas devem buscar primeiro alcanar os objetivos que orientaram a sua criao. De regra, a doutrina se ope ideia de lucro nas empresas estatais, principalmente naquelas criadas para a prestao de servios pblicos. Nesse caso, Ataliba (1995, p. 354) sustenta que a atividade empreendedora do Estado voltada apenas satisfao do interesse pblico, e, por isso, o excedente contbil que venha a ser apurado ser sempre acidental. Para o autor, o supervit decorre de vontade legal, concebido no plano normativo, e tem carter instrumental; no , portanto, fim da atividade de prestao de servio (ou produo de utilidade pblica). A atividade de prestao de
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servio pblico [...] o prprio fim da pessoa que o titula. Ou seja, o supervit instrumento em relao atividade, que fim, enquanto na empresa privada o lucro assume condio de fim e a atividade mero instrumental. Esse tributarista reconhece, porm, que como lucro deve ser considerado o saldo positivo obtido pelas empresas estatais que atuam na produo de bens e servios para o mercado (ATALIBA, 1995, p. 34). Da mesma forma, Sundfeld (1994, p. 265) nega a qualificao de lucro aos resultados positivos eventualmente obtidos pelos entes da administrao pblica indireta, prestadores de servios pblicos, mas admite que essa qualidade deva ser reconhecida quanto aos excedentes de balano apurados na atuao empresarial do Estado prevista no artigo 173, 1.o da CF. Como se sabe, facultado ao Estado assumir, como explorador, atividade econmica. No pode faz-lo com o fito de lucro, mas para implementar relevante interesse coletivo ou para prover a segurana nacional, como preceitua o artigo 173, caput, da CF. Nada obstante, os saldos de balano obtidos nessa explorao ho de entender-se como lucro dizer: devem merecer a mesma qualificao jurdica dos saldos produzidos pelos empreendimentos particulares pela circunstncia, especfica aos entes governamentais exploradores de atividade econmica, de submeterem-se ao regime jurdico prprio das empresas privadas, inclusive quanto a obrigaes e privilgios tributrios (CF, art. 173, 1.o e 2.o). (SUNDFELD, 1994, p. 265). Quando cria empresas para atuar na esfera prpria dos particulares, o Estado no o faz, e nunca deve faz-lo, com o objetivo exclusivo de granjear vantagens econmicas, principalmente para sustentar a sua prpria estrutura administrativa. Pode-se concluir, como Ribeiro (RIBEIRO, 2001, p. 56), ainda quanto aos dividendos, que devam ser reinvestidos na empresa em razo da inexistncia de classificao dos dividendos como renda pblica. De toda sorte, quando a anlise da lucratividade dirigida s sociedades de economia mista, a questo passa a agregar algumas dificuldades adicionais. A presena de capitais privados demanda do ente pblico controlador uma postura mais atenta no tocante rentabilidade do empreendimento, pois os acionistas particulares [...] no so, enquanto tais, mecenas (ABREU, 2002, p. 241). Para Justen Filho (2000, p. 29), [...] se o Estado constituir sociedade de economia mista e recorrer efetivamente ao acionariado popular, estar constrangido a submeter-se a regime prprio [...], aparecendo como dever da entidade assegurar a melhor rentabilidade aos acionistas, da a sujeio ao regime jurdico prprio das companhias abertas.
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Por isso, s companhias mistas incumbe compatibilizar a consecuo de suas metas constitucionais com o intuito lucrativo dos acionistas privados que aderem ao empreendimento, pois este interesse particular, se no pode ser priorizado, tambm no pode ser abandonado. Tipicamente, essas sociedades perseguem uma finalidade pblica (atividade-fim), por meio de formas empresariais hbeis a gerar excedentes de capital (atividade-meio). (CARVALHOSA, 2002, p. 402; SUNDFELD, 1994, p. 267). Nem sempre, porm, os interesses pblico e privado envolvidos nas sociedades de economia mista so facilmente harmonizados. Bilac Pinto j sustentava a inviabilidade da frmula empresarial mista ao considerar que [...] em uma empresa de economia mista, os fins visados pelo estado e pelos empresrios so diametralmente opostos; eles se excluem reciprocamente [...], fazendo nascer [...] entre os dois grupos de associados, um conflito irredutvel, no qual um deles ser inevitavelmente a vtima (PINTO, 1953, p. 11-12). E so esses fatos que justificariam a escolha pela modalidade empresa pblica. Na viso de Barros Lees (LEES, 1976, p. 217-218), tal choque de interesses no chega a comprometer a viabilidade das companhias mistas, uma vez que a possibilidade de conflitos existe tambm nas sociedades privadas, e o prvio conhecimento dos investidores privados, quanto ao carter da empresa estatal, atenuaria a perspectiva de conflito. Em qualquer caso, a afirmao de que as empresas estatais no devem ser criadas e administradas com vistas obteno de lucro no quer significar que o desempenho financeiro destas entidades deva ser negligenciado. No se pode aceitar de forma acrtica o argumento de que as empresas estatais so naturalmente deficitrias, at porque [...] nelas est em jogo o dinheiro pblico, conseguido s custas de tributos pesados e atendidos com enormes sacrifcios (PELEGRINO, 1987). Como apontou Marcello Caetano,
[...] aconselhvel e at indispensvel que nos servios econmicos se vendam as prestaes por preos acima dos custos a fim de permitir o autofinanciamento destinado renovao e ampliao do estabelecimento, interessar o pessoal na eficincia do trabalho e constituir reservas na previso de tempos difceis (CAETANO, 1997, p. 1084),
adotando como perspectiva aceitvel a busca do lucro como rendimento constante apto a alimentar as receitas e cobrir as despesas da empresa. Alm disso, se o Estado age diretamente na ordem econmica para equilibrar e desenvolver o mercado, deve procurar resultados financeiros positivos, inclusive por49
que a sua atuao deficitria claramente desestimula a iniciativa privada a ingressar no campo explorado, [...] por tornar a atividade empresarial e a assuno do risco no remunerada (sic) (REDI, 2001, p. 192). Sob outro vis, a aceitao irrestrita do dficit nas empresas estatais poderia mascarar a concorrncia desleal perpetrada pelo Estado empresrio, pois tais empresas atuariam [...] em regime de dumping, na medida em que impediriam, merc dos preos que estivessem a praticar, o exerccio pleno da concorrncia, nos mercados, pelas empresas privadas que poderiam advir a tais mercados (GRAU, 1984, p. 49). Por vezes, a interveno direta do Estado na economia se justificar pelo desinteresse da iniciativa privada em assumir certas atividades, justamente por estas no apresentarem viabilidade lucrativa. Nessas condies, o Estado atuar suprindo a deficincia do mercado, mediante a explorao de uma atividade empresarial que, muito provavelmente, no lhe render qualquer vantagem econmica, podendo, inclusive, suportar sucessivos prejuzos. evidncia, nessa hiptese seria melhor recomendada a instituio de uma empresa pblica, mesmo porque a expectativa econmica pouco promissora do empreendimento certamente no atrairia o capital privado para compor uma companhia mista. Segundo Albino de Souza (1980, p. 32), em qualquer circunstncia a atuao do Estado deve ser pautada pela economicidade, ou seja, pela [...] linha de maior vantagem nas decises da poltica econmica, que extrapola o simples retorno financeiro decorrente da atividade. No seu entender,
[...] economicamente justo, segundo o princpio da economicidade [...], o que se pe em prtica por medidas de poltica econmica, visando realizar o que a sua soberania democrtica tenha definido na Constituio, como o fundamento dos princpios ideolgicos que a inspiram. (SOUZA, 1980, p. 602).
Sob esse enfoque, o princpio da economicidade restar cumprido sempre que as atividades das empresas estatais forem adequadamente encaminhadas para o atendimento das finalidades previstas nos artigos 173, caput e 175 da CF. Em tal circunstncia, o empreendimento produzir o que se convencionou chamar de lucro social ou lucro poltico, na medida em que, direta ou indiretamente, trar [...] benefcios para a sociedade em termos de qualidade de vida(SOUZA, 1980, p. 602). A despeito disso, o autor obtempera que
[...] a linha de maior vantagem que este princpio [economicidade] adota, e que seria varivel no caso das empresas do Estado, no libera totalmente o seu dirigente de cuidar de problemas de rentabilidade e do sentido corrente de lucro, pois o prejuzo seria sobrecarga para a prpria sociedade. (SOUZA, 1980, p. 602). 50
Na vigente Constituio Federal, a economicidade assume uma conotao mais especfica. Inserida no artigo 70 caput o seu contedo guarda relao direta com [...] a atividade contbil, oramentria e patrimonial (alm de operacional)[...] da Administrao Pblica, direta e indireta. Assim, aplicada s empresas estatais, a economicidade aproxima-se do sentido que lhe empresta a doutrina italiana, ou seja, [...] produzir em condies de equilbrio ou igualdade no balano, pois a atividade produtiva deve alimentar-se com os prprios rendimentos e no implicar gastos a fundo perdido do ativo patrimonial do instituto ou entidade e dos aportes[...] recebidos do Estado, permitindo que o capital investido na atividade produtiva, pelo menos, reproduza-se ao trmino do ciclo de produo (GALGANO, 1999, p. 45-49). Contudo, na acepo do mencionado dispositivo constitucional, a economicidade representa apenas uma das dimenses jurdicas da eficincia administrativa, um princpio que vincula toda a administrao pblica, direta e indireta, na forma do que prescreve o artigo 37 caput da CF (GABARDO, 2002, p. 111-112). A propsito, Modesto (2000, p. 54) ressalta que a economicidade corresponde [...] racionalidade e otimizao no uso dos meios [...], que se ope diretamente ideia de desperdcio. Aqui, portanto, o preceito traduz o dever do administrador pblico de ser eficiente no emprego dos recursos que lhe so colocados disposio para alcanar a plena [...] satisfatoriedade dos resultados da atividade administrativa [...], sendo a [...] qualidade desse agir final [...] a outra dimenso do princpio da eficincia traada pelo autor. Em suma, pensar a lucratividade ou a capacidade de autofinanciamento das empresas estatais pensar apenas um dos aspectos da eficincia que devem nortear as aes das entidades da administrao pblica, o que importa dizer que a atuao empresarial do Estado jamais pode ser julgada eficiente ou ineficiente to-s pelos saldos de balano positivos ou negativos que capaz de apresentar. Do ponto de vista da Constituio, uma empresa estatal ser eficiente medida que alcanar, satisfatoriamente, os fins que orientaram a sua criao, [...] atravs do menor custo econmico possvel (SCAFF, 2001, p. 341). Por outro lado, a conscincia de que a rentabilidade no pode ser descurada marca uma importante mudana no padro de eficincia do empreendimento pblico, impondo aos administradores de empresas estatais o desafio de buscar alternativas que promovam o equilbrio financeiro desses entes, sem comprometer a finalidade pblica que orientou a sua criao.
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Nessa lgica, a utilizao de mecanismos societrios, que possibilitem o aporte de capital privado, pode, certamente, apresentar-se como uma opo capitalizao da empresa estatal, desde que no afete a prerrogativa do Estado de exercer efetivo controle sobre o seu destino. A propsito, vale lembrar que a concepo de controle no direito brasileiro foi positivada com a edio da Lei das Sociedades Annimas (LSA) (BRASIL, 1976), mais precisamente no teor do art. 116, estando baseado na conjugao de dois elementos: a titularidade de aes, que assegure ao acionista ou grupo de acionistas a maioria dos votos nas deliberaes, com o consequente poder de fazer eleger a maioria dos administradores, e o efetivo exerccio do poder de voto, de forma a orientar as atividades da sociedade e o funcionamento dos rgos da companhia. Tal noo normativa no impe nem pressupe que o controle seja individual, havendo previso expressa da possibilidade da maioria das deliberaes decorrer de acordo de acionistas. Em outras palavras, o poder de controle numa sociedade corresponde, sem dvida, ao poder de mando. No obstante, so tantas as aes societrias e a complexidade das relaes jurdicas com elas estabelecidas, que no se pode imaginar que o controle exija a exclusividade de poder numa empresa. Ao contrrio, em razo de poder ser identificada justamente como um feixe de relaes jurdicas (SALOMO FILHO, 1998, p. 34), relaes estas que movimentam a economia do Pas, mais e mais se acredita na perspectiva da empresa estar submetida aos princpios de governana corporativa como parte da estratgia de sua manuteno e crescimento no mercado (MELO, 2005). O controle no mais pode ser visto como decorrncia da somatria de aes que atribuam ao seu titular direito de voto, devendo tambm ser reconhecido em algumas aes da minoria. O poder de veto nas deliberaes, por exemplo, uma das manifestaes de poder de controle independente da titularidade da prevalncia numrica de aes com direito a voto e que pode decorrer da emisso de aes chamadas de golden share, adiante analisadas. Essa desvinculao entre a maioria do capital votante e controle pode ser ainda constatada no artigo 1.076 do Cdigo Civil de 2002 que estabelece quorum de trs quartos para aprovao de matrias relacionadas modificao do contrato social, incorporao, fuso e dissoluo da sociedade e cessao do estado de liquidao. Tal situao faz do um quarto restante, mais uma cota, o titular da vontade que ir prevalecer nesta espcie de deliberao enfraquecendo a noo de controle ordinariamente associada maioria das cotas ou aes. O fato de o acionista contar
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com determinado nmero de assentos nos rgos colegiados da empresa tambm no representa necessariamente uma forma de controle, uma vez que o voto dos representantes pode estar condicionado aos termos de um acordo de acionistas previamente fixado entre as partes. Transpondo para as sociedades estatais, especialmente para as de economia mista onde a questo poder ser suscitada, e j o foi judicialmente (MINAS GERAIS, 2001; PARAN, 2005), a forma de se assegurar a prevalncia do interesse pblico que justificou a criao da empresa pode ser assegurada por mecanismos que no colidam com a necessidade de capitalizao da mesma, de forma a se buscar conciliar o que aparenta ser inconcilivel: a satisfao do interesse pblico sem a preterio do interesse dos investidores privados e a utilizao de tcnicas de organizao e capitalizao disponibilizadas s empresas privadas. Assim, esto disponveis para as sociedades estatais mecanismos administrativos e societrios que podem contribuir para o aprimoramento da sade econmica da empresa sem que esteja desfigurado o interesse motivador da aplicao de recursos pblicos no empreendimento.
Alguns mecanismos societrios

A tarefa de ajustamento da eficcia administrativa preservao do objeto justificador da criao e manuteno da sociedade estatal pode ser auxiliada pela utilizao de alguns mecanismos contratuais e societrios disponveis s empresas no estatais e estatais.
Abertura de capital
Identificada a necessidade de exerccio da atividade econmica pelo Poder Pblico, a primeira opo a ser feita refere-se possibilidade de adoo da organizao de empresa pblica, exclusivamente a partir de investimentos pblicos e cuja estrutura permite ao Estado atuar no mercado em carter de competio com o particular ou no, ou de sociedade de economia mista, o que permitir a associao ao capital privado, alm da competio. Feita a opo pela empresa pblica, permitido, mediante reforma do seu estatuto social e prvia autorizao legislativa, a sua transformao em sociedade de economia mista. A sociedade de economia mista, uma vez constituda sob forma de
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S.A. (BRASIL 1976, art. 236) poder adotar a forma fechada ou aberta. A sociedade annima aberta aquela que tem seus valores mobilirios (aes, debntures e outros) registrados para comercializao em bolsa ou balco. A sociedade annima fechada no opera no mercado de aes (BRASIL, 1976, art. 4). Uma sociedade annima pode modificar sua condio de aberta ou fechada depois de sua constituio. Dessa forma, se a finalidade do empreendimento estatal for buscar recursos privados no mercado de aes, poder a sociedade de economia mista partir para um procedimento de abertura de capital. A abertura de capital pressupe a realizao de assembleia para que seja tomada a deliberao, antecedida de autorizao legislativa quando a lei autorizadora da criao ou transformao da sociedade estatal tenha disposto sobre a sua condio de sociedade fechada. A assembleia deliberar sobre a abertura do capital (BRASIL, 1976, art. 122, I), por maioria simples, seguida do registro da alterao do estatuto na junta comercial. No entanto, para que a sociedade annima possa negociar seus valores no mercado de aes ser imprescindvel o pedido Comisso de Valores Mobilirios (CVM) de registro da companhia e a incluso de seus valores mobilirios no prego. Para que seja admitido o registro da companhia na CVM, ser necessrio o encaminhamento dos documentos indicados na LSA (BRASIL, 1976, art. 82), assim como seguir as demais determinaes estabelecidas pela comisso. So basicamente as mesmas exigncias de registro previstas para as sociedades annimas que forem constitudas por subscrio pblica: estudo da viabilidade econmica e financeira do empreendimento e estatuto social. Para a negociao dos valores mobilirios em bolsa de valores, ser necessrio tambm o registro da empresa, ps autorizao da CVM. Finalizados tais procedimentos, passar a empresa a poder operar no mercado de valores mobilirios para negociao de suas aes e debntures; e, embora no usual no Brasil, de seus bnus de subscrio. O fato de a empresa tornar-se aberta tambm ter por consequncia a incidncia de um maior controle em sua conduo, controle exercido especialmente pela prpria CVM e pelos acionistas. Acredita-se que as empresas que operam com a busca de recursos no mercado devem estar sujeitas a controles mais expressivos, seja interno ou externo, em razo do universo de interesses envolvidos e repercusso de seu resultado. Para as empresas que operam no mercado existe a incidncia de normas especficas sobre publicaes de balanos, realizao de auditorias e dever de comunicao. Por outro lado, a eficincia do mercado de valores mobilirios depende da criao e manuteno de um cenrio de relativa estabilidade e previsibilidade para que os
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potenciais investidores sintam-se atrados pela proposta de investimento ou seja, de aplicao de sua poupana numa atividade que envolve riscos, de um lado, e um importante promotor da economia, de outro. Se o propsito for a abertura do capital social, tambm as sociedades estatais podero ser criadas ou transformadas em sociedades de economia mista com o j mencionado propsito de possibilitar o acesso aos recursos necessrios ao desenvolvimento econmico no mercado. Sero suficientes o acesso a esse conhecimento por parte dos gestores das estatais, a vontade poltica de incremento da atividade desenvolvida pela empresa, o talento e a eficincia dos administradores em demonstrar as vantagens comparativas de associao do capital do particular ao do Estado, a fim de possibilitar uma definitiva ruptura da associao entre atuao estatal e carncia de eficincia administrativa na conduo de uma empresa. Evidentemente que a cultura dessa passagem do investimento meramente pblico para o investimento misto estar tambm condicionada consagrao da autonomia gerencial das empresas estatais, da compatibilizao entre a gesto poltica e tcnica e de uma perspectiva positiva de desenvolvimento econmico do Pas.
Aumento de capital, emisso de debntures e de outras fontes de capitalizao

O acesso ao investimento privado pode ser operacionalizado mediante a adoo de parceiros institucionais, sem a abertura do capital da sociedade, ou por meio da busca de investidores no mercado. O recurso ao mercado pode ocorrer de forma originria quando da constituio da S.A. por subscrio pblica, ou depois de realizada a abertura de seu capital conforme comentrios j desenvolvidos. Estando a sociedade interessada em capitalizar-se para atender as demandas de seu objeto, ou para ampliar sua atuao, o aumento do capital social poder ser o instrumento mais adequado percepo dos recursos sem a necessidade de onerao pela via dos recursos financeiros disponveis no mercado e certamente menos interessantes em razo de seus custos financeiros. O aumento do capital social possvel na sociedade annima mediante realizao de reforma do estatuto, antecedida de assembleia com tal propsito, ou por deciso do Conselho de Administrao se o estatuto da sociedade contiver clusula de capital autorizado.
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Para as sociedades de capital aberto, interessante que o estatuto contenha clusula de autorizao para o aumento do capital social, independente de reforma do estatuto e da consequente convocao de assembleia, respeitados os patamares indicados no prprio estatuto (BRASIL, 1976, art. 168). Tal clusula facultar aos administradores da sociedade a escolha da convenincia e oportunidade de lanar aes de forma gil e autorizada diante de uma situao de boa receptividade do mercado. Se inexistente a clusula de capital autorizado, ou, se alcanados os limites para aumento l definidos, ser necessria a reforma do estatuto para a promoo do aumento do capital social ou fixao do limite da autorizao. O aumento do capital social um recurso a que poder ter acesso a sociedade depois de realizados no mnimo trs quartos do capital social. A deliberao em assembleia, quando for o caso, depender da maioria simples dos acionistas titulares de aes com direito a voto e, como indicado, da reforma do estatuto. A subscrio das novas aes poder operar-se por subscrio particular investidores determinados ou subscrio pblica, desde que a empresa esteja registrada na CVM. Quando da realizao de aumento de capital, no caso das estatais, a pessoa jurdica de direito pblico dever exercer o seu direito de preferncia na aquisio das novas aes, a fim de manter o seu percentual de participao na sociedade e que seria modificado em razo das novas aes, devendo, no mnimo, permitir ao Estado que conserve a titularidade da maioria das aes com direito a voto, a fim de garantir a condio de sociedade de economia mista do empreendimento. Com vistas a minimizar a necessidade que tem o Estado de investir recursos na compra de novas aes para manter a sua posio majoritria, o aumento do capital pode se dar pela emisso de aes preferenciais sem direito a voto. Contudo, nesse ponto no se pode olvidar que a LSA impe em seu artigo 15, pargrafo 2, limites que devem ser respeitados. No caso das sociedades constitudas aps a vigncia da Lei 10.303/2001, esse limite de 50% das aes preferenciais sem direito a voto em relao totalidade das aes da companhia; em relao s sociedades constitudas antes da entrada em vigor da referida lei, a proporo de dois teros de aes sem direito a voto para um tero de aes com direito a voto. Alm da capitalizao por meio da emisso de aes que traz consigo a necessidade de investimento proporcional da pessoa jurdica de direito pblico, no que se refere manuteno do controle e a emisso de aes com direito a voto existe a possibilidade de a sociedade emitir outros valores mobilirios. A LSA, alm das aes, prev as debntures, os bnus de subscrio e as partes beneficirias como valores mobilirios passveis de emisso pela companhia.
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As debntures (BRASIL, 1976, art. 52) so ttulos representativos de um emprstimo realizado pelos debenturistas em bloco e que possibilitaro a injeo de capital na empresa. So negociveis, podero ter sua emisso assegurada por garantias oferecidas pela companhia e, ao final de seu prazo, atribuir ao titular o direito exclusivo de recebimento dos valores investidos mais a remunerao estabelecida na escritura de emisso das debntures, ou a faculdade de convert-las em aes. Sua emisso depende de deliberao em assembleia e, caso seja da modalidade que permite a converso em aes, dever ser assegurado o direito de preferncia dos acionistas. As debntures podem ser lanadas no mercado interno ou externo e atendero a sua vocao de instrumento de capitalizao da empresa se o mercado for receptivo ao seu lanamento e empresa administrada de forma a permitir aos investidores o resgate prometido ao trmino dos prazos estabelecidos, ou a opo pela converso das debntures, quando ento o debenturista assumir a condio de acionista da empresa. A confirmao do acerto da opo do investidor pelas debntures ao invs de uma outra forma de poupana conduzir criao de um ambiente propcio ao investimento da poupana privada na atividade produtiva, em substituio ao investimento financeiro. Os bnus de subscrio (BRASIL, 1976, art. 75) no so utilizados comumente na prtica empresarial brasileira, mas, acredita-se, se firmada definitivamente a tradio do mercado de valores mobilirios brasileiro, o que j no seria sem tempo, que podero assumir um papel de destaque como fonte de capitalizao das empresas. Os bnus representam um direito de preferncia de seu titular quando da futura emisso de novas aes pela companhia. Seu titular paga ou recebe da companhia tais bnus em decorrncia de subscries anteriores, tendo direito assegurado a futura subscrio sem abatimento do preo de emisso das aes ou reembolso pelo valor pago pelos bnus. Evidentemente o uso corriqueiro dos bnus de subscrio depende do estabelecimento de uma procura acentuada pelas aes de determinada companhia, a ponto de justificar a opo do investidor por pagar pelo bnus e capitalizar dessa forma a empresa e pagar pela subscrio das aes no momento do efetivo aumento do capital. O direito de preferncia dos acionistas ser respeitado quando da emisso dos bnus. As partes beneficirias (BRASIL, 1976, art. 46) so valores mobilirios que, a partir da reforma da LSA ocorrida em 2001, somente podem ser emitidos por companhias fechadas. Atribuem ao seu titular o direito de recebimento de parcela do lucro da empresa sem que ostente a condio de acionista, podem ser negociados pela empresa funcionando como fonte de capitalizao direta, distribudos em benefcio de empregados ou utilizados como moeda de pagamento para credores sociais. Embora restritos
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s sociedades annimas fechadas com o propsito de evitar que parte dos lucros seja deslocada para o titular da parte beneficiria e em prejuzo dos acionistas, nas abertas, as partes beneficirias poderiam funcionar bem como fonte direta de capitalizao da empresa e como forma de minimizao do passivo da mesma, desde que os credores sociais estejam dispostos a receber tais ttulos como forma de pagamento. Alm dos valores mobilirios previstos na LSA, no estranho prtica negocial das companhias brasileiras a emisso de notas promissrias para serem lanadas no mercado internacional e utilizadas com propsito assemelhado ao das debntures. Todos os ttulos so negociveis, vale dizer, podem ser alienados por seus titulares no prazo de suas vigncias, criados para e utilizados pelas sociedades annimas como forma substitutiva busca de recursos no mercado financeiro e podem ser utilizados pelas sociedades de economia mista. Destaque-se que entre as alternativas apontadas, algumas exigiro contrapartida do controlador Estado e outras no, cabendo aos gestores das sociedades estatais estabelecer qual a estratgia mais adequada na situao concreta.
A especializao do objeto pela ciso e outros movimentos societrios

Como parte da estratgia administrativa da empresa, includa a estatal, ou at mesmo como forma de cumprimento de determinao legal, a empresa poder operar de forma a se adaptar s necessidades do mercado, mediante operao de ciso. A ciso prevista como mecanismo de diviso da empresa, por meio da derivao de sociedade ou sociedades que recebero parcela do patrimnio da empresa originria, assim como se tornaro sucessoras daquela. O direito conhece duas modalidades de ciso, a total, com o desaparecimento da sociedade originria, e a parcial, com a sua subsistncia. A ciso ser acompanhada, normalmente, da criao de subsidirias, o que pressupe, no caso das estatais, a necessidade de autorizao legislativa. A ciso, ao permitir o desmembramento de uma sociedade, possibilita a adoo de objetos especializados por parte da empresa remanescente e das demais criadas a partir dela. Logo, se o objetivo for mudar o perfil do objeto da empresa, realocando funes em estruturas mais especializadas, a ciso pode ser uma estratgia administrativa. Pode ser utilizada pela estatal organizada sob forma de limitada, aplicando-se normas do Cdigo Civil, especialmente o artigo 1.122, ou sob forma de S.A., quando
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devem ser observadas as normativas da lei especfica (BRASIL, 1976, art. 223 e seguintes). Nas duas formas societrias, a deliberao pela ciso propicia aos scios que discordarem da estratgia o exerccio do direito de retirada, ou seja, de reivindicar da empresa que pague o valor de sua participao societria, possibilitando o seu afastamento do quadro societrio. Em razo da diversidade de organizao e da forma como previsto nas leis, o direito de retirada tem seu acesso facilitado na sociedade limitada se comparado ao modelo organizacional da sociedade annima. Nessa ltima, buscase estimular o acionista descontente alienao de suas aes no mercado, relegandose a possibilidade de exerccio de direito de retirada, com a consequente onerao da sociedade, para hipteses bastante excepcionais (BRASIL, 1976, art.137, III). As constantes modificaes do quadro tecnolgico e a ampliao das demandas nestes tempos tm exigido das empresas investimentos que possibilitem a manuteno dos nveis de competitividade, recursos e estratgias de investimento voltados ao aprimoramento dos parques industriais com acrscimo de produo. Mais especialmente nas empresas estatais de fornecimento de servios pblicos, no campo do saneamento e energia eltrica, como exemplo, possvel visualizar a perspectiva de custos em investimentos de infraestrutura industrial, assim como sua vocao de universalizao de fornecimento, com aumento de demanda. A especializao da atividade da empresa, mediante ciso, pode minimizar a dificuldade administrativa de alocamento de recursos, atribuindo-se a cada ncleo de atividade condio de entidades autnomas, coordenadas pela empresa me. Para que no exista uma completa dissociao entre as empresas derivadas da ciso e a cindida, tal movimento societrio poder vir acompanhado da formao de um grupo de sociedades, de forma a garantir uma conduo harmoniosa dos empreendimentos que mantm conexes. comum, quando da formao dos grupos, optar-se pela criao ou manuteno de uma empresa holding, que ser a titular do controle das demais empresas componentes do grupo, mantendo em paralelo especializao dos objetos, uma conduo coordenada, desde que compatibilizada com a autonomia gerencial essencial ao bom resultado da opo pela ciso. A ciso que j foi utilizada como modelagem preparatria s privatizaes, v.g. empresas que compunham o Sistema Telebrs, pode agora servir tambm de instrumento de estabelecimento de um novo modelo gerencial para as estatais que permita a busca da eficincia pela especializao do objeto, associada manuteno da coordenao unitria, em benefcio da expresso do interesse pblico que motiva a sua existncia.
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Alm da ciso, a lei faculta s empresas adotar um processo de fuso ou de incorporao. Na fuso, duas ou mais empresas desaparecem para o surgimento de uma terceira que ser sucessora das desaparecidas. A incorporao caracteriza-se pela existncia de uma empresa que pode at ser criada para essa finalidade que absorve uma ou mais empresas que desaparecem, tornando-se sucessora da ou das desaparecidas. Como as empresas estatais tm sua existncia condicionada aos termos da autorizao legislativa, quando estiver em questo o desaparecimento de uma estatal, haver necessidade da autorizao. Tambm a fuso e a incorporao precisam ser deliberadas pelos acionistas e atribuem direito de retirada com as restries estabelecidas em lei. A estatal, pelo fato de adotar uma forma societria, poder ter acesso aos movimentos societrios e instrumentos contratuais da mesma maneira como a eles poder recorrer uma empresa de capital exclusivamente privado, mobilidade esta que somente estar disponvel porque a opo da administrao pblica ter sido a organizao nos moldes empresariais. A mobilidade, possibilidade de adaptao s necessidades do mercado, e o acesso aos movimentos societrios de especializao do objeto (ciso) ou de sua concentrao (fuso e incorporao) caractersticos das empresas trazem consigo uma capacidade adaptativa incomum prtica da administrao pblica e que podem contribuir de forma essencial otimizao da prtica empresarial estatal, desde que utilizadas com o objetivo de aperfeioamento de suas atividades e de forma planejada.
Aspectos de gesto
Num dado momento pode interessar administrao pblica diminuir seu nvel de investimento numa empresa ou a busca de um parceiro estratgico para que o mesmo acresa, no apenas em termos de injeo de capital, como tambm propicie acesso tecnologia ou experincias administrativas privadas. No entanto, h uma dificuldade doutrinria e jurisprudencial na assimilao da possibilidade de partilha do poder de controle nas sociedades estatais de economia mista. Como modalidades de partilha de poder existe a via do acordo de acionista e da emisso de aes com poderes especiais, por ocasio do afastamento estatal por desestatizao ou por opo estatutria. A tendncia para as sociedades estatais ser de adaptao ao regime de governana corporativa e sua consequente profissionalizao nas funes de gerncia.
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Acordo de acionistas
A aceitao ou no da possibilidade de o Estado acionista vincular-se a um acordo de acionistas numa sociedade de economia mista tem gerado controvrsias. O acordo de acionista um negcio jurdico parassocietrio, previsto na LSA, mas passvel de ser utilizado tambm na sociedade limitada, que permite aos acionistas a regulao do exerccio de voto e da negociabilidade de suas aes. Muito embora, a rigor, o acordo de acionistas possa ser utilizado para o disciplinamento de qualquer conduta dos acionistas, para a lei, e a fim de que sejam aplicveis as normas especficas quanto a sua execuo, poder versar sobre [...] compra e venda de suas aes, preferncia para adquiri-las exerccio do direito a voto, ou do poder de controle [...] e ser necessariamente arquivado na sede da empresa (BRASIL, 1976, art. 118). A redao da LSA, modificada pela Lei n 10.303/2001 (BRASIL, 2001), consagrou uma consequncia que j no se negava aos acordos de acionistas, a de estabelecer a condio de controle numa S/A, como forma regular do poder de conduo dos negcios da empresa. No caso das sociedades de economia mista, a utilizao do acordo de acionistas encontra resistncias. Para Figueiredo, somente se pode falar em sociedade de economia mista [...] quando o Estado participa da sociedade, utilizando-se de prerrogativas especiais, interferindo na gesto dessa sociedade e alocando recursos no apenas na qualidade de scio, mas de interessado em seu destino (FIGUEIREDO, 2003, p. 114). Para a autora, sem essa participao ativa no h como se garantir a conduo da empresa para o cumprimento da finalidade que orientou a sua criao, mormente quando se vislumbra a possibilidade de conflito entre o interesse pblico, ou, mais propriamente, entre o relevante interesse coletivo ou as razes de segurana nacional e o interesse privado dos acionistas particulares, consistente na obteno de lucro. A LSA (BRASIL, 1976) estabelece em seu artigo 237 que a [...] companhia de economia mista somente poder explorar os empreendimentos ou atividades previstas na lei que autorizou a sua constituio [...], inferindo-se, da, a essencialidade do controle da empresa pelo Estado. Nessa linha de pensamento, o acordo de acionistas que dispusesse sobre o exerccio do direito de voto na sociedade de economia mista estaria contrariando a natureza estatal da entidade.
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No entanto, existe a possibilidade de se chegar a uma concluso diversa, dependendo da noo de controle que se tenha em mente. Se o controle absoluto, exerccio de forma estvel e nica pelo controlador ou grupo de controle, ou se um controle partilhado, o qual ter como pressuposto o reconhecimento de mais de uma fonte de comando. Efetivamente, se a ideia estiver centrada no controle absoluto, a fim de caracterizar o controle e, de forma mais especfica, o controle na sociedade estatal, qualquer clusula ou condio estabelecida em acordo de acionistas que diminua ou ateste o carter no absoluto do exerccio do poder pelo acionista Estado ter por consequncia a descaracterizao da condio de sociedade de economia mista para a empresa em questo, o que dependeria, caso fosse a vontade da administrao pblica, de autorizao legislativa. Se o pressuposto for alterado e levada em considerao a tendncia de se exigir das sociedades, ao lado da transparncia de sua gesto, a adoo de prticas mais participativas das diversas categorias de acionistas, a concluso ser diferente daquela acima identificada. A limitao dos poderes do controlador, para Sundfeld, foi recepcionada pela disciplina das sociedades estatais e, dentro da realidade do Estado contemporneo, vrios mecanismos [...] foram concebidos para, segundo as hipteses, viabilizar o pretendido equilbrio entre controle e autonomia na relao entre o Estado e suas empresas [...], com destaque para a celebrao de contratos de gesto com os dirigentes das empresas, a terceirizao da gerncia do ente estatal e a escolha de um scio estratgico com a finalidade de ajudar na reestruturao e gesto da empresa (SUNDFELD, 2000, p. 271 e 272). Quando a opo for pela incluso de um scio estratgico, o acordo de acionistas ser um instrumento indispensvel ao estabelecimento do equilbrio interno, uma vez que o Estado necessariamente preservar a condio de titular da maior parte das aes com direito a voto. Tal percepo do acordo e de previso de atribuio de poderes para o acionista estratgico, como a indicao de gestores da empresa, ao contrrio do precedente do Estado de Minas Gerais, no significa necessariamente a descaracterizao da condio de sociedade estatal da empresa (MINAS GERAIS, 2001). A via do acordo uma forte aliada busca do investidor estratgico, que venha para a sociedade no s como uma fonte de capitalizao da empresa, como tambm
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com a experincia, a qual dever ser exigida no edital de alienao das aes destinadas ao novo investidor. Certamente que o objetivo de associao de investimento e tecnologia pblico-privada somente ser atingido se o investidor privado tiver para si a garantia de participao efetiva na conduo do negcio, junto com o Estado, a fim de propiciar a desejada troca de experincia e, por que no, oxigenao na conduo dos negcios. O alegado risco de desvirtuamento da sociedade estatal, em razo da partilha de controle, pode ser afastado mediante a adoo de medidas bastante simples. Deve-se fazer constar do acordo, por exemplo, que as medidas administrativas que puderem colocar em risco o interesse pblico que justificou a criao da sociedade estatal no estaro includas no ajuste deliberativo, ou, ainda, estabelecendo-se o poder de veto do Estado em determinadas questes essenciais manuteno da condio de sociedade estatal. Diante da eventual prevalncia do interesse privado incompatvel com o interesse pblico, existem defesas de ordem societria que podem ser tomadas pelo Estado acionista, como medidas de afastamento de deliberaes decorrentes do exerccio abusivo de poder. No parece que a existncia de um acordo de acionistas, firmado pelo acionista Estado e particulares, seja por si s elemento descaracterizador da condio de sociedade estatal, sendo, no entanto, essencial seduo do investidor privado interessado na melhor conduo administrativa possvel do empreendimento. Se o Estado busca exclusivamente o interesse pblico no exerccio de uma atividade econmica, pela lgica, no estar se comportando de forma a atrair o investidor privado, o que, alis, caracterstico de uma sociedade de economia mista, conduzindo a prognsticos nada animadores quanto escolha do modelo associativo pblicoprivado, sendo mais conveniente a adoo da empresa pblica, com as vantagens e desvantagens dessa escolha (RIBEIRO, 2001, p. 188). Lembre-se que, conforme j mencionado, hoje a ideia de controle no se limita titularidade da maior parte das aes com direito a voto, nem to pouco ao efetivo exerccio do poder de deliberao, uma vez que o condicionamento da aprovao de determinados temas numa sociedade ao poder de veto de parte do acionista ou exigncia de quorum mais elevado faz sentir a existncia de uma outra forma de controle, at mesmo por parte da minoria. Para que se demonstre que o risco da perda do poder absoluto do controlador est recepcionada pela ordem jurdica vigente, interessante considerar que a LSA (BRASIL, 1976), no art. 111, 1, sanciona a omisso na distribuio de dividendos fixos ou mnimos pela companhia com a atribuio de poderes de voto para aes destitudas de tal prerrogativa pelo estatuto, as aes preferenciais.
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Portanto, o poder de controle no deve ser tido como absoluto, nem mesmo na sociedade estatal, existindo mecanismos capazes de garantir a manuteno do interesse pblico que motivou a criao da sociedade de economia mista, ainda que se opte pela busca de um parceiro estratgico e elaborao de um acordo de acionistas.
Golden share
A golden share uma modalidade de ao que atribui ao seu titular poderes especiais. No direito ingls, associada ao processo de desestatizao, encontrou sua justificativa [...] nos casos em que se entendia que o interesse pblico permanecia latente na empresa privatizada (CHIRILO, 1995, p. 173). Na Frana, ela recebeu a denominao action spcifique, subordinando-se a sua criao s razes de interesse nacional (CHIRILO, 1995, p. 199). No Brasil, pelo art. 18 da LSA, o estatuto pode atribuir poderes polticos aos acionistas preferenciais ao garantir direito de eleio, em votao em separado, de um ou mais membros da administrao da empresa, como tambm o direito de veto na hiptese de proposta de alterao estatutria. Na sociedade fechada, art. 16, inciso III da LSA, o estatuto poder conferir a determinadas classes de aes o direito de voto em separado para o preenchimento de cargos na administrao da empresa. Numa e noutra hiptese, o estatuto, ao optar por conferir o poder de eleio de membros da administrao ou direito de veto em determinadas deliberaes, estar caracterizando tais aes como golden share. (BRASIL, 1976). No mbito das privatizaes, a Lei no 8.031/90 (BRASIL, 1990) explicitou a possibilidade da criao de aes dessa natureza nas empresas privatizadas, especificando que estas poderiam ser detidas exclusivamente pela Unio e que o seu poder estaria restrito ao veto em determinadas matrias. Com o advento da Lei no 9.457/97 (BRASIL, 1997a), que revogou as disposies da Lei no 8.031/90, as prerrogativas conferidas s golden shares ampliaram-se para alm do direito de veto, passando a incorporar, genericamente, poderes especiais em determinadas matrias. Mais recentemente, a matria recebeu especial tratamento na j citada Lei n 10.303/2001 (BRASIL, 2001), a qual introduziu o 7.o no art. 17 da LSA com a seguinte redao:
o
Nas companhias objeto de desestatizao poder ser criada ao preferencial de classe especial, de propriedade exclusiva do ente desestatizante, qual o estatuto social poder conferir os poderes que especificar, inclusive o poder de veto s deliberaes da assemblia geral nas matrias que especificar (BRASIL, 2001). 64
Alm de atribuir contornos mais precisos golden share, quando aplicada s empresas privatizadas, o dispositivo legal estendeu a sua utilizao aos estados e municpios, diversamente das Leis no 8.031/90 (BRASIL, 1990) e no 9.491/97 (BRASIL, 1997b) que restringiam esse direito Unio. A outorga de poderes especiais conferidos golden share pode, teoricamente a depender da gradao dos poderes conferidos ao titular , ter por consequncia o deslocamento do controle da companhia, podendo o seu detentor vir a ser equiparado ao controlador especialmente no que se refere conduo dos negcios da empresa, seja mediante indicao de administradores, seja pelo exerccio do direito de veto. A sistemtica da golden share dispensa o titular de altos investimentos na empresa, ao mesmo tempo em que assegura, em maior ou menor grau, uma efetiva participao na tomada de decises. Na prtica, pode significar a manuteno do poder, posteriormente a uma abertura do capital para investimento externo, tendo previso expressa, conforme visto, na hiptese de desestatizao de empresas, mas podendo ser adotada no estatuto da sociedade annima, independentemente de lei autorizadora especial. Adotando-se o conceito de sociedade estatal como aquela na qual existe o poder de controle do Estado, este nem ao menos precisa decorrer da titularidade da maior parte das aes com direito a voto, podendo ser interessante para o poder pblico titularizar, inclusive por meio de subsidirias, aes especiais que possibilitaro menor investimento sem prejuzo da opo de regulao da atividade econmica na situao concreta.
Profissionalismo na gesto e aspectos de governana corporativa

A excessiva, e muitas vezes equivocada, ingerncia poltica na conduo dos negcios das empresas estatais foi, em grande medida, a responsvel pela recente crise do setor, lembrada na seo Percurso evolutivo das empresas estatais: ascenso e declnio de um modelo de interveno estatal. Por bvio, a perspectiva de que os rumos de uma sociedade estatal possam ser constantemente alterados, de acordo com o arbtrio dos governantes que se sucedem, afugenta o investidor privado, exatamente por no propiciar ao empreendimento o mnimo de estabilidade que o clculo de risco exige. Nesse passo e considerando que a empresa estatal no instituda para satisfazer a vontade de governos transitrios, mas para atender aos interesses permanentes do Estado, o profissionalismo na gesto
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e a adoo de prticas de governana corporativa apresentam-se como alternativas bastante viveis para a soluo desse problema. Certamente a indicao dos gestores de uma sociedade estatal representar sempre um dilema compreensvel para o administrador pblico. Existe a tendncia de utilizao dos cargos disponveis nas estatais para alocao de agentes polticos que no estejam ocupando outros cargos, assim como a possibilidade de escolha pelo perfil de afinidade com as polticas macroeconmicas, ao se pensar numa grande estatal fornecedora de infraestrutura, por exemplo. Existe ainda a possibilidade da opo pelo perfil tcnico do indicado. Uma estratgia possvel e que contribuiria para a otimizao da gesto empresarial pblica poderia estar pautada nos seguintes critrios: nas pequenas empresas estatais o aproveitamento do quadro tcnico prprio, o que funcionaria inclusive como forma de estmulo aos funcionrios de carreira, com nfase na possibilidade de aproveitamento em cargos de gesto; nas mdias e grandes empresas, nos cargos de gesto executiva, tambm a nfase no critrio tcnico e preferencialmente da prpria carreira, reservando-se aos cargos de direo geral a escolha ou de um tcnico estranho ao quadro poltico, se a situao concreta estiver por exigir um processo de reestruturao empresarial ou mudanas, ou um agente poltico em sintonia com as polticas pblicas voltadas rea, quando a empresa for sujeito ativo na implementao de determinado plano de governo. Portanto, a profissionalizao da gesto das estatais deve estar associada valorizao do quadro de carreira dos funcionrios e atento vinculao da atividade da empresa s polticas pblicas e planos de governo. No campo dos interesses, ao se administrar uma sociedade, especialmente aquela que opera com valores mobilirios no mercado, no ser apenas o interesse dos acionistas que dever ser considerado, mas igualmente outros interesses internos e externos vinculados de alguma forma com o resultado da empresa. Com a finalidade de se possibilitar a harmonizao desses diversos interesses, algumas prticas cada vez mais se consolidam como desejveis estratgias de delineamento da melhor estratgia de gesto de uma empresa. Melo destaca cinco nveis de boas prticas de governana corporativa: transparncia (disclosure), equidade (fairness), prestao de contas (accountabilitty), cumprimento das leis (compliance) e tica (MELO, 2005). A transparncia pode ser relacionada prtica de deixar claro para o mercado e para todos que tenham interesse no empreendimento qual o nvel de interesse dos administradores em relao empresa, ao se considerar a possibilidade de tais administradores serem acionistas ou investidores da mesma. Ao invs de negar ou proibir por
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lei a possibilidade de negcios internos que poderiam ser vantajosos para a empresa e para o administrador/scio, opta-se pela admisso de tal possibilidade acompanhada, no entanto, de divulgao capaz de tornar a informao a respeito acessvel e, eventualmente, contestvel pelos interessados. A transparncia que se quer exigir das empresas no em absoluto estranha atividade do Poder Pblico, sujeita em razo de sua prpria natureza a mltiplos princpios e controles. A Constituio Brasileira, em seu art. 37, j prev como princpios aplicveis administrao pblica, juntamente com a legalidade, impessoalidade, moralidade e eficincia, o princpio da publicidade. Logo, a utilizao da publicidade como instrumento associado gesto de uma empresa poder e provavelmente ser adotado pela empresas estatais, existindo proposta que prev regulamentao nessa rea, assim como pelas empresas que pretendam ter seus valores negociados no Novo Mercado institudo na Bolsa de Valores de So Paulo (Bovespa). A equidade significa admitir que, internamente, o tratamento atribudo aos acionistas de uma empresa, em que pese a diversidade de direitos decorrentes das caractersticas dos valores mobilirios de sua titularidade, no pode justificar ganhos ou perdas excessivas de determinada categoria em detrimento de outra. Pode ser interpretada ainda como a consagrao da valorizao de todos os interesses que transitam ao redor da empresa, desde aqueles internos diversas categorias de acionistas, investidores, trabalhadores como externos fornecedores, consumidores, meio ambiente, concorrncia , como instrumento de harmonizao que contribuir para a maior durao possvel do empreendimento. Neste particular, as sociedades estatais, especialmente aquelas de economia mista, devem exercitar de forma especial a habilidade de compatibilizao do interesse pblico que motivou a criao e motiva a permanncia do investimento pblico com aquele dos investidores privados, normalmente pautado na busca da melhor rentabilidade. A diversidade de interesses e de grau de interesses no particular s sociedades estatais, conforme indicado. Numa sociedade privada h tambm interesses diversos e que eventualmente podem estar contrapostos, por exemplo, interesse dos fundadores se comparado ao dos acionistas especuladores, os que procuram um investimento com rentabilidade em mdio e longo prazo se comparado com os que buscam a liquidez e rentabilidade imediatas. A existncia de conflitos de interesse pode ser considerada natural a qualquer atuao que envolva mais de um participante, especialmente ao se considerar as diferentes oportunidades de participao e investimento que sero disponibilizadas aos
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interessados no decorrer da vida de uma empresa e que atrairo pessoas dos mais diversos perfis. A sensao de justia que a atuao pautada na equidade pode trazer para os acionistas imprescindvel criao de um ambiente estvel fortemente favorvel estabilizao da atividade empresarial. Em termos normativos, a reintroduo no ordenamento jurdico da possibilidade dos minoritrios se beneficiarem de parte do gio pago quando da alienao do controle de uma empresa compatibiliza-se com a busca da equidade (BRASIL, 1976, art. 254-A). Tal benefcio havia sido revogado, na sua verso originria do art. 254 da LSA, pela Lei no 9457/97 (BRASIL, 1997b) como estratgia de valorizao das aes do Estado, no auge da poltica de desestatizao. A revogao desobrigava o potencial comprador das aes que garantiam o controle do Estado do pagamento de gio aos demais titulares de aes com direito a voto que no estivessem includas no grupo de aes de controle, garantindo uma melhoria no limite de oferta de compra, mas contrariando qualquer sentimento de segurana para potenciais candidatos associao ao capital pblico diante do precedente de modificao da legislao para adequao ao interesse de maximizao do valor das aes do controlador Estado. Vale dizer, uma cultura que se pretenda estimular a associao do capital pblico e privado no combina com medidas modificativas de direitos que atinjam as categorias privadas de investidores, sendo a equidade um ideal facilitador da otimizao administrativa das empresas em geral e da sociedade estatal em particular. A prestao de contas como instrumento de publicizao da conduta administrativa de uma empresa dever consagrado dos administradores, ao menos em seus aspectos mnimos obrigatrios, pela lei. Atualmente, em termos de implementao de governana corporativa, a questo pode ser focada em quem ser o destinatrio da referida prestao de contas se os acionistas de forma direcionada, em conformidade com a doutrina norte-americana, ou se outros grupos, como os empregados, de acordo com a tendncia europeia. Na sociedade estatal, com exceo da poltica de estratgia comercial e industrial da empresa, que eventualmente no poder estar contemplada numa prestao de contas sob pena de quebra do necessrio sigilo, outros dados que possam ser acessveis no s aos acionistas, como tambm populao em geral, poderiam ser disponibilizados como forma no s de estmulo participao de interessados com a garantia de transparncia que tal prtica comporta, como tambm como forma de expresso de uma prestao pblica de contas quanto utilizao dos recursos pblicos. Por outro lado, a administrao pblica e inclusive suas empresas esto
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ordinariamente sujeitas a controles, como aquele exercido pelo Tribunal de Contas, pelo Ministrio Pblico via ao civil pblica, ou pelo cidado via ao popular. Novas e adequadas normas de prestao de contas para as estatais seriam compatveis com a proposta de aperfeioamento de sua gesto. O cumprimento da lei, que pode ser identificado como um dos indicadores de governana corporativa, evidentemente no causa qualquer estranheza no campo das sociedades estatais. O princpio da legalidade atinge e norteia a utilizao das estatais, inclusive ao se condicionar a sua prpria criao existncia de lei autorizadora, assim como sua extino que depender da norma. Alm das normas constitucionais e infraconstitucionais aplicveis s sociedades em geral, daquelas aplicveis exclusivamente s estatais de direito administrativo, por exemplo , o cumprimento da lei como princpio de governana corporativa para as estatais deve estar acompanhado de uma viso restritiva quanto possibilidade de alterao da lei em benefcio da pessoa jurdica de direito pblico. Ao optar por atuar empresarialmente, deve o Estado submeter-se s normas societrias aplicveis s demais empresas, e, em benefcio da almejada estabilidade econmica, deve esquivar-se de reformar a lei, modificando normas j consagradas em benefcio prprio como o precedente de revogao e depois restabelecimento do benefcio da extenso do gio aos ordinaristas minoritrios em favorecimento do Estado. Ou seja, a cultura de aceitao e proveito dos benefcios da utilizao das sociedades estatais estar diretamente ligada no apenas ao cumprimento da lei como tambm de sua estabilizao. A tica, tambm apontada como primado do estabelecimento da governana corporativa para as sociedades em geral, evidentemente se presta tambm s sociedades estatais. Toda administrao pblica, no s a empresarial, deve estar assentada em princpios ticos. A moralidade tambm um dos princpios a serem exigidos do administrador pblico e que precisa ser adotado de forma ilimitada pelos administradores das empresas privadas e estatais. Por consequncia, a adoo de prticas de governana corporativa pelas sociedades estatais, alm de compatibilizar-se com a natureza de tais sociedades, conforme se procurou demonstrar acima, certamente contribuir com as novas propostas de gesto das estatais, afim de consagr-las como instrumento de implementao de polticas pblicas perfeitamente adequada ao intento de otimizao no emprego dos escassos recursos pblicos.
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O caso Copel
Com a finalidade de ilustrao quanto aplicabilidade dos mecanismos societrios pela sociedade estatal, sero abordados alguns aspectos relacionados Companhia Paranaense de Energia (Copel).
O contexto de surgimento da Copel

O ano de 1886 fundamental para o setor eltrico, podendo considerar-se como marco do surgimento da mquina eltrica, em virtude de um gerador inventado por Werner Siemens (WIKIPEDIA, 2005). Antes, em 1879, Siemens lanara a primeira locomotiva eltrica, em Paris, e Thomas Edison viabilizara a lmpada eltrica, em Nova York, fazendo-a funcionar por horas. Nesse ponto a energia eltrica passa a ter exequibilidade e hoje um dos pilares da atividade econmica. No Brasil, o setor de energia eltrica iniciou seu desenvolvimento por iniciativas privadas, muitas vezes estrangeiras. Em um primeiro momento at os municpios podiam fazer concesses de energia eltrica. O sistema pulverizado de concesses representava uma dificuldade para o setor. Essa situao s mudou em 1934, quando o Cdigo Nacional de guas trouxe para a Unio essa competncia (BRASIL, 1934, art. 150). Na dcada de 1950, [...] a energia aparece como sustentculo do processo de industrializao (COPEL, 2005b). Em 1947, o planejamento econmico do Brasil tivera um de seus primeiros ensaios no Plano Salte que priorizava a sade, a alimentao, o transporte e a energia, de cujas letras iniciais formou-se o nome. Desse modo, energia identifica-se como fundamento do desenvolvimento desde os primeiros esboos de uma gesto planificada da economia nacional (O DESAFIO..., 1005). Mesmo com os abalos trazidos ao mundo pela Segunda Guerra Mundial, nos anos 1950 o Brasil desenvolveu sua indstria, inclusive com a ajuda de investimentos americanos. Como condio do desenvolvimento, a questo da energia eltrica impunha-se como fundamental, dentro de um cenrio em que a captao de investimentos tambm era bsica. Registre-se que sob o governo Dutra houve exaurimento das reservas por causa da falta de restries cambiais e da grande importao de bens, mostrando uma presso de consumo por bens industrializados (BNDES..., 2005). Pode-se inferir, portanto, que havia ambiente social frtil para uma poltica de industrializao ser alm de uma estratgia governamental tambm um anseio social.
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As companhias, como j ocorrera na era dos descobrimentos Companhia das ndias , aparecem como meio adequado para a reunio de capitais expressivos. Precisamente, no Paran, em 1948, surge o primeiro plano estadual para o setor eltrico, apontando a necessidade de interligao entre as usinas geradoras de eletricidade que atendiam as cidades de modo isolado (COPEL, 2005b). Nessa poca os servios eltricos a cargo do governo estadual passam a ser confiados ao Departamento de guas e Energia Eltrica (Daee), em cuja linha evolutiva surge a Copel. No contexto da industrializao dos anos 1950, situa-se o nascimento da Copel, conjugando um binrio importantssimo para o desenvolvimento econmico: capital e energia. No cenrio estadual, a empresa surge como fruto de uma ao planificada e como instrumento de realizao de plano econmico nacional. O cenrio estadual, por outro lado, era um dos mais graves no plano nacional. A condio da eletrificao condicionava-se a iniciativas isoladas, na busca de soluo em matria de eletrificao de modo localizado, limitado e no coordenado:
Nesta poca o Paran era considerado um dos estados brasileiros mais mal servidos em energia eltrica, que atendia somente 20 % dos moradores. Grande parte do sistema eltrico paranaense era formado por centrais geradoras diesel-eltricas, de propriedade de particulares ou de prefeituras municipais, os quais estavam em grande parte em lamentvel estado de conservao. Os cortes de energia eltrica chegavam a durar dias inteiros e a confiabilidade dos servios era abaixo do sofrvel. (UNIVERSIDADE FEDERAL DO PARAN, 2005).
O nascimento da Copel
A cronologia da empresa inicia em 1953, quando a Lei no 1.384 (PARAN, 1953) instituiu o Fundo de Eletrificao e, no art. 9, autorizou o Poder Executivo a organizar uma sociedade de economia mista para construir e explorar centrais geradoras de energia eltrica. A lei atesta uma opo expressa pela sociedade de economia mista no setor eltrico no art. 9 que autoriza o Executivo a organizar sociedades de economia mista, e no art. 11, ao autorizar o Estado a participar de empresas concessionrias que se disponham a transformar-se em sociedades de economia mista. Segundo Gilberto Griebler6, na poca da criao da Copel havia uma vantagem clara para a adoo desse modelo: as economias mistas no se sujeitavam regra das licitaes. Como o objetivo era executar um plano competindo com a iniciativa privada e capitais estrangeiros, era necessrio estar sujeito s mesmas condies.
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Gilberto Griebler. Entrevista concedida em Curitiba, em 5 de novembro de 2005, sobre a abertura do capital social da Copel.
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No ano seguinte, o Decreto n. 14.947 (PARAN, 1954) regulamentou a lei e deu a denominao da sociedade a ser constituda como Companhia Paranaense de Energia Eltrica e determinou o seu capital social, prevendo que o Estado subscreveria 60% dele, podendo utilizar recursos do Fundo de Eletrificao.
Objeto social
O objeto social previsto no pargrafo nico do art. 9, da lei instituidora, hoje vigora com a seguinte redao estatutria:
A sociedade constituda na conformidade do presente artigo poder, ainda, por si, por concessionria do servio pblico da qual seja acionista, ou por sociedade de que vier a participara, na qual o Poder Pblico detenha a maior do Capital: (a) pesquisar e estudar, dos pontos de vista tcnico e econmico quaisquer fontes de energia; (b) pesquisar, estudar, planejar, construir e explorar a produo, a transformao, o transporte, o armazenamento, a distribuio e o comrcio de energia, em qualquer de suas formas, principalmente a eltrica, de combustveis e de matrias-primas energticas; (c) estudar, planejar, projetar, construir e operar barragens e seus reservatrios, bem como outros empreendimentos, visando ao aproveitamento mltiplo das guas; (d) prestar servios de informaes e assistncia tcnica, quanto ao uso racional da energia, a iniciativas empresariais que visem implantao e desenvolvimento de atividades econmicas de interesse para o desenvolvimento do Estado. (e) desenvolver atividades na rea de transmisso de informaes eletrnicas, comunicaes e controles eletrnicos, de telefonia celular, e outras atividades de interesse para a COPEL e para o Estado do Paran, ficando autorizada, para estes fins e para os previstos nas alneas b e c, participar, majoritariamente, de consrcios ou companhias com empresas privadas. (PARAN, 1953).
Originalmente a lei, em 1953, tinha somente o art. 9, autorizando a criao da companhia, sem maiores especificaes quanto ao objeto social, o que veio a ocorrer pelo Decreto que a regulamentou, como uma [...]sociedade destinada a planejar, construir e explorar sistemas de produo, transmisso, transformao, distribuio e comrcio de energia eltrica e servios correlatos, por si ou por sociedades que organizar ou que vier a participar (PARAN, 1954). Somente em 1979 o objeto social passaria a constar de lei, como hoje necessrio ao ser autorizada a criao das sociedades de economia mista, quando foi acrescido um pargrafo ao art. 9, prescrevendo que a sociedade poderia, por si ou sociedade de que participasse, exercer as funes previstas das alneas a at d da atual redao do objeto social (PARAN, 1979). Em 1997, seria acrescentada a alnea e (PARAN, 1997).
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A titularidade do capital social

O capital inicial foi de 800 milhes de cruzeiros atualizados para novembro de 2006 remontariam a mais de R$ 62 milhes e hoje alcana o valor de R$ 3 bilhes e 480 milhes (COPEL, 2005c). Conforme a Ata da Assembleia Geral de Constituio, de 28 de maro de 1955, o Estado do Paran subscreveu as 320 mil aes preferenciais criadas e 479.990 ordinrias. As restantes dez aes ordinrias foram subscritas por seis pessoas naturais, que subscreveram cada uma delas duas aes, exceto dois subscritores, ainda estudantes, que subscreveram uma ao cada um. O Estado integralizou suas aes em bens avaliados em Cr$ 25.843.500,00 e Cr$ 54.155.500,00 em dinheiro. Os bens consistiam em equipamentos para gerao situados em Campo Mouro, Bairro Alto, Paranagu e Morretes. Os primeiros dez acionistas diferentes do governo do Estado, em 1998, j superavam 10 mil e alcanavam o percentual de 10%7. Essa multiplicao ocorreu por causa dos programas de extenso de rede, em que quem aderia recebia aes, o que foi at 1972; houve ainda cooperativas de eletrificao rural, com aes e que, ao serem dissolvidas, transferiram esses ativos aos cooperados. Houve tambm o programa Seu Talo Vale Um Milho, no qual a Companhia de Desenvolvimento Agropecurio do Paran (Codapar) trocava notas fiscais por aes de companhias do Estado, entre as quais as da Copel. Tambm o Imposto nico sobre Energia Eltrica, uma espcie de emprstimo compulsrio arrecadado pelos municpios vinha Copel como investimento, traduzido em aes para os municpios. Tais eventos vo at a dcada de 1990. Ainda, pela encampao das pequenas concessionrias que possibilitaram empresa uma grande expanso no Estado do setor energtico, vieram acionistas privados, porque os acionistas das encampadas passaram tambm a ser acionistas da Copel. Alm disso, o Estado caucionou aes junto ao BNDES. Criou-se uma empresa, Paran Investimentos, sociedade de propsito especfico, na qual o Estado passava aes para venda em block trader que permitiu a emisso de debntures conversveis em aes da empresa. Em funo desses processos, em 1998, o Estado detinha 90% das aes. Aps deliberao pela venda de parte de suas aes, ficou somente com o controle, tendo cerca de 58% das aes com direito a voto e no possuindo mais nenhuma ao preferencial.
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Claumir Corsi Rodrigues, [COPEL: evoluo acionria]. Curitiba. Entrevista concedida em 9 nov. 2005.
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Abertura de capital
A evoluo da empresa marcada, dentre outros aspectos, pela construo de usinas visando minimizar a dependncia de energia importada. A dcada de 1960 foi assinalada pelo atendimento ao Norte Pioneiro e ao sul do Estado. Nos anos 1970 foram atendidos oeste e sudoeste. Em 1980 inaugurada a usina de Foz de Areia, maior geradora da Copel, e nessa dcada h grande trabalho de eletrificao rural e atendimento a pessoas carentes. Tambm h a construo de Segredo e incio das tratativas para construo da usina de Salto Caxias, empreendimentos consolidados nos anos 1990, inaugurados precisamente em 1999. A evoluo estatutria da Copel guarda estreita relao com a conjuntura econmica, embora marcada por uma conduo altamente tcnica dos seus planos e estratgias. Estes possibilitaram companhia condies de obter resultados superavitrios mesmo quando outras companhias similares no o conseguiram, vrios prmios de qualidade, e o Estado do Paran pde chegar a ter a comodidade de praticamente no sentir os efeitos do recente racionamento de energia eltrica. Dentro dessa linha de conduo planificada, com investimentos estratgicos, a necessidade de recursos para investimento determinou a abertura do capital em 1994 ao mercado de aes. O objetivo era alcanar o mercado internacional, o que veio a efetivar-se em 1998 com o lanamento de aes no mercado americano. A abertura de capital possibilitou um grande salto de investimentos e resultados para a companhia e, poca, foi interpretada, em parte, como uma forma de privatizao da empresa. Cronologicamente, antes da oferta internacional, por diversos meios j havia aes da Copel em poder de outras instituies pblicas e pessoas naturais, as quais, com abertura de capital, puderam ser negociadas em bolsa. Um exemplo disso um block-trade de aes de titularidade do BNDES, em cujo edital de leilo se admitiu a interferncia de terceiros vendedores e titulares de aes (CASAGRANDE NETO, 2000). Posteriormente operou-se a abertura para o mercado brasileiro e norte-americano. A estrutura societria de empresa mista de capital aberto mostrou-se apta a responder necessidade de vultosos recursos para os programas de transmisso de energia eltrica, distribuio de gs e expanso da gerao, especialmente a usina de Salto Caxias. A economia brasileira sofria acelerao e queda da inflao, com os agentes econmicos optando por investimentos de curto prazo e alta liquidez, mesma estratgia adotada pelas instituies financeiras. O desequilbrio das contas pblicas fazia o governo ir ao mercado com juros de 20%, disputando a poupana com as empresas. A soluo para financiamento em longo
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prazo seria via BNDES, opo tambm restringida dada poltica de contingenciamento de crdito ao setor pblico adotada pelo governo federal. O mercado acionrio apresentava indcios favorveis notadamente com relao ao setor eltrico em virtude da fixao dos nveis das tarifas para o servio pblico de energia eltrica, extino do regime de remunerao garantida e, entre outras, a busca de re-estruturao do setor eltrico. Assim, para possibilitar s empresas irem ao mercado sem risco de diluio do seu patrimnio foi necessria a transformao da companhia em capital aberto8. As providncias foram simples, iniciando pelo registro na Comisso de Valores Mobilirios, e as alteraes estatutrias, que aguardaram a Assembleia Geral Ordinria de maro de 1994. A transformao beneficiaria todos os atuais acionistas, com aumento de liquidez das suas aes e possvel valorizao, especialmente as prefeituras.
A venda das aes do Estado

No compasso da abertura do capital, pela necessidade de investimentos com o objetivo de manter a capacidade de atendimento no Estado, principalmente quanto gerao de energia em razo do crescimento da atividade econmica, foi editada a Lei Estadual no 10.702 (PARAN, 1993), de 30/12/1993, autorizando o governo a vender aes da Copel segundo parmetros que indicam o claro objetivo de obter recursos para investimentos na prpria empresa. Poderiam ser alienadas: a) todas as aes sem direito a voto, em nome do Estado; b) at 40% de todas as aes ordinrias do Estado; e c) todas as aes (com e sem direito a voto) emitidas em nome do Fundo de Desenvolvimento Econmico do Estado, administrado pelo, ento, Banestado. A lei determinava o modo como deveriam ser investidos os recursos obtidos com a venda nos seguintes termos: I) 10% em casas populares; II) 25% na Ferroeste; e III) 65% na prpria Copel, em sistemas de gerao, transmisso e distribuio de energia, sendo que as necessidades efetivas deste ltimo investimento determinariam o fluxo do parcelamento das vendas. Tal reinvestimento na prpria Copel foi importante fator para a valorizao das aes. Havia ainda proibio de efetivar os procedimentos de venda se a avaliao especfica, destinada a cada operao, indicasse para o lote preo mnimo inferior a 90% do patrimnio lquido, nas aes preferenciais, e 100% nas aes ordinrias.
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COPEL, [Diretoria] Curitiba. Ata da Reunio de 08 nov. de 1993.
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Outros detalhes eram que as operaes seriam levadas a cabo pela Banestado Corretora, uma comisso de cinco membros do Poder Legislativo acompanharia as operaes e haveria contabilizao dos recursos da venda em conta gerida pela Copel, denominada Fundo de Investimentos Energticos, at a sua converso em aes pelo Estado do Paran em futuras subscries. Na poca o reinvestimento dos 65% apurados com a venda das aes na prpria Copel era apontado como fundamental para incio da usina de Salto Caxias, para evitar racionamento de energia no final da dcada, alm do que a venda possibilitaria o efetivo ingresso, ainda em 1994, de recursos necessrios para a contrapartida do Estado em financiamentos junto a organismos internacionais9. Posteriormente essas diretrizes legais foram alteradas. Primeiramente houve autorizao para o governo do Estado vender, dar em cauo e/ou oferecer como garantia de operaes de crdito, em financiamentos e operaes de qualquer natureza, as aes da Copel (PARAN, 1995), limitadas essas operaes de crdito a R$ 500 milhes. As vendas ou caues passam a ser parceladas conforme as necessidades de investimentos do Estado, e no mais pela demanda de investimentos da Copel. De qualquer modo, no final de 1997 conforme informaes do site da Copel, e no ano de 1998, conforme informaes correntes, a empresa ingressou na bolsa americana, sendo que atualmente seus ttulos tambm so negociados no mercado europeu.
Acerto na conta de resultados a compensar

O processo de abertura do capital importa em transparncia para qualquer empresa, como parte da estratgia de governana corporativa, para conquistar credibilidade junto ao mercado acionrio, e algumas mudanas estruturais se fazem necessrias. No foi diferente para a Copel, que, no entanto, no teve necessidade de largas alteraes estatutrias para poder se apresentar ao mercado, j que detinha um porte significativo e a organizao profissionalizada. Ainda assim foram necessrios alguns ajustes, como aqueles relacionados conta de resultados a compensar. A situao pode ser assim resumida: a tarifao do sistema eltrico tinha uma clusula ouro, pela qual o nvel de remunerao tarifria da empresa seguiria o valor desse ativo, sendo altamente favorvel s empresas estrangeiras. O Cdigo Nacional de guas, de 1934, introduziu [...] o regime tarifrio pelo custo do servio, com uma
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Gilberto Serpa Griebler. [Carta SGD-C/0509/94] 1994 abr. 7, Curitiba [para] Nestor Celso Imthom Bueno [Diretor Geral da Secretaria de Estado da Fazenda].
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taxa interna de retorno mxima permitida s concessionrias de 10% sobre o custo histrico dos ativos; (RIGOLON; PICCININI, 1998, p. 29), e as sucessivas polticas para fixao das tarifas em atendimento ao percentual estabelecido no foram eficazes para cobrir o custo de servio. Em 1971, essa taxa foi aumentada para 12%, o que garantiu um retorno mnimo de 10%, ficando estabelecido que [...] eventuais insuficincias ou excessos de remunerao, apurados pelo poder concedente junto a cada concessionria, durante as prestaes de contas anuais, passariam a ser registrados contabilmente na Conta de Resultados a Compensar CRC (RIGOLON; PICCININI, 1998, p. 30). Assim, por vrios fatores e acontecimentos econmicos, a evoluo da poltica tarifria gerou dficits para algumas concessionrias e supervits para outras. Resultado final desse processo que o poder concedente tinha dbito para com as concessionrias e passaram a ser feitas compensaes com ativos da Unio, sendo inclusive possibilitado que fossem compensados dbitos do Estado. Apesar de alguns significativos encontros de contas, a dvida da Unio aumentou por inmeros fatores da histria tarifria em 1993 em razo de um grande encontro de contas entre as empresas credoras e devedoras. Concluiu-se que a Copel era credora e importava contabilizar esses valores para permitir os resultados positivos esperados com a venda de parte da participao acionria do Estado. O saldo remanescente das CRCs era de aproximadamente US$ 340 milhes, sendo importante definir contratualmente a forma como o Estado devolveria Copel esses valores que seriam repassados a ela, dada sua grande influncia no valor das aes10. A no incorporao expunha o governo politicamente, pois repassaria aos compradores das aes um valor a ser realizado em longo prazo, sujeitando-se a questionamentos judiciais. J o impacto da incorporao refletiria com maior realidade o valor patrimonial da companhia, no havendo exposies do governo, embora a operao de venda se tornasse mais difcil por incorporar um ativo em longo prazo. Na sequncia, firmaram-se acordo e termo aditivo em dezembro de 1995, pelo qual o saldo remanescente da conta de resultados a compensar (CRC) foi negociado com o governo do Estado do Paran para ressarcimento em 240 meses11.
10 11
COPEL, [Conselho de Administrao] Curitiba. Ata da Reunio de 13 abril de 1994. COPEL em http://www.copel.com/relatorio2003/, ttulo 11>. J foi assinado, em 21/01/2005, o quarto termo de renegociao com o Governo do Estado, agora no montante de R$ 1.197 milhes, como se pode ver em <http://www.copel.com/pagcopel.nsf/arquivos/elp404_port/$FILE/ ELP%204Q2004%20port.pdf#search=conta%20resultados%20a%20compensar%20copel>. Acesso em: 10 nov. 2005. p. 4.
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Ainda com relao transparncia, acompanhando a abertura de capital, a Copel precisou assumir uma postura de especial ateno com relao divulgao de informaes ainda no tornadas pblicas, prtica comum s sociedades que operam no mercado, com a finalidade de no se ver caracterizada pr-venda, o que exigido pela legislao brasileira e tambm norte-americana, pois tais informaes podem se caracterizar como confidenciais e influir na determinao do preo das aes.
A preservao do carter estatal

Conforme aponta a experincia histrica, a opo pela manuteno de uma empresa estatal est atrelada opo dos governos, assim como oferta ou no por parte do agente privado preferencial na prtica da atividade econmica de forma a atender as necessidades efetivas do Pas. Houve no ano de 2001 (PARAN, 1998) uma tentativa de desestatizao da empresa, acompanhando outros processos de privatizaes que se desenvolviam poca; processo desencadeado no como resposta a uma situao deficitria da empresa, mas como expresso de uma opo de gesto pblica federal que se fez acompanhar de medidas adotadas pelos estados. No houve a alienao das aes do Estado em decorrncia da ausncia de licitantes, ao que parece desestimulados ao investimento em razo de uma grave crise econmica que se alastrava mundialmente e de um ambiente de estupor e desconfiana agravado pelo atentando de 11 de setembro de 2001. Recentemente a lei autorizadora da alienao foi revogada (PARAN, 2005), acompanhando, novamente, uma tendncia poltica, permitindo que a empresa preserve a condio de sociedade estatal.
Concluso
A maior ou menor utilizao das sociedades estatais como forma de organizao disposio dos administradores pblicos e que possibilita o exerccio da atividade econmica pelo Estado est condicionada ao processo histrico e suas alternncias de orientao pelo maior ou menor intervencionismo na rea da oferta de servios e produtos aos cidados. No Brasil, o pice histrico de utilizao das estatais est situado entre os anos 1980 e 1990. Depois, dos anos 1990 a 2000, vrias sociedades estatais foram desestatizadas por diversas contingncias e opes.
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No momento atual, as sociedades estatais ainda mantm numericamente e qualitativamente papel importante para a economia nacional. A utilizao de sociedade estatal precisar estar alinhada aos princpios esculpidos pela lei, especialmente pela Constituio Federal, com destaque para o princpio da eficincia. A gesto da sociedade estatal deve pautar-se na garantia de atendimento do interesse pblico que motivou a sua criao, mas no precisa, necessariamente, ser considerada dissociada da rentabilidade, que ir favorecer a busca de investimento privado no caso das sociedades de economia mista , e garantir a estabilidade do empreendimento na empresa mista e na empresa pblica. As sociedades estatais se beneficiam de um diferencial que deve ser explorado por seus administradores, de forma a otimizar a utilizao dos investimentos pblicos que foram direcionados realizao da atividade econmica de relevante interesse coletivo ou que se caracteriza como motivo de segurana nacional. O diferencial est em sua sujeio ao regime jurdico de direito privado no que se refere aos mecanismos societrios e contratuais que so utilizados pelos gestores das empresas privadas na busca da melhor opo de gesto possvel. Tais mecanismos aparecem na possibilidade de realizao de movimentos societrios de transformao, incorporao ou ciso, assim como em mecanismos societrio-contratuais, como o caso do acordo de acionistas e estabelecimento de golden share, via estatuto da empresa, dentre outros, na profissionalizao da gesto e no estmulo progresso dos empregados. A busca de investidores privados para aquisio de valores mobilirios tambm um recurso acessvel empresa estatal que tenha estrutura de sociedade de economia mista de capital aberto, como um adicional de fonte de custeio para as atividades da empresa, permitindo uma desonerao dos j escassos recursos pblicos. A criao da Copel, no final dos anos 1950, acompanha a tendncia de crescimento do nmero de estatais no Pas. Ainda que durante o governo Dutra a poltica tenha sido marcadamente liberal, o ramo de atividade desempenhada pela empresa era indispensvel ao propsito de desenvolvimento industrial do Pas, por estar relacionado ao fornecimento de infraestrutura, na forma de energia. A existncia de uma empresa para comandar o processo relacionado energia eltrica num dado estado responde tambm pelo anseio de organizao do setor, ao se constatar que a oferta do servio de forma isolada e no planejada estava aqum das
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necessidades cuja tendncia seria de aumento contnuo, j que diretamente ligada ao nvel de desenvolvimento industrial do Pas. Entre os anos 1970 e 1990, quando nacionalmente a utilizao de estatais continua a despontar, a Copel, valendo-se de sua estrutura originria de sociedade annima de economia mista, parte para a distribuio de suas aes; num primeiro momento de forma associada democratizao da titularidade dos valores mobilirios e como forma de desenvolvimento de polticas tributrias, j que a marca do perodo no a busca de parceiros privados, mas a centralizao do Estado. Ainda que nesse perodo inicial parte dos novos acionistas da Copel tenha adquirido a condio por meio de aes emitidas em decorrncia de programa tributrio, ao menos a prtica de investimento em empresa cumpre sua funo de divulgao da possibilidade de aplicao da poupana pblica na atividade produtiva empresarial. Naqueles 20 anos de poltica de centralizao da economia, muitas empresas sofreram um grande endividamento face s necessidades de capitalizao, buscada sobretudo no mercado internacional, a ponto de ter justificado a criao da Sest com o intuito, quanto a esta questo, de conteno do endividamento do setor produtivo estatal. A Copel, por ser dotada de estrutura societria, teve acesso a outros mecanismos de financiamento, fazendo com que a necessidade de busca de capital estrangeiro no a contaminasse como a outras estatais. Nessa poca, teve recurso ao programa de troca de notas fiscais por aes da companhia, assim como a converso do Imposto nico Sobre Energia Eltrica, arrecadado pelos municpios, tambm traduzido em aes. A encampao de pequenas concessionrias trouxe consigo acionistas privados. Tais mecanismos esto relacionados forma societria da empresa e servem como elemento indicativo das prerrogativas que somente podem ser reconhecidas, no setor pblico, s sociedades estatais. Num segundo momento, blocos significativos de aes foram negociados, de forma conjugada emisso de debntures, fazendo com que a partir de 1994 a Copel iniciasse uma nova fase, aquela de abertura efetiva de seu capital ao mercado de aes. No mesmo perodo o Brasil e o mundo vivem processos de desestatizao, o que visava, conforme j indicado, ao afastamento do Estado da prtica econmica. Na Copel, a opo pela abertura de seu capital para o mercado nacional e americano possibilitou um salto de investimentos para a companhia. O acesso ao recurso de emisso de valores mobilirios, ao mesmo tempo em que permitiu uma necessria injeo de recursos para a empresa, est indissociavelmente ligado aceitao do carter empresarial da mesma, fazendo-se anteceder ou suceder
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de operaes tipicamente contratuais e societrias, como os atos de preparao oferta pblica de aes, a criao de subsidirias, o acentuado profissionalismo de sua gesto, assim como a adoo de prticas societrias das quais depende a credibilidade da instituio e a consequente aceitao pelo mercado dos valores que so por ela lanados. Aps uma tentativa de desestatizao da empresa, em 2001, a Copel manteve sua condio de sociedade estatal de economia mista e de capital aberto, comportando-se como uma empresa, valendo-se das prerrogativas que caracterizam uma sociedade, mesmo quando suas aes so em parte tituladas pelo Estado, e trazendo em seu objeto a razo de interesse social que motivou a sua criao e que justifica, sendo essa a opo dos governantes, sua manuteno sob controle estatal. A gesto de uma empresa estatal poder encontrar em mecanismos societrios e contratuais disponveis na disciplina jurdica especfica das sociedades opes que facilitaro seu enquadramento nos patamares de uma empresa eficiente e que permitiro, caso adote a condio de economia mista, o acesso ao investimento privado como forma de diviso dos encargos que decorrem das constantes necessidades de capitalizao, em proveito do interesse de remunerao de tais investidores, mas tambm, e de muita importncia, com o propsito de servir de instrumento do desenvolvimento nacional.
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Expanso sustentada do setor eltrico brasileiro: desafio para a regulao e espao para a empresa estatal
Denizart do Rosrio Almeida1 Andrea Costa Amncio Negro2
Resumo Este trabalho prope uma metodologia de avaliao da evoluo da eficincia alocativa e dinmica das empresas de energia eltrica no Brasil, bem como uma agenda de questes relevantes visando concretizao desse duplo desafio face ao novo ambiente regulatrio do setor eltrico. A proposta de acompanhamento da evoluo dos indicadores de avaliao da eficincia alocativa e dinmica feita a partir de um modelo macroeconmico formulado pelo Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea) e pelas colaboraes tericas da Escola de Cambridge, formuladas por J. Steindl, e resgatadas por Maria da Conceio Tavares (1998) em seu livro Acumulao de Capital e Industrializao no Brasil. O trabalho demonstra que, para o perodo de 1995 a 2001, a forte desacumulao, observada entre as companhias privadas, derivou de uma transferncia relevante de recursos para fora da atividade, grande parte deles financiados em virtude do aumento no grau de endividamento. Mais recentemente, o segmento que vem sendo privilegiado pela formao de recursos, empresas distribuidoras, tem apresentado uma evoluo declinante na sua taxa de investimentos, em comparao aos demais segmentos do setor de energia eltrica. Um importante aspecto que emerge dos resultados desse trabalho a continuidade da participao ativa da empresa pblica no novo modelo regulatrio do setor eltrico brasileiro, como instrumento para concretizao do duplo desafio: eficincia alocativa e dinmica. Caberia empresa pblica o ajustamento na alocao de recursos igualando preo ao custo marginal, que reflete o custo de oportunidade de utilizao de recursos para sua produo, com vistas a garantir um resultado socialmente desejado.
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Doutor em Economia pelo IE/UFRJ, professor adjunto da Universidade Federal Fluminense (UFF). E-mail: denizartalmeida@yahoo.com.br Mestre em Economia pelo IBMEC/R, economista da Eletrobrs. E-mail: andreaamancio@uol.com.br
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Palavras-chave: setor eltrico, eficincia alocativa, eficincia dinmica, empresa estatal.
Introduo
At a metade da dcada de 1990, o modelo institucional adotado pelo setor eltrico brasileiro caracterizava-se por ser estatal, regulado e verticalizado, com as empresas podendo atuar simultaneamente como geradoras, transmissoras e distribuidoras de energia eltrica. A escassez de crdito mundial, as limitaes financeiras do Estado e presses de toda ordem por mais eficincia por parte das empresas estatais contriburam para a adoo de um novo modelo regulatrio, que passou a viger a partir da segunda metade da dcada de 1990. O governo no mais exerceria o papel de principal investidor, passando a compartilhar com a iniciativa privada a responsabilidade pela expanso do sistema. Ao Estado caberia regular as atividades de mercado, equilibrando os interesses entre consumidores, desejosos por adquirir servio de qualidade a preos baixos, e empresas, desejosas por obter retorno justo sobre os investimentos realizados, de modo a contribuir para a criao de um ambiente de eficincia econmica. Recentemente, em 2003, o atual governo decidiu rever as bases do modelo institucional do setor eltrico. O forte contingenciamento ocorrido entre junho de 2001 e fevereiro de 2002, agravado pela insuficincia de investimentos na expanso do sistema; o crescente endividamento das concessionrias de energia eltrica, dificultando a continuidade e qualidade na prestao do servio; e as dificuldades na implementao da modicidade tarifria para os consumidores e universalizao do acesso dos servios de energia eltrica impuseram a necessidade de um rearranjo regulatrio. No documento Proposta de Modelo Institucional do Setor Eltrico, divulgado pelo Ministrio de Minas e Energia em dezembro de 2003, o governo deixa claro que o desafio seria estabelecer um marco regulatrio que garanta os incentivos adequados aos novos investimentos, preservando os interesses dos diversos agentes do setor eltrico e consumidores, de modo a promover o bem-estar e a eficincia econmica. Neste contexto, este trabalho prope uma metodologia de avaliao da evoluo da eficincia alocativa e dinmica das empresas de energia eltrica no Brasil, bem como uma agenda de questes relevantes visando concretizao desse duplo desafio face ao novo ambiente regulatrio do setor eltrico.
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Expanso sustentada do setor eltrico brasileiro...
Para tanto, est dividido em quatro sees, alm desta introduo. A primeira apresenta uma sntese do marco terico sobre a questo da eficincia alocativa e dinmica, destacando o papel do agente regulador na promoo desse duplo objetivo; a segunda apresenta a experincia regulatria da Inglaterra e Pas de Gales, fazendo uma comparao com a brasileira, no que diz respeito s atuaes das agncias reguladoras; a terceira apresenta uma proposta de acompanhamento da evoluo das eficincias alocativa e dinmica e inclui uma agenda de questes para o agente regulador, consideradas relevantes pelos autores, com vistas concretizao do duplo desafio em questo. Finalmente, a ltima seo apresenta as concluses do presente trabalho.
Regulao econmica e economia da empresa pblica: o arcabouo terico sobre eficincia alocativa e dinmica
O conceito de eficincia econmica est relacionado limitao de recursos e s ilimitveis necessidades sociais. Nesse sentido, seu significado est associado a escolhas socialmente eficazes, que reproduzem as escalas de preferncia da sociedade por determinadas combinaes de bens e servios finais pblicos e privados (TOSCANO, 2003). Por serem escassos os recursos, no possvel atender aos desejos de todos os grupos sociais. Contudo, conforme afirma Toscano (2003): [...] considerar-se- eficaz o processo de escolha sempre que existir uma cesta mnima de bens e servios qual, presumivelmente, todos possam ter acesso, antes que produtos menos essenciais sejam produzidos. (TOSCANO, 2003). Conforme ensina a teoria microeconmica tradicional, a interveno estatal nas atividades econmicas justifica-se pela existncia de falhas que fazem com que os mercados se afastem dos paradigmas de eficincia econmica. Fagundes (1998) apresentou os conceitos de eficincia econmica sob a tica neoclssica. Para Possas et al. (1998) a eficincia produtiva equivale a operar sobre uma dada funo de produo (e no abaixo dela) e, ao faz-lo, minimizar custos de produo (POSSAS et al., 1998). J a eficincia alocativa
[...] definida usualmente pelo critrio de Pareto e formulada teoricamente por referncia ao modelo de equilbrio geral competitivo, o qual por sua vez permite demonstrar, [...] a relao biunvoca entre o equilbrio geral competitivo e configuraes de consumo (alocaes) Pareto-eficientes, sob alguns critrios restritivos. Por eficincia distributiva [...] entende-se a 89
Prmio Dest Monografias Empresas Estatais: monografias premiadas 20052008 eliminao pela concorrncia de lucros extraordinrios [...], esta idia da funo distributiva dos mercados considera disfuncional a persistncia de preos acima dos custos unitrios (e no apenas dos custos marginais), e portanto, de lucros acima do considerado norma. (POSSAS et al., 1998, p. 3).
J Possas et al. (1998) apresentam o conceito de eficincia econmica sob a tica schumpeteriana. Essa viso terica no considera a eficincia alocativa esttica como particularmente relevante, uma vez que seu foco est colocado sobre as propriedades dinmicas da concorrncia e dos mercados, cujo impacto alocativo e respectivas implicaes normativas devem ser vistos pela tica da gerao, filtragem seletiva e difuso das inovaes. Segundo Possas et al. (1998), no contexto schumpteriano,
[...] uma operao eficiente dos mercados, [...] dispensa equilbrio e otimizao alocativa esttica e implica um ambiente suficientemente competitivo [...] para que as inovaes encontrem oportunidade adequada para serem no s difundidas, como geradas e incorporadas num ritmo intenso, dentro dos limites possibilitados pela tecnologia e pela limitao de recursos e dos padres internacionais. (POSSAS et al., 1998, p. 11).
Segundo Losekann (2003), a eficincia alocativa avaliada pela proximidade entre preos (P) praticados no mercado e custo marginal (Cmg). A relao (P - Cmg)/ P o ndice de Lerner seria uma medida da eficincia alocativa, ou de seu avesso, do poder de mercado para avaliar a eficincia no curto prazo das experincias de reforma do setor eltrico. E a eficincia dinmica envolve, alm de progresso tecnolgico, a adequao do nvel de investimentos em relao evoluo da demanda. Historicamente, o modelo de organizao industrial adotado pelo setor eltrico fundamenta-se na teoria do monoplio natural que se caracteriza pela presena de elevados custos fixos e economias de escala e escopo, limitando o nmero de firmas capazes de atingir uma escala mnima eficiente de produo. Conforme resume Grij (2001):
H, portanto, um trade-off entre eficincia produtiva e alocativa, uma vez que a empresa monopolista adquire o poder de controlar os preos, fixando-os acima da curva de custos marginais. Obtm, assim, lucros excessivos em detrimento do consumidor. No caso das utilities, o monoplio natural apresenta, ainda, duas outras caractersticas essenciais: (i) estabelece-se em mercados cujos produtos so de demanda generalizada e preo-inelstico, dada a sua essencialidade e (ii) compe-se de ativos especficos e irrecuperveis (sunk costs) face s especificidades locacionais. (GRIJ, 2001, p. 128).
Contudo, conforme ressalta Pinto Jnior e Silveira (1999),

[...] a questo da essencialidade do produto, confere, por um lado, um atributo de interesse pblico ao servio prestado. Por outro lado, essas caractersticas contribuem para fortalecer a justificativa econmica para a organizao dessas indstrias em regime de monoplio o que indesejvel do ponto de vista socioeconmico. (PINTO JNIOR; SILVEIRA, 1999, p. 5). 90
Assim, o monoplio privado, ao objetivar a maximizao de lucros, procura produzir e vender uma quantidade de bens que satisfaa condio de que a receita resultante da venda de uma quantidade adicional do produto (a receita marginal) seja igual ao custo marginal da produo. Existe, no entanto, espao para o monoplio avanar alocando recursos para produzir mais e vender a um menor preo um bem julgado meritrio pela sociedade. A tendncia do monoplio privado de no ocupar esse espao, porque fica alm da fronteira de obteno de lucro mximo como empresa individual. Dessa forma, o monoplio opera com menor eficincia alocativa em relao concorrncia perfeita. Essa ineficincia alocativa decorre justamente da perda da renda social. Ao ofertar uma quantidade menor, o monoplio produz com um custo unitrio maior provocando perda de renda da sociedade. Observa-se, dessa maneira, uma m alocao dos recursos da economia, uma vez que com os mesmos recursos disponveis um produto menor gerado (POSSAS et al., 1998). Assim, o custo social do monoplio (ou peso morto) refere-se parcela da renda total (renda dos consumidores mais renda dos vendedores) que se perde quando ocorre reduo da oferta e aumento do preo no monoplio. nesse contexto que se insere a discusso acerca da importncia da eficincia alocativa e dinmica e da regulao. A produo direta de bens e servios pelo governo seria justificada quando o mecanismo de mercado se revelasse incapaz de propiciar uma alocao eficiente de recursos para a produo, por exemplo, de: a) Bens pblicos que se distinguem pela indivisibilidade de consumo, caracterstica que torna impossvel a determinao de seus preos pelo mercado e dificulta a deciso de investir em sua produo por parte do empresrio privado. b) Bens meritrios que pelo fato de se caracterizarem por gerar um elevado volume de economias externas, se a oferta desses bens no julgada satisfatria pela coletividade, sua expanso deveria se dar ou pela substituio da produo privada pela pblica ou pela interferncia nas decises de produo privada, por incentivos e subsdios expanso da produo desses bens. Silva (1980), ao iniciar a discusso sobre o espao a ser ocupado pela empresa pblica em uma economia de mercado, lembra que [...] a hiptese de que a produo privada mais eficiente que a produo pblica baseia-se na descentralizao de decises e no anonimato das informaes, que supostamente caracterizam um sistema baseado na iniciativa privada. (SILVA, 1980, p. 10).
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No entanto, um atributo importante da descentralizao e do anonimato a prevalncia de mercados razoavelmente competitivos, isto , mercados onde so homogneos os produtos e numerosos os produtores, de tal modo que nenhum deles possa usar seu poder de influncia sobre a determinao dos preos e da produo. Da, conforme argumenta Silva (1980):
[...] a organizao da economia que deve determinar a forma adequada de interveno. Num sistema onde os mercados so razoavelmente competitivos e as decises descentralizadas, a interveno governamental com vistas correo de possveis desequilbrios em termos de estabilizao ou distribuio deve adotar um carter meramente compensatrio, e o oramento pblico (tributao e transferncias) seria o instrumento apropriado. Numa economia onde a distribuio de poder desigual e as decises centralizadas, a correo desses mesmos desequilbrios pode requerer uma interveno mais direta na produo com o objetivo de prevenir o seu agravamento. (SILVA, 1980, p. 11).
Com essa afirmao, Silva resgata texto tradicional de Musgrave (1959) sobre Finanas Pblicas, onde so apontadas como tarefas econmicas que devem ser atribudas ao governo a promoo de ajustamentos na alocao de recursos, a manuteno da estabilidade econmica e a melhoria da distribuio da renda, acrescentando que, dessas atribuies apenas no que diz respeito promoo de uma melhor alocao de recursos na economia, costuma-se usualmente incluir atividades que impliquem a produo direta de bens e servios por parte do governo. Como assinala Rees (1979), o marco terico que orienta a deciso da produo pblica aponta no sentido de que a alocao eficiente de recursos na economia s estaria assegurada se o financiamento da expanso da produo desses bens coubesse principalmente ao consumidor. Isso s ocorreria se o preo de venda do bem refletisse o custo de oportunidade dos recursos deslocados de outros usos para serem alocados na produo desses bens. Com isso, evitar-se-ia que o atendimento a um consumo artificialmente estimulado por um preo baixo absorvesse um excesso de recursos que poderia ser aplicado na produo de certa quantidade de bens alternativos, mais valorizada, na margem, pela coletividade. De acordo com Rees (1979), a ideia de eficincia econmica na operao da empresa pblica vinha sendo cobrada pelas autoridades governamentais inglesas, desde o surgimento desse tipo de empresa na Inglaterra. Essa ideia de eficincia econmica da empresa pblica se dividia em dois conceitos: o de eficincia administrativa e tecnolgica, pelo qual a empresa reduz seus custos internos, e a eficincia alocativa que um conceito derivado da teoria da Economia do Bem-Estar e diz respeito, no nvel mais geral, alocao global de recursos numa economia.
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Segundo Rees (1979), a preocupao com a eficincia alocativa na economia inglesa evidenciava-se em declaraes de ministros de Estado enfatizando, por exemplo, que os preos pagos pelos consumidores dos bens produzidos pelas empresas pblicas deveriam estar relacionados com os custos de oferta; ou ainda que importantes divergncias entre os custos e benefcios sociais, por um lado, e preos de mercado, por outro, deveriam ser levadas em conta; e que os investimentos das empresas pblicas deveriam ser avaliados luz do consumo e investimento que eles podem deslocar em alguma parte da economia. Para Rees (1979), a eficincia alocativa implica eficincia administrativa e tecnolgica, mas a recproca no verdadeira, como o prprio caso do monoplio privado maximizando lucros pode demonstrar, uma vez que mesmo com eficincia administrativa e tecnolgica a tendncia seu nvel de produo situar-se abaixo do que os consumidores estariam desejando. Uma alocao eficiente de recursos, continua Rees (1979), deve ser tal que no exista qualquer ineficincia tecnolgica, no podendo, por outro lado, coexistir ineficincia alocativa com eficincia tecnolgica no caso de uma empresa pblica; ou seja, a estatal, obtendo sua produo ao menor custo face s condies vigentes, no pode estar submetida a uma poltica de preos inapropriada, como a cobrana de tarifas administradas pelo governo inferiores ao seu custo marginal. Se isso ocorrer, o consumo do bem que produz ser grande demais, porque no existe uma sinalizao para a sociedade de que seus custos esto crescendo e que seria melhor para todos buscar alternativas de menor custo social para atender aos desejos da sociedade. Na margem, os recursos usados nessa produo grande demais valem mais em outros usos, isto , o valor da produo para os consumidores no to grande quanto seu custo de oportunidade, sendo possvel melhorar a situao de todos, inclusive a dos consumidores dessa produo excessivamente expandida da empresa pblica. Isso significa dizer que, do ponto de vista da alocao dos recursos, essa produo no alocativamente eficiente. Em resumo, o marco terico, sobre o qual repousa a justificativa da existncia da empresa pblica, aponta no sentido da cobrana de um preo que leve em conta uma estimativa dos custos futuros da expanso (custo marginal). Obedecendo a esse critrio, a sociedade, como um todo, seria beneficiada, com os consumidores ajustando adequadamente o consumo do bem, e os produtores ajustando, por seu turno, seus planos de investimento a esse consumo. Como resultado, a tarefa que cabe ao governo, de promoo de ajustamentos na alocao de recursos na economia, teria sido eficientemente cumprida.
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Possas et al. (1998) ressaltam, por seu turno, a importncia da regulao para corrigir as falhas de mercado, afirmando que:
Nesses casos, a regulao freqentemente defendida como a soluo para se evitar trs alternativas consideradas inferiores do ponto de vista do bem-estar da sociedade: a livre operao de uma nica empresa privada que acabar por restringir a quantidade ofertada e praticar preos de monoplio; a livre operao de vrias empresas privadas com escalas sub-timas, o que implica preos e custos elevados, embora as margens de lucro possam ser reduzidas; e a produo estatal com uma escala de produo eficiente, mas sujeita a ineficincias oriundas de uma gesto politizada ou meramente sem incentivos para buscar ganhos de produtividade e qualidade. (POSSAS et al., 1998, p. 3).
Dessa forma, a regulao pblica consiste em oferecer incentivos iniciativa privada para o provimento de bens e servios sociedade, ao mesmo tempo em que se restringe a autonomia empresarial, por meio da substituio do comportamento maximizador de lucros por regras que garantam um resultado socialmente desejado, tais como: limitao entrada e sada em um mercado; especificao quanto qualidade dos produtos ofertados e clculos para a determinao dos preos dos produtos ofertados (SANTACRUZ, 2002). Pires e Piccinini (1998) destacaram que a substituio do Estado pela iniciativa privada na operao dos setores de infraestrutura exigiu o desenvolvimento de um marco regulatrio para garantir os investimentos necessrios capazes de promover o bem-estar social e aumentar a eficincia econmica. Esses autores e Pinto Jnior e Silveira (1999) resumiram os principais instrumentos regulatrios que podem ser utilizados para este fim: a) Existncia de agncias independentes, com autoridade suficiente para mediar conflitos entre acionistas, consumidores, empresas e governo, cumprindo sua misso pblica de defesa do bem-estar dos consumidores. Para tanto, necessrio que agncias reguladoras possuam autonomia de recursos financeiros outorga de concesses e de taxas cobradas pela fiscalizao das atividades das firmas reguladas ; que haja estabilidade de seus dirigentes para garantir a independncia decisria; haja capacitao tcnica que reduza as assimetrias de informao e os riscos de captura; que a atuao da agncia seja transparente para garantir a legitimidade social; e as funes e atribuies sejam estveis e bem definidas por mecanismos estatutrios e por regras estabelecidas no Congresso, evitando a reduo dos riscos dos investidores em relao a possveis atos discricionrios do poder concedente. b) Controle de entrada e sada, que se caracteriza, basicamente, pela criao de barreiras institucionais por meio de contratos de concesso, para garantir a
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eficincia produtiva. Tambm cabe ao regulador avaliar o potencial competitivo de cada segmento de infraestrutura, desenhando condies institucionais mais eficientes para o setor, levando-se em conta os aspectos tecnolgicos e de estrutura de custos, bem como o grau de economias de escala e de escopo. c) Regulao da concorrncia, que se utiliza de instrumentos de poltica antitruste com vistas represso de condutas empresariais anticompetitivas, que possam se traduzir em imposio de condies comerciais para elevar artificialmente os preos, e preveno do controle das estruturas dos mercados, impedindo integraes verticais e concentraes horizontais de mercado que possam limitar ou de qualquer forma prejudicar a concorrncia. d) Definio tarifria, que uma das principais atividades desempenhadas pelo regulador, pois possibilita garantir preos baixos e elevados nveis de produo; resolver as tenses entre as eficincias alocativa, distributiva e produtiva; e introduzir mecanismos de induo eficincia dinmica. Segundo Pinto Jnior e Silveira (1999), as regras tarifrias mais antigas so a tarifao a custo de servio e a custo marginal. De acordo com os autores:
A regulao a custo de servio consiste em fixar uma taxa de remunerao do capital investido, considerada justa pelo regulador. As tarifas so calculadas baseadas nesta taxa, a um nvel de consumo previsto. A firma vai escolher seus insumos e executar suas decises quanto a outros custos e receitas qual a sua taxa de retorno no exceda a taxa estipulada. O preo do servio dado no ponto onde a curva de demanda corta a curva de custo mdio. (PINTO JNIOR; SILVEIRA, 1999, p. 7).
A respeito da regulao a custo marginal, Pinto Jnior e Silveira (1999) escreveram:

Esta regra consiste em igualar os preos a seus custos marginais. Em caso da indstria apresentar-se como um monoplio sob controle pblico, esta poltica simularia um mercado perfeito, alcanando-se o timo social.3 (PINTO JNIOR; SILVEIRA, 1999, p. 8).
e) Mecanismos de incentivos, introduzidos com o intuito de solucionar a existncia de assimetria de informao entre regulador e regulado e estimular maior eficincia econmica. Consistem, basicamente, em regulao de preo (pricecap) e regulao por desempenho (yardstick regulation). O Price-Cap visa estabelecer estmulos eficincia produtiva a partir da definio, pelo regulador, de um preo teto para os preos mdios ou de cada produto da firma, corrigido de acordo com a evoluo de um ndice de preos aos consumidores e
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Para saber mais sobre o assunto ver Pinto Jnior e Silveira. Aspectos Tericos de Regulao Econmica: Controle de Preos. ANP: Nota Tcnica n. 008, setembro 1999.
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subtrado de um percentual. A regulao por desempenho estabelece padres de avaliao de desempenho das firmas que so utilizados na avaliao de custos e preos. Esse mecanismo adotado para a comparao entre firmas de um mesmo setor que constituam monoplios regionais semelhantes, em que a remunerao de uma firma definida comparando-se o seu desempenho ao de outras empresas do setor, em conformidade com os padres estabelecidos. f) Monitoramento dos contratos de concesso, por meio da definio de metas de desempenho e cdigos de conduta para o atendimento dos usurios, estabelecendo multas e penalidades para possveis falhas na prestao dos servios e pelo no cumprimento das metas estipuladas nos contratos de concesso.
Algumas lies acerca da experincia internacional e a experincia brasileira

A experincia internacional de regulao do setor eltrico nos permite retirar importantes lies para o caso brasileiro. Por essa razo, essa seo apresenta um breve histrico acerca dos modelos regulatrios adotados na Inglaterra e no Pas de Gales, fazendo um comparativo com arcabouo institucional implementado no Brasil. O resumo aqui apresentado baseia-se, fundamentalmente, no trabalho de Losekann (2003), ao qual so feitas constantes referncias. O estudo das reformas institucionais implementadas na Inglaterra e no Pas de Gales justifica-se por seu pioneirismo, tendo se transformado em paradigma para vrios pases europeus. Nesses pases, a reforma institucional foi marcada pela publicao do White Paper, em fevereiro de 1988, que implicou a desverticalizao da gerao e transmisso; a liberalizao e desconcentrao da gerao; a desverticalizao da distribuio e comercializao, e a liberalizao progressiva da comercializao com a criao de um mercado atacadista de energia. A estrutura institucional foi formalizada pelo Electricity Act, de 1989, que criou a figura do Director General of Electricity Supply (DEGS), com suporte tcnico do Office of Electricity Regulation (Offer), agncia de regulao setorial para eletricidade, que embora fosse uma agncia de estado, no estava subordinada a nenhum departamento governamental, de modo a preservar a independncia de suas aes. Entre suas atribuies estava assegurar que a demanda de eletricidade fosse atendida; garantir que empresas fossem capazes de financiar as atividades para as quais foram licenciadas; e promover competio na gerao e comercializao de eletricidade.
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Em maio de 1999, foi constituda a figura do Director General of Electricity and Gas Supply, resultante da fuso dos rgos reguladores dos setores de energia eltrica (Offer) e de gs natural (Office of Gas Supply Ofgas), com o objetivo de regular os setores de monoplio natural (distribuio e transmisso de energia eltrica e gs natural) e promover a competio nas demais atividades (gerao e comercializao), com a participao mais ativa dos rgos de defesa da concorrncia no quadro institucional britnico, de modo a contribuir para os objetivos de eficincia alocativa e dinmica. No que se refere regulao tarifria, tanto a Inglaterra quanto o Pas de Gales adotaram o price-cap para as atividades de monoplio natural, por ser um regime de regras simples e transparente, capaz de proporcionar maior grau de liberdade e gesto para as empresas, alm de estimular ganhos de produtividade e sua transferncia para os consumidores. Complementarmente ao regime de price-cap, a Inglaterra tambm implementou o guaranteed standards, que cria mecanismos de compensao financeira para consumidores caso a distribuidora no atinja o nvel de qualidade estipulado pelo regulador, e o overall standards, que define padres gerais de atendimento aos consumidores a serem seguidos pela concessionria (PIRES; PICCININI,1998). A reforma do setor eltrico britnico tambm enfrentou problemas. Segundo Losekann (2003), ao contrrio do esperado, o rgo regulador teria atuado constantemente para limitar o poder de mercado das firmas j estabelecidas no mercado, National Power e PowerGen, requerendo a contnua correo de rumo. A estrutura industrial de gerao de energia eltrica estabelecida aps a reforma no induzia a presses competitivas suficientes para estimular a eficincia, o que fez com que a National Power e a PowerGen permanecessem como duopolistas nos primeiros anos da reforma, acarretando elevado poder de mercado para essas empresas e preos sensivelmente superiores ao custo marginal em curto prazo. Em mdio prazo, entretanto, teria ocorrido entrada excessiva de novos agentes, implicando em um acrscimo de capacidade superior ao nvel de timo social. Como resultado da entrada de novos geradores e, principalmente, da venda de ativos das empresas dominantes, a concentrao da capacidade produtiva de gerao teria se reduzido sensivelmente, com a National Power e a PowerGen reduzindo sua participao no mercado de 70% para apenas 25% em 2002. Um ponto que Losekann (2003) destaca na srie de intervenes do regulador foi a introduo do Novo Acordo para o Comrcio de Energia (New Energy Trade Agreement Neta), que substituiu o pool como ambiente para a comercializao de energia.
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No Neta, os contratos bilaterais entre geradores e comercializadores constituem a forma principal de negociar eletricidade. A ideia bsica do modelo conferir liberdade aos negcios de eletricidade, contratando com anos de antecedncia, por meio de contratos forward ou mecanismos financeiros (swaps e opes) ou transacionando perto do momento da operao, ou ambos, mas mantendo mecanismos de coordenao que garantam a qualidade e segurana do abastecimento. Segundo Losekannn (2003), com base no trabalho do rgo regulador ingls, os preos spot tm observado tendncia de reduo desde 1998 graas implantao do Neta. No que se refere adequao dos investimentos, a construo de novas plantas de gerao, a partir de 1990, contribuiu para a adio de 25 GW de capacidade de gerao, suficientes para compensar a retirada de 21 GW de capacidade, referente a plantas que encerraram operao no perodo. Ainda segundo Losekann (2003), dois fatores contriburam para reduzir as barreiras entrada na atividade de gerao: a) a liberalizao do uso do gs natural para a gerao de eletricidade; e b) a difuso das plantas que utilizam turbinas alimentadas a gs natural em ciclo combinado (CCGT). Essa nova tecnologia, que possibilitou a utilizao de plantas de menor porte, com menor custo de capital e curto perodo de construo, aliada ao pacote financeiro formado por contratos de longo prazo, minimizaram os riscos de entrada para produtores independentes. Esse tipo de planta, que no existia antes da reforma, representava em 20022003 30% da capacidade de gerao na Inglaterra e Pas de Gales, com previso para alcanar 45% da capacidade instalada em 20082009. No Brasil, o modelo regulatrio adotado apresentou muitas semelhanas ao modelo ingls. Existia um consenso quanto necessidade de criao de um mercado atacadista, livre acesso transmisso, fortalecimento do produtor independente, desverticalizao do setor e liberalizao progressiva de consumidores (LORENZO, 2002). Essas diretrizes pautaram a reforma institucional implementada no setor eltrico brasileiro. Assim, em 1996, pela Lei n. 9.427, foi criada a Agncia Nacional de Energia Eltrica (Aneel), autarquia vinculada ao Ministrio de Minas e Energia (MME), com as atribuies de regular e fiscalizar a gerao, a transmisso, a distribuio e a comercializao da energia eltrica; mediar os conflitos de interesses entre os agentes do setor eltrico e os consumidores; garantir tarifas justas; zelar pela qualidade do servio; promover investimentos; estimular a competio entre os operadores e assegurar a universalizao dos servios.
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Em 1998, foram regulamentados o Operador Nacional do Sistema (ONS), responsvel pela coordenao e controle das operaes de gerao e transmisso de energia eltrica, por assegurar a continuidade e a qualidade do suprimento de energia eltrica pela rede bsica; e o mercado atacadista de energia (MAE), responsvel pelas transaes de compra e venda de energia eltrica nos sistemas eltricos interligados, tendo como principal objetivo garantir maior competitividade ao setor eltrico, possibilitando tarifas justas para a prestao de servio e incentivar os investimentos. No que se refere ao regime tarifrio, o Brasil adotou o price-cap para o segmento de distribuio, que utiliza o ndice Geral de Preos de Mercado (IGP-M) como indexador e metas de eficincia definidas pela Aneel para cada uma das distribuidoras. Na gerao de eletricidade, a regra de repasse, segundo Losekannn (2003), praticamente eliminou a concorrncia, pois sabendo que as distribuidoras podem repassar o custo a valores de energia prximos ao preo de referncia (Valor Normativo VN), os geradores de eletricidade tambm oferecem contratos com preos nessa vizinhana, uma vez que preos mais caros dificilmente seriam aceitos e preos mais baixos no seriam vantajosos ao gerador. Assim, o preo dos contratos bilaterais passou a ser indiretamente regulado. Na sua concluso sobre a experincia de reforma do setor eltrico da Inglaterra e do Pas de Gales, Losekann (2003) aponta como principal fator o poder de mercado das empresas. O preo da eletricidade no acompanhou a evoluo cadente dos custos, e para corrigir essa situao foi necessria contnua interveno do regulador do setor de energia eltrica. No entanto, a Inglaterra e o Pas de Gales no enfrentaram problemas de carncia de investimentos. A adio de capacidade permitiu a manuteno de margens adequadas de segurana do abastecimento mesmo com o fechamento representativo de plantas. A disponibilidade de gs natural, a difuso da tecnologia (CCGT) e os contratos de longo prazo foram determinantes desse movimento. Outro aspecto destacado por Losekann (2003) seria a fora institucional (enforcement) e a clara definio do papel das instituies, necessrias para o estabelecimento de um ambiente regulatrio crvel, condio primordial para a promoo de investimentos. No Brasil, a redefinio do papel do Estado, a partir da dcada de 1990, fez com que o governo iniciasse o programa de desestatizao, que priorizou a obteno de recursos para suprir problemas de caixa da Unio, em detrimento da promoo de eficincia econmica (LORENZO, 2002).
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Dessa forma, as primeiras privatizaes no setor eltrico ocorreram antes da regulamentao estar claramente definida. Assim, conforme afirma Losekann (2003), a Escelsa e Light teriam sido vendidas sem que o rgo que regularia suas atuaes estivesse implantado. Como consequncia, os contratos de concesso tiveram um papel predominante, definindo inclusive a poltica tarifria. Conforme aponta Arajo (2001), nas privatizaes dessas duas empresas, as clusulas referentes s exigncias quanto qualidade e aos investimentos no eram muito claras e foram feitas dessa forma para estimular investidores face s incertezas do processo regulatrio. Segundo Bauer e McDonald (1997), a falta de clareza e transparncia dos mecanismos de definio tarifria teria sido a principal razo pela qual os investidores estrangeiros no apresentaram seus lances na privatizao da Escelsa. Por esse motivo, o processo regulatrio foi modificado na privatizao da Light. Ao contrrio do modelo ingls, que teve no estabelecimento do arcabouo regulatrio um de seus principais pilares, a reforma do setor eltrico brasileiro foi marcada pela fragilidade institucional, que se traduziu na interveno inadequada e na sobreposio de atribuies entre os rgos. Trazendo para exame a atuao da Aneel durante o racionamento, nos anos de 2001 e 2002, Losekan evidencia como atuao no adequada da agncia o fato de o governo ter criado uma Cmara de Gesto da Crise que se sobreps s suas funes. As dificuldades para a Aneel contribuir para a consecuo dos objetivos de eficincia alocativa e dinmica decorrem tambm da predominncia hidreltrica no sistema brasileiro. A disparidade entre custos de centrais hidreltricas em operao e de centrais trmicas novas elevada em funo do alto custo do transporte do gs natural, o que dificulta politicamente a liberalizao da indstria, na medida em que os preos resultantes de um regime competitivo so maiores do que os de um regime regulado a custo de servio. Para Losekann (2003), o desempenho da reforma brasileira foi bastante negativo, com as tarifas ainda refletindo a remunerao por custos do servio em funo das regras de transio, que utilizam o custo mdio para determin-lo, gerando ineficincia alocativa.
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Uma proposta de acompanhamento da evoluo dos indicadores de avaliao da eficincia alocativa e dinmica no setor eltrico brasileiro
A questo da inadequao dos investimentos
Observa-se, nos anos recentes, um crescimento da capacidade de gerao de energia eltrica inferior ao crescimento da demanda de energia eltrica no Brasil. O atendimento necessidade de energia do Pas tem se realizado usando parte da capacidade instalada que ficou ociosa aps a reduo do consumo, racionamento, ocorrida em 2001 e 2002. Essa afirmativa corroborada por anlise feita por agentes financeiros, como o Banco Pactual que, com a Figura 1 a seguir, ilustra os crescimentos projetados para o mercado, demanda de energia e para oferta de energia. Na Figura 1 pode-se observar a reduo das sobras de energia e a necessidade de investimentos em novos empreendimentos de gerao para atender a demanda a partir de 2009.
Figura 1. Capacidade de gerao versus demanda (Mdia MW)4.

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Disponvel em: <http://www.ebape.fgv.br/novidades/pdf/D02P01A02.ppt>.
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Ou seja, os investimentos no setor de gerao tero que aumentar para que a oferta de energia acompanhe a demanda. No caso do setor de energia eltrica, o problema que se coloca que o segmento que vem sendo privilegiado pela formao de recursos, empresas distribuidoras, vem apresentando uma evoluo declinante na sua taxa de investimentos, em comparao, por exemplo, com as empresas do Grupo Eletrobrs. Uma proposta de acompanhamento da evoluo dos indicadores de avaliao da eficincia dinmica e consequentemente alocativa, uma vez que s com a entrada de novos agentes a oferta de energia eltrica pode ser aumentada, com reflexos positivos sobre a modicidade tarifria, pode partir de duas concepes metodolgicas j desenvolvidas e aplicadas em um horizonte mais amplo de formao bruta de capital e utilizadas para o caso do setor de energia eltrica (ALVES; ALMEIDA, 2003). A primeira concepo metodolgica consiste em um modelo macroeconmico formulado pelo Ipea (MELO; RODRIGUES JNIOR, 1998). A segunda consiste em colaboraes tericas da Escola de Cambridge, formuladas a partir das reflexes de J. Steindl e resgatadas pela Professora Maria da Conceio Tavares em seu livro Acumulao de Capital e Industrializao no Brasil. A considerao desse modelo teria por objetivo incluir uma observao mais atenta a respeito dos fatores relacionados aos determinantes endgenos da expanso sustentada (eficincia dinmica) do setor de energia eltrica. O modelo desenvolvido por Melo e Rodrigues Jnior (1998) discute os fatores relevantes que determinam o investimento privado no Brasil, sugerindo que as polticas pblicas de estmulo a esse tipo de investimento no Pas passem necessariamente pela garantia de crescimento econmico, pela manuteno das taxas de juros em nveis moderados e pela estabilidade nos preos domsticos. Tais elementos so descritos como peas fundamentais na reduo da incerteza e fortalecimento da credibilidade por parte dos agentes privados. A equao estimada por Melo e Rodrigues (1998) apresentada a seguir: IPt = -2,0282 + 1,1576 Yt 0,1035 IGt 0,0040 Rt 0,0715 Pt em que IP = investimento bruto do setor pblico, excluindo as companhias estatais. Y = produto interno bruto. IG = investimento bruto do setor privado (administraes pblicas e companhias estatais).
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R = taxa real de juros. P = taxa anual de inflao. De uma forma geral, os indicadores derivados do modelo referem-se a indicadores de conjuntura, cujo acompanhamento permitiria acionar polticas anticclicas, quando necessrio. O acionamento dessas polticas evidentemente tarefa de outros rgos governamentais e no de agentes reguladores setoriais, mas seu acompanhamento por parte desses agentes permite o conhecimento das possibilidades de alcance das metas de eficincia, levando em conta os obstculos impostos por fatores exgenos e atuaes no mbito setorial visando compensar esses mesmos obstculos. No modelo de determinao dos investimentos em longo prazo atribudo a Steindl (1983) so introduzidos explicitamente e no apenas como explicao do ciclo o grau de endividamento e a utilizao da capacidade instalada. A interao entre os determinantes do investimento e a prpria taxa efetiva de acumulao conduzem, no modelo mencionado, ao processo de crescimento de longo prazo cujas equaes dinmicas podem ser descritas da seguinte forma: (dz/dt)/Z = (ds/dt)/S + (dk/dt)/K (du/dt)/U = (dg/dt)/G + (dc/dt)/C It+ = aCt + U(ut) G(gt) + P(pt) em que (dz/dt)/Z = taxa de crescimento do capital total (acumulao). (ds/dt)/S = taxa de crescimento das vendas ou da produo efetiva. (dk/dt)/K = taxa de variao da intensidade de capital. (du/dt)/U = taxa de crescimento do endividamento das empresas. (dg/dt)/G = taxa de crescimento do grau de utilizao. (dc/dt)/C = taxa de crescimento dos lucros retidos ou do capital prprio. It+ = volume de investimento defasado. ACt = capital prprio. U(ut) = grau de utilizao da capacidade. G(gt) = grau de endividamento. P(pt) = taxa de lucro.
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Aplicando os modelos de determinao dos investimentos realidade do setor eltrico brasileiro, Alves e Almeida (2003) encontraram que, durante o perodo de 1995 a 2001, o comportamento da conjuntura favoreceu, sobremaneira, a sustentabilidade das inverses privadas no setor eltrico brasileiro, ocorridas predominantemente at 1998. Outro fator importante para a concretizao dos fluxos de inverses privadas no setor teria sido o fim do efeito crowding out5, verificado predominantemente durante o perodo de 1970 a 1995. No perodo imediatamente posterior, a reduo da participao do setor pblico na formao bruta de capital fixo do Pas cedeu espao para um avano mais que proporcional do setor privado na formao bruta de capital fixo. A relevncia do efeito acelerador do produto sobre o investimento privado teria sido o fator isoladamente mais importante na medida em que a expectativa consolidada de um crescimento sustentado orientou grande parte das estratgias de investimento dos novos players no setor eltrico nacional, a partir de sua abertura em meados da dcada de 1990. Observando uma queda relativa nas inverses privadas aps 1998, Alves e Almeida (2003) asseguram que a queda nas taxas reais de juros aps aquele ano teria impedido uma reduo mais expressiva do investimento privado no setor eltrico, nos anos ps 1998. Os autores observaram que, entre 1995 e 2001, a relao investimentos/ativos totais cresceu 2,2%, em mdia ao ano, entre as empresas de controle estatal, enquanto entre as concessionrias de capital privado o indicador caiu em mdia 4,1% ao ano, constatando-se que os fatores relativos conjuntura macroeconmica no teriam sido suficientes para explicar o que teria resultado na retrao nos fluxos de investimentos no setor. Passando ento observao do comportamento do setor de energia eltrico brasileiro entre 1995 e 2001 luz do sistema de equaes descritas pelo modelo de Steindl (1983), Alves e Almeida (2003) constataram que o capital prprio das empresas do setor eltrico brasileiro, entre 1995 e 2001, caiu progressivamente desde 1995, mostrando que as empresas do setor no reverteram renda suficiente para atenuar a corroso inflacionria sobre o valor dos investimentos de seus acionistas. Isso no significa, necessariamente, que as empresas do setor no tenham remunerado os investimentos dos acionistas, mas certamente demonstra uma transferncia lquida de recursos para o ambiente extrassetorial, ou seja, um movimento evidente de
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Deslocamento dos investimentos em funo dos gastos pblicos.
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desacumulao. A evoluo do capital prprio das companhias do setor eltrico estaria sinalizando, segundo os autores, uma estratgia predatria dos scios controladores em relao aos negcios em que estavam sendo aplicados seus recursos, fator deveras inibidor a novas inverses. O grau de endividamento das empresas de energia eltrica estaria desempenhando um papel fundamental na potencializao do fenmeno constatado no pargrafo anterior. As dvidas do setor teriam crescido em mdia 13,5% ao ano, em termos reais, no perodo de 1995 a 2001, por fora do endividamento das empresas privadas, uma vez que as empresas pblicas mantiveram o mesmo montante de obrigaes financeiras no perodo. Seria possvel compreender as disparidades na evoluo das dvidas no segmento estatal e no estatal em virtude das privatizaes ocorridas e as transferncias de dvidas associadas a ativos antes sob controle de empresas pblicas, se no fosse pelo fato de que a velocidade de crescimento de emprstimos e financiamentos foi maior que o ritmo de transferncia de ativos. Entre as empresas estatais, a queda no valor real agregado dos ativos totais de 8,5% ao ano ocorreu simultaneamente manuteno do montante real de valores devidos, fazendo crescer o grau de endividamento destas companhias de 16,7% para 31% entre 1995 e 2001. No segmento de empresas privadas, o crescimento mdio no valor real de ativos sob gesto no estatal cresceu 62,5% ao ano, em contrapartida as dvidas expandiram-se em mdia 142,3% ao ano, durante o perodo, elevando o seu grau de endividamento de 7,5% para 50,7%. Esse fator foi decisivo para, apesar dos fatores positivos demonstrados no modelo de Melo e Rodrigues (1998), impedir que os investimentos nas empresas privadas do setor eltrico continuassem a crescer, e, mais do que isso, que a relao investimentos/ ativos de capital casse to intensamente no perodo de 1998 a 2001, ao contrrio do que ocorreu para as empresas estatais, apesar de suas peculiaridades operacionais. Partindo da constatao de que o crescimento do capital total acumulado (ativos totais) foi negativo entre 1995 e 2001, equivalente a uma taxa mdia anual de 1,5%, e que as dvidas do setor cresceram s taxas mencionadas no pargrafo anterior, Alves e Almeida (2003) concluram ser razovel afirmar que durante aquele perodo as empresas foram foradas a manter o ritmo acelerado de transferncia de rendas para financiadores e investidores em capital. Exprimindo o conceito de taxa de lucro como a relao fluxo operacional de caixa6 e investimentos acumulados7, Alves e Almeida (2003) encontraram que, em termos
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Receitas impostos indiretos despesas operacionais + depreciao do capital imobilizado. Imobilizado bruto em servio + participaes societrias + investimento em giro.
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reais, essa taxa cresceu no setor eltrico brasileiro de 2,2%, em 1995, para 9,4%, em 2001. O crescimento da taxa de lucro foi constante e positiva durante todo o perodo, mostrando que, apesar de todos problemas estruturais e conjunturais por que passou o setor e a economia em geral, a viabilidade de retornos para o capital foi permanentemente ampliada. Mas, na avaliao final desses autores, o elemento central na sustentao dos investimentos no setor eltrico brasileiro, desde a sua abertura gesto privada, teria sido o elevado nvel de endividamento assumido, sobretudo, pelas concessionrias no estatais. A reduo progressiva sobre a escala de acumulao total teria sido causada, nica e exclusivamente, pelo crescimento acelerado do grau de endividamento das concessionrias no estatais, comprometendo decisivamente todos os demais fatores que poderiam estar estimulando o investimento no setor, a despeito de instabilidades que teriam acometido o cenrio macroeconmico nacional. Mercado em expanso, retornos reais elevados e gerao de renda sobre o investimento crescente seriam peas chaves para a sustentao dos investimentos no setor; contudo, foram utilizados para potencializar os efeitos inibidores a novas inverses. Ao contrrio de alimentar o processo de acumulao, oferecendo robustez financeira ao setor e autonomia de recursos prprios para a sua expanso, tais fatores fizeram acelerar a transferncia de recursos intrassetoriais para o setor financeiro e para carteira de aplicaes extrassetoriais, pela realocao das rendas recebidas pelos scios controladores de empresas do setor.
As dificuldades para a avaliao da eficincia alocativa

No perodo de 1995 a 2004, o ndice de evoluo da tarifa mdia superou a evoluo de diversos ndices relevantes de preos na economia, como mostra a Tabela 1. Considerando a evoluo do deflator implcito do produto (melhor indicador do comportamento dos preos em geral na economia, por ser construdo a partir da comparao do valor global da produo de bens e servios em diferentes anos), o ganho real na tarifa, ao final do perodo, acumulava 47,5%; com relao ao IGP-M, esse ganho era de 24,0%; e com relao ao IPCA, o ganho real na tarifa, ao final do perodo, acumulava cerca de 72%. Observa-se, portanto, que as tarifas tm evoludo sem correspondncia visvel com a evoluo dos custos marginais do fornecimento dessa energia. Essa afirmao pode ser corroborada pelo fato de que as empresas distribuem de forma diferenciada
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os aumentos tarifrios, penalizando mais fortemente algumas categorias de consumidores, conforme se observa na Tabela 2.
Tabela 1. ndices de evoluo de preos na economia. Base: 1995 = 100. Ano 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Deflator implcito do PIB 100,00 117,41 127,10 133,27 140,86 152,63 164,00 180,66 207,73 224,53 IGP-M (FGV) 100,00 109,19 117,64 119,75 143,82 158,13 174,52 218,68 237,68 267,20 IPCA (IBGE) 100,00 109,56 115,28 117,12 127,59 135,21 145,58 163,82 179,06 192,67 Tarifa mdia 100,00 124,99 137,90 145,30 160,89 182,11 206,24 240,10 280,55 331,24
Fontes: IBGE (2004a), FGV (2004), Aneel (2004).
Tabela 2. ndice de evoluo da tarifa mdia real, de 1995 a 2004. Ano 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Residencial 100,0 127,6 136,3 141,3 142,8 154,1 161,9 167,9 175,2 184,1 Industrial 100,0 105,6 108,7 110,7 113,5 120,5 129,5 134,1 143,3 163,3 Comercial 100,0 106,4 109,6 111,5 111,6 118,4 125,6 132,6 137,5 144,9 Total 100,0 114,1 119,6 124,1 126,1 134,7 141,7 146,6 156,7 171,9
Fontes: IPCA (2004), IBGE (2004b).
A legislao atual sobre o setor eltrico ampara indstria, comrcio e prestadoras de servios, dentre outras atividades consumidoras de energia eltrica desde que tenham demanda mnima contratada de 3 mil kW, sejam atendidas em tenso igual ou superior a 69 kV ou tenham solicitado ligao em qualquer tenso a partir de julho de
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1995 para migrar ao mercado livre, se assim o desejarem. Isso contribui para que, como se observa na Tabela 2, o consumidor residencial seja mais penalizado pela poltica de repasses dos encargos tarifrios, quando comparado ao industrial e ao comercial. Os consumidores que migram ao mercado livre ficam desobrigados de participar do rateio de compra de energia da Itaipu Binacional, que embute um risco cambial, o mesmo se aplicando ao rateio da Recomposio Tarifria Extraordinria (RTE), uma sobretarifa criada para recompor as perdas de faturamento e as despesas oriundas da energia comercializada no Mercado Atacadista de Energia durante a vigncia do Programa de Racionamento de 2001. Esses dois nus tendem a recair sobre os consumidores cativos, como o residencial. Schneider (2005), em seu artigo intitulado Mercado livre de energia subsidia os grandes, avalia que os prprios subsdios aplicados sobre o custo da energia paga por determinados consumidores, como cooperativas de eletrificao rural e empresas pblicas prestadoras de servios de gua, esgoto e saneamento, considerados justos pelo seu carter social, agora so bancados apenas pelos consumidores cativos. Para o autor, a Lei n 9.074, de 7 de julho 1995, que norteia o setor eltrico em relao ao assunto, ampara essa distoro ao afirmar em seu art. 15, 7 que as tarifas das concessionrias, envolvidas na opo do consumidor, podero ser revisadas para mais ou para menos, quando a perda ou o ganho de mercado alterar o equilbrio econmico-financeiro do contrato (BRASIL, 1995), o que legitima, na prtica, a posio atual de novos reajustes levando em conta apenas o mercado cativo. Essa evoluo diferenciada das tarifas j possui impactos visveis sobre a dinmica do mercado. A forte reduo no ndice de elasticidade-renda8 do consumo residencial, a partir de 1999, pode ser atribuda tambm, alm do racionamento de 2001, ao efeito-preo decorrente dessa evoluo, conforme observado nas Tabelas 3 e 4, a seguir. A evoluo das tarifas ao consumidor final tem, a despeito desses efeitos sobre o mercado, contribudo para a acentuao dos ganhos auferidos pelas empresas distribuidoras, quando comparados, por exemplo, aos ganhos do Grupo Eletrobrs. Nas Tabelas 5 e 6, observa-se a evoluo real do Earnings Before Interest, Taxes, Depreciation and Amortization (EBITDA) das empresas do Grupo Eletrobrs (CGTEE, Chesf, Eletronorte, Eletronuclear, Eletrosul e Furnas), das distribuidoras associadas Associao Brasileira de Distribuidores de Energia Eltrica (Abradee) e demais empresas.
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Como medida de elasticidade-renda, foi utilizada a relao entre o ndice de evoluo do consumo de energia eltrica e o ndice de evoluo do PIB.
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Tabela 3. ndices de evoluo do consumo de energia eltrica e do PIB. Ano-base: 1994. Ano 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Residencial 100,0 113,4 122,3 132,1 141,5 145,0 149,1 131,3 129,7 135,8 139,9 Industrial 100,0 103,3 105,0 110,3 110,1 109,6 115,7 108,0 113,0 120,0 128,7 Comercial 100,0 111,7 119,0 132,2 143,8 150,8 164,8 153,8 156,5 164,5 171,9 Total 100,0 107,2 111,8 119,4 124,0 126,2 132,6 122,2 125,3 132,4 138,3 PIB 100,0 104,2 107,0 110,5 110,6 111,5 116,4 117,9 120,2 120,8 126,8
Fontes: Eletrobrs (2004), IBGE (2004c).
Tabela 4. Evoluo do ndice de elasticidade-renda do consumo de energia eltrica. Ano-base: 1994. Ano 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Residencial 1,09 1,14 1,20 1,28 1,30 1,28 1,11 1,08 1,12 1,10 Industrial 0,99 0,98 1,00 1,00 0,98 0,99 0,92 0,94 0,99 1,02 Comercial 1,07 1,11 1,20 1,30 1,35 1,42 1,30 1,30 1,36 1,36 Total 1,03 1,04 1,08 1,12 1,13 1,14 1,04 1,04 1,10 1,09
As empresas distribuidoras mais que dobram o valor do EBTIDA em relao a 1995 e chegam a abarcar mais de 50% do EBITDA do setor ao final do perodo. O Grupo Eletrobrs que tambm j havia mais que dobrado o valor do EBITDA nos anos de 2001 e 2003 perde participao no total do setor em 2004. O rpido avano da parcela referente s demais empresas se deve principalmente performance da Tractebel, ex-Gerasul, que s inicia a operao em 1998.
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Tabela 5. Evoluo do Earnings Before Interest, Taxes, Depreciation and Amortization (EBTIDA) de 1995 a 2004, em R$ milhes. Ano 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
(1) (2)
Grupo Eletrobrs(1) 2.524,4 3.150,7 3.711,3 3.829,9 3.956,6 4.469,9 6.051,1 4.376,0 5.638,6 4.463,8
Distribuidoras Abradee(2) 5.275,3 5.542,4 5.568,8 8.858,3 8.956,2 10.384,8 13.301,7 7.955,0 9.521,7 11.492,2
Demais empresas(3) 1.594,2 2.280,6 1.943,5 3.002,1 2.602,0 3.530,8 4.774,4 4.013,5 5.057,2 5.644,4
Total 9.393,9 10.973,7 11.223,6 15.690,3 15.514,9 18.385,5 24.127,2 16.344,5 20.217,5 21.600,4
Companhia de Gerao Trmica de Energia Eltrica (CGTEE), Chesf, Eletronorte, Eletronuclear, Eletrosul, Furnas.
AES-SUL, Ampla (antiga Cerj), Bandeirante, Boa Vista, Caiu, Ceal, Ceam, CEB, Ceee, Celb, Celesc, Celg, Celpa, Celpe, Celtins, Cemat, Cemig, Cenf, Cepisa, Ceron, CFLCL, CFLO, CNEE, Coelba, Coelce, Copel, Cosern, CPFL Paulista, CPFL Piratininga, EEB, EEVP, Elektro, Eletroacre, Eletropaulo, Energipe, Enersul, Escelsa, Light, Manaus Energia, RGE, Saelpa.
(3) AES Elpa, AES Tiet, CAT-LEO Energia S.A., CEM (antiga Mercosul), CER, Cesp, CLFSC, Cocel, CPFL Energia, CPFL Gerao, CTEEP, Duke - Gerao Paranapanema, Emae, EPP, Investco, Itapebi, Itasa, Tractebel (antiga Geralsul), VBC Energia (antiga Serramesa).
Tabela 6. ndice de evoluo do Earnings Before Interest, Taxes, Depreciation and Amortization (EBTIDA). Ano-base: 1995. Ano 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Grupo Eletrobrs 100,0 124,8 147,0 151,7 156,7 177,1 239,7 173,3 223,4 176,8 Distribuidoras Abradee 100,0 105,1 105,6 167,9 169,8 196,9 252,1 150,8 180,5 217,8 Demais empresas 100,0 143,1 121,9 188,3 163,2 221,5 299,5 251,8 317,2 354,1 Total 100,0 116,8 119,5 167,0 165,2 195,7 256,8 174,0 215,2 229,9
A evoluo do EBITDA das distribuidoras mostra que esse segmento j aparece como um espao privilegiado de acumulao de recursos no setor a partir de 1998, em parte em virtude da sada da parte de gerao da Eletrosul, mantendo-se com esse status at o ano de 2001, quando o racionamento afetou o segmento de uma forma mais
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que proporcional ao que ocorre com os demais. A recuperao, no entanto, inicia-se j em 2003 e prossegue de forma sustentada em 2004.
Uma proposta de agenda de questes relevantes face ao novo modelo regulatrio do setor eltrico brasileiro
As estratgias de destinao dos resultados de algumas empresas do setor eltrico esto por trs da queda em 2003, e relativa estagnao em 2004, no nvel de investimentos para a ampliao da capacidade produtiva, conforme se observa nas Tabelas 7 e 8.
Tabela 7. Investimentos, de 1995 a 2004, em R$ milhes. Ano 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Grupo Eletrobrs 2.479,9 2.953,7 3.742,0 4.813,9 4.580,7 3.247,9 3.366,4 4.171,2 3.076,4 2.866,1 Distribuidoras Abradee 5.305,2 5.309,3 6.009,5 7.558,1 6.475,4 5.731,7 5.939,6 5.164,9 4.197,2 4.749,8 Demais empresas 1.950,9 1.798,8 2.668,6 2.793,4 2.508,4 3.324,3 2.593,1 2.270,2 1.463,3 978,9 Total 9.736,0 10.061,8 12.420,1 15.165,4 13.564,5 12.303,9 11.899,1 11.606,3 8.736,9 8.594,8
Tabela 8. ndice de evoluo real dos investimentos. Ano-base: 1995. Ano 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Grupo Eletrobrs 100,0 119,1 150,9 194,1 184,7 131,0 135,7 168,2 124,1 115,6 Distribuidoras Abradee 100,0 100,1 113,3 142,5 122,1 108,0 112,0 97,4 79,1 89,5 Demais empresas 100,0 92,2 136,8 143,2 128,6 170,4 132,9 116,4 75,0 50,2 Total 100,0 103,3 127,6 155,8 139,3 126,4 122,2 119,2 89,7 88,3
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A recuperao da taxa de investimentos das distribuidoras ainda no tem sido suficiente para um avano no valor real dos investimentos do setor eltrico em 2004, que ainda permanece perto de R$ 9 bilhes. Na Tabela 9, observa-se que a gerao de caixa operacional (EBITDA) das empresas distribuidoras tem sido predominantemente reservada, nos ltimos anos, para outros usos que no aquisio de imobilizado, ou seja, investimentos visando expanso da capacidade produtiva. Entre esses usos, destaca-se a ampliao da distribuio de dividendos e juros sobre capital.
Tabela 9. Evoluo dos investimentos do Earnings Before Interest, Taxes, Depreciation and Amortization (EBITDA), de 1995 a 2004, em porcentagem. Ano 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Grupo Eletrobrs 98,2 93,7 100,8 125,7 115,8 72,7 55,6 95,3 54,6 64,2 Distribuidoras Abradee 100,6 95,8 107,9 85,3 72,3 55,2 44,7 64,9 44,1 41,3 Demais empresas 122,4 78,9 137,3 93,0 96,4 94,2 54,3 56,6 28,9 17,3 Total 103,6 91,7 110,7 96,7 87,4 66,9 49,3 71,0 43,2 39,8
Uma justificativa para essa deciso das empresas de privilegiar seus acionistas o fato de terem passado algum tempo tendo prejuzo e precisarem remunerar seus investidores agora que os lucros voltaram. A reduo dos investimentos em porcentagem do EBITDA, embora comum a todos os segmentos, menos acentuada no caso do Grupo Eletrobrs. Observa-se inclusive que a ligeira elevao na taxa de investimentos das empresas distribuidoras em 2004 foi acompanhada de uma reduo nesse percentual. Para a evoluo do perfil de alocao de recursos, apresentada na Tabela 9, tem contribudo o fato de que algumas empresas do setor eltrico tm ultrapassado o limite mnimo de 25% do lucro lquido para distribuir em dividendos ou juros sobre o capital prprio estabelecido pela Lei das Sociedades Annimas para as companhias abertas. Segundo matria de 5/7/2005 publicada no Canal Energia, o grupo CPFL Energia, por exemplo, com a entrada no novo mercado da bolsa de valores de So Paulo e
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no nvel III da bolsa de Nova Iorque, adotou como poltica a distribuio mnima de 50% do lucro lquido. No entanto, o percentual distribudo em dividendos no ano de 2004 foi de 95%. O grupo justifica essa destinao da quase totalidade do lucro lquido para dividendos com o fato de ter conseguido suprir as suas necessidades de investimento de outras formas. A Companhia Energtica de Minas Gerais (Cemig) tambm adotou como poltica de dividendos a distribuio de 50% do lucro lquido para os acionistas por semestre, podendo haver uma distribuio extraordinria. Em 2002, por exemplo, foram pagos R$ 220 milhes em dividendos, passando para R$ 320 milhes em 2003, e em 2004 a Cemig pagou R$ 692 milhes em dividendos, o que corresponde a 80% do valor dos investimentos na atividade produtiva, que somou R$ 875,1 milhes. Essas consideraes levam concluso de que as diferentes estratgias de alocao de recursos das empresas devem ser acompanhadas pela agncia reguladora do setor de energia eltrica, com o objetivo de buscar a necessria coordenao entre essas estratgias e as necessidades de alocao de recursos para a expanso sustentada dos investimentos nos diversos segmentos do setor de energia eltrica. A Tabela 10, ao evidenciar a evoluo da relao investimento/ativo do Grupo Eletrobrs, para o perodo de 1995 a 2004, acima da evoluo do ndice dessa mesma relao referente s demais empresas do setor eltrico, refora a ideia de que a empresa pblica pea fundamental na preservao da eficincia alocativa e dinmica no setor eltrico e na economia. Essa afirmativa corroborada pela evoluo da relao investimento/mercado de energia eltrica que, como se observa, tambm superior no caso das empresas do Grupo Eletrobrs.
Concluso
O arcabouo terico que embasa a discusso acerca da eficincia econmica aponta para a hiptese de que um sistema baseado na iniciativa privada seria mais eficiente do que aquele com base na iniciativa pblica, o que pressupe existncia de um ambiente competitivo. Contudo, aplicando esse conceito ao setor eltrico, percebe-se que as especificidades que envolvem a oferta desse servio justificam, historicamente, a necessidade de interveno estatal e realizao de investimentos governamentais para assegurar sua proviso.
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Tabela 10. Evoluo de indicadores, de 1995 a 2004. Investimento/ativo (%) Ano 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Grupo Eletrobrs 1,4 2,3 3,4 4,4 5,1 3,8 3,9 5,1 4,5 4,4 Distribuidoras 3,8 5,1 5,5 6,1 4,9 4,6 4,4 3,9 3,6 3,9 Demais empresas 3,7 3,7 4,6 3,7 3,7 5,1 3,9 3,5 2,6 1,9 Relao investimento/mercado Grupo Eletrobrs 100,0 112,5 134,2 164,2 153,4 104,4 116,5 140,8 103,7 92,4 Distribuidoras 100,0 94,5 100,8 120,5 101,4 85,4 96,1 81,5 66,0 64,3 Demais empresas 100,0 87,1 121,7 121,1 106,8 134,7 114,1 97,4 62,7 40,1
Alves e Almeida (2003) aplicaram os modelos de determinao dos investimentos desenvolvidos por Melo e Rodrigues Jnior (1998) e Steindl (1983) ao setor eltrico brasileiro e concluram que a acelerao das inverses privadas no setor eltrico brasileiro durante o perodo de 1995 a 2001 a despeito da desacelerao nas inverses em ativos imobilizados nas empresas estatais foi promovida pelo elevado nvel de endividamento assumido pelas concessionrias no estatais. No que diz respeito s geradoras, o alto endividamento de algumas delas vem sendo apontado como problemtico a partir dos resultados obtidos nos leiles de energia. Isso porque estas, de uma maneira geral, tiveram que vender energia a preos que equivalem a menos de 1/3 do valor da tarifa de fornecimento ao consumidor final. Para uma tarifa mdia de fornecimento de R$ 197,35/MWh, no ano de 2004, os preos mdios nas negociaes do megaleilo de energia, ocorrido em 7/12/2004, ficaram em R$ 57,51/MWh para fornecimento em 2005, R$ 67,33 para fornecimento em 2006 e R$ 75,46 para 2007. Embora exista a perspectiva de que esses novos contratos devero provocar queda nas tarifas pagas pelos consumidores finais j em 2005, o segmento de distribuio de energia emerge como espao privilegiado de acumulao de recursos nos prximos anos, tendo em vista que a relao entre os preos da energia vendida e a comprada muito alta. Mesmo considerando o objetivo de modicidade tarifria do novo modelo,
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pode-se afirmar que, em mdio prazo, a sustentao da rentabilidade j atingida ao final de 2004 pelas empresas de distribuio encontra-se, com raras excees, garantida. O problema que se coloca que esse segmento, privilegiado pela formao de recursos, vem apresentando uma evoluo declinante na sua taxa de investimentos, em comparao, por exemplo, com as empresas do Grupo Eletrobrs. A sustentao dos investimentos no setor eltrico condio sem a qual no possvel manter o crescimento da economia. A trajetria decrescente da evoluo da relao investimento/mercado (Tabela 10) parece indicar um incio de saturao do crescimento do consumo de energia eltrica via utilizao de capacidade ociosa, ou seja, as condies de superoferta que tm balizado os preos dos leiles de energia tendem a se atenuar. O desafio que se coloca para o agente regulador exercer sua fora institucional, com vista a coordenar uma alocao de recursos dentro de um quadro em que nem sempre o segmento que tende a ser privilegiado pela formao de recursos apresenta propenso a investir de forma sustentada no setor. Essas consideraes levam concluso de que as diferentes estratgias de alocao de recursos das empresas devem ser acompanhadas, com o objetivo de buscar a necessria coordenao entre essas estratgias e as necessidades de recursos para a expanso sustentada dos investimentos nos diversos segmentos do setor de energia eltrica. Nesse contexto, um importante aspecto que emerge dos resultados desse trabalho a continuidade da participao ativa da empresa pblica no novo modelo regulatrio do setor eltrico brasileiro, como instrumento para concretizao do duplo desafio: eficincia alocativa e dinmica. Caberia empresa pblica o ajustamento na alocao de recursos, sobretudo no segmento de gerao, onde se concentram as empresas do Grupo Eletrobrs, igualando preo ao custo marginal (que reflete o custo de oportunidade de utilizao de recursos para sua produo) com vistas a garantir um resultado socialmente desejado.
Referncias
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O investimento externo da Petrobras: uma anlise com base em vantagens especficas
Diego Gonzales Chevarria1
Resumo Tem sido observada nos ltimos anos, a intensificao do processo de internacionalizao das empresas brasileiras, especialmente por meio de investimento direto no exterior. Nesse contexto, destaca-se a atuao da Petrobras, pelo fato de ser a empresa brasileira com maior volume de investimento externo, e por atuar hoje de forma direta em 18 pases. Esta monografia analisa o caso da Petrobras e tem como principal base terica os trabalhos de Hymer (1976) e Dunning (1993, 2000, 2001), no tocante busca do entendimento da empresa multinacional, considerando desenvolvimentos posteriores que focam a multinacional de pases em desenvolvimento. Observou-se que, para atender as caractersticas da produo de petrleo no Brasil, a Petrobras investiu intensamente em P&D, e desenvolveu uma extensa competncia no que diz respeito explorao e produo de petrleo em guas profundas. Defendese, assim, o fato de haver uma relao ntima entre as competncias desenvolvidas pela Petrobras para atender as caractersticas do setor no Brasil e o seu padro atual de investimento direto no exterior. Palavras-chave: investimento externo direto, vantagens especficas, Petrobras.
Introduo
Historicamente, a poltica de desenvolvimento por meio de substituio de importaes adotada pelo governo brasileiro levou a nossa economia a restringir a insero nacional no comrcio internacional. Mas, com o esgotamento desse modelo de
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Administrador pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS), mestre em Administrao pela Universidade do Vale do Rio dos Sinos (Unisinos), analista pleno de Comrcio e Logstica da Petrobras e professor assistente da Feevale. E-mail: diego.chevarria@feevale.br
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desenvolvimento no incio da dcada de 1980 (MARQUES; REGO, 2003), o caminho para o crescimento e para o consequente aumento de escala da economia nacional passa a ser o mercado externo (GONALVES et al., 1998). Considera-se, portanto, ponto vital para o amadurecimento e para o crescimento de nossa economia o desenvolvimento de empresas nacionais com efetiva atuao e representatividade internacional. Nesse contexto, chama a ateno um fenmeno novo na economia nacional: o surgimento de uma primeira gerao de multinacionais brasileiras. Tal fato torna-se especialmente relevante quando se observa que nossa participao no comrcio internacional to reduzida quanto o investimento de empresas brasileiras diretamente no exterior sempre o foi. No entanto, em anos recentes, observa-se claramente a intensificao do Investimento Direto Externo2 (IDE) brasileiro. Tanto os dados de investimento em relao s demais economias da Amrica Latina apresentados pela UNCTAD (2004, 2005) quanto os resultados em termos absolutos apresentados no Censo de Capitais Brasileiros no Exterior (BACEN, 2006) apontam em direo a esse movimento de expanso. notrio, assim, o surgimento de um grupo de empresas de capital, de controle e de gesto nacionais, que controlam investimentos de carter produtivo em outros pases que no o Brasil, ou seja, so multinacionais, conforme definio adotada pela United Nations Conference on Trade and Development (UNCTAD).3 Algumas dessas empresas tm at mesmo conseguido adquirir larga visibilidade no mercado externo, seja por conta de seu porte e dinamicidade, seja por sua capacidade tecnolgica. Entre esse grupo de empresas, destaca-se a posio de liderana adotada pela Petrobras maior multinacional brasileira , que atua hoje, diretamente, em 18 pases, e cuja receita externa esteve na ordem de US$ 5 bilhes em 2005. Alm disso, considerando-se o conjunto de multinacionais oriundas de pases em desenvolvimento, a Petrobras atualmente a oitava maior. Em especial, observa-se o contnuo crescimento dessa posio no mercado exterior, com uma forte tendncia de intensificao nos anos recentes. Tal crescimento torna-se ainda mais interessante na medida em que se observa que a Petrobras surgiu, e se mantm at hoje, como uma empresa estatal, controlada
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O Investimento Direto Externo caracteriza-se pelo controle de empresa, geralmente com carter produtivo, em pas diferente daquele onde est sediada a sua administrao central. Conforme j exposto, a empresa que detm IDE estar sendo chamada neste trabalho de multinacional. Neste trabalho, o termo multinacional ser usado de acordo com a definio adotada pela UNCTAD. Porter (1980) prope o uso dos termos multinacional ou global, considerando-se o nvel de integrao entre as diversas unidades da empresa. Bartlett e Ghoshal (1992), por sua vez, propem uma nomenclatura dividida em multinacional, internacional, global e transnacional, a partir das dimenses de integrao entre subsidirias e matriz, e responsividade local das subsidirias.
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pelo governo brasileiro. Nascida e desenvolvida nos ltimos 50 anos, sob a gide da ao econmica do estado brasileiro, e com uma forte e marcante conexo com o ambiente e com a identidade nacional, a Petrobras foi o grande instrumento de desenvolvimento do setor nacional de petrleo e derivados. Nos ltimos anos, entretanto, a Petrobras tem buscado atuar em diversos pases. A sua presena no Cone Sul da Amrica hoje marcante, com extensas operaes na Argentina e na Bolvia. Tambm tem atuado em diversos pases africanos. Ademais, ainda mais relevante, o fato de a Petrobras tambm ter buscado mercados muito mais desenvolvidos, tais como o mercado norte-americano. Esta monografia tem por objetivo, portanto, analisar como uma empresa estatal, que teve objetivos claros voltados ao atendimento do mercado domstico, tornou-se uma empresa multinacional reconhecidamente competitiva, em um setor econmico estratgico, concentrado e intensivo em capital e em tecnologia, como o setor de petrleo e de gs. Esta monografia caracteriza-se, assim, por um estudo de caso nico (YIN, 2001). A seo seguinte (A discusso terica: investimento direto externo e o estudo da empresa multinacional) apresenta a fundamentao terica acerca do investimento externo direto e do desenvolvimento da empresa multinacional. A terceira seo (Mtodo) explicita os procedimentos metodolgicos adotados para o estudo de caso, e a quarta seo (Entendendo o investimento externo da Petrobras) trata do caso da Petrobras em si. Por fim, a ltima seo (Concluso) apresenta as principais concluses da presente monografia, bem como as suas principais limitaes.
A discusso terica: investimento direto externo e o estudo da empresa multinacional

Na busca pelo embasamento necessrio a este trabalho, adotou-se o desenvolvimento econmico em negcios internacionais, pelo fato de se entender que o corpo terico desenvolvido a partir dos trabalhos de Buckley e Casson (1976, 1993, 1998), Dunning (1993, 1995, 2000, 2001) e Hymer (1976), entre outros, teria melhor capacidade explanatria no que diz respeito s caractersticas atuais da atuao internacional da Petrobras.
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Hymer e as imperfeies de mercado

Hymer (1976)4 o primeiro pesquisador a apresentar um questionamento consistente em relao teoria da macroeconomia do investimento de portflio como explicao para o processo de internacionalizao das empresas. O referido autor argumenta que, embora o investimento externo direto seja exclusivamente funo do diferencial de juros entre pases, a tendncia que seja organizado por instituies financeiras, visto que essas instituies seriam mais eficientes que as empresas na alocao desse capital mesmo que ele fosse aplicado no processo produtivo. O autor foge, assim, das teorias de comrcio internacional e foca seu estudo especificamente no estudo dos padres de investimento das multinacionais. Hymer (1976) observa que a maior parte dos investimentos externos americanos concentrava-se em poucos setores industriais, especialmente, em setores caracterizados por uma estrutura oligopolista e de concorrncia imperfeita. O foco de seu estudo est em analisar a razo por que as empresas decidem operar em mercados estrangeiros, visto que, em tese, as empresas locais, j estabelecidas nesses mercados, estariam mais bem posicionadas e poderiam impor barreiras entrada dos novos competidores. Hymer (1976) prope, assim, que a ocorrncia do investimento externo direto estaria ligada posse pela firma de vantagens competitivas nicas, cuja existncia pressuporia falhas na estrutura de mercado5. Essas vantagens possibilitariam que o retorno do investimento externo ultrapassasse os custos advindos da desvantagem de ser uma empresa estrangeira. A tese de Hymer (1976) considera que a existncia dessas vantagens condio necessria para a internacionalizao da empresa. Nesse mbito, o autor identificou quatro fontes genricas de vantagens: a) acesso a fatores de produo de menor custo; b) tecnologia de processo superior; c) acesso a melhores canais de distribuio; d) oferta de produtos diferenciados. Uma das principais consideraes de Hymer (HYMER, 1976; GRAhAM, 2002) a de que as vantagens nicas de uma firma poderiam ser mais expressivas em mercados externos, na medida em que a firma teria chance de explorar vantagens que no existiriam nesses mercados e poderia vir a enfrentar um menor nvel de concorrncia.
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O trabalho de Hymer data de 1960, mas segundo escreve Charles Kindleberger no prefcio da primeira edio, de 1978 (HYMER, 1976) sua tese foi rejeitada para publicao na poca por ser por demais trivial. Dunning e Rugman (1985) avaliam que as falhas de mercado que Hymer considera em seu trabalho so caracteristicamente imperfeies estruturais, tais como economias de escala e diversificao de produtos. Afirmam assim que Hymer no teria explorado o completo sentido e a implicao do conceito de falha de mercado, na medida em que nenhuma discusso oriunda do trabalho de Coase (1937) encontrada em Hymer. Graham (2002) discorda de tal observao, atentando que em trabalho publicado em francs, em 1968, e traduzido posteriormente (HYMER, 1990), Hymer adota o argumento de que, entrando em contratos de logo prazo, a empresa evita os custos de atuar no mercado.
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Com a reduo da concorrncia, as empresas teriam outro estmulo busca do mercado externo. Hymer cita duas vantagens em particular que poderiam ser utilizadas pelas empresas norte-americanas: acesso ao mercado de capitais norte-americano e acesso a trabalhadores qualificados em nvel profissional e gerencial.
Buckley e Casson e a internalizao da produo

Hymer (1976) reconhece em seu trabalho que as vantagens nicas que postula como necessrias ao investimento direto externo tambm poderiam ser exploradas por meio de exportao ou de licenciamento. A existncia por si s dessas vantagens no seria suficiente, portanto, para explicar a deciso de investir no mercado externo. Sobre esse assunto, Graham (2002) afirma que Hymer pouco avana. O trabalho de Hymer explicaria, assim, a existncia de transaes entre pases, mas no necessariamente o investimento direto externo. A partir do trabalho de McManus (1990), Buckley e Casson (1976, 1993, 1998; BUCKLEY, 1996) desenvolvem a Teoria da Internalizao, buscando explicar a existncia de investimento direto externo. A proposio de Buckley e Casson (1993) parte da constatao de que o mercado em um determinado pas pode ser atendido de quatro formas: a) por empresas locais; b) por subsidirias de empresas externas localizadas no prprio pas; c) por exportaes para esse mercado por meio de plantas possudas por empresas locais; d) por exportaes para esse mercado por meio de plantas possudas por empresas multinacionais. O modelo considera que a diviso entre cada uma dessas formas de atendimento ao mercado ocorreria por conta da interao dos efeitos de duas variveis (BUCKLEY, 1996; BUCKLEY; CASSON, 1976, 1993). A primeira delas o efeito de localizao da produo (BUCKLEY; CASSON, 1993), que se sustenta no pressuposto de que a empresa escolheria para cada uma de suas atividades a localizao que lhe proporcionasse menor custo. Na prtica, vrios fatores impactam o efeito localizao: a) a existncia de retornos crescentes de escala em diversas atividades; b) a incorporao de diversas atividades alm da simples manufatura; c) a existncia de imperfeies no mercado; d) a possibilidade de interveno governamental, influenciando taxas e tarifas; e) a extenso com que o efeito da propriedade da produo modifica as demais questes relativas localizao. A segunda varivel adotada no trabalho de Buckley e Casson (1976, 1993) o efeito propriedade, que se sustenta no pressuposto central de que eventualmente seja
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mais eficiente para a empresa organizar as atividades internamente do que vend-las ou ced-las a outras empresas sediadas em um pas estrangeiro. O processo de substituio de mercados externos imperfeitos ou inexistentes por mercados internos empresa denominado por Buckley e Casson (1976, 1993) de internalizao. A internalizao em si traria tanto benefcios quanto custos para a empresa. Os benefcios da internalizao surgem basicamente de cinco fontes de imperfeio de mercado: a) possibilidade de coordenao das atividades de produo, b) possibilidade de prtica de discriminao de preos; c) reduo do poder bilateral por parte dos compradores locais; d) possibilidade de reduo na incerteza de preo entre comprador e vendedor, por meio do uso de preos de transferncia interna; e) reduo da possibilidade de interveno governamental. Da mesma forma, os principais custos da internalizao das atividades seriam os seguintes: a) custos fixos de operao em vrios mercados; b) custos por conta de ajustes de escala entre os mercados; c) custos de comunicao entre filial e matriz; d) custos relativos posse e ao controle de ativos em mercados externos. Dessa forma, Buckley e Casson (1993) propem que a empresa internalize atividades at o momento em que o custo marginal de uma nova internalizao exceda os seus benefcios. Dessa forma, a empresa se tornaria multinacional quando os mercados nos quais ela internaliza a sua atuao se situassem alm das fronteiras de um nico pas. Buckley e Casson (1993) salientam ainda que os benefcios da internalizao tendem a ser extensos em dois casos particulares. A primeira fase de expanso do investimento direto externo esteve ligada principalmente a indstrias dependentes de fluxos de suprimentos de matria-prima e busca da posse das fontes dessa matriaprima. Atualmente, porm, a maior propenso internalizao estaria em indstrias nas quais o fluxo de conhecimento tcnico e de mercado relevante. Considerando-se o fato de que o conhecimento pode ser considerado um monoplio natural temporrio, importante para a empresa proteger esse conhecimento, mantendo as atividades internas e garantindo que os competidores no sejam expostos a ele. Dadas essas consideraes, o efeito localizao explicaria onde seriam realizadas as operaes de produo, enquanto o efeito propriedade indicaria quem deteria o controle dessa atividade. Mas Buckley e Casson (1993) atentam que, para entender a diviso entre os padres de atendimento de mercado, devem tambm ser consideradas outras variveis, tais como: a) fatores especficos da indstria; b) fatores especficos da regio; c) fatores especficos do pas; d) fatores especficos da empresa.
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O foco principal do trabalho de Buckley e Casson est em identificar e em avaliar os tipos de falhas de mercado que promovem o investimento direto externo, e a extenso com que a internalizao de mercados poderia influenciar essas vantagens. Do trabalho, surge ento a seguinte hiptese bsica: as organizaes multinacionais representariam um mecanismo alternativo ao mercado na organizao das transaes internacionais.6
Dunning e o paradigma ecltico

Considerando os trabalhos de Bukcley e Casson (1976, 1993), Dunning (1993, 2000, 2001) e Hymer (1976) apresentam o modelo denominado Paradigma Ecltico. Tambm designado Ownership, Location, Internalization (OLI), esse modelo prope que os determinantes da atuao das empresas assentem-se na justaposio de trs diferentes fatores, que variariam de acordo com o pas, a indstria e as caractersticas da empresa: a) Vantagens de propriedade A extenso e a natureza de vantagens competitivas especficas da empresa, que lhe concedem uma vantagem sobre as demais empresas atuantes no pas onde a empresa multinacional opera. b) Vantagens de localizao Vantagens especficas que uma determinada localizao possui, geralmente assentadas em fatores que no podem ser transferidos para outras localidades por meio do comrcio (non-tradeable goods). c) Vantagens de internalizao Propenso da empresa que possui a vantagem competitiva de combinar diretamente essa vantagem com as vantagens de localizao, em preferncia ou em adio aos mecanismos de mercado. A empresa se beneficiaria, assim, ao manter suas vantagens competitivas internas. Dunning (2001) ressalta que a configurao precisa da interao das trs variveis, e a resposta da empresa a essa interao fortemente contextual. Considerando essa varivel contextual, Dunning (2001) aponta quatro diferentes tipos de atividades que caracterizariam a atuao da empresa multinacional e seriam os principais motivadores do IDE:7
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importante atentar que, embora Hennart (2001) afirme que ambos os desenvolvimentos surgiram de forma independente, a proposio de Buckley e Casson (1976) est em consonncia com a teoria dos custos de transao, desenvolvida por Williamson (1985) com base nos trabalhos de Coase (1937) e Penrose (1959). Segundo essa corrente terica, os mercados so imperfeitos e apresentam falhas estruturais. Por conta dessas imperfeies do mercado, as transaes entre os diferentes agentes apresentariam custos. Da mesma forma que na proposio de Buckley e Casson (1976), a teoria dos custos de transao pressupe que os agentes econmicos apresentem uma tendncia a internalizar as atividades at o momento em que o custo marginal de internalizao ultrapasse esses custos de transao no mercado. A proposio de Dunning bastante prxima de Ferdows (1997) para os objetivos estratgicos de unidades no exterior, mas observa-se que Ferdows no contempla em seu modelo a busca especfica de recursos, que caracteriza, por exemplo, a atuao das empresas do setor do petrleo.
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a) Procura de recursos (resource seeking) Tem por objetivo o acesso a recursos naturais ou a trabalho com baixos custos. b) Procura de mercado (market seeking) Tem por objetivo o acesso ou o atendimento a um mercado especfico. c) Procura de eficincia (efficiency seeking) Tem por objetivo a diviso mais eficiente de trabalho ou a especializao de um portflio de ativos externos e internos. d) Procura de ativos estratgicos (strategic asset seeking) Tem por objetivo proteger e aumentar as vantagens especficas da empresa, ou reduzir a dos seus competidores. Segundo Dunning (2000), a importncia relativa entre cada tipo de atividade tambm tem se alterado ao longo das ltimas dcadas. Atualmente existe uma tendncia ao declnio nas atividades caractersticas de procura de recursos e de procura de mercado, na mesma medida em que se observa um aumento nas atividades de procura de eficincia e de ativos estratgicos. Contemporaneamente, Dunning (1995) tambm avalia a medida com que a crescente relevncia dos processos de cooperao interempresa altera a validade do Paradigma Ecltico no entendimento do investimento direto externo. A cooperao entendida pelo autor como um meio de reduo das falhas de mercado, o que reduz as vantagens da empresa na internalizao de atividades. Essa alterao nas condies do mercado tem sido acompanhada por uma reorganizao nas atividades das empresas. Dessa forma, Dunning aponta uma tendncia de desinternalizao de atividades ao longo da cadeia de valor, com consequente concentrao em atividades em que a empresa possua maiores vantagens especficas. Dunning (2001) defende que a explicao completa dos padres de atividade das empresas multinacionais necessita ser apoiada em uma variedade de teorias contextualmente relacionadas. Nesse intuito, prope que o Paradigma Ecltico seja uma estrutura conceitual que possibilite analisar de forma ampla o investimento direto externo. Funcionaria, portanto, como um envelope (DUNNING, 2000) envolvendo diferentes construes tericas que se detm na anlise de aspectos especficos do tema, mesmo que, eventualmente, algumas dessas construes tericas apresentem divergncias pontuais entre si.
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Desenvolvimentos atuais: as vantagens especficas

A partir do trabalho de Hymer (1976), observa-se que a posse pela empresa de vantagens especficas8, e a forma de explor-las, est no centro da discusso. A hiptese de que a existncia de uma vantagem especfica necessria para a existncia da empresa multinacional plenamente aceita no estudo de negcios internacionais (MADHOK; PHENE, 2001; PENG, 2001; RUGMAN; VERBEKE, 2001). A pesquisa nos ltimos anos tem se voltado, assim, para a busca da explicao da evoluo dinmica dessas vantagens especficas (DUNNING, 2000; MADHOK; PHENE, 2001; PENG, 2001; SETHI et al., 2002). Dunning (1993, 2000) aponta trs tipos de vantagens de propriedade que identifica na literatura: a) Vantagens ligadas posse e explorao de alguma fora de monoplio, como inicialmente identificada por Hymer (1976) e por estudiosos em organizao industrial, entre eles Porter (1980). Presume-se que tais vantagens originem-se de, ou criem, uma barreira de entrada para o mercado final para as empresas que no as possuam. Normalmente so assentados em direitos de propriedade e/ou ativos intangveis, como, por exemplo, direitos de propriedade intelectual, de tecnologia e de reputao. b) Vantagens ligadas posse de um conjunto de recursos e capacidades, que sejam raras, nicas e sustentveis, e essencialmente reflitam a capacidade tcnica superior de uma empresa sobre as outras. Presume-se que tais vantagens originem-se de, ou criem, uma barreira de entrada para o mercado de fatores ou intermedirio para as empresas que no as possuam. c) Vantagens ligadas s competncias dos gestores da empresa em identificar, avaliar e aproveitar os recursos e as competncias da empresa por meio da atuao concomitante em diferentes pases. Tais vantagens so diretamente relacionadas com as definidas em (b), e so analisadas em profundidade pelos estudiosos em administrao, tais como Bartlett e Ghoshal (1988, 1992). Para Dunning (2000), a identificao e a avaliao das vantagens do tipo (b) uma contribuio da Resource Based View (RBV) ao estudo de negcios internacio8
Diversos estudiosos de Negcios Internacionais adotam o termo vantagem especfica, entre eles Rugman (1985), enquanto Hymer (1976) adotou o termo vantagem especial ou vantagem nica. Dunning (1993) adota o termo vantagem proprietria e faz um paralelo com o conceito de vantagem competitiva adotado pelos estudiosos de estratgia, Porter (1980) em especial. Prahalad e Hamel (1990), por sua vez, apresentam o conceito de competncia essencial. Para os propsitos desta pesquisa, considera-se que esses conceitos so prximos e intercambiveis. Os recursos e competncias foco da RBV no se caracterizariam, em si, como uma vantagem especfica, a no ser que se configurem, como estressado em seu corpo terico, em recursos e em competncias nicas, raras e de difcil imitao (BARNEY, 1991).
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nais. A RBV9 parte da compreenso da firma como um conjunto de recursos, e tem como premissa o fato de que, se esses recursos so de algum modo raros, escassos, especializados, complementares e capazes de adicionar valor efetivo aos produtos ou servios, podem ser utilizados como fonte de vantagem competitiva (BARNEY, 1991, 2001; GRANT, 1991). Observa-se, assim, o surgimento de uma base conceitual que conecta os estudos de negcios internacionais com os de estratgia, por meio da RBV (MOON; ROEHL, 2001; PENG, 2001; TREVINO; GROSSE, 2002). O corpo terico em negcios internacionais sustenta que a empresa multinacional deve possuir determinadas vantagens que seriam especficas da firma. A RBV estende essa perspectiva, na medida em que trata da natureza dessas vantagens especficas por meio do conjunto de recursos e da competncia da firma, dando, portanto, um poderoso suporte ao desenvolvimento dos estudos em negcios internacionais (PENG, 2001). Como apontam os trabalhos de Madhok e Phene (2001) e Peng (2001), o estudo em negcios internacionais passa a convergir para a discusso de como os recursos e as competncias da empresa, e o conhecimento que d suporte a esses recursos e competncias, explicam a empresa multinacional. medida que analisa a forma como as empresas desenvolvem esses recursos e competncias, Dunning (2000) destaca que a RBV agregaria um componente dinmico ao conceito de vantagens especficas e ao Paradigma Ecltico em si. Nesse contexto, Kogut e Zander (1993) e Madhok e Phene (2001) intensificam essa concepo da empresa multinacional e defendem que a multinacional surge, e at mesmo continua a existir, por causa da sua habilidade superior de transferir conhecimento, bem como dos processos ligados ao conhecimento, entre diferentes localizaes. Quanto mais tcito o conhecimento ou a tecnologia que d suporte vantagem especfica da empresa, maior a tendncia de que a transferncia dessa vantagem para o exterior ocorra internamente na empresa. Surge, portanto, como ponto central, a habilidade de a multinacional transferir o conhecimento entre as suas diversas afiliadas e subsidirias, em especial quando se considera o atual ambiente de disperso geogrfica nos processos produtivos e de P&D (ALMEIDA; PHENE, 2004; GUPTA; GOVINDRAJAN, 2000; HANSEN; LOVAS, 2004; ZANDER; SOLVELL, 2000), aliada necessidade de coordenao cada vez maior das atividades.
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A RBV tem suas razes nos estudos de Penrose (1959) e Selznick (1957). Para um referencial detalhado, ver, por exemplo, Barney (1991, 2001), Grant (1991), Mahoney (2001), Peteraf (1993), Rumelt (1984) e Teece et al. (1997).
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Multinacionais de pases em desenvolvimento

Entre os estudos sobre a empresa multinacional, existe um grupo que trata a respeito de empresas multinacionais oriundas de pases em desenvolvimento10. Tais estudos buscam descrev-las e avaliar em que medida essas empresas se diferem das empresas multinacionais caractersticas, originrias dos pases desenvolvidos. A crtica feita a esses estudos destaca que eles geralmente no apresentam o mesmo rigor terico dos estudos efetuados em multinacionais originrias de pases desenvolvidos, e tm uma caracterstica predominantemente descritiva, e no explanatria (YEUNG, 1994). A principal hiptese que surge desse conjunto de estudos a de que as vantagens especficas da empresa refletem as caractersticas de seu mercado de origem (AGARWAL et al., 1997; DUNNING, 1993; NACHUM; ROLLE, 1999). Assim, por um lado, as empresas multinacionais de pases em desenvolvimento tenderiam a desenvolver um conjunto caracterstico de vantagens especficas que refletiriam o ambiente menos desenvolvido de seus pases de origem. Por outro lado, isso as capacitaria a operar eficientemente em ambientes caractersticos de economias em desenvolvimento. Nesse contexto, Heenan e Keegan (1979) caracterizam trs diferentes ambientes econmicos de pases em desenvolvimento, nos quais estariam surgindo empresas multinacionais: a) Naes em desenvolvimento ricas em recursos naturais, tais como o bloco da Organizao dos Pases Exportadores de Petrleo (OPEP). b) Naes de rpida industrializao e ricas em trabalho, tais como Hong Kong, China e Coreia, que, pelo fato de possurem recursos naturais e mercados internos limitados, tm uma estratgia de desenvolvimento baseada em industrializao voltada ao mercado externo, aproveitando sua mo de obra barata. c) Naes de rpida industrializao e ricas em mercado, tal como Brasil e Mxico, cuja estratgia de desenvolvimento baseia-se em um processo de industrializao por meio de substituio de importaes. Considerando as caractersticas desses ambientes, a maior parte dos estudos (BARTLETT; GHOSHAL, 2000; LECRAW, 1981; WELLS, 1983) aponta para empresas com menor intensidade de capital, menor intensidade tecnolgica e maior intensidade de uso de mo de obra, quando comparadas com as empresas multinacionais
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Os estudos mais antigos adotam o termo terceiro mundo (third world). Contemporaneamente, observa-se os termos naes menos desenvolvidas (less developed countries, ou simplesmente LDC) e pases em desenvolvimento (developing countries, ou DC).
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originrias de pases desenvolvidos11. Em especial, Wells (1983) prope trs vantagens especficas que as multinacionais originrias de pases em desenvolvimento poderiam possuir, as quais capacitariam o seu processo de internacionalizao: a) capacidade de produo em pequena escala; b) processo de compra local e produtos especiais; c) acesso (e conhecimento) de mercado. A partir dessa proposio central, a principal discusso terica que surge nesse corpo de trabalhos a de que, dadas essas caractersticas, as empresas multinacionais originrias de pases em desenvolvimento podem vir a se tornar competidoras globais de nvel compatvel com as empresas de pases desenvolvidos. Ligada a essa questo, discute-se tambm em que medida as multinacionais de pases em desenvolvimento podem vir a se tornar investidoras em pases desenvolvidos, ou se seu investimento estaria destinado a focar apenas pases com nvel de desenvolvimento econmico igual ou inferior ao do seu pas de origem. O estudo de Wells (1983) mostra que o investimento externo direto das multinacionais originrias de pases em desenvolvimento tem tendncia a buscar pases de igual ou inferior nvel de desenvolvimento econmico, da mesma forma que tambm observada uma tendncia de investimento nos pases vizinhos. Lecraw (1981, 1993) sustenta os achados de Wells. Em contraposio, Lall (1983) sugere que essas empresas, a partir de processo de aprendizagem e de desenvolvimento tecnolgico, poderiam desenvolver vantagens que as possibilitassem competir at mesmo com as empresas multinacionais tradicionais. Da mesma forma, Bartlett e Ghoshal (2000) afirmam que empresas de economias menos desenvolvidas podem efetivamente se tornar atores globais. Em especial, Moon e Roehl (2001) apontam a importncia atual do processo de busca de competncias no investimento direto externo de empresas multinacionais de pases em desenvolvimento, o que explicaria parte do investimento dessas empresas em pases mais desenvolvidos. O estudo de Agarwal et al. (1997) sugere que as vantagens especficas que deram suporte ao investimento das empresas coreanas em pases desenvolvidos eram diferentes das vantagens que deram suporte ao investimento em pases de igual ou menor nvel de desenvolvimento que a Coreia. Considerando essa discusso, Dunning et al. (1997) propem a existncia de uma relao entre o nvel de desenvolvimento econmico do pas e o montante e a caracterstica do investimento externo direto que recebe ou efetua. Nesse contexto, Chudnovsky
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Yeung (1995) aponta a existncia de um esteretipo da empresa multinacional de pases em desenvolvimento como pequenas, intensivas em trabalho e limitadas em tecnologia, e argumenta que diversas dessas empresas multinacionais no se enquadrariam mais nesse esteretipo.
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e Lpez (1999) observam a existncia de uma relao entre as reformas econmicas por que passaram as quatro principais economias da Amrica Latina Brasil, Argentina, Chile e Mxico e a entrada de suas empresas no mercado internacional.
Mtodo
A pesquisa apresentada nesta monografia caracterizou-se por um estudo de caso, e focou explicitamente a busca da explicao do investimento externo direto efetuado pela Petrobras. Segundo Yin (2001), o estudo de caso uma pesquisa aprofundada de um fenmeno contemporneo em seu contexto real, por meio da coleta direta de dados in loco pelo pesquisador, baseando-se, eventualmente, em diferentes fontes de evidncias. O estudo de caso caracteriza-se, principalmente, pela presena de um nico ou reduzido nmero de participantes da amostra de estudo, e pelo grande volume de dados coletados a partir de cada unidade de amostra. As principais crticas feitas ao mtodo de estudo de caso referem-se sua falta de objetividade e rigor cientfico, pois depende, fundamentalmente, da intuio e do julgamento do investigador, estando, por isso, sujeito subjetividade do pesquisador (BOYD et al., 1989; YIN, 2001). Para reduzir esse vis subjetivo, buscou-se coletar evidncias a partir de diferentes fontes de informaes, com o objetivo de permitir a triangulao de dados (BONOMA, 1985; EISENHARDT, 1989; YIN, 2001). Buscouse, assim, a convergncia do conjunto de dados coletados em um mesmo sentido, ampliando o entendimento e a validade das concluses obtidas. Considerando-se essa questo, e com o objetivo de enriquecer a anlise, a coleta de dados para este estudo de caso foi realizada de duas formas. Inicialmente, coletaram-se dados primrios por meio de entrevistas semiestruturadas in loco. Adotou-se a entrevista semiestruturada pelo fato de possuir maior flexibilidade e, para essa etapa, utilizou-se o protocolo de pesquisa especfico. O uso de protocolo de entrevista indicado por Yin (2001) como forma de orientar a conduo da entrevista, proporcionando maior confiabilidade investigao que est sendo efetuada. O protocolo de entrevista foi desenvolvido a partir da reviso de literatura apresentada nesta monografia, e foi composto, assim, por questionamentos que buscaram abranger os principais fatores e subfatores descritos na teoria e relacionados com a explicao do investimento direto externo. O protocolo de entrevista foi previamente validado junto a dois pesquisadores da rea e com um executivo de empresa com atuao internacional.
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As entrevistas foram realizadas com trs executivos da Petrobras envolvidos diretamente na sua atuao internacional, dois deles com cargos em nvel de direo e o outro com cargo em nvel de gerncia. As entrevistas foram conduzidas ao longo dos meses de junho e de julho de 2006, na cidade do Rio de Janeiro. Cada uma das entrevistas teve durao aproximada de 1h30, e foram gravadas e posteriormente transcritas, para facilitar o processo de anlise. Alm dos dados primrios, levantaram-se tambm dados secundrios, por meio da coleta e da anlise de documentos internos e externos empresa. Os seguintes documentos internos esto entre os principais usados para embasar o presente trabalho: Anlise Financeira e Demonstraes Contbeis de 2005 (PETROBRAS, 2006a), Formulrio 20-F (PETROBRAS, 2006b) e Relatrio Anual de 2005 (PETROBRAS, 2006c), nos termos dos Artigos 13 ou 15(d) da Lei Norte-Americana de Mercado de Capitais de 1934. Os demais documentos internos utilizados esto citados ao longo da anlise do caso. Utilizou-se ainda como documento externo empresa e como fonte de dados para este trabalho, o World Investmet Report, publicado pela UNCTAD. Foram usadas tambm bases de dados estatsticos de acesso pblico. Por fim, aproveitou-se tambm de notcias veiculadas em publicaes especficas de negcios. Todas as referncias esto apresentadas ao longo do caso. Por intermdio dos dados secundrios, obtiveramse diversos dados estatsticos, os quais ajudaram a embasar a anlise e as concluses deste trabalho. Existe uma dificuldade metodolgica apontada por vrios autores (DUNNING, 2000; NACHUM; ROLLE, 1999; TAN; VERTINSKI, 1995; TREVINO; GROSSE, 2002) no que diz respeito medio do construto vantagens especficas. A maior parte dos pesquisadores adota medidas indiretas, especialmente os gastos e a intensidade em pesquisa, em desenvolvimento e em marketing (SEThI et al., 2002), mas tambm so observadas variveis, tais como volume de vendas (TAN; VERTINSKI, 1995), salrio de funcionrios, lealdade de clientes e prmios (NACHUM; ROLLE, 1999), experincia internacional (TAN; VERTINSKI, 1995; TREVINO; GROSSE, 2002), porte da subsidiria (TAN; VERTINSKI, 1995), diferenciao de produtos (BROUTHERS et al., 1996), entre outros. Yeung (1995) atenta para a fragilidade dessas formas de medio e defende a superioridade metodolgica no uso de dados qualitativos no estudo de negcios internacionais. Considerando-se o exposto, a anlise dos dados foi eminentemente qualitativa. Adotou-se como categoria de anlise a busca de vantagens especficas que a empresa
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eventualmente pudesse possuir, com base nos trs tipos de vantagens especficas apontadas por Dunning (2000), a saber: a) fora de monoplio; b) recursos e competncias; c) competncias da gesto. Da mesma forma, procurou-se identificar os dois aspectos centrais apontados na reviso terica sobre multinacionais de pases em desenvolvimento: vantagens ligadas ao mercado local e investimento concentrado ou no em pases de igual ou menor grau de desenvolvimento. Como estratgia geral, a anlise foi desenvolvida a partir da construo terica desenvolvida na primeira parte desta monografia, comparando-se o caso a essa construo terica e ressaltando os pontos de convergncia e de divergncia. Adotou-se para tal a Construo de Explanao, conforme proposta de Yin (2001). Da mesma forma, procurou-se abordar a possibilidade ou no de explanaes alternativas serem mais convenientes ao caso.
Entendendo o investimento externo da Petrobras

A indstria do petrleo
A indstria do petrleo um dos setores econmicos de maior impacto estratgico, que envolve elevados valores financeiros, alm de ser dona de grande influncia poltica. Desde os fins da dcada de 1920 at os fins da dcada de 1970, o setor observou uma tendncia de crescente participao dos Estados Nacionais. A atuao direta do Estado, tanto por meio de empresas estatais quanto por meio de ao poltica e regulatria, principalmente nos pases produtores de petrleo, est inserida em uma lgica de controle das riquezas nacionais e de reteno da renda petrolfera, com a finalidade de desenvolvimento econmico, de autonomia nacional e de abastecimento interno (FERNANDES; SILVEIRA, 1999). Destaca-se no setor a ao da OPEP, cartel formado pelos principais pases detentores de reservas de petrleo, cujo objetivo central manter o preo internacional da commodity em patamares elevados (ABADIE, 2005). A partir da dcada de 1980, a indstria do petrleo passa por mudanas estruturais, envolvendo maior integrao entre os diversos agentes da cadeia de suprimento. Da mesma forma, observa-se maior desregulamentao e promoo competio entre os diversos pases exportadores. A lgica dessas mudanas est centrada na busca de maior eficincia no setor, ao mesmo tempo em que responde tambm pelo desen135
volvimento tecnolgico na rea, que proporcionou um grande crescimento nas reservas disponveis (FERNANDES; SILVEIRA, 1999). O setor hoje se caracteriza por grande assimetria geogrfica entre os pases produtores de petrleo concentrados principalmente no Oriente Mdio e os pases que possuem altas demandas pela commodity, especialmente os EUA e as naes da Europa. A indstria do petrleo dominada por um grupo de grandes empresas integradas, que operam tanto na extrao do petrleo upstream quanto no seu refino e distribuio downstream (ABADIE, 2005). O preo do petrleo nos mercados internacionais tem variado significativamente ao longo do tempo (ABADIE, 2005). At a dcada de 1970, com exceo dos perodos das duas grandes guerras, o preo do petrleo manteve-se relativamente reduzido. Em 1973, em reao a guerra do Yom Kippour, a OPEP resolve restringir as suas exportaes de petrleo, o que forou a alta no preo do barril de US$ 5,10 para US$ 11,65. Em 1978, nova crise elevou os preos mdios de US$ 14,00 para US$ 42,00. A primeira e a segunda crise do petrleo, como ficaram conhecidas, causaram forte recesso mundial, com impacto severo sobre as economias dos pases em desenvolvimento Brasil entre eles. Ao longo das dcadas de 1980 e de 1990 com exceo do perodo da primeira guerra do Iraque o preo do petrleo recua significativamente, atingindo cotaes abaixo de US$ 10,00 por barril (ABADIE, 2005). Mas, a partir do ano 2000, com a segunda guerra do Iraque e o crescimento mundial da demanda, a tendncia inverteu-se. Atualmente os preos internacionais de petrleo esto em patamares bastante elevados acima de US$ 50,00 por barril.
A Petrobras
A Petrobras uma empresa de economia mista, controlada pelo governo federal brasileiro. Sua sede est localizada na cidade do Rio de Janeiro, capital do estado, que concentra a maior parte das reservas provadas nacionais de petrleo. Constituda em 1953, pela Lei n 2.004, passou a operar a partir do ano seguinte (PETROBRAS, 2006a). A Petrobras uma grande empresa integrada do setor de petrleo e gs, com atividades nos segmentos de explorao e produo de petrleo, refino, transporte de petrleo e derivados, distribuio, gs natural e energia eltrica. Com base nos valores de receita consolidada, no patrimnio lquido e no valor de mercado, referentes ao ano
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de 2005, a Petrobras a maior empresa brasileira. Em 2005, a Petrobras teve um volume de vendas na ordem de US$ 74,1 bilhes, alm de receitas operacionais lquidas de US$ 56,3 bilhes e lucro lquido de US$ 10,4 bilhes (PETROBRAS, 2006a). Desde a sua criao at 1995, a Petrobras deteve o monoplio em todas as atividades de produo e de refino de petrleo e gs natural no Brasil. Em 9 de novembro de 1995, uma alterao na Constituio Federal do Brasil permitiu que qualquer empresa passasse a operar concesses para explorao e refino no setor do petrleo e gs natural no Brasil. A Lei n 9.478, de 6 de agosto de 1997, estabeleceu a livre concorrncia nos mercados brasileiros de petrleo, de derivados e de gs natural. A partir de 2 de janeiro de 2002, os preos dos derivados de petrleo no mercado interno foram inteiramente liberados (PETROBRAS, 2006b).
Suprir o mercado domstico como objetivo estratgico

A Petrobras foi constituda pelo governo brasileiro como condutora da poltica de desenvolvimento do setor do petrleo no Brasil. Seu objetivo estratgico, desde a sua criao, suprir o mercado nacional de derivados de petrleo. Na dcada de 1950, em meio a uma intensa discusso nacionalista, buscou inicialmente o desenvolvimento de recursos humanos como base para a indstria no Brasil e o levantamento das reservas nacionais provveis. A partir da dcada de 1960, a empresa enfocou a estratgia de investimento macio em refino, buscando tornar o pas autossuficiente na produo de derivados de petrleo. A partir dos choques do petrleo em 1973 e 1979, quando a cotao da commodity no mercado internacional sofreu altas significativas, esse objetivo estratgico intensificou-se e a empresa passou tambm a buscar a autossuficincia nacional em termos de produo de petrleo. O objetivo estratgico da Petrobras manteve-se ao longo dos 51 anos de existncia da empresa, sempre sustentado pelo governo federal brasileiro, controlador da empresa. Antes de configurar-se como uma poltica de governo, configurou-se como uma poltica do Estado brasileiro, e acabou por moldar o foco de sua atuao. A autossuficincia em termos de produo de petrleo era, em si, um objetivo bastante audacioso12. O Brasil no apresenta uma geologia favorvel acumulao de reservas de petrleo, e a produo nacional de petrleo em 1970 era de 184 mil barris
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Essa busca contnua e firme de um objetivo por parte de uma empresa, mesmo que esse objetivo seja visto, em um primeiro momento, como muito distante para ser atingido, apresentada na literatura por Hamel e Prahalad (2005) como inteno estratgica.
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por dia, 18% da demanda nacional da poca. A soluo adotada foi o desenvolvimento da explorao e da produo nas guas territoriais brasileiras, conforme descrito por um dos entrevistados:
Naquela poca vivamos uma crise de preo do petrleo internacional, ns tnhamos uma produo extremamente modesta aqui, no Brasil, basicamente produo terrestre e a Petrobras tinha duas opes: ou ela saa para investir no mar territorial brasileiro ou saa para o exterior para buscar fontes que assegurassem o suprimento do pas. A companhia tomou a deciso de fazer as duas coisas simultaneamente. Saiu para o mar, buscando crescimento dentro do prprio Brasil. (informao verbal)13.
Em 1974, descobriu-se a maior bacia petrolfera nacional, a Bacia de Campos. Na sequncia do processo de explorao da Bacia de Campos, as reservas encontradas caracterizavam-se como acumulaes situadas em guas cada vez mais profundas, onde se encontra leo caracteristicamente pesado. Esse objetivo estratgico consolidou-se na dcada de 1980, com a estratgia da empresa de desenvolver tecnologia para descobertas e para extrao em guas profundas (PETROBRAS, 2006c).
Tecnologia como suporte estratgico

Em virtude de suas caractersticas, a prospeco de petrleo em guas profundas engloba em si um grande desafio tecnolgico, alm de depender do desenvolvimento de tecnologias e de competncias especficas. A resposta estratgica da Petrobras a esse desafio foi um processo de desenvolvimento tecnolgico voltado soluo dos problemas encontrados na explorao e na produo de petrleo em territrio nacional. A Petrobras tornou-se, assim, a empresa brasileira com maior volume de investimento em P&D, com gastos na ordem de US$ 201 milhes em 2003, US$ 248 milhes em 2004 e US$ 399 milhes em 2005 (PETROBRAS, 2006c). Tambm a empresa com maior nmero de patentes registradas, 56 no Brasil e 156 no exterior, apenas em 2005. A Petrobras mantm desde 1966 uma unidade dedicada exclusivamente pesquisa e ao desenvolvimento o Centro de Pesquisas e Desenvolvimento Loepoldo Amrico Miguez de Mello (Cenpes) sediada na cidade do Rio de Janeiro, onde trabalham mais de 1.500 funcionrios. Para lidar com o desenvolvimento da tecnologia de explorao e de extrao em guas profundas, a Petrobras implantou, na dcada de 1980, o Programa de Capacitao em guas Profundas (Procap). Esse programa, cujo objetivo hoje a produo em profundidades de at 3 mil metros, foi estruturado em trs fases. O investimento previsto para a terceira fase do projeto de US$ 128 milhes. Em 2005, o gasto direto no programa foi de US$ 29 milhes, e, para 2006, esto previstos gastos em torno de US$ 70 milhes, o que demonstra uma tendncia de intensificao (PETROBRAS, 2006a).
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Entrevista concedida pelo executivo da rea de operaes da Petrobras.
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A importncia do Procap no desenvolvimento das solues tecnolgicas adotadas pela empresa foi tambm destacada pelos entrevistados:
A tecnologia de explorao [em guas profundas] desenvolvimento da Petrobras, atravs dos programas que o P&D desenvolveu: Procap 1000 Procap 2000 Procap 3000, nesses programas voc coloca todos os desafios tecnolgicos que voc tem atravs de uma rede que engloba universidades e empresas voc comea a buscar soluo para aqueles desafios e isso tem permitido que a empresa evolua. (informao verbal)14.
A partir do intenso investimento em P&D, a Petrobras consolidou-se como uma das lderes na tecnologia de explorao e de extrao de petrleo em guas profundas. J perfurou mais de 400 poos em guas com profundidades superiores a 1.000 m. Em 2005, operou comercialmente 37 poos com profundidade superior a 1.000 m, o maior deles com profundidade de 1.886 m (PETROBRAS, 2006b). Em termos de volume, a empresa produz 55% do total do petrleo extrado no Brasil em guas com profundidade entre 400 m e 1.000 m e 25 % em guas com mais de 1.000 m (PETROBRAS, 2006c). Alm disso, a Petrobras mantm, desde 1987, o recorde de profundidade de perfurao de poos, que hoje de 2.853 m. Atualmente a Petrobras reconhecida como uma das lderes em tecnologia de prospeco em guas profundas. Em decorrncia desse fato, a empresa ganhou por duas vezes, nos anos de 1996 e de 2001, a premiao internacional mais importante do setor a Offshore Technology Conference. Por isso, a Petrobras o ponto de referncia para o setor de petrleo em explorao em guas profundas (ASH, 2003). Alm disso, nas entrevistas, destacou-se a liderana tecnolgica da Petrobras na rea de explorao e de produo de petrleo em guas profundas:
A Petrobras pelo todo considerada lder. Hoje algumas empresas j esto no mesmo nvel em certas questes, mas a Petrobras considerada lder no todo, tanto que j ganhou prmios devido a isso. (informao verbal)15. Desde a rea de explorao at o desenvolvimento da produo e reservatrios, passando pela rea de refino, a empresa tem um conhecimento muito profundo. [...] O nosso diferencial no est s na tecnologia de perfurar e colocar em operao em guas profundas, o conhecimento vem desde a parte de explorao. (informao verbal)16.
Por conta da necessidade de investimento tecnolgico e das caractersticas de operao, o custo de extrao de petrleo em guas profundas mais elevado do que o terrestre ou em guas mais rasas, e tal fato um grande empecilho para a maior parte dos que investem nessa tecnologia (OLSON, 2005).
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Entrevista concedida pelo executivo da rea tcnica da Petrobras. Entrevista concedida pelo executivo da rea de operaes da Petrobras. Entrevista concedida pelo executivo da rea tcnica da Petrobras.
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Mas a competncia da Petrobras nesse tipo de operao permitiu que a empresa atingisse altos volumes de produo a custos relativamente baixos. Em 2005, o custo de extrao, sem considerar a participao governamental, era de US$ 5,73 por barril de leo equivalente (PETROBRAS, 2006a). Por ter desenvolvido competncia tcnica e tecnolgica para responder as demandas do negcio no Pas, a Petrobras viabilizou as reservas de petrleo presentes no Brasil. Com base no exposto, fica claro que, na busca de seu objetivo estratgico de suprir o mercado nacional e de obter autossuficincia no suprimento de petrleo, a Petrobras desenvolveu no decorrer do processo de desenvolvimento da produo de petrleo nos ltimos 36 anos nas bacias martimas brasileiras uma forte competncia em tcnicas e tecnologias de perfurao, de desenvolvimento e de produo de petrleo em guas profundas. Em especial, essa competncia em explorao de guas profundas reconhecida internacionalmente e pelos demais agentes da indstria (OLSON, 2005; PETROBRAS, 2006b, 2006c; WERTHEIM, 2006). , portanto, uma vantagem especfica da Petrobras. Da mesma forma, o refino de leo pesado o tipo predominantemente encontrado no Brasil tambm engloba um desafio tecnolgico, por causa da necessidade de desenvolvimento de equipamentos e de processos de converso qumica a baixo custo. Tambm nesse caso, a Petrobras desenvolve desde 1994 um projeto de pesquisa especfico, denominado Programa de Desenvolvimento de Tecnologias Estratgicas para o Refino (Proter). Os investimentos em desenvolvimento de tecnologia de refino tambm tm sido substanciais, e muitas das tecnologias e das inovaes desenvolvidas esto sendo adotadas nas diversas refinarias da Petrobras (PETROBRAS, 2006b). Dentro desse processo, a Petrobras foi capacitada a desenvolver todo o projeto bsico das novas unidades de refino que vm sendo construdas. Est em andamento, assim, um esforo de adaptao do refino no Brasil caracterstica do leo produzido nacionalmente. A capacidade de refino de leos pesados pode ser encarada, nesse contexto, como uma competncia surgente.
O investimento no exterior como funo das vantagens especficas

A atuao da Petrobras no mercado internacional teve incio na dcada de 1970, a partir da primeira crise do petrleo. Consistente com o principal objetivo estratgico da empresa, o objetivo principal naquele primeiro momento era o de garantir o supri140
mento de petrleo no mercado nacional. O foco do processo esteve, assim, nos grandes produtores situados no Oriente Mdio, notadamente no Iraque, onde a Petrobras descobriu um dos maiores campos terrestres de produo do pas. Por conta do desenvolvimento da explorao e da produo nas bacias martimas brasileiras, a Petrobras buscou, na dcada de 1980, entrada em mercados como o Oriente Mdio e os EUA, como forma, principalmente, de acessar tecnologias para o desenvolvimento do setor do petrleo no Brasil.
Comeamos a descobrir petrleo no mar brasileiro e um dos motivos que a Petrobras tinha em uma das etapas era a de justamente estar posicionada nos polos da indstria como meio de capturar as novidades existentes nesses ambientes, como no Mar do Norte e no Golfo do Mxico, justamente para trazer modelos que ajudassem a gente a desenvolver economicamente as nossas descobertas. (informao verbal)17.
A partir da abertura do setor do petrleo no Brasil, na dcada de 1990, a Petrobras buscou a expanso externa (PETROBRAS, 2006b). Nesse contexto, a quebra do monoplio no setor de petrleo brasileiro foi apontada como um dos pontos que conduziu a Petrobras ao mercado externo.
Tivemos o monoplio at meados da dcada de 90, quando ento houve a modificao na legislao e o pas ficou aberto a investimentos estrangeiros. E, como o pas ficou aberto, a Petrobras passou a ter que competir como se fosse outra companhia qualquer aqui. A vimos que uma das aes importantes era buscar, naturalmente, crescimento dentro do Brasil e tambm buscar crescimento fora do Brasil. (informao verbal)18.
O primeiro foco de sua atuao esteve no Cone Sul da Amrica do Sul, onde buscou possveis sinergias entre as operaes no Brasil e as operaes em pases vizinhos. Essas sinergias ocorrem principalmente por meio da obteno de economias de escala e de escopo, e da garantia de suprimento para o mercado nacional. A Petrobras tem atualmente operaes de explorao e de produo de petrleo nos seguintes pases: Argentina, Bolvia, Colmbia, Peru, Equador e Venezuela. A empresa tambm opera no setor de refino na Bolvia e na Argentina, e no setor de distribuio na Argentina, no Paraguai, na Bolvia e no Uruguai.
Na dcada de 70, a motivao era a garantia de suprimento. J na dcada de 80, houve alguma expanso de negcios, mas principalmente nos posicionamos nos plos da indstria para assimilar o que existia de novidade para podermos aplicar no Brasil e as atividades eram basicamente explorao e produo. Na dcada de 90, houve um direcionamento estratgico e a focamos em alguns pontos especiais como o cone sul. A questo de sinergia e a criao de um grande mercado brasileiro utilizando gs como insumo energtico, a construo desse grande gasoduto, a explorao e produo na Bolvia para atender o mercado brasileiro,
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Entrevista concedida pelo executivo da rea de operaes da Petrobras. Entrevista concedida pelo executivo da rea de operaes da Petrobras.
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Prmio Dest Monografias Empresas Estatais: monografias premiadas 20052008 o investimento tambm na explorao e produo na Argentina para criar essa integrao energtica no cone sul. Chegamos dcada de 2000, e a motivao, hoje, crescimento e consolidao. (informao verbal)19.
Fora do Cone Sul da Amrica, a Petrobras opera nos seguintes pases: EUA, Mxico, Angola, Nigria, Ir, Guin Equatorial, Tanznia, Turquia e Lbia. A Petrobras hoje a empresa brasileira com maior participao internacional, em termos de volumes de investimento e de vendas externas. Atualmente, o processo de insero internacional da Petrobras apresenta uma mudana na sua caracterstica. Observa-se que o padro atual de investimento no exterior est baseado na busca pela atuao internacional em explorao e produo de petrleo em guas profundas. Essa relao entre o investimento externo e a competncia tcnica da empresa foi citada diversas vezes pelos entrevistados:
Hoje a grande expanso da internacionalizao est usando desta expertise [operao em guas profundas]. (informao verbal)20. Estamos usando esta tecnologia no Golfo do Mxico. Os prospectos so prospectos ultraprofundos, ento h uma srie de desafios tecnolgicos. (informao verbal)21. Estamos numa etapa de identificao do portflio, continuamos com aquela estratgia de crescer e assegurar a liderana na Amrica Latina, e especializao na rea de E&P que a rea onde esto sendo aplicados os maiores recursos, com foco no Golfo do Mxico e frica de maneira geral. [...] do ponto de vista tecnolgico, buscando guas profundas, onde sabidamente a Petrobras tem um ndice de vantagem competitiva. (informao verbal)22. uma vantagem que vista. [...] uma particularidade que a empresa tem e que vem buscando desenvolver. No Golfo do Mxico isso vem sendo fortemente aplicado. (informao verbal)23.
De igual modo, as evidncias fsicas apontam tambm para o foco em guas profundas. As operaes atualmente esto se concentrando principalmente no Golfo do Mxico e na costa oeste da frica, que so as principais fronteiras de explorao martima em guas profundas existentes no mundo. No Golfo do Mxico, a Petrobras possui atualmente 173 blocos em guas profundas, e a maior parte constituda de aquisies recentes. Em especial, a Petrobras dever ser a primeira empresa a produzir petrleo em guas profundas nos EUA. Em termos de valores de investimentos, observa-se que, dos 10,5 bilhes de investimento no exterior previstos para os prximos 5 anos, em torno de 75% devem
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Entrevista concedida pelo executivo da rea de operaes da Petrobras. Entrevista concedida pelo executivo da rea tcnica da Petrobras. Entrevista concedida pelo executivo da rea de operaes da Petrobras. Entrevista concedida pelo executivo da rea de estratgia da Petrobras. Entrevista concedida pelo executivo da rea de estratgia da Petrobras.
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ser destinados aquisio, explorao, ao desenvolvimento e produo de blocos situados em guas profundas e ultraprofundas (PETROBRAS, 2006b). E a Petrobras tem buscado, principalmente, crescimento orgnico, em virtude do alto custo atual das ofertas de aquisio disponveis no mercado. Esses investimentos tm, assim, um prazo de maturao relativamente elevado. Em consonncia com o seu crescimento, a importncia do processo de atuao internacional vem se intensificando na Petrobras. Com o aprofundamento do processo, a empresa criou, em 2001, uma estrutura formal para atender ao mercado internacional, por meio da diretoria internacional. A competncia em guas profundas tambm tem passado a fazer parte da estratgia e do planejamento estratgico formal, e tem sido apresentada de forma expressa em diversos documentos oficiais (PETROBRAS, 2006b).
Quando iniciamos o nosso processo de planejamento em 2000, tambm tivemos uma deciso importante que foi a seguinte: s vamos para onde temos condies de agregar valor. Ento, inicialmente nos fixamos na Amrica do Sul, por uma srie de razes de sinergia, nas guas profundas do Golfo do Mxico americano, porque algo que podemos transpor da nossa experincia desenvolvida no Brasil, e nas guas profundas da costa oeste da frica. Essas foram as trs reas de foco [tringulo] demandadas pelo planejamento estratgico. Ou seja, s fazer aquilo que a gente sabe, aquilo que a Petrobras tem condies de agregar valor devido a sua experincia. Vemos a, sinergia, o uso de tecnologia da companhia e novamente o uso de tecnologia da companhia. (informao verbal)24. Essa questo de atuao no E&P focado a guas profundas [...] foi incorporado neste ano [no planejamento estratgico formal]. (informao verbal)25.
A caracterstica desse investimento externo est na aquisio de direitos de explorao de blocos em pases do estrangeiro, para a extrao de petrleo. O acesso a maiores jazidas de petrleo para que seja possvel aproveitar de forma mais ampla as tecnologias desenvolvidas pela empresa a principal vantagem da localizao da empresa no estrangeiro. Nesses investimentos, a Petrobras tem constantemente atuado por meio de parcerias com empresas internacionais para aquisio e operao de blocos de explorao e de produo de petrleo. No setor de petrleo, os entrevistados afirmaram que as parcerias se formam, principalmente, para a diviso dos riscos de explorao:
A lgica das associaes diminuir risco porque a exposio muito grande ento diminuise o risco. (informao verbal)26. L fora tem, no me lembro de nenhum caso em que ela esteja sozinha, em geral. E essa estratgia eu acho correta por vrios aspectos: dilui o risco que existe de investir sozinho,
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Entrevista concedida pelo executivo da rea de operaes da Petrobras. Entrevista concedida pelo executivo da rea de estratgia da Petrobras. Entrevista concedida pelo executivo da rea de tcnica da Petrobras.
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Prmio Dest Monografias Empresas Estatais: monografias premiadas 20052008 em geral faz parcerias com quem j atua na rea ento j tem conhecimento de mercado. (informao verbal)27.
Os entrevistados, no entanto, ressaltaram que a Petrobras tem sido convidada para a constituio de parcerias especialmente para a prospeco em guas profundas, por conta da sua capacitao tcnica.
Pelo fato da Petrobras ser uma companhia que detm tecnologia e experincia, ela considerada uma parceira desejada para uma joint venture no exterior. Muitas vezes somos procurados porque h figurinhas a trocar. Temos tecnologia para colocar em prtica e ser, de fato, um scio que agrega valor. (informao verbal)28.
Esse conhecimento para prospeco em guas profundas possui como caracterstica o fato de ser difuso e tcito, o que dificulta a capacidade de a empresa simplesmente vender ou licenciar a tecnologia para outras empresas. um conhecimento difuso na medida em que no est concentrado em um tipo de equipamento ou operao; ao contrrio, est espalhado em uma ampla gama de atividades correlatas desde boias at sondas especficas para esse tipo de operao , entre as quais incluem-se tambm pontos como interpretao geolgica e ancoragem de navios. Conforme apontaram os entrevistados:
[...] [a tecnologia de guas profundas] transfervel apenas na forma de solues. Voc tendo uma base de conhecimento e tendo uma curva de aprendizado muito rica, voc chega l e aponta outro caminho j que em outro lugar deu certo. [...] E tem que levar a pessoa, porque cada projeto que a Petrobras desenvolve, contrata-se muitas outras companhias para realizla. Os provedores ento no mercado, mas mais do que know-how, a Petrobras usa o knowwhy. A Petrobras sabe como fazer o arranjo desses seus provedores. (informao verbal)29. Existem programas [de pesquisa] na empresa na rea de geologia, rea de reservatrios, que permitem a voc ter um domnio maior sobre essas incertezas, mas muita coisa est no feeling, um exemplo que dou: dois gelogos com a mesma formao e tudo s vezes tem posies diferentes sobre o mesmo prospecto. (informao verbal)30.
Alm de ser difuso em termos de tecnologia, esse conhecimento tambm difuso no que diz respeito a pessoas. Os especialistas que dominam os diversos pontos da tecnologia esto espalhados na empresa, e uma das aes ligadas operao nos pases estrangeiros buscar essas pessoas que dominam esse conhecimento na empresa. Da mesma forma, essa competncia da empresa encontra-se diluda na capacitao dos seus recursos humanos. O conhecimento envolvido na operao em guas profundas tem um forte componente tcito, visto que, em grande parte, esse conheci27 28 29 30
Entrevista concedida pelo executivo da rea de estratgia da Petrobras. Entrevista concedida pelo executivo da rea de operaes da Petrobras. Entrevista concedida pelo executivo da rea de operaes da Petrobras. Entrevista concedida pelo executivo da rea de tcnica da Petrobras.
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mento depende da capacitao da equipe de operao para escolher e adaptar as solues tecnolgicas a cada caso.
[Este conhecimento] pode estar disperso, mas tem um network aonde voc consegue aglutinar esse conhecimento porque ele tem vrios poros, e se ns no conhecemos ns solicitamos. E a pessoa [que detm este conhecimento] pode ajudar temporariamente ou pode passar at um perodo no exterior de dois ou trs anos. (informao verbal)31. Existem conhecimentos que voc consegue explicitar, mas existem alguns conhecimentos que esto muito ligados pessoa, tanto que estamos implantando um projeto exigindo conhecimento na rea internacional com o objetivo de tentar capturar esses conhecimentos tcitos. (informao verbal)32. Aquele cara tem um conhecimento especializado, que foi da vivncia dele, e o que a gente est procurando fazer criar um programa de modo que este conhecimento seja passado, seja atravs de colocar algum junto com ele para que essa idia seja passada, seja atravs de relatos, seja por convivncia. (informao verbal)33. A Petrobras tem tido uma estratgia de formar pessoas ela traz desses lugares para a Bacia de Campos para estar formando e levando pra l depois. (informao verbal)34.
Um dos principais desafios observados no processo de internacionalizao a escassez de recursos humanos, gerada pela falta de contrataes desde o final da dcada de 1990 at o incio de 2000. Assim, a Petrobras tem adotado processos de desenvolvimento acelerado de pessoas e de transmisso acelerada de conhecimentos.
Nos demos conta, no meio do caminho, que no estvamos preparados para enfrentar um dos pontos mais importantes do planejamento de uma companhia de petrleo que gente. Conseguimos mais projetos do que a nossa capacidade em termos de Recursos Humanos. Esse, hoje, o grande desafio que a Petrobras tem, de desenvolver seus RHs para as demandas de crescimento domstico e internacional. (informao verbal)35. O recurso crtico hoje a questo de capacitao humana. (informao verbal)36.
O conhecimento envolvido na explorao de petrleo em guas profundas , portanto, um conhecimento de difcil codificao. Por isso, a Petrobras tem uma ampla tendncia de manter internalizado esse conhecimento, investindo diretamente no exterior, conforme proposto por Kogut e Zander (1993). Mas, tendo em vista ser esse um conhecimento de valor no atual contexto do mercado de petrleo, aponta-se tambm a inteno de proteg-lo como um fator de favorecimento ao processo de internalizao do investimento, segundo Buckley e Casson (1993).
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Entrevista concedida pelo executivo da rea de tcnica da Petrobras. Entrevista concedida pelo executivo da rea de tcnica da Petrobras. Entrevista concedida pelo executivo da rea de tcnica da Petrobras. Entrevista concedida pelo executivo da rea de estratgia da Petrobras. Entrevista concedida pelo executivo da rea de operaes da Petrobras. Entrevista concedida pelo executivo da rea de tcnica da Petrobras.
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A estrutura de financiamento de investimentos da Petrobras est basicamente fundada em recursos prprios. No entanto, apesar da disponibilidade de recursos, a empresa tambm adota processo de captaes em mercados internacionais, por meio de financiamentos vinculados a projetos, emisso de dvida e atuao em bolsas de valores. Sobre esse assunto, a executiva da rea de estratgia afirmou:
Hoje em dia a Petrobras , em boa parte, autossuficiente [em termos financeiros] Mas recorremos tambm a linhas de financiamento internacionais. (informao verbal)37.
Em especial, ressalta-se que o volume esperado de captaes internacionais para os prximos 5 anos, de US$ 12 bilhes, inferior ao de investimento externo esperado para o perodo, US$ 10,5 bilhes (PETROBRAS, 2006b). Portanto, observa-se que a empresa no uma exportadora lquida de capital do Brasil, no se configurando essa a lgica principal do processo. Observa-se ainda que o preo da commodity representa atualmente uma grande oportunidade, pois os altos lucros obtidos na explorao do petrleo permitem que uma gama muito mais ampla de investimentos sejam viveis financeiramente. Assim, existe forte presso competitiva, bem como disponibilidade financeira, para o desenvolvimento acelerado de novos projetos. Da mesma forma, h um aceleramento por parte da empresa no ritmo do desenvolvimento de tecnologias ligadas ao processo.
O preo do petrleo nesse patamar permite exercitar oportunidades que a um preo baixo no aconteceriam porque o custo desenvolvimento muito alto, ento realmente o preo alto do petrleo cria oportunidades que fazem com que voc v cada vez mais pra rea de fronteira no caso: gua profunda, rea de alto risco porque o prmio muito grande. (informao verbal)38. Claro que o preo do petrleo permite que voc almeje fazer investimento desta envergadura e planeje isso. (informao verbal)39.
No entanto, importante ressaltar que essa oportunidade est sendo aproveitada pela Petrobras por causa da capacitao tcnica desenvolvida ao longo do tempo. Essa percepo corrobora o fato de que esse mesmo padro de investimento e de desenvolvimento do negcio, tanto no mercado local quanto no exterior, no foi observado nos outros dois momentos de disparada de preos internacionais de petrleo, em 1973 e 1979. De fato, nessas duas ocasies, a alta dos preos internacionais do petrleo relacionou-se s crises cambiais severas observadas na economia brasileira (MARQUES; REGO, 2003), e no expanso de investimentos externos, como ocorre no momento atual.
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Entrevista concedida pelo executivo da rea de estratgia da Petrobras. Entrevista concedida pelo executivo da rea de tcnica da Petrobras. Entrevista concedida pelo executivo da rea de estratgia da Petrobras.
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Uma das questes mais interessantes que, apesar desse processo de insero internacional, a Petrobras tem se mantido como uma empresa estatal controlada pelo governo brasileiro. Assim, essa caracterstica de controle estatal pode influenciar diversas decises adotadas pela empresa.
Acontece muito de a Petrobras, sendo estatal, seguir uma poltica definida pelo governo. (informao verbal)40. s vezes ser estado ruim quando se obrigado a ver coisas que no so atrativas, ento algumas vezes a agenda poltica faz com que, na lgica empresarial, voc no veria tantas coisas. (informao verbal)41.
Entretanto essas dificuldades no tm sido empecilho no processo de expanso da empresa. Para lidar com os possveis problemas ligados a essa questo nos mercados externos, a empresa adota a transparncia como principal estratgia, conforme destaca o executivo ligado rea de operaes:
[ser uma empresa estatal] um grande desafio que a empresa tem, mas ela vem superando com bastante habilidade. Introduzimos um processo de governana que, hoje, j reconhecido internacionalmente. Ano passado a Petrobras foi eleita pela Agncia Management Excellence como a segunda companhia mais tica do mundo [no setor de petrleo]. [...] Subimos no ranking de tica e transparncia, Shell aparece como a nmero 1 e depois vem Petrobras. E para apurar isso, a agncia avaliou vrios itens e chegou a uma mdia. Alguns quesitos que podemos destacar: a poltica de meio ambiente, a Petrobras a segunda; Governana Corporativa, a Petrobras a primeira; transparncia, terceira; poltica de responsabilidade fluvial, a quinta. [...] Ter um processo transparente de governana que faz com que os investidores estrangeiros possam entender at que ponto o governo interfere nos negcios da companhia. (informao verbal)42.
Alm disso, a ligao da Petrobras com o mercado local e a sua viso de longo prazo, que permitiram empresa desenvolver as suas competncias, so fatores apontados como vantajosos para uma empresa de controle estatal. Em especial, ressalta-se que os entrevistados relataram que a Petrobras vista no mercado internacional como um exemplo de empresa estatal de sucesso:
Hoje a demanda que temos de pases e empresas, fontes estatais de pases buscando a Petrobras como referncia muito grande, exemplos como: Turquia, China, Angola, Colmbia enxergam a Petrobras como diferencial, e no s isso, a empresa hoje referncia mundial de como empresas estatais podem dar certo. (informao verbal)43.
Com base no exposto, defende-se que a empresa tem objetivado focar as suas atividades no exterior em reas nas quais possa explorar suas vantagens especficas,
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Entrevista concedida pelo executivo da rea de estratgia da Petrobras. Entrevista concedida pelo executivo da rea de tcnica da Petrobras. Entrevista concedida pelo executivo da rea de operaes da Petrobras. Entrevista concedida pelo executivo da rea de tcnica da Petrobras.
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conforme previsto nos modelos de Dunning (2000, 2001) e Hymer (1976). Em especial, e consoante com os desenvolvimentos atuais da teoria, observa-se o papel central que o conhecimento tem nesse processo, na medida em que a empresa desenvolveu uma gama de competncias especficas e de difcil imitao. Observa-se assim que existe uma relao ntima entre as competncias desenvolvidas pela empresa para lidar com as caractersticas do setor no pas e o seu padro de investimento externo direto, conforme previsto na literatura sobre empresas multinacionais de pases em desenvolvimento. Mas, em oposio ao defendido por Wells (1983) e confirmando a proposio de Lall (1983), a Petrobras desenvolveu vantagens especficas que a capacitaram a investir com sucesso at mesmo em pases mais desenvolvidos que o Brasil. H uma intensificao no investimento nos EUA com a aquisio de diversos blocos de explorao e de instalaes de refino. Entende-se que tal fato ocorre porque o nvel de capacitao tecnolgica atual da Petrobras em guas profundas est acima at mesmo das demais competidoras da indstria. Considerando-se os movimentos adotados pela empresa nos ltimos meses, com a aquisio do controle de uma refinaria no Texas e com a busca de outras oportunidades de investimento em refino em pases desenvolvidos, tais como o Japo (SCHUFFNER, 2006), avalia-se a possibilidade de a Petrobras estar iniciando um novo ciclo de desenvolvimento de investimentos internacionais, centrados em aquisies de instalaes de refino. Esse ciclo pode ter tecnologia e competncias desenvolvidas em refino de leo pesado como um condutor, visto que a refinaria ser adaptada para processamento de leo pesado nacional.
A margem de refino no leo pesado de dez dlares por barril, enquanto que o leo leve so trs dlares por barril. (informao verbal)44.
Embora a lgica econmica do processo esteja no conceito de agregar mais valor ao petrleo nacional o petrleo pesado tem valor de mercado inferior ao do petrleo leve , necessrio observar que o processo demanda um conjunto de tecnologias especficas, as quais a empresa possui e domina. Isso o que destaca o executivo da rea tcnica:
A Petrobras tem uma frmula para isso, que o conceito da Petrobras de unidades CFC acoplada unidade de Coque. Eu considero um diferencial tecnolgico, hoje conseguimos projetar uma refinaria do comeo ao fim, temos tecnologia para isso e temos usado como diferencial na hora de fazer aquisio de empresas. (informao verbal)45.
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Entrevista concedida pelo executivo da rea de tcnica da Petrobras. Entrevista concedida pelo executivo da rea de tcnica da Petrobras.
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Portanto, observa-se tambm nesse caso a existncia de relao entre as competncias desenvolvidas pela Petrobras para atendimento ao mercado local e o padro de investimento no exterior, no que diz respeito explorao de petrleo em guas profundas.
Concluso
A Petrobras, desde sua criao, teve como inteno estratgica suprir o mercado brasileiro de derivados de petrleo. A partir dos choques do petrleo observados nos anos de 1973 e de 1979, a empresa passou a buscar a autossuficincia nacional na produo de petrleo, por meio da explorao das bacias martimas brasileiras. Nesse processo, a Petrobras enfrentou grandes desafios tecnolgicos para desenvolver a indstria do petrleo no Brasil, especialmente por causa da caracterstica de explorao e de produo em guas profundas de petrleo pesado. Consolidou-se, assim, como uma empresa altamente capacitada tecnologicamente, na qual se destacam os esforos em P&D. Observou-se neste trabalho que existe uma relao ntima entre as competncias desenvolvidas pela empresa para lidar com as demandas caractersticas do setor do petrleo no Pas e o seu padro de investimento externo direto. Assim, confirma-se a principal hiptese que surge nos trabalhos que enfocam a empresa multinacional de pases em desenvolvimento. Essas competncias marcadamente a capacidade de explorao e de produo de petrleo em guas profundas constituem vantagens especficas, conforme proposto nos trabalho de Dunning (1993, 2000, 2001) e Hymer (1976). Essas vantagens capacitam a Petrobras a manter e operar com vantagens investimentos no exterior, at mesmo em pases com nvel de desenvolvimento econmico e tecnolgico superior ao Brasil, tais como os EUA. Corrobora essa afirmao a observao de que as captaes financeiras no mercado externo so em montante superior aos valores do investimento externo, no se caracterizando nesses investimentos, assim, uma exportao de capital. Da mesma forma, embora os elevados nveis de preo da commodity no mercado externo favoream o investimento, eles no tm capacidade de explic-lo por si s. Pelo padro de investimento observado, defende-se a existncia de uma tendncia a maior aprofundamento e crescimento da atuao internacional da Petrobras, tanto por conta do prazo de maturao de investimentos atualmente em curso, quanto
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pela possibilidade de intensificao do investimento internacional da Petrobras no setor de refino. Atenta-se especialmente para o efeito positivo gerado pela existncia de um objetivo estratgico claro e firme, que foi mantido mesmo durante momentos de mudanas de governo e de instabilidade poltica. A Petrobras pode manter seu processo de gesto focado nesse objetivo, o que possibilitaria o processo de desenvolvimento de competncias em longo prazo. Em virtude da caracterstica do mtodo de estudo de caso, a principal limitao desta pesquisa a falta de generalidade de seus achados e concluses. No se pretende, assim, que o caso analisado nesta pesquisa seja tpico ou representativo dos demais casos brasileiros, mas atenta-se para o fato de ser o mais relevante no ambiente nacional, representando em si aproximadamente 14% do capital total investido no exterior por empresas brasileiras.
Referncias
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Correios no Brasil: da gesto patrimonialista gesto da qualidade
Joo Pinheiro de Barros Neto1
Resumo Diante de situaes clssicas de falncia do modelo de gesto estatal, tornou-se lugar-comum rotular o setor pblico brasileiro de ineficiente e descomprometido com o desenvolvimento do Pas, no qual h excesso de empregados extremamente incompetentes e insatisfeitos. Em suma, o setor pblico costuma ser considerado o motivo de todos os males do Pas. Essa a viso da maioria dos brasileiros e, para confirm-la, basta uma rpida folheada nos jornais do dia, cheios de matrias sobre os benefcios da privatizao, a inconvenincia da presena do Estado na economia, a reforma do setor pblico, a corrupo, entre outras. No se pode negar que as empresas estatais continuam no centro dos debates polticos e econmicos. Nesse contexto, o presente estudo foca o desenvolvimento dos Correios no Brasil sob a tica de sua gesto, que evoluiu de uma incipiente organizao nos primrdios do descobrimento do Pas, passou pelo patrimonialismo e pela burocracia clssica, at chegar a um estgio de gesto pela excelncia, sintonizada com os mais modernos conceitos administrativos, que culminaram por transformar os Correios na empresa pblica de melhor conceito junto ao cidado, como atestam vrias pesquisas realizadas por institutos de notria capacidade tcnica. A monografia est dividida em cinco sees. As quatro primeiras abordam uma fase de grandes mudanas na gesto da organizao: primrdios, perodo Vargas, governos militares aps 1964, anos de 19801990, que foi o perodo da qualidade total e da gesto contempornea voltada excelncia. A ltima seo est voltada comparao das prticas de gesto dos Correios do Brasil com aquelas das organizaes privadas de sucesso, estudadas por Waterman Jnior e Peters (1986), e das organizaes pblicas pesquisadas por Karr e Littman (1992), diante do processo de gesto de mudanas no setor pblico preconizado por Ostroff (2006). Espera-se
1
Administrador, mestre em Administrao, doutor em Cincias Sociais pela PUC/SP, gerente de Educao Corporativa nos Correios de So Paulo Metropolitana. E-mail: jpbneto@uol.com.br
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com isso, discutir os problemas e os desafios dessa grande estatal, maior empregadora nacional de mo de obra direta, e como ela conseguiu vencer seus desafios. Palavras-chave: Administrao pblica, Correios, ECT, Empresa Brasileira de Correios e Telgrafos, gesto pblica, planejamento.
Introduo
Este trabalho com certeza servir para esclarecer a complexidade da organizao dos Correios e caracterizar mais propriamente a evoluo de sua gesto. Naturalmente, este estudo no tem a pretenso de representar exaustivamente o setor pblico nacional como um todo, embora a Empresa Brasileira de Correios e Telgrafos (ECT) seja uma empresa bastante representativa da organizao pblica brasileira. Tambm no se pretende encontrar receitas para soluo dos problemas do servio pblico nem mostrar apenas virtudes dos Correios, pois todas as grandes empresas tm seus vcios, defeitos e qualidades, quer sejam pblicas quer privadas, e exatamente isso que se pretende caracterizar: a realidade da empresa pblica de Correios. Consoante as premissas do pargrafo anterior, este trabalho procurar demonstrar, no obstante todos os problemas enfrentados pelo setor pblico brasileiro, que possvel um servio pblico atingir nveis de excelncia, cumprir sua misso e adquirir o respeito da opinio pblica, sem nada deixar a desejar em face das empresas privadas. Tal questo ganha relevncia, pois o debate sobre o futuro dos Correios alcanou as esferas internacionais h quase uma dcada, como mostrou Thomas E. Leavey, ento secretrio-geral da Unio Postal Universal (UPU), rgo das Naes Unidas (ONU), quando proferiu palestra em Berna ainda em abril de 1996. Ele afirmou que as
Administraes Postais tradicionais esto em vias de dar o lugar a empresas postais de diferentes tipos. Alguns pases tomaram decises audaciosas para efetuar uma verdadeira reforma regulamentar. Vimos igualmente alguns exemplos de privatizao total dos servios postais. Mas na maioria dos casos, o que aconteceu foi uma transformao da Administrao em empresa pblica. (LEAVEY, 1997, p. 45).
As perspectivas de crescimento da atividade postal e da descoberta de novas modalidades de servios que venham ao encontro das reais necessidades do mercado continuam ilimitadas. Assim, justifica-se a relevncia deste trabalho pelo fato de as organizaes pblicas brasileiras encontrarem-se atualmente no centro de atenes da mdia e das crticas mais exacerbadas possveis (os Correios deram nome a uma comisso parlamentar
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mista de inqurito, que durou quase todo o ano de 2005). Por isso, o estudo dos Correios de fundamental importncia como norteador de um assunto to importante e atual. O papel de uma empresa estatal na atual conjuntura e a caracterizao de seus processos de gesto podero levar a um debate mais isento e objetivo, alm de permitir uma melhor problematizao da questo e evitar que ela resvale para posies pessoais e oportunistas. Importante mencionar, antes de prosseguir, que os Correios, embora sejam uma empresa pblica, atuam como se fossem uma empresa privada qualquer, buscam lucro e independncia financeira. Por isso, a realizao deste trabalho e a apresentao dos principais aspectos elucidativos dessa postura gerencial dos Correios so iniciativas oportunas e necessrias para que as pessoas descubram as reais possibilidades de ao das empresas estatais. Ostroff (2006, p. 87) refora a importncia dessa questo ao afirmar que agncias pblicas de alto desempenho se parecem muito com empresas bem tocadas. Ambas tm metas dignas; processos racionais, bem projetados; rigorosa prestao de contas; e dirigentes eficazes. Dessa forma, a proposta deste trabalho caracterizar os Correios por meio de aspectos de sua gesto em uma perspectiva histrica, a fim de que seja possvel identificar algumas caractersticas e princpios bsicos que possam servir para uma reflexo mais aprofundada do assunto e introduzir novas dimenses e questes relevantes no debate. O intuito buscar e promover a reflexo sobre a questo da qualidade e da eficincia da empresa pblica e de sua contribuio para a sociedade.
Breve histria dos correios

Os correios esto ligados ao Brasil desde o seu descobrimento, afinal, ningum desconhece que a certido de nascimento de nosso Pas foi uma carta escrita por Pero Vaz de Caminha (14501500), escrivo da esquadra de Pedro lvares Cabral (14671520), a D. Manuel I (14691521), O Venturoso, rei de Portugal. Pode-se considerar, portanto, que o servio postal no Brasil comeou a funcionar imediatamente aps seu descobrimento, uma vez que tambm outros portugueses presentes na expedio devem ter enviado cartas aos seus parentes e amigos da corte contando as novidades. Na colnia, o transporte de correspondncia, que era realizado por tropeiros, escravos e viajantes, ocorria de maneira totalmente desorganizada, sem qualquer garantia formal de entrega, pois tratava-se de um servio particular, que dependia do acordo entre as partes e da boa vontade do mensageiro de ocasio.
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No entanto, medida que muitas riquezas foram descobertas e que o novo mundo comeou a desenvolver-se, a necessidade de comunicao entre Portugal e suas provncias aumentou consideravelmente. Em decorrncia disso, em 6 de novembro de 1520, D. Manuel I outorgou o cargo de correio-mor do reino (ttulo dado ao cidado que tivesse o privilgio da explorao dos servios postais) a Luiz Homem, que permaneceu no cargo at 1532. Porm as trocas regulares de correspondncia entre a metrpole e sua colnia s comearam mesmo a partir de 1663, quando Lus Gomes da Matta Neto foi designado correio-mor de Portugal, e o alferes Joo Cavaleiro Cardoso, o correio-mor do Rio de Janeiro. Cabe ressaltar que, durante os perodos colonial e imperial, o modelo de administrao pblica vigente era permeado pelo patrimonialismo (WEBER, 1976). Nesse Estado patrimonialista, o aparelho administrativo operava como um apndice do poder da pessoa do rei, que, respaldado pela tradio, agia conforme suas vontades pessoais sem dissociar o patrimnio pblico do privado. A administrao do Estado e toda a riqueza do Pas eram uma extenso da propriedade do soberano. Os cargos pblicos eram considerados uma doao, um favorecimento real e, em geral, eram vitalcios. Alis, o termo servidor tem sua origem na relao entre os funcionrios e o soberano, uma vez que os primeiros dedicavam sua vida ao Estado e, portanto, ao soberano. Em contrapartida, recebiam a proteo do Estado quando chegavam inatividade, poca em que a remunerao era transformada em proventos da inatividade. Nesse contexto, em 14 de fevereiro de 1796, o vice-rei do Brasil (17901801) D. Jos Luiz de Castro props a criao de um servio pblico de correios na cidade do Rio de Janeiro, pois, no obstante o esforo do correio-mor, era impossvel atender toda a demanda. Assim, em fevereiro de 1798, criou-se a primeira agncia postal brasileira do interior, localizada na cidade de Campos, na capitania do Rio de Janeiro; e, em abril, o correio da corte estabeleceu-se no Brasil. Dois anos depois, instituiu-se o servio de correio martimo para o Brasil, que passou a regular, por meio de instrues, o servio postal interno do Pas. Esse regulamento possibilitou aos governos de Minas Gerais, de So Paulo e do Rio de Janeiro estabelecerem seus prprios correios. Em 1 de abril de 1799, implantou-se uma nova organizao para a Administrao das Postas, Correios e Diligncias de Terra e Mar, prevista no regulamento provisional para o novo estabelecimento dos Correios, que instituiu as administraes do seguro, das cartas do reino e das cartas do ultramar e estrangeiro. Com fundamento nesse decreto, a base de clculo da tarifa das correspondncias passou a ser o peso e a distncia percorrida.
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Grande salto no desenvolvimento do servio postal ocorreu a partir de 1808 com a chegada de D. Joo VI (17671826), que reformulou os servios postais existentes e criou o primeiro regulamento postal do Brasil, que tratou de normas de trabalho, de horrio nas sees e de procedimentos de recebimento e de expedio de correspondncia.
Correios no Brasil independente

Aps a declarao de Independncia do Brasil, seguiram-se as providncias para instalao do novo governo e da nova organizao dos servios pblicos e de infraestrutura, que ficaram completamente dissociados da administrao portuguesa. Nessa poca, a correspondncia expedida para o interior da provncia de So Paulo ainda era transportada por mensageiros pagos pelos interessados ou por graciosidade de viajantes. No Rio de Janeiro, as casas comerciais e os particulares s recebiam correspondncia em domiclio mediante pagamentos trimestrais ou semestrais, adiantados, desde que previamente acertado com o administrador do correio, enquanto a correspondncia oficial era misso de milicianos pagos pelo governo. Essa situao levou o ministro e secretrio dos Negcios do Imprio, Jos Clemente Pereira, a propor as bases para o decreto de 30 de setembro de 1828, que autorizou a reorganizao do correio-geral e o estabelecimento de correios de mar e terra entre as provncias. Esse decreto apresentou uma proposta de reorganizao dos servios postais, que culminou na primeira organizao verdadeira dos servios de correios no Brasil, mediante iniciativa do governo imperial. A criao da Administrao Geral dos Correios trouxe melhor comunicao entre a corte e as provncias e promoveu o desenvolvimento das relaes de comrcio nacionais e internacionais. Em 1835, na tentativa de melhorar o servio de mensagens, instituiu-se, por meio de um decreto, a figura que hoje corresponde ao popular carteiro, que viabilizou a entrega de correspondncia nos domiclios. As normas criadas para os correios (assim eram conhecidos os carteiros) determinavam que o uniforme usado por eles deveria ser designado pelo governo. Eles deveriam trazer cintura uma bolsa com as cartas a serem distribudas e outra a tiracolo, fechada e com uma abertura para a introduo das cartas que eles coletavam no caminho. Os correios eram escolhidos pelos administradores e deveriam saber ler, escrever e contar. Trabalhavam diariamente das 8h s 15h. Aos sbados, eles deveriam prestar contas das cartas que lhes houvessem sido entregues.
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Significativa inovao ocorreu em 1843 com o lanamento o primeiro selo postal brasileiro, conhecido como Olho de Boi. A utilizao de selos permitiu a reformulao do sistema de pagamento pelo servio que deixou de ser feito pelo recebedor (destinatrio) e passou a ser pago pelo remetente. Outra grande novidade foi a implantao dos servios telegrficos que funcionavam independentemente dos Correios, os quais fizeram sucesso muito rapidamente, tanto que, em 1909, j estava presente em todo o litoral brasileiro. As grandes transformaes industriais e comerciais ocorridas no mundo do final do sculo 19 determinavam o progresso das comunicaes em nvel global e, por isso, em 9 de outubro de 1874, foi firmado em Berna, na Sua, o tratado de criao da Unio Geral dos Correios, cujo objetivo era a formao de um nico territrio postal para permuta recproca de correspondncia, que posteriormente integrou-se ONU e passou a ser denominada UPU. O Brasil filiou-se UPU em 1877 e, at hoje, no dia 9 de outubro, comemora, como nos demais pases membros, o Dia Mundial dos Correios.
Correios na Repblica
A Proclamao da Repblica imps ao Estado a adoo de aes voltadas garantia de sua base de formao. Isso se fez sentir principalmente por meio do fortalecimento do poder militar, do poder burocrtico, responsvel por administrar as funes clssicas de fazenda, diplomacia e justia, e do setor de infraestrutura do modelo primrio-exportador, representado principalmente pelos setores de transporte, de energia e de comunicaes. No obstante, o povo brasileiro continuava a ser, nas palavras de Alberto Torres (1938) uma
mistura, incongruente e sem alma: um grupo numeroso de intelectuais, uma exorbitante massa de diplomados, pequena camada de industriais e de comerciantes, nas cidades, e pelo extenso territrio, donos de fazendas, explorando as terras, umas em exuberncia de frutificao, outras quase ressequidas, com o brao imperito do colono; e, por toda a parte, multides de indivduos sem profisso, sem alimento, vivendo quase ao ar livre, em muitos lugares realmente nmades, analfabetos, sem notcia da vida a uma lgua de distncia, sem conscincia do dia seguinte. (TORRES, 1938, p. 118-119).
Diante de tal quadro, houve, por parte do Estado, um recrudescimento nas aes que priorizassem os setores de infraestrutura. A preocupao chegou at mesmo questo da proteo social dos trabalhadores dessas reas estratgicas, pois, se antes eram servidores do monarca, agora era preciso que servissem Repblica com a mesma lealdade, dedicao e confiana. Assim, j em 1890, criaram-se as caixas de
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aposentadorias e de penses para os empregados do setor ferrovirio, dos correios, dos telgrafos, alm de servidores martimos, porturios e telefnicos, dada a importncia desses funcionrios para o escoamento dos produtos primrios e para a integrao nacional. Portanto, com a Repblica, iniciou-se a mudana paradigmtica, ainda que muito incipiente, de uma administrao patrimonialista para uma administrao burocrtica, que se fez sentir mais diretamente nos Correios, quando a repartio postal passou subordinao do Ministrio da Instruo Pblica, Correios e Telgrafos e, posteriormente, em 10 de abril de 1894, quando se subordinou ao Ministrio da Indstria, Viao e Obras Pblicas. As mudanas fizeram-se sentir at nos equipamentos postais como, por exemplo, nas caixas de coleta do final do Imprio e do incio da Repblica. Ainda hoje, no acervo da ECT, existem modelos de caixas datadas dos tempos de D. Pedro II, que trazem o braso da famlia real. Outras, alm do braso imperial, trazem a estrela da Repblica (com certeza, uma soluo emergencial enquanto no se providenciava a pintura definitiva), o que demonstra a pressa dos Correios em se adaptarem nova forma de governo e de administrao. Por todo o perodo republicano, o desenvolvimento dos Correios no Brasil seguiu uma postura inercial, fruto da indolncia da prpria administrao pblica, pelo fato de no conseguir acompanhar o crescimento natural do Pas nem atender s demandas da populao. At a Revoluo de 1930, difcil identificar fatos ou decises que possam ser atribudas organizao dos Correios, os quais tenham interferido profundamente nas suas prticas de gesto tradicionais, legado arraigado do perodo patrimonialista. De fato, at a instalao do governo provisrio de Vargas, pode-se afirmar que os nmeros e as estatsticas apresentadas nos relatrios analisados para este trabalho atestam mais o desenvolvimento natural do Pas, sempre crescente em todos os setores de atividades, do que o que poderiam produzir os Correios e Telgrafos por acompanh-lo melhor (BRASIL, 1939, p. 5). Em outras palavras, os Correios estavam apenas seguindo a corrente do desenvolvimento nacional em um ritmo que os deixavam cada vez mais distanciados das reais necessidades de seus usurios. Alm disso, nada indicava que estivessem se posicionando, como rgo da administrao pblica, para atender as crescentes necessidades da populao. Isso s comeou a mudar aps um choque de gesto determinado pelo governo Vargas, como ser demonstrado na prxima seo.
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Correios na era Vargas

No incio dos anos de 1930, os servios pblicos, especialmente os postais e os telegrficos, estavam em processo de acelerada degenerao, sempre sujeitos a atrasos e sucumbindo concorrncia de empresas particulares, tudo isso agravado pela ausncia de sistematizao e de normas reguladoras. As reparties funcionavam em prdios velhos e mal conservados. At ento, a repartio dos Correios e a repartio dos Telgrafos, cada uma por seu lado, funcionavam independentemente, sem integrao, situao que limitava o aproveitamento das sinergias entre os dois servios pblicos que tanto tinham em comum. Mesmo com tanta desorganizao e precariedade, o telgrafo era um dos meios de comunicao mais importantes, e a prpria poltica era conduzida por ele, ainda que em cdigo. At mesmo as famosas revolues de 1930 e de 1932 foram conduzidas por telegramas. Para reverter a deteriorao de to importante servio, adotaram-se medidas tpicas de situaes que requerem premncia para soluo: congelou-se o quadro de pessoal para evitar indicaes polticas; abriram-se concursos para regularizar a situao dos diaristas e contratar pessoal mais qualificado; criaram-se cursos de emergncia para preparao aos concursos; criou-se uma seo especial para o trfego areo; as empresas ferrovirias foram foradas a cumprir suas obrigaes contratuais; suprimiram-se agncias abertas por interesses pessoais (algumas localizavam-se na mesma rua); e, em 1931, finalmente, os servios de correio fundiram-se com os servios telegrficos, sob a direo de uma nica estrutura administrativa o Departamento de Correios e Telgrafos (DCT) , o que fez carteiros e mensageiros trabalharem juntos. Os conceitos bsicos subjacentes estratgia de fuso e os objetivos dessa empreitada podem ser facilmente identificados e esclarecidos pela leitura dos seguintes trechos da exposio de motivos do Decreto n 20.859/30 (BRASIL, 1930 citado por ALMEIDA, 1933), ressaltando-se que, na elaborao do planejamento, houve a efetiva participao de tcnicos de ambas as reparties envolvidas.
A obra de reconstruo administrativa que o governo provisrio se imps realizar ficaria incompleta, se no abrangesse os servios de correios e telgrafos. Enquanto, nos outros pases, esses servios so objeto de constante desvelo, pela compreenso do papel que representam no desenvolvimento material e cultural dos meios a que servem, tm sido considerados no Brasil em plano secundrio ou como instrumento de poltica partidria. [...] Cumpre, pois, dar nova orientao s duas reparties que tm a seu cargo esses servios, o que no seria possvel sem fundi-los num s rgo, conforme j fizeram os poucos pases que, como o nosso, os executavam separadamente. 162
Correios no Brasil: da gesto patrimonialista gesto da qualidade Nenhuma razo justifica essa separao mantida, at agora, com desproveito para o pblico e agravao de despesas, como o aluguel de dois prdios em cada localidade [...] No se pode perder de vista, entretanto, que a fuso encerra algumas dificuldades de ordem administrativa [...] A organizao de cada um desses servios era inteiramente diversa, desde a sua estrutura at as suas menores particularidades de escriturao, de nada tendo servido, nesse ponto, a circunstncia de estarem subordinados ao mesmo ministrio. o que mostram os quadros de pessoal das duas reparties [...] Essa diversidade embaraa, de algum modo, a soluo integral; mas no impossibilita a juno imediata para o reajustamento que a experincia for indicando. Foram tomadas as providncias que se impunham para a reunio em um s prdio, em cada localidade, das agncias postais e estaes telegrficas [...] Em seguida, foi traado o plano geral da organizao, em conjunto, at ao rgo de direo superior [...] [...] Dominou a preocupao de dar a maior eficincia aos rgos propriamente tcnicos, exonerando-os da execuo dos servios administrativos que tero, tambm sua esfera de ao limitada, evitando-se, assim, interferncias inteis e prejudiciais. A execuo dos servios ficar a cargo dos rgos regionais, diretamente subordinados ao diretor do departamento. A organizao regional j existe, tanto para os correios como para os telgrafos, se bem que a destes no apresente uma formao to completa e ntida como a daqueles [...] (BRASIL, 1930 citado por ALMEIDA, 1933, p. 144).
Modernizao tcnica e novas prticas de gesto

Com a fuso das reparties, como indica o relatrio do DCT de 1941 (BRASIL, 1943), surgiram novas prticas e processos de gesto, mais fundamentados na tcnica e na eficincia. Esse relatrio faz um resumo dos acontecimentos ocorridos durante toda a dcada de 1930. A publicao traz ainda, em suas primeiras pginas, inmeras fotos de mquinas, esteiras, canais e dutos, com o objetivo de reforar a imagem de modernizao, por causa dos mpetos desenvolvimentistas do Estado Novo e tambm das cobranas por melhores servios por parte de toda a sociedade. A introduo de um novo modelo de gesto mais integrado trouxe resultados concretos, no obstante todas as dificuldades sistmicas caractersticas da administrao pblica, como fica claro pela anlise do contedo dos argumentos do diretor-geral dos Correios daquela poca, Capito Landry Sales Gonalves, que, nesse mesmo relatrio, dizia que:
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Prmio Dest Monografias Empresas Estatais: monografias premiadas 20052008 os resultados obtidos se no correspondem, integralmente, a quanto se pretendia alcanar, so, todavia satisfatrios, desde que se no deslembrem as dificuldades enfrentadas e vencidas. As instalaes inadequadas criam, pela fragmentao dos diversos rgos que os executam, srios embaraos aos servios, com incalculvel desperdcio de tempo e energias. E no h como anular tais inconvenientes, sem uma radical transformao [...] (BRASIL, 1943, p. 3).
A palavra transformao desde ento passou a fazer parte da cultura dos Correios, e a empresa nunca mais parou de mudar, de transformar-se e de buscar na tcnica maior eficincia, pois alm dos embaraos de ordem material, h, a dominar e corrigir, os mtodos obsoletos que se contrapem, como forte entrave, legislao volumosa e grandemente esparsa (BRASIL, 1943, p. 5). No incio dos anos de 1940, era premente que o governo do Estado Novo procurasse obter uma legitimao por meio do oferecimento de melhor nvel de servios pblicos, principalmente por meio de resultados e da eficincia de seus rgos, afinal o Pas j se encontrava h uma dcada sem eleies. A prpria filha de Vargas dizia que seu pai
parecia atacado por uma febre de realizaes e no nos dava quartel como se estivesse apostando corrida com o tempo, como se quisesse em um passe de mgica, um simples apertar de boto da campanhia dar sentido e consistncia ao Estado Novo, plantando os alicerces de um novo Brasil. (PEIXOTO, 1960, p. 378).
Padronizao e melhoria dos processos

Nesse sentido, importante perceber que a recuperao dos servios pblicos e os resultados da administrao direta foram fundamentados especialmente na tcnica e na modernizao dos servios, especialmente no tocante mecanizao e padronizao de atividades. Essa percepo corroborada pela leitura das realizaes que mereceram destaque no ano de 1941 no DCT (BRASIL, 1943):
a) Soluo da velha questo da taxa terminal brasileira, nas relaes telegrficas internacionais; b) Modificao da legislao referente ao transporte de malas; c) Criao do servio telegrfico interior de carter social; d) Criao do Calendrio Grfico, estabelecendo inspees obrigatrias de agncias pelos diretores regionais; e) Instituio do ano de 1941 como das agncias, visando melhorar-lhes as instalaes e o funcionamento; f) Publicao interna mensal, sob o ttulo de Boletim Informativo, das irregularidades a corrigir e providncias a generalizar; g) Aquisio e fornecimento de uniformes; 164
Correios no Brasil: da gesto patrimonialista gesto da qualidade h) Reunies de diretores regionais nesta Capital [Rio de Janeiro], sob a presidncia do diretor geral, para a entrosagem [sic] de pontos de vista necessrios uniformidade de ao; i) Expedio de novas instrues para a guarda e conservao dos arquivos; j) Aprovao de instrues para o registro de aparelhos radioreceptores; k) Expedio de instrues para o registro de endereos telegrficos; l) Mecanizao de transporte de telegramas na Estao Capanema, na Central Telegrfica e no balco de taxa da agncia da praa 15 de novembro, nesta Capital; m) Mecanizao do transporte de telegramas no balco de taxa sala de aparelhos telegrficos das sedes das Diretorias Regionais da Baa [sic] e Estado do Rio; n) Mecanizao parcial do trfego postal da sede da Diretoria Regional de So Paulo; o) Mecanizao do servio de telegramas, na sede de vrias diretorias regionais; p) Introduo de grandes melhoramentos na aparelhagem do servio mdico da Assistncia Social; q) Reforma integral do servio de vales postais nacionais; r) Reforma do servio de reembolso; s) Remodelao do servio de assinatura de caixas postais; t) Instituto de venda, por particulares, de selos e outras frmulas de franquiamento [sic] postal; u) Remessa de valores declarados por via area. (BRASIL, 1943, p. 166).
Embora tais realizaes possam parecer modestas numa primeira vista, cabe ressaltar que, de uma forma ou de outra, elas permanecem presentes nos Correios at os dias de hoje. O item (t), por exemplo, atualmente um posto de venda de produtos, o processo de mecanizao de triagem est a pleno vapor (hoje evoludo para automatizao), as reunies entre diretores regionais so regulares e trimestrais, as inspees nas agncias so obrigatrias e obedecem a um cronograma de inspeo, e o boletim informativo passou a chamar-se Boletim Interno (BI). Alm disso, todos os servios mencionados continuam a ser prestados normalmente pela atual ECT. A recuperao dos Correios e Telgrafos somou-se criao das grandes empresas estatais e evidencia a disposio de Vargas, e do grupo que o cercava, em realizar objetivos que eram tidos como do Estado. Infelizmente essa situao no durou muito e, aps atingir um reconhecido nvel de boa prestao de servios, os Correios e Telgrafos caram em nova fase de deteriorao, que culminou na dcada de 1960 com a pior imagem possvel dos servios pblicos. Isso se deveu principalmente a uma grande inabilidade para recomposio das tarifas diante do processo inflacionrio e da acentuada carncia de recursos, fatores
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que impossibilitaram os Correios de acompanharem o desenvolvimento tecnolgico e humano que o crescimento do Pas voltava a demandar.
Criao da Empresa Brasileira de Correios e Telgrafos

As mudanas econmicas, polticas e sociais que se verificaram ao longo da dcada de 1960 exigiam melhores meios de comunicao, porm os servios pblicos no Brasil, de forma geral, eram caracterizados por uma burocracia ineficiente e um modelo de gesto superado e inadequado realidade do Pas. As reclamaes eram gerais e os servios de Correios e de Telegramas eram motivo de piadas e chacotas. Alm da desorganizao funcional, o DCT prestava servios precrios sem qualquer confiabilidade. O telgrafo, por exemplo, era constantemente interrompido por defeitos nas linhas fsicas insuficientes e sem manuteno, tanto que era comum que os telegramas seguissem por malas postais e fossem entregues to atrasados quanto as cartas. Diante desse contexto, era premente que se fizessem mudanas para melhorar a prestao de servios pblicos, especialmente os relacionados aos meios de comunicao. Era de conhecimento de toda a sociedade a falta de adequada poltica tarifria, a obsolescncia dos meios materiais, a precariedade das instalaes e o despreparo do pessoal. Ao final da dcada, o milagre econmico do governo militar comeava a tomar forma e fazia-se sentir nos esforos desenvolvimentistas que surgiam em diversas reas do Pas. Tal situao era de fato crtica, especialmente para o DCT, que tinha problemas de toda ordem, desde deficit por causa das escassas verbas oramentrias e por tarifas aviltadas at deteriorao do seu patrimnio (CORREIO FILATLICO, 1979, p. 5). Os empregados mais antigos, ainda oriundos do DCT, contam que era comum as pessoas utilizarem a notria precariedade dos Correios para se desculparem por compromissos no cumpridos: Mandei um telegrama cumprimentando-o, voc no recebeu?, O cheque foi pelo correio, mas eu mando outro, Como no foi convidado? Eu mandei o convite pelo correio. Como os servios eram pssimos, ningum ousava contestar tais desculpas. Esse quadro confirmado por meio de notcia publicada em jornal no ano de 1968, cujo ttulo Correio de Itapecerica da Serra uma calamidade pblica esclarece muita coisa.
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Correios no Brasil: da gesto patrimonialista gesto da qualidade Diversas so as reclamaes que temos recebido com relao situao do Correio em Itapecerica da Serra. Procurando sempre bem informar o povo da Comarca, nossa reportagem procurou se inteirar e para tanto esteve na Agncia local, afim [sic] de saber o que realmente est se passando. Perguntamos inicialmente d. Celeste S. Pereira, que no podia explicar as razes, mas que constantemente a mala no chega, tendo por vezes se passado vrios dias sem que a correspondncia lhe seja encaminhada. Disse ainda a d. Celeste que obedece rigorosamente os horrios, mas que no tem responsabilidade alguma, visto que, si [sic] falha existe no sua. Cr na possibilidade desse retardamento na entrega das malas ser proveniente do horrio das entregas das malas para a Empresa [de nibus] Soamim, encarregada do seu transporte. Procuramos o srn. [sic] Nogueira, um dos proprietrios da Empresa de nibus Soamim e perguntamos-lhe o que havia em relao mala postal, que no vem com a devida regularidade. Informou-nos o snr. [sic] Nogueira que a mala postal entregue ao fiscal que tem ordem para despach-la em seguida para Itapecerica da Serra, mas que os entregadores do Correio no as entregam em horas certas, e que o fiscal como tem diversas linhas para fiscalizar, por vezes no se encontra no local e os mesmos ento no deixam as malas porque no tem um responsvel para receber. Disse ainda o snr. [sic] Nogueira que as malas deveriam ser entregues diretamente no nibus, pois assim no haveria possibilidade de demora ou extravio. necessrio esclarecer que o transporte das malas postais feito pela Empresa de nibus Soamim gratuitamente. O comrcio, a indstria, o povo e mesmo os rgos governamentais, todos esto em situao de desespero com relao aos maus servios prestados pelo Correio. Para melhor esclarecer, devemos ainda informar aos responsveis que esta cidade fica sem receber mala postal por at uma semana! Cabe aqui tambm uma crtica s autoridades municipais, que apesar de terem conhecimento do assunto nunca tomaram nenhuma providncia e esperamos que os responsveis por este servio do Correio tomem drsticas medidas afim [sic] de sanar esta falha gravssima que tantos e tantos prejuzos tem trazido obreira e laboriosa populao de Itapecerica da Serra. (CORREIO..., 1968, p. 1).
Deve-se ressaltar que Itapecerica da Serra localiza-se na regio metropolitana da capital paulista. Ainda na mesma pgina, na terceira coluna, com relao ao municpio vizinho de Embu-Guau, dito que estamos trabalhando ativamente para podermos levar ao conhecimento do povo a causa do no funcionamento normal do servio interurbano (CORREIO..., 1968, p. 1). A criao do Ministrio das Comunicaes reveste-se, sem dvida, de importncia para o desenvolvimento das comunicaes no Brasil, pois, com isso, o setor obteve o mesmo nvel de outras atividades infraestruturais bsicas, essenciais ao desenvolvimen167
to econmico e social do Pas. Assim, por meio do Decreto-Lei n 509 de 20 de maro de 1969 (BRASIL, 1969a), criou-se a ECT, originada da transformao do DCT. Tal iniciativa estava perfeitamente consoante com os interesses do Estado, uma vez que no perodo 64/85, sem dvida nenhuma, o ponto de gravidade das polticas interna e externa foi assegurar o desenvolvimento econmico, garantir a segurana e conquistar um lugar entre os grandes[...] (FERREIRA, 2001, p. 37). Outra vez, presencia-se uma notvel recuperao da qualidade dos servios ao longo da dcada de 1970, quando os Correios passaram a ocupar, ano aps ano, sucessivamente, o lugar de destaque na prestao de servios pblicos. A matria Lio do correio, publicada no Jornal Popular da Tarde de So Paulo, de 28 de maro de 1978, testemunha a grande transformao ocorrida em pouco menos de 10 anos.
A circunstncia de estarmos entre os primeiros, bem na vanguarda dos que no duvidaram no reconhecimento de que a Empresa Brasileira de Correios e Telgrafos conseguiu o que parecia um milagre, isto , recompor os seus servios e salvar do empreguismo, da incompetncia e da desordem irresponsvel a antes j desmoralizada Repartio, torna agradvel a tarefa de voltar ao tema sempre que oportuno. S o fato da opinio pblica reconhecer e proclamar, sem nenhum constrangimento, que hoje os Correios e Telgrafos funcionam quase sem falhas, substituindo a antiga imagem de total descrdito pela confiana espontnea, apoiada na moralizao obtida sem imposturas nem atos demaggicos ou escandalosos, o bastante para apontarmos hoje poderosa e prspera autarquia como exemplo positivo a governos e diretorias e administraes ainda presos aos graves erros da tecnoburocracia. No dispensando o pessoal especializado nem o material e a tcnica modernos, por isso mesmo dando alta rentabilidade ao seu difcil mecanismo, o coronel Adwaldo Botto nunca deixou de aplicar sua longa experincia de disciplinador humanista, revolucionando os servios sem perseguies nem prepotncia. Quanto aos funcionrios antigos, superados no apenas por limitaes individuais, mas principalmente pela deformao dos costumes que antes partiam de cima para baixo, cuidou do afastamento legal, sem prejudicar os modestos e velhos servidores. (LIO..., 1978, p. 2).
Dessa forma, evidencia-se a radical mudana, que veremos com mais detalhes nos tpicos e nas sees subsequentes, por meio da qual os Correios conseguiram, em 1992, alcanar o ttulo de melhor desempenho no setor de servios pblicos, concedido pela revista Exame, em sua edio Melhores e Maiores, daquele ano.
Empresa pblica para competir no mercado

O Estado tem o dever de criar valor em termos sociais, ou seja, o responsvel pela eficincia da produo para um nvel de vida melhor. No entanto, uma anli168
se mostra que os governos se assemelham no que diz respeito a organizaes, pelo fato de competirem por recursos humanos, investimentos, impostos, etc. Isso ainda mais evidente no que diz respeito s organizaes estatais, que, de forma incisiva, encontram-se no mercado competindo, nem sempre de igual para igual, com as demais organizaes no estatais. Nesse sentido, em fevereiro de 1967, por meio do Decreto-Lei n 200/67 (BRASIL, 1967b), ocorreu uma reforma administrativa que culminou com a diviso da administrao pblica em administrao direta e administrao indireta. A administrao pblica federal direta ficou composta da Presidncia da Repblica, dos ministrios, secretarias e departamentos. A administrao pblica federal indireta ficou composta das seguintes entidades: autarquias federais, fundaes pblicas federais, sociedades de economia mista e empresas pblicas federais (BRASIL, 1967a). Com base na reforma administrativa, o DCT foi transformado, por meio do Decreto-Lei n 509/69, de 20 de maro de 1969 (BRASIL, 1969a), em uma empresa pblica federal, denominada Empresa Brasileira de Correios e Telgrafos, cuja sigla oficial ECT. A empresa pblica um ramo da administrao pblica que deveria funcionar com maior independncia e dinamismo e ser capaz de competir com uma empresa particular, destinada execuo de atividades que o governo tenha de exercer. Sua propriedade, direo e administrao so exclusivamente governamentais. O pessoal que nela trabalha regido pelas normas trabalhistas, ou seja, so empregados que no gozam de estabilidade e podem ser demitidos a qualquer tempo de acordo com a Consolidao das Leis do Trabalho (CLT), pois a lei que criou a ECT estabeleceu que o regime jurdico de seu pessoal fosse o da CLT. A ECT foi constituda como empresa pblica para atender objetivos sociais, cujas caractersticas, exigidas pelo pblico usurio, devem ser: o atendimento de reas longnquas do territrio brasileiro, a confiabilidade, a rapidez e a regularidade. Alm disso, a empresa deve prestar servios de correios convencionais e avanados, fornecer o transporte de encomendas e prestar atendimentos especiais, de forma empresarial, com competitividade e lucratividade, de acordo com a qualidade exigida pelos diversos segmentos de mercado. Portanto, o intuito maior de transformar os Correios em empresa pblica foi o de dar empresa as condies necessrias para desenvolver-se e competir no mercado em condies seno iguais, pelo menos semelhantes s da iniciativa privada. No obstante, persistem muitas outras complexidades nessa organizao, a comear pela prpria definio do que seja uma empresa pblica.
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Porm, antes de prosseguir, importante ressaltar que, na organizao poltica e administrativa brasileira, as entidades2 classificam-se em estatais, autrquicas, fundacionais e paraestatais (MEIRELLES, 1994). A confuso entre esses rgos3 comum at mesmo na imprensa, em veculos nos quais seria esperada maior preciso, como demonstra a transcrio deste pequeno trecho de notcia sobre os Correios, publicada no jornal O Estado de S. Paulo: Os parceiros da autarquia vo colocar disposio dos usurios a infra-estrutura, incluindo o aplicativo que permitir ter acesso Internet (CORDEIRO, 2001, p. B13, grifo nosso). A prpria doutrina e a legislao brasileira confundem, com frequncia, o ente autrquico com o paraestatal, influenciadas erroneamente pelo Direito Italiano Fascista, que baralhou esses dois gneros de entidades (MEIRELLES, 1994, p. 318). De fato, a confuso entre paraestatal, autarquias, fundaes e estatal pode ensejar as mais estranhas concluses e consequncias, pois, ao identificar-se erroneamente a entidade paraestatal com a autarquia, por exemplo, atribui-se a primeira prerrogativas pblicas que no lhe pertencem e priva-se a segunda de certos privilgios que lhe so prprios. Resumidamente, podem-se definir essas entidades da seguinte forma (MEIRELLES, 1994):
Entidades Estatais: so pessoas jurdicas de Direito Pblico que integram a estrutura constitucional do Estado e tm poderes polticos e administrativos, tais como a Unio, os Estados-membros, os Municpios e o Distrito Federal. A Unio soberana; as demais entidades estatais tm apenas autonomia poltica, administrativa e financeira, mas no dispem de soberania, que privativa da Nao. Entidades autrquicas so pessoas jurdicas de Direito Pblico, de natureza meramente administrativa, criadas por lei especfica, para a realizao de atividades, obras ou servios descentralizados da entidade estatal que as criou. Entidades fundacionais so pela nova orientao da Constituio da Repblica de 1988, pessoas jurdicas de Direito Pblico, assemelhadas s autarquias, como j decidiu o STF. So criadas por lei especfica com as atribuies que lhes forem conferidas no ato de sua instituio. Entidades paraestatais: so as pessoas jurdicas de Direito Privado cuja criao autorizada por lei especfica para a realizao de obras, servios ou atividades de interesse coletivo. So espcies de entidades paraestatais as empresas pblicas, as sociedades de economia mista e os servios sociais autnomos (SESI, SESC, SENAI e outros). As entidades paraestatais so autnomas, administrativa e financeiramente, tm patrimnio prprio e operam em regime da iniciativa particular, na forma de seus estatutos, ficando vinculadas (no subordinadas) a determina rgo da entidade estatal a que pertencem, o qual supervisiona e controla seu desempenho estatutrio, sem interferir diretamente na sua administrao. (MEIRELLES, 1994, p. 62-63).
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Entidade a pessoa jurdica pblica ou privada. rgo elemento despersonalizado, incumbido da realizao das atividades da entidade a que pertence, por meio de seus agentes (CRETELLA JNIOR, 1989).
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Assim, autarquia como se fosse uma extenso do Estado, enquanto o ente paraestatal uma instituio de personalidade privada, afetada de interesse pblico. Por esse motivo, o servio autrquico beneficia-se de todos os privilgios administrativos (no polticos) do Estado, e o servio paraestatal s aufere os que lhe forem concedidos por lei especial. Alm disso, as entidades paraestatais tm sempre personalidade de Direito Privado4, ao passo que as entidades autrquicas tm sempre personalidade de Direito Pblico5. Por isso, aquelas executam quaisquer atividades de interesse ou utilidade pblica, e estas s realizam (ou devem realizar) servios pblicos tpicos, prprios do Estado. Em sntese, a entidade paraestatal uma pessoa jurdica de Direito Privado, cuja criao autorizada por lei especfica (BRASIL, 1988, art. 37, XIX, XXI), com patrimnio pblico ou misto, para realizao de atividades, de obras ou de servios de interesse coletivo, sob normas e controle do Estado. Logo, no se pode confundi-la com as autarquias nem com as fundaes pblicas, e muito menos com as entidades estatais. Os Correios, ou melhor, a Empresa Brasileira de Correios e Telgrafos (ECT), cuja criao baseia-se no Decreto-Lei n 200/67 (BRASIL, 1967b), no uma autarquia, mas uma empresa pblica, como est definido no art. 1o de seu prprio estatuto: a Empresa Brasileira de Correios e Telgrafos - ECT, empresa pblica vinculada ao Ministrio das Comunicaes, criada pelo Decreto-lei n 509, de 20 de maro de 1969, reger-se- pela legislao federal e por este Estatuto (BRASIL, 1979, grifo nosso). A empresa pblica est assim conceituada no Decreto-Lei n 200/67:
[...] a entidade dotada de personalidade jurdica de direito privado, com patrimnio prprio e capital exclusivo da Unio6 ou de suas entidades da Administrao Indireta, criada por lei para desempenhar atividades de natureza empresarial que o Governo seja levado a exercer, por motivos de convenincia ou contingncia administrativa, podendo tal entidade revestir-se de qualquer das formas admitidas em direito. (BRASIL, 1967, art. 5, II).
Posteriormente, o Decreto-Lei n 900/69 dispensou a exigncia de exclusividade do capital da Unio, permitindo assim a participao de outras pessoas jurdicas de Direito Pblico Interno, bem como de entidades da administrao indireta da prpria
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O Direito Privado tutela predominantemente os interesses individuais, de modo a assegurar a coexistncia das pessoas em sociedade e a fruio de seus bens, quer nas relaes de indivduo, quer nas relaes do indivduo com o Estado. Biparte-se em Direito Civil e Direito Comercial. (MEIRELLES, 1994, p. 26). O Direito Pblico o que disciplina relaes jurdicas em que preponderam imediatamente interesses pblicos (CRETELLA JNIOR, 1989, p. 4). Esse ramo do Direito ainda subdividido em Direito Pblico Interno que visa a regular, precipuamente, os interesses estatais e sociais, cuidando s reflexamente da conduta individual (MEIRELLES, 1994, p. 26) e o Direito Pblico Externo que se destina a reger as relaes entre os Estados Soberanos e as atividades individuais no plano internacional (MEIRELLES, 1994, p. 26). No Brasil, a Unio pessoa jurdica pblica, mas no pessoa administrativa por excelncia, visto que tem inmeros tipos de competncias, incluindo a de administrar; a autarquia, porm, pessoa jurdica pblica, administrativa por excelncia (CRETELLA JNIOR, 1989).
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Unio, dos estados-membros, do Distrito Federal e dos municpios, desde que a maioria do capital votante permanecesse com a Unio (BRASIL, 1969b, art. 5). Uma empresa pblica pode nascer, originariamente, da lei ou resultar de transformao de outras entidades, privadas ou pblicas, j existentes, como foi o caso do BNH e do BNDE, antigas autarquias federais transformadas em empresas pblicas com possibilidade de abertura para sociedades de economia mista (CRETELLA JNIOR, 1989), e da ECT7, que era um departamento. Empresas pblicas so, portanto, instituies paraestatais8, criadas sempre por lei especfica9 (da Unio, dos estados-membros ou dos municpios), com capital exclusivamente pblico (de uma s ou de vrias entidades), para prestar servios industriais ou atividades econmicas de interesse do Estado ou da coletividade, nos moldes da iniciativa privada, podendo ter qualquer forma de organizao empresarial10. A prpria palavra paraestatal indica que se trata de uma entidade paralela ao Estado, naturalmente para poder executar aes de interesse do Estado, mas no privativas do Estado. O patrimnio dessas entidades pode ser constitudo de recursos particulares ou pblicos, admitem lucros (empresas) e devem mesmo produzi-los, para desenvolvimento da instituio e para atrair o capital privado. No entanto, quanto contratao de obras, de servios e de compras, bem como alienao de seus bens, esto sujeitas licitao (BRASIL, 1993a). Existem empresas pblicas em vrios pases (MEIRELLES, 1994). Portanto, isso no exclusividade da administrao brasileira: Estados Unidos, Inglaterra e Canad (public corporation ou government corporation), Itlia (imprese pubbliche, societ commerciale pubbliche ou enti pubblichi economici), Frana (tablissementes nationaux ou socits nationales), Alemanha (ffentliche Anstalt), entre outros.
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Reforando: O Departamento dos Correios e Telgrafos (DCT) fica transformado em empresa pblica, vinculada ao Ministrio das Comunicaes, com a denominao de Empresa Brasileira de Correios e Telgrafos - ECT; nos termos do artigo 5, item II, do Decreto lei n.200, de 25 de fevereiro de 1967. Pargrafo nico - A ECT ter sede e foro na Capital da Repblica e jurisdio em todo o territrio nacional. (BRASIL, 1979). Entidade paraestatal pessoa jurdica de Direito Privado, com funo atpica, delegada pelo Estado, como visto anteriormente. a Constituio que exige lei especfica para a criao de empresa pblica, sociedade de economia mista, autarquia ou funo pblica (BRASIL, 1988, art. 37, XIX). A Constituio concede liberdade administrativa a todas as entidades estatais que julguem conveniente descentralizar seus servios ou explorar atividades econmicas em carter suplementar da iniciativa privada, permitindo-lhes criar empresas pblicas ou sociedades de economia mista, revestindo qualquer forma, desde que nas suas operaes empresariais se sujeitem s normas das empresas privadas, at mesmo no que diz respeito s obrigaes trabalhistas e tributrias (BRASIL, 1988, art. 173, 1), para evitar a concorrncia desleal com a iniciativa privada. Segundo Meirelles (1994, p. 320), nada impede que o Poder Pblico estruture e organize suas empresas pblicas e sociedades de economia mista diferentemente das sociedades particulares, ou adapte estas para o desempenho dos objetivos econmicos de interesse coletivo, ou de seus prprios servios pblicos. Nessa adaptao administrativa lcito ao Poder Pblico estabelecer novos e maiores controles para as empresas paraestatais, paralelamente aos peculiares de sua organizao societria ou institucional privada. Da por que perfeitamente admissvel que o Estado faa verificaes em seus negcios e determine a prestao de contas dessas empresas ao tribunal competente, mesmo que revistam a forma de sociedade annima e tenham o controle societrio de seus conselhos fiscais: este permanece como controle institucional da empresa; aquele ser um controle administrativo decorrente de sua paraestatalidade. Ambos legtimos e conciliveis entre si. Exemplos: os servios sociais autnomos (SENAI, SENAC, SESI e SESC) e, no campo das atividades econmicas, a Rede Ferroviria Federal, a Casa da Moeda do Brasil, empresas pblicas, cada uma com forma, estrutura e organizao diferentes.
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Pode-se dizer que a principal caracterstica da empresa pblica seu capital exclusivamente pblico11. O atual direito brasileiro prev dois tipos de empresas pblicas (CRETELLA JNIOR, 1989): a empresa pblica unipessoal e a pluripessoal. No primeiro caso, o dos Correios, a Unio age sozinha (100% do capital votante) e, no segundo, a Unio detentora de mais de 50% do capital votante; o resto do capital integrado por entidades governamentais, da administrao direta e indireta. De qualquer forma, entretanto, sua personalidade de Direito Privado, logo suas atividades tm de reger-se pelos preceitos comerciais.
Empresa pblica de correios

O caso dos Correios constitui um modelo de gesto bem interessante, que merece anlise mais aprofundada. A ECT de fato uma empresa, mas uma empresa estatal, constituda, organizada e controlada pelo Poder Pblico, como se o Estado fosse um empresrio. Embora esteja sob controle do Estado, tanto administrativa como politicamente, j que seu patrimnio, sua direo e seus fins so estatais, ela deve valerse apenas dos meios da iniciativa privada para atingir seus fins de interesse pblico. Tanto assim, que a Constituio Federal de 1988 estabelece que a empresa pblica, a sociedade de economia mista e outras entidades que explorem atividade econmica sujeitam-se ao regime jurdico prprio das empresas privadas, inclusive quanto s obrigaes trabalhistas e tributrias (BRASIL, 1988, art. 173, 1). Ora, aqueles que desconsiderarem as especificidades organizacionais que singularizam as empresas pblicas tendero a estigmatiz-las como modelos demasiadamente rgidos e burocrticos para uma empresa ou, ao contrrio, como muito desestruturadas para uma instituio pblica. De fato, para os prprios atores da organizao fica extremamente difcil se posicionar, pois, enquanto as organizaes puramente empresariais ou exclusivamente pblicas tendem a desenvolver uma conformao estrutural clara, orientada por um nico objetivo, os Correios, como empresa, passaram a exibir um certo desacordo interno. Tal situao, no entanto, em virtude da multiplicidade das funes que assumiram ao longo do tempo, parece ter sido incorporada pela organizao, afinal, a ECT tem conseguido caminhar entre o pblico e o privado. A distino entre o pblico e o privado, numa empresa pblica, extensiva a outras dimenses, como, por exemplo, ao seu patrimnio, que, embora seja pblico
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Desde que a maioria do capital votante permanea de propriedade da Unio, ser admitida, no capital da empresa pblica, a participao de outras pessoas jurdicas de direito pblico interno, bem como de entidade da Administrao indireta da Unio, dos Estados, Distrito Federal e Municpios (BRASIL, 1969, art. 5).
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originalmente, pode ser utilizado, onerado ou alienado na forma regulamentar ou estatutria, independentemente de autorizao legislativa especial, porque tal autorizao est implcita na lei instituidora da entidade (MEIRELLES, 1994, p. 328). Dessa forma, obviamente, decorre que todo o seu patrimnio pblico pode servir para garantir emprstimos e obrigaes resultantes de suas atividades, exatamente como ocorre com a iniciativa privada. O pessoal da empresa pblica, tanto dirigentes como empregados12, so regidos pela CLT, previdenciria e acidentria comum, logo compete Justia do Trabalho dirimir os litgios resultantes de suas atividades funcionais13 (BRASIL, 1988, art. 114). J para fins criminais, relacionados com o trabalho, o pessoal de empresa pblica considerado funcionrio pblico (BRASIL, 1940, art. 327, pargrafo nico) e no podem acumular cargos, funes ou empregos remunerados14 (BRASIL, 1988, art. 37, XVII). Assim, bom ressaltar que as empresas pblicas no possuem qualquer privilgio administrativo, tributrio ou processual, s auferindo aqueles que a lei instituidora ou alguma norma especial expressamente lhes conceder. J as autarquias so entes administrativos autnomos15, criados por lei especfica, com personalidade jurdica de Direito Pblico, patrimnio prprio e atribuies estatais especficas, que integram o organismo estatal. Isso explica por que os privilgios administrativos (no os polticos) do Estado so os mesmos das autarquias (no o caso das entidades paraestatais incluindo empresas pblicas, seno quando lhes so atribudos por lei especial). Os correios no Brasil adotaram, como visto, o modelo de gesto de empresa pblica, portanto, muito diferente das autarquias e das fundaes pblicas por serem de personalidade privada e no ostentarem qualquer parcela de poder pblico. No se deve confundir tambm com uma sociedade de economia mista16, pois no admitem a participao do capital particular.
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Os dirigentes so investidos em seus cargos ou funes na forma que a lei, ou o estatuto, estabelecer, mas podem ser destitudos a qualquer tempo. Seus atos, no que concerne s funes outorgadas ou delegadas pelo Poder Pblico, so equiparados a atos de autoridade para fins de mandado de segurana (BRASIL, 1951, art. 1, 1) e, quando lesivos do patrimnio da entidade, sujeitam-se anulao por ao popular (BRASIL, 1965, art. 1). Quanto ao direito de greve, est estendido aos trabalhadores em geral (BRASIL, 1988, art. 9). As funes pblicas outorgadas ou delegadas, que os entes paraestatais venham a desempenhar, no alteram o regime laboral de seus empregados, nem lhes atribuem qualidade de servidores pblicos capaz de os submeter s normas do Direito Administrativo. O estatuto de tais empregados o da empresa, e no o do Poder Pblico que autorizou a sua criao (MEIRELLES, 1994, p. 322). Para as demais causas em que as empresas pblicas da Unio forem interessadas, a Constituio define a Justia Federal como competente (BRASIL, 1988, art. 109, I). So entes autnomos, mas no so autonomias. Inconfundvel autonomia com autarquia: aquela legisla para si; esta administra a si prpria, segundo leis editadas pela entidade que a criou. O conceito de autarquia meramente administrativo; o de autonomia precipuamente poltico. Da estarem as autarquias sujeitas ao controle da entidade estatal a que pertencem, enquanto as autonomias permanecem livres desse controle e s adstritas atuao poltica das entidades maiores a que se vinculam, como ocorre com os municpios brasileiros (autonomias), em relao aos estados-membros e Unio. (MEIRELLES, 1994). Sociedade de Economia Mista a entidade dotada de personalidade jurdica de direito privado, criada por lei para o exerccio de atividade de natureza mercantil, sob a forma de sociedade annima, cujas aes com direito a voto pertenam, em sua maioria, Unio ou entidade da Administrao Indireta (BRASIL, 1988, art. 5, III).
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Desse modo, a ECT, como ente paraestatal, fica no meio-termo entre o pblico e o privado, ou seja, no empresa estatal propriamente dita, tampouco privada. Na verdade, ela justape-se ao Estado, sem o integrar, como o autrquico, ou alhear-se, como o particular (MEIRELLES, 1994, p. 318), uma vez que, embora tenha personalidade privada, realiza atividades de interesse pblico. Por isso, sujeita-se a mandado de segurana (BRASIL, 1951, art. 1, 1) e a ao popular (BRASIL, 1965, art. 1). A ambiguidade revela-se at no termo empresa pblica, uma vez que empresa indica um conjunto de pessoas e bens dirigido produo ou explorao de um negcio, ao passo que pblico necessariamente refere-se ao que coletivo. Esse modelo permitiu aos Correios adotarem uma srie de prticas e tcnicas de gesto mais modernas e flexveis, que embora no tenham sido capazes de sobrepujar todas as dificuldades prprias da burocracia estatal, levaram a empresa a conquistar uma srie de xitos em sua busca pela excelncia da gesto.
A dcada de 1990 e a qualidade total

Por muitos anos aps sua transformao em empresa pblica, o foco dos Correios foi aprimorar suas operaes e melhorar seus padres de qualidade. Foi esse compromisso de manter a qualidade que levou a ECT a implantar a rede postal area noturna, ainda na dcada de 1970, para acelerar a entrega de cartas, de encomendas e de malotes. Atualmente, todas as noites, avies fretados percorrem mais de 53 mil quilmetros, o que permite empresa manter elevado nmero de entregas de correspondncias no dia seguinte ao da postagem. No incio da dcada de 1990, porm, a ECT formulou seu planejamento estratgico e passou a orientar-se por um direcionamento de marketing mais agressivo, a fim de ampliar sua faixa de atuao no mercado. Com isso, iniciou-se um processo de renovao de mentalidade, que se constituiu num dos fatores fundamentais para a confiana e a credibilidade que os Correios gozam hoje. A vantagem de possuir uma rede de atendimento e de distribuio presente em todo o territrio nacional permitiu aos Correios tornarem-se uma empresa logstica e comercial, intensificando o papel de agente da ao governamental junto aos cidados. Ao mesmo tempo, a ECT transformou-se em parceira de grandes empresas que queriam viabilizar a distribuio de seus produtos e servios. Essa radical mudana em seu modelo de gesto permitiu ECT abandonar a exclusividade dos deficitrios servios postais e buscar, na diversificao de suas ati175
vidades, os recursos necessrios para a melhoria da qualidade dos servios, bem como o aprimoramento de sua infraestrutura.
Uma nova filosofia de empresa pblica

Seguindo essa linha de atuao, a ECT transformou-se em um banco de servios, voltado ao atendimento de outras necessidades da populao, sem prejuzo do desempenho de suas funes sociais, o que permitiu aos Correios buscarem na diversificao de suas atividades os recursos necessrios para a recuperao e a manuteno da empresa e, por extenso, do prprio servio postal brasileiro, sem receber recursos do Tesouro Nacional. Ao longo dos anos de 1990, os empregados da ECT costumavam dizer que o correio tambm entregava cartas e telegramas, poca em que um nmero crescente de cidados e de empresas passou a utilizar o servio dos Correios no apenas para suprir suas necessidades postais. Ao adotar a filosofia de banco de servios, passou a oferecer toda a sorte de facilidades para quem desejasse despachar qualquer tipo ou tamanho de encomenda, fazer inscries em concursos pblicos ou vestibulares, pagar contas de gua, de luz, e de telefone, inscrever-se no Cadastro de Pessoas Fsicas (CPF), bem como inmeros outros servios, que continuam a se diversificar, tais como: banco postal, certificao digital, logstica reversa, s para citar alguns. Paralelamente, multiplicaram-se as atividades de suporte dos Correios s aes do governo federal, destacando-se a distribuio de material escolar, entrega de medicamentos em postos de sade, campanhas de aleitamento materno, arrecadao de donativos e muitas outras. Toda essa diversificao e a reconhecida eficincia e qualidade dos servios da ECT lhe permitiram exportar tecnologia postal para mais de 35 pases. Com isso, a empresa consolidou-se como um dos cinco melhores correios do mundo.
Correios e o sistema de franquias

O sistema de franquias dos Correios prova que a parceria entre empresas estatais e privadas pode dar certo e trazer benefcios principalmente aos cidados. Essa parceria entre os Correios e a iniciativa privada comeou em 1990, quando a ECT decidiu expandir os servios de atendimento ao pblico sem contratar mais pessoal. Pesquisas
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indicavam que os Correios no atenderiam o pblico eficazmente com a demanda crescente. A soluo foi oferecer parceria a pequenos empresrios. Surgiram, assim, as Agncias de Correio Franqueadas (ACFs), cuja operao, exclusivamente na parte de atendimento, feita por empresas particulares, fato que demonstrou ser uma soluo de atendimento gil e moderna. As ACFs so administradas pelas empresas concessionrias, mas so monitoradas e fiscalizadas permanentemente pela agncia postal principal da ECT mais prxima. Essa fiscalizao realizada por tcnicos da gerncia de inspeo e segurana postal e pelas equipes de superviso das regies operacionais. Isso garante ao usurio a mesma rapidez, confiabilidade e qualidade dos servios prestados pelas agncias convencionais dos Correios. Toda a correspondncia postada numa ACF retirada diariamente por empregados e por veculos de responsabilidade dos Correios. Tudo o que coletado tratado, separado, transportado e encaminhado diretamente pelos Correios, assim como a entrega aos destinatrios tambm continua sendo feita em domiclio pelos carteiros da ECT. A parceria com a iniciativa privada objetivou exclusivamente expandir a rede de atendimento, a fim de cumprir a meta de aumentar cada vez mais o nmero de unidades de atendimento e facilitar o acesso dos usurios. Atualmente, operam em todo o Brasil 1.460 franqueadas. A descentralizao das lojas, resultante da implantao do sistema, permitiu aos usurios maior conforto, com a diminuio das filas e do tempo de espera para o atendimento. Com esse sistema, os Correios puderam ampliar sua rede de lojas sem grandes investimentos. No momento, entretanto, a ECT no est abrindo novas franquias em virtude, principalmente, de controvrsias legais sobre o assunto, as quais esto sendo analisadas pelos rgos jurdicos do governo federal, incluindo o STF.
Busca da excelncia
At a primeira metade da dcada de 1990, a qualidade na ECT era assunto exclusivo da rea de operaes, e a rea de inspeo realizava o acompanhamento da qualidade dos servios prestados. Somente a partir de 1996 que, dentro de uma abordagem sistmico-gerencial, que abrangia toda a ECT, comearam a ser desencadeadas aes com vistas na implementao de uma rea que trabalhasse e desenvolvesse na ECT a qualidade de uma forma ampla, por meio do Programa Nacional de Qualidade dos Correios (PNQC).
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O PNQC foi elaborado a partir do Programa Modernizao Empresarial Projeto Corporativo ME-5 Qualidade Total, do Plano Estratgico 19972000 dos Correios. No que se refere a prazos, esse programa desdobrou-se em um conjunto de projetos que comearam a ser implementados em 1997, estenderam-se at 2003 e renovaramse no Planejamento Estratgico 20042007. Isso ocorreu de maneira coerente com o Programa de Recuperao e Ampliao do Sistema de Telecomunicaes (PASTE) e do Sistema Postal. A misso da ECT, sua viso, poltica de qualidade, compromissos e valores foram ento definidos dentro dos preceitos comuns do Prmio Nacional da Qualidade (PNQ) e da ISO 9000. J o Programa 5S e a Gerncia da Rotina e Gerenciamento das Melhorias (GRGM) so tpicos da Gesto da Qualidade Total (GQT). Uma das virtudes do PNQC a sua capacidade de adequar-se a todos os segmentos da ECT, por causa de sua estrutura bsica: educao e treinamento continuados, qualidade de vida no trabalho, Programa 5S, melhoria do atendimento, gesto de processos, implantao e certificao de sistemas de qualidade formalizados. A implementao do PNQC revestiu-se de enorme sucesso e, de l para c, a ECT vem adotando inmeras aes e implementado vrios projetos, visando no s manter o PNQC, mas principalmente disseminar a cultura da qualidade para toda a fora de trabalho. Isso tem se revertido em inmeros reconhecimentos, prmios e alto nvel de credibilidade junto populao. Em decorrncia disso, a ECT como um todo conquistou ao longo do tempo uma excelente imagem institucional. Pesquisas de opinio colocam sempre os Correios no topo, no que se refere credibilidade, junto de, e por vezes superando, instituies consagradas como a famlia e notoriamente benquistas como os bombeiros. Parte dessa boa imagem tambm pode ser creditada interao cotidiana com a comunidade, presena em todas as localidades do Pas e s aes sociais desenvolvidas. Outra parte dessa imagem deve-se excelncia dos servios prestados, dentro de parmetros que superam at mesmo os fixados por correios de pases de primeiro mundo. De fato, os Correios buscam superar continuamente os ndices mdios de qualidade de processo alcanado e, ao mesmo tempo, trabalhar com ndices de produtividade comparveis com os de pases desenvolvidos, ainda que a mudana de patamar tecnolgico esteja em fase de consolidao e as deficincias da infraestrutura urbana das cidades brasileiras tornem mais difcil o trabalho de distribuio realizado pelos carteiros.
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Qualidade na dcada de 1990

Na verdade, o processo de recuperao dos Correios foi por demais complexo, como visto anteriormente, e levou dcadas, pois foi construdo aos poucos em fases bem caractersticas. Relembrando, ao longo dos anos de 1970 o foco concentrou-se nas operaes com a padronizao e a normalizao de procedimentos e a mecanizao dos procedimentos. Na dcada de 1980, a empresa voltou-se s questes de planejamento e de marketing e, finalmente, nos anos de 1990, elegeu como prioridade a gesto da qualidade. Tudo isso trouxe empresa vrios frutos que foram colhidos ao longo da dcada de 1990. Esses frutos sero resgatados neste item, o que deveras relevante, uma vez que tais resultados permitiram energizar a organizao e prosseguir com as mudanas que se faziam necessrias. Esse ciclo iniciou-se no ano de 1984, quando a ECT foi considerada a estatal de maior credibilidade junto populao brasileira, conforme pesquisas do Gallup e do Ibope realizadas naquele ano (CORREIOS HOJE, 1996). O auge dessa fase aconteceu em 1991 quando a ECT recebeu o ttulo de estatal de melhor desempenho, conferido pela revista Exame, na edio Maiores e Melhores, e a credibilidade da empresa foi confirmada mais uma vez pelo Ibope, em pesquisa na qual 92% dos entrevistados apontaram a ECT como a instituio nacional de maior credibilidade superando, entre outras, a Igreja, os professores, o governo e os partidos polticos (EXAME, 1992). Confirmando a boa fase, no ano seguinte, a ECT foi classificada pela UPU organismo da ONU como uma das trs empresas de correios mais eficientes do mundo. Esse reconhecimento veio dos servios de consultoria e de assessoria prestados pela ECT a vrias administraes postais do exterior. No perodo de 19911992, por exemplo, foram enviadas 40 misses tcnicas a 23 pases da Amrica Latina, da sia, da frica e da Europa. Esses resultados foram alcanados com um nmero de empregados inferior ao de outros pases, at mesmo do primeiro mundo. Enquanto no Brasil havia sob contrato, na poca, cerca de 78 mil empregados, nos Estados Unidos havia 800 mil. Na Frana e na Inglaterra, esse nmero era de 300 mil (EXAME, 1992), relao que, uma dcada depois, ainda continua extremamente favorvel ao Brasil, pois os Estados Unidos hoje tm cerca de 810 mil17 empregados. Alm disso, importante ressaltar que, na ECT, 85% do efetivo de pessoal est alocado na rea operacional (atendimento, distribuio, triagem e transporte), portanto em atividades diretamente ligadas aos clientes, cidados e usurios.
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Disponvel em: <www.upu.int>.
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Cabe mencionar um estudo preparado por Daniel Hewitt e Caroline van Fijkeghem, publicado em janeiro de 1995 pelo Departamento de Assuntos Fiscais do Fundo Monetrio Internacional, que mostrou, por meio da anlise de 99 pases, no perodo 19801990, auge das polticas neoliberais, que o gasto com salrios do funcionalismo pblico crescem com a renda per capita. Ou seja, no fato indiscutvel que o desenvolvimento traga o enxugamento do funcionalismo (HEWITT; FIJKEGHEM, 1995 citado por SCHWARTZ, 1996, p. 440). De fato, o estudo mostrou que em
relao ao PIB, entre 1980 e 1990 a mdia dos gastos dos governos com salrios foi de 4,6% no mundo, ficando em 3,9% nos pases pesadamente endividados e em 4,5% nos de baixa renda. No conjunto dos pases em desenvolvimento, a mdia dos gastos chegou a 5,2% do PIB, o que talvez sugira que, na transio entre misria e riqueza, os gastos com funcionalismo tendem a crescer (exatamente o oposto do que normalmente se propaga). Outro dado interessante a estabilidade dos gastos dos governos com salrios ao longo dos anos 80. Mas esses dados referem-se s esferas federais em cada pas, no aos gastos pblicos totais com salrios. nesse recorte mais amplo que surge outra informao curiosa: nos pases industriais chega-se a gastar quase o dobro do que se gasta nos pases em desenvolvimento (como porcentagem do PIB), sendo os gastos com sal rios dos governos estaduais e locais mais do que o triplo nos pases desenvolvidos frente aos mais pobres. O estudo mostra, portanto, que desenvolvimento sinnimo de descentralizao administrativa. (SCHWARTZ, 1996).
No quinqunio 19921996, marcado por grande crescimento do servio postal, o quadro de pessoal da ECT, no entanto, aumentou apenas 8%, enquanto o trfego subiu 80%. O mercado em expanso gerou, no binio 19951996, um aumento de 26% na quantidade de objetos postados por habitante. Dessa forma, para atingir o padro de qualidade na distribuio, foi necessrio redimensionar os Centros de Distribuio Domiciliria (CDDs), na maior parte das vezes fracionando-os como forma mais prtica de garantir a pontualidade na entrega (somente durante o ano de 1996 foram criados 101 novos CDDs). A mdia da poca idolatrava a ECT por seu desempenho extraordinrio. Isso foi comprovado em agosto de 1992, quando a revista Exame Maiores e Melhores mais uma vez reconheceu a ECT, concedendo-lhe o ttulo de melhor prestadora de servios pblicos do Pas, ressaltando a ousadia da ECT em adotar o sistema de franquia. A revista comentou que a ECT implantou um bem-sucedido sistema de franquia [...] [e] como o sistema adotado pelos Correios est melhorando seu padro de servios, ningum pensa em privatizar seu controle [da ECT] (EXAME, 1992, p. 239). Tambm a revista Veja, em 18 de agosto de 1993, publicou uma reportagem sobre a ECT intitulada Em estado de graa: com novos servios, os Correios atraem clientes e so um raro exemplo de estatal que funciona bem. Entre os fatos apresentados na reportagem, destacava-se que:
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Correios no Brasil: da gesto patrimonialista gesto da qualidade No universo em runas das estatais brasileiras, a Empresa Brasileira de Correios e Telgrafos uma catedral bem conservada. Alm de apresentar lucros e sobreviver com receita prpria, ela ainda surpreende pela ousadia de oferecer produtos e servios inusitados e por ser um modelo seguido por 35 pases do mundo. Atualmente, dez tcnicos brasileiros esto na Argentina dando consultoria ao correio portenho. A mesma assessoria dada ao correio da Rssia, do Ir e da Grcia. H duas semanas, o vice-ministro das Comunicaes da China veio ao Brasil para pedir ajuda semelhante, j que o correio brasileiro atrai clientes que, em outras partes do mundo, nunca entrariam numa agncia. (EM ESTADO..., 1993, p. 74).
De fato, a produtividade da ECT, em termos postais, estava, em meados da dcada de 1990, entre as melhores do mundo, tendo em vista a quantidade de objetos tratados, a dimenso continental, as caractersticas dos centros urbanos, a quantidade de empregados envolvidos e a cobertura do mercado com pontos de acesso aos servios postais. A Tabela 1, extrada de uma pesquisa da UPU, de junho de 1995, mostra que apesar da defasagem tecnolgica e da prtica de tarifas inferiores, a ECT obtinha produtividade financeira e fsica, por empregado, bem superior mdia dos pases em desenvolvimento. O Brasil mantinha o padro de entrega de mais de 90% da correspondncia simples no dia seguinte ao da postagem (D + 1) em todo o territrio nacional. Hoje esses nmeros so ainda mais positivos. Para comparar, analise-se a Tabela 2, na qual constam os padres de qualidade dos correios canadense e americano para cartas simples, tambm nos anos de 1990. O ndice de D + 1 nem existia no Canad e nos Estados
Tabela 1. Produtividade postal. Item Pases pesquisados Tarifa mdia do 1 porte da carta Receita por empregado Objetos por empregado
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Total 189 0,43 33.000 75.000
Desenvolvidos 27 0,44 56.000 121.000
Em desenvolvimento(1) 162 0,27 6.000 20.000
Brasil 0,13 22.000 54.000
Inclui Brasil; dados financeiros em US$.
Fonte: Relatrio de Servios Postais da UPU (UNIVERSAL POSTAL UNION, 1994).
Tabela 2. Padres de entrega dos correios canadense e americano para cartas simples. Canada Post Corporation U.S. Mail Entrega local 2 dias Entrega intermunicipal 4 dias Entrega local D + 1 Entrega at 600 milhas 2 dias Demais localidades 3 dias
Fonte: Annual Report Canada Post Corporation e Annual Report U.S. Post Office. (UNIVERSAL POSTAL UNION, 1993a, 1993b).
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Unidos, isso s era previsto se a carta fosse postada at o horrio limite e estivesse destinada prpria cidade de origem, ou seja, remetente e destinatrio deveriam residir na mesma cidade. Na Itlia, havia um ministrio s para o servio de correio, o qual empregava 232 mil funcionrios (hoje, segundos dados da UPU, so 151.027 empregados) e precisava de oito dias para transportar um envelope de Roma para Milo, uma distncia semelhante que existe entre Rio de Janeiro e So Paulo. A ECT, por sua vez, sempre fez o servio em 24 horas (EM ESTADO..., 1993, p. 75). Esse desempenho foi reconhecido em todo o Pas, tanto que, no incio de 1993, a Standard realizou pesquisa em sete capitais e ouviu 800 pessoas sobre o grau de competncia de alguns servios pblicos. Os Correios ficaram com a melhor colocao, pois 93% dos entrevistados classificaram a empresa como confivel. Segundo a diretora de pesquisas da Standard, Rosely Azambuja, havia uma f inabalvel na instituio18, confiana essa que aumentou de l para c, como comprovam as pesquisas mais atuais. Foram e ainda so inmeras as manifestaes populares em reconhecimento dedicao e ao profissionalismo dos empregados que viabilizam a entrega de objetos quase sem endereo. Alguns exemplos so as cartas de agradecimento que a ECT recebe com elogios do tipo:
Eu, Natlia Gallo, agradeo os bons servios prestados pelos funcionrios dos Correios de Manoel Ribas, pois conseguiram me entregar uma carta que no tinha o destinatrio, tinha s a cidade Manoel Ribas e o CEP, pelo conhecimento da comunidade e esforo por prestar bons servios fico muito agradecida. Mando o envelope que recebi com a carta dentro para o Sr. ver que era quase impossvel de uma carta assim ser entregue (27/8/92). Ou ento, [...] Imagine que nossa carta veio de Israel assim escrito: Family Rosenthal, Brazil, San Paulo, Pirsouka - Est. e o endereo do meu pai na ocasio era: Family Rosenthal, rua Governador Pedro de Toledo, 1421, Piracicaba, Estado de So Paulo - Brasil. E no que chegou? Parabns aos correios e ao carteiro... sinceramente, Rosa Goldchmet -31/1/97.
Em certas datas comemorativas, como no Dia do Carteiro, no aniversrio da ECT, no Dia dos Correios, etc., tornou-se lugar-comum os jornais noticiarem o trabalho das equipes de pesquisa dos centros de triagem que se especializaram em desvendar o destino real de milhares de cartas recebidas com erros de endereamento, que valeram a esse setor o batismo de sala dos milagres. Para fazer chegar ao destinatrio qualquer que seja a correspondncia, independentemente da tarifa paga, os funcionrios da sala dos milagres utilizam vrias fontes de consulta, entre as quais esto o Guia Postal Brasileiro, todas as listagens telef18
Veja So Paulo, So Paulo, 19 maio 1993, p. 26.
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nicas, o anurio de siglas, o Guia Diplomtico de Embaixadas, a relao de nomes e de endereos do governo e, principalmente, o senso de dever e de responsabilidade. Portanto, fica evidente, por meio da meno de vrias pesquisas de diversos institutos e de organizaes diferentes e independentes, que os Correios, no decorrer das ltimas duas dcadas do sculo passado, realmente alcanaram um timo conceito junto populao e seus clientes. Alm disso, apresentou servios diferenciados e iniciativas inditas para uma empresa pblica, como, por exemplo, o sistema de franquia que ser visto adiante. Esse sistema visou, acima de tudo, atender s mais diversas necessidades de seus clientes, quer fossem pessoas fsicas quer jurdicas. Porm, tambm importante abordar aspectos mais gerenciais da ECT, tais como o treinamento, que impactou a qualidade final dos produtos e servios oferecidos aos clientes e permitiram sustentar tal desempenho como ser apresentado adiante.
Os Correios hoje
Entre as empresas pblicas brasileiras, os Correios esto entre as que gozam de melhor conceito junto populao, conforme pesquisas do Gallup, do Ibope e, mais recentemente, do Vox Populi (Figura 1), que mostrou que a empresa, no Estado de So Paulo, a instituio em que os brasileiros mais confiam, superando at mesmo a famlia. Atualmente os Correios esto presentes em todos os 5.564 municpios brasileiros, e a maior empregadora celetista do Pas, com mais de 108 mil empregados. Alm disso, a empresa possui a mais complexa rede logstica nacional, capaz de distribuir 30 milhes de objetos por dia e visitar 45 milhes de domiclios diariamente. Distribudas por todo o territrio brasileiro, h 28 diretorias regionais, uma em cada estado da federao (em So Paulo, so duas diretorias So Paulo Metropolitana e So Paulo Interior). Essas diretorias so rgos encarregados de executar, no mbito regional, as diretrizes do governo federal nos quatro subsistemas operacionais que integram o sistema postal: atendimento, tratamento, transporte e distribuio, totalizando mais de 23 mil pontos de atendimento, conforme Tabela 3. Os carteiros visitam todos os dias mais de 40 milhes de domiclios por dia para entregar um volume mdio de 31 milhes de correspondncias, o que significa um trfego global anual (2004) de mais de 8 bilhes de itens que circulam pelos Correios, quantidade suportada pelo maior rede logstica nacional, detalhada na Tabela 4.
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Figura 1. Pesquisa que avalia a confiana nas instituies e nas empresas prestadoras de servios.
Fonte: Pesquisa... (2005).
Tabela 3. Rede de unidades de atendimento. Tipo de unidade Agncia comercial tipo 1 permissionria Agncia de correio Agncia de correio comunitria Agncia de correio franqueada Agncia de correio satlite Agncias de correio filatlicas Posto de correio Posto de venda de produtos Total de pontos de atendimento Caixas de coleta
Fonte: Empresa Brasileira de Correios e Telgrafos (2006c).
Quantidade 272 5.732 4.682 1.460 131 31 157 10.983 23.448 26.152
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Tabela 4. Rede logstica da ECT. Tipo Bicicletas Linhas areas noturnas Motocicletas Unidades de tratamento e distribuio Veculos
Fonte: Empresa Brasileira de Correios e Telgrafos (2004).
Quantidade 23.231 23 9.779 984 4.684
As linhas areas noturnas compem a Rede Postal Noturna (RPN), que percorre diariamente cerca de 56 mil quilmetros e transporta 650 t de objetos em 31 aeronaves dos mais variados portes. Esse transporte terceirizado, mediante voos fretados ou pela utilizao de linhas regulares de passageiros, e articula-se com a rede de superfcie composta por linhas principais, secundrias e urbanas, que percorrem 625 mil quilmetros a cada dia. Trata-se realmente de uma tarefa difcil de realizar, mas que no reconhece obstculos, tanto que, na regio Amaznica, em virtude das grandes distncias e das dificuldades de acesso, os Correios utilizam intensamente o transporte fluvial. De fato, vale uma comparao rpida com alguns dos melhores correios do mundo, apenas para contextualizar e demonstrar a avanada qualidade dos servios postais que esto disponveis no Brasil, conforme Tabela 5.
Prticas de gesto e de mudana: correios em comparao com organizaes de sucesso

Esta pesquisa no poderia ser considerada completa se no fossem identificadas, na cultura organizacional dos Correios, a filosofia e as prticas de gesto responsveis pela qualidade dos servios prestados e pela construo de uma imagem to slida junto populao. Fruto da observao de quem participou por mais de 20 anos na organizao, e embasado pelo referencial terico de gesto discriminado na bibliografia, esta seo apresentar aquelas prticas julgadas mais significativas e mais diretamente ligadas ao sucesso organizacional. Naturalmente, pelo escopo do trabalho, no ser possvel aprofundar-se muito em cada uma delas, porm, com certeza, uma viso geral ser oferecida, abrindo perspectivas para novos estudos.
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Tabela 5. Estatsticas postais de 2004. Pas rea (km2) Rssia 17.075.400 Canad 9.970.610 EUA 9.629.091 China 9.596.961 Brasil 8.514.047 Austrlia 7.741.220 Argentina 2.780.400 Arbia Saudita 2.149.690 Mxico 1.958.201 frica do Sul 1.221.037 Venezuela 912.050 Paquisto 796.095 Turquia 783.562 Frana 551.500 Espanha 505.992 Japo 377.873 Itlia 301.318 Gr-Bretanha 242.900 Portugal 91.982 Sua 41.284 Pas China Rssia EUA Japo Frana Gr-Bretanha Itlia Brasil Paquisto Mxico Argentina Turquia Austrlia Espanha Portugal Sua Arbia Saudita Venezuela frica do Sul Canad Unidades postais 66.393 40.140 37.159 24.678 16.947 14.609 13.855 12.367 12.107 8.002 5.689 4.381 3.844 3.291 3.026 2.585 1.642 355 N/D N/D Pas Populao China 1.307.989 EUA 295.410 Brasil 183.913 Paquisto 154.794 Rssia 143.899 Japo 127.923 Mxico 105.699 Turquia 72.220 Frana 60.257 Gr-Bretanha 59.479 Itlia 58.033 frica do Sul 47.208 Espanha 42.646 Argentina 38.372 Canad 31.958 Venezuela 26.282 Arbia Saudita 23.950 Austrlia 19.942 Portugal 10.441 Sua 7.240 Pas Habitantes/ unidade Sua 2.800,665 Portugal 3.450,575 Frana 3.555,603 Rssia 3.584,933 Gr-Bretanha 4.071,417 Itlia 4.188,576 Japo 5.183,706 Austrlia 5.187,932 Argentina 6.744,863 EUA 7.949,881 Paquisto 12.785,492 Espanha 12.958,491 Mxico 13.209,082 Arbia Saudita 14.585,891 Brasil 14.871,233 Turquia 16.484,774 China 19.700,710 Venezuela 74.034,327 frica do Sul N/D Canad N/D Pas Empregados postais EUA 807.596 China 649.000 Rssia 309.962 Frana 280.327 Gr-Bretanha 182.814 Itlia 151.027 Japo 114.158 Brasil 109.777 Canad 61.241 Espanha 59.881 Sua 51.867 Paquisto 46.425 Austrlia 35.049 Turquia 30.642 Mxico 19.740 Portugal 14.622 Argentina 12.162 Venezuela 5.368 frica do Sul N/D Arbia Saudita N/D Pas Gr-Bretanha EUA China Itlia Espanha Brasil Paquisto Austrlia Venezuela Turquia Sua Argentina Rssia Portugal Japo Mxico frica do Sul Arbia Saudita Canad Frana Centros de triagem 807 322 201 107 63 54 46 35 30 25 21 19 15 9 5 5 N/D N/D N/D N/D
Fonte: Universal Postal Union (2004).
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Dessa forma, o escopo desta seo est fundamentado na comparao entre as prticas de gesto dos Correios do Brasil e aquelas das organizaes privadas de sucesso estudadas por Waterman Jnior e Peters (1986) e das organizaes pblicas pesquisadas por Karr e Littman (1992), diante do processo de gesto de mudanas no setor pblico preconizado por Ostroff (2006).
Estabilidade no emprego
Considerada por muitos como um dos maiores males do servio pblico, a estabilidade no emprego, oferecida aos empregados pela ECT, tem mostrado vrios aspectos positivos. Naturalmente no se est referindo a uma garantia de perenidade no emprego, uma vez que, conforme j apontado, o regime de trabalho nos Correios o da CLT, ou seja, nenhum empregado da ECT, por lei, est livre da demisso decidida pela empresa. Porm, a empresa adota uma poltica explcita de manter baixa a rotatividade, prtica cujos benefcios so inequvocos at mesmo na iniciativa privada, como se ver logo a seguir. importante lembrar que Ouchi (1982) j destacava, na dcada de 1980, a relao de longo prazo entre as empresas e os trabalhadores japoneses como um dos fatores que levaram a indstria nipnica a construir e manter uma vantagem competitiva em relao s empresas ocidentais. Essa constatao no passou desapercebida pelo empresariado mais capitalista do mundo, tanto que, no incio da dcada de 1940, Bill Hewllet e Dave Packard, fundadores da indstria norte-americana Hewllet-Packard, reconhecida mundialmente como uma empresa modelo, decidiram que no seriam uma empresa que emprega e despede (WATERMAN JNIOR; PETERS, 1986, p. 264). Os autores ressaltam que essa foi uma deciso corajosa para a poca, quando o ramo da eletrnica era quase inteiramente mantido pelo governo. Mais tarde, a determinao da Hewllet-Packard seria testada com a grande queda nos negcios durante a recesso de 1970 (nos EUA).
Ao invs de despedir funcionrios, Hewllet, Packard e o restante da empresa aceitaram um corte de 10 por cento em seus salrios. Todo mundo passou a trabalhar 10 por cento de horas a menos e, desse modo, a empresa enfrentou a recesso sem ter que sacrificar sua poltica de pleno emprego. (WATERMAN JNIOR; PETERS, 1986, p. 265).
A Delta Airlines, considerada desde a dcada de 1980 como uma empresa de alto padro nos EUA, tambm adotou uma poltica de estabilidade no emprego ao anunciar o esprito de famlia da Delta, evitando dispensas numa indstria tradicionalmente cclica. O doutor Sidney Janus, psiclogo da Delta na dcada de 1980, e responsvel pelo recrutamento e seleo, afirmava que na Delta, voc no entra apenas para a
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empresa voc participa de um objetivo (WATERMAN JNIOR; PETERS, 1986, p. 273), da a poltica de estabilidade no emprego. Ainda nessa questo, no se pode deixar de mencionar a IBM talvez uma das maiores e mais antigas empresas norte-americanas a utilizar a filosofia do emprego para toda a vida, filosofia essa que sofreu muito no final da dcada de 1990, mas que no deixou de ser mantida. Thomas Watson Jr.19 descreveu como seu pai comeou na IBM:
T. J. Watson no entrou e sacudiu a organizao. Em vez disso, ps-se a polir e dar brilho s pessoas que j estavam na empresa e a valorizar o que j existia. Tal deciso fez com que em 1914, a IBM adotasse uma poltica de segurana no emprego, coisa muito importante para seus empregados. (WATERMAN JNIOR; PETERS, 1986, p. 279).
Watson lembrou tambm que seu pai manteve essa poltica mesmo durante a Grande Depresso dos anos de 1930 (WATERMAN JNIOR; PETERS, 1986). Pois bem, as grandes empresas privadas norte-americanas h muito tempo tm conscincia da importncia para seus empregados da segurana no emprego, ou, segundo os japoneses, do emprego para a vida toda. Na ECT, a poltica bem semelhante, pois, tradicionalmente, a empresa pblica no demite sem motivo justo nem h cortes generalizados de pessoal. Embora em 1997 tenha havido um Programa de Desligamento Incentivado de Pessoal na ECT, ao qual aderiram quase 2 mil empregados em todo o Pas, tratou-se de um fato isolado, fruto de uma poltica de governo que agora parece a todos equivocada. bom reforar que, na ECT, os empregados no gozam de nenhuma estabilidade especial, uma vez que os contratos de trabalho so no regime da CLT, mas a poltica do emprego para toda a vida. O interessante que os gurus da administrao americanos e japoneses defendem a poltica da estabilidade no emprego, enquanto, no Brasil, muitas vezes pregase o fim de qualquer tipo de segurana no emprego, especialmente a dos funcionrios e dos servidores pblicos. Isso parece demonstrar que o discurso do enxugamento da mquina pblica puramente arma retrica, no condizente com a realidade das empresas de classe mundiais, ou ento, simplesmente procura-se confundir a mdia e a opinio pblica reduzindo a discusso a mero corte de pessoal.
Treinamento
Waterman Jnior e Peters (1986) acreditam que o treinamento uma das causas do sucesso das empresas norte-americanas de alto padro, conforme excerto a seguir:
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Filho mais velho de Thomas John Watson (18741956), considerado o fundador da IBM, uma vez que, ao assumir a Computing-TabulatingRecording Company (CTR) em 1914, promoveu uma virada estratgica que a transformou na IBM.
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Correios no Brasil: da gesto patrimonialista gesto da qualidade No possumos dados sistemticos, de maneira que no podemos concluir que nossas empresas de alto padro esto bem acima da mdia no tocante ao tempo despendido em atividades de treinamento. Por outro lado, existem sinais suficientes de treinamento intensivo para sugerir que seja assim. A evidncia mais visvel so as universidades - a Universidade de Disney, a Dana University, a Universidade do Hambrguer, entre outras. Como vimos antes, a IBM investe pesadamente em treinamento. (WATERMAN JNIOR; PETERS, 1986, p. 285).
A ECT criou o Curso Superior de Administrao Postal (CAP), em nvel de graduao, para treinar seu pessoal nos moldes das empresas de alto padro e, desde dezembro de 2000, conta com sua Universidade Corporativa, a Universidade Correios (Unico), baseada no conceito das organizaes de aprendizagem. O CAP teve incio mediante convnio celebrado pela ECT, em 1971, com a Pontifcia Universidade Catlica (PUC) do Rio de Janeiro, que vigorou at 1978, e formou 184 alunos nas cinco primeiras turmas. Em 1978, ao trmino do convnio com a PUC-RJ, criou-se a Escola Superior de Administrao Postal (Esap), em Braslia, DF, que passou a ser o principal centro de formao de tcnicos de nvel superior para a ECT e para os Correios dos pases latinoamericanos e africanos. Alm dos cursos regulares, a Esap desenvolveu programas de cursos especiais, com carga horria de 40 horas/aula, com o objetivo de atualizar os servidores da empresa no que se refere a conhecimentos especficos. At 1996, a Esap j tinha formado 1.285 profissionais no CAP, dos quais 79 estrangeiros, provenientes de 29 pases, o que levou o CAP a ficar mundialmente conhecido por meio da UPU. O CAP garante ao aluno brasileiro o cargo de administrador postal em nvel superior, habilitando-o a executar ou gerenciar atividades diversas para o funcionamento da ECT, uma vez que forma administradores especializados em sistemas postais, capazes de atender plenamente s necessidades da ECT. Como objetivos especficos, tambm muito importantes para a criao de uma cultura organizacional, o curso oferece aos alunos conhecimentos relativos filosofia operacional e administrativa da empresa, desenvolve uma linguagem tcnico-administrativa comum a todos os participantes, facilitando e agilizando o processo de comunicao no mbito da empresa. Alm disso, propicia conceitos bsicos da administrao postal, de modo que os alunos sejam capacitados a utilizar na empresa as novas, modernas e eficazes tcnicas de administrao e de organizao racional do trabalho. Tradicionalmente, participam do CAP servidores da ECT e candidatos externos, com escolaridade equivalente ao ensino mdio completo, recrutados em mbito nacional e internacional, para um curso de cinco semestres, com perodo integral e durao de 3.100 horas/aula. Os alunos brasileiros so selecionados em um concorrido
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concurso pblico (concorrem em igualdade de condies empregados e candidatos externos), e os estrangeiros so indicados pelas administraes postais de seus pases, aps passarem igualmente por um processo de seleo. O CAP desenvolvido em regime semestral, e a avaliao do rendimento escolar feita por meio de provas e de tarefas de estudo, compreendendo testes escritos, chamadas orais, trabalhos, ou outras formas de avaliao, a critrio do professor, exatamente como em um curso de graduao de qualquer faculdade ou universidade. O curso extremamente exigente, uma vez que no se admitem reprovaes, pois no h recuperao: a reprovao implica no desligamento do aluno do curso. Uma vez que a Esap est voltada para a qualificao da mo de obra especfica, requerida pela ECT, empresa criadora e mantenedora da escola, a formao oferecida at hoje no obteve o reconhecimento do Conselho Federal de Educao, embora isso j tenha sido solicitado em diversas ocasies. Na ltima manifestao, o MEC autorizou o reconhecimento das cadeiras ministradas pela Esap, por instituies regulares de ensino superior (Processo 23001.000886/92-13, Parecer n 173/93, publicado no DOU n 53 de 19/3/93, e Portaria n 1.070 de 8/7/94, publicada no DOU n 131 de 12/7/94). Entretanto, no houve, at o momento, o reconhecimento integral do curso. Aps a concluso do curso, o aluno contratado (se j no tiver vnculo empregatcio com a ECT) ou reclassificado (se j for empregado da ECT) para o cargo de administrador postal jnior e designado para uma das 28 diretorias regionais ou para a prpria administrao central. Nas DRs poder trabalhar em agncias (ACs), Centros de Distribuio Domiciliria (CDDs), Centros de Tratamento de Encomendas (CTEs), Centros de Tratamento de Cartas (CTCs), Regies Operacionais (REOPs) ou mesmo em reas administrativas. Essa estratgia da ECT semelhante ao treinamento da Bechtel e da General Motors, cujos exemplo so citados por Waterman Jnior e Peters (1986, p. 286):
Esta empresa, que construiu cidades de 5 bilhes nos desertos da Arbia, aceita intencionalmente pequenos projetos no-econmicos. O nico objetivo oferecer oportunidades prticas para que jovens administradores de projetos possam enfrentar logo um trabalho mais complexo, diz um alto executivo. A propsito, essa a tradio de Alfred Sloan na General Motors. Ele quase sempre coloca seus funcionrios mais ativos em pequenas divises, de maneira que possam ter logo uma viso do conjunto das operaes e no se percam nas catacumbas da Chevrolet.
Outro aspecto surpreendente da orientao das empresas de alto padro, ainda segundo os consultores j mencionados,
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Correios no Brasil: da gesto patrimonialista gesto da qualidade a maneira pela qual socializam os administradores recm-contratados. claro que o primeiro aspecto o recrutamento. O exame muito cuidadoso. Muitas das empresas que entrevistamos so conhecidas por conversar sete a oito vezes com os recrutas potenciais. Elas querem ter certeza sobre as pessoas contratadas. Ao mesmo tempo, esto dizendo aos candidatos: Conhea a empresa. Decida-se por si mesmo se voc se ajustar ou no nossa cultura. (WATERMAN JNIOR; PETERS, 1986, p. 286).
Voltando s organizaes pblicas e especialmente aos Correios, deve-se considerar que os concursos pblicos, em princpio, selecionam os mais capazes intelectualmente por meio de provas escritas, mas, nem por isso, os candidatos tm a garantia da efetivao na funo, pois preciso passar por todos os exames mdicos e psicolgicos, alm do perodo de experincia de 90 dias. No caso dos candidatos ao curso de administrao postal, pode-se dizer que esse perodo de experincia, ou de provao, de dois anos e meio, tempo de durao do curso, durante o qual o aluno vai se acostumando com a cultura da empresa, podendo desligar-se por vontade prpria (inadaptao) ou ser desligado do programa a qualquer tempo (indisciplina, ato de improbidade, mau comportamento, reprovao, etc.). Nesse sentido, e em perfeita sintonia com o CAP, os consultores Waterman Jnior e Peters (1986) continuam, dizendo que,
[...] em seguida, vem o primeiro trabalho. Este pode ser o principal elemento de avaliao. Essas companhias gostam de comear colocando seus aspirantes a administradores em posies nas quais preciso sujar as mos, posies que esto no centro do negcio. Na Hewlett-Packard, de acordo com o executivo chefe Young, os jovens recm-formados em administrao e engenharia eletrnica devem experimentar imediatamente como se coloca um novo produto no mercado. Esse o tpico trabalho inicial. Ele refora a idia de colocar novos produtos no mercado, que, para ns, um valor importante nos negcios. Do mesmo modo, a Business Week nota que a Caterpillar sempre coloca seus administradores potenciais nas atividades mais simples usualmente na linha de produo. No h estrelas precoces na organizao. (WATERMAN JNIOR; PETERS, 1986, p. 287).
Do mesmo modo, a Caterpillar famosa por treinar amplamente seu pessoal. Por exemplo, todos os engenheiros de venda passam meses nos campos de prova aprendendo como funciona o equipamento e doses pesadas de treinamento precoce durante o trabalho caracterizam tambm a Hewlett-Packard, a Procter & Gamble e a Schlumberger (WATERMAN JNIOR; PETERS, 1986, p. 287). Poder-se-ia at utilizar a concluso dos consultores Waterman Jnior e Peters, para a ECT.
A noo de socializao dos administradores via trabalhos em que preciso sujar as mos marcadamente diferente do que vimos em muitas grandes empresas. Mestres em administrao e outros administradores potenciais, dado que custam caro para a empresa, so desde logo colocados em trabalhos junto a escales administrativos mais altos e ali passam anos, sem jamais conhecer a realidade dos negcios. O resultado mais importante o realismo. Aqueles que comeam nos principais trabalhos de linha - os setores de venda e produo dificilmente so enganados pelas abstraes do planejamento, das pesquisas de mercado ou 191
Prmio Dest Monografias Empresas Estatais: monografias premiadas 20052008 dos sistemas de administrao quando mais tarde so promovidos. Alm disso, desenvolvem seus instintos para negcios. Aprendem a administrar no apenas atravs de nmeros, mas tambm - e, talvez, seja o mais importante - atravs de uma verdadeira sensibilidade para os negcios. Eles participam de situaes reais de negcios. Seus instintos so bons. O lema da Bechtel diz tudo muito bem: Um sentido aguado para o factvel. (WATERMAN JNIOR; PETERS, 1986, p. 287).
O treinamento, portanto, essencial para a manuteno da elevada qualidade dos servios postais, assim como para qualquer outra atividade, por isso o processo de capacitao na ECT contnuo tambm nos nveis bsico e mdio.
Mo de obra da ECT: motivao e formao

O mais valioso recurso de uma organizao exatamente sua fora de trabalho, ou seja, as pessoas que a compem. Somente os recursos humanos podem fazer funcionar os sistemas e os equipamentos, alm de aplicar a tecnologia e melhorar o desempenho da empresa. Todos os especialistas em qualidade, qualquer que seja a linha de pensamento, concordam que as pessoas tm grande valor no processo da qualidade, pois ponto convergente desses especialistas que no pode haver qualidade se as pessoas no estiverem motivadas e capacitadas. Diante da importncia dos recursos humanos dentro de qualquer organizao, seria impossvel caracterizar convenientemente os Correios, se no for caracterizada tambm como sua mo de obra se sente em relao organizao, motivo pelo qual dedica-se este tpico exclusivamente a essa tarefa. Para isso, faz-se necessrio utilizar os resultados da ltima pesquisa de clima organizacional respondida pelos empregados da ECT, no perodo de 28 de novembro a 16 de dezembro de 2005. Os resultados dessa pesquisa esto apresentados na Tabela 6. A importncia dos fatores definida pela variabilidade das respostas dos empregados, e os resultados da pesquisa esto expressos pelo ndice de favorabilidade que representa o percentual de respostas concordantes e neutras em relao s afirmativas dos questionrios respondidos. Resumidamente, pois no est no escopo deste trabalho, a metodologia utilizada na pesquisa foi quantitativa (questionrio com 62 afirmativas e 5 alternativas de resposta), autoaplicvel (o empregado poderia responder o questionrio onde quisesse) e com resposta livre, ou seja, sem controle personalizado de devoluo. Conforme facilmente observvel, pode-se afirmar que os empregados apresentam um elevado ndice de satisfao geral com a empresa. Obviamente o fator
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Tabela 6. Resultados da pesquisa de clima organizacional respondida pelos empregados da ECT, em 2005. Fator Ambiente fsico e condies de trabalho Atuao da chefia Benefcios Comunicao Educao e crescimento profissional Equipe de trabalho Imagem institucional Integrao empregadoempresa Natureza do trabalho Relacionamento entre reas Remunerao
Fonte: Empresa Brasileira de Correios e Telgrafos (2006a).
Importncia dos fatores (%) 4 50 5 4 3 6 6 5 3 3 11
Resultado (%) 63,8 74,3 85,0 68,0 65,3 74,0 84,6 76,0 72,0 63,0 58,0
remunerao, para quem trabalha no servio pblico, dispensa maiores comentrios, assim como o relacionamento entre as reas fortemente impactadas pelas caractersticas intrinsecamente burocrticas da administrao pblica. importante ressaltar que o fator imagem institucional, que representa tanto a imagem e a credibilidade da empresa junto a clientes, familiares, comunidade, quanto a viso dos Correios como um bom local para trabalhar, segundo a percepo dos empregados, de 84,6%, um ndice extremante elevado, principalmente quando se consideram os resultados dos demais fatores e as peculiaridades do servio pblico. Esse resultado confirma o alto conceito de que os Correios gozam tambm junto a seus empregados. Naturalmente, entre os empregados dos Correios, o carteiro a categoria profissional mais representativa da ECT. Pode-se at mesmo dizer que a imagem da empresa confunde-se com a do carteiro. As pessoas quando esperam uma carta dizem indiferentemente que esperam o correio ou o carteiro, ou seja, tanto faz falar uma coisa ou outra, pois, para o cliente, os termos significam o mesmo. A admirao pelo trabalho dos carteiros fica patente quando eles entram de frias ou so afastados por qualquer motivo e so substitudos por um colega. Nesses casos, inevitavelmente, a empresa recebe manifestaes do pblico solicitando a volta do seu carteiro. Tal apreo por esse profissional refora mais uma vez a importncia das
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pessoas para a manuteno dos elevados ndices de qualidade da empresa e para a sustentao de uma imagem de eficincia e empatia para com os clientes e cidados.
Liderana
Karr e Littman (1992, p. 297), ao proporem uma Agenda da Qualidade para a dcada de 90, apontaram a falta de liderana por parte dos dirigentes, eleitos ou nomeados como a maior dificuldade para a implementao de uma gesto voltada para a qualidade e a busca da excelncia na administrao pblica. Esse obstculo deve ser somado descontinuidade administrativa causada pela rotatividade das lideranas polticas. Os autores mencionados sugerem que os lderes polticos adotem os seguintes passos de ao, cujos estgios em que se encontram hoje nos Correios sero comentados logo a seguir.
Incluir indicadores da satisfao do cliente e do custo da Qualidade na medio do desempenho da instituio. Introduzir na instituio custo baseado na atividade (ABC, do ingls activity-based costing). Descentralizar a autoridade para os nveis inferiores na hierarquia, em ressonncia com uma slida prtica de negcios. Reter e retreinar os funcionrios deslocados pelo progresso. Desenvolver e reforar firmes diretrizes de poltica da qualidade entre as agncias, os distribuidores e os fornecedores. Fornecer apoio tcnico iniciativas da Qualidade da instituio. Promover parceria de governo, indstria e educao. (KARR; LITTMAN, 1992, p. 297).
Como fartamente demonstrado ao longo desta pesquisa, os Correios j incorporaram em seu DNA organizacional os genes da preocupao com o cliente, e h vrios indicadores disseminados pela empresa para medir a satisfao dos clientes com os servios postais. O mais importante e tradicional deles a confiana na empresa (Figura 1). Ainda na questo dos indicadores, importante mencionar que a empresa vem utilizando a metodologia do Balanced Scorecard20 para mensurar a efetividade da implementao da sua estratgia. Essa metodologia j est sedimentada nas prticas de gesto da empresa. O custeio ABC ainda no praticado de maneira disseminada na empresa, embora haja iniciativas e esforos nesse sentido. Porm, trata-se de uma organizao cuja
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Metodologia desenvolvida por Kaplan e Norton (2000) que visa fundamentalmente alinhar e focalizar os recursos organizacionais na execuo da estratgia empresarial, por meio de um conjunto de indicadores relacionados e distribudos em quatro perspectivas: financeira, do cliente, interna e de aprendizado e inovao.
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gesto est baseada fundamentalmente na reduo de custos e no controle de gastos. Tanto verdade que ano aps ano os Correios vm obtendo resultados financeiros positivos e faz parte da cultura de gesto da empresa sempre buscar os menores custos, no s os menores preos, como manda a boa prtica da administrao pblica. A descentralizao da autoridade est diretamente ligada capacitao dos gestores. No tpico referente ao treinamento, j foi visto anteriormente como os Correios tm tratado essa questo com absoluta prioridade. Alm disso, o Modelo de Excelncia dos Correios (MEC)21 tem estimulado a participao e a iniciativa de toda a fora de trabalho, assim como a delegao com a consequente responsabilidade. A reteno dos empregados, naturalmente, est fortemente restringida pelas diretrizes governamentais e pela poltica pblica de remunerao, porm os altos nveis de satisfao dos funcionrios em relao empresa em que trabalham aliados grande importncia que os Correios dedicam ao treinamento e ao desenvolvimento dos seus colaboradores tm se traduzido em altos nveis de reteno, confirmados por ndices de rotatividade abaixo dos 2%. A poltica da qualidade (o cliente o principal destinatrio de nossos esforos) e a disseminao dos valores organizacionais (satisfao dos clientes, respeito aos seus empregados, tica nos relacionamentos, competncia profissional, compromisso com as diretrizes governamentais, responsabilidade social e excelncia empresarial) fazem parte do cotidiano da empresa que, desde o final da dcada de 1990, voltou sua gesto para a busca da excelncia, como visto. O importante que, nesse sentido, tanto a poltica quanto os valores esto totalmente disseminados por toda a empresa, principalmente em virtude do grau de maturidade que os programas de qualidade j atingiram. O apoio tcnico e at mesmo o incentivo s iniciativas da qualidade so cristalizadas no somente em inmeras prticas corriqueiras (elogios pblicos, premiaes simblicas, divulgao nos instrumentos de comunicao empresarial), mas principalmente na adoo de um modelo de gesto baseado no Prmio Nacional da Qualidade (PNQ) e na constante capacitao da fora de trabalho no que se refere a metodologias, tcnicas e ferramentas da qualidade, o que confirmado pela destinao de 1,5% da receita da empresa para a educao empresarial em todas as suas vertentes. Por fim, a prtica de promoo de parcerias nos Correios j atingiu padres elevadssimos, chegando mesmo at a iniciativa privada, como ficou detalhado quan21
O objetivo do MEC promover a excelncia do desempenho dos Correios, por meio da adoo de mtodos e prticas de gesto de classe mundial, em consonncia com os critrios de excelncia do Prmio Nacional da Qualidade (EMPRESA BRASILEIRA DE CORREIOS E TELGRAFOS, 2006b).
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do se relatou a respeito do sistema de franquia neste trabalho. Porm, bom ressaltar que no exemplo nico, pois h inmeras outras parcerias que mereceriam um novo estudo, dentre as quais podem-se mencionar: o banco postal em parceria com o Bradesco (premiada at internacionalmente), a parceria com o INSS, para pagamento de aposentadorias e de benefcios, e com a Universidade de So Paulo, para cursos de ps-graduao em logstica e qualidade, entre outras. A opo da ECT por um modelo de gesto voltado ao cidado permitiu superar os quatro grandes obstculos que a administrao pblica impe aos lderes em seus esforos para a mudana, segundo Ostroff (2006).
O primeiro que um lder na esfera pblica no costuma ser escolhido pelo compromisso com reformas ou pela capacidade comprovada de capitanear iniciativas de mudana em grande escala. O segundo entrave que, ao ser indicado para liderar um rgo, o indivduo costuma ter um prazo limitado para promover a mudana. Um terceiro obstculo que normas em reas como compras, pessoal e oramento, adotadas em tese para impedir desvios no setor, geraram um ambiente de trabalho consideravelmente menos flexvel do que o reinante na iniciativa privada. Por ltimo, num regime democrtico todos tm um interesse legtimo nas atividades de um rgo [...] e quase toda iniciativa est fadada a ser reprovada por algum. (OSTROFF, 2006, p. 87).
Considerando o escopo desta pesquisa, no cabe detalhar mais todas as prticas mencionadas. No entanto, acredita-se j ter ficado claro para o leitor que os passos de ao para a liderana, sugeridos por Karr e Littman (1992), foram integralmente adotados pela ECT, embora, como visto, nem tudo esteja concludo, at porque se est falando de um processo e no de uma ao isolada que se esgota em si mesma.
Consideraes finais
Obviamente h dificuldades muito graves na gesto dos Correios, como em qualquer empresa ou rgo pblico brasileiro. Entretanto, o importante que existem talentos que devem ser incentivados: so aquelas pessoas que gostam do que fazem. Conforme visto, principalmente na seo Prticas de gesto e de mudana: correios em comparao com organizaes de sucesso, dois pesquisadores da rea de negcios, Waterman Jnior e Peters (1986), estudaram vrias empresas privadas norte-americanas bem-sucedidas como as empresas Hewllet-Packard, Frito-Lay (PepsiCo), Procter & Gamble, 3M, McDonalds e Marriott a fim de descobrir os aspectos que as tornaram slidas. Eles descobriram que essas empresas partilham uma srie de princ196
pios. Cada uma delas orgulhava-se de ter uma profunda compreenso de seus clientes, alm de mercados muito bem definidos e a habilidade de motivar seus empregados a fazer produtos de alta qualidade e de valor para seus clientes. Outros autores do ramo tambm apresentaram suas opinies acerca das aes e das estratgias de uma empresa bem-sucedida, em diversos livros que formam uma extensa bibliografia sobre o assunto. No obstante falarem de muitos fatores que podem fazer um negcio prosperar (estratgia adequada, empregados dedicados, sistemas de informaes), todos enfatizam a importncia de a empresa dedicar-se tarefa de perceber e satisfazer as necessidades dos clientes internos e externos. Esta a gesto que se pratica na ECT, mesmo que de forma no muito sistemtica nem explcita, pois, como toda organizao pblica, no pode decidir sempre por si mesma os rumos que devem ser seguidos. No obstante, hoje h uma poltica concreta de planejamento estratgico para implantao e manuteno de um programa de qualidade, como manda a teoria. Na verdade, desde maro de 1998 (EMPRESA BRASILEIRA DE CORREIOS E TELGRAFOS, 1998), quando se falou explicitamente do programa 5S na ECT, a gesto vem se aprimorando em um ciclo de melhoria contnua. Assim como os Correios, tambm a Petrobrs e o Banco do Brasil mantm seus programas de qualidade total, mas so excees no governo, pois a maioria dos rgos pblicos ainda est muito longe de implementar um programa sistemtico de qualidade. Ademais, os grandes esforos da Gerncia do Prmio Nacional em Gesto Pblica (PQGF) comprovam esse fato. No entanto, nos Correios, verificou-se que existe muita boa vontade em acertar, em atender bem ao cliente. Alm disso, os empregados trabalham como se estivessem ganhando salrios altssimos, embora a remunerao esteja bem abaixo da de mercado. Se os servios prestados pelos Correios no Brasil esto em nvel de primeiro mundo, porque seus empregados tm orgulho do que fazem. isso que os leva a superar expectativas, ainda que a ingerncia de polticos e de diretrizes ministeriais seja negativa e trate os desiguais de forma igual: tanto faz ser uma empresa de alto padro ou uma empresa falida, as metas de reduo de custos e de gastos, por exemplo, so as mesmas, ou at piores, o que leva punio da eficincia e da efetividade na gesto pblica. Nos ltimos anos, o papel e a contribuio da mo de obra da ECT nos resultados alcanados pela empresa esto bem acima do que poderia supor ou vislumbrar uma anlise menos profunda, superando em muito a participao da tecnologia e outros fatores. O trfego postal saltou de 3,27 bilhes de objetos em 1987 para 6,27 bilhes em
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1996 e, em 2004, chegou a 8 bilhes. As encomendas expressas cresceram ainda mais rpido, passando de 18,8 para 78 milhes de objetos e 129 milhes, respectivamente, enquanto o quadro de pessoal no cresceu na mesma proporo. Diante disso, patente que a ECT j atingiu seu ponto mximo no aumento da produtividade por intermdio do fator mo de obra. A partir desse nvel, qualquer novo aumento s ser possvel pelo uso intensivo de tecnologia. Nos ltimos anos, os investimentos em infraestrutura dos Correios no Pas tm sido mais significativos, mas ainda muito pouco diante do expressivo aumento da carga tratada. Fica claro que a qualidade dos Correios no Brasil depende menos de equipamentos e mais do trabalho humano, e quase nada de tecnologia. escassez de recursos somam-se dois outros problemas: a viso burocrtica de gesto arraigada de administraes passadas nos rgos de controle das estatais e as amarras reguladoras que impedem os rgos pblicos de tomar decises que julguem mais apropriadas para o seu melhor desempenho, seja na hora de admitir ou demitir funcionrios, seja na hora de comprar equipamentos ou mesmo material de escritrio. No se poderia concluir uma pesquisa sobre uma empresa pblica sem tocar na questo das indicaes polticas de seus dirigentes, problema que recrudesceu em meados da dcada de 1990. Em dezembro de 1995, por exemplo, a Associao dos Profissionais de Nvel Superior da ECT (ADCAP), em carta aos seus associados, datada de 15/12/1995, comentava o assunto nos seguintes termos: Lamentavelmente, esta a discusso para formao da Diretoria Tcnica propalada pelo MINICOM. Neste momento a briga est entre os tcnicos do PFL e os tcnicos do PPB. fato que a mudana na direo de uma empresa prerrogativa de seu dono ou do maior acionista, seja ela privada, seja estatal. O que se questiona a descontinuidade administrativa que sempre traz consigo um perodo de paralisia, durante o qual os dirigentes recmchegados ficam estudando a empresa para poderem comear a decidir, pois no se est falando de administradores profissionais, mas de indicaes polticas. Alm disso, muda o partido, mudam-se as prioridades. Essa vinculao realmente trouxe, ao longo dos anos, graves prejuzos empresa. No entanto, a sua manuteno sempre como uma das estatais de maior credibilidade comprova que a ECT continua funcionando bem, independentemente de sua vinculao poltica, porque, exceo da cpula administrativa em Braslia, todos os demais funcionrios so realmente empregados de carreira, situao essa garantida pelos estatutos da empresa. A ECT, como qualquer organizao moderna, deseja atender o maior nmero de clientes, prestar mais e melhores servios, tratar maior quantidade de objetos, com
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crescente qualidade, mas o controle do governo sobre as tarifas muitas vezes inviabiliza o acompanhamento da capacidade operacional diante do aumento do trfego. A ECT j esgotou sua capacidade de reduo de despesas para alcanar o equilbrio financeiro. Esse equilbrio s poder ser mantido de maneira efetiva se a ECT puder decidir suas tarifas com base nos custos. importante salientar que o monoplio s protege cartas e cartes postais, portanto o mercado est aberto livre competio em todos os demais produtos e servios da empresa. Seria justo o controle apenas dos preos dos dois servios sujeitos ao monoplio. O controle rgido das tarifas pelo governo de forma igual para todas as estatais compromete a viabilidade econmica da maior rede de franquias do Brasil, que constitui um dos mais bem-sucedidos projetos de uma empresa estatal. Esse projeto permitiu aos Correios, nos primeiros 5 anos de implementao do sistema, expandir em mais de 30% a sua rede de atendimento, compartilhando o esprito empreendedor de micro e pequenos empresrios, os quais investiram capitais prprios e iniciaram uma parceria nica na prestao de servios pblicos. Alm disso, o maior beneficirio dessa poltica de controle de preos so as grandes empresas que utilizam os Correios, e no o cidado comum. Diante do exposto, perfeitamente possvel que um pouco mais de liberdade e confiana nos administradores pblicos profissionais possa trazer benefcios ao Pas e a seus cidados, pois existe enorme conhecimento, fora e capacidade dentro da prpria estatal. Dessa forma, o mais valioso recurso disponvel os empregados de carreira disperdiado, pois, na maioria das vezes, esse um recurso insuficientemente usado ou mal-usado. O processo de socializao bsico nos Correios, que consiste em aprender por meio de modelos de papis (heris e mitos), porm, continua forte, e o novo empregado aprende como fazer um trabalho por intermdio das histrias e do exemplo dos mais velhos. Essa talvez seja a fonte do grande diferencial competitivo dos Correios, como parecem indicar os exemplos utilizados por Waterman Jnior e Peters (1986).
Na IBM, as histrias de guerra dizem respeito ao servio ao cliente. Na 3M, as histrias de vez em quando falam de malogros, mas insistem sempre na busca da inovao. Na Procter & Gamble, as histrias dizem respeito qualidade. A Hewlett-Packard faz uma abordagem direta preenchendo seu livro de doutrinao. O jeito da Hewlett-Packard, com vinhetas dos que comearam por baixo e chegaram ao topo. A Hewlett-Packard coleciona sistematicamente histrias sobre o jeito da Hewlett-Packard, valendo-se de uma caixa de sugestes para aumentar e revitalizar seu estoque de histrias. (WATERMAN JNIOR; PETERS, 1986, p. 286).
Na ECT, os exemplos so de perseverana na execuo das atividades postais e reforam que no h empecilho que evite a entrega da correspondncia. Nesse sentido,
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so vrios os reconhecimentos recebidos da populao pelos Correios, o que confirma que a tradio de bons servios prestados, a responsabilidade e a seriedade no trato da coisa pblica, fatores que se fazem presentes desde os tempos da colonizao brasileira, permanecem na empresa como um valor inabalvel. De fato, o exemplo de sucesso da ECT permite confirmar os cinco princpios de campanhas triunfantes de mudanas no setor pblico, elencadas por Ostroff (2006), conforme Tabela 7.
Tabela 7. Cinco princpios de campanhas triunfantes de mudanas no setor pblico. Cinco princpios por trs de campanhas triunfantes de mudanas no setor pblico 1 Melhore o desempenho do rgo luz de sua misso: no se trata de maximizar o retorno ao acionista, mas de promover um determinado aspecto da sociedade. Uma misso pode perder vigor e clareza com a mudana de prioridades polticas e a sucesso de dirigentes no comando. 2 Conquiste o apoio das partes interessadas: no setor pblico as partes interessadas abrangem um espectro muito variado e todas merecem a devida ateno. 3 Trace um mapa da rota: identificar as metas de desempenho, definir prioridades, deslanchar o programa. 4 Adote uma filosofia integrada: todo os fatores envolvidos liderana, estrutura, processos, infraestrutura, tecnologia, pessoal, gesto de desempenho devem estar integrados e alinhados, no se trata apenas de ajustes cosmticos. 5 Seja um lder, no um burocrata: duas caractersticas do setor pblico dificultam essa empreitada. A primeira demonstra que da natureza do burocrata respeitar barreiras. A segunda revela que o compromisso em melhorar o desempenho luz da misso pode ser questionvel, tendo em vista haver sempre a questo de outros interesses. Nesse sentido, o administrador precisa ser um verdadeiro lder a servio do cidado.
Fonte: elaborada pelo autor com base em Ostroff (2006).
Espera-se que, ao concluir este trabalho de pesquisa, tenha sido possvel mostrar que, embora a empresa pblica tenha muitos problemas, tambm tem muitas qualidades e, vrias vezes, apresenta resultados acima dos que se podiam esperar diante das condies de que dispe. Existem pessoas realmente comprometidas e dispostas a mudar para melhor. Existe motivao sincera para prestar um bom servio, conscincia, responsabilidade, determinao e alguns acertos, afinal, ainda em 1997 a revista Veja j alertava que, mesmo com equipamentos obsoletos, verbas insuficientes e 4.000 carteiros a menos, os Correios continuam dando lucro (CAMAROTI, 1997, p. 68), situao no muito diferente da que se apresenta hoje na maioria das organizaes pblicas, que se superam dia aps dia. De fato, preciso reconhecer a importncia das organizaes pblicas para o desenvolvimento sustentado do Pas e afastar o estigma de ineficincia e de precariedade. Alm disso, necessrio entender que a privatizao no uma panaceia, pois
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o cliente cidado j percebeu que a privatizao no garante tarifas menores22 e que a abertura de capital no elimina fila de espera23. Infelizmente, porm, ainda perma24 nece o preconceito contra o servidor pblico ou empregado de estatal neste novo sculo. Que fique claro, no entanto, que no foi objetivo deste trabalho defender o setor pblico, pelo contrrio, tudo o que foi explanado demonstra que h mritos e problemas e que nem tudo que estatal ruim. E isso pde ser observado por meio da apresentao da ECT como empresa pblica prestadora de servios e da caracterizao da fora de trabalho dos Correios. Como se pde ver, o desempenho da ECT em nada fica a dever aos correios de outros pases e, em termos de prticas de gesto, est na vanguarda do setor pblico, com muitas aes ousadas, criativas e extremamente benficas para o pblico em geral. Alm disso, embora persistam os critrios polticos no que se refere s nomeaes de dirigentes, os empregados de carreira continuam a ter esprito criativo, alm de possurem habilidades que os permitem criar um ambiente em que seja possvel manter a motivao e os padres da ECT fatores que so essenciais para o contnuo desenvolvimento da empresa. Desse modo, est aberta a proposta de continuidade e aprofundamento do estudo, que poder trazer outras valiosas e pertinentes contribuies sobre o assunto, as quais possibilitaro a descoberta de novas hipteses que podero levar a outros projetos de pesquisa ainda mais interessantes.
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As estatais do setor eltrico e o crescimento sustentado da economia brasileira: proposies luz da teoria e de experincias histricas diversas
Denizart do Rosrio Almeida1 Andrea Costa Amncio Negro2
Resumo O objeto de estudo deste trabalho a anlise do desempenho macroeconmico das empresas estatais brasileiras no setor eltrico, principalmente, no que diz respeito promoo dos investimentos. Para tanto, traa-se um paralelo com o desempenho do setor produtivo estatal em trs pases, buscando um macrorreferencial para a anlise do desempenho das estatais do setor eltrico brasileiro ao longo dos ltimos 35 anos (19702005). Para o perodo ps-privatizao (19952005), apresenta-se uma anlise da evoluo dos investimentos no setor eltrico, bem como projees e proposies para a atuao do grupo Eletrobrs e das demais empresas do setor eltrico brasileiro, com vistas na contribuio para uma expanso sustentada da economia brasileira. Um importante resultado que emerge deste trabalho a necessidade de continuidade de atuao da empresa pblica e o comprometimento de todos os agentes econmicos na promoo do crescimento sustentado brasileiro. Palavras-chave: estatais, investimento, crescimento sustentado.
Introduo
O objeto de estudo deste trabalho a anlise do desempenho macroeconmico das empresas estatais brasileiras no setor eltrico. Procura-se na avaliao do desempenho do setor produtivo estatal, em trs pases e em pocas diferentes, um macrorreferencial para a anlise do desempenho das estatais do setor eltrico brasileiro ao longo dos ltimos 35 anos (19702005).
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Doutor em Economia pelo IE/UFRJ, professor adjunto da Universidade Federal Fluminense (UFF). E-mail: denizartalmeida@yahoo.com.br Mestre em Economia pelo IBMEC/RJ e economista da Eletrobrs. E-mail: andreaamancio@uol.com.br
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Esse macrorreferencial apresentado na seo Eficincia econmica e a interveno governamental: arcabouo terico e as lies da experincia histrica internacional, em que, em primeiro lugar, apresenta-se a experincia inglesa usando como referncia bsica a obra de Ray Rees Public Enterprise Economics, publicada em 1979. Nessa obra, alm de desenvolver aspectos tericos, derivados da economia do bem-estar, a respeito do comportamento timo da empresa pblica ao buscar a maximizao do bem-estar social, o autor evidencia os conflitos entre objetivos cobrados empresa pblica na Inglaterra nos anos que antecederam ao processo de privatizao naquele pas, e ao mesmo tempo sugere, a partir do referencial terico, um conjunto de regras econmicas bsicas para essas empresas. A justificativa para o uso desse macrorreferencial que os conflitos, em sua maioria, assemelham-se aos vivenciados pelas estatais no Brasil, e as regras econmicas sugeridas podem ser teis na fase de proposies para atuao dessas empresas no Brasil. Logo a seguir, apresenta-se a experincia francesa, dando destaque ao perodo aps a 2 Guerra Mundial, quando o modelo de poltica e de planejamento econmico caracterizou-se pelo uso bem-sucedido dessa empresa como instrumento desse modelo. Nesse caso, acredita-se que essa experincia tem um forte peso tambm no campo das proposies para a atuao da empresa pblica no setor eltrico brasileiro. A terceira experincia a experincia italiana na dcada de 1960 que, embora segundo alguns autores teria sido bem-sucedida, ser usada muito mais como referncia para justificar os problemas que o Estado-empresrio brasileiro enfrentou durante o perodo avaliado. Essa experincia fundamentalmente inspira a metodologia de anlise do desempenho macroeconmico do setor eltrico no Brasil, que realizada na seo O caso das estatais eltricas brasileiras luz das experincias internacionais, centrando-se na anlise das relaes observadas entre o comportamento da demanda de energia eltrica e dos investimentos realizados no setor, e o comportamento do Produto Interno Bruto (PIB) e da Formao Bruta de Capital Fixo (FBKF) da economia. Na seo O desempenho macroeconmico do setor eltrico ps-privatizao e os requisitos de investimento para uma expanso sustentada da economia, so realizadas, a partir da anlise do desempenho do setor eltrico no perodo 19952005, projees e proposies para a atuao do grupo Eletrobrs e das demais empresas do setor eltrico brasileiro, com vistas em contribuir para uma expanso sustentada da economia brasileira. Finalmente, a ltima seo conclui o trabalho e apresenta as consideraes finais. Ficam evidentes tanto a necessidade de continuidade de atuao da empresa pblica
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As estatais do setor eltrico e o crescimento sustentado da economia brasileira...
quanto o comprometimento de todos os agentes econmicos na promoo do crescimento sustentado da economia brasileira.
Eficincia econmica e a interveno governamental: arcabouo terico e as lies da experincia histrica internacional
Arcabouo terico
O conceito de eficincia econmica est relacionado limitao de recursos e s ilimitveis necessidades sociais. Nesse sentido, seu significado est associado a escolhas socialmente eficazes, que reproduzem as escalas de preferncia da sociedade por determinadas combinaes de bens e servios finais pblicos e privados (TOSCANO, 2003). Por serem escassos os recursos, no possvel atender aos desejos de todos os grupos sociais. Contudo, conforme afirma Toscano (2003), considerar-se- eficaz o processo de escolha sempre que existir uma cesta mnima de bens e servios qual, presumivelmente, todos possam ter acesso, antes que produtos menos essenciais sejam produzidos. Dessa forma, o conceito de eficincia econmica constitui-se em um critrio bsico para a escolha entre alocaes alternativas de recursos dentro de um sistema econmico. Em linhas gerais, eficincia econmica significa que o sistema econmico est maximizando a utilizao de seus recursos escassos ou minimizando os custos de suas atividades (CAVALCANTI, 1998). Do ponto de vista microeconmico, para que a eficincia econmica seja mxima, necessrio que os preos dos diversos bens e servios sejam estabelecidos no mesmo nvel dos seus custos marginais, o que nos remete ao ideal dos mercados competitivos. nesse contexto que se insere a discusso acerca da importncia da eficincia econmica e da interveno governamental. Esta ltima est baseada na existncia de falhas de mercado que impedem que a concorrncia atue no intuito de proporcionar os melhores resultados em termos de bem-estar econmico, que poderia se traduzir em preos menores e quantidades ofertadas maiores (SANTACRUZ, 2002).
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Em resumo, o marco terico, sobre o qual repousa a justificativa da existncia da empresa pblica, aponta no sentido da cobrana de um preo que leve em conta uma estimativa dos custos futuros da expanso (custo marginal). Obedecendo a esse critrio a sociedade, como um todo, seria beneficiada, com os consumidores ajustando adequadamente o consumo do bem, e os produtores ajustando, por seu turno, seus planos de investimento a esse consumo. Como resultado, a tarefa que cabe ao governo, a de promoo de ajustamentos na alocao de recursos na economia, teria sido eficientemente cumprida.
O caso ingls: as regras econmicas bsicas e os conflitos entre objetivos da empresa pblica
A experincia britnica de atuao da empresa pblica foi marcada pelo estabelecimento de vrios objetivos simultneos e conflitantes. Nesse contexto, Rees (1979) refere-se aos cortes de curto prazo nas despesas de investimento das empresas pblicas inglesas, feitos com o objetivo de conter a demanda total do governo, no final da dcada de 1960. O maior problema, afirma o autor,
[...] que pela natureza dos programas de investimento das empresas pblicas, uma grande parte da despesa no ano corrente e no seguinte consignada para projetos j em andamento. Assim, o corte significativo nas despesas desses anos destri o planejamento dos projetos, causa atrasos em sua concluso e, por fim eleva os custos de capital. (REES, 1979, p. 25).
Rees (1979) desaconselha, ento, o controle da demanda agregada, em curto prazo, utilizando o investimento das empresas pblicas, por julgar que esse no um instrumento flexvel e barato para alcanar tal objetivo. Rees (1979) tambm apresenta um conflito entre o objetivo de contribuir para uma melhor alocao de recursos na economia (eficincia alocativa) e a exigncia de que as decises da empresa pblica se ajustem s polticas de estabilizao. Em sua avaliao, a restrio dos preos das empresas pblicas, aplicada na Inglaterra entre o final da dcada de 1960 e o ano de 1974, distorceu o padro de alocao de recursos na economia inglesa, uma vez que, ao ser reduzido o preo dos bens e servios produzidos por essas empresas em relao aos preos de outros bens e servios, houve um aumento das demandas e das produes dessas empresas significando que, na margem, os recursos absorvidos pelas empresas pblicas teriam um valor maior em outros usos (REES, 1979, p. 25). No entanto, Rees (1979) assinala que no havia, no caso da Inglaterra, uma exposio clara dos objetivos que uma empresa pblica deveria perseguir, nem uma ex208
posio que procurasse resolver os conflitos entre diferentes objetivos. Na Inglaterra, o que existia era um sistema de controle baseado na responsabilidade das diretorias das empresas estatais perante os ministros, e procedimentos para controle das despesas de capital. A crtica que Rees (1979) faz a esse sistema de controle que ele dispendioso em recursos e em tempo, e pode gerar, em longo prazo, atritos que se refletiro sobre o desempenho das empresas. Segundo ele, o desempenho financeiro das empresas estatais no final de 1974 teria sido o mais fraco em toda a histria da nacionalizao de algumas atividades econmicas na Inglaterra. Isso estaria associado, em sua avaliao, interveno ministerial na determinao de preos e salrios dessas empresas. Na verdade, segundo Rees (1979) em muitos casos, a interveno ministerial piorou o desempenho das empresas pblicas inglesas sem uma contrapartida de ganhos aparentes para o chamado interesse nacional. Na Inglaterra, nas dcadas de 1960 e de 1970, a poltica econmica caracterizouse pela instabilidade. Tendo em vista a facilidade com que os ministros intervinham nas atividades das empresas pblicas, essa instabilidade foi incorporada a essas empresas. Segundo Rees (1979), o ciclo de polticas intermitentes de contrao e expanso passou a incidir de modo particularmente intenso sobre as polticas de preos e investimentos das empresas pblicas, por causa da natureza do sistema de controle (REES, 1979, p. 39). Associada a isso estaria uma tendncia politizao da alocao dos recursos, com os polticos orientando essa alocao para determinadas direes com fins apenas eleitorais. A partir dessas consideraes, Rees (1979) introduz o que considera os traos do modelo ideal para o funcionamento da empresa pblica: um sistema descentralizado, no qual as empresas pblicas funcionariam dentro de um quadro de objetivos quantitativos e regras de deciso prescritas, sem qualquer interveno direta na tomada de decises (REES, 1979, p. 40). Esse modelo teria ainda o seguinte benefcio: as polticas, com as quais os ministros procurassem influenciar os resultados das empresas pblicas, teriam de ser mais transparentes e necessitariam se amoldar ao quadro de objetivos e s regras de deciso anteriormente prescritas. Isso seria garantido por meio do exame pblico e parlamentar a que todos os resultados e polticas dessas empresas seriam submetidos. Rees (1979) acrescenta que possvel imaginar polticas de determinao de preos e investimentos das empresas pblicas que sejam internamente consistentes e
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que possam levar em conta os balanceamentos entre os vrios objetivos de poltica. Ele lembra que, em meados da dcada de 1960, foi feito na Inglaterra um esforo visando formulao de regras econmicas bsicas que as empresas pblicas deveriam seguir com o objetivo de alcanar nveis satisfatrios de eficincia e lucratividade. Essas regras permitiriam s empresas funcionar com um mnimo de interveno por parte do governo central em suas atividades, sendo ponto de partida para o processo de descentralizao da tomada de decises dentro do aparato estatal. Em primeiro lugar, exigia-se das empresas pblicas que determinassem seus preos com base nos custos marginais, uma vez que, assim, estariam sendo coerentes com a ideia de se buscar eficincia na alocao dos recursos na economia. Rees avalia, no entanto, que essa regra no teve um impacto real sobre a alocao de recursos na Inglaterra, uma vez que a maioria das empresas pblicas no estabelecia preos com base nos custos marginais. Em segundo lugar, exigia-se que essas empresas obtivessem um excedente mnimo sobre os custos, expresso como uma taxa de retorno em relao aos ativos brutos (REES, 1979, p. 34). Mas, continua Rees, por causa do uso das tarifas das empresas pblicas como instrumento de poltica anti-inflacionria, essas empresas tambm deixaram de cumprir essas metas. Em terceiro lugar, exigia-se que a empresa pblica avaliasse seus investimentos planejados com base nas tcnicas de fluxo de caixa descontado. Isto requer
[...] inicialmente, que a empresa defina um fluxo temporal das receitas e dos custos associados com um investimento, o que exige por sua vez que sejam feitas suposies explcitas sobre a demanda; a tecnologia; o suprimento de insumos, e os preos, dentro de um prazo razovel no futuro. Esse fluxo temporal deveria ento ser descontado para se obter um valor presente lquido, usando-se uma taxa de desconto (conhecida como taxa de desconto de teste), especificada pela Fazenda para uso em todo o setor pblico. (REES, 1979, p. 35).
Rees vai ento observar que, na prtica, essa no era a forma como a empresa pblica decidia seus investimentos na Inglaterra. Assim se expressa Rees (1979):
[...] na prtica, o investimento da empresa pblica no de forma significativa determinado pela taxa de desconto de teste. Cada empresa determina sua escala total de investimento prevendo a demanda futura, com base (nos casos mais sofisticados) em suposies sobre as futuras rendas, preos, tecnologias etc. Encontra, ento, a capacidade correspondente sua previso adotada de demanda e planeja a despesa de investimento requerida para levar a capacidade instalada at esse nvel. (REES, 1979, p. 35).
Esse afastamento da empresa pblica na Inglaterra, em relao quela terceira regra econmica bsica, pode ter sido a principal razo de seu insucesso naquela economia, o que levou alternativa de privatizao dessas empresas no Pas.
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A interao do planejamento econmico e da empresa pblica na experincia francesa

Shonfield (1968), ao comentar a obra de Kindleberger, Economic Growth in France and Britain, 18511950, apresenta como principal ponto da abordagem daquele autor a ideia de que a Frana teria sido bem-sucedida em seu planejamento do psguerra, com o chamado Plano Monnet, em virtude do fato de que o pas orientou seus investimentos de uma forma seletiva, privilegiando aquelas indstrias com elevado ndice de inovao. Na avaliao de Kindleberger, e com a qual Shonfield concorda, isso teria produzido para a Frana um dividendo tecnolgico extra. No entanto, Shonfield (1968) salienta que aquele autor no levou em devida considerao a qualificao dos servidores pblicos franceses, que, em sua opinio, teriam sido responsveis pela definio daqueles critrios de investimento. Tambm, segundo Shonfield, o arcabouo institucional prevalecente na Frana, no ps-guerra, teria permitido a esses servidores se organizarem de forma a tomar a iniciativa nessa orientao, de um modo que dificilmente poderia ser concebvel, por exemplo, na Inglaterra. Shonfield (1968) discorre sobre a tradio estatal francesa, destacando que, antes da Revoluo de 1789, havia na Frana a conscincia de que a concentrao do poder nas mos de um pequeno nmero de pessoas excepcionalmente capacitadas, exercendo os recursos de previso e discernimento, seriam as bases para a conduo bem-sucedida da economia do pas. A profundidade de viso e a ampla experincia, sistematicamente analisadas pelas pessoas de autoridade, constituiriam os alicerces intelectuais do sistema francs, atributos que, segundo essa conscincia, no seriam necessariamente de se esperar nem do mais bem-sucedido homem de negcios. Dentro dessa mesma concepo, Zysman (1983) lembra a existncia e o funcionamento, durante a execuo do Plano Monnet, de um aparato institucional que foi fundamental para guiar a Frana na direo de uma moderna economia. Para Zysman, a burocracia estatal assumiu na Frana a liderana no processo de reconstruo e de modernizao, na medida mesmo em que a iniciativa privada no se sentia forte para assumir essa liderana, uma vez que seus negcios foram em parte destrudos pela guerra. Dentro desse esquema, a burocracia estatal na Frana refinou seus instrumentos para interveno seletiva na indstria, e instituies financeiras estatais foram colocadas em operao ou reformadas, o que permitiu ento que a burocracia influenciasse na gerao e na alocao de recursos.
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No ps-guerra, as instituies estatais na Frana constituram-se os agentes do governo central na indstria, coordenando escolhas em diferentes ministrios e intervindo seletivamente no relacionamento entre os diversos agentes da economia. Segundo Zysman, a vontade poltica teria sido traduzida, naquele contexto, em realidade institucional para realizar propsitos econmicos, e a liderana industrial foi exercida por um Estado capaz de atuar como jogador na economia. Para Zysman, a instituio do planejamento teria sido apenas uma primeira batalha numa longa guerra para o desenvolvimento industrial na Frana, e os instrumentos financeiros que o governo dominou teriam sido fundamentais para a consecuo dos objetivos de recuperao e modernizao da economia francesa. Shonfield, por seu turno, assinala que, na Frana, durante a 1 Guerra Mundial, a chamada empresa mista sociedade de capital privado e pblico apareceu em grande escala, sendo, segundo ele, uma criao caracteristicamente francesa,
[...] um desenvolvimento natural das formas de interveno econmica que foram usadas na dcada de 1920 como parte de um esforo para ampliar o mbito da indstria francesa a ramos de produo em que o capital privado no se arriscaria sozinho. (SHONFIELD, 1968, p. 128).
Shonfield observa que esse surto de empresas estatais na Frana depois da 1 Guerra Mundial esteve associado a uma srie de tentativas para colocar o esforo de investimento da nao dentro da estrutura nica de um plano de longo prazo, o que na verdade constitua uma antecipao do que viria a ocorrer por ocasio do Plano Monnet. Para Shonfield (1968),
[...] com o Estado envolvido no s na indstria manufatureira, mas tambm na navegao e outras formas de transportes, na eletricidade e na minerao, era natural que os polticos franceses tanto os de direita quanto os de esquerda, pensassem em termos de um plano nacional que colocasse essas mltiplas iniciativas dentro de um s esquema de referncia. (SHONFIELD, 1968, p. 131).
As relaes entre o moderno planejamento francs e o antigo recurso da empresa mista teriam sido sutis e recprocas, e o denominado Planejamento Indicativo, ou seja, o estilo de planejamento que consiste em assinalar os fins desejveis, em vez de dar ordens para que esses fins sejam alcanados, s poderia funcionar de uma forma eficiente numa situao em que existisse um ncleo central de empresas importantes que fossem mais sensveis aos desejos do Estado do que as firmas privadas comuns. A interveno estatal na produo na Frana teria sido bem-sucedida, por basear-se no preceito de que
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As estatais do setor eltrico e o crescimento sustentado da economia brasileira... [...] o que se exige de uma empresa mista que a administrao esteja equipada com um jogo especial de antenas que se encontrem em contato com os centros de autoridade estatal e captem, com uma sensibilidade superior ao normal, quaisquer mensagens que eles enviem. (SHONFIELD, 1968, p. 132).
Na Frana, portanto, a existncia da grande empresa privada e pblica teriam sido fatores fundamentais na reduo da incerteza do planejamento de longo prazo, tendo em vista que a importncia e o pequeno nmero desses agentes econmicos permitem articular um compromisso entre eles com um processo de planejamento da economia. A concretizao das metas do planejamento indicativo na Frana exigia, no entanto, um sistema de acompanhamento de sua execuo. Descrito por Johansen (1978) como um sistema bem articulado de informaes, esse sistema daria sinais toda a vez que alguns resultados atingissem propores capazes de comprometer as metas de mdio e longo prazo do planejamento da economia, o que exigiria revises e reestudos de aes visando minimizar esses desvios das metas originais.
O forte e diversificado Estado-empresrio da experincia italiana

Um exemplo internacional de Estado-empresrio aparentemente bem-sucedido encontra-se na frmula italiana de buscar a concretizao de metas do setor pblico. Holland (1972), ao discorrer sobre a frmula empresarial do Instituto per la Reconstruzione Industriale (IRI) na Itlia, afirma que a chave dessa frmula encontrase no princpio de que, para assegurar que determinados investimentos de longo prazo sejam realmente empreendidos em certos setores, o Estado deve tornar-se um empresrio e ele mesmo gerenciar, em vez de emprestar recursos para que empresas privadas invistam nesses setores. Para o autor, a diferena que existiu entre a frmula do IRI, de Estado-empresrio, e a correspondente s estatizaes ocorridas em economias da Europa Ocidental, encontrava-se no fato de que o padro histrico de interveno do Estado nas economias europeias esteve, num primeiro momento, associado principalmente a indstrias e a servios intermedirios, como ao, energia, transportes, comunicaes, segurana e outros setores, que so essencialmente passivos, ao invs de ativos, na promoo do crescimento (HOLLAND, 1972, p. 19). Eles podem fornecer bens intermedirios a outros setores da economia, mas no se constituem commanding heights, papel que era desempenhado no caso das economias europeias ocidentais por setores de propriedade privada.
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Dain (1986) afirma que,

[...] no que diz respeito aos aspectos macroeconmicos dos investimentos estatais, o dado a destacar, e que singulariza a experincia italiana, o da capacidade de induo dos grupos estatais sobre o sistema econmico, em virtude de sua estrutura piramidal, e de sua diversificada teia de participao em empreendimentos de demanda final. (DAIN, 1986, p. 246).
Dain (citando The Economist, 1978), descreve as atividades econmicas controladas pelo IRI:
As linhas areas nacionais; a difusora estatal; o setor de telecomunicaes e a maioria das rodovias; os trs bancos principais e vrias instituies financeiras; a totalidade da produo de ferro em barra; 55% dos aos brutos e 35% dos aos especiais, a Alfa Romeo; a quase totalidade da indstria de engenharia nuclear; metade da produo de motores diesel; 3/4 de todos os estaleiros de navegao; a Sit-Siemens e outras firmas eletrnicas e finalmente indstria de construo e obras pblicas. (DAIN, 1986, p. 15).
A diversificada teia de participao em empreendimentos de demanda final teria permitido ao pas obter significativos efeitos intra e intersetoriais a partir de um impulso de crescimento situado na demanda final. Nos setores bsicos, teria sido possvel antecipar a demanda dos setores finais, alm de, ao mesmo tempo, fazer que essa demanda fosse concretizada efetivamente. O efeito combinado desses movimentos teria, na avaliao de Dain, repercutido favoravelmente sobre o desempenho das empresas estatais que puderam, assim, internalizar e multiplicar os resultados positivos do auge cclico que se estendeu at 1963. A frmula utilizada pelo IRI teria inspirado e permitido a diversificao horizontal e vertical das atividades da Ente Nazionale Idrocarburi (ENI) que se estendeu, segundo ainda Dain (1986) desde a
[...] explorao dos depsitos de metano e petrleo para o transporte e distribuio de gs natural; para o transporte, refino e comercializao de produtos de petrleo dentro e fora da Itlia, bem como para a indstria petroqumica e de bens de capital complementares a suas atividades, em associao com empreendimentos privados. (DAIN, 1986, p. 245).
Observa-se, portanto, a singularidade da experincia italiana estendendo, nesse caso, a propriedade pblica para outros setores, no a limitando apenas constituio do denominado Capital Social Bsico, como forma de obter maior sucesso na concretizao das metas do setor pblico. Tanto no caso francs quanto no caso italiano, pode-se afirmar, entretanto, que a empresa pblica fez o jogo das foras do mercado em sua tarefa de contribuir para uma melhor alocao de recursos na economia. No caso francs, por exemplo, Francony (1985) atribuiu a eficincia econmica da empresa Eletricit de France (EDF) empresa estatal francesa de eletricidade que,
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em 1996, chegou a adquirir o controle acionrio da Light Servios de Eletricidade, no Brasil , fixao de tarifas que tinha como referncia o custo marginal, citando como regra de investimento que no se proceder a nenhuma produo cujo custo seja superior ao valor que os usurios reconhecem e, reciprocamente se proceder a toda a produo cujo custo seja inferior ou igual ao dito valor (FRANCONY, 1985, p. 201). No caso italiano, Dain (1986) avaliou o xito da expanso autossustentada da economia da seguinte forma:
[...] a estratgia mais exitosa, em termos de um maior efeito dinamizador do investimento estatal, requer a presena estatal nos diversos setores da economia, notadamente nos setores intermedirios e de demanda final de maior dinamismo, coordenados por uma empresa holding que responde pela deciso referente aplicao do excedente gerado. (DAIN, 1986, p. 161).
No mbito desses setores, a participao das empresas estatais aproveitar-se-ia do jogo oligopolista, utilizando tticas de liderana empresarial para, a partir de volumes significativos de investimento direto, induzir a expanso de seus concorrentes privados, obrigados a manter sua posio relativa no mercado.
O caso das estatais eltricas brasileiras luz das experincias internacionais

No caso brasileiro, esboa-se, no perodo JK, o fenmeno da diviso do trabalho entre o Estado, que se volta para a tarefa de prover infraestrutura de servios bsicos, e o setor privado, que, alm de diversificar suas atividades, escolhe aquelas que permitiriam oportunidades de diferenciao do produto, e com isso acrescentar seu potencial de acumulao de capital. Os traos principais da direo econmica do governo JK so expostos por Mello (1984):
[...] a ao do Estado foi decisiva, em primeiro lugar, porque se mostrou capaz de investir maciamente em infra-estrutura e nas indstrias de base sob sua responsabilidade, o que estimulou o investimento privado no s por lhe oferecer economias externas baratas, mas tambm por lhe gerar demanda. Coube-lhe ademais, uma tarefa essencial: estabelecer as bases da associao com a grande empresa oligoplica estrangeira, definindo, claramente, um esquema de acumulao e lhe concedendo generosos favores. (MELLO, 1984, p. 88).
Esse modelo aproxima-se do padro histrico de interveno do Estado nas economias europeias (exceo da Itlia), uma vez que tambm esteve associado principalmente a indstrias e a servios intermedirios, como ao, energia, transportes,
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comunicaes, segurana e outros setores, que so essencialmente passivos, ao invs de ativos, na promoo do crescimento. No que se refere performance estatal no setor eltrico brasileiro, no perodo 19701974, que compreende parte do perodo do milagre econmico (19671973) e incio do primeiro choque do petrleo, observa-se na Tabela 1 que, nesse perodo, so feitos pesados investimentos para a ampliao da capacidade instalada. A relao entre o investimento realizado e o consumo de energia verificado nesses anos variou entre um mnimo de R$ 211,19/MWh, e um mximo de R$ 244,07/MWh. Esse valor mximo mais de quatro vezes o maior valor obtido por essa relao (R$ 56,61/MWh), entre 1995 e 2005.
Tabela 1. Evoluo das variveis macroeconmicas e setoriais, no perodo 19701974, em R$ milhes de 2005. Ano 1970 1971 1972 1973 1974 Crescimento mdio
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PIB (1) 503.937 559.648 628.022 714.122 772.365 11,3%
FBKF (2) 94.913 111.411 127.690 145.457 168.726 15,5%
Inv. SEE(1) (3) 9.599 10.598 12.164 12.263 13.371 8,6%
GWh (4) 39.719 44.846 49.839 56.770 63.312 12,4%
3/4 (R$/MWh) 241,68 236,33 244,07 216,02 211,19 -3,3%
2/1 (%) 8,8 19,9 20,3 20,4 21,8
3/4 (%) 10,1 9,5 9,5 8,4 7,9
Investimento no setor eltrico: aquisio de imobilizado (rubrica do Demonstrativo de Origens e Aplicaes de Recursos).
Fonte: elaborao a partir de dados do IBGE (2006) e Eletrobrs (2006).
A Tabela 2 apresenta a evoluo das mesmas variveis no perodo 19751979, ou seja, entre os dois choques do petrleo, quando, embora com base no endividamento externo, as empresas estatais de eletricidade so utilizadas para servir ao objetivo de reestruturao da economia, visando reduo de sua dependncia estrutural em relao ao petrleo. A satisfao desse objetivo exigia at mesmo, alm da sustentao de taxas elevadas de investimento em hidroeletricidade, a descentralizao desses investimentos para reas como a Regio Norte, por exemplo, de maior potencial para essa gerao de energia. As repercusses dessa orientao de poltica econmica sobre o esforo de investimento e sobre a evoluo do consumo de energia eltrica encontramse na Tabela 2. Observa-se que, nesse perodo, para um crescimento do PIB de 6,8%, o consumo de energia eltrica eleva-se em mdia 12,5% ao ano, elevando substancialmente o
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coeficiente de elasticidade-renda do consumo de energia eltrica, quando comparado ao perodo anterior, em virtude do efeito substituio, tendo em vista o aumento do preo do petrleo.
Tabela 2. Evoluo das variveis macroeconmicas e setoriais, no perodo 19751979, em R$ milhes de 2005. Ano 1975 1976 1977 1978 1979 Crescimento mdio PIB (1) 812.883 896.450 942.033 987.615 1.055.988 6,8% FBKF (2) 189.636 200.967 201.081 219.894 246.687 6,8% Inv. SEE (3) 16.146 18.021 19.792 22.270 22.110 8,2% GWh (4) 69.603 78.986 88.616 98.580 111.390 12,5% 3/4 (R$/MWh) 231,98 228,16 223,35 225,91 198,49 -3,8% 2/1 (%) 23,3 22,4 21,3 22,3 23,4 3/4 (%) 8,5 9,0 9,8 10,1 9,0
Essa forte elevao do consumo de eletricidade permite a absoro da oferta que vinha se ampliando a taxas elevadas e reflete-se no declnio da relao investimento do setor/consumo de energia eltrica, que, no entanto, ainda mantm-se em nveis muito elevados. Observa-se que a participao dos investimentos no setor, na Formao Bruta de Capital Fixo, chega a atingir mais de 10%, embora o crescimento mdio do PIB tenha sido bem inferior ao do perodo 19701974. No incio da dcada de 1980, embora o Estado j tenha enveredado por uma crise financeira que lhe retirava totalmente a capacidade de conduzir o crescimento da economia, era a ainda possvel apostar na concretizao de uma srie de projetos de indstrias eletrointensivas que haviam sido deslanchados no perodo 19751979, sob a gide do II Plano Nacional de Desenvolvimento (II PND). O consumo de energia eltrica cresce tambm, por causa de estmulos tarifrios concedidos, uma vez que agora j havia a necessidade de escoar um certo excedente de oferta, fruto das elevadas taxas de investimento incorridas nos anos anteriores. Na Tabela 3, a seguir, apresentase o comportamento das variveis macroeconmicas e setoriais na primeira metade da dcada de 1980. Embora a taxa de investimentos da economia (FBKF/PIB) tenha declinado bastante em relao aos perodos anteriores, a participao dos investimentos do setor de energia eltrica no total da FBKF situa-se ainda num elevado patamar, entre um mnimo de 8,2% e um mximo de 9,9%. Por causa dos baixos preos relativos da energia
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Tabela 3. Evoluo das variveis macroeconmicas e setoriais, no perodo 19801985, em R$ milhes de 2005. Ano 1980 1981 1982 1983 1984 1985 Crescimento mdio PIB (1) 1.152.217 1.101.570 1.111.700 1.078.779 1.137.023 1.228.188 1,3% FBKF (2) 263.463 267.778 255.540 215.054 214.938 221.213 -3,4% Inv. SEE (3) 21.734 24.115 24.972 21.142 19.901 20.870 -0,8% GWh (4) 122.946 126.378 133.798 143.169 159.673 163.345 5,8% 3/4 (R$/MWh) 176,78 190,81 186,64 147,67 124,63 127,77 -6,3% 2/1 (%) 22,9 24,3 23,0 19,9 18,9 18,0 3/4 (%) 8,2 9,0 9,8 9,8 9,3 9,4
eltrica no perodo, o consumo de energia eltrica cresceu em mdia 5,8% ao ano, para uma expanso de apenas 1,3% do PIB, o que induziu crena de um dinamismo no mercado de energia eltrica, descolado do comportamento da economia, influenciando as decises de investimento estatal no setor para satisfazer esse mercado. A Tabela 4 permite avaliar o desempenho do setor e da economia no perodo 19861994. Nela pode-se observar que, no incio da srie, sustentou-se uma elevada taxa de investimentos na economia e no setor, que no foi mantida por causa das dificuldades de financiamento desses investimentos, tendo em vista que o servio da dvida contrada em anos anteriores absorvia parcelas crescentes dos recursos amealhados pelo setor. A partir da segunda metade da dcada de 1980, a demanda de energia eltrica comea, no entanto, a se concretizar bem abaixo das previses realizadas pela Eletrobrs e pelos rgos colegiados do setor. Com isso, no incio da dcada de 1990, essas diferenas entre as expectativas de crescimento do consumo de energia eltrica e sua efetiva concretizao induziriam construo e consequente ociosidade de uma usina equivalente hidreltrica de Itaipu, conforme assinala Almeida (1993). Observa-se que o crescimento de apenas 3,5% do consumo de energia eltrica, embora ainda seja superior ao crescimento (em mdia 1,7% do PIB), encontra-se perto de do crescimento ocorrido durante toda a dcada de 1970 e um pouco mais da metade do ocorrido durante o perodo 19801985, de forte ajuste da economia brasileira. Isso d uma ideia da dimenso dos problemas que as incertezas quanto ao comportamento futuro da economia podem provocar sobre o setor. Esses problemas, refle218

Tabela 4. Evoluo das variveis macroeconmicas e setoriais, no perodo 19861994, em R$ milhes de 2005. Ano 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 Crescimento mdio PIB (1) 1.319.352 1.364.934 1.364.934 1.407.984 1.349.740 1.362.402 1.354.805 1.423.178 1.504.213 1,7% FBKF (2) 264.049 338.404 332.018 378.223 309.043 255.677 255.999 272.700 295.396 1,4% Inv. SEE (3) 19.247 28.845 25.963 21.554 17.541 17.873 17.235 15.299 12.943 -4,8% GWh (4) 176.493 182.053 192.738 201.415 205.283 214.667 218.414 227.121 231.889 3,5% 3/4 (R$/MWh) 109,05 158,44 134,71 107,01 85,45 83,26 78,91 67,36 55,82 -8,0% 2/1 (%) 20,0 24,8 24,3 26,9 22,9 18,8 18,9 19,2 19,6 3/4 (%) 7,3 8,5 7,8 5,7 5,7 7,0 6,7 5,6 4,4
Fonte: IBGE (2006), Eletrobrs (2006).
tidos em cerca de 20 obras paralisadas no incio dos anos de 1990, anulavam a funo do planejamento que vinha sendo liderado pela Eletrobrs. No plano das articulaes intersetoriais, deve ser buscado o mais importante fator que teria contribudo para crise de concretizao de mercado, que posteriormente se traduziu em crises financeira e institucional do setor de energia eltrica no Brasil. Nesse sentido, Dain (1977) assinala que, por causa de sua escala de produo e das indivisibilidades tcnicas, as quais determinam em conjunto uma elevada relao capital/ produto, o impacto das empresas estatais no crescimento econmico no faz justia sua participao no investimento. Para garantir a taxa histrica de crescimento, requerse uma taxa de acumulao de capital muito superior mdia da indstria. Alm disso, na avaliao de Dain, a localizao do setor produtivo estatal em atividades bsicas, aliada s suas caractersticas de monoplio, dificulta a utilizao desse segmento de investimento pblico, dinamizando o crescimento global da economia. Isso ocorre pelo fato de as relaes intersetoriais no provocarem efeitos em cadeia para adiante e por haver pequena articulao com o investimento privado. Dessa forma, o setor de energia eltrica no Brasil viu-se, nesse perodo, pressionado por dois fatores: a no concretizao de suas previses de mercado, por causa da no expanso dos setores industriais e da demanda final nos nveis projetados; alm da no concretizao de suas previses de receita, para o que contribuiu tambm a restrio tarifria.
219
Nesse perodo, observa-se, no entanto, um forte ajuste na relao investimentos do setor/consumo de energia eltrica, que declina em mdia 8% ao ano, fato que pode ser atribudo principalmente ao aperfeioamento da tarefa de planejamento da oferta de energia eltrica no Pas. Vale ressaltar que, no caso brasileiro, a taxa de desconto desempenhou um papel importante na definio da trajetria de expanso do sistema, ao contrrio do que Rees (1979) afirma que ocorreu com o planejamento das empresas pblicas na economia britnica. A metodologia usada no planejamento de longo prazo do setor de energia eltrica implicava a seleo de alternativas de investimento pelo critrio de minimizar o valor presente descontando os custos de investimento e de operao. No entanto, a Eletrobrs usava uma taxa de desconto de 10%, conforme assinala Almeida (1993). Esse um caminho para se observar uma trajetria de expanso a custos mnimos do setor, o qual resultou no forte declnio da relao investimentos do setor/PIB no perodo 19861994. Adicione-se, no entanto, que, embora o planejamento do setor de energia eltrica no Brasil observasse essas regras de minimizao de custos, o fato de esses custos no se constiturem os balizadores dos preos para o consumidor final de energia eltrica impedia que a escolha da capacidade de produo futura do setor de energia eltrica no Pas se aproximasse do que se poderia considerar timo do ponto de vista social, conforme as regras derivadas da economia do bem-estar. Ou seja, da mesma forma como enfatizava Rees, para o caso da Inglaterra, faltava ao setor de energia eltrica programar seus investimentos buscando algo prximo maximizao do valor presente lquido do benefcio social desses investimentos. Para que isso ocorresse, a escolha da escala de produo no setor de energia eltrica teria de ser feita levando em conta o cotejo entre o fluxo temporal de receitas esperadas e o fluxo de custos. Alm disso, para a definio do fluxo de receitas, o preo refletiria a evoluo dos custos marginais da expanso do sistema. Dessa forma, o consumo no seria artificialmente estimulado uma vez que, se esses custos mais elevados fossem sinalizados por meio do preo, o consumidor pensaria em utilizar mais eficientemente a energia ou buscar alternativas de menor custo social. No Brasil, por causa dessa no sinalizao dos custos marginais mais elevados por meio dos preos, o setor foi obrigado a recorrer a fontes de financiamento de custos altos de captao e/ou a recursos inflacionrios, alm de outros recursos que poderiam ter maior eficcia social se aplicados em outras atividades.
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Em razo disso, o setor desequilibrou-se financeiramente, e o custo mdio do capital empregado pelo setor de energia eltrica no Brasil superou as taxas de retorno dos ativos. Conforme assinala Kantz (1991), para taxas mdias de retorno dos ativos do setor de 8,1% em 1986, 7,2% em 1987, 9,0% em 1988, e 4,2% em 1989, o custo mdio do capital teria evoludo respectivamente para os percentuais de 8,5%, 10,0%, 9,9% e 10,3%. Com isso, o ndice de equilbrio econmico-financeiro (relao entre as duas taxas), que se situou perto de 1,0 no incio da dcada, deteriorou-se, a ponto de chegar a apenas 0,4 em 1989. A deciso de investir ao se guiar apenas pela necessidade de atendimento ao mercado previsto a um custo mnimo, sem levar em conta o rendimento esperado desse investimento, foi o determinante principal desse desequilbrio econmico-financeiro do setor na dcada de 1980 e incio da dcada de 1990, e o processo de privatizao das empresas do setor, que se inicia em 1994, tem esse desequilbrio entre as suas principais justificativas.
O desempenho macroeconmico do setor eltrico ps-privatizao e os requisitos de investimento para uma expanso sustentada da economia
Considerando-se ainda o setor de energia eltrica de uma forma agregada, observa-se, na Tabela 5, um forte ajuste na relao investimentos do setor/FBKF. Vale notar que, embora tenha havido um recuo na taxa de investimentos da economia (FBKF/ PIB), para um mnimo de 17,8% em 2003 e mximo de 20,4% em 1995, a drstica reduo da participao dos investimentos no setor no total da FBKF para um mnimo de 2,5% em 2004, e um mximo de 5% em 1998, merece ateno, uma vez que esses percentuais correspondem respectivamente a 1/3 e metade de percentuais mximos (entre 8% e 10%) que foram atingidos em vrios anos nas dcadas de 1970 e 1980. Com isso, a relao investimentos no setor/consumo de energia eltrica (R$/MWh) cai tambm drasticamente, como j se fez referncia. Esse comportamento, no entanto, no pode ser atribudo, infelizmente, a uma melhoria na produtividade do capital empregado no setor, uma prova disso foi o racionamento de energia eltrica, ocorrido no incio da dcada.
221
No perodo de 19952005, tem sido observada uma evoluo instvel da taxa de investimentos (FBKF/PIB), que tem se refletido tambm na instabilidade do crescimento da economia. A economia brasileira, a despeito de ter atingido taxas de crescimento elevadas em alguns poucos anos do perodo por exemplo, 4,4% em 2000 e 4,9% em 2004 teve um crescimento mdio de apenas 2,1% ao ano. A taxa de investimentos, por seu turno, s atingiu o crescimento mdio de 1,9% ao ano no perodo, em razo da elevada taxa de crescimento (15,5%) observada em 2004.
Tabela 5. Evoluo das variveis macroeconmicas e setoriais, no perodo de 19861994, em R$ milhes de 2005. Ano 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Crescimento mdio PIB (1) 1.570.054 1.610.572 1.663.751 1.666.284 1.678.945 1.752.383 1.775.174 1.808.095 1.805.563 1.894.035 1.937.598 2,1% FBKF (2) 319.928 307.982 327.902 325.468 314.970 335.336 342.962 328.964 321.051 370.855 385.943 1,9% Inv. SEE (3) 10.450 10.800 13.331 16.277 14.559 13.235 12.772 12.457 9.377 9.446 11.157 0,7% GWh (4) 248.680 259.322 276.798 287.515 292.677 307.529 283.257 290.539 300.195 320.772 335.411 3,0% 3/4 (R$/MWh) 42,02 41,65 48,16 56,61 49,74 43,04 45,09 42,88 31,24 29,45 33,27 -2,3% 2/1 (%) 20,4 19,1 19,7 19,5 18,8 19,1 19,3 18,2 17,8 19,6 19,9 3/4 (%) 3,3 3,5 4,1 5,0 4,6 3,9 3,7 3,8 2,9 2,5 2,9
Ocorreu uma instabilidade ainda maior no que se refere aos investimentos do setor de energia eltrica como um todo, e tambm quando desagregado, segundo as empresas do grupo Eletrobrs3 (excluindo as empresas federalizadas) e as demais empresas (que incluem 41 empresas associadas Associao Brasileira das Empresas Distribuidoras de Energia Eltrica Abradee4 , e 19 outras empresas de energia eltrica do Pas5). O grupo Eletrobrs expandiu seus investimentos para 1,2% em mdia ao
3 4
CGTEE, CHESF, Eletronorte, Eletronuclear, Eletrosul e Furnas. AES-Sul, Ampla (antiga CERJ), Bandeirante, Boa Vista, Caiu, Ceal, Ceam, CEB, CEEE, Celb, Celesc, Celg, Celpa, Celpe, Celtins, Cemat, Cemig, Cenf, Cepisa, Ceron, CFLCL, CFLO, CNEE, Coelba, Coelce, Copel, Cosern, CPFL Paulista, CPFL Piratininga, EEB, EEVP, Elektro, Eletroacre, Eletropaulo, Energipe, Enersul, Escelsa, Light, Manaus Energia, RGE, Saelpa. AES-Elpa, AES-Tiet, CAT-LEO Energia S.A., CEM (antiga Mercosul), CER, Cesp, CLFSC, Cocel, CPFL Energia, CPFL Gerao, CTEEP, DUKE - Gerao Paranapanema, Emae, EPP, Investico, Itapebi, Itasa, Tractbetel (antiga Geralsul), VBC Energia (antiga Serramesa).
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ano a despeito da queda acelerada nos ltimos anos, em virtude, principalmente, das dificuldades ligadas obteno de licena ambiental para empreendimentos hidreltricos , e os investimentos das demais empresas do setor, embora com forte recuperao nos dois ltimos anos, cresceu em mdia apenas 0,5% ao ano. Na Tabela 6, a seguir, os investimentos do setor de energia eltrica esto desdobrados em investimentos das empresas do grupo Eletrobrs e demais empresas.
Tabela 6. Investimentos no perodo de 19952005, em R$ milhes de 2005. Ano 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Setor de energia eltrica 10.450 10.800 13.331 16.228 14.559 13.235 12.772 12.458 9.377 9.446 10.450 Grupo Eletrobrs 2.662 3.170 4.016 5.167 4.917 3.515 3.613 4.477 3.302 3.069 2.662 Demais 7.788 7.629 9.315 11.061 9.643 9.720 9.159 7.980 6.075 6.377 7.788
As Tabelas 7 e 8 permitem uma observao mais atenta das instabilidades ocorridas tanto nas variveis macroeconmicas quanto nas setoriais no perodo. A principal razo da instabilidade e do baixo crescimento dos investimentos encontra-se na evoluo das condies de atratividade a esses investimentos que o setor de energia eltrica apresenta. Para evidenciar essas condies foram consolidados os dados das empresas (Tabela 9), referentes ao investimento remunervel [imobilizado em servio (+) ativo circulante (+) investimentos, diferido e outros (-) passivo circulante] e ao resultado do servio, visando chegar a um indicador da remunerao do investimento no setor de energia eltrica. O novo desenho institucional do setor eltrico brasileiro, com a reduo do papel do Estado, requer uma anlise da taxa de remunerao do capital que traduz a atratividade dos investimentos diante das perspectivas de crescimento do consumo
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Tabela 7. Variao anual do PIB, da FBKF e dos investimentos no setor de energia eltrica. Ano 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Crescimento mdio PIB (%) 2,70 3,30 0,10 0,80 4,40 1,30 1,90 0,50 4,90 2,30 2,20 FBKF (%) -3,70 6,50 -0,70 -3,20 6,50 2,30 -4,10 -2,40 15,50 4,10 1,90 Setor de energia eltrica(%) 3,30 23,40 21,70 -10,30 -9,10 -3,50 -2,50 -24,70 0,70 18,10 0,70 Grupo Eletrobrs (%) 19,10 26,70 28,60 -4,80 -28,50 2,80 23,90 -26,20 -7,10 -2,30 1,20 Demais (%) -2,00 22,10 18,70 -12,80 0,80 -5,80 -12,90 -23,90 5,00 27,90 0,50
Tabela 8. Relao dos investimentos do setor de energia eltrica e da formao bruta de capital fixo no Brasil. Ano 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Mdia Setor de energia eltrica (%) 3,30 3,50 4,10 5,00 4,60 3,90 3,70 3,80 2,90 2,50 2,90 3,60 Grupo Eletrobrs (%) 0,80 1,00 1,20 1,60 1,60 1,00 1,10 1,40 1,00 0,80 0,80 1,10 Demais (%) 2,40 2,50 2,80 3,40 3,10 2,90 2,70 2,40 1,90 1,70 2,10 2,50
de energia e da possibilidade de desenvolvimento de projetos hidreltricos de longo tempo de maturao.

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Tabela 9. Investimento remunervel e resultado do servio, em R$ milhes correntes. Investimento remunervel Ano Total 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 142.427 116.963 124.554 144.701 157.727 174.476 185.745 192.031 199.053 208.267 216.940 Grupo Eletrobrs 65.064 50.434 53.347 54.312 57.743 65.300 64.938 63.808 69.655 70.571 74.718 Demais empresas 77.364 66.530 71.207 90.389 99.984 109.176 120.806 128.223 129.398 137.697 142.223 Total -841 1.799 2.362 5.020 4.745 6.886 11.876 7.423 12.123 14.849 16.572 Resultado do servio Grupo Eletrobrs -1.256 164 433 600 889 1.374 2.689 1.810 3.490 2.750 2.736 Demais empresas 415 1.635 1.929 4.419 3.857 5.512 9.187 5.612 8.633 12.099 13.836
Conforme conceituam Camacho et al. (2006), a taxa de remunerao, ou custo de capital, a taxa de retorno que garante a atratividade adequada aos investimentos realizados pelo ente regulado privado, de forma que tal ente possa recuperar o seu custo de oportunidade, considerando o risco pas, o risco do negcio e o risco regulatrio. Conforme ressaltam Camacho et al. (2006):
Estabelecer o custo de capital abaixo do nvel real do custo de oportunidade pode inviabilizar economicamente os novos investimentos para as empresas do setor. Tal fato pode acarretar maior presso sobre o negcio regulado, levando a uma reduo de investimentos para nveis sub-timos, e a uma consequente degradao da qualidade do servio. Por outro lado, se a taxa de retorno sobreestimada (...), o negcio regulado ir se apropriar de uma rentabilidade superior ao custo de capital adequado, o que acarretar uma distoro dos sinais de preos, tanto para consumidores quanto para investidores, resultando em uma sub-alocao dos recursos e nveis de eficincia produtiva. Em ltima instncia, reduo de bem estar para a sociedade. (CAMACHO et al., 2006, p. 235).
A Tabela 10 apresenta a evoluo da remunerao dos investimentos no setor eltrico para as empresas do grupo Eletrobrs, as distribuidoras associadas Abradee, e demais empresas do setor e do Certificado de Depsito Interbancrio (CDI), atrelado Selic. Para avaliao da remunerao dos investimentos, foram consolidados os dados referentes ao investimento remunervel e ao resultado do servio das concessionrias de energia eltrica, visando apurar um indicador remunerao para essas empresas6. J o CDI foi utilizado como uma proxy de um ativo sem risco.
6
[(resultado do servio) / (imobilizado em servio (+) ativo circulante (+) investimentos, diferido e outros () passivo circulante)]
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Tabela 10. Remunerao nominal do investimento em energia eltrica versus remunerao nominal do ativo sem risco. Ano 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
(1)
Total (%) -0,60 1,50 1,90 3,50 3,00 3,90 6,40 3,90 6,10 7,10 7,60
Grupo Eletrobrs (%) -1,90 0,30 0,80 1,10 1,50 2,10 4,10 2,80 5,00 3,90 3,70
Demais empresas(1) (%) 0,50 2,50 2,70 4,90 3,90 5,00 7,60 4,40 6,70 8,80 9,70
CDI (%) 53,10 27,10 24,60 28,60 25,10 17,30 17,30 19,10 23,30 16,20 19,00
Empresas associadas Abradee e demais empresas do setor eltrico.
Para que se possa realizar uma avaliao mais apurada acerca das diferenas entre os nveis mdios de remunerao das empresas do setor e os referentes s aplicaes em CDI nos ltimos anos, construiu-se a Tabela 11, com o ndice de rendimento acumulado para cada um desses ativos durante o mesmo perodo.
Tabela 11. ndices de evoluo da remunerao do investimento em energia eltrica versus remunerao de outros ativos (1994=100). Ano 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Total 100,0 99,4 100,9 102,9 106,4 109,6 113,9 121,2 125,9 133,6 143,1 Grupo Eletrobrs 100,0 98,1 98,4 99,2 100,3 101,8 104 108,3 111,3 116,9 121,5 Demais 100,0 100,5 103,0 105,8 111,0 115,3 121,1 130,3 136 145,1 157,8 CDI 100,0 153,1 194,6 242,4 311,7 390,0 457,6 536,7 639,2 787,9 915,3
Continua...
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Tabela 11. Continuao. Ano Total Grupo Eletrobrs Demais CDI
Taxa de crescimento acumulada (%) 19941998 19982002 20022005 1,60 4,30 7,00 0,10 2,70 4,20 2,60 5,20 8,40 32,90 19,70 19,40
No perodo 19982002, observou-se uma recuperao nos nveis de remunerao dos investimentos das empresas, tanto do grupo Eletrobrs quanto das demais empresas. No perodo mais recente (20022005), os nveis de remunerao em algumas empresas, principalmente nas empresas distribuidoras, apresentaram melhoras significativas. Dessa forma, observa-se que a melhora percebida no rendimento das empresas eltricas ainda no suficiente para dar atratividade aos projetos no setor, o que fica evidente quando comparamos a remunerao dos investimentos com a rentabilidade de um ativo sem risco do mercado brasileiro, indicando que ainda so necessrias polticas pblicas visando orientar recursos da economia para o setor eltrico. Paralelamente, observa-se que as distribuidoras vm ampliando a distribuio de dividendos e juros sobre capital prprio. Uma justificativa para essa deciso das empresas de privilegiar seus acionistas o fato de terem passado algum tempo tendo prejuzo e de precisarem remunerar seus investidores agora que os lucros voltaram. Por essa razo, algumas empresas do setor eltrico tm ultrapassado o limite mnimo de 25% do lucro lquido para distribuir em dividendos ou juros sobre o capital prprio estabelecido pela Lei das Sociedades Annimas (ALMEIDA; NEGRO, 2005). Essas consideraes levam concluso de que as diferentes estratgias de alocao de recursos das empresas devem ser acompanhadas pelo objetivo de buscar a necessria coordenao entre essas estratgias e as necessidades de alocao de recursos para a expanso sustentada dos investimentos nos diversos segmentos do setor de energia eltrica. Nesse caso, o problema que se coloca que o segmento de distribuio, que vem sendo privilegiado pela formao de recursos, vem apresentando uma evoluo declinante na sua taxa de investimentos, em comparao, por exemplo, com as empresas do grupo Eletrobrs. Na Tabela 12, a seguir, incorporou-se a quota de depreciao remunerao do servio das empresas de energia eltrica, gerando o Ebitda, que, incidindo sobre a mesma base remunervel da Tabela 7, eleva a remunerao do investimento das empresas
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(sob essa nova tica). Desse modo, no perodo de 20022005, a remunerao mdia das empresas do setor apresentou significativa recuperao, o que pode em parte justificar a elevao que se tem observado no nvel de investimento das demais empresas, excetuando-se as empresas do grupo Eletrobrs. Na tabela, incorporou-se tambm a evoluo da taxa de cmbio (R$/US$) para que se pudesse tratar da estratgia das empresas adiante da evoluo tambm dessa varivel.
Tabela 12. ndice de remunerao do investimento em energia eltrica, considerando o Ebitda versus remunerao de outros ativos. Ano 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 19951998 19982002 20022005 Total 100 102,9 108 113,5 121,1 128,7 138 150,9 161,2 175,8 193,6 213,9 4,90% 7,40% 9,90% Grupo Eletrobrs 100 101,7 105,1 109,2 113,8 118,6 124,2 132,6 139,9 150,4 160,1 169,8 3,30% 5,30% 6,70% Demais 100 104 110,3 116,9 126,5 135,9 147,8 163,7 175,8 193,4 216,6 244,3 6,10% 8,60% 11,60% CDI 100 153,1 194,6 242,4 311,7 390 457,6 536,7 639,2 787,9 915,3 1.089,2 32,90% 19,70% 19,40% Cmbio 100 115 122,9 132 143 211,6 231,3 274,6 418,2 342,1 314,3 277,2 9,40% 30,80% -12,80%
No que se refere ao comportamento da taxa de cmbio, ocorreu uma expanso acelerada da dvida das empresas do setor no perodo 19982002, quando essa taxa apresentou uma desvalorizao mdia de 30,8%. No entanto, as empresas que, poca se endividaram, tm aproveitado a apreciao cambial no perodo 20022005 fruto da evoluo favorvel da balana comercial e da entrada de capitais externos para reestruturar esse endividamento. Aps aquele crescimento acelerado da dvida, essas empresas tenderam, preferencialmente, a reduzir seu ndice de endividamento adiante da alternativa da expanso de seus investimentos, conforme demonstra a Tabela 13.
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Tabela 13. Dvida total em R$ milhes de 2005. Ano 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Total 136.668 120.495 120.060 139.729 141.251 137.400 162.426 183.787 152.316 143.925 132.283 Grupo Eletrobrs 56.113 45.624 41.439 42.066 31.388 30.331 34.687 38.853 29.587 28.947 26.956 Demais 80.555 74.872 78.621 97.664 109.863 107.070 127.739 144.934 122.729 114.978 105.326
Crescimento mdio anual (%) 19951998 19982002 20022005 0,60 7,10 -10,40 -7,00 -2,00 -11,50 4,90 10,40 -10,10
Na Tabela 13, observa-se tambm que as empresas do grupo Eletrobrs mantiveram, durante todos os subperodos considerados, um declnio da sua dvida, e tm adotado, a despeito das dificuldades encontradas na legislao ambiental, uma estratgia de ocupao dos espaos na expanso dos investimentos no setor. Essa estratgia se justifica na medida em que a taxa de crescimento de 4% para o PIB, que tem sido frequentemente citada como principal balizadora do planejamento energtico nos prximos anos e que vem a ser tambm a referncia dos Cenrios de Demanda de Energia Eltrica para o grupo Eletrobrs (ciclo 2005, de abril de 2006) exigir um esforo redobrado das polticas econmica e setorial, tendo em vista que, para a sustentao desse crescimento, a taxa de investimentos (relao FBKF/PIB) teria de ascender do patamar mdio de 19,3%, observado nos ltimos 11 anos, para um percentual mdio de 23%. Esse percentual foi calculado usando a equao fundamental de crescimento, do modelo Harrod-Domar, utilizada pelo professor Oreiro em estudo realizado em 2005, e em artigo publicado no Valor Econmico, de 1/3/2006. Segundo essa equao, a taxa potencial de crescimento (g) de uma economia depende da formao bruta de capital fixo como proporo do PIB (f); da quantidade de capital tecnicamente requerida por
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unidade de produto de capital (v) e da taxa de depreciao do capital fixo (), na seguinte forma g = f/v . Oreiro adverte que entre 1991 e 2003, a formao bruta de capital fixo tem flutuado em torno de uma mdia de 19,26%, de acordo com os dados do Ipeadata. Utilizando a srie de estoque de capital calculada pelo Ipea, em conjunto com os dados anuais do PIB, Oreiro observa que a relao capital/produto tem mostrado uma forte tendncia de elevao, apresentando um valor superior a 3,1 nos ltimos 15 anos. Para a taxa de depreciao do capital fixo na economia brasileira, Oreiro atribui um valor de 3,5% ao ano, que a mesma observada na economia americana. Na Tabela 14, so projetados os requisitos de formao bruta de capital fixo da economia, necessrios para a sustentao de um crescimento do PIB a 4% ao ano, aplicando-se a equao e os parmetros sugeridos por Oreiro. Projetam-se tambm os requisitos de investimento no setor de energia eltrica, de uma forma agregada, considerando-se o grupo Eletrobrs e demais empresas, mantendo-se as relaes mdias observadas entre esses investimentos e a FBKF da economia nos ltimos 11 anos.
Tabela 14. Cenrio 1: crescimento do PIB de 4% ao ano. PIB Ano R$ milhes (2005) 1.937.598 2.015.102 2.095.706 2.179.535 2.266.716 2.357.385 4,00% Formao bruta de capital fixo em R$ milhes de 2005 Brasil 385.943 463.474 482.012 501.293 521.345 542.198 7,00% Setor de energia eltrica 11.158 16.846 17.520 18.221 18.950 19.708 12,10% Grupo Eletrobrs 2.999 5.150 5.356 5.570 5.793 6.025 15,00% Demais 6.799 11.696 12.164 12.651 13.157 13.683 15,00%
2005 2006 2007 2008 2009 2010 Crescimento mdio
Observa-se, portanto, que a elevao da taxa mdia de crescimento do PIB, da mdia de 2,1% ao ano, ocorrida nos ltimos 11 anos, para 4%, exigiria uma elevao da taxa de crescimento dos investimentos da economia da mdia de 1,9% para 7% ao ano, e da de investimentos do setor da mdia de 1,2% para 12,1%. A projeo para os investimentos do setor mantm a relao investimentos do setor/FBKF de 3,6%, que a mdia observada nos ltimos onze anos. Os investimentos, tanto do grupo Eletrobrs quanto das demais empresas, teriam de crescer em mdia 15% ao ano, se mantidas
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tambm as mdias das relaes com a FBKF, observadas nos ltimos 11 anos, o que significa que no se pode prescindir da empresa pblica em um cenrio de expanso mais acelerada da economia, particularmente, quando se levam em conta as questes ligadas atratividade dos investimentos no setor, j discutidas. A elevao da participao do grupo Eletrobrs nos investimentos setoriais est se concretizando aps, como j se fez referncia, um perodo de forte declnio dessa participao. Alm disso, essa elevao faz-se necessria no somente pelos requisitos de investimentos para uma expanso da economia brasileira a uma taxa de 4% como tambm pela taxa que, segundo o professor Oreiro, seria relativa ao desenvolvimento sustentado da economia brasileira, caso a relao mdia entre a FBKF e o PIB, observadas no perodo histrico recente, se mantiver no futuro prximo. Usando-se os parmetros j citados, referentes relao capital/produto e da depreciao do capital fixo, para o clculo da taxa potencial de crescimento da economia, e a relao mdia entre a FBKF e o PIB de 19,3%, observada no perodo histrico recente, chega-se a uma taxa potencial de crescimento de 2,7% ao ano, por intermdio da equao fundamental de crescimento do modelo Harrod-Domar. Essa taxa continuaria a exigir um considervel esforo de investimento tanto do grupo Eletrobrs quanto das demais empresas, conforme se projeta na Tabela 15, em que so mantidas as relaes, observadas no histrico recente, entre os investimentos desses dois grupos do setor eltrico e os investimentos da economia. Na Tabela 15, fica evidente o esforo que ser exigido dos agentes pblicos e privados do setor eltrico na consecuo de um objetivo de crescimento sustentado
Tabela 15. Cenrio 2: crescimento do PIB de 2,7% ao ano. PIB Ano R$ milhes (2005) 1.937.598 1.989.913 2.043.641 2.098.819 2.155.488 2.213.686 2,70% Formao bruta de capital fixo em R$ milhes de 2005 Brasil 385.943 384.053 394.423 405.072 416.009 427.241 2,10% Setor de energia eltrica 11.158 13.960 14.337 14.724 15.121 15.530 6,80% Grupo Eletrobrs 2.999 4.268 4.383 4.501 4.623 4.747 9,60% Demais 6.799 9.692 9.954 10.223 10.499 10.782 9,70%
2005 2006 2007 2008 2009 2010 Crescimento mdio
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da economia brasileira. No que se refere poltica econmica do governo, a garantia da sustentao dessa e de taxas mais elevadas passa necessariamente por uma gradual reduo das taxas de juros, com vistas no aumento do nmero de projetos de investimento economicamente viveis.
Concluso
O desenvolvimento do setor eltrico brasileiro contou com expressiva participao da empresa pblica, que tinha como objetivo estabelecer uma alocao de recursos que atendesse aos interesses distintos de consumidores (desejosos por adquirir servio de qualidade a preos baixos); de empresas (desejosas por obter retorno justo sobre os investimentos realizados), e do prprio Estado (desejoso por promover eficincia econmica). O modelo de interveno estatal adotado no Brasil no foi muito distinto daqueles implementados em alguns pases europeus, principalmente na Frana e na Inglaterra. Todos privilegiaram a adoo de polticas econmicas voltadas para os investimentos em setores de infraestrutura, com o objetivo de promover o crescimento sustentado da economia. No caso brasileiro, as empresas eltricas tiveram papel de destaque no crescimento sustentado. Na dcada de 1970, elas foram responsveis pela ampliao de capacidade instalada e pela reestruturao da economia. Na dcada de 1980, mesmo com sua performance prejudicada pela crise financeira, as empresas capitanearam projetos recentes. Em tempos recentes, no perodo ps-privatizao, a trajetria decrescente da evoluo dos investimentos do setor eltrico brasileiro, em relao aos da economia como um todo, nos ltimos 15 anos, ressalta a importncia do papel do Estado na promoo dos investimentos necessrios retomada do crescimento sustentado, sobretudo porque nem sempre o segmento que vem sendo privilegiado pela formao de recursos apresenta propenso a investir de forma sustentada no setor. Esse o caso do segmento de distribuio, no qual se concentra grande parte das concessionrias privadas de energia eltrica, cujas decises de investimento vm sendo pautadas pela lgica capitalista de obteno de lucros e de acumulao de riquezas, tendo em vista no somente as maiores taxas de retorno oferecidas por outras aplicaes no mercado financeiro quanto as decises de privilegiar a remunerao dos acionistas em detrimento dos investimentos.
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Esses fatos tornam imperativa a participao do Estado, quer seja pela coordenao das atividades de mercado quer seja por meio da participao da empresa pblica como promotora direta dos investimentos. Estimativas feitas com base no trabalho de Oreiro (2005) apontam que, para a economia ter um crescimento de 4% do PIB ao ano, conforme estudos sobre planejamento energtico para o perodo 20052010, o setor eltrico teria de crescer cerca de 12,10%, o que exigiria um crescimento mdio de 15% no mesmo perodo para as empresas do grupo Eletrobrs e demais empresas. Se considerarmos um crescimento de 2,7% ao ano, o crescimento para o setor eltrico, para o grupo Eletrobrs e para as demais empresas teria de ser de 6,80%, 9,60% e 9,70%, respectivamente. No que se refere contribuio direta do Estado, a elevao da participao do grupo Eletrobrs, principalmente nos investimentos em gerao, est se concretizando aps um perodo de forte declnio e faz-se necessria por causa dos requisitos de investimentos para uma expanso da economia brasileira, que requer a expanso da capacidade geradora do sistema. Ainda permanece sem resposta a questo a respeito da forma mais eficiente de atuao do Estado. O que este trabalho evidencia, no entanto, a necessidade de comprometimento de todos os agentes econmicos envolvidos no processo de crescimento sustentado, alm de um acompanhamento e de um constante reestudo das aes necessrias para o alcance desse objetivo.
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Estatais e ajuste fiscal: anlise e estimativa da contribuio efetiva das empresas federais...
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Estatais e ajuste fiscal: anlise e estimativa da contribuio efetiva das empresas federais para o equilbrio macroeconmico
Srgio Wulff Gobetti1
Resumo Esta monografia apresenta uma anlise histrica e emprica das transformaes ocorridas na gesto das empresas estatais e na sua forma de insero na economia durante os ltimos 20 anos. O principal insight do estudo mostrar como as empresas estatais federais, de vils da crise fiscal dos anos 1980 por terem sido usadas pela ditadura militar para sua poltica de endividamento externo , assumiram um papel decisivo para o equilbrio fiscal e macroeconmico no perodo recente. Estimamos que a contribuio efetiva das estatais para o supervit primrio do setor pblico esteja acima dos 50%, contabilizando nessa conta as suas contribuies indiretas para esse resultado, como os dividendos e os royalties. Alm disso, calculamos que a participao das estatais nas receitas tributrias da Unio, dos estados e dos municpios tenha crescido de 7,7% em 1999 para aproximadamente 14% nos anos recentes, respondendo por cerca de 40% do aumento da carga tributria no perodo. Por outro lado, esta monografia tambm mostra como a expanso das estatais tem proporcionado simultaneamente melhores resultados financeiros para as empresas, com uma rentabilidade de 27,2% do patrimnio lquido em 2006. No caso dos investimentos, em particular, h evidncias empricas de que os projetos executados pelas estatais no Brasil contriburam para compensar o aperto fiscal e monetrio entre 2002 e 2004. Por fim, apontamos evidncias de que as receitas de royalties, por distores nos seus critrios de partilha, esto gerando hiperconcentrao e desperdcio de recursos pblicos em algumas localidades, como o aumento do gasto com os Legislativos municipais. Palavras-chave: ajuste fiscal, empresa estatal, royalties.
1
Doutor em Economia, tcnico de Planejamento e Pesquisa do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea). E-mail: sergio.gobetti@ipea.gov. br
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Introduo
Grande parte do desenvolvimento econmico brasileiro contemporneo deve-se s empresas estatais. Por bem ou por mal, foram elas que puxaram o crescimento da economia nos anos 1970, enquanto o mundo era atingido pelo choque do petrleo. Para conseguir manter a economia em marcha forada e ao mesmo tempo equilibrar o balano de pagamentos, o governo militar utilizou uma estratgia de crescimento com endividamento que colocou o Pas em um novo patamar de industrializao acima do de outros pases latino-americanos, como a Argentina , mas tambm originou uma srie de desequilbrios, como o fiscal, que se perpetuam at os dias de hoje. Ao apogeu das estatais, marcado por uma taxa de investimento superior a 4% do PIB nos anos 1970, seguiu-se nos anos 1990 uma fase de profunda reestruturao ou desarticulao das atividades produtivas do Estado, com a privatizao e abertura de capital de grandes empresas, como a Companhia Vale do Rio Doce e a Petrobras. Entre 1999 e 2000, como reflexo desse processo, os investimentos das estatais caram para o menor nvel dos ltimos 40 anos 0,85% do PIB.2 Passados menos de 10 anos desde as privatizaes, entretanto, ao contrrio de muitos prognsticos que apontavam a tendncia de esvaziamento ou enfraquecimento das estatais remanescentes, podemos constatar exatamente o contrrio: as empresas sob controle majoritrio do governo no s esto incrementando sua contribuio para a formao bruta de capital fixo (FBCF) tendo atingido a marca de 1,41% do PIB em 2006 , como esto cumprindo um papel decisivo para o ajustamento fiscal do setor pblico. Conforme ser demonstrado ao longo desta monografia, a participao das estatais no supervit primrio crescente e j supera os 50% se considerarmos os dividendos e compensaes financeiras pagas ao Tesouro e redistribudas pelos trs nveis de governo, como os royalties. A recuperao da taxa de investimento das estatais to mais importante para o equilbrio macroeconmico se considerarmos que as aplicaes diretas das administraes pblicas em FBCF, segundo o conceito do IBGE, sofreram substancial queda no perodo recente, entre 2003 e 2004, graas ao aumento da meta de supervit primrio. Ou seja, as empresas pblicas notadamente a Petrobras compensaram parcialmente a retrao dos investimentos do prprio governo, amenizando o efeito recessivo prcclico da poltica monetria e fiscal no incio do governo Lula.
2
Srie histrica reconstituda a partir de dados do Centro de Estudos de Economia e Governo (Ceeg) do Instituto Brasileiro de Economia (Ibre/ FGV) reportados no Ipeadata.
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Apesar de algumas semelhanas, o papel desempenhado pelas estatais no cenrio econmico no o mesmo da dcada de 1970. Nos ltimos 10 anos, no foi apenas o nmero de empresas estatais que se reduziu, mas tambm as prticas de governana interna, adequadas aos novos tempos de capital aberto a acionistas privados. Enquanto no passado as estatais j foram utilizadas at mesmo para fins de controle de preos, nos anos recentes algumas delas at mesmo lucraram muito com o crescimento dos seus preos, como no caso do petrleo produzido pela Petrobras, que segue referenciado no mercado internacional. Esta monografia ser dividida em cinco sees. Na primeira, introduzimos uma abordagem terica e histrica sobre o papel das estatais no desenvolvimento do capitalismo brasileiro, situando como as estatais foram usadas pelo governo militar para endividar-se na dcada de 1970. Na segunda seo, fazemos uma discusso sobre os resultados fiscais do processo de privatizao e, ao mesmo tempo, apresentamos evidncias de que a contribuio fiscal das estatais remanescentes desde 2000 j bem superior receita de alienao de empresas entre 1991 e 2002. Em seguida, na terceira seo, analisamos a gesto das estatais, abordando temas como o perfil de gastos das empresas, seus resultados financeiros e o papel dos seus investimentos para a macroeconomia. Na quarta seo, que uma espcie de tpico especial da monografia, fazemos uma avaliao crtica do atual sistema de partilha dos royalties do petrleo, demonstrando como a hiperconcentrao espacial das rendas pagas pela Petrobras est provocando sobrefinanciamento de alguns entes governamentais e desperdcio de recursos pblicos. Na quinta e ltima seo, so apresentadas as concluses.
As estatais e a histria do capitalismo brasileiro

Uma das caractersticas marcantes do desenvolvimento do capitalismo no Brasil o significativo papel desempenhado pelo Estado na induo do processo de industrializao, sobretudo a partir dos anos 1940. Esse papel foi exercido no apenas por meio das atribuies fiscais e monetrias do Estado, ou de sua funo de provedor dos chamados bens pblicos, mas tambm, e principalmente, conforme Serra (1984), pela: a) definio, articulao e sustentao financeira dos grandes blocos de investimento que determinaram as principais modificaes estruturais da economia no ps-guerra; b) criao da infraestrutura e produo direta dos insumos intermedirios indispensveis industrializao pesada.
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Tal caracterstica expressa uma especificidade de pases capitalistas de desenvolvimento tardio3, como o Brasil, que ingressaram na era industrial quando as bases tcnicas e financeiras das atividades manufatureiras j eram relativamente complexas, implicando grandes dimenses de plantas e elevadas exigncias tecnolgicas. Nesse contexto, os grandes projetos industriais tm uma forte relao de interdependncia, o que obrigava que sua implementao fosse feita de forma conjunta, em razo do risco de torn-los inviveis em virtude dos problemas de capacidade ociosa e de equilbrio do balano de pagamentos. No Brasil, a implementao dessa estratgia de industrializao esteve desde o incio associada s empresas estatais, como no perodo ps-guerra, quando o governo federal comeou a colocar em operao empreendimentos voltados produo de minrios de ferro, soda custica, ao e aos especiais. Essas iniciativas foram combinadas com investimentos nas reas de transporte rodovirio e de energia eltrica, assim como polticas macroeconmicas voltadas a proteger a produo domstica. Em poucos anos, esses empreendimentos e outros que a eles se seguiram, como a criao da Petrobras, em 1953, e do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), detonaram um importante ciclo de crescimento industrial, s interrompido por um breve perodo, na dcada de 1960, antes que se desse incio o chamado milagre econmico. Nos anos 1970, entretanto, quando a crise do petrleo se manifestou e levou diversos pases a pisarem no freio, o governo brasileiro tentou manter o ritmo dos investimentos, utilizando as estatais para viabilizar seu plano de crescimento com endividamento.4
O uso das estatais como instrumento de endividamento

Conforme Werneck (1986), a deciso do governo de usar as estatais para fechar o balano de pagamentos adveio, inicialmente, da mera deciso de explorar as vantagens comparativas desse setor na captao de recursos no exterior. Naquele momento de crise, havia resistncia no sistema financeiro internacional de oferecer emprstimos com a finalidade especfica de financiar dficits em transaes correntes, mas curiosamente o mesmo no ocorria com relao ao financiamento de projetos concretos de investimentos, particularmente de grandes estatais, como eram os do II Plano Nacional de Desenvolvimento (PND), do perodo de 19741978.
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Hirchman batizou esse tipo de pas como late-comers. De acordo com Coutinho e Belluzzo (1982), a poltica econmica a partir de 1974 buscava conjugar objetivos irreconciliveis, quais sejam, sustentar altas taxas de crescimento, reverter a acelerao inflacionria e equilibrar o balano de pagamentos. Havia uma contradio inequvoca, por exemplo, entre a poltica de gasto e investimento pblico ambiciosa e expansionista e a poltica de crdito e financiamento contracionista.
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Dado esse quadro, o governo militar passou a induzir o financiamento dos megaprojetos do II PND pela captao de recursos externos, independentemente da real necessidade de divisas envolvida nesses investimentos. Na mesma linha poltica, houve um cerceamento crescente do acesso das empresas estatais a fontes internas de capital, como o mercado primrio de aes, e adotou-se uma poltica pouco realista de reajuste das tarifas e dos bens e servios por elas produzidos, o que, alm de conveniente para a reduo das presses inflacionrias, tambm sufocava a capacidade de autofinanciamento das empresas.5 Posteriormente, quando o prenncio de uma grave crise de balano de pagamentos, ao final dos anos 1970, tornou o risco cambial excessivamente alto para o setor privado, as estatais foram mais uma vez coagidas a continuarem se endividando simplesmente para assegurar um fluxo adequado de recursos externos. Ao mesmo tempo, foram criados mecanismos que permitiram que o risco cambial de boa parte da dvida externa contrada pelo setor privado fosse assumido pelo Estado. Em 1982, quando a crise cambial adveio, segundo Werneck (1986), o setor pblico a incluindo as estatais acabou absorvendo todo o nus do ajuste interno crise da dvida externa. Em vez de socializar com o setor privado esse nus, por via de aumento da carga tributria ou de realinhamento dos preos pblicos, o governo optou pelo endividamento interno, o que agravou as dimenses da crise fiscal e do ajuste necessrio para super-lo.
Para que a estatizao paulatina da dvida externa no viesse a gerar as dificuldades financeiras que veio gerar no mbito do setor pblico, teria sido necessrio um aumento concomitante da participao da renda disponvel do setor pblico no PIB, o que quase certamente envolveria uma elevao razovel da carga tributria bruta de forma a carrear ao setor pblico recursos que correspondessem contrapartida em cruzeiros dos crescentes encargos com o servio da dvida externa. socializao da dvida externa teria que haver correspondido uma socializao dos servios desta mesma dvida. (WERNECK, 1986, p. 558).
A dualidade pblico-privada das estatais

Diversos episdios que marcam a histria das estatais, sobretudo na dcada de 1970, como a induo ao seu endividamento externo e o achatamento dos preos relativos de seus bens e servios, so reveladores de uma caracterstica prpria desse
5
A ttulo de ilustrao, um outro estudo de Werneck (1986) revela que os nicos preos pblicos que apresentaram aumento real entre 1979 e 1984 foram os de derivados de petrleo, cujo ndice de preos por atacado, quando deflacionado pelo ndice Geral de Preos/Disponibilidade Interna (IGP-DI), cresceu 60%. Os preos reais dos produtos siderrgicos caram 50% no mesmo perodo, a tarifa de energia eltrica, 40%, e as tarifas telefnicas, 60% em mdia.
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tipo de empresa, descrita na literatura como ambiguidade estrutural; ou seja, elas no possuem nem comportamentos orientados exclusivamente pela racionalidade empresarial, tampouco atuam como organizaes tpicas de Estado. Esse fato as coloca em permanente conflito: condicionadas pelo governo e agindo como um instrumento na regulao do sistema, elas acabam muitas vezes assumindo posies na economia que so estranhas aos seus interesses empresariais. Ao intervir diretamente na produo de mercadorias, segundo Scaletsky (2003, p. 9), o Estado assume a propriedade sobre uma parcela do capital do pas, gera excedentes e se impe como um ator interessado no processo de concorrncia capitalista e na gesto de uma parcela da fora de trabalho. As estatais esto submetidas, assim, s leis de mercado, mas so, ao mesmo tempo, instrumentos de regulao e esto sujeitas s determinaes polticas que lhes impe o governo.
Nesse sentido, pode-se falar que essas empresas possuem uma especificidade que no comungam com as do ramo privado: a sua dupla face a privada e a pblica. Enquanto empresas fazem parte do sistema produtivo e so conduzidas para defender seus prprios interesses no circuito de valorizao do capital. J como parte do sistema estatal, elas esto imersas na malha de organismos do Estado, tornando-se um palco permanente de tenses entre os interesses privados e pblicos. (SCALETSKY, 2003, p. 10).
A delimitao do que interesse pblico e o que privado, entretanto, no trivial. No caso da poltica de reajuste de preos praticada na dcada de 1970, por exemplo, poder-se-ia dizer que ela atendia ao interesse pblico, qual seja, o controle da inflao; mas como os demais preos da economia permaneciam sem controle, boa parte dos seus benefcios e dos investimentos estatais acabou transferida ao setor privado por meio da deteriorao dos preos relativos dos bens e servios produzidos pelas empresas do governo. Ou seja, o setor produtivo privado adquiriu insumos baratos, fornecidos pelas estatais, e ofereceu sociedade produtos com preos elevados. Um outro exemplo de contradio entre interesses pblicos e privados nas estatais o ajuste ocorrido nas prioridades da Petrobras, nos anos 1970: da pesquisa e prospeco para as atividades de refino, distribuio e petroqumica. Fundada sob o jargo de O petrleo nosso, a Petrobras tinha para seus fundadores e defensores mais apaixonados uma misso histrica: tornar o Pas independente e soberano a partir da descoberta e autossuficincia em petrleo (o nacionalismo petrolfero). Os estudos tcnicos, entretanto, indicavam que os investimentos necessrios para descobrir poos de petrleo em mar eram grandes e de riscos elevados. Coerente com os passos da indstria petrolfera internacional, o ento presidente da Petrobras, o general Ernesto
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Geisel (19691973), optou pelo caminho mais seguro e rentvel, internacionalizandose e associando-se ao capital privado nacional e estrangeiro.
As primeiras tentativas de controle das estatais e as contradies de poltica econmica durante a ditadura
A crescente insero econmica das estatais na dcada de 1970, sobretudo a partir do II PND, gerou um acmulo de tenses polticas e divergncias dos interesses privados com as novas polticas setoriais, o que desatou uma intensa controvrsia a respeito do papel do Estado e, particularmente, de suas empresas. O governo, pressionado pelo empresariado nacional, no desistiu de sua empreitada, mas respondeu com uma srie de medidas formais de controle sobre suas empresas: estabeleceu para elas o imposto de renda, proibiu a criao de novas subsidirias sem autorizao presidencial, limitou o acesso bolsa de valores e buscou cercear suas operaes na esfera financeira, especialmente com os ttulos da dvida pblica. Posteriormente, entre 1976 e 1978, quando a ala ortodoxa de Mrio Henrique Simonsen assumiu o controle do Ministrio da Fazenda e adotou uma srie de medidas para conter a demanda agregada, as grandes empresas estatais escaparam dos cortes impostos s administraes direta e indireta, mas foram submetidas a um sistema mais rgido de controle dos seus investimentos, por meio da aprovao prvia pela primeira vez de um oramento para o ano seguinte na esfera da Secretaria de Planejamento (Seplan). Nesse momento, o governo tambm operou a liberao total da taxa de juros, reforando as condies para a entrada macia de emprstimos externos. Os efeitos recessivos dessa medida logo foram sentidos, mas os resultados da balana comercial melhoraram com a conteno das importaes e o racionamento de gasolina. Aos poucos, o governo conseguiu contornar as crticas do empresariado poltica restritiva, abandonando o II PND, mas a forte elevao da taxa de juros amplificou crescentemente o hiato financeiro na operao da dvida pblica, utilizada para financiar a converso do saldo lquido dos recursos entrantes. De acordo com Coutinho e Belluzzo (1984), a poltica contencionista aplicada dessa forma e, ao mesmo tempo, levada a roldo pela expanso creditcia originada dos emprstimos no exterior no somente revelar-se-ia inepta para atingir os seus objetivos, como tenderia a desintegrar a prpria efetividade dos instrumentos de interveno. Do lado do gasto e do investimento pblico, as repetidas tentativas de impor
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cortes e controles mais rgidos foram sendo derrotadas pela necessidade de utilizar as empresas estatais, especialmente a partir de 1978, como tomadoras de grande escala no euromoedas.
O processo de conteno do dispndio pblico funcionou de modo bastante desigual entre os setores da administrao indireta, com uma contrao efetiva nas reas de infra-estrutura, transportes, telecomunicaes e gastos sociais, enquanto as empresas estatais mais poderosas (do Setor Produtivo Estatal) utilizavam esta vlvula de escape para financiar a sustentao de suas inverses e contribuam, desta forma, para frustrar a inteno recessionista da poltica econmica. (COUTINHO; BELLUZZO, 1984, p. 165).
No primeiro semestre de 1979, diante do coro de crticas pela inflao ascendente e pela elevada taxa de juros, a nova administrao do general Figueiredo resolveu concentrar ainda mais os poderes de deciso da rea econmica. O ministro Simonsen foi transferido da Fazenda para a Seplan, que passou a coordenar o Conselho Monetrio Nacional e o oramento monetrio, alm de sua funo de controle do gasto e do investimento pblicos. Houve, ento, uma perceptvel mudana de orientao, com a adoo de medidas para desacelerar o fluxo de endividamento externo, reduzir os incentivos fiscais e cortar os gastos e investimentos das estatais, mas nada foi feito em relao circulao financeira hiperinflada e taxa de juros elevada. Em agosto do mesmo ano, houve uma reviravolta, e Delfim Netto assumiu a Seplan, anunciando sua disposio de restaurar as finanas do Estado e de implementar uma poltica de inflao corretiva para recompor a capacidade financeira das empresas pblicas. Do ponto de vista prtico, o pacote de medidas incluiu a criao de uma Secretaria Especial para as Empresas Estatais, a Sest, com o objetivo de impor um controle mais rgido sobre o setor. Em 1980, o governo tambm decretou um corte generalizado de 15% nos investimentos programados pelas estatais para aquele ano, acompanhado de cortes nas importaes e outros dispndios em divisas do setor pblico. A preocupao em centralizar o oramento das estatais decorre do crescimento do dficit pblico por via de vlvulas de escape como as estatais, os subsdios e os incentivos fiscais. Braga (1984, p. 196) questiona, entretanto, o argumento de que esses gastos estariam gerando inflao na medida em que, dada a capacidade ociosa da economia, os investimentos pblicos teriam contribudo para expandir a demanda agregada, gerando maior massa de salrios, lucros e, portanto, receitas pblicas. O autor argumenta que o desenvolvimento das empresas estatais a expresso de uma dada participao orgnica do Estado no desenvolvimento capitalista:
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Estatais e ajuste fiscal: anlise e estimativa da contribuio efetiva das empresas federais... Como empresas que so, seus gastos no podem ser analisados do mesmo modo como o so os dispndios de natureza fiscal includos no Oramento Geral da Unio. Estes esto ancorados nas receitas tributrias, bem como nos mecanismos da dvida pblica de mdio e longo prazos. J as estatais, enquanto empresas, podem lanar mo dos mecanismos gerais de crdito para suportar seus planos de expanso desde que seus lucros suportem no tempo o endividamento empreendido. (BRAGA, 1984, p. 200).
O ponto essencial na argumentao do autor que, como empresas capitalistas, as estatais podem se endividar para crescer, contribuindo para a expanso da formao bruta de capital e emprego, sem exercer necessariamente presso inflacionria, uma vez que os dispndios de investimento geram simultaneamente os lucros (e as poupanas) que globalmente os financiam. Braga admite, entretanto, que, por outras razes que no apenas sua expanso, as empresas estatais elevaram substancialmente o seu endividamento. Todas essas polmicas envolvendo o controle das estatais suscitaram ao longo da dcada de 1980 uma intensa discusso sobre a necessidade de impor a unicidade oramentria do setor pblico brasileiro, o que veio a se materializar na Constituio de 1989. Com a nova carta magna, os oramentos fiscal, monetrio e das empresas estatais foram finalmente integrados, inaugurando uma nova fase que analisaremos a seguir.
Estatais e equilbrio fiscal

Privatizaes: bom ou mau negcio? Um balano atualizado
A crise fiscal na qual o Brasil se viu submerso nos anos 1980 em decorrncia do processo de endividamentos externo e interno e do manejo inadequado das estatais transformou as empresas do governo numa das principais vils dos problemas econmicos enfrentados pelo Pas e em smbolo de ineficincia. Paralelamente a esse ambiente interno, constituiu-se mundialmente um forte movimento, coordenado pelos organismos internacionais, a partir do Consenso de Washington, em favor de reformas estruturais que passassem pelo redimensionamento do Estado e de sua insero econmica. No Brasil, esse movimento se materializou, logo no incio dos anos 1990, no lanamento de um Programa Nacional de Desestatizao (PND), que tinha por objetivo transferir ao setor privado a maior parte das atividades empresariais exercidas pelo Estado. Embora o debate ideolgico sobre as privatizaes frequentemente estivesse pautado por um argumento, por parte dos liberais, a favor de uma maior eficincia do setor privado, foram principalmente as razes de natureza fiscal e macroeconmica que influenciaram
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a deciso do governo brasileiro de lanar mo da venda de suas empresas.6 Ou seja, um dos objetivos centrais do PND, segundo a prpria legislao que o instituiu, era obter uma receita substancial que permitisse reduzir o endividamento pblico. Inicialmente, entre 1990 e 1994, as privatizaes atingiram 33 empresas e renderam uma receita de apenas US$ 8,6 bilhes; mas, a partir de 1995, no governo Fernando Henrique Cardoso, o programa de desestatizao foi ampliado e, at 2002, gerou mais US$ 78,6 bilhes de receita. Adicionalmente, o governo transferiu US$ 18,1 bilhes de dvidas de suas empresas aos novos controladores, totalizando um resultado de US$ 105,3 bilhes, conforme os relatrios de atividade do BNDES (2002, 2005). O auge do processo de privatizao se deu entre os anos de 1997 e 1999, como se v na Figura 1, quando foi alienado o controle acionrio da Companhia Vale do Rio Doce (CVRD), uma das maiores empresas produtoras de minrio de ferro do mundo, por um montante de US$ 5,4 bilhes, e das subsidirias do sistema Telebrs, por US$ 29,8 bilhes. Posteriormente, em 2000, o governo vendeu as aes ordinrias da Petrobras que excediam o mnimo necessrio manuteno do controle acionrio nas mos da Unio, totalizando uma receita equivalente na poca a US$ 4,8 bilhes. Ao todo, cerca de 110 empresas estatais federais e 28 estaduais foram privatizadas ou tiveram parte de suas aes vendidas como resultado desse processo. Passada uma dcada, algumas se tornaram cones de sucesso, como a CVRD; outras so lembradas
Figura 1. Receitas das privatizaes (19912002). Fonte: BNDES (2002).

6
Para Pinheiro (1999), a privatizao no Brasil atendeu mais aos imperativos do esforo de estabilizao do que a um processo de converso ideolgica, ainda que esses no tenham sido a sua nica motivao.
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principalmente pelo benefcio que trouxeram aos consumidores, como a modernizao do setor de telefonia, apesar de todos os problemas de regulao ainda existentes. Do lado das empresas que permaneceram sob controle majoritrio da Unio, entretanto, tambm possvel enumerar experincias bem-sucedidas de progresso e lucratividade, como o da Petrobras, que hoje uma das maiores do setor petrolfero do mundo, o que mostra que o problema central para a eficincia no o da natureza pblica ou privada, mas sim o da forma como so administradas. Alm de abrirem seu capital, vrias empresas estatais tm sido submetidas a novas prticas de governana corporativa, o que tende a aprimorar os mecanismos pelos quais a Unio exerce seu poder de controlador principal. claro que a influncia poltica dos grupos de interesse ainda grande nas empresas7, mas essa caracterstica no hoje uma exclusividade do espao estatal, sendo possvel control-la sem a necessidade de privatizao. A questo fundamental, entretanto, colocada no ttulo desta subseo, permanece em aberto: as privatizaes foram ou no um bom negcio para o setor pblico? A resposta a essa pergunta no trivial, porque depende do ngulo abordado, mas podemos fazer aqui alguns importantes questionamentos luz de velhas e novas evidncias. Para Pinheiro e Giambiagi (2000, p. 15), por exemplo, as privatizaes no Brasil no s foram influenciadas por objetivos macroeconmicos, como tambm teriam contribudo para o sucesso do plano de estabilizao econmica do governo Fernando Henrique Cardoso. Segundo eles, a privatizao limita a liberdade do governo para adotar polticas intervencionistas, forando-o a empregar uma estratgia de desenvolvimento mais voltada para o mercado. No caso brasileiro, isso teria representado um importante papel na sinalizao do compromisso de reduzir a participao do Estado na economia, sem a qual o Brasil poderia ter mais dificuldade no acesso aos mercados de capital estrangeiros (PINHEIRO; GIAMBIAGI, 2000, p. 16). Como parte desse argumento, os autores sustentam que as privatizaes impediram que a dvida pblica fugisse ao controle e foram fundamentais para atrair investimentos diretos estrangeiros e, dessa forma, financiar o enorme dficit em conta-corrente gerado no incio do Plano Real. Esse tipo de justificativa para as privatizaes, na nossa opinio, s vlido por completo se assumirmos que no havia outro tipo de poltica econmica no ancorada na alta taxa de juros e na sobrevalorizao da moeda, geradora dos dficits comerciais possvel de se implementar naquele momento para controlar a inflao.
7
Para Velasco Jnior (1999), as privatizaes serviriam justamente para reduzir a quantidade de objetos estatais passveis de captura dos grupos de interesse.
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Alm disso, de acordo com Pinheiro e Giambiagi (2000), as privatizaes teriam a capacidade de gerar benefcios fiscais permanentes, que se calcula serem substanciais, embora num primeiro momento eles no parecessem ser expressivos. O raciocnio completo era o seguinte:
Esperava-se que a privatizao das EEs trouxesse um ganho fiscal permanente, como resultado de uma lucratividade futura mais elevada em mos privadas, o que incentivaria os compradores a pagar mais do que elas valiam para o governo. Essa maior lucratividade tambm geraria um aumento das receitas tributrias. Pelo mesmo raciocnio, a privatizao livraria o governo da obrigao de financiar o investimento nas empresas privatizadas e, dessa forma, constituiria um alvio fiscal imediato. Finalmente, o uso das receitas da privatizao para amortizar a dvida pblica traria benefcios fiscais, j que a taxa de juros sobre a dvida pblica era muito mais alta do que a taxa de retorno obtida pelo governo como acionista. (PINHEIRO; GIAMBIAGI, 2000, p. 26-7).
Passados 10 anos do auge do processo de privatizao, entretanto, h indcios de que elas podem no ter sido um negcio to bom do ponto de vista fiscal, nem proporcionado ganhos fiscais to permanentes como se esperava.8 Em primeiro lugar, a receita proveniente das privatizaes no cumpriu o objetivo de reduzir o endividamento por inconsistncias da poltica macroeconmica, notadamente a elevada taxa real de juros que vigorou desde o incio do Plano Real. Entre 1995 e 2003, a dvida lquida do setor pblico cresceu de 27,98% para 52,36% do PIB, como podemos ver na Tabela 1, que reproduz dados do Banco Central. O efeito redutor das privatizaes sobre o endividamento no passou de 3,65% do PIB at 2003 (ou 2,71% do PIB se avaliado em valores de 2007), no compensando nem mesmo o efeito contrrio do ajustamento patrimonial (esqueletos), que era de 5,35% do PIB no mesmo ano.
Tabela 1. Evoluo da dvida lquida do setor pblico (% PIB).
Especificao Dvida fiscal lquida (10831)(2) Ajuste deprivatizao (10826)(2) Ajuste patrimonial (10827)(2) Ajuste metodolgico (10828+10830)(2) Total
(1) (2)
1995
1996
1997 31,46 (1,76) 1,55 0,58 31,83
1998 37,64 (3,02) 3,05 1,26 38,94
1999 37,01 (3,35) 3,81 7,06 44,53
2000 37,94 (4,78) 4,28 8,11 45,54
2001 37,52 (4,40) 5,74 9,58 48,44
2002 32,85 (3,65) 5,31 15,96 50,46
2003 37,41 (3,65) 5,35 13,25 52,36
2006 35,06 (2,84) 4,32 8,37 44,91
2007(1) 33,42 (2,71) 4,07 8,34 43,13
27,98 28,89 n.d. n.d. n.d. (0,09) 1,74 0,18
27,98 30,72
Posio at agosto; nos demais anos, posio de 31 de dezembro. Sries temporais identificadas pelo cdigo.
Fonte: Bacen (2007).

8
Para alguns autores, como Mello (1994), a perspectiva desde o incio do processo era de que a contribuio da privatizao para o ajuste fiscal no seria grande, e sim seus impactos microeconmicos.
248
Em segundo lugar, os valores obtidos com a alienao de algumas empresas parecem ter sido baixos, como o caso da CVRD, quando comparamos o seu preo de venda com seus lucros atuais. claro que sempre se poder argumentar que o atual sucesso da empresa se deveu aos ganhos de eficincia e produtividade decorrentes da privatizao, mas tambm possvel fazer conjecturas sobre qual teria sido o ganho decorrente da manuteno do controle acionrio nas mos do governo, como ocorreu com a Petrobras. Na realidade, os lucros tanto da Petrobras quanto da CVRD no se devem exclusivamente forma como as duas empresas esto sendo geridas, sob controle ou no do governo, mas tambm a um conjunto de condies macroeconmicas internas e externas favorveis sua expanso, tais como os preos das suas commodities e o atual momento de estabilidade e crescimento pelo qual passa a economia brasileira. Tanto em um caso quanto no outro, a lucratividade das empresas est proporcionando considerveis ganhos tributrios para o setor pblico, como ser demonstrado mais adiante, com nfase nas estatais. Essa situao favorvel tanto s empresas estatais quanto s privatizadas torna a polmica sobre o balano do PND inconclusa e profundamente marcada por gostos ideolgicos. O ponto essencial no qual queremos chegar, independentemente de hipteses sobre como estariam hoje algumas empresas caso no tivessem sido completamente privatizadas, dimensionar a real contribuio fiscal das estatais remanescentes. Antes disso, porm, apresentamos na subseo seguinte uma breve radiografia do universo atual das estatais federais.
O ajuste fiscal e as novas rotinas das estatais

Do ponto de vista jurdico, as empresas estatais federais so definidas como as sociedades annimas de economia mista e as suas subsidirias e controladas, as empresas pblicas, bem como as demais empresas em que a Unio, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto (BRASIL, 2006b, p. 13). Por serem dotadas de personalidade jurdica de direito privado, esto sujeitas Lei das Sociedades Annimas no que se refere aos aspectos constitutivos, organizacionais e de relacionamento com o mercado. Para fins de controle oramentrio, entretanto, as estatais federais so divididas em dois grupos: 1) as que custeiam suas atividades com recursos prprios ou de mercado, e 2) as que dependem de recursos do oramento fiscal e da seguridade social para pagar parte ou totalidade de seus gastos correntes.
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O primeiro grupamento tem sua previso de gastos inserida no Programa de Dispndios Globais (PDG), monitorado pelo Departamento de Coordenao e Controle das Empresas Estatais (Dest), e seus gastos com aquisio e manuteno de bens do Ativo Imobilizado detalhados no Oramento de Investimentos (OI), que uma das peas do Oramento Geral da Unio (OGU). J o segundo grupo de empresas dependentes tem todas as suas despesas integradas ao OGU e controladas pela Secretaria de Oramento Federal (SOF), uma outra unidade do Ministrio do Planejamento. Em 2006, o universo de estatais somava 134 unidades: 97 empresas do grupo (1), sendo 75 do setor produtivo (SPE) e 22 do setor financeiro (IF); 17 empresas dependentes do grupo (2); e outras 20 empresas que atuam no exterior e, por isso, no integram o PDG, mas apenas o OI, tendo seus investimentos inseridos no OGU apenas por mera formalidade. Dessas empresas instaladas no exterior, a Agncia Viena e a BB Securities Limited integram o Grupo Banco do Brasil e as 18 seguintes integram o Grupo Petrobras. Note-se ainda que as empresas integrantes do PDG no esto submetidas s disposies da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) por no receberem recursos do Tesouro Nacional para pagamento de despesas com pessoal ou custeio, mas so instadas a oferecer sua contribuio para o resultado primrio das contas pblicas (BRASIL, 2006b, p. 14), j que fazem parte do conjunto de agentes responsveis pelo cumprimento das metas fiscais definidas pela Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO). Por isso, todo o processo de definio do PDG, tanto na fase de proposio pelas empresas quanto no momento de anlise e consolidao no mbito do Dest, pautado em parmetros estabelecidos pela equipe econmica e compatibilizado com as metas de supervit primrio do setor pblico. A incluso das estatais na apurao da Necessidade de Financiamento do Setor Pblico (NFSP), como lembra Biasoto Jnior (2006, p. 198), uma criao recente, universalizada pelo FMI para os pases menos desenvolvidos e derivada de uma postura poltica decorrente do chamado Consenso de Washington. No caso brasileiro, a meta de supervit primrio das estatais no inclui o setor financeiro e sempre definida previamente elaborao e aprovao do PDG, de modo que o programa de dispndios seja perfeitamente adequado NFSP. No ano de execuo do programa, da mesma forma, as despesas so periodicamente avaliadas pelo Dest e, em casos de necessidade decorrente de contingncias relacionadas a alteraes nas premissas macroeconmicas, as empresas podem ser chamadas para uma nova reviso de suas metas.
250
A contribuio das estatais para o supervit primrio

Nesta subseo vamos apresentar uma mensurao da efetiva contribuio das empresas estatais para o equilbrio fiscal do setor pblico, que no se restringe aos valores de supervit primrio reportados pelo Banco Central e reproduzidos na Tabela 2. Por esses dados, a contribuio das estatais oscilaria em torno de 0,76% do PIB desde 2003, com destaque para as empresas federais (0,58% do PIB), frente a um supervit mdio do setor pblico de 4,13%.
Tabela 2. Resultado primrio(1) das estatais e do setor pblico (% PIB). Ano 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007(2)
(1) (2)
Federais (F) 0,24 -0,23 0,60 0,86 0,58 0,43 0,56 0,46 0,61 0,58 0,68
Estaduais (E) -0,17 -0,06 0,01 0,13 0,27 0,24 0,22 0,12 0,15 0,24 0,15
Municipais (M) -0,02 -0,03 -0,02 0,00 0,01 0,00 0,01 0,00 0,00 0,00 0,00
F+E+M 0,05 -0,33 0,59 0,99 0,86 0,67 0,80 0,58 0,77 0,82 0,83
Setor Pblico -0,88 0,01 2,92 3,24 3,35 3,55 3,89 4,18 4,35 3,88 4,37
NFSP abaixo da linha, sem desvalorizao cambial. ltimos 12 meses, at junho.
Fonte: Bacen (2007).
A apurao do supervit primrio do setor pblico, incluindo as estatais, feita por duas metodologias distintas: acima e abaixo da linha. O conceito abaixo da linha, utilizado pelo Banco Central, captura o resultado pela variao de estoques de dvidas e disponibilidades em dois perodos de tempo, excluindo os efeitos dos juros incidentes sobre esses montantes no mesmo perodo. J o conceito acima da linha, aplicado separadamente em cada esfera do setor pblico pelo respectivo rgo de controle, como o Dest para as estatais federais, mensura o resultado primrio pela diferena entre o fluxo de receitas e despesas, excluindo as de carter financeiro. Em tese, como todo eventual excesso de despesas sobre receitas deve ser financiado por endividamento ou queima de disponibilidades, as duas metodologias devem convergir para um resultado muito parecido, seno igual. As eventuais diferenas
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so classificadas como discrepncias e se devem a imperfeies em uma ou ambas as formas de apurao. No caso brasileiro, entretanto, a comparao entre os resultados apurados para a esfera federal governo central e estatais pelo Bacen e pela STN/ Dest revela algumas outras diferenas que merecem destaque, como pode ser observado na Tabela 3.
Tabela 3. Diferenas na apurao do resultado primrio da esfera federal (R$ milhes). Acima da linha(2) Ano 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
(1)
Abaixo da linha(3) GC (c) 20.431 21.980 31.919 38.744 52.385 55.741 51.352 Estatais (d) 10.174 7.571 6.319 9.597 8.937 13.178 13.544
GC: (c) - (a) Discrepncia (552) 243 206 (545) 908 525 (128) 2.108 2.400 2.591 Itaipu(1)
Estatais: (d) - (b) Itaipu(1) Discrepncia (2.355) (4.316) (4.701) (1.579) (2.108) (2.400) (2.591) (2.728) (1.691) (81)
GC (a) 20.982 21.737 31.713 39.289 49.369 52.817 48.889
Estatais (b) 12.529 11.887 11.021 11.176 13.774 17.269 16.215
Recursos transitrios referentes amortizao de contratos de Itaipu com o Tesouro Nacional, s apurados a partir de 2004.
Fonte: (2)Brasil (2007d), (3)Bacen (2007), Brasil (2006b).
Uma dessas diferenas entre a apurao do resultado acima e abaixo da linha para o governo central (GC) se deve, por exemplo, amortizao dos contratos de Itaipu com o Tesouro Nacional. Para a STN, essa receita por seu carter financeiro no entra no clculo do supervit primrio do governo central; da mesma forma, para o Dest, a despesa de Itaipu financeira e tambm no afeta negativamente seu resultado. Na prtica, o pagamento de Itaipu para o Tesouro deveria ser registrado pelo Bacen no critrio abaixo da linha como uma reduo de endividamento da empresa binacional, mas, como a operao no se d por intermdio do sistema bancrio, o que se detecta apenas uma transferncia de disponibilidades em favor do Tesouro. Assim, o Bacen sempre superestima o supervit primrio do GC e subestima o das estatais por uma magnitude equivalente s transferncias de Itaipu ao Tesouro, que tm oscilado em torno de R$ 2,5 bilhes nos ltimos trs anos, quando passaram a ser explicitadas na programao financeira do governo federal numa linha de Ajuste Metodolgico. Essa diferena no afeta, entretanto, o resultado global do setor pblico. Por deciso do Tribunal de Contas da Unio (TCU), os rgos de controle das estatais no tm competncia para fixar os gastos de Itaipu, por se tratar de uma empresa binacional, mas o Dest sempre efetua a programao das empresas da Unio com um
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valor indicativo de previso de seu supervit primrio. Os balanos publicados pelo Dest a cada ano tambm incluem Itaipu na consolidao da Necessidade de Financiamento Lquido (Nefil). A ltima coluna da Tabela 3 revela que, alm da diferena devida s transferncias de Itaipu para o Tesouro, existe uma discrepncia adicional entre o resultado das estatais apurado pelo Dest e pelo Bacen, resultante possivelmente das metodologias diferenciadas e do fato de as planilhas do PDG expressarem a execuo das despesas pelo critrio de competncia. Esse valor a mais de supervit das estatais contabilizado pelo Dest no entra no resultado consolidado da NFSP apurado pelo Bacen e, por isso, no ser considerado na nossa anlise, at porque nosso objetivo investigar quanto desse resultado abaixo da linha pode ser caracterizado como uma contribuio efetiva das estatais. Uma primeira parcela de contribuio, como j destacamos, pode ser mensurada pelo resultado primrio atribudo s estatais (incluindo estaduais e municipais), que corresponde ao valor reportado pelo Bacen mais as transferncias de Itaipu ao Tesouro que aparecem no resultado do GC. Na anlise a que nos propomos, entretanto, possvel identificar uma segunda fonte de contribuio das estatais para o resultado primrio, configurada pelos pagamentos que as estatais realizam ao Tesouro a ttulo de dividendos e compensaes financeiras, notadamente royalties e Participao Especial do Petrleo (PE). Cerca de 60% desses royalties e PEs so transferidos a estados e municpios, como trataremos na seo Distribuio de royalties: um tempo de distoro fiscal, mas isso no interfere no objetivo de nossa anlise, que mensurar quanto do supervit primrio do setor pblico pode ser explicado pela contribuio das estatais. Poderamos ainda ir alm dos dividendos e compensaes financeiras, computando tambm outros pagamentos de tributos e encargos parafiscais executados pelas estatais, mas vamos nos restringir nesse momento apenas aos itens mencionados. A Tabela 4 reproduz os valores informados pela STN a ttulo de dividendos, compensaes financeiras do setor de petrleo, que so pagas pelo Grupo Petrobras, e os royalties de recursos hdricos pagos pelo sistema Eletrobrs e por Itaipu, extrados do PDG. A consolidao dos dados coletados nos relatrios da STN mostra categoricamente que a contribuio das estatais (incluindo agora as estaduais e municipais) para o supervit primrio do setor pblico crescente e atingiu a cifra de 54,3% em 2006. Ou seja, as empresas controladas pelos governos esto respondendo por mais da metade do esforo necessrio ao cumprimento das metas de ajuste fiscal, o que revela um papel decisivo para as mesmas no atual quadro macroeconmico.
253

Tabela 4. Fontes de contribuio das estatais para resultado primrio (R$ milhes). Supervit estatais(1) (A) 6.310 11.700 11.204 9.838 13.608 13.354 18.840 21.668 Dividendos (C) 1.210 1.419 2.483 2.742 3.839 4.310 4.854 9.719 Rendas petrleo (D) 286 2.975 3.982 5.846 9.428 10.482 13.258 16.604 Rendas hdricos (E) 474 511 638 831 774 844 869 960 Soma (F) 8.280 16.606 18.307 19.257 27.649 28.990 37.820 48.950 Supervit setor pblico (G) 31.087 38.157 43.655 52.390 66.173 81.112 93.505 90.144 F/G (%) 26,6 43,5 41,9 36,8 41,8 35,7 40,4 54,3
Ano
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

(1)
Inclui pagamentos de Itaipu ao Tesouro como reduo de endividamento das estatais.
Fonte: Bacen (2007), Brasil (2006b, 2007d).
verdade que, mesmo se estivessem sob controle privado, tais empresas continuariam pagando as compensaes financeiras relativas a royalties e PEs, mas o mesmo no ocorreria, por exemplo, com os dividendos pagos Unio. importante frisar que no esto computados nessa tabela os dividendos das empresas estaduais e municipais, como tambm no esto registrados eventuais transferncias do Tesouro s estatais, que so atualmente desprezveis, como podemos detectar pela anlise do PDG. Os relatrios de consolidao de usos e fontes disponibilizados pelo Dest, por exemplo, mostram que desde 1999 os subsdios do Tesouro s estatais so desprezveis, totalizando pouco mais de R$ 1 milho, muito pouco se comparados com o que ocorria nas dcadas de 1970 e 1980. O mais importante da anlise realizada que ela mostra que, somente no perodo considerado de 1999 a 2006 , a contribuio das estatais para o ajuste fiscal totaliza, em valores atualizados pelo deflator do PIB, cerca de R$ 254 bilhes ou US$ 90 bilhes, pouco mais do que a receita obtida entre 1991 e 2002 com o programa de privatizao. Enquanto a receita proveniente das privatizaes once for all, a contribuio das estatais para o ajuste fiscal pode ser mantida ou ajustada pelo governo de acordo com as necessidades.
A contribuio das estatais para a carga tributria

Na subseo anterior, mensuramos a contribuio das estatais para o equilbrio fiscal a partir do supervit primrio gerado pelas empresas e das transferncias fiscais
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realizadas ao Tesouro, como os dividendos e os royalties, mostrando um peso crescente desses recursos no resultado de todo o setor pblico. Nesta breve subseo, mostraremos que os demais recursos tributrios originados das estatais federais tambm esto assumindo um peso crescente na composio da arrecadao das trs esferas de governo. No PDG, podemos identificar duas rubricas de despesa associadas a pagamentos de tributos e obrigaes de carter compulsrio: (i) Tributos e Encargos Parafiscais, que rene tributos vinculados receita (IPI, ICMS, ISS, PIS/Pasep, Cofins e Cide) a resultados (IRPJ e CSLL) e espordicos (IPTU, ITBI, taxas e contribuies); (ii) Encargos Sociais, um subgrupo das despesas de pessoal constitudo por contribuies previdencirias, FGTS, sistema S e alguns itens no tributrios, como 13 salrio, frias e aviso prvio. Pela impossibilidade de excluir esses ltimos itens associados s obrigaes trabalhistas do grupo (ii), vamos nos restringir a comparar o grupo (i) com os valores totais arrecadados pela Unio, estados e municpios nos respectivos tributos. Esses dados foram coletados respectivamente na STN, no Confaz e no Finbra e confrontados com os nmeros do PDG. A Tabela 5 indica que as receitas provenientes das estatais j representam aproximadamente 14% das receitas de impostos e contribuies do Pas, quase o dobro da participao de 7,7% registrada em 1999. Elaboramos tambm um grfico com base nos dados da Tabela 5 (Figura 2). Em 2006, as estatais repassaram aos cofres pblicos R$ 81,6 bilhes em tributos, sem contar royalties em geral (R$ 17,5 bilhes), dividendos (R$ 9,7 bilhes) e encargos sociais, majoritariamente contribuio previdenciria e FGTS (R$ 9,5 bilhes).
Tabela 5. Receitas tributrias(1) provenientes das estatais federais (R$ milhes). Descrio Rec. tributrias (A) Origem: Estatais (B) SPE (B1) Financeiras (B2) B/A (%) B1/A (%) B2/A (%)
(1)
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
228.913 266.856 308.758 367.276 410.704 479.525 556.798 605.351 17.718 16.560 1.158 7,7 7,2 0,5 27.959 25.214 2.744 10,5 9,4 1,0 38.609 35.528 3.081 12,5 11,5 1,0 52.683 46.889 5.793 14,3 12,8 1,6 60.727 54.608 6.118 14,8 13,3 1,5 70.870 62.718 8.152 14,8 13,1 1,7 77.554 68.814 8.740 13,9 12,4 1,6 81.601 75.955 5.646 13,5 12,5 0,9
Receitas tributrias (estimada para os trs nveis de governo, excluindo royalties e folha); Estatais: Tributos e Encargos Parafiscais. Fonte: elaborao prpria a partir de dados de Brasil (2007b, 2007c, 2007d).
255
Figura 2. Receita Tributria, excluindo contribuies sobre a folha e royalties, de acordo com a origem de pagamento (19992006).
Fonte: Brasil (2007a, 2007c, 2007d).
Ou seja, verificamos que a evoluo crescente dos Tributos e Encargos Parafiscais das estatais constitui um outro importante canal de contribuio para o equilbrio fiscal do setor pblico, que estava ausente no perodo anterior. Da condio de bode expiatrio da crise fiscal do setor pblico, nos anos 1980, as estatais so hoje um importante protagonista para a sustentao do setor pblico. Em termos relativos, os tributos pagos pelas estatais passaram de 1,7% do PIB em 1999 para aproximadamente 3,6% do PIB entre 2002 e 2006, configurando uma outra fonte de explicao tambm para o aumento da carga tributria. No mesmo perodo, as receitas tributrias da Tabela 5 cresceram de 21,5% do PIB (ou 28,9% com encargos sociais) para 26,1% (ou 34,6% com encargos), como vemos na Figura 2. Logo, podemos depreender disso que cerca de 40% do aumento da carga tributria entre 1999 e 2006 foi suportado pelas empresas estatais federais. Se inclussemos os royalties na comparao, o peso do aumento da tributao sobre as estatais seria ainda maior, dado que essa foi a receita governamental que mais cresceu nos ltimos anos e, como j assinalamos, est fortemente concentrada no setor estatal. claro que grande parte dos impostos indiretos repassada ao consumidor, principalmente em setores como o de combustveis, dominado pela Petrobras em que a demanda inelstica aos preos , mas uma parcela importante de tributao tambm tem incidido sobre os lucros das empresas. Isso ajuda a compreender melhor porque a carga tributria brasileira continua crescendo nos ltimos dois anos mesmo sem mudanas na legislao tributria e nas alquotas.
256
A Tabela 6, por exemplo, apresenta dados da Secretaria da Receita Federal para a arrecadao bruta do IRPJ e da CSLL, dois tributos que incidem sobre o lucro das empresas. Selecionando por cdigo de CNAE aquelas atividades principais do setor estatal (petrleo e energia), verificamos que a participao relativa das mesmas na receita dos dois impostos federais cresceu de 12,3% em 2000 para 19,3% em 2006. Ou seja, mais um claro indcio de que a contribuio das estatais para o crescimento da carga tributria tem sido, em termos proporcionais, superior ao das empresas do setor privado.
Tabela 6. Arrecadao bruta de IRPJ e CSLL (em R$ milhes). Atividade econmica Petrleo e biocombustveis Eletricidade, gs e UPs Subtotal (A) Total (B) A/B (%)
Fonte: Brasil (2007b).
2000 2.555 738 3.293 26.730 12,3
2001 2.216 436 2.652 26.176 10,1
2002 2.439 1.172 3.611 46.934 7,7
2003 6.897 1.565 8.461 49.192 17,2
2004 5.676 2.797 8.473 56.425 15,0
2005 9.816 4.280 14.096 74.651 18,9
2006 11.033 4.822 15.855 81.940 19,3
Esses resultados apontam para a necessidade de um estudo mais detalhado sobre o aumento da carga tributria e sua tendncia de se concentrar em setores de fcil arrecadao e com caractersticas monopolsticas ou oligopolsticas, como o petrleo, a eletricidade e as telecomunicaes. No caso do ICMS, por exemplo, os dados do Confaz indicam que, para a maioria dos estados, os trs setores apontados respondem por cerca de 50% da arrecadao, quando h 20 anos eram cerca de 20%.
Gesto das estatais: uma anlise dos investimentos, despesas e resultados financeiros
Na seo anterior, analisamos o papel desempenhado pelas estatais para o equilbrio fiscal do setor pblico a partir unicamente da tica de sua contribuio direta ou indireta ao supervit primrio. Nesta seo, analisamos em mais detalhes os resultados financeiros e os gastos das estatais, com o objetivo de identificar, em primeiro lugar, os principais traos distintivos do novo padro de gesto das empresas sob controle do governo. Antes disso, porm, lembremos uma ressalva apresentada na primeira seo: os gastos das estatais, pela natureza mercantil de suas atividades, no podem ser analisados do mesmo modo como o so os dispndios de natureza fiscal includos no Oramento Geral da Unio (BRAGA, 1984, p. 203). Dito de outra forma: enquanto o governo
257
necessita ampliar a tributao para fornecer mais servios pblicos, as empresas precisam gastar mais para ampliar a produo e servios e obter receita e lucro maiores. Dessa forma, o eventual aumento das despesas nas estatais no representa necessariamente um caso de gastana, sendo necessria uma anlise mais aprofundada para identificar as tendncias por trs dos nmeros do PDG. Por outro lado, os investimentos das estatais merecem uma ateno parte, pela importncia que possuem para o crescimento econmico, o que faremos dedicando uma subseo sua anlise.
O novo padro de gastos e a expanso das empresas

Os relatrios anuais elaborados pelo Dest com as informaes da execuo oramentria das estatais renem os dados de todas as empresas, exceto aquelas dependentes, custeadas com recursos do OGU. Os Anexos 1 e 2 apresentam os dados completos da srie histrica do PDG entre 1995 e 2006, em valores monetrios correntes e constantes, que esto sintetizados na Tabela 7. Como podemos observar, as despesas correntes e as despesas de capital apresentaram inicialmente, com as privatizaes, uma queda de valores reais, mas desde 2000 esto novamente crescendo. Ou seja, as empresas estatais remanescentes esto em clara expanso. Isso fica evidente quando olhamos para os investimentos em ativo imobilizado, do qual trataremos especificamente na prxima subseo, e para os principais elementos do grupo aqui denominado Outras despesas de capital (ODC): os gastos com Materiais e produtos e Servios de terceiros, por exemplo, crescem 119,8% e 89,0% em termos reais, respectivamente, entre 1995 e 2006. Evidentemente, trata-se de gastos tipicamente produtivos que, como tais, no podem ser comparados com outros custos, como os de Utilidades e servios, que, por sinal, crescem menos 23,9% no perodo analisado. Uma anlise mais criteriosa da qualidade desses gastos e aferio de eventuais desperdcios exigiriam a anlise de outros dados quantitativos que no esto disponveis nem esto ao alcance desta monografia. De qualquer forma, a anlise das demonstraes financeiras consolidadas das estatais mostra que os resultados das empresas do setor produtivo so cada vez melhores. Para se ter uma ideia, a receita lquida do SPE em bloco cresceu de R$ 39,87 bilhes em 1995 para R$ 197,03 bilhes em 2006, considerando os valores correntes. No mesmo perodo, o lucro lquido desse grupo de empresas pulou de R$ 1,66 bilho para R$ 27,28 bilhes, de acordo com os dados do Dest, apresentados de forma ilustrada na Figura 3.
258
Tabela 7. Evoluo dos gastos das estatais federais (em R$ milhes, constantes). Consolidado (sem dependentes) Pessoal e encargos sociais Juros e outros Outras despesas de capital (ODC) Materiais e produtos Locao de equipamentos Servios de terceiros Utilidades e servios Tributos e encargos parafiscais Demais dispndios correntes(1) Investimentos Inverses financeiras Amortizaes Outros dispndios de capital(2) Nmero de empregados(3) Despesa mdia/empregado(4)
(1) (2) (3) (4)
1995 46.806 89.032 93.268 29.462 249 17.846 2.309 30.987 12.416 22.459 1.856 18.083 3.906 531.544 R$ 6.774
1999 32.967 81.559 100.422 27.389 215 15.964 1.810 31.207 23.836 16.227 12.974 40.879 17.265 339.120 R$ 7.478
2002 25.452 103.164 213.178 63.541 140 22.191 2.531 72.544 52.232 26.223 12.162 35.952 25.266 340.776 R$ 5.745
2006 30.234 57.652 230.583 64.761 230 33.722 2.860 81.601 47.408 33.504 4.746 34.378 24.552 398.686 R$ 5.833
Inclui pagamento de royalties. Inclui dividendos. Exclui empresas dependentes do OGU. Custo mdio por empregado, incluindo encargos sociais.
Fonte: elaborao prpria (dados completos: Anexo 1, valores correntes, e Anexo 2, constantes).
Figura 3. Resultados financeiros do Setor Produtivo Estatal.

Fonte: elaborao prpria, a partir de dados de Brasil (2006a).
Esse grfico tambm mostra que a rentabilidade, medida em proporo do patrimnio lquido, cresce de 1,8% em 1999 logo aps as privatizaes para 27,2% em 2006. Ou seja, mesmo perdendo um considervel nmero de empresas, o SPE vem crescendo em receitas e gastos e gerando lucros cada vez mais significativos, que se revertem em dividendos, includos no grupo Outras despesas de capital, e em royal259
ties, no grupo Demais dispndios correntes, como analisaremos mais detalhadamente na prxima seo. H de se ressaltar, entretanto, que 95% do lucro obtido pelo SPE em 2006 proveio do grupo Petrobras, e outros 4%, do grupo Eletrobrs, totalizando 99%. Da receita lquida, 80% so da Petrobras, e 10% da Eletrobrs. Isso revela que hoje, quando estamos tratando dos resultados das estatais, so os setores de petrleo e energia eltrica que realmente importam e influenciam os indicadores financeiros.
As despesas de pessoal
Os dados sobre a evoluo dos gastos com pessoal e encargos sociais tambm so importantes para termos mais claro o panorama da atual gesto das estatais. Ao contrrio das outras despesas correntes e dos investimentos, esses gastos tambm caram aps o perodo principal das privatizaes (19971999) e, mesmo tendo voltado a crescer nos anos mais recentes, continuam, em valores reais, mais baixos do que em 1995. De acordo com a Tabela 7 apresentada anteriormente, vemos que a despesa global de pessoal das estatais, incluindo SPE e instituies financeiras e excluindo as empresas dependentes, somou R$ 30,2 bilhes em 2006, o que representa 34,5% a menos do que em 1995, mas 18,8% a mais do que em 2002, com valores atualizados pelo deflator do PIB. Os dados mostram que a reduo da despesa ocorreu, principalmente, pela queda do nmero de empregados de 531.544 em 1995 para 398.686 em 2006, provocada tanto pela excluso das empresas privatizadas quanto pela modernizao e enxugamento do quadro de pessoal de outras empresas, notadamente os bancos. Os Anexos 1 e 2 contm os dados para todos os anos da srie considerada e mostram que o menor nmero de empregados foi registrado em 2000 (324.886). Depois disso, portanto, h uma retomada das contrataes de trabalhadores, no s no setor produtivo, como tambm no financeiro. No SPE (excluindo empresas dependentes), o nmero de empregados passou de 174.604 em 2000 para 228.785 em 2006. Nas instituies financeiras, a expanso foi de 146.826 para 169.901 no mesmo perodo. Esse recente movimento de contrataes, que acompanha a expanso de algumas atividades do setor produtivo, mas tambm se manifesta nos bancos, explica porque a folha de pessoal volta a crescer em termos reais, principalmente nos ltimos trs anos, e indica aparentemente uma opo do novo governo de reforar a insero econmica das estatais e compensar as restries fiscais da administrao pblica, direta e indireta.
260
Outra forma de analisarmos as despesas de pessoal olhando para a evoluo do custo mdio real por empregado, que tambm apresentado na Tabela 7 e no Anexo 2. Considerando apenas as empresas do PDG, a mdia mensal cresceu 1,5% entre 2002 e 2006, passando de R$ 5.745 para R$ 5.833, mas continua abaixo do pico de R$ 7.779 registrado em 1998, quando algumas empresas j haviam sido alienadas. A Figura 4 mostra como essas mdias tm evoludo nos distintos grupos de empresas: financeiras e produtivas do PDG , e dependentes do OGU. Podemos verificar como ela caiu mais acentuadamente no setor financeiro do que no produtivo e que, entre as dependentes, vinha surpreendentemente crescendo at 2003, na contramo das demais. Hoje as mdias esto todas muito prximas entre R$ 5,5 mil e R$ 6 mil.
Figura 4. Despesa mdia mensal com pessoal das estatais.

Fonte: elaborao prpria a partir de dados de Brasil (2006b, 2007a).
Os investimentos das estatais e seus impactos econmicos

Os investimentos das estatais, como j foi assinalado anteriormente, esto crescendo significativamente nos ltimos anos. Na Tabela 8, apresentamos os valores dos investimentos que constam de duas diferentes fontes de informao: o Programa de Dispndios Globais (PDG), que vnhamos usando, e o Oramento de Investimentos (OI), que parte integrante do OGU e ser utilizado nas anlises a partir de agora, por algumas convenincias, como a frequncia mensal dos dados disponibilizados pelo Dest. Os valores, como podemos notar, so muito parecidos, divergindo apenas por algumas diferenas de abrangncia e de conceito, como a considerao de gastos com arrendamento mercantil no PDG e no no OI. De qualquer forma, por um ou outro critrio, verificamos que os investimentos das estatais cresceram, em termos reais, identicamente entre 1999 e 2006 106,5% (PDG) e 106,6% (OI).
261

Tabela 8. Investimentos federais: Estatais x Unio (em R$ milhes deflacionados). Fonte Estatais (PDG) Estatais (OI) Unio (OGU) Total (OI+OGU) Total/PIB 1999 16.227 15.888 9.422 25.310 1,99% 2000 17.496 16.541 12.756 29.296 2,05% 2001 20.310 19.758 15.880 35.638 2,32% 2002 26.223 25.982 18.422 44.405 2,66% 2003 26.488 26.341 8.497 34.838 1,96% 2004 30.013 27.751 7.777 35.528 1,79% 2005 29.774 29.315 11.627 40.942 1,88% 2006 33.504 32.821 16.123 48.944 2,11%
Fonte: dados a partir de Brasil (2006a), Gobetti (2006).
importante notar, entretanto, que os investimentos das estatais federais foram fundamentais para compensar parcialmente a queda dos investimentos da Unio entre 2003 e 2005, no incio do governo Lula, quando a equipe econmica decidiu aprofundar o ajuste fiscal com cortes profundos nos programas de infraestrutura. Os valores dos investimentos da Unio foram extrados do estudo de Gobetti (2006), que considera como executados apenas as despesas efetivamente liquidadas, incluindo restos a pagar (RAP) no processados.9 Em 2003 e 2004, os investimentos da Unio caram para nveis duas vezes menores dos que vinham prevalecendo nos anos anteriores. Em 2005 se recuperaram parcialmente e, em 2006, voltaram finalmente a se aproximar do pico de 2002. Caso as estatais no tivessem mantido seus investimentos em ascenso no perodo citado, os efeitos recessivos do aperto fiscal que se manifestaram sobre a economia brasileira talvez fossem maiores. A equipe econmica j conhecia essa capacidade de investimento das estatais em 2003, quando decidiu aumentar a meta de supervit primrio do setor pblico e contingenciar o Oramento da Unio, dando maior margem de manobra para a poltica fiscal. Enquanto os investimentos da Unio (aplicaes diretas e transferncias) despencaram de R$ 18,5 bilhes para R$ 8,5 bilhes de 2002 para 2003, os das estatais continuaram crescendo sem interrupo, atingindo R$ 32,8 bilhes em 2006 pelo OI. Contudo, como verificamos na Figura 5, uma crescente parcela dos investimentos das estatais tem sido realizada no exterior, sem impactar a formao bruta de capital fixo no Brasil (valores destacados no grfico). Em 2006, por exemplo, 29% dos investimentos referidos no OI ocorreram em outros pases em que as subsidirias do Grupo Petrobras atuam. Em 1995, esse percentual era de apenas 1,2%.
9
A necessidade de usar esse tipo de metodologia decorre do fato de que o empenho, principalmente para investimentos e em tempos de ajuste fiscal, deixa de ser um bom parmetro para mensurao da execuo oramentria. A execuo, ento, dimensionada pela liquidao das dotaes do ano e de RAPs.
262
Figura 5. Investimentos das estatais federais, por localizao (OI).

Fonte: Brasil (2006a).
Segundo Chevarria (2006), isso faz parte de uma nova tendncia de investimentos diretos no exterior de grandes empresas brasileiras no s estatais que desenvolveram vantagens especficas, como a tecnologia de explorao e produo de petrleo em guas profundas, da Petrobras, originalmente desenvolvida no Brasil. Esse novo padro de internacionalizao confere uma nova dimenso estratgica para as empresas. De qualquer forma, para nosso objetivo de mensurao da contribuio dos investimentos estatais para a atividade econmica interna, devemos excluir as aplicaes no exterior, seguindo o critrio do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) para as estimativas da Formao Bruta de Capital Fixo (FBCF). O IBGE divide suas estimativas para as Contas Nacionais em cinco distintos setores institucionais: empresas no financeiras, empresas financeiras, administrao pblica, famlias e instituies sem fins lucrativos a servio das famlias (ISFLSF). As estatais no integram o setor administrao pblica, sendo divididas entre empresas financeiras e no financeiras. O setor administrao pblica, por outro lado, abrange a atividade governamental nos mbitos federal, estadual e municipal. Adaptando a mesma metodologia do IBGE aos dados disponveis, reestimamos a FBCF da administrao pblica para o perodo 2000200610 e, somando aos investimentos das estatais federais do OI (excluindo exterior), chegamos proxy do que seria a FBCF do setor pblico (administrao pblica mais estatais federais), a fim de compa10
Nas contas referncia 2000, o IBGE s reestimou a FBCF por setor institucional para o perodo 19951999, existindo uma lacuna de dados para o perodo 20002006.
263
rar com os valores globais de FBCF.11 Os resultados apresentados na Tabela 9 confirmam a nossa avaliao inicial: a participao dos investimentos estatais na FBCF total e da FBCF do setor pblico cresceu entre 2002 e 2004, principalmente 2003, no auge da crise que se instalou sobre a economia na transio de governo, quando atingiu um pico de 7,2% (A/D) e 41,7% (A/C) das respectivas somas. No temos como estimar qual o real efeito disso sobre a atividade econmica, mas esses nmeros sugerem que os projetos das estatais podem ter cumprido um papel anticclico, num momento em que setor privado e governos reduziram investimentos em funo do aperto fiscal e monetrio.
Tabela 9. A participao das estatais na FBCF (em R$ milhes, correntes). Estatais (A) 11.446 12.338 14.175 13.124 8.366 9.283 11.212 16.591 18.665 19.695 21.827 23.371 Administrao Pblica(1) (B) 15.955 17.054 16.231 23.665 15.274 21.124 24.403 32.520 26.049 31.520 35.133 46.103 Setor Pblico C=A+B 27.401 29.392 30.406 36.788 23.639 30.406 35.615 49.111 44.714 51.215 56.960 69.474 FBCF IBGE (D) 129.297 142.382 163.134 166.174 166.746 198.151 221.772 242.162 259.714 312.516 349.463 390.134 A/C (%) 41,8 42,0 46,6 35,7 35,4 30,5 31,5 33,8 41,7 38,5 38,3 33,6 A/D (%) 8,9 8,7 8,7 7,9 5,0 4,7 5,1 6,9 7,2 6,3 6,2 6,0
Ano 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
(1)
Unio, estados e municpios.
Fonte: dados a partir de: IBGE (2004), Brasil (2006a), Gobetti (2006).
Distribuio de royalties: um exemplo de distoro fiscal

Os royalties, ou compensaes financeiras pela explorao de recursos naturais no renovveis, pagos predominantemente pelas empresas estatais, assumiram um importante papel para o ajuste fiscal nos ltimos anos, como j foi assinalado na seo Estatais e equilbrio fiscal. Contudo, h razes suficientes conforme de11
Para maiores detalhes sobre a metodologia, ver Gobetti (2006) e Santos e Pires (2007).
264
monstraremos ao longo desta seo para concluir que esses recursos, alm de no estarem cumprindo o objetivo de promover a justia intergeracional12, esto gerando um sobrefinanciamento das esferas de governo locais e induzindo ao desperdcio, o que compromete sua efetiva contribuio para a poltica fiscal. Nossa anlise focar a evoluo e distribuio das rendas do setor petrolfero, que, como mostra a Figura 6, j representam 89% do total de compensaes financeiras pela extrao de recursos exaurveis. A parcela desses recursos descentralizada para estados e municpios atingiu cerca de 60% em 2006, mas, conforme demonstraremos, 77% tm sido canalizados para apenas um estado, o Rio de Janeiro, e nove municpios do litoral fluminense. Alguns importantes estudos acadmicos a respeito do assunto tm sido produzidos no Pas, como Leal e Serra (2003) e Serra (2005), sem, contudo, serem capazes de sensibilizar as autoridades competentes a enfrentar o lobby contrrio e propor mudanas nas atuais regras de rateio dos royalties de petrleo.
Figura 6. Compensaes pela explorao de recursos no renovveis.
Um breve histrico
Os royalties so uma das formas mais antigas de pagamento de direitos e propriedade. A palavra royalty vem do ingls royal, que significa da realeza ou relativo ao rei. Originalmente, era o direito que o rei tinha de receber pagamentos pelo uso de minerais em suas terras. Na literatura econmica, os royalties so comumente tratados como uma forma de renda, seja no conceito ricardiano, relacionado especificamente
12
Postali (2002, p. 21): A idia de que a extrao presente impossibilita que geraes futuras usufruam dos benefcios do recurso traz tona questes de justia intergeracional e eqidade, no sentido de se perguntar o que deve ser feito com a renda de Hotelling obtida pelo proprietrio do recurso, para no prejudicar os futuros consumidores.
265
terra, seja no conceito marshalliano, vinculado aos rendimentos de todos os bens escassos da natureza.13 No caso brasileiro, o termo royalty para designar as participaes governamentais sobre a renda petrolfera foi empregado pela primeira vez na Lei do Petrleo, de 1997, que regulamentou a possibilidade de concesso das operaes de explorao e produo de petrleo, a partir da quebra do monoplio da Petrobras. Antes disso, esse tipo de participao do governo nas rendas da atividade petrolfera j existia, mas era chamada de indenizao, numa primeira fase, ou compensao financeira, numa fase posterior. Originalmente, as indenizaes pela explorao de petrleo foram institudas pela Lei n 20.004/1953, que criou a Petrobras. Inicialmente, esses royalties correspondiam a uma alquota de 5% sobre o valor do petrleo extrado em terra (onshore). No havia extrao de petrleo em mar (offshore). Nessa fase inicial, os recursos eram totalmente transferidos para os estados, que deviam repassar 20% para os municpios. Em 1969, quando foi descoberto petrleo em mar, o governo federal passou a se apropriar sozinho dos royalties referentes extrao em plataforma. Assim, os royalties de terra ficavam com os estados e municpios, e os de mar, somente com a Unio. Essa situao se prolongou at o final de 1985, quando a Lei n 7.453 criou uma regra de repartio dos royalties do mar com os estados e municpios. Da alquota de 5%, apenas 1% era apropriado pelo governo federal, 3% pelos estados e municpios confrontantes14 com os poos de petrleo e 1% pelo conjunto dos governos subnacionais, por meio dos fundos de participao dos estados (FPE) e dos municpios (FPM). Esse era o chamado Fundo Especial: 80% dos recursos distribudos pelo FPM e 20% pelo FPE. Em 1989, entretanto, a Lei n 7.990 reduziu o Fundo Especial pela metade, remanejando 0,5% (10% do arrecadado pela alquota bsica) para os municpios com instalaes de embarque e desembarque de petrleo e gs natural. Nesse momento, ou seja, no final da dcada de 1980, essas mudanas no chamavam muito a ateno, porque o volume de produo e, principalmente, o valor dos royalties ainda eram pequenos. O valor dos royalties s passou a crescer depois de 1997, com a regulamentao da Emenda Constitucional n 9/1995, que ps fim a mais
13
Para maiores detalhes sobre o conceito de renda, a dissertao de Postali (2002) oferece uma tima resenha da literatura econmica desde os autores clssicos. A traduo e aplicao do conceito de estados e municpios confrontantes, assim como o de pertencente s reas geoeconmicas, de competncia do IBGE, e sero mais bem discutidos adiante.
14
266
de 40 anos de monoplio estatal sobre a explorao do petrleo. Mas, para conseguir apoio para a quebra do monoplio entre prefeitos e governadores, o governo federal aprovou a Lei n 9.478, chamada Lei do Petrleo, que ampliou os royalties (ROY) de 5% para at 10% e ainda criou uma compensao extraordinria, a Participao Especial (PE), de at 40% sobre a receita lquida dos campos de petrleo mais rentveis.15 A partir da, os royalties passaram a ser divididos em trs partes: a alquota bsica de 5%, a alquota excedente de at 5% e a participao especial. Cada uma dessas parcelas tem um critrio distinto de repartio, dependendo se a extrao ocorre em terra ou mar. O Fundo Especial, entretanto, s existe para o royalty da extrao em mar, cujo valor hoje cerca de seis vezes maior do que a de terra. Em 2006, por exemplo, as rendas petrolferas somaram R$ 16,6 bilhes: R$ 6,65 bilhes de royalties em mar, R$ 1,10 bilho em terra e R$ 8,85 bilhes de participao especial, como podemos observar na Tabela 10. Desse bolo, R$ 587 milhes (3,55% do total) foram distribudos universalmente a todos os estados e municpios, por meio do FPE ou do FPM, e outros R$ 344 milhes provenientes da parcela de cada estado sobre a alquota bsica de 5% (uma fatia de 25% dessa parcela) foram redistribudos ao conjunto dos seus municpios pela cota-parte do ICMS.
Tabela 10. Investimentos federais: Estatais x Unio (em R$ milhes deflacionados). Especificao Royalties mar Royalties terra Participao especial Total Unio Estados
(1)
2000 1.287 1.169 519 2.975 1.185 991 678 121 97 24
2001 1.718 1.403 861 3.982 1.427 1.451 942 162 130 32
2002 2.499 836 2.510 5.846 2.254 2.026 1.335 231 185 46
2003 3.676 754 4.998 9.428 3.719 3.412 1.974 322 258 64
2004 4.211 949 5.322 10.482 4.158 3.727 2.228 369 295 74
2005 5.297 1.044 6.916 13.258 5.215 4.770 2.808 464 372 93
2006 6.652 1.102 8.850 16.604 6.607 5.916 3.496 584 467 117
Municpios Fundo Especial FPM (80%) FPE (20%)

(1)
Os estados devem redistribuir 25% do royalty bsico para os municpios pelo mesmo critrio do ICMS (art. 9, Lei n 7.990/89).
Fonte: elaborao prpria a partir de dados do ANP (2001).

15
Existem seis faixas de tributao para a PE: isento, 10%, 20%, 30%, 35% e 40% da receita liquida da produo trimestral de cada campo, isto , a receita bruta deduzidos os royalties, os investimentos exploratrios, os custos operacionais, a depreciao e os tributos legais. As alquotas dependem da localizao da lavra (onshore ou offshore), do nmero de anos da produo e do volume trimestral de produo.
267
Os critrios de repartio dos royalties do petrleo

A legislao brasileira, como j foi apontado, define distintos critrios de partilha para cada um dos tipos de renda do petrleo. A receita proveniente da alquota bsica de 5%, por exemplo, dividida de uma forma diferente da receita da alquota excedente, e essas diferenas se expressam no apenas na repartio entre as esferas de governo, como tambm entre os entes de uma mesma esfera. A Tabela 11 resume os percentuais de rateio vigentes no ano passado e a mdia ponderada final, obtida a partir dos valores arrecadados em cada tipo de modalidade de royalty. possvel notar, por exemplo, que a cada nova modalidade de renda petrolfera sobre a atividade em plataforma criada desde a dcada de 1980, os critrios de partilha vo se tornando mais restritivos. O percentual do FEP maior sobre o royalty bsico
Tabela 11. A distribuio das rendas do petrleo pelas esferas de governo (2006). Tipo de compensao Alquota bsica (5%) Terra Unio Estados Produtores/ Confrontantes Redistribuio via ICMS Todos (via FPE/FEP) Municpios Produtores Confrontantes Conf. e rea geoeconmica Localidades de embarque Afetados por embarque Redistribuio via ICMS Todos (via FPM/FEP) Total Peso ponderao(1)
(1)
Mar 20,0%
Alquota excedente Participao (at 5%) especial Terra Mar 25,0% 52,5% 52,5% 40,0% 24,0% 22,5% 50% 40% 40%
Mdia ponderada 39,57% 34,38% 35,75% -2,08%
52,5% 70,0% -17,5%
25,0% 30,0% -7,5% 2,0%
1,5% 23,0% 15,0% 22,5% 10% 36,0% 10%
0,71% 26,05% 1,06% 9,83% 6,16% 2,36%
48,0% 20,0%
56,0%
30,0% 10,0% 10,0% 7,5% 17,5% 7,5% 8,0% 100% 0,0307 100% 0,2054 100% 0,0298 6,0% 100% 0,1992 100% 0,5349 8,0%
1,72% 2,08% 2,84% 100% 1,0000
Os pesos para a mdia ponderada foram calculados a partir dos valores de cada uma das fontes de royalty em 2006.
Fonte: dados a partir de ANP (2001).
268
(10%) do que sobre o excedente (7,5%), e no incide sobre a participao especial. No caso dos municpios, a parcela do royalty bsico dos entes confrontantes tambm dividida com os demais entes de sua rea geoeconmica, constituda pelas localidades com instalaes industriais, atravessadas por oleodutos e gasodutos ou integrantes das mesorregies contguas zona de produo. Esse critrio inexiste para o royalty excedente, que s contempla, alm dos confrontantes, as localidades afetadas por instalaes de embarque e desembarque de petrleo. Enquanto o royalty bsico foi distribudo entre 762 municpios em 2006, o excedente s chegou a 182 localidades. Por fim, a participao especial que hoje representa mais da metade das rendas petrolferas distribuda apenas aos estados e municpios confrontantes. Em 2006, apenas 7 estados e 25 municpios do Pas foram beneficiados por esse tipo de compensao financeira. Um deles, Campos dos Goytacazes (RJ), teve direito a mais da metade da parcela reservada aos municpios, graas no s sua posio geogrfica privilegiada, em frente maioria dos poos de petrleo, como tambm ao formato convexo de sua costa. Por qu? A resposta est no critrio definido pelo IBGE para verificar a rea de confrontao dos estados e municpios, que depende de linhas retas imaginrias paralelas e ortogonais traadas desde os seus limites territoriais at 200 milhas distantes na plataforma continental. Como podemos ver na Figura 7, a abertura das linhas ortogo-
Figura 7. Litoral do Rio de Janeiro: linhas ortogonais e paralelas.

Fonte: ANP (2001).
269
nais de Campos lhe garante uma rea de confrontao com poos (pontos brancos) muito maior do que todos os demais vizinhos do litoral fluminense, que, com exceo de Quissam, s englobam os poos entre as linhas paralelas. Como o rateio da renda entre os confrontantes depende de uma mdia aritmtica entre as reas dos campos sob os dois tipos de linha, Campos mais privilegiado do que outros vizinhos seus.
Descentralizao com hiperconcentrao espacial

A sistemtica de repartio dos royalties aqui compreendidos por todas as formas de participao governamental sobre as rendas do petrleo tem proporcionado uma considervel descentralizao desses recursos paras as esferas estadual e municipal, como possvel constatar na Tabela 10. Entre 2000 e 2006, a fatia da Unio sobre os royalties tem oscilado entre 38% e 40%, bem menos do que o percentual mdio verificado para o conjunto da carga tributria nacional.16 Ao mesmo tempo em que os recursos so descentralizados pela Unio, entretanto, so hiperconcentrados no espao dos entes subnacionais, como podemos ver nas duas tabelas seguintes, que refletem a distribuio dos royalties entre os estados e entre os municpios. A Tabela 12, por exemplo, mostra que o Rio de Janeiro absorveu 86,21% dos recursos transferidos aos estados pelos critrios restritos (excluindo o FEP). Esse percentual superior inclusive participao do Rio na produo petrolfera nacional (81,3%).17 A ttulo de ilustrao, comparamos a fatia de cada estado na repartio dos royalties com a sua fatia no FPE. notvel que apenas Rio de Janeiro e Esprito Santo recebam mais pelos royalties do que pelo FPE. Sergipe, que um dos principais produtores de petrleo do Nordeste, tem uma fatia do FPE 2,5 vezes maior do que a dos royalties. O mesmo fenmeno ocorre com a distribuio da parcela dos royalties destinada aos municpios. De um total de 5.563 municpios brasileiros, apenas 823 foram beneficiados em 2006 pelas regras de rateio restritas, que privilegiam as localidades produtoras, confrontantes com os poos ou campos de petrleo. E, mesmo nesse universo de menos de 15% dos municpios, a concentrao de recursos abissal, como verificamos na Tabela 13.
16
As estimativas da Receita Federal, por exemplo, indicam que pelo menos 58% da carga tributria disponvel fica com a Unio [ver Brasil (2007a), disponibilizado no site da Receita, em Estudos Tributrios]. Dado extrado do site da Petrobras (www.petrobras.com.br), referente Produo Nacional de leo Condensado e LGN.
17
270
Tabela 12. Distribuio da renda petrolfera entre os estados (2006). Estado Alagoas Amazonas Bahia Cear Esprito Santo Paran Rio de Janeiro Rio Grande do Norte So Paulo Sergipe Outros Brasil Royaties (em R$ mil) 43.137 131.268 166.610 14.126 96.612 6.477 1.646.732 180.150 4.713 90.617 2.380.443 10.553 3.535.996 3.453.867 21.720 15.885 Participao especial (em R$ mil) 1.182 29.248 3.542 Total (em R$ mil) 44.319 160.516 170.152 14.126 112.497 6.477 5.100.599 201.870 4.713 101.170 5.916.439 Total (%) 0,75 2,71 2,88 0,24 1,90 0,11 86,21 3,41 0,08 1,71 0,00 100,00 FPE (%) 4,16 2,79 9,40 7,34 1,50 2,88 1,53 4,18 1,00 4,16 61,07 100,00
Tabela 13. Distribuio entre municpios (2006). Municpios Campos dos Goytacazes (RJ) Maca (RJ) Rio das Ostras (RJ) Cabo Frio (RJ) Quissam (RJ) Casimiro de Abreu (RJ) Rio de Janeiro (RJ) Armao dos Bzios (RJ) So Joo da Barra (RJ) Subtotal Outros 814 municpios Total
Valor (R$ mil) 847.870 413.117 319.128 218.548 85.042 83.965 65.889 56.369 54.581 2.144.510 1.351.828 3.496.338
Total (%) 24,25 11,82 9,13 6,25 2,43 2,40 1,88 1,61 1,56 61,34 38,66 100,00
Os nove principais beneficirios esto localizados no litoral fluminense, e oito deles integram uma organizao denominada Ompetro, que defende os interesses dos municpios produtores. Juntos, eles concentram 61,34% de todos os recursos desti271
nados aos municpios. Um deles, Campos dos Goytacazes, fica com 24,25% do total pelos motivos j expostos. Considerando os 50 maiores beneficirios dos royalties, o ndice de concentrao sobe para 82,14%, como podemos visualizar na Figura 8. A partir do 181 municpio mais beneficiado, identificado no eixo horizontal, a curva de concentrao ultrapassa os 99%. Ou seja, dos 823 municpios beneficiados pelos critrios especficos de rateio dos royalties (e participao especial), 181 acumulam 99% do ganho.
Figura 8. Concentrao de royalties na esfera municipal.
Se incluirmos na conta os royalties redistribudos por meio do FPM e do critrio de partilha do ICMS (25% do royalty bsico dos estados), a situao no se altera qualitativamente: o total repassado aos municpios sobe para R$ 4,31 bilhes, e o subtotal acumulado pelos mesmos nove municpios identificados na Tabela 12, para R$ 2,35 bilhes, representando 54,61% do total. Ou seja, mesmo aps o mecanismo de rateio universal, representado pelo Fundo Especial do Petrleo, mais da metade dos recursos permanece com apenas nove municpios. Esse elevado grau de concentrao espacial das rendas do petrleo nas esferas estadual e, principalmente, municipal tem gerado preocupaes, conforme Serra (2005), quanto ao sobrefinanciamento desses governos subnacionais. Essa situao fica bastante evidente se compararmos as receitas oramentrias dos distintos grupos de Municpios, ou seja, entre os beneficirios dos royalties e aqueles que s recebem a cota do FEP via FPM, como fazemos na Tabela 14. A fim de viabilizar esse tipo de comparao, partimos dos dados do arquivo Finanas do Brasil dados contbeis dos municpios, mais conhecido como Finbra, disponvel no site da Secretaria do Tesouro Nacional (STN). Esse arquivo possui os dados
272
Tabela 14. Receitas per capita dos municpios (2006). Grupo 100s maiores royalties petrleo Populao < 20.000 [20.000;50.000[ [50.000;100.000[ [100.000;500.000[ > 500.000 628s menores royalties petrleo < 20.000 [20.000;50.000[ [50.000;100.000[ [100.000;500.000[ > 500.000 Outros tipos de royalties < 20.000 [20.000;50.000[ [50.000;100.000[ [100.000;500.000[ > 500.000 Nenhum tipode royalty (alm do FEP) < 20.000 [20.000;50.000[ [50.000;100.000[ [100.000;500.000[ > 500.000 Total
(1)
Receita anual percapita (R$ mil)(1) 3.108,50 1.935,07 1.362,80 1.234,58 1.101,82 1.016,14 801,19 711,49 965,26 1.263,66 1.345,76 1.015,16 1.074,88 1.086,57 1.306,07 1.035,75 805,20 843,00 900,73 1.043,35 1.027,50
Frequncia 13 36 16 28 7 357 163 46 50 12 370 104 37 25 3 2.748 624 188 114 13 4.954
173.609.525
Receita Oramentria total, com dedues do Fundef.
Fonte: elaborao prpria a partir de Finbra (2006), Brasil (2007d), ANP (2001).
de 4.942 municpios em 2006. A ele, acrescentamos manualmente as informaes de receita de 12 municpios do Rio de Janeiro obtidas no site do Tribunal de Contas do Estado (TCE-RJ). Por fim, dividimos essa amostra em quatro grupos a partir dos valores de royalties informados pelas respectivas agncias de regulao: os 100 maiores recebedores de rendas do petrleo; os 626 menores recebedores de renda do petrleo; os beneficirios de outros tipos de royalties (minerais e hdricos); e os sem royalties, que s recebem compensao via FEP.18
18
O nmero de municpios recebedores de royalties do petrleo da amostra de 726; ou seja, 97 dos 823 beneficirios (alm dos 12 para os quais extramos dados no TCE-RJ) no prestaram contas STN.
273
O resultado desse cruzamento de dados, conforme podemos ver na Tabela 14, mostra que a receita per capita dos 100 maiores beneficirios dos royalties de petrleo significativamente maior do que a dos que s recebem compensao via FEP. Entre os municpios com menos de 20 mil habitantes, por exemplo, o primeiro grupo apresenta uma receita per capita trs vezes maior, em mdia, do que os sem royalties. J entre as cidades de maior porte, essa diferena se dilui. Essa distoro ocorre principalmente por causa dos royalties, mas tambm pela prpria receita da cota-parte do ICMS, cujo critrio de partilha, baseado preponderantemente no Valor Adicionado Fiscal (VAF), tambm privilegia as localidades onde esto concentradas as atividades petrolferas.19 importante notar, por outro lado, que essa diferena de receita per capita do primeiro grupo se mantm em relao ao grupo recebedor de outros tipos de royalties e, como era de se esperar, em relao tambm ao grupo de 626 municpios que recebem aproximadamente 8% do valor dos royalties de petrleo. Alis, a receita per capita desse grupo o segundo na Tabela 14 inferior, nas primeiras faixas populacionais, dos municpios que s recebem FEP. Ou seja, se por um lado, entre os municpios mais beneficiados pelos royalties, h claras evidncias de sobrefinanciamento fiscal, entre os menos beneficiados mas includos no rol dos que recebem royalties h indcios de baixo desempenho da receita. preciso investigar melhor se o governo desses municpios, em comparao aos sem royalties, no esto esforando-se menos para gerar arrecadao prpria na expectativa dos ganhos lquidos e certos com os royalties do petrleo. O sobrefinanciamento dos governos subnacionais, tal qual descrito nesta subseo, provoca uma sria distoro fiscal, na medida em que alguns tm muito e outros tm poucos recursos para gastar. Conforme ressaltam Gasparini e Miranda (2006), um das razes para a existncia das transferncias num sistema federativo corrigir disparidades regionais e equilibrar atribuies e fontes de receita entre os entes federados, de forma a maximizar o bem-estar da populao. No caso dos royalties, est ocorrendo exatamente o efeito contrrio ampliao das distores inter-regionais e intrarregionais , e seus objetivos especficos tambm no esto sendo atingidos, como veremos na sequncia. Uma das consequncias desses fatos que os municpios sobrefinanciados, mais ricos, tendem a gastar mais no s em reas essenciais como principalmente em ou19
A Constituio Federal prev que 75% da cota-parte do ICMS, correspondente a 25% da receita do imposto, seja distribuda pelos municpios de cada estado de acordo com um ndice derivado do VAF, e que os 25% restantes sejam rateados segundo critrios definidos por lei estadual.
274
tras menos prioritrias. As despesas com pessoal do Poder Legislativo, por exemplo, esto limitadas ao teto de 6% da receita corrente lquida na esfera municipal. Isso significa que o aumento das transferncias provenientes de royalties cria um estmulo, via aumento da RCL, para que as Cmaras de Vereadores utilizem o espao fiscal que possuem para elevar suas despesas. Utilizando os dados do Finbra (2006), por exemplo, podemos constatar que o gasto per capita com os Legislativos sensivelmente maior entre os municpios mais beneficiados pelas rendas do petrleo. Na amostra de referncia, com 4.364 municpios, a despesa das Cmaras de R$ 32,34 por habitante na mdia total; entre os 100 maiores beneficirios dos royalties do petrleo, entretanto, essa mdia sobe para R$ 49,09; entre os beneficirios de outros tipos de royalties, ela de R$ 36,28; entre os que chamamos sem royalties, R$ 30,90. Na Figura 9, que rene os dados dos 100 maiores beneficirios por rendas de petrleo dessa amostra, podemos verificar que a linha de tendncia, assumindo uma regresso linear entre a receita per capita de royalties e a despesas per capita com o Legislativo, apresenta inclinao positiva, reforando as evidncias de correlao entre as duas variveis. Ou seja, quanto maior a renda per capita dos royalties, maior a despesa per capita com a Cmara. Na medida em que ampliamos o nmero de municpios no grfico de disperso, incluindo os menos beneficiados pelos royalties, a reta de tendncia perde inclinao e, no limite, se aproxima de uma linha horizontal. Por outro lado, a Tabela 15 permite concluir que, em geral, e no apenas nos Legislativos, os gastos totais com pessoal so mais elevados no grupo dos 100 principais beneficirios dos royalties, ultrapassando em 33% a mdia per capita dos demais muni-
Figura 9. Correlao entre royalties e gasto nos Legislativos municipais (100 maiores beneficirios).
275
cpios recebedores desse tipo de compensao financeira, apesar de a Lei n 7.990/89 ter proibido a aplicao das compensaes financeiras em pagamento de dvidas e no quadro permanente de pessoal. J no caso dos investimentos, as diferenas entre os grupos praticamente desaparecem, indicando que os recebedores de royalties no aplicam em obras e equipamentos significativamente mais recursos do que os demais municpios. As trs ltimas colunas da tabela so ainda mais ilustrativas do que estamos tentando demonstrar: os gastos com o ensino fundamental so praticamente uniformes em todos os grupos, as despesas com ateno bsica em sade so inferiores entre os recebedores de rendas do petrleo, e os investimentos em gesto ambiental um dos pilares da argumentao em favor da concentrao dos royalties em um grupo restrito de localidades sob impacto das atividades petrolferas so irrisrios em todas as classes de municpio. As evidncias reunidas indicam, portanto, que h um sobrefinanciamento de alguns nichos da esfera municipal e que isso no est gerando nem retorno social populao das localidades impactadas pelas atividades petrolferas, nem aes preventivas no sentido de preparar economicamente essas regies para um futuro sem petrleo. Mais do que isso, podemos dizer que, em alguns casos especficos, h fortes indcios de desperdcio de recursos pblicos, o que coloca na ordem do dia a discusso sobre novos critrios de partilha das rendas do petrleo.
Tabela 15. Alguns indicadores per capita dos municpios, por grupo (em R$). Grupo royalty 100s petrleo Demais petrleo Hdricos/ Minerais Nenhum (s FEP) Pessoal e encargos 575,24 432,16 505,39 405,79 Custeio (ODC) 411,97 475,45 473,42 381,20 Investimentos 115,83 104,58 121,32 107,28 Sade bsica 57,40 77,41 135,60 100,03 Ensino fundamental 184,85 165,04 180,71 183,81 Gesto ambiental 8,84 9,83 6,84 5,87
Consideraes tericas e prticas

A definio dos critrios de partilha das rendas do petrleo na plataforma continental entre os distintos estados e municpios caracteriza-se, conforme ressalta Serra (2005), por um total determinismo fsico, privilegiando com recursos aquelas localidades mais prximas dos poos ou campos petrolferos. A defesa da concentrao dos
276
recursos nas regies petrolferas geralmente se baseia em argumentos compensatrios: a) pela explorao de um bem em jurisdio municipal e estadual; b) pelo dano ambiental; c) pelo custo de adensamento das municipalidades atingidas pela atividade petrolfera. Os dois primeiros argumentos, segundo Serra et al. (2006), so meramente retricos, porque, em primeiro lugar, a Constituio define a propriedade das jazidas de hidrocarbonetos como exclusivas da Unio, e, em segundo lugar, porque outras atividades poluentes no geram royalties. Quanto ao terceiro argumento, ele no serve de justificativa para o atual sistema de partilha, uma vez que no existe qualquer relao entre a distncia fsica que separa o poo petrolfero e o Municpio confrontante e a intensidade de capitais petrolferos nos Municpios beneficiados (SERRA, 2005, p. 6). Ou seja, o terceiro argumento pode justificar alguns elementos do atual sistema de rateio, como o benefcio aos municpios onde esto localizadas instalaes de embarque e desembarque de petrleo, mas nunca o privilgio aos municpios confrontantes, baseado em um tipo de geometria espacial desconexo de qualquer aferio dos impactos econmicos e ambientais. A reverso do atual quadro de hiperconcentrao espacial e de desperdcio das rendas do petrleo exige a substituio dos atuais critrios de partilha por outros baseados no princpio da justia intergeracional, apontado na literatura internacional como o mais adequado para tratar de rendas provenientes de recursos exaurveis.20 Isso poderia ser feito, segundo Serra (2005), com a incorporao de indicadores relacionados distribuio espacial da mo de obra alocada no segmento petrolfero, j que os municpios com maior nmero de trabalhadores so justamente aqueles com maiores necessidades de promover polticas de gerao de riqueza alternativas com o objetivo de enfrentar a futura escassez de jazidas. Outra sugesto que se adotem tetos para o repasse aos municpios, a exemplo do que ocorre em alguns estados americanos, mecanismos de controle social sobre a aplicao dos royalties e critrios de rateio ex post, como maiores benefcios aos municpios que elevarem seu nvel de arrecadao prpria e realizarem investimentos consorciados com seus vizinhos. Em nossa opinio, essas ltimas medidas contribuiriam significativamente para reduzir os desperdcios e melhorar a qualidade do gasto pblico. Por outro lado, uma parcela da renda do petrleo que hoje est concentrada tambm poderia ser redistribuda universalmente entre todos os estados e municpios, aumentando os percentuais hoje destinados ao Fundo Especial do Petrleo, repartido entre o FPM e o FPE. Isso
20
Ver Hartwick (1977) e seus postulados sobre o mencionado princpio.
277
ajudaria a amenizar as presses fiscais dos governos subnacionais sobre a Unio, proporcionando um quadro mais estvel para o equilbrio fiscal.
Concluses
Esta monografia fez uma anlise histrica e emprica de algumas transformaes importantes na gesto das empresas estatais e na sua forma de insero na economia durante os ltimos 20 anos, buscando ressaltar principalmente o seu papel para o equilbrio fiscal e macroeconmico. De vils da crise fiscal dos anos 1980, por terem sido usadas pela ditadura militar para captar recursos no exterior e dar vazo ao mercado de euromoedas no incio da dcada de 1970, as empresas estatais federais sobreviveram ao processo de privatizao dos anos 1990 e, no perodo recente, conforme demonstramos, passaram a oferecer uma contribuio efetiva, estimada em mais de 50%, para o supervit primrio do setor pblico. Entre 1999 e 2006, por exemplo, a contribuio direta e indireta das estatais para o supervit primrio totalizou R$ 254 bilhes em valores atualizados pelo deflator do PIB, mais do que toda a receita proveniente da alienao das estatais entre 1991 e 2002. Ou seja, mostramos como o verdadeiro ganho fiscal decorrente da privatizao, previsto por inmeros economistas durante o processo, foi proporcionado pelo fortalecimento e reorganizao das estatais remanescentes, com destaque para a Petrobras. Os ganhos do setor pblico decorrentes dos dividendos e royalties pagos pelas estatais tm sido cada vez mais significativos, assim como os decorrentes dos tributos e encargos fiscais. Estimamos que a participao das estatais nas receitas tributrias da Unio, dos estados e dos municpios tenha crescido de 7,7% em 1999 para aproximadamente 14% nos anos recentes, respondendo por cerca de 40% do aumento da carga tributria no perodo. Alm disso, esta monografia mostrou como a expanso das estatais, expressa em mais gastos, mais investimentos e mais receitas, tm proporcionado simultaneamente melhores resultados financeiros para as empresas, com uma rentabilidade de 27,2% do patrimnio lquido em 2006. No caso dos investimentos, em particular, h evidncias empricas de que os projetos executados pelas estatais no Brasil ao serem mantidos em acelerao durante os recentes anos de retrao econmica contriburam para compensar o aperto fiscal e monetrio promovido pelo governo federal, sobretudo em 2003. Por tudo isso, conclumos que a situao fiscal e macroeconmica do Brasil seria outra, pior, se no fosse a importante atuao das empresas estatais, contribuindo para
278
o equilbrio fiscal e mantendo seus investimentos em alta. Por outro lado, entretanto, encontramos evidncias de que as receitas de royalties pagas pelas estatais esto sendo mal aproveitadas pelo setor pblico, em virtude do sobrefinanciamento de algumas esferas locais de governo, o que exige uma discusso sria sobre os atuais critrios de rateio das mesmas.
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Anexos
Anexo 1A. Execuo do Programa de Dispndios Globais das empresas estatais (19952006), em R$ milhes correntes.
Consolidado (sem dependentes) Pessoal e encargos sociais Juros e outros Outras despesas de capital (ODC) Materiais e produtos SPE Locao de equipamentos Servios de terceiros Utilidades e servios Tributos e encargos parafiscais Demais dispndios correntes (1) Investimentos Inverses financeiras Amortizaes Outros dispndios de capital(2) Nmero de empregados(3) Mdia mensal/ empregado(4) 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
18.647 35.470 37.157 11.737
20.689 27.236 44.881 13.988 82 8.720 1.043
19.919 29.844 48.816 10.782
18.490 40.207 49.360 8.590
18.717 46.306 57.016 15.550 122
17.899 30.383 80.696 25.981
17.332 40.031 104.532 29.785
18.484 74.919 154.813 46.145 102 16.115 1.838
19.536 50.317 158.831 42.046 121 20.308 2.057
23.238 69.541 194.904
27.163 53.783 205.867 55.395 207 29.656 2.695
30.234 57.652 230.583
59.831
64.761
99
77
116
117
117
161
230 33.722 2.860
7.110
8.991 988
9.804
9.064
11.044
13.615
23.730 2.787
920
1.076
1.028
1.261
1.411
12.345
16.095
21.207
21.525
17.718
27.959
38.609
52.683
60.727
70.870
77.554
81.601
4.946 8.947 740 7.204 1.556 531.544
4.954 12.987 2.283 7.400 8.646 469.727
6.771 15.442 4.386 8.284 6.100
8.248 14.415 4.189 13.910 17.335 349.327
13.533 9.213 7.366 23.209 9.803 339.120
14.334 10.547 3.308 12.903 8.533 324.886
20.995 13.341 1.930 20.504 64.018 333.325
37.931 19.044 8.832 26.109 18.349 340.776
33.572 21.876 4.240 28.865 18.444 352.858
37.526 26.780 5.046 31.619 21.691 368.120
40.360 28.552 2.597 31.641 24.829 383.028
47.408 33.504 4.746 34.378 24.552 398.686
443.706
R$ 2.923 R$ 3.670 R$ 3.741 R$ 4.411 R$ 4.599 R$ 4.591 R$ 4.333 R$ 4.520 R$ 4.614 R$ 5.261 R$ 5.910 R$ 6.319
Anexo 1B. Evoluo das despesas com pessoal das empresas estatais (19952006) em R$ milhes correntes.
Setor Produtivo Estatal Pessoal e encargos sociais Nmero de empregados(3) Mdia mensal/ empregado(4) Instituies financeiras Pessoal e encargos sociais 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
9.454 352.556
10.611
9.706
8.427 191.384
6.124 180.017
6.374
6.869 187.098
7.623 193.072
8.929 201.593
11.672 211.703
14.156 216.594
16.033 228.785
306.613
273.178
174.604
R$ 2.235 R$ 2.884 R$ 2.961 R$ 3.669 R$ 2.835 R$ 3.042 R$ 3.060 R$ 3.290 R$ 3.691 R$ 4.595 R$ 5.446 R$ 5.840
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
9.193
10.078
10.214
10.063
12.594
11.525
10.463
10.861
10.607
11.566
13.007
14.201
Continua...
281

Anexo 1B. Continuao.
Instituies financeiras Nmero de empregados(3) Mdia mensal/ empregado(4) Empresas dependentes(5) Pessoal e encargos sociais Nmero de empregados(3) Mdia mensal/ empregado(4) Total gasto com empregados
(1) (2) (3) (4) (5)
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
178.988
163.114
170.528
157.943
159.103
146.826
146.227
147.704
151.265
156.415
166.434
169.901
R$ 4.280 R$ 5.149 R$ 4.991 R$ 5.310 R$ 6.596 R$ 6.541 R$ 5.963 R$ 6.127 R$ 5.843 R$ 6.162 R$ 6.513 R$ 6.965
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
1.146
1.424 43.872
1.406
1.423 36.517
1.440
1.507 32.588
1.732 31.073
1.864 29.770
2.233 29.969
2.009 30.838
2.147 31.604
2.378 32.378
50.609
40.126
34.909
R$ 1.888 R$ 2.704 R$ 2.921 R$ 3.248 R$ 3.437 R$ 3.853 R$ 4.644 R$ 5.217 R$ 6.210 R$ 5.429 R$ 5.662 R$ 6.120 582.153 513.599 483.832 385.844 374.029 354.018 364.398 370.546 382.827 398.956 414.632 431.064
Inclui pagamento de royalties do setor produtivo. Inclui dividendos distribudos e reaplicados. Exclui empregados das estatais dependentes do OGU, que no entram no PDG. Custo mdio por empregado, incluindo encargos sociais. Empresas pagas pelo OGU e no pelo PDG.
Fonte: Elaborao prpria.
Anexo 2A. Execuo do Programa de Dispndios Globais das empresas estatais (19952006) em R$ milhes constantes (deflator PIB).
Consolidado (sem dependentes) Pessoal e encargos sociais Juros e outros Outras despesas de capital (ODC) Materiais e produtos SPE Locao de equipamentos Servios de terceiros Utilidades e servios Tributos e Encargos Parafiscais Demais dispndios correntes (1) Investimentos 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
46.806 89.032 93.268 29.462 249 17.846 2.309
44.353 58.390 96.218 29.987
39.671 59.437 97.221 21.473 153
35.328 76.821 94.309 16.413 222 18.733 2.056
32.967 81.559 100.422 27.389 215 15.964 1.810
29.691 50.400 133.862 43.098 195 18.321 2.092
26.385 60.940 159.131 45.342 178 20.726 2.149
25.452 103.164 213.178 63.541
23.654 60.924 192.311 50.910
26.044 77.936 218.432 67.053 180 26.595 3.123
28.326 56.085 214.682 57.767 216 30.926 2.811
30.234 57.652 230.583
64.761
176
140
147
230 33.722 2.860
18.695 2.235
17.907
22.191 2.531
24.589 2.490
1.968
30.987
34.504
42.236
41.127
31.207
46.379
58.775
72.544
73.528
79.425
80.874
81.601
12.416 22.459
10.621 27.842
13.484 30.754
15.758 27.542
23.836 16.227
23.778 17.496
31.961 20.310
52.232 26.223
40.648 26.488
42.056 30.013
42.088 29.774
47.408 33.504
Continua...
282
Anexo 2B. Continuao.
Consolidado (sem dependentes) Inverses financeiras Amortizaes Outros dispndios de capital(2) Nmero de empregados(3) Mdia mensal/ empregado(4) 1995 1.856 18.083 3.906 531.544 1996 4.894 15.864 18.536 469.727 1997 8.736 16.498 12.149 443.706 1998 8.004 26.577 33.122 349.327 1999 12.974 40.879 17.265 339.120 2000 5.488 21.403 14.155 324.886 2001 2.938 31.214 97.455 333.325 2002 12.162 35.952 25.266 340.776 2003 5.134 34.949 22.332 352.858 2004 5.655 35.436 24.309 368.120 2005 2.708 32.996 25.892 383.028 2006 4.746 34.378 24.552 398.686
R$ 6.774 R$ 7.263 R$ 6.878 R$ 7.779 R$ 7.478 R$ 7.030 R$ 6.089 R$ 5.745 R$ 5.157 R$ 5.442 R$ 5.689 R$ 5.833
Anexo 2B. Execuo do Programa de Dispndios Globais das empresas estatais (19952006) em R$ milhes constantes (deflator PIB).
Setor Produtivo Estatal Pessoal e encargos sociais Nmero de empregados(3) Mdia mensal/ empregado(4) Instituies financeiras Pessoal e encargos sociais Nmero de empregados(3) Mdia mensal/ empregado(4) Empresas dependentes Pessoal e encargos sociais Nmero de empregados(3) Mdia mensal/ empregado(4) Total gasto com empregados 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
23.731 352.556
22.748 306.613
19.329 273.178
16.101
10.786 180.017
10.573
10.457 187.098
10.497
10.811 201.593
13.081 211.703
14.762 216.594
16.033 228.785
191.384
174.604
193.072
R$ 5.178 R$ 5.707 R$ 5.443 R$ 6.471 R$ 4.609 R$ 4.658 R$ 4.299 4.182 R$ R$ 4.125 R$ 4.753 R$ 5.243 R$ 5.391
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
23.076 178.988
21.605 163.114
20.342 170.528
19.228 157.943
22.181 159.103
19.118 146.826
15.928 146.227
14.955
12.843 151.265
12.962 156.415
13.564 166.434
14.201
147.704
169.901
R$ 9.917 R$ 10.189 R$ 9.176 R$ 9.364 R$ 10.724 R$ 10.016 R$ 8.379 R$ 7.788 R$ 6.531 R$ 6.375 R$ 6.269 R$ 6.429
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2.878 50.609
3.052 43.872
2.801 40.126
2.719 36.517
2.536 34.909
2.500 32.588
2.636 31.073
2.566 29.770
2.704 29.969
2.252 30.838
2.239 31.604
2.378 32.378
R$ 4.374 R$ 5.351 R$ 5.369 R$ 5.728 R$ 5.588 R$ 5.900 R$ 6.526 R$ 6.631 R$ 6.941 R$ 5.617 R$ 5.450 R$ 5.650 582.153 513.599 483.832 385.844 374.029 354.018 364.398 370.546 382.827 398.956 414.632 431.064
(1) (2) (3) (4)
Inclui pagamento de royalties do setor produtivo. Inclui dividendos distribudos e reaplicados. Exclui empregados das estatais dependentes do OGU, que no entram no PDG. Custo mdio por empregado, incluindo encargos sociais.
283
Empresas estatais federais e empresas do novo mercado da Bovespa: um estudo comparativo acerca da qualidade da informao contbil utilizando dados em painel
Gustavo Amorim Antunes1
Resumo O presente trabalho investiga empiricamente as diferenas acerca da qualidade da informao contbil divulgada pelas empresas estatais federais com aes negociadas na Bovespa e pelas empresas que aderiram ao Novo Mercado, segmento especial de listagem na Bovespa. Foram utilizadas trs caractersticas como proxy para a qualidade da informao contbil: conservadorismo contbil, relevncia contbil e oportunidade da informao contbil. A anlise dos dados coletados no Economatica e processados no Stata 9.0, referentes ao perodo de dez./1999 a dez./2006, identifica que as estatais federais revelaram significncia estatstica apenas em uma caracterstica contbil, qual seja, a relevncia. As empresas do Novo Mercado revelaram todas as trs caractersticas estatisticamente significativas. Esse resultado, alm de revelar que a informao contbil das estatais federais no apresenta as caractersticas necessrias para servir como instrumento de proteo contra a expropriao de recursos pblicos, revela tambm a existncia de empresas brasileiras com qualidade contbil superior e que podem servir de parmetro para o aperfeioamento da contabilidade das estatais federais. Assim, sugere-se a necessidade de aprimorar o uso da contabilidade como instrumento de governana corporativa na administrao dos recursos pblicos investidos nas participaes acionrias da Unio. Palavras-chave: conflito de agncia, conservadorismo, contratos incompletos, oportunidade e relevncia da informao contbil.
1
Mestre em Contabilidade pela Fucape/ES, servidor pblico da Secretaria do Tesouro Nacional (STN). E-mail: gaantunes@yahoo.com.br
285
Introduo
A literatura especializada estabelece relao terica entre a governana corporativa das empresas e qualidade de suas informaes contbeis, uma vez que a contabilidade pode ser entendida como mecanismo de governana. No intuito de se verificar essa relao no mbito das empresas estatais federais brasileiras e compar-las com as empresas do Novo Mercado da Bolsa de Valores de So Paulo (Bovespa), que adotam as prticas de governana listadas no regulamento da Bovespa, o presente estudo investiga empiricamente se os nmeros contbeis das estatais federais apresentam as caractersticas necessrias para torn-los instrumentos efetivos de governana. A comparao com as empresas do Novo Mercado visa a fornecer um benchmark nacional para avaliao da contabilidade das estatais federais. O texto discorre inicialmente (seo Garantia contra expropriao de recursos pblicos) sobre a motivao econmica para a governana corporativa nas empresas estatais federais. Alm de essas empresas apresentarem os problemas de agncia tradicionais em virtude da separao entre propriedade e controle, as estatais federais apresentam fatores adicionais de complexidades que tornam a governana ainda mais necessria, quais sejam: a) indicao poltica para membros dos rgos de administrao; b) interesses diversos que no somente a maximizao de lucros; c) diretrizes de acionista controlador definidas por trs ministrios (Ministrio da Fazenda, Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto e Ministrio Supervisor). A seo Governana corporativa conceitua governana corporativa como sendo o conjunto de mecanismos que protegem os investidores externos [Unio] da expropriao pelos agentes internos [gestores] (LA PORTA et al., 2000, p. 3) e introduz a discusso sobre como a contabilidade pode ser utilizada como instrumento de governana por intermdio de trs caractersticas: oportunidade, relevncia e conservadorismo. A subseo Novo mercado da Bovespa apresenta o segmento especial de listagem denominado Novo Mercado. A fundamentao terica concluda na seo Mtricas de qualidade da informao contbil, na qual se apresenta o conceito de qualidade da informao contbil e as proxies utilizadas neste trabalho. Aqui, entende-se qualidade contbil como sendo o grau de utilidade da contabilidade como mecanismo para impedir a expropriao de recursos pblicos destinados s estatais federais. Para aproximar a utilidade contbil para a governana estatal, utilizam-se trs caractersticas contbeis. A oportunidade
286
Empresas estatais federais e empresas do novo mercado da Bovespa...
contbil entendida como sendo a velocidade com que a contabilidade reflete as alteraes de valor das estatais. A relevncia consiste na capacidade da informao contbil de alterar a expectativa dos agentes econmicos acerca do desempenho futuro das estatais. Por fim, o conservadorismo tido como o diferencial de verificabilidade e a defasagem temporal entre o reconhecimento de receitas e despesas. A seo Problema de pesquisa expe que o objetivo geral do trabalho investigar se as estatais federais promovem a qualidade contbil de seus demonstrativos para elevarem seus sistemas de governana corporativa. O objetivo especfico comparar as mtricas de oportunidade, relevncia e conservadorismo contbil das estatais federais com as das empresas do Novo Mercado, tidas como referncia nacional de governana corporativa. As trs hipteses de trabalho assumem que suas mtricas so estatisticamente significativas e semelhantes. Uma vez entendido o contexto terico e as mtricas propostas, a seo Metodologia apresenta a metodologia de dados em painel e as trs regresses estimadas no Stata 9.0 modelos de Basu (1997), Ohlson (1995) e Ball e Shivakumar (2005). A seo Coleta de dados apresenta os critrios de amostragem para seleo das seis estatais federais (Besc, Eletrobrs, BNB, Petrobrs, Basa e Lightpar) e das cinco empresas do Novo Mercado (Eternit, Light, Rossi, Sabesp e Embraer) que foram analisadas neste estudo. Os dados foram coletados no Economatica e o perodo estudado vai de dez./1999 a dez./2006. A seo Resultados apresenta os resultados da pesquisa. As estatais federais revelaram relevncia contbil estatisticamente significativa, porm apresentaram ausncia de significncia estatstica para as mtricas de oportunidade e conservadorismo. Isso sugere que a contabilidade no est sendo utilizada como instrumento de governana nas participaes acionrias da Unio. As empresas do Novo Mercado, por outro lado, apresentaram mtricas estatisticamente significativas para todas as trs caractersticas contbeis aqui estudadas. Isso sinaliza a possibilidade de serem utilizadas como benchmark nacional para promoo da qualidade contbil das estatais federais. Finalmente, a ltima seo conclui no haver indcios estatsticos de que a qualidade dos relatrios contbeis das estatais federais seja compatvel com seu uso como instrumento de governana corporativa e ressalta-se a importncia de se aprimorar a contabilidade dessas empresas. Sugere-se que estudos futuros investiguem os determinantes da baixa qualidade contbil das estatais federais.
287
Garantia contra expropriao de recursos pblicos

Mssnich (1979) identifica a situao em que o empresrio fundador detm controle e poder sobre todas as decises como sendo o primeiro estgio de desenvolvimento da firma privada moderna. Na medida em que um crescente nmero de trabalhadores e atividades fica sob a tutela do empresrio, o crescimento da firma privada esbarra na limitao da capacidade gerencial do mesmo. Como consequncia, h a subdiviso da empresa em reas especializadas e a contratao de administradores profissionais. Dessa forma, o empresrio delega gradativamente seu poder de deciso aos gestores especializados. medida que a firma privada cresce mais, o empresrio se distancia por completo das decises cotidianas e operacionais da empresa e confere todo o poder de deciso aos gestores. Nesse estgio, o empresrio se torna acionista, proprietrio muitas vezes passivo que detm legalmente os direitos de auferir os fluxos de caixa livres da organizao, mas no exerce o poder de controlar as decises que afetam esses fluxos de caixa (KLOECKNER, 1994). Assim, completa-se a evoluo de pequenas firmas em organizaes complexas, cuja propriedade separada do controle (BERLE JNIOR; MEANS, 1932). Observa-se que essa anlise da evoluo organizacional tem como base a empresa privada; contudo, a situao de controle e propriedade separados tambm ocorre nas empresas estatais, ainda que com um fator de complexidade adicional. Assim como um acionista tpico, o governo no controla suas empresas diretamente e a gesto das estatais tambm delegada a administradores. No caso das empresas estatais, porm, a eleio dos membros dos rgos de administrao nem sempre segue critrios profissionais, sendo, muitas vezes, resultado de indicaes polticas. Como exemplo, pode-se citar o caso do Banco do Brasil (BB), cujo Estatuto Social2 (artigo 23, 4, inciso II, alnea c) prev a possibilidade de eleio de ocupantes de cargos da administrao pblica para os cargos de sua Diretoria Executiva. No mbito das empresas estatais, os problemas de gesto se tornam ainda mais graves. A delegao de poder gerencial da Unio Federativa do Brasil (acionista) para os administradores no espontnea, tampouco trivial. Segundo Brealey e Myers (1992), h conflito de interesse em qualquer forma de delegao de deciso. O principal motivo consiste na dissociao dos custos e benefcios da tomada de deciso. Ao delegar
2
Estatuto disponvel no site do BB: www.bb.com.br.
288
poder de deciso, a Unio transfere ao gestor a responsabilidade sobre o desempenho da empresa, mas a Unio continua sendo a maior beneficiada por esse desempenho (recebimento dos fluxos de caixa livres ou dos benefcios eleitorais decorrentes da melhor prestao de servio pblico, por exemplo). Assim, o custo (esforo em prol do desempenho econmico-social da empresa) responsabilidade dos gestores (agentes) e o benefcio (resultado econmico-social da empresa) percebido pela Unio (principal). Essa dissociao torna o custo privado do gestor maior que seu benefcio privado e o induz a abandonar o objetivo da Unio (maximizar o valor da empresa ou prover o melhor servio pblico possvel) em busca da maximizao de sua prpria utilidade gerencial3 (MARRIS, 1963; LOPES; MARTINS, 2005), no intuito de garantir o equilbrio entre seus custos e benefcios privados. Exemplo disso o crescimento excessivo das empresas proporcionado pelos gestores, alm do ponto timo de Coase (1937), prejudicando seu rendimento econmico-social, mas ampliando o poder e status dos administradores (JENSEN, 1986; KLOECKNER, 1994). No caso de empresas estatais, esse mpeto dos gestores em busca de benefcios privados tende a ser ainda maior nas ocasies em que os mesmos so eleitos por meio de indicaes polticas. Esse conflito de interesses, aliado assimetria de informaes (a Unio no pode se manter informada sobre todas as aes dos gestores), d origem ao que a literatura de finanas denominou teoria da agncia (JENSEN; MECKLING, 1976). Essa teoria sintetiza o conhecimento acerca dos efeitos econmico-financeiros da delegao de poder decisrio, seja ela explcita ou implcita, formal ou informal (LAMB, 1992). Evidncia emprica dos problemas de agncia so os covenants financeiros (LOPES; MARTINS, 2005), ou, mais especificamente em relao s estatais, pode-se citar as fraudes em licitaes da Empresa Brasileira de Correios e Telgrafos (ECT), objeto de investigao da Comisso Parlamentar Mista de Inqurito (CPMI) dos Correios em 2005. Esses efeitos econmico-financeiros decorrentes da delegao de poder decisrio da Unio para os administradores so conhecidos como custos de agncia (JENSEN; MECKLING, 1976) e so divididos em trs tipos. Primeiro, a Unio precisa monitorar o gestor. Segundo, o gestor dispe de inmeras possibilidades de comportamento, algumas inclusive prejudiciais Unio; esta precisa, portanto, cercear o comportamento potencialmente danoso do gestor. Por fim, resta o custo residual que consiste na perda inevitvel decorrente do fato de o gestor no partilhar da mesma funo utilidade da Unio.
3
Nessas circunstncias, o gestor dificultar o fluxo de informaes sempre que possvel para ocultar seus benefcios privados e a expropriao dos recursos providos pelos acionistas empresa.
289
Aqui, observa-se outro fator de complexidade adicional em relao gesto das participaes acionrias da Unio. A Unio Federativa do Brasil no pode maximizar uma funo utilidade prpria e bem definida como um acionista tpico. O governo no uma entidade nica, pois representa toda a populao brasileira; logo, sua funo utilidade mais complexa e sua maximizao envolve mais que a maximizao do valor de seu patrimnio (valor das estatais, no presente caso). Ainda, no que tange s diretrizes das empresas estatais, a funo da Unio como acionista exercida, no Brasil, de forma compartilhada: a) Ministrio da Fazenda (MF), por meio da Secretaria do Tesouro Nacional (STN/MF), no tocante Assembleia Geral de Acionistas (Decretos nos 1.091/1994 e 2.673/1998); b) Ministrio de Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG), por meio do Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais (Dest/MPOG), no tocante a planejamento, oramento e pessoal (Decreto n 3.735/2001); c) Ministrio Supervisor, no tocante gesto do negcio corporativo. Assim, a formulao de diretrizes da Unio para as estatais mais complexa que a formulao de diretrizes de acionistas privados para suas empresas. Reconhecendo esse problema, o Decreto n 6.021/2007 instituiu a Comisso Interministerial de Governana Corporativa e de Administrao de Participaes Societrias da Unio (CGPAR) para melhorar o exerccio do controle das empresas estatais federais, propiciando que o Estado aja como um proprietrio, informado e ativo. Apesar desses trs custos de agncia e dos problemas adicionais em relao gesto das estatais, pode-se relatar arcabouo terico que facilita e induz a delegao de poderes. Segundo Brealey e Myers (1992), o objetivo principal do acionista/Unio (maximizao do valor da empresa ou do servio pblico prestado) est intimamente associado a atributos pessoais deste, quais sejam, sua preferncia intertemporal e sua averso ao risco. Definir esses atributos pessoais da Unio tarefa complexa; contudo, observa-se que a delegao de poderes torna-os desnecessrios para a maximizao do valor das empresas estatais. Fisher (1965) demonstra que os gestores no precisam de nenhum tipo de informao acerca das preferncias intertemporais da Unio para elevarem o patrimnio pblico (valor das empresas estatais) por meio da seleo de projetos com Valor Presente Lquido (VPL) positivo. Ou seja, ele estabelece que a complexa escolha intertemporal da Unio e as decises dos gestores so independentes entre si. Markowitz (1952) por sua vez, estabelece que a pulverizao dos recursos da Unio em diversas empresas reduz a exposio do portflio pblico ao risco sistem290
tico da economia. Assim, a Unio delega racionalmente essas decises aos gestores com benefcios ao processo de maximizao do patrimnio pblico (CAMARGOS; BARBOSA, 2003). Esses aspectos positivos da delegao de poderes da Unio para os gestores tendem a suplantar os custos de agncia de Jensen e Meckling (1976) e as complexidades adicionais da gesto das estatais, e tornam, portanto, vivel a prtica da delegao to comum observao emprica. Apesar dessa suplantao, os custos de agncia e as complexidades adicionais das estatais esto sempre presentes e oneram a delegao de poderes, com riscos para o errio pblico. Para agravar a situao, observa-se que a Unio no se faz mais necessria gesto das estatais aps o aporte de recursos pblicos (SHLEIFER; VISHNY, 1997) e sabe-se a priori que h incentivo econmico para o gestor (seja ele profissional ou indicado poltico) abandonar o interesse da Unio. No intuito de dirimir esses problemas e impedir a expropriao de recursos pblicos, faz-se necessrio que se instaurem mecanismos de governana corporativa para gesto de das participaes acionrias da Unio. No contexto das empresas estatais, a necessidade de governana se torna ainda maior do que em empresas privadas, uma vez que investimentos efetuados nas estatais so oriundos de recursos pblicos. Tendo em vista eles esto consubstanciados no Oramento Geral da Unio (OGU), a destinao desses recursos s estatais representa menor disponibilidade de recursos para reas essenciais como sade e educao. A potencial expropriao por parte dos administradores das estatais, portanto, implica no somente em reduzir riqueza material da Nao como tambm em reduzir gastos em importantes reas sociais.
Governana corporativa
O tpico governana corporativa de enorme importncia prtica (SHLEIFER; VISHNY, 1997, p. 737) Governana corporativa pode ser entendida como sistema por meio do qual se exerce e se monitora o controle nas corporaes (RABELO; SILVEIRA, 1999, p. 6). Mais especificamente e de modo mais relacionado com este trabalho, governana cor291
porativa o conjunto de mecanismos que protegem os investidores externos [Unio] da expropriao pelos agentes internos [gestores] (LA PORTA et al., 2000, p. 3). A motivao para a mesma repousa na inexistncia de contratos completos (HART, 1995). A delegao de poderes aos administradores implica que estes tero de tomar decises no futuro que viro a afetar o patrimnio pblico (valor da empresa). Como no possvel determinar a priori qual a melhor deciso e no se pode criar clusulas que abarquem todos os futuros estados da natureza, faz-se necessrio estabelecer critrios e mtodo para a tomada de decises. Esses critrios so os sistemas de governana corporativa. Alguns exemplos so: a) eleio de conselheiros independentes (sem vnculo com a empresa) no intuito de separar o benefcio privado do conselheiro do benefcio privado da diretoria; b) estabelecimento de mandatos unificados e no coincidentes com eleies para cargos pblicos para o Conselho de Administrao e para a Diretoria Executiva; c) estabelecimento de auditor externo independente para fiscalizar a contabilidade da empresa. Shleifer e Vishny (1997) argumentam que a governana corporativa mitiga o conflito de agncia, o que aprimoraria a gesto das empresas estatais. Os custos de monitoramento expostos por Jensen e Meckling (1976) dificultam o fluxo de informaes dos gestores Unio e tornam as atividades das estatais pouco transparentes. Desse modo, cria-se hiato informacional entre gestores e Unio, o que motiva a criao de sistemas de governana que impeam a expropriao dos recursos pblicos. Bushman et al. (2004) distinguem duas proxies para esses custos de monitoramento. A primeira diz respeito complexidade operacional da empresa estatal: atividades mais complexas exigem maior esforo dos gestores ao elaborarem seus relatrios e exigem maior discernimento dos servidores pblicos responsveis por acompanhar tais empresas. A segunda diz respeito oportunidade da informao contbil: medida que os nmeros contbeis demoram a reportar a criao ou destruio de valor produzida pelos gestores, menos efetivo o monitoramento por parte da Unio, pois suas decises estaro temporalmente atrasadas. Observa-se aqui relao entre governana e uma mtrica de qualidade da informao contbil (oportunidade). Pode-se, porm, estender o raciocnio de Bushman et al. (2004) e relacionar a governana corporativa diretamente s outras duas mtricas utilizadas no presente trabalho (relevncia e conservadorismo) e qualidade dos nmeros contbeis em sentido amplo.
292
Novo mercado da Bovespa

No intuito de se analisar a qualidade da informao contbil das estatais federais de modo tambm relativo, investiga-se adicionalmente a qualidade da informao contbil das empresas listadas no Novo Mercado da Bolsa de Valores de So Paulo (Bovespa). O Novo Mercado (NM) da Bovespa um segmento especial de listagem criado em junho de 20014 com o intuito de oferecer aos investidores melhores prticas de governana corporativa, facilitando o acompanhamento da performance das corporaes. Para isso, a adeso ao NM5 est condicionada ao respeito dos direitos societrios dos acionistas minoritrios, a uma maior transparncia por meio da divulgao de mais e melhores informaes e concesso de direito de voto a todos os acionistas da empresa, conforme descrito a seguir. As empresas do NM se comprometem, adicionalmente legislao, a: 1) 2) 3) Incluir a Demonstrao de Fluxos de Caixa (DFC) s Informaes Trimestrais (ITR) e s Demonstraes Financeiras Padronizadas (DFP). Consolidar as ITR. Informar a evoluo e as caractersticas dos valores mobilirios da companhia detidos pelos controladores mensalmente e a evoluo e caractersticas daqueles detidos pelos membros do Conselho de Administrao, Diretoria e Conselho Fiscal anualmente Informaes Anuais (IAN). Realizar reunies anuais com agentes de mercado. Apresentar calendrio anual de eventos corporativos. Divulgar os termos dos contratos firmados entre a companhia e partes relacionadas. Divulgar contratos de acionistas e programas de stock options. Manter em circulao ao menos 25% do capital social da companhia. Adotar mecanismos que favoream a disperso do capital.
4) 5) 6) 7) 8) 9)
10) Divulgar as demonstraes financeiras anuais tambm nos padres internacionais (IFRS) ou norte-americanos (US GAAP).
4
A primeira adeso ao NM ocorreu apenas em 1 de fevereiro de 2002 Companhia de Concesses Rodovirias (CCR). Para mais detalhes, acessar http://wsl2.bovespa.com.br/bovnews/bovnewsall.asp. Contrato assinado pela Bovespa, pela Companhia, seus administradores, conselheiros fiscais e controladores, em que as partes se comprometem em seguir o Regulamento de Listagem do Novo Mercado.
293
11) Divulgar as ITR traduzidas para o ingls ou em IFRS. 12) Compor Conselho de Administrao (Consad) com cinco membros (mnimo). 13) Compor Consad com mandato unificado de at dois anos (permitida a reeleio). 14) Compor Consad com pelo menos 20% dos membros independentes. 15) Concesso de Tag Along de 100% para aes ON. 16) Realizar oferta pblica de aquisio de todas as aes em circulao pelo valor econmico (mnimo) na hiptese de fechamento do capital ou deslistagem do Novo Mercado. 17) Aderir Cmara de Arbitragem do Mercado para resoluo de conflitos societrios. 18) Compor capital social apenas com aes ordinrias (aes ON). Em virtude dessas exigncias para adeso ao NM, utiliza-se as empresas nele listadas para fins comparativos com as estatais federais.
Mtricas de qualidade da informao contbil

A relao entre governana e qualidade da informao contbil est explcita na prpria definio de qualidade contbil aqui apresentada. Define-se qualidade da informao contbil como sendo o grau de funcionalidade da contabilidade como mecanismo de governana (grau de impedimento da expropriao dos recursos pblicos investidos pela Unio). De modo mais estrito, a qualidade da contabilidade consiste no seu grau de reduo dos custos de monitoramento e cerceamento expostos por Jensen e Meckling (1976). Lopes e Martins (2005) afirmam que o mecanismo de governana mais elementar a prpria informao contbil. Se o resultado [contbil] uma medida do desempenho da administrao no manuseio dos recursos confiados ao seu zelo e uso (COSTA et al., 2000, p. 3), tem-se que a contabilidade s faz sentido num ambiente em que exista assimetria informacional e contratos incompletos, ou seja, num ambiente em que se faa necessrio instaurar mecanismos de governana corporativa. Sem a necessidade de governana, no existiria contabilidade. H de se notar, entretanto, que os nmeros contbeis so produzidos pelos prprios gestores. Palepu et al. (2000) alertam que o usurio deve ficar atento, pois os re294
latrios financeiros emitidos pelas estatais so funo do ambiente, de suas atividades especficas e das escolhas contbeis feitas pelos administradores. Os autores argumentam existir benefcios e custos no modo como os nmeros contbeis so produzidos. O gestor toma as decises contbeis por ser ntimo das atividades da estatal, mas est apto a gerir os demonstrativos em benefcio prprio e a distorcer a qualidade/utilidade das informaes (custo). Por outro lado, o gestor exerce uma til discricionariedade ao informar (benefcio), pois sinaliza eventos/ocorrncias importantes ao usurio externo (LOPES; MARTINS, 2005). Para maximizar essa relao custo/benefcio, faz-se importante o exerccio responsvel dessa discricionariedade. Novamente, o conflito de interesses entre gestor e Unio agrava a necessidade de monitoramento e cerceamento por parte da Unio e tende a inibir a demonstrao por parte dos gestores (ou a aumentar a manipulao dos relatrios). Para dirimir esses problemas, existem alguns mecanismos para conter o comportamento oportunista do gestor e zelar pelo patrimnio pblico. Aqui, estuda-se o uso da prpria contabilidade como instrumento de governana corporativa nas empresas estatais. Tendo em vista que caractersticas da contabilidade como oportunidade, relevncia e conservadorismo tendem a reduzir os custos de monitoramento e cerceamento e que as mesmas podem ser estatisticamente mensuradas, essas mtricas sero aqui utilizadas como proxies para a qualidade da informao contbil divulgada pelas empresas estatais federais com aes negociadas livremente na Bovespa e pela empresas listadas na Bovespa, conforme Bushman et al. (2004) e Barth et al. (2005). A seguir, descreve-se cada uma dessas trs caractersticas contbeis.
Oportunidade da informao contbil

O conceito de oportunidade est associado velocidade com que os nmeros contbeis capturam as alteraes de valor da empresa (BUSHMAN et al., 2004). Na medida em que a contabilidade demora a refletir o valor, ou seja, inoportuna, cria-se lapso temporal entre a destruio/gerao de valor por parte dos gestores e a punio/premiao por parte dos acionistas. Essa defasagem tende a reduzir a utilidade dos nmeros contbeis como mtricas de desempenho e dificulta o monitoramento dos gestores. Esse conceito remete a duas caractersticas contbeis apontadas: tempestividade e integralidade. A informao contbil tempestiva quando o registro das variaes patrimoniais feito no momento em que o fato gerador ocorre, concedendo tempo
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hbil para que os usurios da contabilidade maximizem a utilidade de seu uso. Caso o registro no seja tempestivo, os demonstrativos contbeis se revelaro incompletos, prejudicando anlises, diagnsticos e prognsticos. A integralidade, por sua vez, repousa no reconhecimento da variao patrimonial em sua totalidade, ou seja, sem a omisso de quaisquer valores monetrios quantificveis. Assim, a informao contbil integral medida que revela todos os elementos relevantes e significativos para compreenso da situao patrimonial da empresa.
Relevncia da informao contbil

Faz-se importante estabelecer a distino entre utilidade e relevncia da contabilidade. A contabilidade pode ser til de trs formas: fornecer mtricas para estabelecimento de metas, subsidiar a compreenso e o monitoramento de fenmenos, e subsidiar a tomada de decises (HENDRIKSEN; BREDA VAN, 1999). Nesse sentido, a utilidade da contabilidade est associada a trs caractersticas: poder de feedback, oportunidade da informao e capacidade preditiva. medida que a contabilidade se desassocia das alteraes de valor da empresa (patrimnio pblico), seus nmeros tendem a se mostrar menos teis para a Unio como mtricas do desempenho dos gestores (feedback), para sua monitorao (menos oportuna) e para se tomar decises baseadas na previso de eventos futuros (menor associao com o preo das aes das empresas estatais). Por outro lado, uma informao relevante quando afeta a expectativa de seu usurio. Assim, quando a contabilidade fornece informao nova, ainda no inserida no preo das aes das estatais, capaz de alterar a expectativa dos agentes econmicos acerca do desempenho futuro da empresa estatal, alterando a precificao feita anteriormente, tem-se que a informao contbil relevante (LOPES; MARTINS, 2005). No intuito de captar esse impacto nos preos causado pela divulgao contbil das estatais, a relevncia da contabilidade pesquisada empiricamente por meio da associao entre os nmeros contbeis e o retorno de mercado das aes da estatal (OHLSON, 1995).
Conservadorismo contbil
A literatura especializada fornece trs conceituaes de conservadorismo contbil. Segundo Watts (2003), o conservadorismo consiste no diferencial de verificabi296
lidade exigido para se reconhecer receitas e despesas na Demonstrao de Resultado do Exerccio (DRE), ou seja, consiste na tendncia de se exigir maior verificabilidade para se reconhecer ganhos comparativamente exigncia para se reconhecer perdas (BASU, 1997). Uma possvel motivao para essa forma de conservadorismo repousaria na necessidade de mtricas contratuais mais confiveis (verificveis) para se distinguir desempenho de sorte ou azar (WATTS, 2003). Outra definio advm da mxima de postergar receitas e antecipar despesas Bliss (1924 citado por WATTS, 2003). Nela, o conservadorismo definido como defasagem temporal no reconhecimento de receitas e despesas na DRE. Observa-se aqui uma relao entre a segunda e a primeira definio: por causa da exigncia de maior verificabilidade das receitas, o reconhecimento destas tende a demorar. Essa segunda forma de conservadorismo seria motivada pelo benefcio econmico de se postergar receitas, quais seja, o deferimento de impostos (WATTS, 2003). J a terceira conceituao de conservadorismo faz referncia (sub)mensurao do patrimnio no Balano Patrimonial (OHLSON, 1995). Esta, por sua vez, guarda relao com a segunda definio: ao se atrasar o reconhecimento de receitas, tendese a reduzir o lucro contbil e, portanto, o patrimnio lquido. Essa terceira forma de conservadorismo pode ser explicada em funo dos benefcios da subavaliao do patrimnio, quais sejam, menores custos de litgio e de regulao (WATTS, 2003)6. Aqui, adota-se a segunda definio de conservadorismo (defasagem temporal no reconhecimento de receitas e despesas), uma vez que o objetivo do trabalho investigar empiricamente a relao entre essa caracterstica da contabilidade e a governana corporativa. Das trs definies, apenas a segunda objeto de modelagem economtrica j difundida na literatura modelos propostos por Basu (1997) e por Ball e Shivakumar (2005). Ainda, do ponto de vista terico, a necessidade de mtricas contratuais mais confiveis para se distinguir desempenho de sorte ou azar, que motiva essa segunda forma de conservadorismo, guarda estreita relao com os fatores determinantes da governana corporativa. Diante da assimetria de custos e benefcios percebidos por gestores e Unio, o rpido reconhecimento de despesas tende a tornar os nmeros contbeis mais apropriados para serem utilizados em contratos de covenants e na remunerao dos administra6
Tendo em vista que Lopes e Martins (2005) apresentam a contabilidade como um processo dividido em trs etapas (reconhecimento, mensurao e evidenciao), observa-se que as duas primeiras conceituaes de conservadorismo esto relacionadas, principalmente, com a primeira etapa (reconhecimento) e que a terceira conceituao est relacionada, principalmente, com a segunda etapa (mensurao).
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dores, bem como dificulta a aprovao de projetos com Valor Presente Lquido (VPL) negativo (BALL et al., 1999).
Problema de pesquisa
A literatura especializada sugere existir relao entre governana corporativa e qualidade da informao contbil, no sentido de que informao contbil pode constituir um mecanismo de governana. Ahmed e Duellman (2005) afirmam e trazem evidncia emprica de que o conservadorismo contbil maior quanto melhor forem os mecanismos de governana. Almeida et al. (2006) pesquisaram as empresas brasileiras que aderiram aos Nveis Diferenciados de Governana da Bovespa e identificaram que estas apresentaram maior conservadorismo que as demais. Bushman et al. (2004) apresentam fundamentao terica e evidncias empricas que sustentam a relao positiva entre governana e oportunidade contbil. Assim, no intuito de se investigar empiricamente se as empresas estatais federais utilizam a contabilidade para dirimirem os riscos de expropriao de recursos pblicos, adota-se como objetivo geral a resoluo da questo a seguir:
As estatais federais usam a contabilidade para impedir a expropriao de recursos pblicos?
No intuito de se perseguir esse objetivo geral, compara-se a qualidade da informao contbil divulgada pelas estatais federais com a divulgada pelas empresas listadas no NM. As empresas do NM adotam as prticas de governana descritas pelo regulamento da Bovespa e espera-se que possam servir de benchmark para a contabilidade das estatais federais. Formula-se, ento, a seguinte questo:
As estatais federais apresentam mtricas de qualidade contbil estatisticamente semelhantes s mtricas das empresas listadas no NM?
Ao se perseguir a resposta dessa pergunta, adota-se as trs hipteses de trabalho a seguir:

298
h1 = As empresas estatais federais apresentam mtrica de oportunidade da informao contbil com significncia estatstica compatvel com a das mtricas das empresas do NM. h2 = As empresas estatais federais apresentam mtricas de relevncia da informao contbil com significncia estatstica compatvel com a das mtricas das empresas do NM. h3 = As empresas estatais federais apresentam mtricas de conservadorismo contbil com significncia estatstica compatvel com a das mtricas das empresas do NM. Espera-se que as empresas estatais que adotam sistemas de governana corporativa eficientes estejam comprometidas em aprimor-los por meio das trs caractersticas contbeis aqui estudadas (oportunidade, relevncia e conservadorismo) e que, portanto, apresentem mtricas equiparveis s reveladas pelas empresas listadas no NM, comprometidas com as prticas de governana corporativa descritas no regulamento da Bovespa. Do ponto de vista terico, espera-se que a busca por melhores sistemas de governana corporativa sinalize mais confiana e credibilidade por parte das empresas estatais, de modo que os agentes econmicos do mercado acionrios tendero a balizar mais suas decises nos nmeros contbeis divulgados por essas estatais (maior relevncia). O conservadorismo e a oportunidade, por outro lado, no surgem como consequncia dessa sinalizao, pois so resultados de escolhas contbeis internas s estatais federais. Contudo, espera-se que essas duas caractersticas surjam como reflexo da busca por aprimoramento da governana, no caso das estatais federais que busquem impedir a expropriao de recursos pblicos.
Metodologia
Descreve-se a seguir a metodologia do clculo de cada proxy de qualidade contbil, quais sejam, oportunidade, relevncia e conservadorismo contbil. Todas as regresses apresentadas foram estimadas em painel no Stata 9.0, verificando os pressupostos das regresses e usando os recursos de efeito fixo e erro padro robusto.
Oportunidade da informao contbil

Em linha com o trabalho de Bushman et al. (2004), mensura-se a oportunidade da informao contbil por intermdio do coeficiente a1 da equao (1) a seguir:
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LPAi,t / Pi,t-1 = ai + dt + a1Ri,t + a2Di,t + a3Di,t*Ri,t + ei,t onde
(1)
LPAi,t denota o Resultado Contbil (lucro/prejuzo) por ao da empresa i no ano da adeso t Pi,t denota o preo da ao da empresa i no ano da adeso t Ri,t denota o Retorno logaritmizado da ao da empresa i no ano da adeso t Di,t denota uma varivel Dummy que assume valor 1 quando o retorno da ao da empresa i no tempo t negativo e assume valor 0 quando o retorno da ao da empresa i no tempo t positivo i,t o termo de erro i e t so os efeitos fixos de firma e de tempo 1, 2 e 3 so os parmetros a serem estimados. O coeficiente 1 mensura diretamente a velocidade do reconhecimento do retorno econmico pelo resultado contbil. Valores maiores e mais significativos para esse coeficiente indicam informao contbil mais oportuna (mais rpida), e o sinal esperado positivo. Os demais coeficientes so comentados no tpico sobre conservadorismo. A Tabela 1 resume os resultados esperados para a caracterstica de oportunidade.
Tabela 1. Resultados esperados oportunidade. Equao (1): LPAi,t / Pi,t-1 = i + t + 1Ri,t + 2Di,t + 3Di,t*Ri,t + i,t Caracterstica contbil Mtrica Varivel Reti,t Coeficiente a1 - eq. (1) Resultado esperado Sinal (+) e significativo Significado econmico Informao contbil das empresas transmitida em tempo hbil
Oportunidade
Relevncia da informao contbil

O modelo economtrico de investigao emprica da relevncia contbil descrito pela equao a seguir (OHLSON, 1995): Pi,t = ai + dt + a1LPAi,t + a2VPAi,t + ei,t onde Pi,t denota o preo da ao da empresa i no ano da adeso t
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(2)
LPAi,t denota o Resultado Contbil (lucro/prejuzo) por ao da empresa i no ano da adeso t VPAi,t denota o Valor Patrimonial da Ao da empresa i no ano da adeso t i,t o termo de erro i e t so os efeitos fixos de firma e de tempo 1, 2 e 3 so os parmetros a serem estimados. A equao (2) estima a incorporao das informaes contidas no Lucro (DRE) e no Patrimnio Lquido (Balano) ao preo das aes da empresa em virtude da interao dos agentes no mercado acionrio. Assim, obtm-se duas mtricas para a contribuio dos nmeros contbeis no processo de avaliao da empresa (precificao de suas aes). As duas primeiras mtricas so os parmetros 1 e 2 da equao (2), que traduzem a relevncia da informao contbil (do Lucro e do Patrimnio Lquido, respectivamente). Valores maiores e mais significativos para ambos indicam maior relevncia da informao contbil, e o sinal esperado de ambos positivo. A anlise do parmetro 0 da regresso (2) no se faz relevante, uma vez que no contm significado econmico condizente com os objetivos deste trabalho. A Tabela 2 a seguir resume os resultados esperados para a caracterstica de relevncia.
Tabela 2. Resultados esperados relevncia.
Equao (2): Pi,t = i + t + 1LPAi,t + 2VPAi,t + i,t

Caracterstica contbil Mtrica Varivel VPAi,t Relevncia LPAi,t a2 - eq. (2) Sinal (+) e significativo Coeficiente a1 - eq. (2) Resultado esperado Sinal (+) e significativo Significado econmico O Patrimnio Lquido das empresas relevante para os acionistas O Resultado (Lucro ou Prejuzo) das empresas relevante para os acionistas
Conservadorismo contbil
Como o grau de verificabilidade utilizado pelas empresas para reconhecimento das receitas no observvel, Basu (1997) props metodologia de investigao emprica do conservadorismo que se baseia na consequncia secundria do mesmo, qual
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seja, na defasagem temporal entre o reconhecimento de receitas e despesas. A formulao matemtica de seu modelo descrita a seguir: LPAi,t / Pi,t-1 = ai + dt + a1Ri,t + a2Di,t + a3Di,t*Ri,t + ei,t onde LPAi,t denota o Resultado Contbil (lucro/prejuzo) por ao da empresa i no ano da adeso t Pi,t denota o preo da ao da empresa i no ano da adeso t Ri,t denota o Retorno logaritmizado da ao da empresa i no ano da adeso t Di,t denota uma varivel Dummy que assume valor 1 quando o retorno da ao da empresa i no tempo t negativo e assume valor 0 quando o retorno da ao da empresa i no tempo t positivo i,t o termo de erro i e t so os efeitos fixos de firma e de tempo 1, 2 e 3 so os parmetros a serem estimados. A equao (1) mensura o grau de associao entre o retorno contbil (varivel dependente Y) e o retorno econmico (primeiro termo da equao X1), bem como se essa associao afetada por retornos negativos (segundo e dicotmico termo X2) e pela magnitude desse retorno negativo (terceiro termo X3). Assim, obtm-se uma mtrica para a velocidade com que as informaes avaliadas pelos investidores so traduzidas em eventos contbeis reconhecidos na Demonstrao de Resultados e para o aumento dessa velocidade na traduo de retornos negativos (ms notcias que reduzem o valor da empresa). A primeira mtrica o parmetro 2 da equao (1), que mensura a defasagem temporal entre o reconhecimento contbil de boas e ms notcias j absorvidas pelo preo de mercado (proxy para o nvel de conservadorismo). A segunda mtrica o parmetro 3 da equao (1) que mensura a intensidade dessa mesma defasagem (proxy para o grau de conservadorismo principal mtrica de conservadorismo desse modelo). Valores mais significativos e maiores em mdulo para 2 e 3 da regresso (1) e maiores valores para a diferena |3| - |1| indicam maior grau de conservadorismo contbil. O sinal esperado para 2 negativo e para 3, positivo. A diferena |3| - |1| representa a diferena de velocidade entre o reconhecimento de ms notcias (3) e das notcias em geral (1).
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(1)
A anlise do parmetro 0 da regresso (1) no se faz relevante, vez que o mesmo no contm significado econmico/terico. O parmetro 1, por sua vez, contm importante significado econmico, mas envolve outro aspecto da qualidade contbil que no o conservadorismo, qual seja, a oportunidade contbil discutida anteriormente. De modo complementar, adotou-se tambm o modelo de Ball e Shivakumar (2005), que permite analisar o nvel de conservadorismo por meio da reverso dos resultados contbeis por meio da equao (3) a seguir: DLPAi,t = ai + dt + a1Dum*DLPAi,t + a2DLPAi,t-1 + a3DLPAi,t-1*Dum*DLPAi,t + ei,t (3) onde Dum denota uma varivel Dummy que assume valor 1 quando a variao do lucro por ao da empresa i no tempo t (LPAi,t) negativa e assume valor 0 (zero) quando essa variao positiva i,t o termo de erro i e t so os efeitos fixos de firma e de tempo 1, 2 e 3 so os parmetros a serem estimados. A significncia estatstica do coeficiente 2 da equao (3) revela a reverso de resultados contbeis positivos (variaes positivas do resultado). Espera-se que, em virtude do maior grau de verificabilidade exigido para o reconhecimento de receitas/ ganhos, os resultados positivos constituam componente persistente do resultado contbil e que, portanto, o mesmo no seja revertido. Assim, espera-se que o coeficiente 2 no seja significativo (2 estatisticamente nulo). Caso esse reconhecimento no seja postergado, o resultado positivo h de se tornar um componente transitrio e ser revertido em perodos subsequentes (aqui testado para apenas uma defasagem). Como a reverso ocorreria em sinal contrrio variao positiva do resultado, isso implicaria em um coeficiente 2 estatisticamente negativo. Por outro lado, 3 da equao (3) estima a ocorrncia de reverso de resultados contbeis negativos (variaes negativas do resultado). A baixa verificabilidade para o reconhecimento de despesas/perdas h de tornar os resultados negativos transitrios, fazendo com que os mesmos sejam revertidos em perodos seguintes. Assim, espera-se que o coeficiente 3 seja estatisticamente positivo, uma vez que essa reverso ocorreria em sinal contrrio variao negativa do resultado. A anlise dos parmetros 0 e 1 da equao (3) no relevante, pois os mesmos no trazem significado econmico/terico. A Tabela 3 a seguir resume os resultados esperados para a caracterstica de conservadorismo.
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Tabela 3. Resultados esperados conservadorismo.
Equao (1): LPAi,t / Pi,t-1 = i + t + 1Ri,t + 2Di,t + 3Di,t*Ri,t + i,t Equao (3): LPAi,t = i + t + 1Dum*LPAi,t + 2 LPAi,t-1 + 3 LPAi,t-1*Dum*LPAi,t + i,t
Caracterstica contbil Mtrica Varivel Dum Coeficiente a2 - eq. (1) Resultado esperado Sinal (-) e significativo Sinal (+) e significativo Significado econmico Informao contbil negativa divulgada em tempo hbil Informao contbil negativa divulgada em tempo hbil Informao contbil negativa divulgada mais rapidamente que informao contbil positiva
Dum*Reti,t
a3 - eq. (1)
Conservadorismo Dum*Reti,t - Reti,t la3l - la1l [eq. (1)]
Sinal (+)
DLPAi,t-1 DLPAi,t-1*D*DLPAi,t
a2 - eq. (3) a3 - eq. (3)
Insignificncia Informao contbil estatstica persistente Sinal (+) e significativo Informao contbil negativa se reverte
Coleta de dados
O governo federal detm participao acionria majoritria em 29 empresas de economia mistas, conforme a relao a seguir: 1) Basa. 2) BB. 3) BEP. 4) Besc. 5) Bescri. 6) BNB. 7) Casemg. 8) CBTU. 9) CDC. 10) CDP. 11) CDRJ.
304
12) Ceagesp. 13) Ceasa/AM. 14) Ceasa/MG. 15) Codeba. 16) Codern. 17) Codesa. 18) Codesp. 19) Codomar. 20) Eletrobrs. 21) Franave. 22) Redentor. 23) Fmina. 24) Conceio. 25) IRB. 26) Petrobras. 27) RFFSA. 28) Telebrs. 29) Trensurb. Dessas 29 empresas, apenas as sete empresas em negrito tm seus dados disponibilizados no Economatica e elas so objeto inicial de anlise. Tambm integra a anlise inicial a LightPar, subsidiria controlada pela Eletrobrs e indiretamente pela Unio, cujos dados tambm esto disponibilizados no Economatica. Essas oito empresas compuseram a amostra inicial de estatais federais. A outra amostra inicial, para fins comparativos, composta por empresas do NM. At dez./2006, 44 empresas haviam aderido a esse segmento especial de listagem, conforme a Tabela 4 a seguir. Observa-se que o Banco do Brasil aderiu ao Novo Mercado em 28 de junho de 2006. Por se tratar de estatal federal j contemplada na amostra anterior, ela foi excluda da amostra de empresas do NM. Assim, as amostras iniciais foram compostas de 8 estatais federais e 43 empresas do NM e coletou-se os dados em valores nominais, no corrigidos pela inflao, de
305

Tabela 4. Relao de empresas que aderiram ao NM at dez./2006. Empresa 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15. 16. 17. 18. 19. 20. 21. 22. CCR RODOVIAS SABESP NATURA CPFL ENERGIA GRENDENE DASA PORTO SEGURO RENAR SUBMARINO LOCALIZA LOJAS RENNER ENERGIAS BR OHL BRASIL CYRELA REALT NOSSA CAIXA TRACTEBEL COSAN ROSSI RESID COPASA GAFISA LIGHT S/A COMPANY Adeso ao NM 1/2/2002 24/4/2002 28/5/2004 30/9/2004 1/11/2004 22/11/2004 23/11/2004 28/2/2005 30/3/2005 23/5/2005 5/7/2005 13/7/2005 15/7/2005 21/9/2005 28/10/2005 16/11/2005 18/11/2005 27/1/2006 8/2/2006 17/2/2006 22/2/2006 2/3/2006 23. 24. 25. 26. 27. 28. 29. 30. 31. 32. 33. 34. 35. 36. 37. 38. 39. 40. 41. 42. 43. 44. Empresa TOTVS PERDIGAO S/A ABNOTE BRASILAGRO CSU CARDSYST LUPATECH DATASUL EMBRAER BRASIL MMX MINER ABYARA ETERNIT MEDIAL SAUDE KLABINSEGALL M.DIASBRANCO BRASCAN RES PROFARMA ECODIESEL ODONTOPREV POSITIVO INF SAO CARLOS LOPES BRASIL Adeso ao NM 9/3/2006 12/4/2006 27/4/2006 2/5/2006 2/5/2006 15/5/2006 2/6/2006 5/6/2006 28/6/2006 24/7/2006 27/7/2006 17/8/2006 22/9/2006 9/10/2006 18/10/2006 23/10/2006 26/10/2006 22/11/2006 1/12/2006 11/12/2006 14/12/2006 18/12/2006
todas essas 51 empresas no Economatica Preo de Fechamento em 31 de dezembro, com 15 dias de tolerncia, Lucro Anual por Ao (LPA) e Valor Patrimonial por Ao (VPA) do final do ano e obtiveram-se 104 entradas para as estatais federais e 559 para as empresas do NM. Em seguida, calculou-se todas as variveis descritas nas equaes (1), (2) e (3), obtendo-se 76 entradas vlidas para as estatais federais e 92 para as empresas do NM. Por fim, eliminaram-se as empresas com informao faltante em qualquer ano e obteve-se o perodo de dez./1999 a dez./2006 como o painel sem janelas com maior quantidade disponvel. Por fim, exclui-se o Banco do Brasil tambm da amostra de estatais federais, pois este apresentou valores destoantes com relao s demais estatais.
306
Ainda, por fazer parte dos dois universos, sua incluso poderia distorcer a anlise. Os procedimentos amostrais esto resumidos na Tabela 5.
Tabela 5. Procedimentos amostrais. Procedimentos Anos coletados (19942006) Empresas estudadas (=) Total de entradas (-) Dados ausentes no perodo estudado (=) Entradas vlidas Painel analisado: 19992006 Anos estudados no painel Empresas estudadas no painel Estatais 13 8 104 -28 76 48 8 6 NM 13 43 559 -467 92 40 8 5
Depois dos procedimentos citados, a amostra final contemplou seis estatais federais e cinco empresas do NM, listadas na Tabela 6.
Tabela 6. Amostras finais estudadas. Painel analisado (19992006) Estatais 48 observaes Besc (PNB) Eletrobras (ON) Nord Brasil (PN) Petrobras (PN) Amazonia (ON) LightPar (ON) NM 40 observaes Eternit (ON) Light S.A. (ON) Rossi Resid (ON) Sabesp (ON) Embraer (ON)
Os resultados das trs regresses estimadas para ambas as amostras so apresentados a seguir.
Resultados
Antes de analisar os resultados expostos na Tabela 7 a seguir, ressalta-se que todas as regresses apresentadas a seguir foram estimadas em painel no Stata 9.0,
307
verificando os pressupostos das regresses e usando os recursos de efeito fixo e erro padro robusto.
Tabela 7. Resultados encontrados empresas estatais.
Equao (1): LPAi,t / Pi,t-1 = i + t + 1Ri,t + 2Di,t + 3Di,t*Ri,t + i,t Equao (2): Pi,t = i + t + 1LPAi,t + 2VPAi,t + i,t Equao (3): LPAi,t = i + t + 1Dum*LPAi,t + 2 LPAi,t-1 + 3 LPAi,t-1*Dum*LPAi,t + i,t
Mtrica Caracterstica contbil Varivel Oportunidade Relevncia Reti,t VPAi,t LPAi,t Dum Dum*Reti,t Conservadorismo Dum*Reti,t - Reti,t DLPAi,t-1 DLPAi,t-1*D*DLPAi,t
* Significncia estatstica de 1%. *** Significncia estatstica de 10%.
Coeficiente a1 - eq. (1) a1 - eq. (2) a2 - eq. (2) a2 - eq. (1) a3 - eq. (1) la3l - la1l [eq. (1)] a2 - eq. (3) a3 - eq. (3)
Resultado esperado 0,71 3,11*** -2,95* 0,29 -0,44 -0,27 -0,59*** 1,24
A Tabela 7 revela que as empresas estatais federais apresentaram significncia estatstica, mesmo em nvel de significncia de 10%, em apenas trs casos. Ambos os coeficientes da equao (2) foram significativos, revelando que tanto o resultado contbil (lucro ou prejuzo) quanto o patrimnio lquido so relevantes para os acionistas das estatais federais. Ressalta-se, entretanto, que a varivel LPAi,t apresentou sinal inconsistente em relao ao sinal positivo esperado. A outra significncia estatstica foi encontrada na varivel LPAi,t-1, cujo resultado esperado era de insignificncia estatstica. Ainda, a diferena L3l - 1 [eq. (1)] apresentou-se negativa, ao contrrio do esperado. Assim, os resultados sugerem que as empresas estatais federais no apresentam informaes contbeis oportunas nem conservadoras. Os resultados aqui apurados indicam que a contabilidade no est sendo utilizada devidamente como instrumento de governana corporativa nas empresas estatais federais, uma vez que no apresentaram as caractersticas economtricas preditas pela literatura especializada como sendo indicadores de qualidade contbil.
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A Tabela 8 revela que as empresas do NM apresentaram significncia estatstica em cinco casos envolvendo todas as trs caractersticas contbeis estudadas.
Tabela 8. Resultados encontrados empresas do NM.
Equao (1): LPAi,t / Pi,t-1 = i + t + 1Ri,t + 2Di,t + 3Di,t*Ri,t + i,t Equao (2): Pi,t = i + t + 1LPAi,t + 2VPAi,t + i,t Equao (3): LPAi,t = i + t + 1Dum*LPAi,t + 2 LPAi,t-1 + 3 LPAi,t-1*Dum*LPAi,t + i,t
Mtrica Caracterstica contbil Varivel Oportunidade Relevncia Reti,t VPAi,t LPAi,t Dum Dum*Reti,t Conservadorismo Dum*Reti,t - Reti,t DLPAi,t-1 DLPAi,t-1*D*DLPAi,t
*** Significncia estatstica de 1%. ** Significncia estatstica de 5%.
Coeficiente a1 - eq. (1) a1 - eq. (2) a2 - eq. (2) a2 - eq. (1) a3 - eq. (1) la2l - la1l [eq. (1)] a2 - eq. (3) a3 - eq. (3)
1999-2006 Empresas do NM 5,07*** 0,65 1,70** 0,69 -7,29** 2,22 -1,62*** 1,79***
Primeiramente, observa-se que o varivel Reti,t apresentou coeficiente positivo e significativo a 1%. Isso sugere que as empresas do NM divulgam informaes contbeis em tempo hbil. Contrastando esse resultado com o resultado de oportunidade contbil das estatais federais, sugere-se a rejeio da primeira hiptese de trabalho. Em relao relevncia, observa-se que a varivel LPAi,t tambm apresentou coeficiente positivo e significativo, mas a 5%. Isso sugere que o resultado contbil das empresas do NM (lucro ou prejuzo) relevante para seus acionistas. Contrastando esse resultado com o resultado de relevncia contbil das estatais federais, no se pode sugerir a rejeio da segunda hiptese de trabalho. Por fim, em relao ao conservadorismo, observa-se que as variveis Dum e LPAi,t-1 no apresentaram a significncia estatstica esperada. J a varivel Dum*Ret i,t apresentou significncia esperada, mas tambm sinal negativo no esperado. Porm, as variveis (Dum*Reti,t - Reti,t) e LPAi,t-1*D*LPAi,t apresentaram coeficientes conforme esperado e sugerem que as demonstraes contbeis das empresas do NM so conservadoras. Contrastando esse resultado com o resultado de conservadorismo contbil das estatais federais, sugere-se a rejeio da terceira hiptese de trabalho.
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Concluso
Uma visita literatura permite sintetizar a governana corporativa como mecanismo de convergncia de interesses de agentes direta e indiretamente impactado pelas atividades econmicas das empresas, sejam elas privadas ou estatais. A governana como instrumento de alinhamento de interesses parece ser um fator em voga e de grande impacto no mercado de capitais. No que se refere ao Brasil, j aparecem alguns estudos sobre governana corporativa; contudo, por ser um assunto amplo e de muitas interfaces, o tema de governana no se apresenta vinculado diretamente com a contabilidade, tampouco com enfoque emprico-analtico e tendo como objeto de anlise as empresas estatais federais em contraste s empresas do Novo Mercado da Bovespa. Buscando contribuir nesses trs aspectos, investigou-se a qualidade da informao contbil divulgada por seis empresas estatais com dados disponveis no Economatica no perodo de dez./1999 a dez./2006. Identificou-se que as empresas estatais apresentaram significncia estatstica para apenas uma caracterstica da informao contbil (relevncia) e que as empresas do Novo Mercado apresentaram todas as trs caractersticas contbeis significativas. Os resultados aqui apresentados sugerem a rejeio de duas das trs hipteses de trabalho aqui adotadas. Assim, alm de destacar que a informao contbil das estatais federais no apresenta as caractersticas necessrias para servir como instrumento de proteo contra a expropriao de recursos pblicos, este estudo revela que existem empresas brasileiras com qualidade contbil superior e que podem servir de parmetro para aperfeioamento da contabilidade das estatais federais. Ressalta-se, portanto, a necessidade de se aperfeioar a contabilidade e os mecanismos de governana corporativa das estatais federais. Nesse sentido, estudos futuros podem investigar os determinantes da baixa qualidade contbil das estatais, bem como estudar medidas para solucionar esse problema de grande importncia para a gesto das participaes acionrias majoritrias da Unio.
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312
Estrutura e flexibilidade organizacional para empresas de pesquisa, desenvolvimento e inovao (PD&I)

Viviane Moura Martins1
Resumo Esse estudo tem por objetivo propor um modelo de estrutura orgnica para um Centro de Pesquisa, Desenvolvimento e Inovao (PD&I) que promova a flexibilizao e a descentralizao do processo de tomada de deciso, contribuindo para o alcance da excelncia em PD&I, pela Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (Embrapa), no agronegcio brasileiro. Tratando-se de uma organizao de PD&I, cuja misso envolve a gerao e a transferncia de conhecimentos e inovaes tecnolgicas, a Embrapa atua em um mercado altamente competitivo, influenciado pela era do conhecimento e impactado por mudanas velozes. Motta (1996) defende que em ambientes estveis e previsveis as organizaes enfrentam menos incertezas e menos necessidade de processar informaes, possibilitando a adoo de uma estrutura mais burocrtica. Todavia, as organizaes que operam em ambientes de turbulncia e descontinuidade enfrentam mais incertezas e mais necessidades de informaes, exigindo estruturas mais flexveis e menos burocratizadas. Nesse sentido, desde a dcada de 1990, a Embrapa tem percebido a necessidade de reviso e atualizao de seu modelo de gesto, como forma de garantir sua sustentabilidade no mercado. Contudo, o fato de a Embrapa ser uma empresa pblica impe-lhe barreiras quanto s tentativas de modernizao de seus processos e adoo de uma postura empresarial e de negcios do corpo gerencial, fatores que muitas vezes engessam o processo de inovao organizacional. Assim, esse estudo demonstra como a implementao de estruturas orgnicas possibilita s empresas a utilizao de novos arranjos e formas organizacionais, tornando-as mais dinmicas, geis, flexveis e adaptveis s transformaes e s necessidades da sociedade moderna.
1
Especialista em estratgia empresarial, analista de desenvolvimento institucional na Secretaria de Gesto e Estratgia (SGE/Embrapa). E-mail: viviane.martins@embrapa.br
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Palavras-chave: estratgia competitiva, estrutura organizacional, flexibilidade organizacional, gesto do conhecimento, gesto estratgica, gesto por processo, gesto por projetos, inovao, modelos de gesto.
Introduo
As transformaes do mundo contemporneo levaram as empresas a repensarem suas formas de organizao e seus modelos de gesto. O dinamismo e a volatilidade do mercado, assim como o reconhecimento da importncia da gesto do conhecimento, transformaram o cenrio empresarial, impondo novos ritmos, nveis de flexibilidade e capacidade de adaptao s organizaes da sociedade moderna. Segundo Motta (1996), a flexibilidade organizacional necessria no s em funo das grandes transformaes do mundo de hoje, mas principalmente porque essas mudanas se acentuaro em escopo, velocidade e complexidade. Na percepo de Hatum e Pettigrew (2005), a volatilidade e a incerteza do ambiente nos quais as organizaes modernas vm operando so resultantes da formao de redes globais cada vez mais interdependentes, do impacto da tecnologia da informao nos processos de coordenao e controle das organizaes, do conhecimento como principal vantagem competitiva e dos desequilbrios polticos associados a fronteiras nacionais cada vez mais difusas. Assim, as empresas tm buscado a flexibilidade organizacional como um caminho para a rpida adaptao em situaes de incerteza. Entre as capacidades que as organizaes devem desenvolver, destacam-se o perfil da equipe dirigente da empresa, a cultura organizacional, o nvel de centralizao e formalizao do processo de tomada de decises e o monitoramento do ambiente externo e interno (HATUM; PETTIGREW, 2005). Considerando que as organizaes voltadas para a gerao e disponibilizao de conhecimentos e de inovaes tecnolgicas integram um mercado altamente voltil e dinmico, preciso desenvolver e investir em uma organizao interna que fomente um ambiente propcio criatividade e inovao, neutralizando a rigidez inerente estrutura funcional e mecanicista, como forma de promoo de seu desenvolvimento sustentvel. Responsvel direta por um amplo programa de Pesquisa, Desenvolvimento e Inovao (PD&I) do espao rural, com foco no agronegcio, a Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (Embrapa) tem como responsabilidade gerar, transferir e adaptar tecnologias, buscando resultados que contribuam para o aumento da competitivida314
Estrutura e fliexibilidade organizional para empresas de pesquisa, desenvolvimento e inovao
de do agronegcio, a promoo do uso sustentvel dos recursos naturais, a diminuio dos desequilbrios sociais e o aprimoramento da sade e da nutrio da populao. Para tanto, a Embrapa conta com 37 Centros de Pesquisa distribudos nas cinco regies brasileiras e com aproximadamente 8.000 empregados. Para gerenciar essa estrutura, ela utiliza como forma de organizao a estrutura funcional, marcada pela centralizao do processo de tomada de deciso na cpula da Empresa e pelos canais de comunicao que seguem o fluxo da hierarquia da instituio. Diante da tendncia de modernizao gerencial das empresas, desde a dcada de 1990, os dirigentes da Embrapa tm percebido a necessidade de reviso de seu modelo de gesto como forma de fomentar sua sustentabilidade no mercado e vm promovendo aes gerenciais visando ao incremento de sua estrutura organizacional por meio da adoo da gesto por processos e por projetos na Empresa. Dessa forma, a anlise da estrutura organizacional de centros de pesquisa, desenvolvimento e inovao apresentada nesse trabalho poder contribuir para a concepo de um modelo de gesto, baseado em projetos e processos, visando horizontalizao da estrutura e consequentemente reviso da quantidade de funes gerenciais , bem como flexibilizao e descentralizao do processo de tomada de deciso para as equipes de trabalho, contribuindo para o alcance da excelncia em PD&I no agronegcio brasileiro.
O problema e sua importncia

O final do sculo 20 foi marcado por intensas modificaes nas formas, nos processos e no papel das organizaes. A velocidade das mudanas, os mercados altamente competitivos e a era do conhecimento levaram as empresas a utilizar novos arranjos e formas organizacionais que promovessem maior agilidade e flexibilidade para adequao s transformaes e necessidades da sociedade moderna. Tratando-se de uma organizao de PD&I, cuja misso envolve a gerao e a transferncia de conhecimentos e inovaes tecnolgicas, a Embrapa apresenta uma organizao funcional, hierarquizada, com cadeias de comando, responsabilidades e funes bem delimitadas, as quais dificultam a comunicao interna, a formao de parcerias e de equipes multidisciplinares, bem como a disseminao e internalizao de uma viso sistmica da Empresa. Cury (1993) descreve que a estrutura funcional, normalmente, tende a: a) dificultar o processo de tomada de deciso, centralizado na alta administrao, provocando
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rudos e congestionamentos nos canais de comunicao internos; b) institucionalizar uma quantidade elevada de nveis hierrquicos intermedirios com reduzida capacidade para tomada de deciso; c) inibir a criatividade e a iniciativa das equipes de trabalho; d) contribuir para a compartimentalizao das reas. Na percepo de Motta (1996), a constatao de que os antigos modelos de gesto baseados fortemente nos princpios da teoria administrativa j no respondem com a velocidade necessria s transformaes do ambiente e no mais atendem s necessidades das empresas desencadeou a busca por novos modelos, baseados na reviso e na revitalizao dos princpios e das crenas gerenciais para a formao de estruturas facilmente adaptveis e modificveis s velozes mudanas do mercado. fato que no existe uma nica maneira certa de organizar; conforme pensavam os autores da Teoria Clssica da Administrao (MORGAN, 1996), a forma mais adequada depende do tipo de tarefa ou do ambiente com o qual se est lidando. Motta (1996) complementa que no h necessariamente a melhor maneira de se estruturar uma organizao, uma vez que sua estrutura depende de dimenses ambientais, sendo vista, portanto, como algo dinmico, varivel, sem modelos ou paradigmas e dependente das ambiguidades, incertezas e mutaes que ocorrem externamente empresa. Em ambientes estveis, a forma mecanicista prefervel e mais eficiente, pois utiliza procedimentos padronizados para a realizao de atividades de rotina. Por outro lado, quando a organizao precisa alterar suas atividades para se adaptar s mudanas rpidas do ambiente, com altas taxas de inovao ou forte competio, prefere-se a flexibilidade da forma orgnica (MOREIRA; QUEIROZ, 2007). Organizaes voltadas para a gerao, desenvolvimento e disponibilizao de conhecimentos e inovaes tendem a adotar estruturas mais flexveis, com poucos nveis hierrquicos, e organizadas em torno de equipes de processos e projetos, estabelecendo uma gesto mais dinmica e adaptvel s demandas externas. Nesse sentido, uma organizao como a Embrapa enquanto agente responsvel pela PD&I do setor agrcola necessita, para se manter competitiva e, portanto, garantir a sua sustentabilidade, adotar estratgias que permitam Empresa um modelo de gesto flexvel e gil, em face das transformaes do mundo contemporneo (ASSUNO; MENDES, 2000). Contudo, o fato de a Embrapa ser uma empresa pblica impe-lhe barreiras quanto s tentativas de modernizao e de agilidade em seus processos, considerando normas e procedimentos legais que lhe so impostas, bem como a dependncia exclusiva dos recursos advindos do Tesouro Nacional, fatores que muitas vezes engessam o processo de inovao organizacional.
316
Alm disso, a tradio e a forte cultura organizacional de valorizao e de priorizao da atividade-fim de PD&I dificultam e impedem a adoo dos conceitos preconizados pela gesto contempornea, especialmente quanto adoo de uma postura empresarial e de negcios do corpo gerencial das Unidades, constitudo em sua grande maioria por empregados da rea de pesquisa e desenvolvimento. Aliado ao exposto acima, a deficincia na efetiva capacitao e formao gerencial tem causado uma viso mope e distorcida sobre a importncia e a relevncia da adoo de modelos de gesto mais evoludos e eficientes. Assim como o no reconhecimento de que a forma funcional contribui para a burocratizao dos processos; a transferncia e o compartilhamento de experincias, conhecimentos e boas prticas; a formao de parcerias para o desenvolvimento de inovaes tecnolgicas e a consequente alavancagem da unidade no ambiente de PD&I.
Hipteses
a) A flexibilidade organizacional contribui para o desenvolvimento de um ambiente propcio gerao de conhecimentos e inovaes tecnolgicas. b) A estrutura organizacional horizontalizada, baseada na gesto de projetos e processos, promove a descentralizao da tomada de deciso, a internalizao de uma viso sistmica e a formao de parcerias e equipes multidisciplinares.
Objetivos
Objetivo geral
Propor um modelo de organizao para um Centro de Pesquisa voltado para a gerao de conhecimentos e de inovaes tecnolgicas, baseado na gesto de projetos e processos, subsidiado pela anlise dos tipos existentes de estruturas organizacionais e pelo potencial de flexibilidade apresentado pelas organizaes horizontalizadas.
Objetivos especficos
a) Identificar a relao entre a estrutura horizontal e a flexibilidade organizacional, para a descentralizao do processo de tomada de deciso e adoo de uma viso sistmica.
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b) Verificar a relao entre flexibilidade, estrutura organizacional e formao de parcerias e equipes multidisciplinares. c) Estudar modelos de organizao que promovam a integrao entre os processos, as gerncias e equipes de trabalho. d) Propor um modelo de estrutura organizacional horizontalizada para um Centro de Pesquisa com foco na gerao de conhecimentos e de inovaes tecnolgicas, baseado na gesto de projetos e processos. e) Definir critrios para a distribuio de funes de superviso e assessoria em relao s especificidades dos tipos de Centro de Pesquisa, Desenvolvimento e Inovao.
Metodologia
rea de estudo
Este estudo fundamenta-se nos pressupostos e nas caractersticas da gesto contempornea. Destina-se anlise da relao entre estrutura, flexibilidade, agilidade e dinamismo organizacional como fator crtico de sucesso na gerao de conhecimentos e inovaes tecnolgicas em Institutos de Pesquisa e Desenvolvimento, visando obteno de vantagem competitiva no agronegcio brasileiro.
Modelo terico
A Abordagem Clssica da Administrao surge a partir do incio do sculo 20, com o desenvolvimento de dois trabalhos pioneiros a respeito da Administrao. O primeiro deles, chamado Escola da Administrao Cientfica e idealizado por Frederick Winslow Taylor (18561915), voltado para o aumento da eficincia da indstria por meio da racionalizao do trabalho. O segundo, chamado Teoria Clssica da Administrao e concebido por Henri Fayol (18411925), preocupa-se em aumentar a eficincia da empresa a partir da forma e da disposio dos rgos componentes da organizao e suas inter-relaes estruturais. Em 1903, nos Estados Unidos, Taylor desenvolve a Escola da Administrao Cientfica, cuja principal contribuio foi a substituio dos mtodos empricos e rudimentares de aprendizagem sobre os procedimentos fabris de produo pelo estudo cientfico denominado Organizao Racional do Trabalho.
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A partir da observao da execuo das tarefas, Taylor identificou a possibilidade de decompor cada uma delas em uma srie ordenada de movimentos simples. Os movimentos inteis eram eliminados enquanto os teis eram simplificados, racionalizados ou fundidos com outros movimentos, para propiciar economia de tempo e de esforo ao operrio. A essa anlise do trabalho, seguia-se o Estudo dos Tempos e Movimentos, com a determinao do tempo mdio que o operrio comum levaria para a execuo da tarefa (CHIAVENATO, 1983). Talvez a mais expressiva contribuio evoluo da Escola da Administrao Cientfica tenha sido feita por Henry Ford (18631947), um empresrio com viso prtica que buscava a cristalizao do conceito eficincia em uma fbrica de automveis. Tenrio e Palmeira (2002) descrevem que Taylor, ao conceber uma nova forma de organizar o trabalho baseada fundamentalmente na subdiviso das tarefas e na segregao entre planejamento e execuo , no apenas simplificou o processo de trabalho, contribuindo para o crescimento da produtividade, como tambm proporcionou o desenvolvimento e a aplicabilidade do sistema automtico das mquinas, implementado por Henry Ford em suas linhas de produo em srie. Enquanto Taylor se preocupava com a execuo de movimentos sob rgido controle e com o estudo do tempo perdido pelo homem e pela mquina, Ford adaptava os movimentos do operrio ao ritmo de produo, visando a suprir o tempo perdido pela matria-prima com o trabalho contnuo. O modelo administrativo de Ford se caracterizava pelo trabalho dividido, repetido, contnuo, baseando-se nos princpios da produtividade, da intensificao e da economicidade (SILVA, 2001). Na Frana, em 1916, Henri Fayol desenvolve a Teoria Clssica da Administrao, caracterizada pela nfase na estrutura que a organizao deve possuir para ser eficiente, partindo-se do todo organizacional e de sua estrutura para garantir a eficincia em todas as partes envolvidas, sejam rgos ou pessoas. Fayol destaca a relevncia das atividades administrativas, descritas como seis funes essenciais: prever, organizar, comandar, coordenar e controlar. Alm disso, definiu e sistematizou os Princpios Gerais da Administrao; muitos deles, ainda, utilizados na prtica administrativa contempornea: diviso do trabalho, autoridade e responsabilidade, disciplina, unidades de comando e de direo, subordinao do interesse individual ao interesse geral, remunerao de pessoal, centralizao, cadeia escalar, ordem, equidade, estabilidade do pessoal no cargo, iniciativa e esprito de equipe (CHIAVENATO, 1983; SILVA, 2001).
319
Uma terceira corrente surge, tambm no incio do sculo 20, como uma alternativa s teorias conhecidas de Taylor e Fayol, denominada Administrao Burocrtica. Na Alemanha, Max Weber (18641920) escreveu sobre a mecanizao do trabalho ou das estruturas burocrticas, nas quais as atividades eram formalizadas por regras, pela descrio de tarefas e pelo treinamento (MINTZBERG, 2003). O estudo sistemtico da burocracia procurava estabelecer estrutura, estabilidade e ordem s organizaes por meio de uma hierarquia integrada de atividades especializadas e tinha as seguintes caractersticas: diviso do trabalho, hierarquia e autoridade, racionalidade, regras e padres, compromisso profissional, registros escritos e impessoalidade. A burocracia, segundo Weber, proporciona uma maneira eficiente de organizar pessoas no sentido de alcanar objetivos especficos. A burocracia enfatiza a organizao racional e eficiente em funo de determinados objetivos (CHIAVENATO, 1983). Sua principal contribuio foi a concepo da Teoria da Autoridade, tambm conhecida como o sistema de controle social. Segundo Silva (2001), a base dessa teoria consiste no fato de que as ordens ou decises so obedecidas voluntariamente, porque a fonte de onde elas emanam considerada legtima e envolve a prvia suspenso de julgamento de sua natureza (Figura 1).
Figura 1. Forma de organizao burocrtica.

Fonte: Silva (2001).
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Os modelos de administrao concebidos por Taylor, Fayol e Weber convergem para uma viso mecnica das organizaes, com funcionamento padronizado, rotineiro e eficiente, que somente obtm xito em um ambiente estvel, confivel e previsvel. A abordagem mecanicista cria formas organizacionais que apresentam dificuldades de adaptao s mudanas pois no so planejadas para fazer inovaes e bloqueiam a flexibilidade e a criatividade a partir das barreiras inerentes s divises mecnicas entre os diferentes nveis hierrquicos, funes e papis. O movimento da qualidade total e a nfase numa organizao flexvel, baseada no trabalho em equipe, so exemplos da reao a esses problemas e necessidade de encontrar maneiras novas, no mecnicas, de organizao (MORGAN, 2002). Mintzberg (2003 citado por MORGAN, 2002) descreve os tipos de organizaes eficazes estrutura simples, burocracia mecanizada, burocracia profissional, forma divisionalizada e adhocracia defendendo que, para cada espcie, a organizao eficaz depende: do desenvolvimento de um conjunto de relaes coesas entre o plano estrutural; da idade, tamanho e tecnologia da empresa; e das condies do setor de atividades em que ela funciona. A burocracia mecanizada e a forma divisionalizada ratificam a abordagem mecanicista, j que apresentam sistemas de controle centralizados, tornando o processo de tomada de deciso lento e ineficaz frente s mudanas do ambiente externo. Alm disso, Motta (1996) defende que em ambientes estveis e previsveis as organizaes enfrentam menos incertezas e menos necessidade de processar informaes, possibilitando a adoo de uma estrutura mais burocrtica. Todavia, as organizaes que operam em ambientes de turbulncia e descontinuidade enfrentam mais incertezas e mais necessidades de informaes, exigindo estruturas mais flexveis e menos burocratizadas. A burocracia mecanizada consiste na estrutura mais aderente aos pressupostos estabelecidos por Max Weber, utilizada a partir da Revoluo Industrial, e apresenta como principais caractersticas:
Tarefas operacionais rotineiras e altamente especializadas; procedimentos muito formalizados no ncleo operacional; proliferao de normas, regulamentos e comunicao formalizada em toda a organizao; grandes unidades no nvel operacional; confiana na base funcional para agrupamento de tarefas; poder de tomada de deciso relativamente centralizado; e estrutura elaborada com ntida distino entre linha e assessoria. (MINTZBERG, 2003, p. 16).
Das cinco configuraes, apresentadas por Mintzberg (2003), a burocracia mecanizada a que mais enfatiza a diviso do trabalho e a diferenciao entre suas uni321
dades vertical, horizontal, linha/assessoria, funcional, hierarquizada e status alm de basear-se fortemente na padronizao dos processos de trabalho por meio da coordenao e na formalizao do comportamento. O processo de elaborao da estratgia nesse tipo de estrutura altamente centralizado na cpula diretiva, com nfase no planejamento da ao e caracterizado por uma atividade do tipo top-down (de cima para baixo). Aps a definio da estratgia pelo alto comando, sua comunicao aos demais nveis da corporao, para implementao, feita via cadeia formal de autoridade. A forma divisionalizada difere basicamente das demais configuraes no que se refere no apresentao de uma estrutura completa (da cpula estratgica ao ncleo operacional), focando o relacionamento entre a cpula da organizao e o topo da linha intermediria. Sua estrutura organizada em divises, criadas a partir do tipo de mercado que atendem, assumindo o controle sobre as funes operacionais necessrias para atender s demandas do ambiente em que atuam. Mintzberg (2003) defende que a forma divisionalizada a resposta estrutural a uma burocracia mecanizada que opera em um ambiente simples e estvel e que diversifica horizontalmente suas linhas de produtos ou servios. A evoluo do modelo mecanicista para a abordagem dos sistemas abertos baseada no princpio de que as organizaes influenciam e so influenciadas constantemente pelo ambiente e para tanto precisam alcanar uma relao equilibrada visando sua sobrevivncia contribui para a formao do conceito das organizaes orgnicas fundamentadas pela Teoria da Contingncia. Em 1950, Tom Burns e G. M. Stalker realizaram estudo para verificar a relao existente entre as prticas administrativas e o ambiente externo, distinguindo as abordagens mecanicistas e orgnicas da administrao, demonstrando que quando mudanas tecnolgicas ou das condies de mercado impem novos problemas e desafios, torna-se necessria a adoo de novos estilos de organizao mais abertos e flexveis (LEAL, 2006). Na percepo de Motta (1996), o estudo de Burns idealizava uma organizao estruturalmente adaptvel s condies desconhecidas que surgiam do ambiente externo, adotando uma perspectiva menos mecanicista. Suas pesquisas demonstravam que empresas de sucesso adotavam uma viso flexvel, estruturada a partir de uma rede de controle e comunicao que permitia maior interdependncia e compartilhamento na autoridade e responsabilidade.
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Outros estudos apoiaram as ideias preconizadas por Burns e Stalker, demonstrando que a organizao eficaz depende da capacidade de alcanar o equilbrio ou compatibilidade entre estratgia, estrutura, tecnologia, compromissos e necessidades das pessoas e o ambiente externo (MORGAN, 2002). Entre esses estudos, destaca-se a pesquisa de Lawrence e Lorsch baseada nas seguintes premissas: 1) diferentes tipos de organizao so necessrios para lidar com diferentes mercados e diferentes condies tecnolgicas; e 2) organizaes que funcionam em ambientes incertos e turbulentos necessitam de um grau de diferenciao interna do que as que funcionam em ambientes menos complexos e mais estveis. No entanto, Motta (1996) adverte que a generalidade do enfoque contingencial torna-o de difcil operacionalizao em termos de estrutura organizacional, j que no prope um modelo organizacional, mas sim seu desenho por meio de uma viso dinmica e interativa entre a organizao e o ambiente que a cerca. De forma sinttica, a abordagem contingencial baseia-se nas seguintes premissas: 1) as organizaes so sistemas abertos e devem buscar o equilbrio entre as necessidades internas s mudanas ambientais; 2) a melhor forma de organizar uma empresa depende do tipo de tarefa e do mercado de atuao; 3) abordagens diferentes de administrao podem ser utilizadas para realizao de tarefas dentro da mesma organizao; 4) diferentes tipos ou espcies de organizao so necessrios em diferentes tipos de ambientes (MORGAN, 2002). Na viso de Morgan (2002, p. 18), as empresas podem ser entendidas como organismos sistemas vivos que existem em um ambiente mais amplo do qual dependem em termos da satisfao de suas necessidades cuja configurao mais aproximada seria a adhocracia. Mintzberg (2003) descreve a adhocracia como uma estrutura altamente orgnica, baseada no comportamento informal e na horizontalizao da especializao do trabalho. So organizaes temporrias, estruturadas sob a forma matricial, criadas a partir da formao de equipes multidisciplinares e interdepartamentais com o objetivo de executar um projeto comum. Ao trmino do projeto, as equipes so dissolvidas e os colaboradores retornam s suas tarefas e atribuies funcionais ou reagrupam-se em novas equipes de projeto. Analisando os modelos de estrutura funcional e por processos sob a perspectiva dos sistemas mecanicistas e orgnicos verifica-se que enquanto a primeira identifica-se como o modelo mecanicista, a segunda adequa-se proposta dos sistemas orgnicos. (MENDES; GUIMARES, 2002, p. 18).
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Baseando-se nas premissas dos modelos mecanicistas e orgnicos, as empresas definem seus desenhos organizacionais determinando o tipo de estrutura mais adequada ao negcio e ao mercado de atuao. A estrutura de uma organizao tipicamente representada pela figura do organograma que identifica pelo menos quatro componentes principais da organizao: 1) alocao de responsabilidades e de tarefas; 2) relacionamento de subordinao entre os nveis hierrquicos e a amplitude de controle2 de gerentes e supervisores; 3) agrupamento dos indivduos em departamentos; 4) mecanismos de coordenao e de integrao (SILVA, 2001). O processo de definio do tipo de desenho organizacional mais adequado empresa consiste em um fator crtico para o sucesso de longo prazo, deve ser contnuo e adaptvel s mudanas do ambiente e s caractersticas prprias da instituio conforme seu contexto de atuao. Basicamente, as organizaes so classificadas em funcionais, divisionais e matriciais. As organizaes funcionais e divisionais apresentam estruturas similares, diferenciadas pela descentralizao de algumas funes para os nveis de gerncia. De maneira geral, baseiam-se nas premissas de diviso do trabalho, especializao, padronizao, hierarquia e distribuio da autoridade, e responsabilidade para alcanar a eficincia, e caracterizam-se pela centralizao do processo de tomada de deciso no topo da organizao, enquanto o nvel intermedirio supervisiona as operaes conduzidas pelos nveis mais baixos da organizao cho de fbrica. Alm disso, demonstram a rigidez da comunicao interna e a dificuldade para o estabelecimento de redes informais de relacionamento, considerando que as pessoas so agrupadas em caixinhas e dependem de decises que seguem o fluxo da cadeia de comando, definida pela hierarquia funcional.
Nas organizaes tradicionais, os processos so ignorados. Elas baseiam-se no fato de que os funcionrios tm foco restrito, e a viso mais geral do quadro cabe unicamente aos gerentes, realizando tarefas sob o comando de seus chefes. (HAMMER, 1998 citado por GONALVES, 2000, p. 19).
Sob a tica de Raskin (2002), as empresas buscam, inicialmente, a organizao funcional, j que esse tipo de estrutura facilita o gerenciamento do aumento da especializao e da diviso do trabalho. Todavia, os problemas de comunicao entre as reas e as dificuldades de coordenao e de controle das atividades vo surgindo medida que a organizao se desenvolve (Figura 2).
2
Considera-se amplitude de controle o nmero de subordinados imediatos que um gerente (ou supervisor) coordena. Em organizaes planas, a amplitude de controle ampla, enquanto nas organizaes altas a amplitude estreita.
324
Figura 2. Estrutura organizacional funcional.

Fonte: Mauriti e Macieira (2004).
A partir desse crescimento, as organizaes tendem a adotar a estrutura divisional (Figura 3), cuja principal caracterstica a descentralizao de atividades e de autoridade, gerando autonomia e responsabilidade local; porm, com um controle central de desempenho e de distribuio de recursos.
Figura 3. Estrutura organizacional divisional.

Fonte: Mauriti e Macieira (2004).
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Prmio Dest Monografias Empresas Estatais: monografias premiadas 20052008 Essa descentralizao torna-se uma necessidade quando a organizao cresce, passando a atuar em grandes extenses geogrficas, atender mercados muito diferentes uns dos outros, ou operar linhas muito diversificadas de produtos e servios. (MAXIMIANO, 1990 citado por MAURITI; MACIEIRA, 2004, p. 20).
Nesse sentido, tanto a estrutura funcional quanto a divisional demonstram-se limitadas como instrumentos de gesto em ambientes mais competitivos, j que no acompanham as novas necessidades e o dinamismo das organizaes contemporneas. Na percepo de Gonalves (2000), as estruturas organizacionais funcionais comprometem o bom desempenho de suas organizaes, uma vez que priorizam as funes em detrimento dos processos e exageram na diviso de tarefas, adotando o critrio de otimizao do funcionamento das reas funcionais e, consequentemente, a hiperespecializao. Esse cenrio apresenta estruturas hierrquicas rgidas e pesadas com um nmero significativo de caixinhas que executam pedaos fragmentados dos processos de trabalho. Em cada caixinha predominam atividades padronizadas, controladas por vrios nveis de chefia, cuja principal funo garantir o cumprimento das normas (GONALVES; DREYFRUSS, 1995 citado por GONALVES, 2000). Mauriti e Macieira (2004) utilizam a metfora do efeito silo ou efeito chamin para exemplificar as limitaes das estruturas verticais. Na operao dos silos, os materiais entram por cima, ficam confinados pelos limites das paredes e reaparecem na sada; da mesma forma acontece nas chamins, onde os gases e materiais percorrem seus caminhos at a atmosfera.
Tentar enxergar o funcionamento das empresas do ponto de vista dos processos a mais eficaz maneira de escapar da abordagem das chamins. De acordo com essa idia, as empresas organizam-se geralmente como conjuntos de unidades funcionais verticais isoladas umas das outras, operando em paralelo, sem muita interligao. Nesse modelo, os processos precisam atravessar as fronteiras entre as chamins funcionais, com sensvel perda de tempo, qualidade e capacidade de atendimento. (GONALVES, 2000, p. 21).
Aplicando a metfora realidade das empresas, os processos e projetos necessitam permear a organizao de forma transversal, entre as diferentes reas que executam partes da atividade; contudo, em face das restries impostas pelo efeito silo ou chamin da abordagem vertical, as equipes passam a enfrentar barreiras que dificultam ou impedem o fluxo contnuo do processo ou do projeto. Na busca pela melhoria da gesto nas empresas, surge, nos anos 1960 e 1970, a forma de estrutura organizacional matricial, resultante da mesclagem das estruturas funcionais e por projetos, na qual tanto o administrador funcional quanto o de projetos exercem autoridade sobre as atividades da organizao (Figura 4). Assim, na
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percepo de Morgan (2002), a organizao matricial, baseada na configurao da adhocracia, apresenta como vantagem a ruptura de barreiras interdepartamentais e entre especialistas e promove o aumento da flexibilidade e adaptabilidade das organizaes que atuam em ambientes turbulentos.
Figura 4. Estrutura organizacional matricial.

Fonte: Mariano (2006).
Para Gallucci (2004), a adoo da estrutura matricial contribui para o sucesso das organizaes contemporneas que necessitam de agilidade, compartilhamento de conhecimento e otimizao das competncias individuais de seus profissionais para poder responder s exigncias de mercados cada vez mais competitivos e instveis. A estrutura matricial representa no eixo vertical a responsabilidade funcional e no horizontal a responsabilidade do projeto, diferenciando suas funes de acordo com seus objetivos, apresentando reduzidos nveis hierrquicos em cada funo e autoridade descentralizada. Os colaboradores se reportam aos seus gerentes funcionais, podendo, porm, constituir equipes de trabalho que so subordinadas aos gerentes de projetos. Esse tipo de configurao contribui para que as equipes de trabalho se transformem no principal instrumento de comunicao e integrao da organizao, uma vez que o controle vertical o menor possvel, enquanto o horizontal predomina no processo de tomada de deciso (RASKIN, 2002).
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Prmio Dest Monografias Empresas Estatais: monografias premiadas 20052008 A viso horizontal das empresas uma maneira de identificar e aperfeioar as interfaces funcionais, que so os pontos nos quais o trabalho est sendo realizado transferido de uma unidade organizacional para a seguinte. (RUMMLER; BRACHE, 1990 citado por GONALVES, 2000, p. 23).
Contudo, a adoo da estrutura matricial pode gerar conflitos internos e tenses entre equipes e gerncias a partir da ambiguidade gerada pela dupla chefia, especialmente em organizaes fortemente burocrticas, nas quais as cadeias de comando e hierarquias so bem definidas. Alm disso, pode apresentar-se como um obstculo no balanceamento entre os interesses do projeto com os da funo e gerar maior dificuldade de monitoramento e avaliao dos trabalhos das equipes de projetos. Assim, as organizaes modernas se deparam com uma mudana de paradigma, demandando novos modelos de estruturao e de gesto que possibilitem: 1) harmonia das interfaces entre reas e atividades; 2) fluidez na comunicao e compartilhamento da informao; 3) empowerment (poder de deciso para quem age); 4) agilidade de operao; 5) eliminao de processos que no agregam valor; 6) processos realizados de forma estruturada, padronizada e integrada (MAURITI; MACIEIRA, 2004). Em resposta a tais necessidades, as empresas buscaram novas formas de organizao do trabalho, baseadas nas premissas da qualidade total, desenvolvidas pelos japoneses aps a Segunda Guerra Mundial. A reengenharia de processos tambm surgiu como uma alternativa para incrementar a efetividade das organizaes, por meio da estruturao por processos e o consequente achatamento da organizao. O trabalho organizado segundo a lgica de processo uma tendncia contempornea de gesto das organizaes e consiste na premissa bsica para empresas que desejam adotar estruturas mais flexveis e orgnicas. Segundo Gonalves (2000), a organizao das empresas por processos visa a dot-las de uma maior eficincia na obteno de seu produto ou servio, melhor adaptao mudana, melhor integrao de seus esforos e maior capacidade de aprendizado. Esse modelo de organizao do trabalho toma por base o enfoque sistmico, disseminando uma viso global e integrada do fluxo de trabalho, independentemente do local onde so executadas as diversas atividades. Na viso de Mauriti e Macieira (2004), a estrutura organizacional verticalizada impe uma viso fragmentada e estanque das responsabilidades, embora indique as relaes de subordinao com clareza. Em contrapartida, a adoo de uma estrutura baseada em processos preconiza uma reduo na nfase das relaes hierrquicas/funcionais da organizao e exige que as interfaces entre as reas funcionais sejam constantemente aperfeioadas.
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Estrutura e fliexibilidade organizional para empresas de pesquisa, desenvolvimento e inovao A idia de hierarquia fundamental para a identificao dos processos e para a anlise sistmica das organizaes. De acordo com essa idia, os processos podem ser agregados em macroprocessos e subdivididos em subprocessos ou grupo de atividades, e o nvel de agregao mais adequado depende do tipo de anlise que se pretende fazer. (GONALVES, 2000, p. 24).
Ainda segundo esse autor, as empresas convencionais estruturaram-se em funo de uma viso voltada para a prpria realidade interna e centralizada. Para se manterem atuantes no mercado competitivo, as empresas devem focar o cliente em sua gesto e, para tanto, necessitam redesenhar seus processos de negcios. A adoo de uma estrutura baseada em processos significa, em geral, dar menos nfase estrutura funcional da empresa (DAVENPORT, 1994 citado por GONALVES, 2000), exigindo consequentemente a adoo de novos modelos organizacionais. Dessa forma, organogramas tradicionais tornam-se obsoletos por no demonstrarem como os processos relacionam-se dentro da estrutura da empresa, j que estes se remetem ao funcionamento da organizao em si e no respeitam os limites estabelecidos pelos organogramas. A estruturao por processos no implica necessariamente uma organizao matricial, embora exista relao de dupla subordinao nas organizaes por processos. Empresas organizadas por processos podem apresentar a aparncia de uma estrutura funcional, com reas bem definidas, porm com processos operando efetivamente de uma forma horizontal (GONALVES, 2000). A partir da organizao por processos, a tendncia que os process owners (donos dos processos) assumam responsabilidades cada vez maiores pelo funcionamento desses processos na organizao e que os chefes das reas funcionais foquem cada vez mais no treinamento e na capacitao das equipes de trabalho. Esse tipo de transio evita o desaparecimento das reas funcionais, recorrentes nos processos de reengenharia adotados pelas empresas em tempos atrs, e torna menos traumtico o processo de rearranjo organizacional. Para o tombamento da organizao, essencial que as organizaes raciocinem sob a tica da gesto por processos. A autonomia das equipes de trabalho assegura a efetiva execuo do trabalho e estabelece padres para a avaliao de seu desempenho. Da a necessidade de que as pessoas aprendam a trabalhar em ambientes de colaborao, j que o modelo subsidiado pela gesto por processos no se baseia no critrio de comando e controle, mas sim no de negociao e colaborao (HAMMER; STANTON, 1990 citado por GONALVES, 2000).
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Contudo, tal mudana no acontece de forma to rpida e efetiva nas empresas, caracterizando-se como uma quebra de paradigma fundamental no que se refere adoo de um modelo de gesto baseado em processos e projetos, com o objetivo de estabelecer uma estrutura organizacional mais flexvel e dinmica. Na percepo de Motta (1996), a forma hologrfica (modular, orgnica, celular ou atomizada) significa uma nova maneira gerencial de se pensar, refletindo as tendncias contemporneas de valorizao dos fatores que criam maior flexibilidade estrutural e maior eficincia na ao organizacional. Ainda segundo Motta (1996, p. 25), a organizao hologrfica, por ser descentralizada e atomizada, possui em cada um de seus setores uma autonomia que tenta reproduzir, em grande parte, o todo organizacional. Para Mendes e Guimares (2002), a estreita relao entre flexibilidade e mudana organizacional pode ser percebida nas definies atribudas flexibilidade organizacional, as quais costumam destacar como principal vantagem da flexibilidade a propriedade de dotar a organizao de maior capacidade de resposta e de ao em ambientes turbulentos, instveis e complexos. Na busca pela flexibilidade organizacional, as empresas procuram modificar suas estratgias e prticas de gesto por meio da implantao de estruturas mais horizontalizadas baseadas em processos, na formao de equipes de trabalho, na fluidez do processo de comunicao, na utilizao de tcnicas de qualidade total e na adoo de planejamento e gesto estratgica (SILVA, 2000 citado por MENDES; GUIMARES, 2002). Alm disso, Motta (1996) descreve que a adoo de um modelo gerencial mais flexvel implica: 1) a diminuio das diferenas hierrquicas e o questionamento dos nveis intermedirios; 2) autonomia crescente dos indivduos em relao ao conjunto de normas e regras da organizao; 3) maior interface entre os grupos; 4) tratamento da informao de forma mais coletiva, possibilitando a circulao de forma mais ampla e rpida. Mendes e Guimares (2002, p. 26) afirmam que um dos caminhos pelos quais as organizaes buscam alcanar maior flexibilidade a adequao de suas configuraes estruturais e que atuar segundo os modelos flexveis de gesto significa, entre outros aspectos, superar as barreiras impostas pelos modelos clssicos de estrutura.
Identificao da empresa objeto do estudo

A organizao objeto desse estudo a Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (Embrapa), empresa pblica, vinculada ao Ministrio da Agricultura, Pecuria
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e Abastecimento, dotada de personalidade jurdica de direito privado, com patrimnio prprio e autonomia administrativa e financeira (Figura 5). Criada em 26 de abril de 1973, a Embrapa atua por intermdio de 37 Centros de Pesquisa, 3 Centros de Servios e 11 Unidades Centrais (Embrapa-Sede), estando presente em quase todos os estados da Federao. A Empresa conta com cerca de 8.000 empregados, dos quais aproximadamente 2.200 so pesquisadores 45% com mestrado e 53% com doutorado.
Figura 5. Unidades de Pesquisa e de Servio.3

3
Disponvel em www.embrapa.br.
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Est sob a sua coordenao o Sistema Nacional de Pesquisa Agropecuria (SNPA), constitudo pelos Centros de Pesquisa da Embrapa, pelas Organizaes Estaduais de Pesquisa Agropecuria (Oepas), por universidades e institutos de pesquisa de mbito federal ou estadual, bem como por outras organizaes, pblicas e privadas, direta ou indiretamente vinculadas atividade de pesquisa agropecuria, que, de forma cooperada, executam pesquisas nas diferentes reas geogrficas e nos diferentes campos do conhecimento cientfico. Alm de atuar ativamente no agronegcio brasileiro, cresce a participao da Embrapa no cenrio internacional, tendo em vista a globalizao e a integrao econmica internacional. A Empresa hoje reconhecida internacionalmente como detentora de expressivo e qualificado estoque de conhecimento cientfico e tecnolgico, sobretudo para as regies tropicais. Destaca-se iniciativa de instalao, com apoio do Banco Mundial, do Laboratrio Virtual da Embrapa no Exterior (Labex) para o desenvolvimento de pesquisa em tecnologia de ponta em 1998, em Washington (Estados Unidos), e na Universidade de Montpellier (Frana), em 2002. O papel fundamental do Labex realizar prospeco tecnolgica e articulao institucional, fortalecendo e ampliando a cooperao cientfica e tecnolgica entre os pesquisadores das Unidades da Embrapa com instituies de pesquisa e com universidades brasileiras, americanas e europeias. Para coordenao e articulao de suas aes, a Embrapa dispe do instrumento gesto estratgica, denominado Plano Diretor da Embrapa (PDE), que estabelece, a cada quatro anos, as grandes linhas de atuao para suas aes considerando os desafios do futuro para o desenvolvimento sustentvel do espao rural e a competitividade do agronegcio. A partir da viso de possveis cenrios futuros, baseados em tendncias e eventos potenciais, e de determinantes e condicionantes externos, a Embrapa
[...] busca manter sua sustentabilidade como organizao, revendo sua Misso, Viso, Objetivos e Diretrizes Estratgicas para ao no perodo de 20042007, em consonncia com as prioridades expressas pelo Plano Plurianual (PPA) do Governo Federal 20042007. (EMBRAPA, 2004, p. 28).
Modelo vigente de estrutura organizacional

Veja na Figura 6 a estrutura das Unidades da Embrapa e como elas se relacionam.
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Misso Viabilizar solues para o desenvolvimento sustentvel do espao rural, com foco no agronegcio, por meio da gerao, adaptao e transferncia de conhecimentos e tecnologias, em benefcio dos diversos segmentos da sociedade brasileira.
Viso Ser uma Empresa de referncia no Brasil e no exterior, reconhecida pela(o): (1) excelncia, adequao e oportunidade de sua contribuio tcnico-cientfica para a sociedade; (2) apoio formulao de polticas pblicas e capacidade de articulao nacional e internacional para a sustentabilidade do espao rural e do agronegcio; (3) contribuio para a reduo dos desequilbrios regionais e desigualdades sociais e para a gesto sustentvel do meio ambiente e dos recursos naturais e (4) obteno de resultados e solues eficazes com custos competitivos.
Valores Aprendizagem Organizacional; tica e Transparncia; Perspectiva global e interdisciplinaridade; Pluralidade e Respeito Diversidade Intelectual; Responsabilidade Social; Rigor Cientfico e Valorizao do Conhecimento e Autodesenvolvimento.
Foco de atuao O foco de atuao da Embrapa Pesquisa, Desenvolvimento e Inovao (PD&I) para o desenvolvimento sustentvel do espao rural brasileiro, visando eficincia e competitividade dos segmentos agropecurio, agroindustrial e florestal. A Embrapa atuar em parcerias na gerao de tecnologias para os diferentes segmentos sociais para os quais trabalha, visando garantir avanos em novas fronteiras do conhecimento e oferecer produtos e servios de qualidade, preservando e valorizando a biodiversidade e os recursos naturais.
Fonte: Embrapa (2004).
At a dcada de 1990, os Centros de Pesquisa da Empresa eram organizados segundo as premissas do modelo mecanicista, apresentando uma estrutura organizacional tradicional com enfoque na valorizao das funes e na especializao das tarefas (Figura 7). Percebendo a tendncia de modernizao dos instrumentos e modelos de gesto como, por exemplo, o Balanced Score Card (BSC) , a Embrapa procurou
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Figura 6. Organograma da Embrapa.4
disseminar e sensibilizar seus gestores e suas equipes de trabalho para a necessidade e importncia de atualizao e simplificao de seus arranjos institucionais. Nesse sentido, desde 1990 a Embrapa vem desenvolvendo aes para promover a adoo, em suas Unidades, de estruturas organizacionais mais flexveis, alinhadas
3
Disponvel em www.embrapa.br
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Figura 7. Organograma de Centro de Pesquisa estrutura funcional.
misso da Empresa, baseadas nas premissas da gesto de processos e projetos, com o objetivo de: 1) manter a sustentabilidade no mercado; 2) melhorar o desempenho institucional de seus Centros de Pesquisa; 3) subsidiar a formao e a integrao de equipes multidisciplinares; 4) aperfeioar o fluxo de informaes; 5) fortalecer a comunicao interna; 6) harmonizar a distribuio de cargos e funes gerenciais. No que se refere gesto de projetos, a Embrapa j possu uma cultura sedimentada e orientada para projetos, configurados por equipes multidisciplinares e transdisciplinares entre suas Unidades, bem como destas com outras instituies de pesquisa. Para tanto, dispe do Sistema Embrapa de Gesto (SEG), composto por figuras programticas de nvel ttico, denominadas macroprogramas, as quais so orientadas para a gesto das carteiras de projetos. Os macroprogramas possuem caractersticas especficas quanto estrutura de suas equipes e de seus arranjos institucionais, respondem s necessidades diversas da Embrapa e so instrumentos gerenciais para a operacionalizao da programao da Empresa, orientando-a para a obteno de resultados de impacto que levem consecuo das metas tcnicas, estabelecidas a partir dos Planos Diretores da Empresa e das Unidades.
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Cada um dos macroprogramas do SEG possui projetos, fontes de financiamento e formas de induo de projetos especficos, que atuam como instrumentos para cumprimento das metas tcnicas. Os macroprogramas so gerenciados por um gestor com a assessoria de uma Comisso Tcnica de Macroprograma e so diferenciados conforme o tema, a abrangncia, a complexidade e os recursos alocados para a execuo de suas carteiras. Veem-se abaixo os tipos de macroprograma: Macroprograma 1 Grandes Desafios Nacionais. Macroprograma 2 Competitividade e Sustentabilidade Setorial. Macroprograma 3 Desenvolvimento Tecnolgico Incremental do Agronegcio. Macroprograma 4 Transferncia de Tecnologia e Comunicao Empresarial. Macroprograma 5 Desenvolvimento Institucional. Macroprograma 6 Apoio ao Desenvolvimento da Agricultura Familiar e Sustentabilidade do Meio Rural. Coerente com a prpria natureza da instituio, o SEG tem contribudo para a formao de equipes de projetos interdepartamentais e multidisciplinares que operam de forma transversal por meio da estrutura organizacional das unidades. Por meio do acompanhamento da execuo e dos resultados aferidos pelos projetos da Embrapa, o SEG fornece informaes Diretoria-Executiva subsidiando-a na gesto da programao de P&D, transferncia de tecnologia, comunicao empresarial e desenvolvimento institucional da Empresa. Contudo, o mesmo no se aplica gesto por processos. Apesar dos esforos despendidos pela organizao para sensibilizao e implantao da metodologia de processos na Empresa, fatores como a cultura e a estrutura organizacional atuaram como fortes barreiras para a adoo dessa nova forma de organizao e diviso do trabalho. Como tentativa de transposio dessas barreiras, aproximadamente no final da dcada de 1990, a Embrapa executou uma proposta de reestruturao, para as 40 Unidades Descentralizadas (UDs), que visava transformao da estrutura organizacional funcional, a partir da implementao de uma forma de organizao do trabalho mais dinmica, focada nos processos essenciais e em resultados, a qual propiciasse s pessoas maior autonomia de deciso e valorizasse o comprometimento e a criatividade.
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Tal reestruturao pode ser considerada uma das principais iniciativas de mudana na rea administrativa implementadas na Embrapa nos ltimos anos (MENDES, 2002). Ainda segundo Mendes, dos 40 centros de pesquisa, 23 optaram pelo modelo mais flexvel (baseado na gesto por processos) e 17 decidiram manter o modelo de estrutura funcional. O fato de 43% das unidades ter optado por manter a estrutura funcional demonstra a resistncia e o ceticismo em relao estrutura por processos, uma vez que no h evidncias concretas e objetivas, na Empresa, que demonstrem os benefcios reais que podem ser obtidos com a transformao de uma estrutura funcional para uma estrutura por processo. Para aquelas unidades sensibilizadas sobre a importncia de modernizar suas formas de trabalho, por meio da adoo de uma estrutura mais gil e adaptvel, foi definido um modelo de organizao denominado internamente como semiflexvel. Tal modelo (Figura 8) preconiza a mesclagem de duas formas de organizao: para os nveis estratgico e ttico, foram definidas formalmente as unidades organizacionais das chefias geral e adjuntas, e, para o nvel operacional, definiu-se a forma de organizao e diviso do trabalho por processo (ASSUNO; MENDES, 2000).
Figura 8. Organograma de Centro de Pesquisa estrutura semiflexvel.
O estudo feito na Embrapa em 2000, por Assuno e Mendes, descreve que essa nova forma de organizao e diviso do trabalho promoveu a reduo dos cargos e funes gerenciais e contribuiu para o crescimento da amplitude mdia de controle5 das unidades de pesquisa. Todavia, apesar da tentativa de se criar um modelo de gesto que permitisse maior autonomia e a descentralizao das tomadas de deciso o modelo semiflexvel , ele ain5
A amplitude mdia de controle refere-se relao entre a quantidade de empregados supervisionados por um coordenador.
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da mostra-se limitado, mantendo uma distribuio verticalizada e que ainda no capaz de refletir a transversalidade dos processos entre as reas da unidade e, principalmente, a sua interface com os macroprocessos corporativos gerenciados pela Embrapa-Sede. Em 2003, um levantamento realizado pela Secretaria de Gesto e Estratgia (SGE) sobre a estrutura organizacional das unidades apresenta um crescimento das unidades que passaram a adotar o modelo semiflexvel, passando de 23 para 28 unidades. Entretanto, o fato de apenas cinco unidades terem flexibilizado suas estruturas durante o perodo do fim dos anos 1990 at 2003 ratifica a barreira cultural existente na Empresa para adoo da gesto por processos. Ainda assim, mesmo para aquelas unidades que flexibilizaram seus modelos de gesto no se pode afirmar que seu funcionamento ocorra realmente com base nos pressupostos da gesto por processos, persistindo muitas vezes, na prtica, a viso funcional, com foco restrito nos setores e nas atividades.
Estrutura gerencial
Alm da barreira cultural existente, outro fator importante que influencia na deciso do gestor do Centro de Pesquisa, pela adoo ou no da estrutura semiflexvel, consiste na reduo das reas funcionais, que impacta diretamente sobre o nmero de cargos e funes gerenciais destinados Unidade. Atualmente, o critrio preponderante para a concesso ou no de um cargo ou de uma funo gerencial o impacto dessa alterao nos gastos totais de remunerao da Empresa. Por determinao do Conselho de Administrao da Embrapa (Consad), o valor destinado ao total de dispndios com cargos gerenciais, de assessoramento e de superviso limitado a 4% do montante da remunerao dos cargos efetivos da Empresa. A Diretoria-Executiva, responsvel por essas concesses, tem bloqueado alteraes que contribuam para o aumento do ndice, atualmente em 4,7%. Associado ao fator financeiro, as anlises sobre a estrutura organizacional consideram o indicador amplitude de controle como balizador para o aumento ou diminuio da quantidade de cargos e funes gerenciais da Unidade. De forma geral, a Embrapa tem adotado, como razovel para o bom desempenho das atividades do Centro de Pesquisa, uma amplitude de controle mdia igual a dez. Todavia, esse critrio no considera as especificidades de cada nvel da unidade se estratgico, ttico ou operacional e, assim, no tem um impacto significativo nas anlises de estrutura organizacional das Unidades da Empresa.
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O atual excedente de funes gerenciais das Unidades pode ser justificado pelas diferenas e necessidades regionais dos Centros de Pesquisa associados influncia e ao relacionamento poltico-institucional entre o chefe-geral e o diretor-executivo supervisor, o qual prevalece muitas vezes sobre o parecer tcnico emitido pela SGE, gerando discrepncias entre Unidades com caractersticas semelhantes. Portanto, a deficincia dos critrios balizadores para a avaliao da estrutura organizacional dos Centros de Pesquisa tem demonstrado a fragilidade dos indicadores utilizados atualmente, que consideram basicamente o fator financeiro e a adequao a um modelo de estrutura, aprovado pelo Consad em 1998, que j no reflete e no atende s necessidades de uma organizao cujo enfoque a gerao de conhecimentos e inovaes tecnolgicas. Atualmente, a reviso da estrutura organizacional de um Centro de Pesquisa da Embrapa atende aos seguintes critrios: 1) Tipo de estrutura adotada pelo Centro de Pesquisa se tradicional ou semiflexvel. 2) Quantidade de cargos e funes gerenciais existentes e avaliao da amplitude de controle. 3) Impacto da gratificao de cargos e funes gerenciais na remunerao dos cargos efetivos da Unidade. 4) Comparao da estrutura da Unidade com outras semelhantes em termos de tamanho, quantidade de empregados e tipo de Centro. 5) Impacto da alterao da quantidade de cargos e funes gerenciais solicitadas na remunerao dos cargos efetivos da Embrapa. Veja na Tabela 1 abaixo os modelos de estrutura aplicveis aos Centros de Pesquisa da Embrapa.
Tabela 1. Modelos vigentes de estrutura organizacional nos Centros de Pesquisa. Modelo Nmero de empregados 194 a 577 Funes e cargos gerenciais Total 18 Chefias Geral: 1 Adjuntas: 3 Geral: 1 Adjuntas: 2 reas e comits Superviso III: 3 ACE, ANT e CTI Superviso III: 2 ACN e CTI Supervises Superviso III: 4 Superviso II: 5 Superviso I: 3 Superviso III: 2 Superviso II: 5 Superviso I: 3
Unidades de grande porte Unidades de pequeno e mdio porte
II
53 a 162
15
Fonte: Nota Tcnica aprovada pela Resoluo do CONSAD N. 02/98, de 09.02.1998
339
A primeira falha observada nesse modelo consiste no intervalo existente entre os Modelos I e II, os quais no contemplam uma estrutura gerencial para Unidades com nmero de empregados entre 54 a 193. Essa falha permite interpretaes distintas quando da classificao de um Centro de Pesquisa como sendo de pequeno, mdio ou grande porte, impactando diretamente na quantidade de funes gerenciais atribudas Unidade. Alm disso, o Modelo no faz distino entre as atribuies e as responsabilidades relacionadas s funes de Superviso I, II e III (sendo o nvel III o de maior remunerao), fato que colabora para concesses, em grande parte, muito mais relacionadas reteno de talentos na Unidade (a partir do aumento do salrio do empregado) do que efetivamente funo de superviso de uma equipe de trabalho. Outro aspecto importante consiste no fato de que Unidades que ainda utilizam a estrutura funcional adotam um modelo de regimento interno obsoleto frente aos novos instrumentos de gesto utilizados corporativamente na Empresa, como, por exemplo, o Plano Diretor da Embrapa (PDE) e o Plano Diretor da Unidade (PDU), que retratam seu planejamento estratgico. Tal regimento apresenta em seu contedo cargos e funes gerenciais, setores, finalidades e atribuies de cada rea e chefias da Unidade, demonstrando toda a rigidez e a inflexibilidade do modelo mecanicista. O instrumento normativo utilizado na Embrapa para regulamentar a estrutura organizacional das Unidades denomina-se Deliberao da Diretoria-Executiva e passa a ter validade a partir de sua publicao no Boletim de Comunicaes Administrativas (BCA). Em 2004, a SGE props Diretoria da Empresa uma reformulao do contedo do regimento interno das UDs, com vistas tanto modernizao dos conceitos explicitados em seu texto quanto sua adequao ao planejamento estratgico da empresa, traduzido nos PDUs. O Plano de Carreiras da Embrapa (PCE) apresenta conceitos relevantes sobre a estrutura gerencial da Empresa, os quais sero utilizados na proposta de reestruturao organizacional de um Centro de Pesquisa apresentada nesse estudo. Nesse sentido, o PCE classifica a estrutura de cargos e salrios, cargos gerenciais, de assessoramento e de superviso da seguinte forma (Figura 9): a) Cargos em comisso: so aqueles relacionados s atividades e responsabilidades pela gesto tcnico-administrativa da Empresa e pelo assessoramento tcnico e administrativo Diretoria-Executiva e s unidades organizacionais da Embrapa, podendo ser ocupados por pessoas pertencentes ou no ao qua340
Figura 9. Distribuio dos cargos e funes gerenciais de um Centro de Pesquisa.
dro de pessoal efetivo da Empresa, desde que possuam formao em nvel superior. So exemplos: chefe de gabinete e assessor do diretor-presidente e chefe-geral de Centro de Pesquisa. b) Funes de confiana: so destinadas, exclusivamente, aos empregados ocupantes de cargos de provimento efetivo de nvel superior, com o objetivo de planejar, orientar, coordenar, acompanhar e avaliar atividades tcnicas e administrativas de acordo com as metas e resultados estabelecidos para a Unidade, bem como promover o relacionamento e integrao de sua unidade com as demais, bem com outras organizaes pblicas ou privadas. c) Funes gratificadas: so aquelas relacionadas execuo, por tempo determinado, de atividades especficas, no cumulativas com outras funes, e destinam-se, exclusivamente, aos empregados ocupantes de cargos de provimento efetivo de nvel superior. Consultor interno: colaborar e orientar as Unidades da Embrapa, pelo destacado grau de conhecimento e experincia em rea especfica, na elaborao e implementao de estudos, projetos e planos estratgicos, relacionados a atividades de pesquisa ou suporte, visando ao alcance de objetivos, metas e resultados previamente estabelecidos. Especialista: elaborar, coordenar e avaliar programas e projetos de pesquisa altamente exigentes em competncia tcnico-cientfica, aplicando e disseminando conhecimentos e habilidades para solues nas reas estratgica, ttica
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ou operacional das Unidades da Embrapa, relacionadas rea tcnico-cientfica, visando a alcanar objetivos e metas estratgicas especficas. d) Funes de superviso (nveis I, II ou III): so aquelas relacionadas superviso, orientao ou controle de atividades de carter operacional ou de empregados, de equipes de trabalho ou ainda a execuo de atividades de carter especial, sendo ocupadas, exclusivamente, por empregados pertencentes ao quadro de pessoal efetivo da Embrapa.
Procedimento analtico
Com base na percepo e anlise de documentos, bem como pelo conhecimento tcito de tcnicos, pesquisadores e gestores da Empresa, coletados a partir de entrevistas pessoais, foi possvel a construo de uma proposta de modelo de estrutura organizacional baseada em processos e projetos, flexvel o bastante para que possa adaptar-se s especificidades de cada Centro de Pesquisa da Embrapa, seja ele Ecorregional, por Produto ou Temtico.
Operacionalizao das variveis

Para concepo desse novo modelo de estrutura organizacional, vrios fatores devem ser considerados: 1) complexidade das atividades; 2) rea geogrfica de atuao; 3) espao fsico; 4) instalaes; 5) quantidade de nveis hierrquicos; 6) quantidade de setores e cargos gerenciais; 7) tamanho do Centro de Pesquisa (quantidade de empregados, laboratrios, comits e campos experimentais); 8) macroprocessos e processos mapeados. Pierozzi Junior et al. (2006) ainda consideram que, alm das dificuldades de integrao entre os Centros de Pesquisa da Empresa inerentes s distncias geogrficas, observa-se um grau enorme de diversidade agregada, traduzida no apenas na temtica de atuao como tambm em diferenas de formas de trabalho, infraestrutura, capacitao das equipes e estilos de gerenciamento. Um estudo realizado por consultoria externa durante os anos de 2005 e 2006 sobre a simplificao dos processos da Embrapa e a adequao de seu modelo de gesto identificou alguns problemas referentes estrutura organizacional dos Centros de Pesquisa, como, por exemplo: 1) excesso de funes gerenciais obrigatrias; 2) critrios insuficientes para a concesso de funes gerenciais; 3) limite de recursos financeiros que impede a concesso das funes gerenciais necessrias para cada Unidade; 4) con342
cesso de funes gerenciais que no leva em conta o tamanho e as necessidades de cada Centro, criando ndices de superviso discrepantes; 5) falta de flexibilidade para que cada um estabelea a estrutura organizacional adequada s suas caractersticas e necessidades; 6) necessidade de promover as alteraes necessrias na estrutura organizacional no menor prazo possvel; 7) dificuldade dos Centros de Pesquisa de atender, muitas vezes, s solicitaes em virtude de sua caracterizao por tipo Ecorregional, por Produto e Temtico. Outro importante documento que subsidiou a elaborao da proposta de estrutura organizacional consiste no projeto executado no mbito do Macroprograma 5 (Desenvolvimento Institucional), denominado Gesto Integrada de Projetos e Sistemas de Informao das Unidades da Embrapa (GIPS), desenvolvido por meio de uma parceria entre a Secretaria de Gesto e Estratgia e a Embrapa Monitoramento por Satlite. Esse projeto tinha por objetivo identificar e descrever os processos estratgicos dos Centros de Pesquisa, definir seus indicadores de desempenho e utilizar a ferramenta rvore do conhecimento para mapeamento e visualizao desses processos e de suas inter-relaes, utilizando-a como instrumento gerencial corporativo.
A figura abaixo [Figura 10] representa o alinhamento entre a misso, a viso, o pblicoalvo, os resultados finalsticos e os processos tcnicos e institucionais da Empresa. A partir desse alinhamento, foi possvel ajustar o mapeamento preliminar dos processos da Embrapa Monitoramento por Satlite segundo uma lgica mais prxima aos conceitos de gesto por processos, sendo ento essa verso utilizada como ponto de partida de construo da GIPS. (PIEROZZI JUNIOR et al., 2006, p. 40).
Figura 10. Mapa estratgico para o perodo 20042007.

Fonte: Pierozzi Jnior et al. (2006).
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No final de 2006, a realizao de um workshop para validao dos macroprocessos e processos identificados pela equipe do projeto, com representantes dos trs tipos de Centro de Pesquisa da Empresa (Ecorregional, por Produto e Temtico), concede ao projeto credibilidade e demonstra o potencial de aplicabilidade institucional do mtodo desenvolvido.
Resultados
Para concepo do modelo de estrutura organizacional proposto, inicialmente, partiu-se da anlise dos problemas apontados pela consultoria externa, aos quais se elaboraram algumas sugestes, conforme descrito a seguir: a) Excesso de funes gerenciais obrigatrias nos Centros de Pesquisa. Estabelecer um mnimo de funes gerenciais e subordinaes obrigatrias para a estrutura organizacional dos Centros de Pesquisa, permitindo que cada Unidade possa estabelecer a estrutura que atenda s suas caractersticas e s suas necessidades. Atualmente existe um nmero excessivo de funes gerenciais e de subordinaes obrigatrias na estrutura organizacional das Unidades, o qual independe da adequao s caractersticas e s necessidades internas. O fato de existir um limite institucional para gastos com funes gerenciais impede o estabelecimento de uma estrutura adequada para a realizao das suas atividades. b) Critrios insuficientes para a concesso de funes gerenciais nos Centros de Pesquisa. Estabelecer critrios especficos que norteiem o estabelecimento da estrutura organizacional para a Unidade; consequentemente, a concesso das funes gerenciais correspondentes, respeitando-se as suas especificidades. Tal ao visa a preencher uma lacuna existente na Empresa, uma vez que no existem critrios especficos que norteiem o estabelecimento da estrutura organizacional dos Centros de Pesquisa, mas sim o estabelecimento de funes gerenciais obrigatrias aplicveis a todas as Unidades de maneira padronizada. c) Limite de recursos financeiros que impede a concesso das funes gerenciais necessrias em cada Centro de Pesquisa. Estabelecer a mxima porcentagem da folha de pagamento de cada Centro de Pesquisa que poder ser utilizada para o pagamento de funes gerenciais.
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Atualmente, as funes gerenciais adicionais s obrigatrias so concedidas baseadas em anlises que levam em conta muito mais a urgncia e a disponibilidade de recursos globais da Empresa. Aliado ao fato da existncia das funes gerenciais obrigatrias, isso tem acarretado uma discrepncia muito grande entre a percentagem da folha de pagamento de cada Unidade utilizada para o pagamento de funes gerenciais. Levantamentos feitos mostraram que essa porcentagem varia entre 2,17% e 10,31%, e o limite institucional (para a Empresa como um todo) de 4,0%. d) Concesso de funes gerenciais que no leva em conta o tamanho e as necessidades de cada Centro criando ndices de superviso (amplitude de controle) discrepantes. Estabelecer um ndice mnimo para a amplitude de controle para cada Unidade, levando em conta o seu tamanho, caractersticas e necessidades. A concesso de funes gerenciais que no leva em considerao o tamanho e as necessidades de cada Centro de Pesquisa cria no apenas uma discrepncia na porcentagem da folha de pagamento para o pagamento das referidas funes, como tambm variaes considerveis na amplitude de controle. Levantamentos mostraram que esse ndice varia de 3 a 17. e) Falta de flexibilidade para que cada Centro de Pesquisa estabelea a estrutura organizacional adequada s suas caractersticas e necessidades. Deve-se dar autonomia para que cada Centro de Pesquisa estabelea a estrutura organizacional mais adequada s suas caractersticas e necessidades e proponha alteraes nessa estrutura sempre que for necessrio. Estar-se-ia, portanto, estabelecendo uma estrutura organizacional realmente flexvel e rapidamente adaptvel s necessidades emergentes do mercado. Em virtude dos problemas discutidos nos itens anteriores, as Unidades no detm a autonomia e a flexibilidade necessrias para estabelecer a estrutura mais adequada. Resolvidos os problemas apresentados, como 1) a definio de critrios especficos para o estabelecimento da estrutura organizacional de cada Unidade, 2) o mnimo de funes gerenciais e subordinaes obrigatrias, 3) o limite mximo da folha para o pagamento das funes, e 4) o ndice mnimo para a amplitude de controle, condies existem para que as almejadas autonomia e flexibilidade sejam obtidas. f) Necessidade de promover as alteraes necessrias na estrutura organizacional dos Centros de Pesquisa no menor prazo possvel. Estabelecer um prazo para que as alteraes aprovadas com relao estrutura organizacional das Unidades sejam implementadas. As alteraes que forem aprova345
das pela Direo de Empresa precisam ser implementadas no menor prazo possvel, a fim de se evitar a morosidade do processo, com consequncias negativas para a melhoria da gesto da Empresa. g) Dificuldade dos Centros de Pesquisa de atender, muitas vezes, s solicitaes por causa de sua caracterizao por tipo Ecorregional, por Produto e Temtico. Realizao de estudos com o objetivo de buscar alternativas para a caracterizao das Unidades da Empresa, j que existem crticas em relao s suas atuais caracterizaes por tipos (Ecorregional, por Produto e Temtico), distribudos pelo territrio regional. A principal delas diz respeito necessidade, cada vez maior, da montagem de equipes multidisciplinares e envolvendo especialidades estabelecidas em vrias Unidades para a soluo dos problemas, principalmente aqueles de carter regional. Como existem restries oramentrias, legais e mesmo pessoais para o deslocamento de pessoal, a situao fica agravada e a tendncia cada Centro passar a contar com pesquisadores prprios nas reas de interesse, desfigurando a caracterizao dada Unidade. Os concursos de admisso e a poltica de transferncia de pessoal utilizados atualmente na Empresa facilitam tal situao e necessitam de uma estrutura organizacional que propicie essa interface entre seus Centros de Pesquisa.
Modelo proposto
O modelo de estrutura proposto fundamenta-se fortemente nas premissas do modelo orgnico, na viso de uma estrutura matricial e na metodologia de gesto por processos e projetos, considerando como base do seu modelo de gesto os macroprocessos e processos essenciais definidos pelo projeto GIPS. A configurao, em esfera, procura atender s caractersticas das organizaes hologrficas, apresentadas por Motta (1996), e demonstrar tanto a interface entre os macroprocessos quanto seu nivelamento hierrquico, de tal forma que a combinao dos resultados desses macroprocessos possibilite uma gesto mais eficiente do Centro de Pesquisa. A partir do mapeamento dos macroprocessos essenciais, definiu-se a subdiviso de cada um desses macroprocessos em seus respectivos subprocessos e processos
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(Anexo I). Para efeito deste estudo, optou-se por no descer ao nvel de tarefas e de atividades, visando a possibilitar uma melhor adaptao s especificidades de cada Centro de Pesquisa e, consequentemente, contribuir para um maior grau de flexibilidade na gesto da Unidade. Como o atual modelo de estrutura dos Centros de Pesquisa da Empresa prev ao menos quatro nveis hierrquicos (Chefia-Geral / Chefias-Adjuntas / reas e Setores / Equipes de Trabalho), partiu-se para uma tentativa de horizontalizao da estrutura a partir da identificao dos macroprocessos, como uma alternativa para seu achatamento a partir da extino de nveis hierrquicos e, consequentemente, a diminuio de cargos e funes de assessoria (Figura 11).
Figura 11. Macroprocessos essenciais para um Centro de Pesquisa.
Na opinio de Gonalves (2000), uma empresa organizada por processo pode ter a aparncia de uma estrutura funcional, com as reas, os setores e os departamentos, desde que os processos funcionem na horizontal, o que significa ultrapassar as fronteiras estabelecidas pelas unidades organizacionais. Assuno e Mendes (2000) complementam que, em geral, o exerccio de mapeamento dos processos de uma organizao evidencia sua hierarquia; contudo, me347
dida que esses processos vo sendo mais bem descritos, executados e integrados num sistema, uma verdadeira estrutura em rede vai se formando, evidenciando o carter de horizontalidade que norteia o prprio conceito de gesto por processos. A visualizao dos macroprocessos essenciais em uma estrutura organizacional demanda por uma configurao que seja capaz de transparecer a transversalidade dos processos atravs do organograma da Empresa, evitando a abordagem dos silos e chamins. Para tanto, utilizou-se a estrutura matricial cuja configurao adhocracia demonstra-se mais prxima ao modelo orgnico idealizado, procurando fomentar uma gesto sistmica, mais gil e flexvel execuo dos projetos e processos, conduzindo para um melhor realinhamento estratgico frente s demandas do mercado. Assim, o modelo concebido prev trs cargos fixos, direcionados ao nvel estratgico, aplicvel a todas as Unidades da Empresa uma Direo Geral e duas Gerncias (Figura 12). A quantidade de cargos e funes para cada Centro de Pesquisa depender das variveis descritas anteriormente e sua destinao estar sob a responsabilidade do gestor, como forma de promover maior autonomia e flexibilidade na distribuio desses cargos de acordo com as necessidades e especificidades da Unidade.
Critrios para distribuio dos cargos e funes gerenciais

As anlises de reviso e adequao das estruturas organizacionais dos Centros de Pesquisa da Embrapa atendero aos seguintes critrios: Tamanho da Unidade (pequeno, mdio ou grande): definido em funo da quantidade de empregados, bem como pela extenso fsica do Centro de Pesquisa e distribuio por rea geogrfica. Adequao dos Macroprocessos e Processos Corporativos. Organizao da Unidade segundo os nveis estratgico, ttico e operacional. Existncia ou no de Campos Experimentais ou Unidade de Execuo de Pesquisa vinculados ao Centro de Pesquisa. Impacto da remunerao na Unidade atendo-se ao limite de 4%. Amplitude de controle: varivel conforme o nvel, se estratgico, ttico ou operacional. Em princpio, todas as unidades so organizaes complexas. Tal complexidade est relacionada diretamente ao nmero de empregados, diferenciao vertical e ho348
Figura 12. Proposta de estrutura organizacional matricial para um Centro de Pesquisa.
rizontal, ao nvel de especializao do corpo tcnico, ao nvel tecnolgico dos produtos e servios gerados e quantidade de vnculos externos mantidos pela organizao. certo que quanto maior o nvel de complexidade das atividades de um Centro de Pesquisa, maiores sero os encargos e responsabilidades de suas reas. Quanto mais padronizado e sistematizado est o processo supervisionado, menor ser a necessidade de controle e, portanto, maior poder ser a quantidade de empregados subordinados a cada supervisor. Do contrrio, quanto mais complexas e dinmicas forem as atividades, menor ser a quantidade de empregados por supervisor, uma vez que tais aes demandam maior responsabilidade, criatividade e comprometimento. Os Centros de Pesquisa da Embrapa possuem, atualmente, uma quantidade de empregados que varia entre 48 e 464. Para definio da quantidade de cargos e funes geren349
ciais destinados a cada Unidade, partiu-se do pressuposto de que cada Centro de Pesquisa ser organizado a partir de sua organizao em trs nveis operacional, ttico e estratgico assim como classificados como unidades de pequeno, mdio e grande porte. Para o nvel estratgico, tem-se a destinao de um cargo em comisso de diretor-geral e duas funes de confiana de gerente de processo; alm disso, poder contar com funes de Superviso III, com o objetivo de assessor-los em atividades consideradas estratgicas para a melhoria da gesto do Centro de Pesquisa. J que a implantao da gesto por processos passa necessariamente pelo mapeamento, pela classificao e pela descrio dos processos, essa etapa permite estabelecer a hierarquia entre eles e definir planos de ao especficos em funo da sua importncia para o negcio da organizao. Dessa forma, o nvel ttico contar com funes de Superviso II para acompanhamento dos macroprocessos e processos, institucionais e tcnicos, e sero distribudos conforme a priorizao dada pela Direo Geral do Centro. J no nvel operacional, sero destinadas as funes de Superviso I para controle das atividades padronizadas e sistematizadas do Centro de Pesquisa. Alm disso, algumas Unidades possuem campos experimentais, que consistem em instalaes destinadas plantao de experimentos que muitas vezes localizam-se em regies afastadas da sede da Unidade e, para tanto, demandam uma superviso direta para sua manuteno e controle dos operrios de campo. Dos 37 Centros de Pesquisa, 20 possuem campos experimentais, cuja quantidade varia de 1 a 9. A proposta de distribuio de cargos e funes gerenciais atender classificao apresentada na Tabela 2.
Tabela 2. Proposta de modelos para estrutura organizacional dos Centros de Pesquisa da Embrapa. Modelo Modelo I: Unidades de pequeno porte Modelo II: Unidades de mdio porte Modelo III: Unidades de grande porte Quantidade de empregados Nvel estratgico 1 Diretor-Geral 2 Gerentes de Processo 1 Superviso III 1 Diretor-Geral 2 Gerentes de Processo 2 Superviso III 1 Diretor-Geral 2 Gerentes de Processo 3 Superviso III Nvel ttico Nvel operacional 3 Supervises I Total mximo
40 a 149
At 4 Supervises II
11
150 a 249
At 5 Supervises II
At 4 Supervises I
14
Mais de 250
At 6 Supervises II
At 5 Supervises I
17
350
Outra unidade associada estrutura organizacional de um Centro de Pesquisa denomina-se a Unidade de Execuo de Pesquisa (UEP), criada nos casos em que o tamanho da equipe diretamente envolvida ou a natureza da misso no justifique a criao de um novo Centro de Pesquisa (Tabela 3). Sua finalidade apoiar a Unidade nos processos de planejamento, acompanhamento e avaliao das aes de pesquisa, desenvolvimento e transferncia de tecnologia e, para tanto, conta com um gestor designado pelo dirigente do Centro de Pesquisa ao qual a UEP est vinculada.
Tabela 3. Relao de UEPs da Embrapa. Unidade Embrapa Agropecuria Oeste (MS) Embrapa Cerrados (DF) Embrapa Meio-Norte (PI) Embrapa Solos (RJ) Embrapa Tabuleiros Costeiros (AL) UEP Vrzea Grande, MT Tocantins, TO Parnaba, PI Recife, PE Rio Largo, AL
Fonte: Documento Interno SGE sobre Reestruturao Organizacional das Unidades da Embrapa.
Concluso
O modelo proposto neste estudo foi elaborado visando a preencher uma lacuna existente atualmente na gesto da Empresa, j que o modelo de estrutura organizacional para os Centros de Pesquisa encontra-se obsoleto e j no atende aos requisitos da gesto contempornea. Todavia, h a necessidade de validao desse modelo para que eventuais ajustes realidade das Unidades da Empresa possam ser feitos, ao esta que no pde ser realizada neste estudo, considerando-se a complexidade do tema. A ideia de estudar a relao entre estrutura e flexibilidade organizacional surgiu de uma necessidade urgente e de uma realidade vivenciada constantemente pela equipe da Coordenadoria de Desenvolvimento Institucional (CDI) da Secretaria de Gesto e Estratgia (SGE), cujo principal cliente a Diretoria-Executiva da Embrapa demandava um estudo que subsidiasse sua tomada de deciso com relao s solicitaes de revises de estruturas organizacionais dos Centros de Pesquisa. Aliado a essa demanda, encontrava-se o desafio de elaborar uma proposta de estrutura organizacional baseada nos modernos conceitos de gesto e que detivesse um potencial de aplicao. Para tanto, o conhecimento tcito e explicito sobre a empresa, principalmente no que tange a cultura organizacional, foi de fundamental importncia para que se construsse um modelo real e alinhado ao planejamento estratgico da Empresa.
351
Prmio Dest Monografias Empresas Estatais: monografias premiadas 20052008 Nesse sentido, passados mais de quinze anos, apesar de significativos progressos no processo geral de gesto institucional, a Embrapa ainda envida esforos de incluso, aceitao e prtica efetivas da gesto por processos. As dificuldades enfrentadas so variadas e vo desde a ausncia de um mapeamento completo dos processos corporativos e de sua visualizao compartilhada por todos os nveis funcionais da Empresa, passando pela resistncia cultural a mudanas na forma de trabalho e chegando at as questes de ordem mais operacional, como a inadequao da infra-estrutura e logstica, notadamente relacionadas s tecnologias de informao e comunicao (TICs) de suporte aos processos. (PIEROZZI JNIOR et al., 2006, p. 51).
As hipteses deste estudo foram confirmadas por todo o referencial terico utilizado, comprovando a relao entre: 1) flexibilidade organizacional; 2) estrutura organizacional horizontalizada; 3) ambiente propcio gerao de conhecimentos e inovaes tecnolgicas; 4) descentralizao da tomada de deciso; 5) viso sistmica; 6) parcerias e equipes multidisciplinares. Considerando a relevncia e complexidade do tema, o presente estudo corrobora a importncia da adoo de estruturas orgnicas, flexveis, dinmicas e adaptveis como fatores crticos de sucesso em ambiente de gerao, desenvolvimento e transferncia de inovaes tecnolgicas. Outrossim, a elaborao desse trabalho ratificou a necessidade de modernizao nos procedimentos de gesto da Empresa, como uma ao estratgica para a sustentabilidade da organizao no mercado de atuao, bem como para o alcance da excelncia na pesquisa, desenvolvimento e inovao do agronegcio brasileiro.
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Anexo
Anexo I: Macroprocessos, Processos e Subprocessos
Macroprocesso 1: Gesto de Estratgias Subprocesso 1.1: Desenvolvimento Organizacional: Processo 1.1.1: Gesto da Qualidade Processo 1.1.2: Gesto por Processos Processo 1.1.3: Modelo Gerencial Processo 1.1.4: Modelo Organizacional Subprocesso 1.2: Planejamento de Estratgias: Processo 1.2.1: Prospeco e Anlise de Cenrios Processo 1.2.2: Monitoramento de Cenrios Processo 1.2.3: Anlise do Ambiente Externo e Interno Processo 1.2.4: Elaborao do PDU Processo 1.2.5: Agenda Institucional Processo 1.2.6: Polticas e Diretrizes Institucionais Processo 1.2.7: Planejamento Oramentrio Subprocesso 1.3: Execuo e Acompanhamento das Estratgias: Processo 1.3.1: Assessoramento Elaborao de Polticas Pblicas Processo 1.3.2: Monitoramento do Ambiente Externo Processo 1.3.3: Gesto das Polticas e Diretrizes de PD&I, Comunicaes e Negcios, Tecnologia da Informao, Relacionamentos Institucionais e Desenvolvimento Humano Processo 1.3.4: Monitoramento do Desempenho Institucional Processo 1.3.5: Gerao, Administrao e Disponibilizao de Bases de Dados Processo 1.3.6: Projetos Estruturantes do PDU Processo 1.3.7: Objetivos Estratgicos do PDU
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Processo 1.3.8: Diretrizes Estratgicas do PDU Subprocesso 1.4: Avaliao das Estratgias: Processo 1.4.1: Avaliao dos Impactos Econmico, Social e Ambiental das Tecnologias Processo 1.4.2: Desempenho Institucional Macroprocesso 2: Gesto do Conhecimento Subprocesso 2.1: Gesto da Informao: Processo 2.1.1: Gesto da Biblioteca Subprocesso 2.2: Gesto da Memria Organizacional: Processo 2.2.1: Intranet da Unidade e Website Processo 2.2.2: Memria Tcnico-Cientfica Subprocesso 2.3: Inteligncia Competitiva: Processo 2.3.1: Mapeamento do Ambiente Competitivo Processo 2.3.2: Detalhamento de Aes Futuras Processo 2.3.3: Anlise e Monitoramento do Ambiente Externo e Cenrios Subprocesso 2.4: Disseminao do Conhecimento Subprocesso 2.5: Aprendizado Organizacional Macroprocesso 3: Gesto de Tecnologias da Informao Subprocesso 3.1: Atividades de Suporte: Processo 3.1.1: Manuteno do Ambiente de TI e Suporte ao Usurio Subprocesso 3.2: Infraestrutura de Sistemas de Informao: Processo 3.2.1: Hardware, Software, Redes de Comunicao Subprocesso 3.3: Sistemas de Informao: Processo 3.3.1: Desenvolvimento e Manuteno de Sistemas de Informao Macroprocesso 4: Gesto de Tecnologias da Informao Subprocesso 4.1: Gesto de Logstica e Servios:
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Processo 4.1.1: Gesto de Almoxarifado Processo 4.1.2: Gesto de Compras e Servios Processo 4.1.3: Gesto de Comunicao e Servios Processo 4.1.4: Gesto de Contratos Processo 4.1.5: Gesto de Infraestrutura Processo 4.1.6: Gesto de Veculos Processo 4.1.7: Gesto de Patrimnio e Material Subprocesso 4.2: Gesto de Pessoas: Processo 4.2.1: Educao Corporativa Processo 4.2.2: Gesto da Informao e Movimentao de Pessoas Processo 4.2.3: Gesto do Desenvolvimento Social Processo 4.2.4: Gesto de Pagamentos Processo 4.2.5: Planejamento e Desenvolvimento de Competncias Subprocesso 4.3: Gesto de Servios de Apoio: Processo 4.3.1: Secretarias Subprocesso 4.4: Gesto Jurdica: Processo 4.4.1: Instrumentos e Acompanhamentos Contratuais Processo 4.4.2: Assessoramento Jurdico Processo 4.4.3: Contencioso Processo 4.4.4: Propriedade Intelectual Subprocesso 4.5: Gesto Oramentria e Financeira: Processo 4.5.1: Gesto Contbil Processo 4.5.2: Gesto da Execuo Oramentria Processo 4.5.3: Gesto de Contratos e Convnios Processo 4.5.4: Gesto de Custos Processo 4.5.5: Gesto Fiscal e Tributria Processo 4.5.6: Gesto Oramentria
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Macroprocesso 5: Gesto de Responsabilidade Social Subprocesso 5.1: Responsabilidade Social Interna: Processo 5.1.1: Relacionamento Empresa-Empregado Subprocesso 5.2: Responsabilidade Social Externa: Processo 5.2.1: Gesto Ambiental Processo 5.2.2: Balano Social Subprocesso 5.3: Participao em Conselhos, Comits e Grupos de Trabalho
Macroprocesso 6: Gesto de P&D Subprocesso 6.1: Gesto de Ncleos Temticos: Processo 6.1.1: Gesto da Programao de P&D Subprocesso 6.2: Gesto de Suporte P&D: Processo 6.2.1: Gesto de Laboratrios Processo 6.2.2: Gesto de Campos Experimentais Processo 6.2.3: Gesto de Trabalho de Campo Subprocesso 6.3: Gesto de Atendimentos e Prestao de Servios TcnicoCientficos Processo 6.3.1: Tecnologias, Servios e Produtos
Macroprocesso 7: Gesto de Comunicao Subprocesso 7.1: Comunicao Institucional: Processo 7.1.1: Interna Processo 7.1.2: Externa Subprocesso 7.2: Comunicao Mercadolgica: Processo 7.2.1: Gesto da Marca Embrapa como Valor Subprocesso 7.3: Comunicao Interna: Processo 7.3.1: Veculos de Comunicao Interna
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Macroprocesso 8: Gesto de Transferncia de Tecnologia Subprocesso 8.1: Tecnologias Comercializadas: Processo 8.1.1: Gesto de Contratos e Convnios Processo 8.1.2: Gesto de Negcios Processo 8.1.3: Proteo a Patentes Processo 8.1.4: Proteo de Marcas Processo 8.1.5: Registro de Softwares Processo 8.1.6: Proteo de Cultivares Processo 8.1.7: Tecnologias Protegidas Processo 8.1.8: Licenciamento de Tecnologias Protegidas Processo 8.1.9: Produo de Sementes Processo 8.1.10: Consultorias Subprocesso 8.2: Tecnologias No Comercializadas Subprocesso 8.3: Comit de Propriedade Intelectual Macroprocesso 9: Gesto de Relacionamentos Institucionais Subprocesso 9.1: Nacionais Subprocesso 9.2: Internacionais Subprocesso 9.3: Arranjos Institucionais / Redes Subprocesso 9.4: Representaes Institucionais Subprocesso 9.5: Parcerias Institucionais Subprocesso 9.6: Assessoramento Institucional Macroprocesso 10: Gesto da Inovao Subprocesso 10.1: Incubao de Empresas Subprocesso 10.2: Redes de Inovao Subprocesso 10.3: Protocolos de Lanamento de Tecnologias Subprocesso 10.4: Gesto de Produtos Processo 10.4.1: Produto Acabado Processo 10.4.2: Produto em Desenvolvimento
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A atividade da empresa estatal como baliza de delimitao de seu regime jurdico
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Anderson Jnio Leal Moraes1
Resumo O presente trabalho dirige-se a dissertar sobre os regimes jurdicos das empresas estatais no Brasil, fincando-se na classificao que lhes divide segundo o critrio de sua atividade. Assim, h empresas estatais prestadoras de servio pblico e empresas estatais exploradoras de atividade econmica. Para tanto, a monografia examina a ordem econmica estabelecida na Constituio da Repblica de 1988, alm da estrutura constitucional e infraconstitucional conferida Administrao Pblica. Ademais, analisa conceitos e noes do que se entende por atividade econmica em seu sentido amplo e estrito, bem como servio pblico, alm da correlao de todos com o interesse pblico. Firmado nesses pressupostos, o estudo cuida de delimitar o natural estatuto de cada espcie, dissecado nos nveis estrutural, funcional interno e funcional externo; conforme sugesto de Eros Roberto Grau, em cada qual se far dosagem de direito pblico e de direito privado, no caminho de definir o tratamento dado s empresas estatais. Palavras-chave: servio pblico, atividade econmica, empresas estatais, regime jurdico, Constituio.
Introduo
O presente trabalho cuida de discorrer a respeito dos estatutos ou regimes jurdicos aos quais se ajustam as empresas pblicas e sociedades de economia mista brasileiras. De pronto, cabe explicar que, conforme feito por Eros Roberto Grau (2003), adota-se a expresso regime jurdico no plural para que logo fique estampado posi1
Mestrando em Direito pela Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG), advogado do Servio Federal de Processamento de Dados (Serpro). E-mail: ajlmoraes@yahoo.com.br
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cionamento contrrio unicidade de regime sugerida pelo Decreto-Lei n 200/1967. Assim, o trabalho demonstrar a existncia de dois regimes jurdicos distintos. Tambm se explique que, neste trabalho, as empresas pblicas e sociedades de economia mista sero chamadas to somente empresas estatais, expresso a designar o gnero das espcies anteriores classificadas conforme a forma de constituio de seu capital e tambm das espcies prestadora de servio pblico e exploradora de atividade econmica classificadas conforme sua atividade , de acordo com exposies a serem realizadas. A expresso adotada em reconhecimento a seu uso comum e tambm por sugesto de autores como Hely Lopes Meirelles (2001), Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2001), Odete Medauar (2001), Celso Antnio Bandeira de Mello (2005), e Eros Roberto Grau (2003), diversamente de Toshio Mukai (2004), que usa empresas do Estado como gnero e empresas estatais como a espcie exploradora de atividade econmica. Destarte, o artigo 966 do Cdigo Civil dispe que empresrio aquele que, profissionalmente, exerce atividade econmica para produo ou circulao de bens ou servios. Depreende-se, ento, e de acordo com o entendimento de Fbio Ulhoa Coelho (2007), que empresa a organizao de atividade econmica para produo ou circulao de bens ou servios, ou, dito de outro modo, simplesmente a organizao de atividade econmica expresso que subentende produo ou circulao e que engloba tanto a prestao de servio pblico quanto a atividade econmica em sentido estrito, como veremos. Empresa estatal, por sua vez, a organizao de atividade econmica realizada pelo Estado (CRETELLA JNIOR, 1990). No Brasil, as empresas estatais so experincia largamente promovida pelo Estado, desenhando um universo amplo e variado, que vai de hospitais indstria blica, de empresas detentoras de marcas internacionalmente fortes a outras cujo nome j foi ouvido por pouqussimos cidados. A vastido de atuao dessas empresas, no mbito federal, estadual ou municipal, facilmente vislumbrada na experincia do cidado comum, que sucessivas vezes percebeu ou perceber a sua presena, ou mesmo a sua ausncia. Entretanto, no so claros os regimes jurdicos a que essas empresas se submetem, considerado o peculiar hibridismo de direito pblico e direito privado a regulamentar suas atividades, necessrios cada um em dosagem ora forte, ora fraca. Considerada, portanto, essa incurso do Estado regido tipicamente pelo direito pblico em um universo de organizao empresarial regido tipicamente pelo direito privado , para otimizao na prestao de servios pblicos ou para interveno na ordem econmica, h de se buscar entender de que modo as empresas estatais so alcanadas
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pelos institutos de vrios ramos do direito, tais como o direito administrativo, o direito do trabalho, o direito empresarial, o direito econmico e o direito tributrio. Identifica-se, portanto, a necessidade de um esforo multidisciplinar na direo de sistematizar as espcies de empresas estatais e apontar-lhes a medida de direito privado e de direito pblico, conforme as linhas expressas ou principiologicamente traadas pela Constituio da Repblica de 1988, parca e imprecisamente observadas pela legislao infraconstitucional, alm de ampla e acirradamente debatidas em jurisprudncia e doutrina, conforme anunciado por Toshio Mukai:
So tantas as posies, so de tal sorte as manifestaes contraditrias a respeito dela, que desconfiamos mesmo que a razo da abundante literatura produzida sobre a empresa do Estado resida exatamente na perplexidade que causou ao jurista do nosso tempo essa figura hbrida, que se presta a tantos papis e que a nenhum tem correspondido com integral satisfao. (MUKAI, 2004, p. 155).
Assim apresentado o tema, cumpre de pronto delinear o plano do trabalho. Pois ento, na seo seguinte, se cuidar de explorar os mais relevantes critrios de classificao que se tem dentre as empresas estatais, a saber, quanto constituio do capital (empresas pblicas e sociedades de economia mista) e especialmente quanto atividade (prestadoras de servio pblico e exploradoras de atividade econmica em sentido estrito). A ttulo de aprofundamento deste ltimo critrio, escrever-se- ainda sobre a ordem econmica, inclusive sobre servios pblicos, a partir do disposto na Constituio da Repblica de 1988; na seo Atividade econmica em sentido amplo, atividade econmica em sentido estrito e servio pblico, se comentar a respeito de atividade econmica em sentido amplo e sobre duas de suas subespcies a atividade econmica em sentido estrito e o servio pblico. objetivo dessa seo deixar claro que a explorao de atividades econmicas em sentido estrito que no so servio pblico tambm de interesse pblico assim como o servio pblico , ainda que realizado por particulares sem participao do Estado. Destarte, de grave importncia que se assegure a livre iniciativa e a livre concorrncia, limitada a atuao estatal s excees do artigo 173 da Constituio da Repblica de 1988. Ademais, a noo de servio pblico, objeto de vastssima discusso no direito administrativo, merecer cuidado na direo de se tentar indicar o que e o que no servio pblico. Exposta a noo de servio pblico, ser possvel, por via residual, apontar o que so as atividades econmicas em sentido estrito, reservadas constitucionalmente iniciativa privada. Na seo Regimes jurdicos das empresas estatais ficar demonstrada a importncia do estudo realizado nos anteriores, pois a partir dele se trabalhar para erigir os regimes jurdicos das empresas estatais, de acordo com suas peculiaridades. Assim,
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chegaremos a uma contribuio na direo de delimitar um regime jurdico das empresas estatais prestadoras de servio pblico e um regime jurdico das empresas estatais exploradoras de atividade econmica em sentido estrito. Finalmente, na concluso ser feita uma breve defesa de um prudente dilogo entre o direito pblico e o direito privado, evitando o equvoco de concepes extremadas que no trabalham para o deslinde do problema. O tema necessita ser tratado conforme a tendncia contempornea de sinergia entre os ramos do direito, todos a partir da Constituio da Repblica de 1988.
Critrios de classificao das empresas estatais

A despeito de algumas caractersticas serem comuns a quaisquer espcies de empresas estatais, como a autorizao legal como condio para o seu nascimento, h diversas que permitem e reclamam por classificaes para fins de sistematizao do tema. Desse modo, na doutrina encontra-se o largo e comum uso de dois critrios para categorizao, quais sejam, a constituio do capital da empresa que permitir dividir as estatais entre empresas pblicas e sociedades de economia mista , e sua atividade que possibilitar separ-las entre as exploradoras de atividade econmica em sentido estrito2 e as prestadoras de servio pblico. Ambos os critrios de classificao sero expostos abaixo, mas, antes de assim proceder, importa mencionar pelo menos um terceiro, este apresentado perspicazmente por Maral Justen Filho (2005b), mas que no ser explorado neste trabalho por guardar menor pertinncia ao tema, bem como por ser de mais fcil apreciao. Tratase de critrio criado pela Lei de Responsabilidade Fiscal (BRASIL, 2000), a repartir empresas estatais entre aquelas que so financeiramente dependentes do ente ao qual se vinculam e outras que so independentes. Em conformidade com o inciso III do artigo 2 dessa lei, dependente a empresa estatal que [...] receba do ente controlador recursos financeiros para pagamento de despesas com pessoal ou de custeio em geral ou de capital, excludos, no ltimo caso, aqueles provenientes de aumento de participao acionria (BRASIL, 2000). Por fim, cumpre to somente comentar que as independentes no se encontram sujeitas Lei de Responsabilidade Fiscal. Ressalte-se que, no presente trabalho, no se tem a inteno de fincar critrios de classificao como superiores a quaisquer outros, mas sim tom-los como baliza de uma compreenso cientfica acerca das entidades observadas, pois, na direo do
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Explicar-se- o porqu do sentido estrito na subseo Atividade econmica em sentido amplo.
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registrado por Eros Roberto Grau (2003, p. 82), as classificaes no so verdadeiras ou falsas, porm teis ou inteis. Prestando-se uma delas a apresentar ou representar determinado objeto de modo a torn-lo compreensvel, nos aspectos que se queira indicar, til resultar. Segue-se, ento, explanao acerca da classificao quanto constituio do capital e quanto atividade das empresas estatais.
Quanto constituio do capital

O modelo de diviso da administrao pblica, conforme ainda hoje se usa, fruto da organizao empreendida pelo Decreto-lei n 200/1967, que, fundado na ideia de descentralizao, afirmou a existncia de uma administrao direta e de uma administrao indireta, esta formada pelas autarquias, fundaes pblicas e empresas estatais. Muito embora tenha se referido to somente administrao federal, tornouse o decreto-lei parmetro doutrinrio a fim de decompor igualmente a administrao estadual, municipal e distrital, isto , a administrao do Estado como um todo. De igual modo, a Constituio da Repblica de 1988 terminou por repetir a frmula do Decreto-lei n 200/1967 no caput de seu artigo 37 (BRASIL, 1967), referindo-se, ao contrrio daquele, a todos os entes da Federao. Nessa direo, trata-se a administrao direta daquela ligada a pessoas jurdicas de direito pblico situadas no pice da organizao administrativa do Estado fundado pela Constituio, de tal forma que se pode dizer que a Administrao Direta uma manifestao estatal produzida em nvel constitucional (JUSTEN FILHO, 2005b, p. 101). Corresponde, portanto, estrutura administrativa que, embora possa ser desconcentrada em rgos, encontra-se no corpo do ente federativo, pessoa jurdica representada pelo chefe do Poder Executivo. J a administrao indireta corresponde a um processo de descentralizao das atividades administrativas dessa manifestao constitucional, destinado a racionalizar o funcionamento do Estado atravs da outorga de atribuies a outras pessoas jurdicas criadas no pela Constituio, mas, com autorizao desta, pela vontade legislativa infraconstitucional (JUSTEN FILHO, 2005b). Essas pessoas jurdicas podem ser, de acordo com Decreto-lei n 200/1967, autarquias, fundaes ou empresas estatais, todas com personalidade jurdica prpria e inconfundvel com a do ente ao qual se vinculam.
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Com efeito, outro trabalho do Decreto-Lei n 200/1967 foi consolidar o da classificao das empresas estatais em empresas pblicas e sociedades de economia mista, as quais, atravs das imperfeitas e criticadas definies recebidas pelo diploma legal, dividem-se por via de critrio ligado constituio do capital que lhes dedicado se integralmente pblico ou majoritariamente pblico, com minoria privado. As empresas pblicas tm seu capital composto apenas por recursos pblicos, sem concorrerem outros de origem privada3, oportunidade na qual o Estado se apresenta como nico controlador e investidor. Ressalte-se, entretanto, que no necessariamente unipessoal a empresa pblica, ou seja, em que pese a impossibilidade do ingresso de recursos privados, podem comungar capital de diferentes entes ou entidades, mesmo em diversos mbitos federativos, circunstncia em que os recursos permanecem sendo pblicos. De outro lado, nas sociedades de economia mista, como o nome j se encontra a relevar, misturam-se em seu capital recursos de origem pblica e privada, conquanto a quantidade majoritria das aes com direito a voto seja pblica. H autores, como Jos dos Santos Carvalho Filho (2005) e Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2001), que categorizam empresas estatais conforme a forma jurdica que lhes possvel adotar, entendida esta como uma daquelas expressamente previstas entre os artigos 997 e 1.141 do Cdigo Civil. Entende-se, porm, que a possvel forma jurdica mera consequncia do enquadramento feito por via do critrio de classificao referente constituio do capital, mas no um outro critrio. Nesse sentido, tem-se que as empresas pblicas podem adotar qualquer forma admissvel em direito, conforme autoriza o inciso II do artigo 5 do Decreto-Lei n 200/1967 (BRASIL, 1967). Em se tratando da Unio, cujas competncias legislativas incluem a relativa ao direito comercial, entende-se que a lei pode autorizar a criao de empresa pblica, criando para ela forma jurdica diversa das j previstas nos sobreditos artigos do Cdigo Civil. Tal possibilidade no se estende aos outros entes da Federao, visto que lhes ausente a competncia. De outra sorte e por imposio legal, as sociedades de economia mista esto obrigadas a adotar unicamente a forma de sociedade annima, conforme regulamentada pela Lei n 6.404/1976, a partir do que tm seu capital dividido em aes que, com direito a voto, pertencero em sua maioria a ente ou entidade da administrao pblica.
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A rigor, existe uma hiptese de capital privado em empresa pblica. O Decreto-Lei n 900/1969, em seu artigo 5 (BRASIL, 1969), prev que, desde que a maioria do capital votante permanea de propriedade da Unio, poder ocorrer participao de outras pessoas jurdicas de direito pblico interno ou de entidades da administrao indireta da Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios. Ora, na administrao indireta se incluem as sociedades de economia mista, que possuem capital parcialmente privado. Ento, sendo permitido que uma sociedade de economia mista participe do capital de uma empresa pblica, h de se concluir que por essa via possvel o ingresso de capital privado nessa espcie de estatal.
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Como visto, essa classificao das empresas estatais de acordo com a constituio de seu capital, da qual decorre, inclusive, a forma jurdica que podem adotar, muito mais interessante ao direito empresarial do que ao direito administrativo. Entendemos que a classificao elaborada pelo Decreto-Lei n 200/1967, e qual boa parte da doutrina e jurisprudncia equivocadamente se ateve com exclusividade, conforme denuncia Toshio Mukai (2004), deve ceder em ordem de relevncia classificao que tome por critrio as atividades da entidade. Nessa direo, Celso Antnio Bandeira de Mello (2005) apoia que se d a devida importncia a essa classificao, para que se flexibilize a aplicao do direito privado, definindo que empresas estatais, conforme seu enquadramento, recebero influncia maior ou menor do direito pblico. Ocorre que separar tais entidades entre empresas pblicas e sociedades de economia mista no ajuda a definir o seu regime jurdico, conforme o objetivo deste estudo, o qual, conforme logo se ver, s ser alcanado a partir da diviso das empresas estatais conforme a sua atividade.
Quanto atividade
Embora o assunto tenha sido negligenciado pelo Decreto-Lei n 200/1967, certo que vem sendo discutido o tema referente natureza das atividades assumidas pelo estado antes mesmo que se pudesse pensar em dividir empresas estatais nos moldes do feito acima. Na histria, diz-se na doutrina (CRETELLA JNIOR, 1990) que o debate se solidificou a partir do fato conhecido como o Caso da Balsa de Eloka. Explica-se: no ano de 1921, uma balsa que fazia o transporte de pessoas e veculos naufragou na Lagoa de Eloka, Costa do Marfim, quando esse pas era colnia francesa. O proprietrio de um veculo reivindicou indenizao pelo ocorrido em tribunal civil. Por sua vez, o governador da colnia alegou tratar-se o caso de competncia da jurisdio administrativa4, por referir-se a servio pblico. Em resposta, julgou-se que, quando a colnia explora servio de transporte nas mesmas condies que um particular, na ausncia de lei, atrai a competncia da autoridade judiciria, pois atua em atividade que no de sua essncia, arriscando-se em campo de iniciativa privada. Em que pese o desfecho ter ocorrido a partir de uma ideia muito restrita de servio pblico decerto hoje no adotada, pelo menos no Brasil , a excluir transporte
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Lembre-se de que, na Frana, os litgios contra a administrao pblica so apreciados por uma jurisdio administrativa, inconfundvel com o judicirio comum e encabeada pelo Conselho de Estado.
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coletivo, causou o evento um proveitoso incitamento para que se discutisse a natureza das atividades estatais. Assim, pode-se dividir a atuao do Estado entre aquilo que de sua essncia e aquilo que no , ou seja, entre o que prestao de servio pblico e o que explorao de atividade econmica em sentido estrito, distino a que o Decreto-lei n 200/1967 no deu importncia, mas a Constituio da Repblica de 1988 sim.
A ordem econmica na Constituio da Repblica de 1988

A Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988, muito embora desse modo no se pronuncie, elege basicamente uma opo capitalista (SILVA, 2005), uma vez que abriga princpios ligados ordem econmica assim caractersticos, quais sejam, a propriedade privada, a livre concorrncia e a livre iniciativa, esta ltima objeto do pargrafo nico do artigo 170, a prescrever que assegurado a todos o livre exerccio de qualquer atividade econmica, independentemente de autorizao de rgos pblicos, salvo nos casos previstos em lei (BRASIL, 1988). Desse modo, funda-se a ordem econmica brasileira num preceito de cunho capitalista-liberal a proteger o direito dos particulares de se dedicar por conta prpria organizao de atividades voltadas produo ou circulao de bens ou servios, circunstncia em que os indivduos, pela via do seu prprio interesse na recompensa que recebero, voltam-se a cumprir os anseios de consumo e desenvolvimento da coletividade. A proteo livre iniciativa conferida pela Constituio da Repblica de 1988, na esteira do fenmeno observado por Adam Smith (1996), paradoxalmente se presta a proteger o interesse de toda a sociedade na medida em que os indivduos perseguem seus interesses exclusivos, de acordo com o explicado por Robert Heilbroner (1996, p. 55): acontece, em primeiro lugar, porque o interesse prprio age como um poder orientador para dirigir os homens a qualquer trabalho que a sociedade esteja disposta a recompensar. Assim, conforme o prprio Adam Smith em uma de suas mais conhecidas citaes, diz-se que:
No da benevolncia do aougueiro, do cervejeiro ou do padeiro que esperamos nosso jantar, mas da considerao que eles tm pelo seu prprio interesse. Dirigimo-nos no sua humanidade, mas sua auto-estima, e nunca lhes falamos das nossas prprias necessidades, mas das vantagens que adviro para eles. (SMITH, 1996, p. 70).
Exposto isso, v-se que a ideia pura de livre iniciativa traduz no apenas a desnecessidade de intromisso do Estado, mas a vedao de que o faa, sob pena de desarmonizar o arranjo autorregulado pelo mercado. Entretanto, as alteraes que se
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sucederam das observaes de Adam Smith at os dias de hoje quando j se registrou diversa sorte de acontecimentos histricos que alteraram o rumo das civilizaes, como a Revoluo Industrial e as duas Grandes Guerras terminaram por fragilizar a sustentabilidade de um modelo econmico sem qualquer espcie de interferncia estatal.
O mundo funciona, realmente, deste jeito? Funcionou no tempo de Adam Smith, num grau bastante real. [...] E hoje? O mecanismo competitivo do mercado ainda opera? No possvel dar uma resposta simples a esta pergunta. A natureza do mercado mudou muito desde o sculo dezoito. No vivemos mais em um mundo de competio atomista no qual homem nenhum podia se atrever a nadar contra a correnteza. (HEILBRONER, 1996, p. 57-58).
O fato que, como prova de desconfiana em relao harmonia do mercado, mesmo os pases de forte tradio no intervencionista (dentre os quais no se inclui o Brasil, mas sim os Estados Unidos, por exemplo) acabaram por criar mecanismos pelo emprego dos quais o estado pode intervir no campo de livre iniciativa dos particulares. Celso Ribeiro Bastos (1990) afirma que pases subdesenvolvidos, como o Brasil, necessitaram de interveno estatal tambm por outros motivos, como os baixos nveis de capitalizao e de poupana, que impediram a formao de massas de capitais necessrias a maiores investimentos econmicos. Em resumo, de acordo com Roberto Ribeiro Bazilli (1994, p. 11), o Estado Liberal, onde no se falava de iniciativa estatal, salvo a relacionada exclusivamente com a manuteno de ordem e de segurana, cede lugar ao Estado intervencionista. Nesse caminho, a Constituio da Repblica de 1988, em seu artigo 174 (BRASIL, 1988), afirma que o Estado agente normativo e regulador da atividade econmica, exercendo, na forma da lei, as funes de fiscalizao, incentivo e planejamento. Ademais, seu artigo 173 prev hiptese de interveno mais drstica, permitindo ao Estado invadir o campo de iniciativa dos particulares e explorar, por conta prpria, atividade econmica, quando assim for necessrio aos imperativos de segurana nacional ou a relevante interesse coletivo. E ainda aqui, no artigo 173, especificamente em seu 1 (BRASIL, 1988), encontra-se a previso constitucional para que empresas estatais explorem atividade econmica em sentido estrito. Note-se, entretanto, que o Estado, quando se insere no mercado como se fosse um particular, abraando atribuies que no so de sua essncia, iguala-se aos indivduos, abandonando as prerrogativas pelo menos as que, para tanto, forem necessrias que lhe conferem a qualidade de soberano, com fins a no desrespeitar a livre iniciativa, comentada acima, e seu corolrio, a livre concorrncia, e mais ainda, o princpio da igual369
dade. Para tanto, a Constituio da Repblica de 1988 estabelece que as empresas estatais que explorem atividade econmica em sentido estrito estaro submetidas ao mesmo regime jurdico das empresas privadas, inclusive quanto aos direitos e obrigaes civis, comerciais, trabalhistas e tributrios. Portanto, h de se concluir que, s empresas estatais exploradoras de atividade econmica em sentido estrito, vedada a concesso no s de privilgios fiscais, como o faz o 2 do artigo 173 (BRASIL, 1988), mas de qualquer privilgio que venha a permitir vantagem na concorrncia frente s empresas da iniciativa privada. Assim, conforme Toshio Mukai (2004, p. 149), estas normas de direito privado se impem aqui, em face do princpio da igualdade econmica, postulado inspirado no princpio geral da igualdade de todos perante a lei, e ainda, no que a Administrao renuncie sua posio de privilgio. que sua submisso ao direito privado , antes de mais nada, necessria (MUKAI, 2004, p. 150). Ademais, o salto em direo ao direito privado tambm se d para que o estado-empresrio se esquive, embora no de modo completo, do sistema administrativo menos dinmico do qual cuida o direito pblico. Se, por um lado, protegidas pelas prerrogativas do direito pblico, as empresas estatais exploradoras de atividade econmica em sentido estrito estariam em condio privilegiada de concorrncia, por outro, presas completamente s sujeies do regime publicista, estariam em desvantagem concorrencial frente a empresas privadas e, por conseguinte, incapacitadas de realizar interveno eficaz na ordem econmica, o que implicaria descumprimento de sua finalidade. Por fim, o que se afigura incoerente na Constituio da Repblica de 1988 a fixao de competncia do Judicirio Federal em casos em que se envolve empresa pblica federal, conforme consta de seu artigo 109, inciso I. Entende-se inadequado o critrio adotado, vez que visa a proteger empresas pblicas pela nica razo de nelas ter a Unio aplicado recursos integralmente. Em outras palavras, protege melhor o dinheiro da Unio do que os servios pblicos prestados pela mesma. Ademais, ao assim fazer de modo amplo sem excluir exploradoras de atividade econmica em sentido estrito , cria privilgio injustificvel em favor das empresas pblicas federais dessa espcie (algumas fortemente presentes no mercado, como a Caixa Econmica Federal), contrariando a ideia de igualdade de condies entre o setor pblico e o privado quando atuam no mercado. Ainda que se diga que a presente vantagem no uma daquelas vedadas pelo artigo 173, nada justifica que casos a respeito de empresas da iniciativa privada situem-se no mbito de competncia do Judicirio Estadual e outros casos, em que se encontre envolvida uma empresa pblica federal sua concorrente , sejam de competncia do Judicirio Federal. De toda forma, esse o mandamento constitucional e at que se lhe modifique porquanto em nosso ordenamento no h normas constitucionais inconstitucionais situa-se no campo da validade jurdica.
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Servios pblicos na Constituio da Repblica de 1988

Ora, de se imaginar que, tendo o enfraquecimento do liberalismo econmico permitido ao estado assumir papis que outrora no lhe eram dedicados, o mbito de atividades consideradas essenciais sociedade, e, destarte, prestadas pelo poder pblico, se alargou. Quando se cria plenamente na harmonia do mercado, creditava-se ao Estado a funo mnima de manter as coisas como j se apresentavam, cumprindo-a por meio da prestao de um diminuto rol de servios pblicos. Essa lista, medida que o decorrer da histria provocou desconfiana acerca da suficincia da iniciativa privada, foi se ampliando e reservando ao estado competncias vrias. Nesse sentido, a Constituio da Repblica de 1988, assim como o fez quanto ordem econmica, tratou de discorrer a respeito dos servios pblicos, estes assumidos pelo Estado por serem considerados pelo poder constituinte demasiadamente caros ao interesse pblico. Isso no quer dizer, entretanto e conforme j se viu, que o exerccio de atividades econmicas em sentido estrito por particulares no se dirige a cumprir o interesse pblico. Quer dizer to somente que, do mesmo modo que se entendeu que a maioria das atividades, para melhor observar o interesse pblico, deveriam ser objeto de ateno da iniciativa privada, uma minoria delas, em funo de algumas peculiaridades correlatas sua natureza, deveriam ter sua titularidade reservada ao Estado5, pois, caso contrrio, vislumbrar-se-ia possibilidade de mau atendimento ao interesse pblico. Optou a Constituio da Repblica de 1988, portanto, por no submeter algumas atividades livre vontade do interesse privado. Do exposto, certo que a titularidade dos servios pblicos pertence ao Estado, o que no pode, todavia, ser interpretado como total excluso do capital privado, uma vez que, de acordo com o artigo 175 da Constituio da Repblica de 1988 (BRASIL, 1988), podem tais servios ser prestados pelo poder pblico, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concesso ou permisso. A Constituio da Repblica abre, portanto, oportunidade para que particulares, mediante concesso ou permisso, sejam coadjuvantes do Estado, assim como o Estado, por intermdio de suas empresas estatais exploradoras de atividades econmicas em sentido estrito, mostra-se coadjuvante da iniciativa privada, em ambas as hipteses a zelar pelo interesse pblico. Com efeito, se, de um lado, h atividades reservadas ao setor privado nas quais, quando assim permitido constitucionalmente, o setor pblico atua, de outro, h atividades assumidas pelo Estado nas quais, quando assim permitido constitucionalmente,
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Entretanto, observe-se que nem todos os servios pblicos so de titularidade exclusiva do Estado, pois, por exemplo, sade e educao tambm so livres aos particulares, conforme se l dos artigos 199 e 209 da Constituio da Repblica. Anote-se a divergncia doutrinria: Celso Antnio Bandeira de Mello (1979, 2005) entende que, quando prestados pela iniciativa privada, tais servios no podem considerados pblicos. Por sua vez, Eros Roberto Grau (2003) critica tal concluso e afirma que so servios pblicos independentemente de quem os execute.
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atuam os particulares. Por isso, tem-se dito que as atividades econmicas em sentido estrito so exercidas preferencialmente pelos particulares, enquanto os servios pblicos so prestados preferencialmente pelo Estado. Conforme alerta Celso Antnio Bandeira de Mello (2005, p. 641, grifo do autor), no se deve confundir a titularidade do servio com a titularidade da prestao de servio, pois, quando se diz que atividade essencial ao Estado, no necessariamente se quer dizer que cumpre exclusivamente ao Estado prest-la. Desse modo, os servios pblicos podem ser prestados de trs modos: a) pelo Estado, o prprio titular; b) por entidades de personalidade jurdica diversa da do Estado, como autarquias ou empresas estatais; c) finalmente, por particulares, por via de concesso ou permisso dada pelo Estado. Neste ltimo caso, a prestao de servios pblicos pode dar-se at mesmo em regime de competio, quando h mais de um concessionrio ou permissionrio muito embora no se possa falar em livre concorrncia, pois a prestao ainda no aberta a quem no receber concesso ou permisso (GRAU, 2003) , a exemplo do que comumente ocorre na navegao area, no transporte rodovirio interestadual e internacional, e mais acirradamente na radiodifuso e nas telecomunicaes, apontados, respectivamente, na alnea c do inciso XII, alnea e do mesmo inciso XII, alnea a ainda do inciso XII e, finalmente, inciso XI, todos do artigo 21 da Constituio da Repblica. No ensejo de comentar o artigo 21, importa dizer que em seu bojo arrola servios pblicos reservados Unio. Em outros dispositivos constitucionais, encontram-se outros servios no reservados a ente federativo algum, como os inerentes seguridade social (artigo 194), relativos educao (artigo 205), referentes ao desporto (artigo 217) e pertinentes ao meio ambiente (artigo 225) (BAZILLI, 1994). Constitucionalmente, h ainda prescries de servios pblicos reservados aos estados, como os servios de gs canalizado (pargrafo 2 do artigo 25), e aos municpios, a exemplo do transporte coletivo local (inciso V do artigo 30). Ademais, pela via da competncia remanescente, se fixa a competncia estadual para a prestao dos servios pblicos no reservados Unio nem atribudos aos municpios pelo critrio de interesse local (MEIRELLES, 2001).
Empresas estatais prestadoras de servio pblico

Como j se disse, o estado pode prestar servios pblicos por meio de entidades que, embora ligadas a ele, possuem personalidade jurdica diversa, algo que no Brasil tem-se feito com bastante regularidade por via de descentralizao administrativa,
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em que se transfere no a titularidade do servio, mas o seu exerccio. Dessa sorte e de acordo com a convenincia examinada num dado momento pela administrao, a prestao de servios pblicos transferida ora a pessoas jurdicas de direito pblico, como autarquias ou fundaes pblicas, ora a pessoas jurdicas de direito privado, como empresas estatais. Impende considerar que, a despeito do regime de direito privado, a empresa estatal prestadora de servio pblico criada na qualidade de entidade auxiliar da administrao direta, na mesma direo do que ocorre quanto a autarquias e fundaes, para cumprir atribuies que aquela mesma poderia abrigar dentre as suas. A incidncia do direito privado, no importa o quo determinante seja em seu regime, no lhes afasta a natureza de instrumento estatal para a prestao de servios pblicos e tampouco lhes encobre a verdade de que se dedicam a atividades tpicas do Estado. Isto , so brao do Estado na realizao de atribuies prprias, diferentemente das empresas estatais exploradoras de atividade econmica em sentido estrito, que, conforme se ver adiante, so instrumento de atuao estatal em campo que lhe estranho. A esse respeito registra Celso Antnio Bandeira de Mello (2002):
Deveras, as prestadoras de servio pblico desenvolvem atividade em tudo e por tudo equivalente aos misteres tpicos do Estado e dos quais este o senhor exclusivo. [...] J as exploradoras de atividade econmica protagonizam seu empenho em um campo que , por definio, o terreno prprio dos particulares, das empresas privadas, e ao qual o Estado s por exceo pode acorrer na qualidade de personagem empreendedor; [...] (MELLO, 2002).
E qual o permissivo constitucional que lhes autoriza a conduzir competncias do Estado? Responde-se que o prprio artigo 175 da Constituio da Repblica de 1988, muito embora esse no cuide de lhes fazer uma s referncia, ao dizer que incumbe ao Poder Pblico, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concesso ou permisso, sempre atravs de licitao, a prestao de servios pblicos (BRASIL, 1988). H de se entender que o uso do advrbio diretamente no restringe a prestao, quando no feita por concesso ou permisso, administrao direta, eliminando, destarte, a possibilidade de que assim seja objeto de autarquias ou empresas estatais. Nesse sentido se encontram as opinies de Celso Ribeiro Bastos (1990), Jos Afonso da Silva (2005) e Eros Roberto Grau (2003). Assim, quer a redao do artigo 175 apenas opor a prestao realizada por particulares concessionrios ou permissionrios prestao promovida pelo Estado, quando este escolher a via adequada para faz-lo, se sozinho ou com auxlio de entidade sua. Tanto que s empresas estatais prestadoras de servios pblicos no se apli373
cam todos os dispositivos do mencionado artigo, e nem outros igualmente destinados a concesses ou permisses. Para se encontrar autorizadas a prestar servios pblicos, no se submetem as empresas estatais a licitao e sequer celebram contrato como ocorre com os concessionrios ou permissionrios. De acordo com Eros Roberto Grau (2003), a concesso supe a adeso voluntria relao jurdica de concesso, no se encontrando o sujeito obrigado a contratar com o Estado e, logo, dedicar-se atividade. A situao das empresas estatais, todavia, diversa, visto que, autorizadas por lei e criadas para aquele especfico fim de prestar servio pblico, dele no podem arredar. Ademais, conforme o mesmo autor (GRAU, 2003), as empresas estatais no so beneficiadas por poltica tarifria pela prestao de servios e sequer lhes alcanam as garantias de equilbrio econmico-financeiro do contrato, podendo at mesmo se sujeitar a contas deficitrias. Demais diferenas so tratadas por Jos Afonso da Silva (2005), abaixo transcrito:
A natureza das empresas estatais prestadoras de servio pblico se assemelha s concessionrias de servio pblico com diferenas importantes, quais sejam a de no se sujeitarem inteiramente aos ditames do art. 175, pois no se lhes aplicam as regras de reverso, nem de encampao, nem, rigorosamente, o princpio do equilbrio econmico e financeiro do contrato, j que os servios no lhes so outorgados por via contratual, mas por via de lei instituidora, e porque so entidades do prprio concedente, salvo , claro, hipteses de outorga dos servios a empresa estatal de outra entidade pblica (da Unio para o Estado, por exemplo, em que a caracterstica de concessionria fica mais ntida). De fato, o art. 175 estabelece os princpios do regime da concesso e da permisso de servios pblicos a empresas particulares, declarando que a outorga depende de licitao e que a lei dispor sobre tais empresas, [...]. (SILVA, 2005, p. 803).
Em sntese, as empresas estatais prestadoras de servios pblicos no recebem essa incumbncia por via de concesso ou permisso, porm por meio do que a maioria da doutrina chama de delegao, e que Hely Lopes Meirelles chama outorga6, isto , quando o Estado cria uma entidade e a ela transfere, por lei, determinado servio pblico ou de utilidade pblica (MEIRELLES, 2001, p. 322, grifo do autor).7 De resto, relevante anotar que as empresas estatais prestadoras de servio pblico, na disciplina da categorizao feita entre a administrao centralizada e descen6 7
Maral Justen Filho (2005b, p. 507) chama isso de concesso-descentralizao, embora admita ser uma espcie imprpria de concesso. Tambm importante lembrar outra hiptese de concesso imprpria: a concesso-convnio. Essa se d quando o ente federativo titular do servio pblico transfere a execuo a ente ou entidade de outro mbito da Federao. A existncia de interesses comuns, no antagnicos, na prestao do servio pblico, possibilita a celebrao de convnio entre os entes ou entidades da administrao pblica, o que, de acordo com Maral Justen Filho (2005b), descaracteriza a concesso e, por conseguinte, a necessidade de prvia licitao. Ainda nesse sentido, as Leis n 11.107/2005 e n 11.445/2007, cuidando de regulamentar o artigo 241 da Constituio da Repblica de 1988, disciplinaram o contrato de programa, instituto destinado a regular as obrigaes que um ente da Federao constituir para com outro ente da Federao ou para com consrcio pblico no mbito de gesto associada em que haja a prestao de servios pblicos ou a transferncia total ou parcial de encargos, servios, pessoal ou de bens necessrios continuidade dos servios transferidos, conforme diz o artigo 13 da j citada Lei n 11.107/2005 (BRASIL, 2005).
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tralizada, se inserem perfeitamente dentre as entidades que o Decreto-Lei n 200/1967 nomeia administrao indireta, ao lado das autarquias e fundaes e, mais importante, em sentido oposto ao das empresas estatais exploradoras de atividades econmicas, conforme se ver explicado na seguinte subseo.
Empresas estatais exploradoras de atividade econmica em sentido estrito

J se encontra registrado na subseo A ordem econmica na Constituio da Repblica de 1988 que o modo mais drstico de interveno do Estado na ordem econmica se d quando assume a explorao de atividade econmica em sentido estrito, e assim a Constituio da Repblica aquiesce quando, por ocasio de imperativo de segurana nacional ou relevante interesse coletivo, feito por intermdio de empresas estatais sujeitas a regime jurdico de direito privado. notrio, portanto, que, assim como prestadoras de servio pblico, as empresas estatais exploradoras de atividade econmica em sentido estrito so brao do Estado, mas desta vez na realizao de atribuies que no lhe so prprias. a partir dessa concluso que se compreende a grande contribuio oferecida por Jos Cretella Jnior (1990) acerca do enquadramento dessa espcie de empresas estatais na administrao pblica: elas no fazem parte sequer da administrao indireta. Fazendo uso da mais transparente lgica, explica o autor que s se pode descentralizar o que est no centro. Ora, a explorao de atividade econmica em sentido estrito no pertence ao conjunto das atribuies essenciais do Estado, isto , no se encontra no centro das competncias estatais. Logo, no se pode dizer que tal intento possa ser objeto de atuao descentralizada do Estado, e, ento, abrigar-se na categoria administrao indireta se entendida como sinnimo de administrao descentralizada8.
O conceito cientfico derivado da natureza das coisas manda que se defina a Administrao indireta, em razo dos servios por ela desempenhados. Empresa pblica e sociedade de economia mista incluem-se entre as entidades da Administrao indireta quando, por exceo, como interpostas pessoas da pessoa poltica, exercem servios pblicos. Ou quando desempenharem atividade que o Estado, num dado momento histrico-poltico, resolva colocar entre suas metas fundamentais, considerando-as pblicas, titularizando-as, pondo-as sob sua gide. (CRETELLA JNIOR, 1990, p. 23, grifo do autor).
Essa lgica, contudo, no foi apreciada pelo Decreto-lei n 200/1967, que incluiu, sem distino, as empresas estatais na estrutura da administrao indireta, no
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Dentre outros, possivelmente, a exposio lgica de Cretella Jnior (1990) acatada por Diogenes Gasparini (2007) e Roberto Ribeiro Bazilli (1994). No acatada por Jos dos Santos Carvalho Filho (2005), que disserta em sentido contrrio.
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que se tornou alvo de crticas, a exemplo das construdas por Celso Antnio Bandeira de Mello (2005):
Percebe-se, pois, que o critrio retor da classificao foi o orgnico, tambm chamado subjetivo. Com efeito, foram relacionados conta de entidades da Administrao indireta quaisquer sujeitos havidos como unidades integrantes da Administrao Federal, pelo s fato de comporem dito aparelho, independentemente da natureza substancial da atividade que se lhes considere prpria e independentemente do regime jurdico que lhes corresponda (pblico ou parcialmente privado). [...] O modelo destarte concebido, bem de ver, revela-se inapto para descortinar todas as modalidades pelas quais se desempenham atividades administrativas pblicas. Com efeito, a expresso Administrao indireta, que doutrinariamente deveria coincidir com Administrao descentralizada, dela se afasta parcialmente. (MELLO, 2005, p. 143, grifo do autor).
No h de se deixar sem comentrio a condio prevista constitucionalmente para que o Estado seja autorizado a escapar de suas atribuies: a explorao deve se impor como necessria aos imperativos de segurana nacional ou a relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei. Haja vista que tal previso legal ainda no se fez, tem ficado a cargo da doutrina a tarefa de cuidar do que vem a ser imperativo de segurana nacional e relevante interesse coletivo. Sobre o primeiro, Celso Ribeiro Bastos (1990), acompanhado por Pinto Ferreira (1994), ir dizer que a expresso h de ater-se quelas atividades que dizem respeito diretamente produo de bens e servios necessrios ao regular funcionamento e at mesmo ao satisfatrio aparelhamento das foras armadas (BASTO, 1990, p. 73). De outro modo, Eros Roberto Grau (2003) d a entender que acolhe definio mais ampla, a dizer que os monoplios do petrleo e do gs natural atendem a razes creditadas aos imperativos de segurana nacional. Quanto a ns, parece demasiadamente restrita a definio de Celso Ribeiro Bastos, a considerar to somente ameaas blicas. Outros temas, como a energia e a informao, parecem capazes igualmente de ser considerados imperativos de segurana nacional. Demais disso, a proteo da ordem econmica, em si, j razo de segurana nacional, uma vez que um desarranjo econmico, como j demonstrou a histria, capaz de promover guerras, bem como fazer perecer povos e estados. Quanto a relevante interesse coletivo, entende-se que quis a Constituio da Repblica de 1988 dizer que, do mesmo modo que, a princpio, conveniente ao interesse pblico que a iniciativa privada cuide reservadamente das atividades econmicas em sentido estrito9, se, para proteger o mesmo interesse pblico, for necessrio
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Sobre o interesse pblico nas atividades econmicas em sentido estrito, ver a subseo 3.2.
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ao Estado realizar o oposto, ou seja, invadir o campo reservado aos particulares, assim poder fazer. Inafastvel a concluso de Cristiana Fortini (2004, p. 115), a asseverar que ao decidir pela necessidade de explorar atividade econmica, porque presente um dos requisitos previstos no art. 173 da Constituio da Repblica, o Estado volta-se para a concretizao do interesse pblico. Nesse sentido, registre-se que a Constituio da Repblica anterior, ao cuidar do mesmo tema em seu artigo 163, mencionava a ineficcia do setor privado como condio participao estatal. Assim, de acordo com Celso Ribeiro Bastos (1990, p. 74):
A atual [redao] aparentemente mais ampliativa porque no alude ineficcia do setor privado, dando a entender que qualquer atividade que diga respeito a relevante interesse coletivo possa ser estatizada. Esse no a nosso ver o entendimento correto. Em primeiro lugar porque o preceito h de ser interpretado luz dos princpios constitucionais. Destarte o que h, em primeiro lugar, de prevalecer a iniciativa privada, que s pode ceder diante da evidenciao de que na hiptese a iniciativa particular no est atingindo o interesse coletivo. Em outras palavras, necessrio que se comprove que o Estado ter melhores condies de atingir o interesse coletivo do que os particulares.
E, ento, agora concordando com o referido autor, em situao tal no basta a mera existncia de relevante interesse coletivo, porm deve restar comprovado que a iniciativa privada no pde sozinha ser capaz de atend-lo, somente assim se justificando que o Estado explore atividade econmica em sentido estrito, campo a princpio adstrito ao setor privado.
Outras espcies?
Fechada a classificao das empresas estatais dentre as que prestam servio pblico e aquelas outras que exploram atividade econmica em sentido estrito, duas espcies to somente, cabe adiante, em mais um breve esforo, aprofundar os estudos do tema no caminho de confrontar o j exposto a experincias concretas de empresas estatais cujo enquadramento em uma ou outra das duas categorias no se faz de modo tranquilo. Destarte, seguem-se consideraes sobre empresas estatais exploradoras de atividade monopolizada e empresas estatais prestadoras de servio de apoio administrativo, aps as quais se ver que no constituem classe diversa das anteriores.
Empresas estatais exploradoras de atividade monopolizada Em que pese a ordem econmica fundada na Constituio da Repblica de 1988, condenar o monoplio ao erigir a livre concorrncia como princpio (artigo 170, inciso
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IV) e estabelecer que a lei reprimir o abuso do poder econmico que vise dominao dos mercados, eliminao da concorrncia e ao aumento arbitrrio dos lucros (BRASIL, 1988, artigo 173, 4), institui exceo em favor do monoplio estatal a ser exercido nos casos previstos no artigo 177:
Art. 177. Constituem monoplio da Unio: I - a pesquisa e a lavra das jazidas de petrleo e gs natural e outros hidrocarbonetos fluidos; II - a refinao do petrleo nacional ou estrangeiro; III - a importao e exportao dos produtos e derivados bsicos resultantes das atividades previstas nos incisos anteriores; IV - o transporte martimo do petrleo bruto de origem nacional ou de derivados bsicos de petrleo produzidos no Pas, bem assim o transporte, por meio de conduto, de petrleo bruto, seus derivados e gs natural de qualquer origem; V - a pesquisa, a lavra, o enriquecimento, o reprocessamento, a industrializao e o comrcio de minrios e minerais nucleares e seus derivados. V - a pesquisa, a lavra, o enriquecimento, o reprocessamento, a industrializao e o comrcio de minrios e minerais nucleares e seus derivados, com exceo dos radioistopos cuja produo, comercializao e utilizao podero ser autorizadas sob regime de permisso, conforme as alneas b e c do inciso XXIII do caput do art. 21 desta Constituio Federal. (BRASIL, 1988).
Destarte, por via do monoplio, a Constituio da Repblica de 1988 reserva ao Estado determinada atividade, semelhana do que faz quanto aos servios pblicos. Seria isso suficiente para que se afirme configurar a refinao de petrleo, por exemplo, um servio pblico? Conclui-se que no, de acordo com o segue explicado. J foi visto acima que a Constituio da Repblica de 1988 funda uma ordem econmica baseada na livre iniciativa, bem como se viu que a prpria Constituio o limite dessa liberdade dada aos particulares de exercer atividades econmicas, de tal modo que o Estado est autorizado a invadir-lhes o campo e atuar diretamente, se presente imperativo da segurana nacional ou relevante interesse coletivo. Deve-se observar, entretanto, que a presena de pelo menos uma dessas condies no se faz necessria em outros casos previstos ainda na Constituio da Repblica, pois essa a redao do artigo 173, a dizer que ressalvados os casos previstos nesta Constituio, a explorao de atividade econmica pelo Estado s ser permitida quando necessria aos imperativos da segurana nacional ou a relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei (BRASIL, 1988, grifo nosso). Conforme Eros Roberto Grau (2003), o regime de monoplio previsto no artigo 177 exatamente o que justifica a meno que estabelece exceo. Quer-se dizer, logo, que o monoplio estatal exerccio direto
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de atividade econmica pelo Estado, que independe de ver-se configurado qualquer dos requisitos do artigo 173, conforme tambm entende Jos Afonso da Silva (2005). Nota-se, destarte, que a atividade objeto do monoplio no pode ser considerada servio pblico, porquanto a interpretao constitucional aponta em contrrio, isto , para atividade econmica em sentido estrito10. Assim, a mesma Constituio da Repblica de 1988 que atrai para o Estado o exerccio das competncias comentadas reconhece encontrarem-se essas inseridas num contexto de explorao de atividade econmica em sentido estrito. Nessa circunstncia, a Constituio no apenas permitiu que o Estado cuidasse das atividades em regime de monoplio, mas ordenou que assim fizesse, no cumprindo ao administrador condicionar a atuao estatal a um dos elementos do caput do artigo 173. Ademais, o regime de monoplio no se confunde com a exclusividade inerente ao regime de servio pblico, quando o Estado, a entidade estatal delegatria ou o particular concessionrio ou permissionrio exerce a atividade privilegiadamente, isto , sem que se permita que outros possam faz-lo, uma vez que ausente a livre concorrncia. certo, como j se comentou na subseo Servios pblicos na Constituio da Repblica de 1988, que a prestao de servio pblico pode se dar em regime de competio, a exemplo da navegao area; entretanto, ainda assim se configura a situao de privilgio, visto que, a essas que so concessionrias simultaneamente se assegura que nenhuma outra poder entrar no mercado sem que, pelo menos, receba igual concesso do Estado. O regime de privilgio, destarte, no se identifica com a regra da livre iniciativa, a qual garante que qualquer interessado pode exercer atividade econmica em sentido estrito e concorrer com os j estabelecidos, sem que dependa de concesso ou permisso do Estado. Em sntese, de acordo com Eros Roberto Grau (2003, p. 119, grifo do autor), monoplio de atividade econmica em sentido estrito. J a exclusividade da prestao dos servios pblicos no expresso seno de uma situao de privilgio. Privilgio este que, ressalte-se, uma das circunstncias que atrai particulares explorao do negcio, uma vez que, sem esforo persuasivo, lhes so garantidos clientes. Por conseguinte, tem-se que incorreto afirmar que a explorao de servios postais e do correio areo nacional, feita pela Unio por meio de sua Empresa Brasileira de Correios e Telgrafos (ECT), d-se em regime de monoplio como comumente se afirma , pois a atividade, embora exercida com exclusividade, consiste em servio pblico e no atividade econmica em sentido estrito. Logo, a ECT trabalha em regime de privilgio11.
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Contra: Celso Ribeiro Bastos (1990), para quem no servio pblico e tampouco atividade econmica. Contra a exclusividade: Celso Ribeiro Bastos (1990).
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Do exposto, conclui-se que as empresas estatais exploradoras de atividade monopolizada no formam uma outra categoria de empresas estatais, encaixando-se na classe das exploradoras de atividade econmica em sentido estrito, cabendo dizer que, no mximo, so uma subespcie desta.
Empresas estatais prestadoras de servios de apoio administrativo De sorte outra, as empresas estatais prestadoras de servios de apoio administrativo no cuidam de atividade especialmente tratada pela Constituio da Repblica, tampouco encontram sua natureza discutida minimamente entre doutrinadores. possvel que sejam de todas as menos cuidadas em direito e, portanto, nas quais mais se encontram dvidas acerca de sua natureza. Registre-se que, da pesquisa empreendida por ocasio deste trabalho, to s se encontrou Maral Justen Filho (2005a, 2005b) a comentar sobre as mesmas, todavia, quando escreve em seu Curso de Direito Administrativo, em discreta nota de rodap, na qual assinala que cuidar do tema seria irrelevante para o seu objetivo, conforme transcrito abaixo:
Rigorosamente, seria possvel (e necessrio) reconhecer uma terceira espcie de entidade. Seria aquela composta por sujeitos cuja funo consiste em prestar apoio Administrao Pblica. Nesse caso, a entidade no atua no mercado nem presta servios fora do mbito estatal, mas d suporte a atividades administrativas. Nessa categoria poderiam ser includas as entidades encarregadas de processamento de dados, impresso, planejamento e assim por diante. Deixa-se de aludir a essa terceira categoria por sua irrelevncia para a presente abordagem. Apenas se esclarea que o regime jurdico de sua atuao ser extremamente prximo ao das entidades prestadoras de servio pblico. (JUSTEN FILHO, 2005b, p. 108).
A partir do j proporcionado pelo autor, explica-se que essas entidades dedicamse a atividades que visam a oferecer vantagens e atender convenincias do ente que as criou, prestando seus servios exclusivamente a este e, portanto, no se apresentando ao mercado, muito embora suas atividades, se consideradas fora do contexto da administrao pblica, identifiquem-se com atividades econmicas em sentido estrito. Examine-se, por exemplo, empresas estatais de tecnologia da informao, talvez as de existncia mais comum dentre as dessa categoria de apoio administrativo, cabendo citar a Empresa de Informtica e Informao do Municpio de Belo Horizonte (Prodabel) e a Companhia de Processamento de Dados do Estado de Minas Gerais (Prodemge), sociedades de economia mista, bem com o Servio Federal de Processamento de Dados (Serpro), empresa pblica12. Veja-se que a finalidade de todas elas,
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Tambm relevante citar o Centro de Tecnologia da Informao e Comunicao do Estado do Rio de Janeiro (Proderj), que no empresa estatal, mas autarquia do Estado do Rio de Janeiro, o que termina por fortalecer o entendimento de que essa atividade configura servio pblico e no atividade econmica em sentido estrito.
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qual seja, a prestao de servios de informtica, empenhar-se em atividade que, analisada por si s, no se considera como da essncia das atribuies estatais, mas fazem parte daquelas constitucionalmente reservadas iniciativa privada. At aqui, a linha de raciocnio apresentada inclinar-se-ia a concluir que tais empresas se dedicam a uma atividade econmica em sentido estrito. Entretanto, conforme se ver na subseo Servio pblico de apoio administrativo, tais atividades configuram prestao de servio pblico. Por ora, cumpre apenas registrar que da pequena, porm j valiosa contribuio de Maral Justen Filho, no se concorda com a totalidade do registrado por duas razes. Primeiramente, no se entende irrelevante o estudo dessas entidades, haja vista que so vrias e do importante suporte notadamente em tempo no qual se v a inafastvel evoluo da tecnologia da informao administrao pblica, seja federal, estadual ou municipal. Ademais, a mera existncia delas torna a dedicao a seu exame relevante, no se admitindo a possibilidade de que estudiosos do direito deem de ombros e as ignorem. Noutro passo, entende-se que no so uma terceira categoria, pois pertencem classe das empresas estatais prestadoras de servio pblico se muito, so uma subespcie desta categoria , visto que suas atividades incluem-se dentre aquelas consideradas como tal, bastando para isso que se delineie a noo do que servio pblico. Assim exposto, v-se que, no s deste, mas de todo o estudo acerca das empresas estatais depende a compreenso da distino entre atividade econmica, atividade econmica em sentido estrito e servio pblico. At aqui se tem falado a respeito de empresas estatais exploradoras de atividade econmica em sentido estrito ou prestadoras de servio pblico, sem, contudo, trabalhar o contedo dessas expresses. No se pode sustentar a classificao aqui apresentada se no se puder examinar o critrio eleito para realiz-la, sob pena de perecer o intento deste trabalho por carncia de fundamentao, tambm porque em funo da categorizao que se apontar o grau de incidncia do direito pblico e do direito privado, conforme adverte Maral Justen Filho (2005b, p. 108), ao escrever que a distino extremamente importante, porque reflete a submisso a regimes jurdicos distintos e permite identificar, de modo imediato, o conjunto de princpios e regras aplicveis atuao de cada entidade. esse, portanto, o objetivo da seo que se segue, oportunidade na qual se voltar a examinar as figuras acima, inclusive a presente, quando h de se aprofundar e explicar o porqu de, a despeito das aparncias, serem prestadoras de servio pblico.
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Atividade econmica em sentido amplo, atividade econmica em sentido estrito e servio pblico
Atividade econmica em sentido amplo
Em oposio a servio pblico, tradicionalmente a legislao e a doutrina tm feito uso da expresso atividade econmica, como se representassem empreendimentos diversos ou mesmo antagnicos. Todavia, Eros Roberto Grau (2003), com acuidade, repudia a ideia de que h oposio entre as duas coisas, afirmando que na segunda expresso est subsumida a primeira: ou seja, servio pblico uma espcie de atividade econmica. Com efeito, a tal concluso se chega a partir do exame do que pode ser tido por atividade econmica, s possvel aps breves consideraes a respeito de um pressuposto a esse conceito a definio de economia. Nesse sentido, apesar de simplria, entende-se acertado adotar a clssica definio acerca desta, a afirmar que se trata da cincia que cuida da gesto (produo ou circulao) de recursos (bens ou servios) escassos porm desejveis. Logo, a atividade econmica qualidade ampla de toda ao destinada a produzir ou fazer circular bens ou servios que, a despeito de limitados, so objeto de ilimitadas necessidades humanas. Muito embora no seja a nica, porquanto os homens se movem tambm por razes religiosas, ticas e polticas por exemplo , pode se dizer que a economia um dos motores imemoriais da humanidade. Ademais, em si, o esforo econmico bom e necessrio, uma vez que instrumento cultural de desenvolvimento e afirmao do homem frente natureza, na qualidade de seu interventor. Assim exposto, de nenhuma forma se poderia afastar a ideia de servio pblico do conceito de atividade econmica, visto que a finalidade do servio pblico igualmente produzir ou fazer circular os bens ou servios a que acima se aludiu. A diferena entre os bens e servios produzidos em sede da atividade econmica e em sede do servio pblico que a estes se conferiu diferente importncia, de tal forma que seu exerccio foi atrado preferencialmente pelo Estado. Ademais, observe-se que na definio dada a atividade econmica no se encontra referncia a lucro, elemento que, muito embora possa configurar motivo, no necessariamente causa e tampouco finalidade da produo ou circulao de bens ou
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servios, que podem se dar visando mera subsistncia do indivduo, como se faz por via do cultivo ou coleta de frutos para alimentao prpria, ou podem ocorrer em sede de servios pblicos, os quais, conforme j se viu, facultado ao Estado prestar mesmo em regime deficitrio, conforme se decidir conveniente. Assim, entende-se no existir motivo a reputar impertinente o uso do adjetivo econmico em atividades correlatas a servio pblico, uma vez que no pressupe lucro e, portanto, por si s, no comporta, como pode ocorrer no setor privado, o receio de que o interesse do capital se sobreponha ao interesse social. Em sntese, tem-se ento que a expresso atividade econmica abriga conceitualmente tanto as atividades econmicas intituladas servio pblico quanto as demais atividades econmicas sem ttulo prprio. Eros Roberto Grau, conforme transcrito a seguir, prope que se fale em atividade econmica em sentido amplo e atividade econmica em sentido estrito, sugesto acatada no presente trabalho desde sua introduo.
Da a verificao de que o gnero atividade econmica compreende duas espcies: o servio pblico e a atividade econmica. Estamos em condies, assim de superar a ambigidade que assume, no seio da linguagem jurdica e no bojo do texto constitucional, esta ltima expresso. Para que, no entanto, se a supere, impe-se qualificarmos a expresso, de modo que desde logo possamos identificar de uma banda as hipteses nas quais ela conota gnero, de outra as hipteses nas quais ela conota espcie do gnero. A seguinte conveno, ento, proponho: atividade econmica em sentido amplo conota gnero; atividade econmica em sentido estrito, a espcie. (GRAU, 2003, p. 92-93, grifo do autor).
Ademais, corrobora esse entendimento o fato de o artigo 175 da Constituio da Repblica de 1988, a cuidar de servios pblicos, encontrar-se inserido no Ttulo VII Da Ordem Econmica e Financeira, em companhia de outros dispositivos a cuidar, por sua vez, de atividades econmicas em sentido estrito. Conclui-se, ento, que at o texto constitucional d tratamento econmico ao servio pblico. Vencida essa etapa da exposio, convm adiante cuidar das atividades que consubstanciam o critrio da distino que fizemos entre as empresas estatais: primeiro da atividade econmica em sentido estrito e, aps, do servio pblico.
Atividade econmica em sentido estrito

J se comentou acima a respeito da importncia da iniciativa privada diante da ordem econmica fundada na Constituio da Repblica de 1988, a cumprir um papel que no se resume conforme um exame apressado demonstraria a atender interesses meramente pessoais. De outro modo, o objetivo constitucional fazer com que a
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iniciativa privada trabalhe em que pese a perseguio de recompensa individual em favor do interesse pblico que reside no bom funcionamento da economia, isto , na eficiente produo ou circulao de bens ou servios. Decerto, porquanto as atividades econmicas se do primordialmente em sede da convivncia do homem em sociedade, qualquer iniciativa particular que se ponha em desfavor dessa ser repelida. Tanto assim que mesmo nos tempos em que se advogava o mais puro liberalismo no se admitia que o exerccio de atividade econmica pudesse sustentar natureza meramente egostica, a abraar expectativas to somente individuais e a desconsiderar interesses da sociedade. Desse modo, nas palavras de Adam Smith (1996, p. 436):
Todo indivduo empenha-se continuamente em descobrir a aplicao mais vantajosa de todo capital que possui. Com efeito, o que o indivduo tem em vista sua prpria vantagem, e no a da sociedade. Todavia, a procura de sua prpria vantagem individual natural ou, antes, quase necessariamente, leva-o a preferir aquela aplicao que acarreta as maiores vantagens para a sociedade.
Ora, assim sendo, de modo algum se pode concluir que a Constituio da Repblica permite o livre exerccio das atividades econmicas em sentido estrito, como se isso fosse uma desinteressada concesso para que os indivduos faam o que decidirem. Mais que isso, a permisso constitucional visa a instrumentalizar os interesses individuais de forma a que eles ordenem-se em benefcio do ajuntamento social, pois seria incoerente imaginar que uma sociedade permitiria e incentivaria a subsistncia de instrumentos de carter meramente egosticos que pudessem neg-la, sob risco de autofagia. Nesse caminho, entende-se incorreta qualquer tentativa de sustentar um antagonismo entre servios pblicos e atividades econmicas em sentido estrito, a partir do interesse pblico que neles se cumpre, como se esta ltima espcie de atividade econmica no se destinasse igualmente a atender anseios ligados ao interesse pblico. Em resumo: quanto s atividades econmicas em sentido estrito, a Constituio da Repblica s permite a livre iniciativa porque entende que assim se traz maior benefcio ao interesse pblico. Ressalte-se que se fez restrio, tratando-se to s das atividades econmicas lcitas. As ilcitas, decerto, no so permitidas pela Constituio da Repblica, o que corrobora o entendimento acima exposto de que se autoriza o livre exerccio de atividades econmicas em sentido estrito, como via de se cuidar do interesse pblico. Nessa direo, presume-se que, quando determinada atividade econmica interpretada como prejudicial ao interesse pblico, deve ser combatida pelo ordenamento jurdico, tal como ocorre acerca do trfico de entorpecentes.
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Exposto isso, importa saber de que forma se pode chegar a uma delimitao acerca das atividades econmicas em sentido estrito, cujo acesso s vir, em conformidade com o que pensam, pelo menos, Jos Cretella Jnior (1990), Toshio Mukai (2004), Celso Ribeiro Bastos (1990), Eros Roberto Grau (2003) e Celso Antnio Bandeira de Mello (2005), a partir da delimitao a respeito dos servios pblicos. Prefere-se, portanto, um conceito residual a afirmar que atividade econmica em sentido estrito tudo aquilo que no for servio pblico, uma vez que esto ambas as categorias debaixo do conceito de atividades econmicas em sentido amplo, de tal modo que o j apontado Cretella Jnior (1990) diz que atividade econmica o no servio pblico. Com efeito, evidente que se est a depender de um esforo para a conceituao de servio pblico, o que tarefa da prxima subseo.
Servio pblico
Para fins de melhor sistematizao do objeto deste estudo, tem-se por bem proceder ao trabalho de delimitao do que servio pblico por duas vias, mas em ambas a partir do conceito acima j oferecido de atividade econmica. Assim, a primeira empreitada dizer o que no servio pblico; a segunda apresentar noo do que .
O que no servio pblico

A doutrina jurdica, ao se referir s variadas atividades das quais o estado se incumbe, tem apresentado amplitudes diversas a respeito do universo dos servios pblicos, de forma tal que se entende possvel apontar uma definio amplssima, representada por Leon Duguit, uma definio ampla, sustentada por Hely Lopes Meirelles, e, finalmente, uma definio restrita, adotada por Celso Antnio Bandeira de Mello. Este o conceito de Leon Duguit:
toda atividade cuja realizao assegurada, regulada e controlada pelos governantes, porque tal atividade indispensvel realizao e ao desenvolvimento da interdependncia social e de natureza tal que no pode ser levada a termo a no ser pela interveno da fora governante. (DUGUIT, [s.d.] citado por CRETELLA JNIOR, 1990, p. 38).
Por sua vez, Hely Lopes Meirelles defende que:

Servio pblico todo aquele prestado pela Administrao ou por seus delegados, sob normas e controles estatais, para satisfazer necessidades essenciais ou secundrias da coletividade ou simples convenincias do Estado. (MEIRELLES, 2001, p. 311, grifo do autor). 385
Finalmente, Celso Antnio Bandeira de Mello, em sua obra Prestao de Servios Pblicos e Administrao Indireta, diz que servio pblico aquele consistente na prestao de utilidade ou comodidade fruvel diretamente pelos administrados (MELLO, 1979, p. 18). O mesmo autor, em seu Curso de Direito Administrativo, tece conceito mais detalhado:
Servio pblico toda atividade de oferecimento de utilidade ou comodidade material destinada satisfao da coletividade em geral, mas fruvel singularmente pelos administrados, que o Estado assume como pertinente a seus deveres e presta por si mesmo ou por quem lhe faa as vezes, sob um regime de Direito Pblico portanto, consagrador de prerrogativas de supremacia e de restries especiais institudo em favor dos interesses definidos como pblicos no sistema normativo. (MELLO, 2005, p. 632, grifo do autor).
Assim, tem-se o francs Duguit e sua Escola do Servio Pblico como os responsveis por um conceito de servio pblico a abranger todas as funes do Estado. Desse modo, a delimitao inclui no mbito dos servios pblicos o exerccio do poder de polcia pelo poder executivo, bem como atividades de outros poderes as funes legislativas e jurisdicionais. Em Duguit, a vastido do tema ligado ao servio pblico to grande que se chegou a apregoar a substituio da noo de soberania pela de servio pblico, e a dizer que em torno to somente deste gira todo o direito administrativo. Em Hely Lopes Meirelles o campo mais restrito na medida em que, em seu conceito, se identifica a excluso das atividades legislativas e jurisdicionais do Estado, haja vista que se refere s prestaes da administrao, isto , do poder executivo. Embora de menor amplitude que o de Duguit, seu conceito de servio pblico ainda abriga o exerccio de poder polcia pelo poder executivo. Celso Antnio Bandeira de Mello, ao mencionar que so servios pblicos aqueles fruveis diretamente (MELLO, 1979) ou singularmente (MELLO, 2005) pelos administrados, faz com que seu conceito fuja da grande amplitude dos apontados anteriormente, visto que elimina as atividades legislativas e jurisdicionais, bem como o exerccio do poder de polcia todos fruveis indiretamente e conjuntamente pelos cidados. Do mesmo modo, conforme ressalta Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2001), o autor termina restringindo excessivamente o universo dos servios pblicos, vez que elimina do conceito outros servios que, muito embora no sejam correlatos s atividades legislativas ou jurisdicionais do Estado, tampouco ligados ao exerccio do poder de polcia, no podem ser aproveitados diretamente pelos cidados.
Nesse sentido, seriam servios pblicos, por exemplo, o de gua, o de transportes, o de telecomunicaes, o de energia eltrica, pois estes so fruveis diretamente pelos administrados. Mas existem outras espcies de servios que so considerados pblicos e nem por isso so 386
A atividade da empresa estatal como baliza de delimitao de seu regime jurdico usufruveis diretamente pela coletividade. Assim o caso dos servios administrativos do Estado prestados internamente, dos servios diplomticos, dos trabalhos de pesquisa cientfica, os quais s por via indireta beneficiam a coletividade. (DI PIETRO, 2001, p. 96, grifo do autor).
Sobre a controvrsia, nossa opinio a de que o universo dos servios pblicos deve ser delimitado a partir do pressuposto de que se tratou acima: servio pblico uma espcie de atividade econmica. Fixou-se no incio da presente seo o entendimento de que algumas atividades humanas possuem carter econmico. Portanto, h de se imaginar que outras no. Do mesmo modo, registrou-se a concluso de que servios pblicos so espcie de atividade econmica. Destarte, assim como certa poro das atividades humanas no detm um motivo econmico, determinados ofcios estatais no guardam carter econmico. Dessa sorte, como a prestao de servios pblicos uma atividade econmica, infere-se que atividades estatais de cunho no econmico no participam do campo de atribuies a que se refere o artigo 175 da Constituio da Repblica. Se no pertencem ao grande universo das atividades econmicas, no podem pertencer ao universo menor dos servios pblicos. Ora, tanto as atividades legislativa e jurisdicional quanto o exerccio do poder de polcia do-se por motivos no econmicos, haja vista que no se dirigem produo ou circulao de bens ou servios. Quando muito, destinam-se a regulamentar ou fiscalizar atividades econmicas, de modo a ajust-las aos interesses da sociedade. Nesse sentido trabalha Rafael Bielsa (BIELSA, [s.d.] citado por CRETELLA JNIOR, 1990) ao agrupar as manifestaes de mero poder estatal sob o nome de funes pblicas, restando as atividades estatais de cunho econmico ajuntadas debaixo da categoria servios pblicos.
O que servio pblico

Aps a exposio realizada acima, tem-se que ser servio pblico apenas aquele que corresponder a atividade econmica em sentido amplo. Mas o que faz com que determinado servio salte da categoria das atividades econmicas em sentido estrito para a categoria dos servios pblicos? Qual o diferencial que permite dizer no se tratar de uma atividade econmica mera e simples? Que se lhe adiciona para que receba o adjetivo pblico?
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Tais indagaes s podem ser respondidas a partir de um novo esforo: se j se discutiu a amplitude do universo dos servios pblicos, agora importa tecer consideraes sobre a sua qualidade. Dessa feita, muito embora seja possvel elencar outros mtodos, a maioria dos autores tem procedido de forma a buscar o conceito de servio pblico por via da conjuno de dois critrios: o formal e o material. Segundo o critrio formal, servio pblico aquele que a lei assim definir. Tal conceito quase unanimemente rechaado pela doutrina, haja vista que, se tomado por si s, desconsideraria os fatos ao admitir que o legislador poderia chamar de servio pblico aquilo que uma natural constatao diz que no . Concorda-se com Toshio Mukai (2004), para quem adotar tal critrio to somente fazer opo por via mais cmoda, porquanto deixar a tarefa lei mais fcil que adentrar o conhecimento da natureza das coisas. Conforme alerta o mesmo autor (MUKAI, 2004), o direito no s a lei, pois tem uma justificao sociolgica.
No Estado Social de Direito, parece claro que no pode o critrio formal ser vlido para nos dizer o que seja um servio pblico. Isto porque, o legislador pode eleger determinada atividade como sendo servio pblico, mas tal eleio no pode fugir natureza das coisas. Se se [sic] constatar que ele, a pretexto disso, pretendeu invadir a esfera prpria econmica dos particulares, tal lei ser considerada inconstitucional. mister que tal eleio encontre resposta na natureza das coisas e nos fatos; o servio pblico, antes de tudo, um fato social, que tem em si determinado valor e um interesse especial para a coletividade, o que lhe d um carter mpar de interesse pblico e de essencialidade. Por isso, ao critrio formal h que se juntar o critrio material, para se chegar a dizer (caso por caso) o que um servio pblico. (MUKAI, 2004, p. 175).
Portanto, importa investigar o critrio material, isto , o critrio por meio do qual se far constatao acerca da natureza das coisas, a fim de dizer se certa atividade econmica encontra-se na espcie atividade econmica em sentido estrito ou na outra, chamada de servio pblico. Com efeito, na esteira do que j se registrou, tal constatao precisa ser feita a partir da perspectiva das cincias humanas, e exatamente por isso a discusso aflora de modo controverso, indeterminado e sempre mutvel, tal qual a sociedade e suas necessidades. A histria demonstra que as necessidades de um agrupamento social variam indefinidamente conforme a poca, a geografia evidencia que so sortidas conforme o local, a antropologia, de acordo com a cultura, a economia, consoante a escassez. De tal modo, definir servio pblico parece um trabalho penoso. Nas palavras de Celso Ribeiro Bastos (1990, p. 129), foroso reconhecer-se que estes critrios so evolutivos no tempo e diferentes no espao; algo que para um pas se afigura como servio pblico, qui em outro seja tido por mera atividade econmica.
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Logo, entende-se que o empenho em formular um conceito de servio pblico deve mesmo ceder diante da concluso de que ele, nunca esttico, se realiza evolutivamente no caminho da histria, permitindo to somente a captura de uma noo. Nesse passo, reconhece Eros Roberto Grau (2003):
A partir da parece-me, hoje, que a questo da indeterminao dos conceitos se resolve na historicidade das noes l onde a doutrina brasileira erroneamente pensa que h conceito indeterminado h, na verdade, noo. E a noo jurdica deve ser definida como idia que se desenvolve a si mesma por contradies e superaes sucessivas e que , pois, homognea ao desenvolvimento das coisas (Sartre). Por isso conduzir a muito pouco a determinao de um conceito de servio pblico, impondo-se buscarmos enunciar a sua noo. (GRAU, 2003, p. 116, grifo do autor).
O mesmo Eros Roberto Grau recorre ao vnculo que Duguit estabelece entre servio pblico e interdependncia social para dizer que a noo de servio pblico deve ser construda sobre as ideias de interdependncia e adio sua coeso social (GRAU, 2003). Em resumo, pretende ele dizer que o que determina a caracterizao de determinada parcela da atividade econmica em sentido amplo como servio pblico a sua vinculao ao interesse social (GRAU, 2003, p. 111, grifo do autor). Cumpre observar que Grau ope interesse social a interesse coletivo, este mencionado no artigo 173 a justificar explorao estatal de atividade econmica em sentido estrito , mas sem dizer de que cuida cada um deles, ou seja, a diferena entre um e outro, registrando apenas que se encontram ambos na categoria interesse pblico (GRAU, 2003). Realmente, a doutrina unssona ao dizer que o servio pblico corresponde a uma atividade de interesse pblico (DI PIETRO, 2001). Mas no pode ser o interesse pblico o elemento nico a separar servio pblico de atividade econmica em sentido estrito, afinal, j se disse na subseo Atividade econmica em sentido estrito que as atividades econmicas em sentido estrito, mesmo que reservadas ao setor privado, obedecem tambm ao interesse pblico, e por isso a Constituio da Repblica de 1988 lhes autoriza e incentiva a explorao privada. Dessa forma, Celso Ribeiro Bastos escreve:
No se creia da que s o servio pblico que est em condies de atingir o interesse da coletividade ou pblico. Muitas das atividades, meramente econmicas, tambm concernem ao interesse de todos, e nem por isso pblicas se tornam. Para que isso se d necessrio que o Estado as assuma como prprias. (BASTOS, 1990, p. 129).
Atento a isso, Toshio Mukai (2004) reconhece certo interesse pblico presente nas atividades econmicas em sentido estrito, mas opta por diferenci-lo do outro, que justifica os servios pblicos por meio da valorao que se pode fazer entre um
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e outro. Assim, ele registra que agora verificamos que a necessidade essencial nos d a concreo daquele critrio valorativo do interesse pblico, que deve fundar uma atividade de servio pblico (MUKAI, 2004, p. 220). Ento, Mukai parte a considerar o atendimento de uma necessidade essencial como o elemento a forar a divergncia entre a natureza da atividade econmica em sentido estrito e o servio pblico. Entretanto, nosso entendimento diz que o referido critrio igualmente insuficiente, pois atividades econmicas em sentido estrito tambm podem se afigurar como destinadas a suprir necessidades essenciais. Tome-se como exemplo o comrcio, atividade econmica das mais antigas e imemorialmente explorada pela iniciativa privada: quem ir dizer que no atende tanto a um interesse pblico quanto a uma necessidade essencial das sociedades? Exposto isso, considera-se acertada a concluso de Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2001, p. 100, grifo do autor): da ser correta a afirmao de que todo servio pblico visa atender a necessidades pblicas, mas nem toda atividade de interesse pblico servio pblico. Ento, na esteira do que j transcrevemos de Celso Ribeiro Bastos (1990), acompanhado por Celso Antnio Bandeira de Mello (2005) e do tambm j citado Toshio Mukai (2004), para que se caracterize dada atividade como servio pblico preciso que o Estado as assuma como de sua atribuio. Portanto, o interesse pblico que reside na existncia de servios pblicos tambm se dirige a fazer com que sejam prestados pelo Estado ou, pelo menos, sob sua superviso direta como ocorre nas concesses ou permisses em um regime de direito pblico, a circundar a prestao de servios pblicos de prerrogativas e restries ausentes no direito privado. Assim, quando uma atividade econmica identificada como de necessidade essencial e se conclui que, como condio para que se d adequadamente, melhor que seja explorada em regime de direito pblico, tem-se um servio pblico. Por adequada entende-se a explorao que, visando aos seus fins, faz aceitvel o uso dos meios, eliminando comum e grave risco que existe na iniciativa privada que o resultado seja atingido mediante a subverso dos instrumentos, de forma a elevar o lucro. A Lei n 8.987/1995, que cuida da concesso e permisso de servios pblicos, diz que servio adequado o que satisfaz as condies de regularidade, continuidade, eficincia, segurana, atualidade, generalidade, cortesia na sua prestao e modicidade das tarifas (BRASIL, 1995, art. 6, 1). Para oferecer essa garantia de adequao que se presta o regime de direito pblico, conforme atesta Celso Antnio Bandeira de Mello (2005):
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A atividade da empresa estatal como baliza de delimitao de seu regime jurdico Por meio de tal regime o que se intenta instrumentar quem tenha a seu cargo garantir-lhes a prestao com os meios jurdicos necessrios para assegurar a boa satisfao dos interesses pblicos encarnados no servio pblico [...] Com efeito, ao erigir-se algo em servio pblico, bem relevantssimo da coletividade, quer-se tambm impedir, de um lado, que terceiros os obstaculem e; de outro; que o titular deles; ou quem haja sido credenciado a prest-los; procedam, por ao ou omisso, de modo abusivo, quer por desrespeitar direitos dos administrados em geral, quer por sacrificar direitos ou convenincias dos usurios do servio. (MELLO, 2005, p. 633-634).
Importante observao deve ser feita para que no se confunda a atuao estatal comentada acima com aquela de que cuida o artigo 173 da Constituio da Repblica de 1988. Na hiptese de explorao de atividade econmica em sentido estrito, a presena do Estado se justifica no para assumir a atividade como ocorre no mbito dos servios pblicos , mas para auxiliar a regulao do mercado ou proteger-se de interesses escusos. Assumir exclusivamente para si uma atividade econmica em sentido estrito , em verdade, vedado, haja vista que geraria monoplio no previsto na Constituio da Repblica. Dessa forma, quando interfere nas atividades econmicas reservadas ao setor privado, o Estado no o faz por concluir que somente ele pode atuar adequadamente acredita-se que a iniciativa privada pode realiz-lo e, na maioria dos casos, j o realiza , mas o faz para atender a necessidades j conhecidas: imperativos de segurana nacional ou relevante interesse coletivo. Exposto isso, se essa pode ser tomada como explanao acerca do critrio material, importa de arremate voltar ao critrio formal. Afinal, registrou-se de incio que uma definio de servio pblico deveria atender conjuno dos dois critrios, conforme opina Toshio Mukai (2004, p. 175): somente haver servio pblico, quando pudermos justapor um conceito material de servio pblico a um conceito formal. No mesmo caminho escreve Celso Antnio Bandeira de Mello:
Conclui-se, pois, espontaneamente, que a noo de servio pblico h de se compor necessariamente de dois elementos: (a) um deles, que seu substrato material, consistente na prestao de utilidade ou comodidade fruvel singularmente pelos administrados; o outro, (b) trao formal indispensvel, que lhe d justamente carter de noo jurdica, consistente em um especfico regime de Direito Pblico, isto , numa unidade normativa. (MELLO, 2005, p. 635, grifo do autor).
De tal modo, o servio pblico deve ser aquele legalmente assim considerado, o que no quer dizer, entretanto, que a lei tenha o poder de converter em servio pblico as atividades econmicas em sentido estrito. Fosse assim e qualquer entendimento ou mesmo ideologia poderia concluir pela caracterizao de certa atividade como servio pblico e faz-lo contra a Constituio da Repblica.
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Por via da conjuno dos critrios material e formal quer-se dizer, na verdade, que um deve ser considerado luz do outro. Nesse sentido, ocorre que as noes que se solidificam socialmente terminam, via de regra e por obra dos representantes populares, reconhecidas em lei. Ou seja: o mundo dos fatos impe-se de tal forma que seduz o mundo do direito a dobrar-se a ele.
A elaborao de uma determinada e particular norma de direito no mera expresso do arbtrio do poder, nem resulta objetiva e automaticamente da tenso ftico-axiolgica operante em dada conjuntura histrico-social: antes um dos momentos culminantes da experincia jurdica, em cujo processo se insere positivamente o poder (quer o poder individualizado em um rgo do Estado, quer o poder annimo difuso no corpo social, como ocorre na hiptese das normas consuetudinrias), mas sendo sempre o poder condicionado por um complexo de fatos e valores, em funo dos quais feita a opo por uma das solues regulativas possveis, armando-se de garantia especfica (institucionalizao ou jurisfao do poder na nomognese jurdica). (REALE, 1994, p. 61).
Conclui-se, por exemplo, que o rol de servios pblicos contidos na Constituio da Repblica como os j mencionados do artigo 21 so aqueles que, num consenso social, correspondem a ofcios vinculados a necessidades essenciais que s podem ser satisfeitas adequadamente pelo Estado ou particulares por via de concesso ou permisso logo, em regime de direito pblico. Enfatize-se, contudo, que, a despeito de a Constituio da Repblica de 1988 arrolar alguns servios pblicos, ela no fecha o universo naqueles que enumera textualmente, de acordo com o que tambm pensam Celso Antnio Bandeira de Mello (1979) e Roberto Ribeiro Bazilli (1994). que outros podero ser reconhecidos na legislao infraconstitucional, desde que possam se amoldar a elementos valorativos contidos na prpria Constituio. Essa a sugesto de Eros Roberto Grau (2003) ao recorrer aos princpios constitucionalmente erigidos como parmetros conformadores das atividades denominadas servios pblicos, pois seu exame capaz de apartar servios pblicos de atividades econmicas em sentido estrito, na medida em que conduz identificao de necessidades essenciais. Assim, o mesmo autor (GRAU, 2003) assinala a importncia dos princpios estampados nos artigos 1, 3 e 170 da Constituio da Repblica de 1988, a seguir transcritos:
Art. 1 A Repblica Federativa do Brasil, formada pela unio indissolvel dos Estados e Municpios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrtico de Direito e tem como fundamentos: I - a soberania; II - a cidadania; III - a dignidade da pessoa humana; 392
A atividade da empresa estatal como baliza de delimitao de seu regime jurdico IV - os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa; V - o pluralismo poltico. [...] Art. 3 Constituem objetivos fundamentais da Repblica Federativa do Brasil: I - construir uma sociedade livre, justa e solidria; II - garantir o desenvolvimento nacional; III - erradicar a pobreza e a marginalizao e reduzir as desigualdades sociais e regionais; IV - promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raa, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminao. [...] Art. 170. A ordem econmica, fundada na valorizao do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existncia digna, conforme os ditames da justia social, observados os seguintes princpios: I - soberania nacional; II - propriedade privada; III - funo social da propriedade; IV - livre concorrncia; V - defesa do consumidor; VI - defesa do meio ambiente; VI - defesa do meio ambiente, inclusive mediante tratamento diferenciado conforme o impacto ambiental dos produtos e servios e de seus processos de elaborao e prestao; VII - reduo das desigualdades regionais e sociais; VIII - busca do pleno emprego; IX - tratamento favorecido para as empresas brasileiras de capital nacional de pequeno porte. IX - tratamento favorecido para as empresas de pequeno porte constitudas sob as leis brasileiras e que tenham sua sede e administrao no Pas. (BRASIL, 1988).
A partir do exposto, percebe-se como permanece em aberto a noo estudada, de tal modo que, conforme o momento histrico, atividades podero tanto ser retiradas quanto inseridas do mbito dos servios pblicos. Decerto, tamanha a potncia hermenutica dos princpios, a evoluo das sociedades pode fazer com que atividades econmicas que, quando da Assembleia Constituinte, eram vistas to s em sentido estrito, sejam convertidas em servios pblicos. guisa de exemplo, em 1988 dificilmente se imaginaria as atuais demandas por incluso digital. Hoje, entretanto, vrias frentes de atuao estatal se abrem no caminho de permitir o acesso irrestrito da populao rede mundial de computadores.
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Desse modo, vencida esta fase do estudo, importa agora adentrar outra questo ligada definio de servio pblico e cuidar daqueles prestados internamente administrao, denominados servios de apoio administrativo.
Servio pblico de apoio administrativo

Na subseo Empresas estatais prestadoras de servios de apoio administrativo, o tema de que se passa agora a cuidar comeou a ser abordado, ocasio em que se escreveu que h entidades que se dedicam a atividades que visam a oferecer vantagens e atender convenincias do prprio ente que as criou, prestando seus servios exclusivamente a este e, portanto, no se apresentando ao mercado, muito embora suas atividades, se consideradas fora do contexto da administrao pblica, identifiquemse com atividades econmicas em sentido estrito. Com efeito, h pouco se viu que qualquer servio pblico, se considerado fora do contexto da administrao pblica, isto , fora de um necessrio regime de direito pblico, se identificaria com atividades econmicas em sentido estrito. Por esse motivo, no deve causar estranhamento o fato de os denominados servios de apoio administrativo, em si, corresponderem a uma atividade comum. Tome-se como exemplo a diagramao e impresso de jornais, servio comum e largamente explorado em regime de concorrncia por um sem nmero de empresas da iniciativa privada, consubstanciando, logo, atividade econmica em sentido estrito. Ocorre que o Estado tambm tem interesse em servios de diagramao e impresso de jornais, pois nesses se publicam atos administrativos e questes de outras naturezas. Porm, o Estado deseja um grau elevado de segurana e sigilo em trabalhos como esses, de tal modo que a iniciativa privada no pode observar seus anseios, porquanto cuidam de informaes que no se pode deixar de dar, isto , servio que no pode ser descontinuado, sob risco de paralisia da administrao. Nessa hiptese, as circunstncias criam necessidade essencial a ser atendida por servio que s pode ser prestado adequadamente em regime de direito pblico, mas com uma nica diferena em relao aos servios pblicos com que comumente se lida: no so prestados diretamente aos cidados. Este um ponto de divergncia encontrado acerca da definio de servio pblico e dele depende o enquadramento dos servios de apoio administrativo: servio pblico somente aquele prestado diretamente ao cidado? Celso Antnio Bandeira de Mello (1979, 2005), em definies j transcritas acima, entende que sim. Para ele, o servio pblico deve ser fruvel por cada um dos
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cidados, no que no comporta, destarte, benefcios indiretos e difusos como os oferecidos pelos jornais oficiais publicidade dos atos administrativos. Tal definio, excessivamente restrita, criticada, conforme tambm j se noticiou acima, por Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2001). Ademais, no corresponde opinio de autores como Hely Lopes Meirelles (2001), igualmente j citado, e Jos dos Santos Carvalho Filho, este que assim registra:
O Estado, ao prestar servios pblicos, sempre se volta aos interesses da coletividade. Mas a fruio dos servios pode ser direta ou indireta. De fato, quando executa servios de organizao interna, o Estado, embora atendendo convenincia sua, beneficia indiretamente a coletividade. Por essa razo, consideram-se servios administrativos aqueles que o Estado executa para compor melhor sua organizao, como o que implanta centro de pesquisa ou edita a imprensa oficial para a divulgao dos atos administrativos. (CARVALHO FILHO, 2005, p. 263, grifo do autor).
Com efeito, o Estado no se resume prestao final de comodidades aos cidados, mas se dedica tambm sua prpria organizao, algo que de idntica importncia. Em verdade, a organizao do Estado igualmente se destina prestao de comodidades aos cidados, uma vez que os servios prestados internamente se inserem num processo que alicera a atuao externa do Estado, seja no campo das atividades legislativas, jurisdicionais e de exerccio de poder de polcia, ou seja no campo das atividades econmicas. Assim, quando o Estado internamente gerencia sistema de informtica destinado a auxiliar na administrao de tributos, d supedneo externa prestao de servios pblicos que desses recursos dependem. Quando o Estado internamente cuida da publicidade dos concursos pblicos destinados a contratar agentes, alicera a prestao externa de servios pblicos que dependero da fora de trabalho destes. Por isso de nossa opinio que a definio restrita de Celso Antnio Bandeira de Mello no a mais adequada, sendo melhor que se adote a pura noo apresentada acima, sem que se discuta a qualidade direta ou indireta do proveito obtido pela sociedade. Note-se que, levada a cabo a definio do respeitado autor, no venceria o crivo, por exemplo, a emisso de moeda atividade prevista constitucionalmente como de competncia da Unio e apontada comumente como servio pblico , pois tal prestao no fruvel singularmente pelos cidados. No entanto, parece indiscutvel a necessidade essencial dessa atividade para a sociedade, bem como aceitvel que o Estado a assuma para si, como condio para a sua adequao. Dessa feita, a sugesto de que, independentemente de prestado direta ou indiretamente aos cidados, simplesmente se busque encaixar o servio nos delineamentos
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j acima apresentados da noo de servio pblico: determinada atividade econmica fundamental para a consecuo das finalidades do Estado, a partir do que, nela se vislumbra uma necessidade essencial para a sociedade; noutro passo, conclui-se que essa necessidade essencial, como condio para que se d adequadamente, melhor que seja explorada pelo prprio Estado, a despeito de isso no constituir monoplio, porquanto a atividade econmica correlata aos servios de apoio administrativo permanece de livre exerccio. Ademais, o privilgio da exclusividade no se refere ao prestador, mas ao cliente o Estado , que prestar em seu favor os servios, por conta prpria quando incumbir a explorao a um de seus rgos (Imprensa Nacional, por exemplo), ou por via interposta quando contratar entidade que ele mesmo criou para prest-los, seja autarquia, como a Imprensa Oficial de Minas Gerais, empresa pblica, como a Empresa Grfica da Bahia (EGBA), ou sociedade de economia mista, como a Imprensa Oficial S.A. (Imesp), no Estado de So Paulo. Para esse intento, justifica-se a dispensa de licitao prevista no artigo 24, incisos VIII e XVI:
Art. 24. dispensvel a licitao: [...] VIII - para a aquisio, por pessoa jurdica de direito pblico interno, de bens produzidos ou servios prestados por rgo ou entidade que integre a Administrao Pblica e que tenha sido criado para esse fim especfico em data anterior vigncia desta Lei, desde que o preo contratado seja compatvel com o praticado no mercado; [...] XVI - para a impresso dos dirios oficiais, de formulrios padronizados de uso da administrao, e de edies tcnicas oficiais, bem como para prestao de servios de informtica a pessoa jurdica de direito pblico interno, por rgos ou entidades que integrem a Administrao Pblica, criados para esse fim especfico; (BRASIL, 1993).
Nessa oportunidade, importa comentar que a previso de possibilidade de contratao direta dos referidos rgos e entidades corrobora o entendimento de que empresas estatais prestadoras de servio de apoio administrativo enquadram-se junto s prestadoras de servio pblico e no s exploradoras de atividade econmica em sentido estrito. Ora, se fossem desta ltima categoria, tal contratao direta seria inconstitucional, conforme apontam Maria Sylvia Zanella Di Pietro et al. (2006) e Maral Justen Filho (2005a), este com suas palavras transcritas abaixo:
Tem de reputar-se que a regra do inc. VIII apenas pode referir-se a contrataes entre a Administrao direta e entidades a ela vinculadas, prestadoras de servio pblico (o que abrange tanto as prestadoras de servio pblico propriamente dito como as que do suporte Administrao Pblica). 396
A atividade da empresa estatal como baliza de delimitao de seu regime jurdico A regra no d guarida a contrataes da Administrao Pblica com entidades administrativas que desempenhem atividade econmica em sentido estrito. Se o inc. VIII pretendesse autorizar contratao direta no mbito de atividades econmicas, estaria caracterizada inconstitucionalidade. que as entidades exercentes de atividade econmica esto subordinadas ao disposto no art. 173, 1, da CF/88. Da decorre a submisso ao mesmo regime reservado para os particulares. No permitido qualquer privilgio nas contrataes dessas entidades. Logo, no poderiam ter a garantia de contratar direta e preferencialmente com as pessoas de direito pblico. Isso seria assegurar-lhes regime incompatvel como o princpio da isonomia. (JUSTEN FILHO, 2005a, p. 247).
Repetidas vezes j se comentou neste estudo que as empresas estatais exploradoras de atividade econmica em sentido estrito, por determinao constitucional, inserem-se no mercado em regime de competio, o que significa que no permitido ao Estado conferir-lhes qualquer sorte de favorecimento, ainda que no seja vantagem expressamente vedada. No poderia ser outra a soluo, visto que o Estado se imiscui em atividades que so, a princpio, reservadas ao setor privado. Criar uma reserva de mercado como realizado por via da dispensa de licitao apontada estabelecer vantagem em favor de uma empresa e em detrimento de todas as demais, medida que, portanto, atenta contra a igualdade constitucionalmente garantida entre elas, sejam estatais ou privadas. nessa direo o entendimento adotado pelo Tribunal de Contas da Unio (BRASIL, 2006, 2007b, 2007c), ao afirmar ser lcita a contratao direta de empresas estatais de apoio administrativo, pois se encaixam no dentre aquelas exploradora de atividade econmica em sentido estrito, mas no grupo das chamadas prestadoras de servio pblico. Do exposto, conclui-se, ento, na esteira do preldio j feito na subseo Empresas estatais prestadoras de servios de apoio administrativo, que as atividades econmicas exploradas pelo Estado com a finalidade de oferecer vantagens a si e atender convenincias exclusivamente suas se encontram dentro da delimitao que se traou por meio da noo de servio pblico apresentada acima. No so, portanto, atividade econmica em sentido estrito, mas servio pblico, muito embora sua fruio pelos cidados seja percebida apenas indiretamente.
Regimes jurdicos das empresas estatais

A esta altura do desenvolvimento deste trabalho, j restou clara a importncia da distino que se faz entre empresas estatais prestadoras de servio pblico e empresas estatais exploradoras de atividade econmica em sentido estrito. Todo o estudo apresentado acima, a despeito de em si mesmo relevante, para o objetivo presente no basta, cumprindo finalmente aplic-lo a orientar a definio do regime jurdico a que
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se submete cada uma das categorias de empresas estatais, bem como as consequncias de seu regime a influenciar a funcionalidade de tais entidades do Estado. Segue-se que o campo de atuao de cada empresa ir atrair para essa um regime jurdico apropriado ao desenvolvimento de seus fins. Assim, as exploradoras de atividade econmica em sentido estrito, por visar interveno do Estado na ordem econmica, atuando excepcionalmente em campo reservado iniciativa privada, atraem para si o regime de direito privado. Segundo Toshio Mukai (2004, p. 292), que o fundo dita a forma. Se o fundo (o contedo da atividade) econmico, a forma realmente privada, por imperativo do princpio da isonomia econmica. De outra sorte, as prestadoras de servio pblico, ao cuidarem de atividades essencialmente ligadas aos anseios da sociedade junto ao Estado, atraem para consecuo e proteo de suas finalidades o regime de direito pblico. Entretanto, a subsuno de uma atividade a um regime jurdico no absoluta, isto , uma empresa estatal no se submete a este ou aquele estatuto completamente. H questes acerca das prestadoras de servio pblico que so regidas pelo direito privado, bem como determinados temas sobre as exploradoras de atividade econmica em sentido estrito dos quais se ocupa o direito pblico. Consiste isso no chamado carter hbrido das empresas estatais, ou seja, na qualidade dessas que impele o estudioso de suas naturezas a concluir pela incidncia prioritria ou majoritria de um regime em detrimento da incidncia secundria ou minoritria do outro regime, mas nunca na incidncia nica e total de um s estatuto jurdico. Nesse caminho, Jos Cretella Jnior (1990) de opinio que o carter hbrido das empresas estatais faz o estudo de seus regimes transcender o direito pblico e o direito privado, situando-se no mbito da teoria geral do direito. No se diz, portanto, que determinada categoria de empresa estatal se sujeita totalmente a um regime jurdico. Se no Estado se aplica somente o direito pblico e na iniciativa privada to s o direito privado, nas empresas estatais tem-se uma composio de direito pblico e direito privado a um s tempo e dosado conforme a atividade qual se dedicam. Fala-se de dosagem porque a coerncia mostra a necessidade de ponderar a aplicao do regime minoritrio, restringindo-o ao que se manifestar estritamente necessrio, sob pena de se promover disparidade entre a finalidade da empresa estatal e o regime jurdico que se lhe impe como meio. Sem embargo, na esteira do registrado por Eros Roberto Grau (2003, p. 103, grifo do autor), diz-se que h distintos nveis de incidncia dos princpios jurdicos, o que nos leva construo de modelos de regimes jurdicos em diversos nveis, a partir do que tambm se confirma a necessidade de uma cuidadosa dosagem.
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A anlise do citado autor decerto relevante13, pois no se prende to somente a intentar definir o regime jurdico de cada espcie de empresa, mas a pensar nesse regime jurdico em diferentes nveis, quais sejam, os nveis do regime jurdico estrutural, do regime jurdico funcional interno e do regime jurdico funcional externo.
Quando penso no regime estrutural da empresa estatal, estou a dela cogitar em termos estticos, isto , em seu formato institucional. Posso e devo, imperiosamente ento, verificar que h um regime jurdico estrutural [...] e, pelo menos, dois sub-regimes jurdicos funcionais aplicveis s empresas estatais. Os ltimos entendidos como funcional interno relaes de empresa com o Estado e funcional externo relaes da empresa com o setor privado. (GRAU, 2003, p. 104, grifo do autor).
Desse modo, prope o autor que seja observada a incidncia do direito pblico ou do direito privado conforme regimes em diversos nveis. O nvel estrutural, primeiramente, consiste no modo de organizao que o Estado elegeu para sua criatura. Em sede de empresas estatais, fala-se em organizao empresarial conforme o modelo privado que, para a dinmica de desenvolvimento de certas atividades econmicas, parece mesmo mais indicado e, consequentemente, na forma de composio de seu capital o que definir sua classificao em empresa pblica ou sociedade de economia mista. Alm da organizao do capital, esse nvel tambm se ocupa da disciplina atinente ao trabalho o corpo de agentes que compem a estrutura da entidade. Ou seja, a partir do nvel estrutural do regime jurdico tambm se definem as normas que regero as relaes entre a empresa e seus trabalhadores. Por sua vez, o nvel funcional interno do regime jurdico refere-se s relaes da empresa estatal com o Estado, isto , como esse as cria ou extingue, assim como o modo de controle que impe sobre elas. Finalmente, no nvel funcional externo do regime jurdico se discute o relacionamento da empresa estatal com terceiros, isto , de que forma se do as relaes jurdicas com outras pessoas que no o Estado sejam clientes ou fornecedores , como os escolhe e que espcie de contrato celebra. Importa observar que os trs nveis so independentes, pois se acolhe o regime de direito pblico ou de direito privado em cada um deles, sem que, contudo, outro receba influncia, conforme j advertiu Eros Roberto Grau (2003, p. 104):
No h nenhuma interpenetrao necessria entre tais regimes. E no posso, por isso mesmo, tomando de um determinado princpio que, por exemplo, condicione o seu regime estrutural lan-lo de um s golpe sobre os mbitos dos demais regimes que, no nvel funcional, aplicam-se empresa estatal.
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Celso Antnio Bandeira de Mello (2005) sugere sistematizao semelhante, cuidando do regime jurdico conforme: a) relaes com a pessoa que criou a empresa estatal; b) relaes com terceiros; e c) relaes internas.
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Em resumo, entende-se que a cada nvel se deve realizar a dosagem do regime, que sem dvida ser, para as exploradoras de atividade econmica em sentido estrito, de direito privado com breves derrogaes de direito pblico, e, quanto s prestadoras de servio pblico, de direito pblico com breves derrogaes de direito privado. Destarte, adiante se fala do regime jurdico, conforme seus diversos nveis, para cada uma das duas espcies de empresas estatais.
Regime jurdico das empresas estatais exploradoras de atividade econmica em sentido estrito
Como j se sabe, a sujeio das empresas estatais exploradoras de atividade econmica em sentido estrito ao direito privado no escolha, mas uma imperiosa necessidade para que se faa respeitar o espao constitucionalmente garantido iniciativa privada. Nesse sentido, quando intervm em campo que no lhe prprio, o Estado se despe de parte das prerrogativas de direito pblico com as quais, no exerccio de suas atividades comuns, se encouraa para proteger o interesse pblico. Ocorre que, na explorao de atividade econmica em sentido estrito, o interesse pblico faz o oposto, isto , exige que o Estado se desproteja, sob pena de solapar a iniciativa privada que tambm sustentculo da economia, na medida em que as empresas estatais se encontrariam cingidas de vantagens concorrenciais. Nenhuma vantagem se permite, portanto, das empresas estatais dessa espcie frente a suas concorrentes, conforme se l da Constituio da Repblica de 1988 em seu artigo 173, que volte-se a ressaltar no se restringe a vantagens tributrias, mas trata de vedar qualquer uma delas. Nesse raciocnio, sequer o privilgio de foro conforme j se criticou seria concebvel, apesar de incoerente e indiscriminadamente concedido s empresas pblicas federais pelo inciso I do artigo 109. Ademais, considerando o interesse de tais empresas estatais de provocar interveno eficaz no mercado, a adoo de institutos de direito privado torna-se proveitosa tambm no sentido de lhes permitir explorar atividade econmica em um grau de dinamismo no alcanado pelos meios de direito pblico. Logo, mediante um regime de direito privado, a agilidade das empresas estatais exploradoras de atividade econmica, se no puder equiparar-se das empresas privadas, dever se aproximar disso, pois, do contrrio, no cumprir o objetivo estatal de torn-las relevantes. Em face do exposto, tem-se clara a necessria incidncia do direito privado sobre as empresas estatais exploradoras de atividade econmica. Por que se cogitaria, ento, lhes infligir derrogaes de direito pblico?
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Ora, em que pese explorarem atividade econmica em sentido estrito, tais empresas estatais continuamente e desde o nascedouro atuam como coadjuvantes do Estado, conforme expresso usada por Celso Antnio Bandeira de Mello (2005), para quem, em funo disso mesmo, nada pode afast-las das finalidades ltimas almejadas pela organizao estatal o bem-estar coletivo. Isso quer dizer que, muito embora a finalidade imediata de uma empresa estatal seja a explorao de atividades bancrias, por exemplo, sua finalidade mediata tem de se encontrar com aquela do Estado o bem comum revelado no interesse pblico. Nessa direo, a empresa estatal exploradora de atividade econmica em sentido estrito, ao perseguir sua finalidade, no pode lanar mo de qualquer meio, pois tem tambm um compromisso deontolgico junto sociedade. No se pode admitir, portanto, que a busca dos fins possa perverter o emprego dos meios, como ocorreria caso se permitisse adquirir bens ou contratar agentes de qualquer modo, circunstncias em que estaria evidente a possibilidade e probabilidade de favorecimento privado. Portanto, patrocinar ampla liberdade de uso dos meios, como ocorre na iniciativa privada, seria, quanto a empresas estatais, converter-se o acidental suas personalidades de Direito Privado em essencial, e o essencial seu carter de sujeitos auxiliares do Estado em acidental (MELLO, 2005, p. 179, grifo do autor). As derrogaes de direito pblico advm, destarte, como medida destinada a evitar o mau uso da empresa-brao do Estado se no houvesse necessidade de controle, a sujeio ao direito privado seria total. Ademais, os princpios tpicos de direito administrativo se aplicaro jamais para opor prerrogativas de direito pblico s concorrentes da iniciativa privada, mas sim para garantir que tais entidades no deixaro de obedecer ao interesse pblico que justificou sua criao. Note-se que, de certa perspectiva, as derrogaes terminam mesmo por desfavorecer a empresa estatal diante de suas concorrentes, pois podem encarecer procedimentos ou, pelo menos, torn-los mais vagarosos. Nesse sentido preleciona Celso Antnio Bandeira de Mello, ao escrever que:
preciso, pois, aturado precato para no incorrer no equvoco de assumir fetichisticamente a personalidade de Direito Privado (como costumava ocorrer no Brasil) das estatais e imaginar que, por fora dela, seu regime pode ensejar-lhes uma desenvoltura equivalente dos sujeitos cujo modelo tipolgico inspirou-lhes a criao. (MELLO, 2005, p. 179).
Portanto, as derrogaes de direito pblico se daro em tudo quanto for necessrio para preservar o interesse pblico que subsiste no cerne da existncia das empresas estatais exploradoras de atividade econmica em sentido estrito. Ao contrrio de Jos
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Maria Pinheiro Madeira (2000), que reconhece as derrogaes mas afirma que s se aplicam em caso de norma expressa e de interpretao escrita, nossa opinio de que os princpios, em virtude de sua fora, ho igualmente de restringir o mbito do direito privado. Aponta para essa direo o entendimento de Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2001), para quem tambm h derrogao constitucionalmente implcita. Finalmente, de retorno diviso do regime jurdico em nveis, sugerida por Eros Roberto Grau e anteriormente apontada, infere-se que, quanto ao regime jurdico estrutural, as empresas estatais exploradoras de atividade econmica so regidas predominantemente pelo direito privado, pois o simples fato de se organizarem conforme os institutos do direito comum no implica necessidade de controle do direito pblico e, portanto, de derrogaes publicistas. Ademais, a organizao conforme o direito privado capaz de lhes conferir maior agilidade. Apenas sofrem derrogaes de direito pblico quanto a seu regime de pessoal, pois, do contrrio e conforme j se comentou, a entidade estatal poderia se tornar meio de favorecimento pessoal. Acerca do regime jurdico funcional interno, tambm predominantemente de direito privado, mas no completamente, uma vez que seus atos encontram-se sujeitos ao controle dos tribunais de contas, embora ainda se discuta o mbito de incidncia. Sobre o regime jurdico funcional externo, , da mesma forma, predominantemente de direito privado, no se tornando completo por conta das derrogaes de direito pblico, como a obrigatoriedade de licitao, realizadas para que a empresa no se transforme em ferramenta de favorecimento pessoal.
Regime jurdico das empresas estatais prestadoras de servio pblico

Diferentemente das exploradoras de atividade econmica em sentido estrito, as empresas estatais prestadoras de servio pblico exercem atividades tpicas do Estado, e que, por conseguinte, no dizem respeito ao campo reservado aos particulares, no qual impera a liberdade de iniciativa e de concorrncia. A existncia de tais entidades, conforme j se comentou, decorre to somente da estratgia administrativa de descentralizao adotada pelo Estado, sem inteno alguma de, por via delas, causar interveno no mercado concorrencial. Portanto, no h de se falar que prerrogativas de direito pblico provocariam desequilbrio e tratamento desigual entre empresas estatais e empresas privadas. Ademais, por se dedicar prestao de servios pblicos, atraem para si toda a sorte de princpios de direito pblico que se destinam a guardar essa espcie de ativi402
dade econmica, a exemplo do princpio da continuidade do servio pblico. Por essa razo, afirma-se que a incidncia do direito pblico sobre a empresa estatal se d no apenas para proteger a sua pessoa, mas tambm para defender o adequado exerccio de sua atividade. Nesse sentido, se ajunta a grande maioria da doutrina para opinar em favor de um regime diferenciado daquele que cinge empresas estatais exploradoras de atividade econmica, ou seja, a mitigar ainda mais o alcance do direito privado em se tratando de prestadoras de servio pblico. Arrazoando nessa linha de entendimento, Celso Antnio Bandeira de Mello escreve que natural que sofram influxo mais acentuado de princpios e regras de Direito Pblico, ajustados, portanto, ao resguardo de interesses desta ndole (MELLO, 2005, p. 184). No plano da jurisprudncia, o Supremo Tribunal Federal (STF) tem emitido sucessivas consideraes a coroar tal raciocnio, a grande parte delas em sede de julgados a envolver a Empresa Brasileira de Correios e Telgrafos (ECT), prestadora do servio pblico apontada no inciso X do artigo 21 da Constituio da Repblica de 1988. O tema foi tratado em vrias ocasies, dentre elas no Recurso Extraordinrio n 220.906/DF (BRASIL, 2002), no qual se decidiu que a referida empresa pblica, por no explorar atividade econmica em sentido estrito, mas sim cuidar de servio pblico de competncia da Unio, observa o regime de precatrios e tem seus bens, rendas e servios protegidos por impenhorabilidade. A mesma linha de argumentao conduziu o STF a reconhecer, em outros julgados, em favor da dita empresa pblica, o benefcio fiscal do artigo 150, inciso VI, alnea a, da Constituio da Repblica de 1988, chamado imunidade tributria recproca. Decorre do exposto que o STF tem observado a ECT e, mais recentemente, a Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroporturia (Infraero), conforme se l do Informativo STF n 475, de 15 de agosto de 2007 (BRASIL, 2007a) de acordo com a natureza jurdica de uma autarquia. Diante disso, se concluir que as empresas estatais prestadoras de servio pblico so, inclusive quanto sua organizao, integralmente submetidas ao direito pblico, como o so as autarquias, sem que nada lhes fique de direito privado? Toshio Mukai (2004) entende que sim. O referido autor no se satisfaz em simplesmente ter por mitigada a amplitude do direito privado, mas sustenta a sua completa ausncia, afirmando que o direito pblico incide em sua plenitude no regime dessas empresas estatais e que, portanto, sua roupagem de direito privado uma mera simulao. Em suas razes, o autor diz que servios pblicos devem ser regidos pelo direito administrativo, como natural, e no pelo direito privado. Desse modo, Mukai (2004)
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recusa a existncia de um carter hbrido ao entender que o regime de direito pblico inerente ao servio pblico repele por completo o direito privado. Ademais, aduz que a Constituio da Repblica de 1988 cuidou dos servios pblicos to s no artigo 175, no qual nada se fala de sua prestao por empresas estatais, as quais merecem considerao apenas no artigo 173, o que indica serem entidades previstas exclusivamente para a explorao de atividade econmica:
Portanto, na interpretao do texto constitucional avulta esse aspecto: a Constituio somente prev a existncia de empresas pblicas ou sociedades de economia mista gerindo atividades econmicas simples, no assim explorando servios pblicos industriais ou comerciais. Dito de outra forma, o legislador constituinte no acolheu a constituio de empresas pblicas ou sociedades de economia mista para a explorao de servios pblicos industriais ou comerciais como sendo algo natural ao sistema orgnico da Administrao Pblica. [...] Conclui-se pois que, quando o legislador ordinrio cria uma empresa pblica (lato sensu) para gerir servio pblico industrial ou comercial diante do texto constitucional brasileiro, ele comete uma impropriedade jurdica flagrante, devendo ento a personalizao privada que a lei correspondente operar ser tomada por simulao jurdica. (MUKAI, 2004, p. 260).
O posicionamento de Toshio Mukai, entretanto, isolado e a ele no se ajunta a maioria da doutrina brasileira. Na diviso do regime jurdico em nveis, mesmo fixando-se entendimento de que, com o intuito de proteger os servios pblicos, os nveis funcionais interno e externo sejam de direito pblico, no se chega concluso de que o nvel estrutural tambm o seja, ao contrrio do que o referido autor afirma: as relaes organizativas devem ser da mesma natureza dos servios pblicos administrativos (MUKAI, 2004, p. 268). Na esteira da inexistncia de interpenetrao entre os nveis concluso de Eros Roberto Grau j noticiada , a incidncia de direito pblico ou privado em um nvel no faz com que se presuma que outros sero afetados. Destarte, no se conclui que a demanda de guarida no direito pblico, referente aos servios pblicos, que se d nos nveis funcional interno e externo, necessariamente alcance o nvel estrutural. Ou seja: a natureza dos servios pblicos no arreda a possibilidade de que sejam prestados por entidade com estrutura de direito privado. Decerto, a natureza autrquica, segundo apontada pelo STF, parece sugerir a adequao total das empresas estatais prestadoras de servio pblico ao modelo conhecido das autarquias, estas integralmente de direito pblico. Sem dvida, assemelhamse por cuidar de servios pblicos a ttulo de descentralizao. Assim sendo, por que, ao invs de empresa, no se cria uma autarquia de pronto?
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Porque, a depender da especfica atividade, a escolha por um regime jurdico estrutural de direito privado pode fazer em tese que se obtenha melhor desempenho do que o esperado de uma autarquia comum. essa a viso de Celso Antnio Bandeira de Mello, porquanto acha que o interesse do Estado, ao criar empresa estatal para a prestao dos servios pblicos que lhe cabe, acolher um regime operacional gil, tpico de empresas privadas (MELLO, 1979). Jos Cretella Jnior (1990) alinha-se ao dizer que a escolha pela organizao empresarial questo da cincia da administrao, e no do direito administrativo. Mas essa possibilidade de escolha teria sido dada pela Constituio da Repblica de 1988 ao estudioso da cincia da administrao? A resposta em Toshio Mukai (2004), j se viu, negativa, pois para esse autor a Carta de 1988 apenas cuida de empresas estatais exploradoras de atividade econmica em sentido estrito, e disso se deduz que no permite a criao de tais entidades para outros fins. Diogenes Gasparini (2007), entretanto, responde positivamente ao dizer que a possibilidade de que sejam criadas se infere do 6 do artigo 37 da Constituio da Repblica, a mencionar que pessoas jurdicas de direito privado prestadoras de servio pblico respondem objetivamente pelos danos que causarem seus agentes. Ora, conclui Gasparini (2007), se respondem objetivamente natural que possam ser criadas. Na linha deste ltimo autor, cumpre dizer tambm que, se a Constituio da Repblica de 1988 fosse opositora da prestao de servios pblicos por pessoas de direito privado, no teria previsto, no mesmo artigo 175, condies para a concesso. Dessa feita, a ideia de que as empresas estatais prestadoras de servio pblico tm natureza autrquica precisa ser vista com reservas. O arcabouo de proteo dos servios a que se dedicam o mesmo que se invocaria em sede de uma autarquia, atraindo um regime jurdico funcional interno de direito pblico, pois o controle de seus atos, para que a empresa mantenha adequao em sua atividade, necessita ser pleno. O mesmo se diga a respeito do regime jurdico funcional externo, porquanto suas relaes com particulares devem ser protegidas no sentido de evitar malefcios continuidade do servio pblico prestado. Entretanto, no h de se falar em autarquia, pois ainda h incidncia do direito privado. O que fica de direito privado est no regime jurdico estrutural, dada a organizao empresarial, tipicamente de direito privado, que empregada nas prestadoras de servio pblico no intento de lhes permitir maior desenvoltura em relao quela experimentada pelo ente ou mesmo por suas descentralizaes autrquicas. Mas, ainda nesse nvel de regime jurdico estrutural, se vislumbra incidncia do direito pblico em entidades desta espcie. Assim se diz a respeito de seu regime de pessoal, que, embora
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regido pelo direito do trabalho, no comporta hipteses como a livre contratao e dispensa imotivada. Ademais, entende-se que confundir autarquia com empresa estatal, ainda que esta seja prestadora de servio pblico, equvoco de interpretao, uma vez que a Constituio da Repblica de 1988, em que pese no lhes dar conceito, expressamente menciona as duas espcies de entidade. Ora, ignorar tal distino feita constitucionalmente seria concluir que o texto constitucional contm palavras inteis. Destarte, quanto aos diferentes nveis de seus regimes jurdicos, tem-se na Tabela 1 comparao entre empresas estatais exploradoras de atividade econmica em sentido estrito e empresas estatais prestadoras de servio pblico.
Tabela 1. Nveis de regime jurdico. Regime jurdico Nvel estrutural Nvel funcional interno Nvel funcional externo Prestadora de servio pblico Predominantemente de direito privado Direito pblico Direito pblico Exploradora de atividade econmica em sentido estrito Predominantemente de direito privado Predominantemente de direito privado Predominantemente de direito privado
O problema da impureza das atividades

Realizada toda essa exposio a respeito da distino entre empresas estatais exploradoras de atividade econmica em sentido estrito e prestadoras de servio pblico, assim como acerca dos regimes jurdicos que se lhes aplicam, cumpre apontar outro elemento a imprimir dificuldade na tarefa de compreenso da natureza dessas entidades. Uma constatao cada vez mais uniforme que se faz aquela correlata diversidade das atividades a que se dedicam, em boa parte ultrapassando o ofcio a que foi restrita quando de sua criao. Dito de outra forma, percebe-se cada vez mais a presena concomitante, no leque de utilidades oferecidas por uma nica empresa estatal, de atividades econmicas em sentido estrito e servios pblicos, mistura que vem a provocar impureza em seu regime. Como exemplo de exploradora de atividade econmica em sentido estrito que tambm presta servio pblico, tome-se a Caixa Econmica Federal (CEF), a qual,
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atualmente, se apresenta como banco e, ao mesmo tempo, gestor do Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS) e instrumento da Unio para a consecuo de variada sorte de seus programas sociais, como habitao e distribuio de renda. Em outra ponta, citem-se empresas estatais prestadoras de servio pblico que, acidentalmente, exploram tambm atividade econmica tipicamente privada. Primeiramente, examine-se a Casa da Moeda do Brasil (CMB), empresa pblica federal que, alm de cuidar da emisso de moeda servio pblico assim apontado no inciso VII do artigo 21 da Constituio da Repblica , atualmente se responsabiliza pela fabricao de selos cartoriais, cartes telefnicos, bilhetes magnetizados para transporte pblico e formulrios de segurana para impresso de notas fiscais, entre outros produtos (CMB, 2008). Outro exemplo aquele oferecido por Maral Justen Filho (2005b), que aponta para a Empresa Brasileira de Infra-estrutura Aeroporturia (Infraero), brao da Unio na prestao do servio pblico previsto na alnea c do inciso XII do artigo 21, e que, simultaneamente, incita e gerencia explorao econmica tipicamente privada de estabelecimentos comerciais em aeroportos. Com efeito, o mesmo autor (JUSTEN FILHO, 2005b) observa que tal circunstncia encontra previso em sede da Lei n 8.987/1995, que cuida da concesso e permisso de servios pblicos:
Art. 11. No atendimento s peculiaridades de cada servio pblico, poder o poder concedente prever, em favor da concessionria, no edital de licitao, a possibilidade de outras fontes provenientes de receitas alternativas, complementares, acessrias ou de projetos associados, com ou sem exclusividade, com vistas a favorecer a modicidade das tarifas, observado o disposto no art. 17 desta Lei. (BRASIL, 1995).
Nesse caminho, se a lei permite que empresas to somente concessionrias de servios pblicos, com permisso do ente concedente e com vistas a favorecer a modicidade das tarifas, explorem fontes alternativas de receita isto , atividades econmicas diversas do servio pblico por elas prestado , no vedaria o ordenamento jurdico que empresas estatais prestadoras de servio pblico explorassem atividades econmicas em sentido estrito, desde que com igual e louvvel intento de subsidiar tarifas menores, alm de permisso do ente titular do servio pblico. Nesse caso, como no se fala de concesso e, portanto, de edital de licitao, entende-se que a permisso deve constar dos atos constitutivos da empresa. Sem dvida, ainda sobre prestadoras de servio pblico que concomitantemente avanam sobre o campo das atividades econmicas em sentido estrito, o exemplo mais evidente a ECT, em cujas agncias notoriamente se encontra oferecida volumosa
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sorte de utilidades que excedem a natureza de servio postal e correio areo nacional, apenas estes apontados pelo inciso X do artigo 21 da Constituio da Repblica de 1988. Nesse ensejo, relevante anotar que o exerccio de tais atividades e a exclusividade que a ECT alega deter sobre algumas delas atualmente objeto da Arguio de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF n 46), apresentada ao STF pela Associao Brasileira das Empresas de Distribuio (Abraed). A relevncia da presente constatao que dela advm a necessidade de se refletir sofre a impureza de suas atividades no regime jurdico da empresa estatal. Ora, se se concluiu acima que servios pblicos reclamam por proteo dos preceitos de direito pblico, mesmo quando prestados por entidades exploradoras de atividades econmicas em sentido estrito, necessitaro de especial considerao no caminho de lhes garantir controle e guarda de sua continuidade. Da mesma forma, se se entende que atividades econmicas em sentido estrito no podem ser exploradas pelo Estado mediante vantagem concorrencial, mesmo quando se encontrarem oferecidas ao lado de servios pblicos devero ser disciplinadas pelo direito privado, sob risco de desequilibrar a livre concorrncia constitucionalmente assegurada. Disso resulta que em uma mesma empresa estatal ser possvel encontrar atividades submetidas a regimes jurdicos diferentes. Por conseguinte, a fim de que no se acoberte incoerncias, prudente no tomar a empresa como um corpo monoltico, integral e imutavelmente submetido a uma mesma disciplina jurdica. A dosagem de direito pblico e direito privado dever, portanto, considerar individualmente cada um dos ofcios a que a entidade se dedica, ainda que acidental e perifrico em relao finalidade para a qual foi concebida pelo Estado.
Concluso
Ao fim, cumpre retornar ao que j foi afirmado quando da introduo do leitor ao presente trabalho: os regimes jurdicos das empresas estatais brasileiras so aqueles expressa ou principiologicamente traados pela Constituio da Repblica, parca e imprecisamente observados pela legislao infraconstitucional, alm de ampla e acirradamente debatidos em jurisprudncia e doutrina. O debate, conforme se demonstrou, suscita copiosos dilogos entre o direito pblico e o direito privado, assim provocados pela natureza hbrida dessas entidades que o Estado entendeu necessrio criar para que fosse, por intermdio delas, melhor atendido o interesse pblico. Cumpre prudncia conter qualquer sorte de paixo nas controvrsias envoltas na definio do regime jurdico das prestadoras de servios
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pblico e, sobretudo, das exploradoras de atividade econmica em sentido estrito a mais hbrida das duas , sob pena de petrificao do assunto sem que, todavia, cheguese perto da soluo. Em nossa opinio, o publicista se equivoca ao desprezar o regime concorrencial de mercado como dirigido tambm a guardar o interesse pblico, e o privatista erra ao se esquecer que o princpio da repblica persegue a atuao do Estado mesmo nas atividades que no lhe so prprias. Desses descuidos nascem duas concluses em sentido diverso, porm igualmente insuficientes para o deslinde do presente problema. A primeira se encontra a dizer que empresas estatais exploradoras de atividade econmica, por perseguirem o interesse pblico, cercam-se tambm das prerrogativas do direito pblico, ainda que isso lhes d vantagem em relao s concorrentes do setor privado. Muito embora se lhes reconhea o interesse pblico subjacente a suas existncias outra coisa no lhes justificaria a criao , interesse pblico tambm h na manuteno da livre e leal concorrncia entre todos os agentes econmicos. Logo, um agente econmico estatal no pode se beneficiar de especfica vantagem de direito pblico se ela trabalha para desequilbrio em face de seus pares da iniciativa privada. Disso no decorre, entretanto, que todas e quaisquer prerrogativas de direito pblico no lhes sejam aplicveis. Entendemos que podero ser aplicadas, sim, mas desde que no provoquem desequilbrio em relao concorrencial e, ademais, mostrem-se comercialmente convenientes, isto , no devem embaraar a capacidade dessas empresas de atuar eficazmente no mercado, ou seja, de competir. Perdendo a capacidade de competir, tais empresas deixaro de ser relevantes como instrumento de interveno estatal e, portanto, deixaro de observar o interesse pblico que sustenta sua manuteno. A segunda concluso que se tem por insuficiente afirma que tais empresas deveriam identificar-se em tudo s empresas privadas, despindo-se, logo, de todas amarras de direito pblico. Ora, igual-las em tudo aos particulares seria inferir que podem se orientar por anseios prprios maneira da autonomia da vontade tpica de direito privado, ocasio que lhes poderia permitir favorecimento pessoal de toda espcie concluso claramente oposta ao preconizado no princpio da repblica, que contm em si vrios outros princpios, como o da impessoalidade. Nem livres de todas as amarras, tampouco dotadas de todas as prerrogativas, assim entende-se adequado pensar em uma empresa estatal exploradora de atividade econmica em sentido estrito. Seu objetivo indireto o interesse pblico e seu objetivo direto o mximo que puder obter de capacidade concorrencial conjugada com o princpio da repblica, meta que reclama por ponderao dos variados interesses que permeiam a ordem econmica, a interveno estatal e a administrao pblica.
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A referida ponderao deve ocorrer no trmite de um processo dialtico entre o direito pblico e o direito privado, de modo a alcanar uma sntese harmoniosa entre os dois, na qual um no tenha de se subordinar ao outro, acompanhando a tendncia contempornea de sinergia entre os ramos do direito, todos a partir da Constituio da Repblica.
O duplo movimento [de publicizao e particularizao] pode ocorrer sadiamente, numa espcie de plasticidade favorvel abertura e unidade do sistema pela promoo da sinergia benfica entre as esferas do indivduo e do Estado. Todavia, pode redundar numa contradio autofgica e devoradora do pblico ou do privado, contradio terrvel, dado que significa ruinoso desperdcio das mais elevadas conquistas no plano dos princpios, entre as quais a diretriz que impe o respeito, nas esferas pblica e privada, do interesse pblico propriamente dito. (FREITAS, 2003).
Essa cuidadosa ponderao entre o pblico e o privado h de permitir a dosagem a que diversas vezes se aludiu neste trabalho, consolidando a percepo das peculiaridades dos regimes jurdicos das empresas estatais pelo menos em sede principiolgica e, quem sabe, na confeco do estatuto alardeado pelo 1 do artigo 173 da Constituio da Repblica, com redao dada pela Emenda n 19, de 1998, obra que em dez anos ainda no se pde realizar. Teme-se, todavia, que a classificao a que se recorreu (prestadoras de servio pblico e exploradoras de atividade econmica em sentido estrito), apesar de relevante, termine por considerar-se precria e insuficiente, haja vista a realidade que se observa no seio das empresas estatais, a estampar o fato de que progressivamente elas j no se dirigem a um ofcio apenas. A isso se chamou neste trabalho de impureza de suas atividades. Destarte, o estatuto que hoje no se tem, quando nascer, talvez se encontre to atrasado que ter sido ultrapassado pela evoluo das dinmicas administrativas das empresas estatais, pintando a constatao de que a distino entre entidades estatais prestadoras de servio pblico e exploradoras de atividade econmica retratou a situao jurdica existente em certo momento histrico (JUSTEN FILHO, 2005b, p. 110), mas que em outro, futuro, poder no se justificar plenamente, devendo tal critrio de classificao ser pormenorizado com destino a se encontrar mitigado ou flexibilizado.
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Sustentabilidade e responsabilidade social no setor eltrico brasileiro: novos desafios

Lisangela Gnocchi da Costa Reis1
Resumo Diferentemente do que ocorreu com o processo de adaptao das empresas aos novos preceitos trazidos pela questo ambiental, os maiores desafios impostos pela regulao da responsabilidade social e da sustentabilidade no esto relacionados ao cumprimento de uma legislao propriamente dita, e sim ao atendimento de um amplo elenco de padres e diretrizes que gradativamente se consolidam. Este trabalho busca estabelecer as linhas bsicas desses diferentes padres e diretrizes e derivar implicaes para as empresas do setor eltrico brasileiro em seus esforos de incluso da temtica da responsabilidade social e da sustentabilidade em seus comportamentos e estratgias. Palavras-chave: setor eltrico, responsabilidade social, sustentabilidade.
Introduo
O ambiente de negcios vem sendo profundamente transformado ao longo das duas ltimas dcadas. Os desafios globais da sustentabilidade, tais como as mudanas climticas, a explorao exacerbada e consequente escassez dos recursos naturais, a grande mobilidade de mo de obra e capital, derivada da globalizao, a persistncia do quadro de desigualdade social, principalmente nos pases em desenvolvimento, e mais recentemente o cenrio de uma crise alimentar, impem uma mudana de postura por parte das empresas. Conscientes da necessidade de um novo posicionamento frente a todas essas questes, a maioria das grandes empresas tem se mobilizado no sentido de incorporar sua gesto as principais ferramentas de sustentabilidade e responsabilidade social
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Engenheira qumica, mestre em Engenharia Qumica, engenheira de Furnas Centrais Eltricas S.A. E-mail: lida@furnas.com.br
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que garantam um desempenho harmonioso nas dimenses econmico-financeira, ambiental e social. Desde as suas primeiras reunies, o grupo de trabalho que est elaborando a norma internacional de responsabilidade social da International Organization for Standardization (ISO)2 tem se empenhado para que todos os documentos produzidos correlacionem o tema central da norma agenda do desenvolvimento sustentvel e do bem-estar da sociedade. No entanto, embora a forte associao entre os temas da sustentabilidade e da responsabilidade social corporativa (RSC) parea bvia, a postura da maioria das empresas ainda a da construo de agendas distintas e pouco convergentes para o enfrentamento dos desafios referentes a essas temticas. No tem sido diferente para as empresas do setor eltrico brasileiro. O trabalho ora apresentado busca identificar os principais instrumentos que devem pautar a construo de uma agenda unificada para esses temas e os desafios que a sua implementao representa para esse setor. Mais especificamente, procurou-se levantar as principais questes inerentes s empresas estatais do setor eltrico brasileiro que podem tornar esses desafios ainda mais complexos. Inicialmente, so apresentados os conceitos de sustentabilidade e responsabilidade social corporativa, de temas correlatos, sua evoluo e limitaes. A seguir, so apresentados os instrumentos que vm se consolidando e se constituindo na regulao da RSC, nacional e internacionalmente, bem como os grandes temais mundiais ambientais com forte correlao com o setor. A partir da anlise dos contedos desses instrumentos e temas delineia-se um panorama dos principais desafios enfrentados pelas empresas do setor eltrico na construo de suas agendas de RSC, destacando-se as questes relacionadas s empresas estatais. Finalmente, conclui-se que a incorporao da RSC ao planejamento e gesto das empresas pode auxili-las na obteno da licena social para operar.
Debate terico
Sustentabilidade e desenvolvimento sustentvel
Os conceitos de desenvolvimento sustentvel e de sustentabilidade emergiram a partir da preocupao com os limites impostos ao crescimento econmico pela superex2
O grupo de trabalho que est elaborando a Norma ISO 26000 considerado atualmente o principal frum internacional multistakeholder de responsabilidade social. Esse grupo de trabalho constitudo por especialistas e observadores de seis diferentes categorias: indstria, governo, trabalhadores, consumidores, ONGs e servio de suporte, pesquisa e outros. Organizaes como OIT, OCDE, Pacto Global e diversas entidades internacionais tambm integram o grupo na categoria D-Liaison.
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plorao e consequente esgotamento dos recursos naturais, temas que dominaram as discusses do Clube de Roma3 na dcada de 1970. A necessidade de compatibilizar desenvolvimento com o cuidado e o respeito com o meio ambiente e o reconhecimento do direito das geraes futuras em atender suas necessidades constituem a essncia da concepo do desenvolvimento sustentvel. Documento pioneiro na divulgao do conceito de desenvolvimento sustentvel4, o World Conservation Strategy, de 1980, identificava a pobreza, a presso do crescimento populacional, a desigualdade social e as condies de comrcio como os principais agentes da destruio do planeta. Esse documento defendia um modelo de desenvolvimento capaz de manter os processos ecolgicos essenciais, preservar a diversidade gentica e garantir o uso sustentvel das espcies e dos ecossistemas. Posteriormente, a Comisso Brundtland5, criada pela Organizao das Naes Unidas (ONU) em 1983, consagrou a definio de desenvolvimento sustentvel que se tornou a base de toda reflexo subsequente: desenvolvimento que atende s necessidades das geraes atuais sem comprometer a capacidade das geraes futuras de atender s suas necessidades (COMISSO MUNDIAL SOBRE MEIO AMBIENTE E DESENVOLVIMENTO, 1991, p. 46). Desde ento, buscou-se enriquecer essa linha conceitual por meio da incorporao de temas sociais e ecolgicos, como melhorar a qualidade da vida humana dentro dos limites da capacidade de suporte dos ecossistemas (IUCN et al., 1991, p. 9) e crescimento econmico que oferea justia e oportunidade para toda a populao mundial, sem destruio adicional dos recursos naturais e capacidade de suporte (PRONK; HAQ, 1992, p. 10). Enquanto para os economistas tradicionais os recursos naturais so tratados como um setor da economia, uma nova linha de pensamento surge no incio da dcada de 1990, defendendo a ideia de que o ecossistema global algo muito maior do que a prpria economia. O ponto de partida da tese desses economistas que como as funes do planeta de prover recursos naturais e de absorver rejeitos so limitadas, o subsistema econmico da Terra deve ser limitado a um tamanho que o planeta possa sustentar, no s para as atuais geraes como para as futuras. A economia, em outras palavras, teria que
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O Clube de Roma um grupo de pessoas ilustres que se renem para debater um vasto conjunto de assuntos relacionados poltica, economia internacional e, sobretudo, ao meio ambiente e o desenvolvimento sustentvel. Foi fundado em 1968 e tornou-se muito conhecido em 1972, em virtude da publicao do relatrio intitulado Os Limites do Crescimento. Uma forma de desenvolvimento que possibilita melhorias concretas na qualidade de vida humana e que ao mesmo tempo conserva a vitalidade e a diversidade da terra. O objetivo o desenvolvimento que seja sustentvel. Pode parecer visionrio, mas pode ser atingvel. Para mais e mais pessoas essa parece ser a nica opo racional (IUCN et al., 1980, traduo nossa). A Comisso Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento ficou assim conhecida porque foi presidida por Gro Harlem Brundtland, poca, primeira-ministra da Noruega. Esta comisso teve seus trabalhos concludos em 1987, com a publicao do relatrio Nosso Futuro Comum.
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alcanar um estado estacionrio e no poderia continuar crescendo em ritmo superior a uma determinada taxa sob pena de destruio do planeta. Herman Daly certamente lidera essa corrente de pensamento da economia ecolgica, que se contrape da economia ambiental. Para esse autor (CONSTANZA; DALY, 1992), poca economista ligado ao Departamento de Meio Ambiente do Banco Mundial, uma condio mnima necessria para a sustentabilidade a manuteno do estoque total de capital natural em nvel idntico ou superior ao atual. Capital natural definido pelo autor com um estoque capaz de gerar um fluxo de bens e servios dotados de valor futuro, podendo ser divido em dois grandes grupos: capital natural renovvel e no renovvel. Esse economista diferencia o conceito de crescimento, entendido como aumento do tamanho do sistema econmico pelo acrscimo proporcional de insumos utilizados, do de desenvolvimento, compreendido como a expanso das potencialidades do sistema por meio do aperfeioamento da eficincia na utilizao dos insumos. Pensar em sustentabilidade implica pensar a quantidade de materiais que so movimentados na economia global. Esta noo de thoughput6 de materiais ajuda a pensar o tamanho fsico da economia e os ecossistemas por ela impactados. Cada vez que um bem ou um servio comprado, coloca-se em movimento uma cadeia de atividades que acabam por afetar o mundo fsico, quer seja pela extrao e manipulao de recursos naturais, pelas transformaes realizadas no processo produtivo, pelo uso dos bens produzidos ou pela disposio final dos resduos, pela energia consumida e dissipada ou pelos ecossistemas degradados. A questo quanto dessa movimentao de materiais compatvel com a capacidade dos ecossistemas de reproduzir atividades econmicas e outras atividades humanas importantes. O ponto vulnervel da teoria do estado estacionrio reside na constatao de que a reduo da pobreza requer crescimento e desenvolvimento nos pases que ainda no atingiram um nvel satisfatrio de desenvolvimento. Esse justamente o ponto central do grande embate entre pases pobres e ricos quando o tema desenvolvimento sustentvel. Como as restries ecolgicas ao crescimento so reais, o crescimento dos pases pobres precisaria ser necessariamente contrabalanado por um crescimento negativo dos ricos (PAUL, 2008). No seria tico que pases ricos, que j atingiram nveis elevados de desenvolvimento, capazes de gerar qualidade de vida e bem-estar
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No h uma boa traduo para o portugus dessa palavra, que denota o fluxo de matrias-primas e de energia das fontes de baixa entropia do ecossistema global (minas, poos, pesqueiros, plantaes) para a economia e de volta aos sumidouros de alta entropia do ecossistema global sob a forma de rejeitos e resduos (atmosfera, oceanos e depsitos de rejeitos). Traduo livre da definio disponvel em: <www.sustainableeconomics. org/Vocabulary.htm>.
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social para a maioria da populao, exigissem que os pases pobres limitassem sua trajetria de crescimento e desenvolvimento sem que tenham atingido sequer os nveis mnimos de satisfao de suas necessidades bsicas. Outro campo de disputa entre os pesquisadores a contribuio do progresso tcnico para a sustentabilidade. Os mais otimistas veem o progresso tcnico como capaz de eliminar restries ao crescimento e ao desenvolvimento impostas pela finitude de recursos, enquanto os mais cticos acreditam ser irreversvel o deplecionamento dos recursos naturais e o consequente dano ao capital natural. Ao tentar avaliar as condies em que o capitalismo pode ser sustentvel, John Elkington (2000, p. 20) define sustentabilidade como o princpio que assegura que nossas aes de hoje no limitaro a gama de opes econmicas, sociais e ambientais disponveis para as futuras geraes. A despeito da vasta literatura e do interesse de pesquisadores de diversas reas do conhecimento em torno do tema, em termos pragmticos e operacionais no se conseguiu ainda retirar as imprecises e ambiguidades que caracterizam os conceitos de sustentabilidade e desenvolvimento sustentvel. Isso ocorre porque objetivamente no se consegue, entre outras razes, chegar a um consenso sobre como as necessidades das geraes atuais e futuras podem ser dimensionadas e contrapostas, nem tampouco definir com mnima acuidade os limites da capacidade de suporte dos ecossistemas. Essas variveis, alm de influenciadas por uma mirade de fatores econmicos, tecnolgicos, polticos e culturais, sequer dispem de instrumental metodolgico que embase suas mtricas. O reconhecimento de que as atividades econmicas esto inseridas em sistemas ambientais e sociais com os quais interagem profundamente a base para a noo de sustentabilidade que vem gradativamente sendo incorporada ao discurso das empresas. Essa a essncia do campo da ecologia industrial, cuja emergncia marcou o incio da dcada de 1990. Conceitos como ecoeficincia, desmaterializao e ciclo de vida do produto passaram a ser difundidos por meio do relato, por algumas empresas, dos benefcios alcanados com aes de minimizao de emisses e de diminuio do uso de materiais e energia. Estudos adotando uma perspectiva mais sistmica, com base nas leis da termodinmica e dos ciclos naturais, formam o alicerce do The Natural Step7, que define quatro princpios bsicos da sustentabilidade: a substituio de combustveis fsseis e
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Manifesto com abordagem cientfica, lanado a partir da percepo de que grande parte do debate ambiental enfocava discordncias entre cientistas. Apresenta um conjunto articulado de princpios bsicos de sustentabilidade essenciais, com base cientfica (INSTITUTO ETHOS, 2006; WAAGE, 2004).
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de materiais escassos na natureza por outros mais abundantes; a substituio de compostos persistentes por outros de fcil degradao; a garantia da capacidade produtiva e da diversidade dos ecossistemas; e o atendimento s necessidades humanas bsicas em todo o mundo (WAAGE, 2004). Estabelecendo analogias entre os ecossistemas e a economia industrial, Paul Hawken props mudanas na indstria que faam com que ela opere de um modo regenerativo, e no de degradao do meio ambiente (HAWKEN, 1993). Numa economia regenerativa, os meios menos dispendiosos de se produzir uma mercadoria devem ser os ambientalmente mais benficos e construtivos (HAWKEN, 1993, p. 12). Seu livro The Ecology of Commerce citado por Ray Anderson, fundador da Interface Carpets, como fonte de inspirao para as grandes mudanas que a empresa vem empreendendo rumo sustentabilidade. Pertencente a um setor tradicionalmente intensivo no uso de insumos base de petrleo, a empresa diz se encontrar atualmente a meio caminho da sua Misso Zero. Significa dizer que, em torno de 2020, eliminar qualquer impacto ambiental por meio do redesenho de processos e produtos, da adoo pioneira de novas tecnologias ou, ainda, de esforos para reduzir ou eliminar resduos e emisses nocivas, paralelamente ao uso crescente de materiais e fontes de energia renovveis. Num esforo mais recente, um grupo de cientistas pioneiros no estudo da sustentabilidade buscou ampliar essa reflexo por meio da integrao entre abordagens sistmicas e ferramentas de implementao de princpios bsicos para o desenvolvimento sustentvel (ROBRT et al., 2002). Para isso, definiram cinco nveis de sistemas hierarquicamente distintos. Em um primeiro nvel, encontra-se a ecosfera, representada pelas sociedades e ecossistemas que as circundam. O segundo nvel engloba os princpios da sustentabilidade, definidos pelo The Natural Step, a desmaterializao e substituio (de tipo e qualidade dos fluxos e de atividades). Os princpios para o desenvolvimento sustentvel, definidos como princpios para investimentos estratgicos, princpios sociais e meios polticos, constituem o terceiro nvel, o daqueles princpios que podem ento ser aplicados em aes concretas, dando origem ao quarto nvel. O quinto e ltimo nvel o monitoramento do processo, por meio de ferramentas e mtricas. Uma srie de conceitos e instituies que trabalham com a sustentabilidade, tais como The Natural Step, Factor 10, Ecological Footprint, Zero Emissions, Sustainable Technology Development (STD), Cleaner Production e Natural Capitalism, foram relacionados ao modelo proposto pelos autores, demonstrando que este pode auxiliar na criao de uma viso abrangente do desenvolvimento sustentvel, que v desde a concepo e planejamento de programas estratgicos e polticas at o ajustamento de taxas, subsdios, certificados, gastos em pesquisa e desenvolvimento e outras aes similares.
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Aplicado a uma empresa, o conceito de sustentabilidade no deve ser reduzido capacidade de preservar a sua viabilidade econmico-financeira a longo prazo ou a sua perenidade, porque nem sempre as aes empreendidas por uma organizao visando garantir a sua reproduo sero compatveis com o desenvolvimento sustentvel (ISO, 2008). Ao buscar incorporar s rotinas de gesto as duas outras dimenses da sustentabilidade, a social e a ambiental, as empresas passam necessariamente por um processo de reviso de valores e de internalizao de externalidades. exatamente a internalizao pelas empresas desses princpios mais amplos norteadores da sustentabilidade nas suas regras de comportamento que constitui a essncia do que se denomina responsabilidade social corporativa, tema da prxima seo.
Responsabilidade social corporativa

H apenas uma e somente uma responsabilidade social de uma empresa usar seus recursos e se engajar em atividades planejadas para aumentar seus lucros, desde que aja dentro das regras do jogo, o que significa se engajar numa competio aberta e livre, sem engano ou fraude. (FRIEDMAN, 1970).
Desde a famosa e polmica declarao de Milton Friedman, em 1970, o conceito de responsabilidade social corporativa (RSC) vem sendo desenvolvido, porm ainda no h uma nica definio amplamente aceita. Essa dificuldade decorre, em parte, dos mltiplos aspectos que envolvem a RSC. Como ilustrao, pode ser citada a diversidade de temas abordados pela futura norma internacional de responsabilidade social ISO 26000: governana organizacional, direitos humanos, prticas trabalhistas, meio ambiente, prticas justas de operao, questes do consumidor e desenvolvimento da sociedade e da comunidade. Conforme observado por Campbell (2007), o significado de RSC pode ter diferentes conotaes em diferentes lugares, para diferentes pessoas ou grupos de pessoas, e, principalmente, em diferentes horizontes temporais. guisa de exemplificao, pode-se mencionar algumas definies apresentadas num artigo do Banco Mundial (WORLD BANK, 2004, p. 5, traduo nossa), a saber:
Business for Social Responsibility RSC definida como conduzir uma empresa de modo a atender ou exceder as expectativas ticas, legais, comerciais e pblicas que a sociedade tem em relao a essa empresa. RSC encarada, pelas empresas lderes, mais do que simplesmente como um conjunto de prticas isoladas e aes isoladas ou iniciativas motivadas por marketing e relaes pblicas ou outros benefcios. Ao contrrio, a RSC vista como um conjunto de polticas, prticas e programas integrados s operaes da empresa e aos processos de tomada de deciso apoiados e reconhecidos pela alta administrao. 419
Prmio Dest Monografias Empresas Estatais: monografias premiadas 20052008 First WBCSD CSR dialogue in the Netherlands RSC o compromisso contnuo de uma empresa em se comportar eticamente e contribuir para o desenvolvimento econmico, melhorando a qualidade de vida da fora de trabalho e de seus familiares, assim como da comunidade local e da sociedade como um todo. CSR Wire RSC um movimento pblico que vem ganhando mais momentum medida que os cidados demandam que as empresas se responsabilizem pelos seus impactos. Consumidores, investidores e empregados esto igualmente reconhecendo o poder que detm as empresas e esforos vm sendo feitos em diversos nveis para criar uma mudana global com a esperana que a Terra se torne um lugar melhor. Unio Europeia RSC o conceito de que uma empresa responsvel pelo seu impacto sobre todos seus stakeholders relevantes. o compromisso contnuo da empresa em se comportar de forma justa e responsvel e contribuir para o desenvolvimento econmico, melhorando a qualidade de vida da fora de trabalho e de seus familiares, assim como da comunidade local e da sociedade como um todo. Ethics in Action - RSC um termo que descreve a obrigao de uma empresa em ser responsvel com todos os seus stakeholders em todas suas operaes e atividades. Empresas socialmente responsveis consideram o escopo completo de seus impactos sobre as comunidades e meio ambiente quando tomam decises, contrabalanando as necessidades de seus stakeholders necessidade das empresas de obter lucro. Michael Hopkins: a Planetary Bargain: CSR Comes of Age - RSC est relacionada a tratar os stakeholders eticamente e de forma socialmente responsvel. H stakeholders dentro e fora da empresa. Consequentemente, comportar-se de maneira socialmente responsvel aumentar o desenvolvimento humano dos stakeholders, tanto interna quanto externamente corporao.
No Brasil, as definies da NBR 16001 e do Instituto Ethos so, provavelmente, as mais conhecidas: Responsabilidade social: relao tica e transparente da organizao com todas as suas partes interessadas, visando o desenvolvimento sustentvel (ABNT, 2004, p. 3).
Responsabilidade social empresarial a forma de gesto que se define pela relao tica e transparente da empresa com todos os pblicos com os quais ela se relaciona e pelo estabelecimento de metas empresariais compatveis com o desenvolvimento sustentvel da sociedade, preservando recursos ambientais e culturais para as geraes futuras, respeitando a diversidade e promovendo a reduo das desigualdades sociais. (INSTITUTO ETHOS, 2006, p. 8).
A principal diferena entre as duas definies a incluso da questo das desigualdades sociais pelo Instituto Ethos, seguindo a tendncia observada nas discusses em fruns internacionais de responsabilidade social, como o GT ISO 26000 e o Pacto Global. No setor acadmico, apenas recentemente esse tema passou a atrair a ateno dos pesquisadores. A famosa definio de Milton Friedman para RSC expressa a escola clssica da Administrao, que considera que a responsabilidade das empresas
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restringe-se to somente defesa dos interesses de seus acionistas, porque os demais stakeholders trabalhadores, fornecedores, consumidores e a comunidade em geral so protegidos tanto por contratos legais como pelo mercado, por meio do qual podem expressar suas preferncias (VIVIANI, 2004). O argumento central da posio defendida por Friedman o de que somente indivduos tm responsabilidades e as organizaes no podem ser objeto de responsabilizao por quaisquer stakeholders. A RSC, pela abordagem dos stakeholders, considera a empresa um arranjo de conexes, implcitas ou explcitas, entre indivduos ou grupos de indivduos que possuem direitos, legais ou morais, e interesses na empresa. Stakeholders podem reclamar propriedades, direitos ou interesses de uma empresa, por suas atividades pretritas, presentes ou futuras. Stakeholders com direitos, interesses e pleitos idnticos, podem ser classificados em diferentes categorias, tais como empregados, comunidades do entorno, consumidores e clientes ou ONGs. Alguns grupos de stakeholders tm somente um tipo de interesse, enquanto outros possuem mais de um. Portanto, as empresas tm responsabilidades no s com seus acionistas e proprietrios, mas com distintos grupos da sociedade e com o meio ambiente. O reconhecimento, por parte das empresas, de que suas atividades geram impactos econmicos, ambientais e sociais, ainda que muitos sejam positivos, faz com que as empresas passem a ter que incorporar no seu planejamento e nas suas prticas demandas, questionamentos e expectativas de diversos stakeholders (BORGER, 2001). O gerenciamento de stakeholders significa lidar com mltiplos relacionamentos e interesses que, no raramente, so conflitantes, dentro de uma rede complexa e dinmica de pessoas e grupos que circundam a empresa. O fator crtico estratgico que atitudes, comportamentos, preferncias, interaes e coalizes dentro e entre os diferentes grupos de stakeholders no so estticos, tornando esse gerenciamento extremamente complexo. Especificamente, o relacionamento com fornecedores tem papel fundamental na gesto da responsabilidade social corporativa. As empresas passaram a ser responsabilizadas no s pelos impactos diretos de suas atividades, mas tambm por aqueles potencialmente causados pelos fornecedores. Obviamente, para empresas transnacionais que possuem unidades de produo e centros de aquisio de produtos e contratao de servios em diversos pases, o controle sobre prticas que possam ferir os princpios bsicos da responsabilidade social representa um enorme desafio. O caso emblemtico da Nike, acusada de pagar salrios miserveis, intimidar trabalhadores e utilizar trabalho infantil, marcou uma reorientao de agenda de empresas transnacionais.
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Cabe aqui a introduo de outro conceito importante, desenvolvido no campo de conhecimento do planejamento estratgico, ao qual a responsabilidade social tem sido cada vez mais associada: o de cadeia de valor. Michael Porter, ao abordar a vantagem competitiva das organizaes, introduz a cadeia de valor como o instrumento bsico para diagnosticar e intensificar a anlise das fontes dessa vantagem (PORTER, 1989). A cadeia de valor auxilia na identificao dos principais stakeholders e dos impactos que estes causam na organizao e vice-versa, ou, usando a terminologia do planejamento estratgico, mapear potencialidades, fragilidades, oportunidades e vulnerabilidades. Em outras palavras, a cadeia de valor permite compreender as ramificaes sociais de uma empresa e identificar reas de maior valor estratgico no contexto social (PORTER; KRAMER, 2006). Juntamente a outros autores que defendem que a RSC deve ser vista como parte do planejamento estratgico, eles acreditam que a partir desse mapeamento as empresas podem identificar iniciativas com maior potencial de benefcio comum sociedade e sua prpria competitividade. Wood Junior e Zuffo (1998, p. 57) afirmam que as organizaes esto deixando de ser sistemas relativamente fechados para tornarem-se sistemas cada vez mais abertos. Suas fronteiras esto se tornando mais permeveis e, em muitos casos, difceis de identificar. Nessa viso, a responsabilidade social transforma-se em um sistema de gesto interorganizacional que envolve a integrao de diversos processos de negcios, desde as fontes de suprimento at o consumidor final; tal interao significa uma profunda alterao de valores, j que h necessidade de alinhamento de processoschave, extrapolando os limites da empresa (VENANZI, 2000). importante enfatizar que a responsabilidade social da cadeia produtiva no se encerra com a venda do produto ao consumidor final. A cadeia deve assumir para si a preocupao com a vida til do produto e o seu destino aps o consumo, abarcando inclusive as embalagens que o compem, caso existam. S assim a cadeia de valor conseguir atingir nveis elevados de responsabilidade social e contribuir para a melhoria da qualidade de vida da sociedade. A literatura sobre anlise institucional, sociologia, economia poltica, cincias polticas, serve de base para o modelo terico proposto por Campbell (2007) para as condies institucionais que favorecem a RSC. Segundo os institucionalistas, outras instituies, alm do mercado, so necessrias para garantir que as corporaes ajam de acordo com os interesses de outros atores sociais, especialmente em uma economia globalizada, como a atual. Dizendo de outra forma, as corporaes esto envolvidas com uma vasta gama de instituies que condicionam o comportamento em RSC junto
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aos diversos stakeholders. As relaes entre condies econmicas e a RSC so mediadas por uma srie de fatores institucionais, tais como: regulao, pblica ou privada; presena de ONGs que acompanham o comportamento das corporaes; associaes profissionais e setoriais e os dilogos estruturados entre as corporaes e stakeholders. Segundo o autor (CAMPBELL, 2007), as corporaes estaro mais inclinadas a se comportar de maneira socialmente responsvel se: a) Esto sujeitas forte regulao, pblica ou de associaes empresariais. b) Esto sujeitas ao escrutnio de ONGs e de outras organizaes independentes que monitoram o desempenho de RSC das empresas. c) Encontram-se em um ambiente normativo institucional que encoraja o comportamento socialmente responsvel. d) Pertencem a associaes empresarias e profissionais. e) Esto engajadas em dilogos institucionalizados com os stakeholders. Uma ideia que vem sendo explorada como base para a conceituao do tema prope a existncia de um novo contrato social, por meio do qual sejam regidas as relaes entre empresa e sociedade. A empresa admite que seu direito de operar no pode ser considerado inquestionvel e que depende de recursos e de instituies que provm da sociedade. A sociedade, por sua vez, tem a percepo de que pode tanto ser beneficiada quanto prejudicada pelas operaes de uma empresa. Por meio do contrato social, a empresa reconhece suas responsabilidades econmicas, legais, ticas e sociais, e a sociedade legitima a existncia da empresa. medida que a sociedade se transforma, surgem novas percepes, anseios e questionamentos, implicando uma evoluo desse contrato social. O contrato entre empresas e sociedade pode ser analisado sob trs perspectivas. A primeira refere-se ao aspecto formal, que abrange legislao e regulao. A segunda abarca expectativas semiformais, tais como as dos consumidores; pode-se dar o exemplo do aspecto privacidade, a qual, violada, pode estimular novas regulaes. A terceira representa os maiores desafios para as empresas e diz respeito a temas que ainda no foram considerados como de sua responsabilidade, mas que num momento futuro podem passar a ser (STEEN, 2007). Mais especificamente, entre empresas e comunidades do entorno entra em cena um novo padro de relacionamento, calcado no que se costumou chamar licena social para operar. Diferentemente das licenas legais, sua obteno no est condi423
cionada ao cumprimento de exigncias formais, condicionantes ou trmites burocrticos, mas sim no estabelecimento de uma espcie de contrato social entre empresa e sociedade, por meio do qual a existncia e a operao da empresa so legitimadas pela sociedade. Pressupe um processo interativo e informal que requer colaborao, confiana mtua e uma estrutura de governana capaz de construir o dilogo, gerenciar conflitos, negociar solues, empreender aes e monitor-las (WARHURST, 2001). Lydenberg (2005) sintetiza o comportamento de uma empresa socialmente responsvel nas seguintes premissas: a) No externalizar custos na sociedade. b) No explorar recursos naturais de forma irrecupervel. c) No penalizar seus stakeholders. Igualmente importante o reconhecimento de que a RSC deve ultrapassar os limites estabelecidos pela legislao e pela filantropia (UNCTAD, 1999). No que tange ao cumprimento da lei, essa pr-condio aceita como patamar mnimo da RSC at pelos crticos mais ferrenhos do tema, como demonstrado na supracitada definio de Milton Friedman para RSC. Em uma economia globalizada como a atual, o mero cumprimento da lei pode se tornar um enorme desafio. Dois efeitos da globalizao sobre as questes legais podem ser destacados. As corporaes so demandadas a atender a legislao, mesmo em situaes em que o sistema legal frgil, incompleto ou pouco eficiente. Por outro lado, os desafios ambientais e sociais emergentes so de natureza transnacional e no podem ser regulados unilateralmente, e o surgimento de novos atores e instituies, tais como organizaes internacionais, empresas transnacionais e ONGs, ganham poder poltico e suas atividades tambm no esto limitadas a um dado territrio (SCHERER; PALAZZO, 2008). Quanto filantropia, tradicionalmente praticada a partir do voluntarismo de proprietrios ou dirigentes, basicamente uma ao social externa da empresa, que tem como beneficiria principal a comunidade em suas diversas formas, tais como conselhos comunitrios, organizaes no governamentais, associaes e fruns comunitrios. Obviamente, frente s inmeras demandas e s situaes de emergncia e catstrofe, as empresas so levadas a praticar aes filantrpicas. No entanto, essas aes no tm o potencial de transformao e de promoo de desenvolvimento que tem um programa de investimento social bem estruturado. O investimento social requer planejamento de longo prazo, definio de oramento e programas permanentes, com moni424
toramento e acompanhamento constante. A discusso sobre os limites da filantropia e do investimento social particularmente relevante para os pases em desenvolvimento, em vista do papel ativo que a responsabilidade social das empresas pode desempenhar na reduo das desigualdades econmicas e sociais.
A regulao da responsabilidade social e da sustentabilidade

Apesar de muitas das polticas e prticas de responsabilidade social e sustentabilidade nas empresas serem reflexo de um ambiente regulatrio criado pela promulgao de novas leis e regulamentos de mbito federal, como so casos da Lei dos Crimes Ambientais (Lei n 9.605 de 1998), do Cdigo de Defesa do Consumidor (Lei n 8.078 de 1989), do Estatuto da Criana e do Adolescente (ALIGLERI, 2003), da estipulao de cotas para deficientes fsicos nas empresas (Lei n 8.213/91), pode-se afirmar que o movimento da RSC no tem ocorrido fundamentalmente em funo da legislao. Diferentemente do que ocorreu com o processo de adaptao das empresas aos novos preceitos trazidos pela questo ambiental, os maiores desafios impostos pela regulao da responsabilidade social e da sustentabilidade no esto relacionados ao cumprimento de uma legislao propriamente dita, e sim ao atendimento de um amplo elenco de padres e diretrizes que gradativamente se consolidam. Em linhas gerais, essas diretrizes podem ser agrupadas em quatro categorias, sumarizadas a seguir.
Diretrizes normativas
A globalizao8 da economia trouxe, entre outras consequncias, um aumento na disperso geogrfica das empresas e na mobilidade de mo de obra. Nos ltimos anos, uma srie de escndalos abalou a reputao de grandes empresas, acusadas de m gesto financeira, de violao dos direitos humanos e de contribuir para a precarizao das condies de trabalho. As empresas passaram a ser responsabilizadas no s pelos impactos diretos de suas atividades, mas tambm por aqueles potencialmente causados pelos fornecedores.
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A definio proposta por Scherer e Palazzo (2008, p. 3) para globalizao como processo de intensificao das relaes sociais entre atores de localidades muito distantes e crescente interdependncia transnacional de atividades econmicas e sociais parece adequada anlise desenvolvida neste trabalho.
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Nesse contexto, surgiram normas que ao oferecer diretrizes ou requisitos sobre os diversos aspectos relacionados responsabilidade social e sustentabilidade, auxiliam as organizaes a planejar e executar suas atividades, segundo um determinado padro. Por serem voluntrios, os padres de normalizao constituem um mecanismo de autorregulao. Programas de certificao e normalizao podem auxiliar na tomada de deciso de consumidores e investidores que tenham preocupaes ambientais e sociais. Para os consumidores, funcionam como acordos que melhoram os nveis de qualidade, segurana, confiabilidade, eficincia e intercambialidade dos produtos. Para os investidores, individuais ou organizados em grupos, como os fundos de penso, preocupados em garantir retorno de seus investimentos, podem auxiliar na escolha de uma carteira constituda por empresas comprometidas com a RSC e a sustentabilidade. Podem ainda ser importantes instrumentos para disseminao de conhecimento, transferncia de tecnologia, proteo aos consumidores e servir como subsdios para a elaborao de instrumentos legais, ao tratar de temas de interesse da sociedade9. No entanto, o uso de padres e certificaes tem limitaes porque, ao qualificar empresas segundo uma lista de critrios e indicadores, no permitem distino entre as empresas que os adotam, fazendo com que todas paream ter o mesmo desempenho (LYDENBERG, 2005).
Padres de responsabilidade social Os principais padres de responsabilidade social adotados internacionalmente so: a) SA 800010 Elaborado em 1997 pela organizao no governamental norte-americana Council on Economic Priorities Accreditation Agency (Cepaa), atualmente Social Accountability International (SAI), foi o primeiro padro passvel de certificao elaborado por especialistas e representantes de stakeholders. Baseia-se num sistema de gesto e estabelece requisitos baseados nas diretrizes internacionais de Direitos Humanos e da ONU, nas convenes da OIT e nas convenes da ONU sobre direitos das crianas. Adotada mundialmente por organizaes que desejam ser reconhecidas pela
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Uma listagem extensa de outras normas com interface com a sustentabilidade encontra-se disponvel no site <www.compendiosustentabilidade. com.br>. Elaborada em 1997 pela organizao no governamental norte-americana Council on Economic Priorities Accreditation Agency (Cepaa), atualmente Social Accountability International (SAI), essa norma foi revisada em 2001.
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manuteno de condies dignas de trabalho e respeito aos direitos fundamentais do trabalho, tem sido utilizada principalmente por empresas que possuem unidades de produo ou fornecedores em pases onde a fiscalizao e o controle das condies de trabalho so precrios. Foi revisada em 2001. b) AA 1000 Primeira norma internacional de gesto da responsabilidade social. Lanada em 1999 pelo Institute of Social and Ethical Accountability ISEA11, a srie de normas AA 1000 define melhores prticas para prestao de contas a fim de assegurar a qualidade da contabilidade, auditoria e relato social tico de todos os tipos de organizaes. composta por Padres Principais (AA1000 Framework, AA 1000AS Assurance Standard e AA 1000SES Stakeholder Engagement), Notas de Direcionamento e Notas para Usurio. Seu maior mrito o foco no engajamento das partes interessadas, por meio do qual a empresa prioriza pontos crticos a serem tratados. Em 2004, aps quase trs anos de estudo, a ISO decidiu elaborar uma norma internacional de responsabilidade social, a ISO 26000. O processo de elaborao dessa norma inovador no contexto da ISO, por ter como premissa a participao de diferentes segmentos sociais, em geral excludos de processos dessa natureza. Historicamente, outras normas ISO foram construdas, incorporando prioritariamente os pontos de vista da indstria, aqui compreendida como todo o setor produtivo, e dos organismos de normalizao. No caso da ISO 26000, to logo se constituiu um grupo de trabalho para sua elaborao, ficou claro que para legitimar uma norma de responsabilidade social, de carter internacional, havia a necessidade de se incorporar as vises dos diversos segmentos sociais e de organismos internacionais que lidassem com os mltiplos aspectos da responsabilidade social. Outra deciso estratgica foi a de que a norma ISO 26000 tivesse o carter de diretriz, e no de requisitos, nem de sistema de gesto, como as normas ISO 9000 e 14000. Dada a complexidade de construo de uma norma internacional de RS, apesar de essa deciso envolver aspectos positivos e negativos, foi adotada certa precauo em estabelecer um padro que pudesse ser usado para propsitos de certificao. Dessa forma, procurou-se evitar que as organizaes que adotassem a norma pudessem reivindicar uma espcie de selo de organizao socialmente responsvel. Outra preocupao a de que padres internacionais possam se transformar em barreiras no tarifrias que prejudiquem o comrcio dos pases em desenvolvimento. Somente a avaliao da aceitao da ISO 26000, aps alguns anos de uso, permitir concluir se essa deciso foi acertada ou no.
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Organizao no governamental inglesa.
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Diversos pases possuem tambm normas de responsabilidade social, tais como: Inglaterra (BS 8900), Austrlia (AS 8003), Frana (SD 21000), Israel (SI 10000), Japo (EC S2000), Itlia (Q-Res), Alemanha (VM S), tendo sido criadas no Brasil as normas da Srie NBR 16000. Alm das normas de responsabilidade social propriamente ditas, outras das reas de qualidade, como meio ambiente, segurana e sade ocupacional, por ter estreita interface com a da responsabilidade social e a sustentabilidade, podem ser adotadas de forma isolada ou integrada.
Padres em temas correlatos As principais normas sobre assuntos correlatos responsabilidade social e sustentabilidade so: a) Srie ISO 14000 Conjunto de 28 normas relacionadas a Sistemas de Gesto Ambiental, que abrangem seis reas bem definidas: sistema de gesto ambiental; auditorias ambientais, avaliao de desempenho ambiental; rotulagem ambiental; aspectos ambientais nas normas de produtos e anlise do ciclo de vida do produto. As normas ISO 14000 no estabelecem nveis de desempenho ambiental: especificam somente os requisitos que um sistema de gesto ambiental deve cumprir. De uma forma geral, referem o que deve ser feito por uma organizao para diminuir o impacto das suas atividades no meio ambiente, mas no prescrevem como o fazer. Apesar de o seu principal uso ser a certificao por terceira parte, pode ser tambm adotada por organizaes que desejem se autodeclarar. b) Forest Stewardship Council (FSC) Princpios, critrios e padres para uso sutentvel das florestas. Cabe organizao FSC-IC, criada em 1993, desenvolver princpios e critrios universais, conciliando interesses dos diferentes stakeholders que compem as cmaras econmicas, sociais e ambientais. A certificao voluntria. c) OHSAS 1800112 Norma para sistemas de gesto da segurana e da sade no trabalho. Publicada em 1999, os sistemas de gesto podem ser auditados e certificados.
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Occupational Health and Safety Assessment Series.
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Padres setoriais A sustentabilidade de grandes projetos hidreltricos tem sido objeto de muitos estudos e publicaes, em virtude de seu potencial de impacto socioambiental. Em 2000, a Comisso Mundial de Barragens (WORLD COMMISSION ON DAMS, 2000) lanou um relatrio, no qual reconhece a contribuio desses empreendimentos para o desenvolvimento humano, porm ressalta que em muitos casos a populao deslocada, as comunidades de jusantes, os contribuintes e o meio ambiente natural pagaram um preo muito alto por esses benefcios. A abordagem proposta pela comisso pressupe a criao de mecanismos para o processo de tomada de deciso que contemplem os direitos, avaliem os riscos, dirimam os conflitos e harmonizem os interesses de todos os atores envolvidos. Segundo a comisso, essa abordagem integra, de maneira abrangente, as dimenses econmica, ambiental e social, aumentando os nveis de transparncia e confiana para todos os envolvidos. Em 2004, a Associao Internacional de Hidroeletricidade (International Hydropower Association IHA) publicou as diretrizes de sustentabilidade, com o objetivo de orientar empreendedores e operadores de projetos hidreltricos a considerar, de forma mais abrangente, a sustentabilidade de novos projetos e a gesto de instalaes existentes (IHA, 2004). O Protocolo de Avaliao da Sustentabilidade, lanado em 2006, por essa mesma associao, serve de ferramenta de avaliao de desempenho em relao aos critrios definidos nas diretrizes da IHA (IHA, 2006).
Diretrizes de relato
Apesar de se destinarem basicamente a prover orientao s empresas de como apresentar os resultados do seu desempenho nas dimenses econmica, social e ambiental, diretrizes de relato constituem uma poderosa ferramenta de gesto da responsabilidade social e sustentabilidade. Na medida em que propem indicadores e critrios de avaliao de desempenho, essas diretrizes permitem que as empresas reflitam sobre suas prticas e planejem medidas para aperfeio-las. O principal modelo de relato mundialmente disponvel a Global Reporting Initiative (GRI). Lanadas em 1997 pela Ceres (Coalition for Environmentally Responsible Economies) e pelo Programa de Meio Ambiente das Naes Unidas (Pnuma), as diretrizes da GRI foram sendo aperfeioadas pela incluso de distintas vises, por meio de um processo multistakeholder, em que participam diversas empresas e organizaes no governamentais. Desde 2002, a GRI opera como uma organizao independente.
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semelhana do que j havia sido elaborado para outros setores, a GRI decidiu criar um suplemento para o Setor de Energia Eltrica (GRI, Electric Utility Sector Supplement) visando oferecer diretrizes sobre o relato e indicadores econmicos, sociais e ambientais especficos. O suplemento j passou pela fase de consulta pblica e atualmente est em curso um processo-piloto para testar sua aplicabilidade. Esse suplemento deve ser utilizado em conjunto com as diretrizes gerais existentes.
Diretrizes de mercado
Apesar de os clientes estarem progressivamente atribuindo maior valor s empresas mais eficientes na adoo de polticas de responsabilidade social e sustentabilidade, no caso do setor eltrico brasileiro, em termos de mercado, so as iniciativas organizadas pelo setor financeiro que tm incentivado a adoo de prticas de RSC. Dentre essas, destacam-se os ndices de sustentabilidade. Com o objetivo de refletir o retorno de uma carteira composta por aes de empresas com reconhecido desempenho na rea de responsabilidade social e de sustentabilidade empresarial, foi lanado em 1999, pela Bolsa de Nova York, o Dow Jones Sustainability Index (DJSI). Com objetivo semelhante, a Bovespa criou o ndice de Sustentabilidade Empresarial (ISE) para empresas brasileiras. A ideia a de que os investidores tenham uma opo segura de investimento socialmente responsvel, uma vez que esses ndices so compostos pelas empresas lderes mundiais em sustentabilidade. Esses instrumentos vm sendo criticados pelos pesquisadores de RSC tanto pela disparidade de critrios adotados na avaliao de desempenho como pela impossibilidade de auditar um universo complexo e disperso de atividades de uma empresa (PORTER; KRAMER, 2006). A despeito dessas crticas, na prtica, esses ndices acabam determinando uma listagem de empresas, com reconhecido desempenho em responsabilidade social e sustentabilidade. Os escndalos financeiros que abalaram os EUA no final da dcada de 1990, envolvendo grandes corporaes, provocaram uma crise de confiana nas prticas contbeis e de governana corporativa. Em busca da recuperao da credibilidade, o Congresso dos EUA aprovou a Lei Sarbanes-Oxley, com o objetivo de coibir prticas lesivas que possam expor as sociedades annimas a elevados nveis de risco. No Brasil, a lei se aplica s empresas com aes negociadas nos mercados de capitais dos EUA: transnacionais de capital americano e empresas brasileiras com ADRs13 nos EUA. Incentivos similares, embora relacionados a emprstimos bancrios, so estabelecidos pelos Princpios do Equador. Lanados em 2003, como uma iniciativa do Inter13
American Depositary Receipts so certificados de aes, emitidos por bancos americanos, com lastro em papis de empresas brasileiras.
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national Finance Corporation (IFC), instituio vinculada ao Banco Mundial voltada para o financiamento e investimento em projetos privados, os Princpios do Equador consistem em um conjunto de diretrizes socioambientais a serem observadas pelas instituies financeiras na concesso de crdito e financiamento a empreendimentos de infraestrutura em valores superiores a US$ 10 milhes. Desde ento, os maiores grupos financeiros internacionais vm aderindo formalmente a essa iniciativa, comprometendo-se a estabelecer e classificar as operaes de crdito em A (alto risco), B (mdio risco) e C (baixo risco). Isso implica que as empresas interessadas em captar recursos no mercado financeiro internacional devero incorporar em seus project finances um conjunto de aspectos e indicadores socioambientais, j adotados pelo Banco Mundial e pelo IFC, que incluem gesto de risco ambiental, proteo biodiversidade, mecanismos de preveno e controle de poluio, proteo sade, diversidade cultural e tnica, sistemas de segurana e sade ocupacional, avaliao de impactos socioeconmicos, incluindo as comunidades e povos indgenas, proteo a habitats naturais, compensao para populaes afetadas pelo projeto, eficincia na produo, distribuio e consumo de energia, uso de energias renovveis, uso de recursos hdricos, respeito aos direitos humanos e combate mo de obra infantil.
Princpios e prticas de governana corporativa

A anlise da literatura sobre governana corporativa e RSC revela forte correlao entre os temas. Porm, identificar a direo da relao de causalidade que une as duas variveis tarefa longe de trivial: so os princpios de governana corporativa que asseguram determinados desempenhos da empresa em matria de RSC ou a RSC que impe determinados princpios de governana corporativa s empresas? Independentemente da lei de precedncia, governana corporativa um dos mecanismos de que as empresas dispem para garantir que a sua atuao se d em consonncia com princpios e valores pr-estabelecidos compatveis com uma agenda de responsabilidade social e sustentabilidade. Os Princpios de Governana Corporativa da Organizao para Cooperao e o Desenvolvimento Econmico (OCDE) foram lanados em 1989, em resposta crescente conscientizao sobre a importncia de boas prticas de governana corporativa, como forma de se conquistar a confiana dos investidores. Os princpios dizem respeito aos direitos e tratamento equitativo de acionistas, papel dos stakeholders, abertura e transparncia e responsabilidade do conselho de administrao. Em 2005, a OCDE lanou as Diretrizes de Governana Corporativa de empresas estatais, que alm dos
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princpios j citados, versam sobre a estrutura reguladora e legal e o papel do estado na qualidade de proprietrio14. No Brasil, cabe mencionar as iniciativas do Instituto Brasileiro de Governana Corporativa (IBGC), do Cdigo das Melhores Prticas de Governana Corporativa e da Comisso de Valores Mobilirios (CVM), bem como da Cartilha de Governana Corporativa. Os sistemas de governana corporativa variam conforme o tamanho, estrutura societria e natureza do capital das empresas e dos contextos econmico, social, poltico e cultural em que atuam (ISO, 2008). No entanto, os princpios bsicos de accountability15, transparncia, atendimento legislao, conduta tica e respeito pelos direitos dos stakeholders devem sempre ser observados.
Desafios impostos por temas mundiais

Dois grandes temas mundiais devem integrar as agendas de sustentabilidade e de RSC das empresas: as mudanas climticas e a escassez de gua. A seguir apresentamse brevemente os principais documentos que devem pautar a construo das agendas para as empresas.
Conveno-quadro das Naes Unidas sobre clima

O Brasil ratificou o Protocolo de Kyoto em 2002, comprometendo-se a adotar polticas pblicas de reduo das emisses de seis gases que provocam o efeito estufa (dixido de carbono, metano, xido nitroso, hidrofluorcarbonetos, hidrocarbonetos perfluorados e hexafluoreto de enxofre). O Protocolo de Kyoto instituiu alguns mecanismos de flexibilizao para que os pases possam atingir limites e metas de reduo de emisso de gases do efeito estufa (GEE). O Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL), nico dos arranjos propostos aplicvel ao Brasil, permite que pases desenvolvidos invistam em projetos de energia limpa nos pases em desenvolvimento, que no tm metas de reduo de emisso de GEE. As redues alcanadas por esses projetos que adotam tecnologia mais limpa podem ser abatidas das metas estabelecidas para os pases desenvolvidos. A ltima Conferncia sobre Mudana Climtica da ONU, realizada em dezembro de 2007, em Bali, Indonsia, aprovou o Bali Roadmap, que estabelece um plano
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O Brasil, mesmo no sendo pas membro da OECD, declarou sua adeso a outro importante instrumento dessa organizao, as Diretrizes para Empresas Multinacionais. A palavra accountability tem sido traduzida como responsabilizao ou capacidade de prestar contas, mas nenhuma das duas expresses parece ser satisfatria, dado o grande nmero de textos em portugus que prefere usar a palavra em ingls.
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de negociaes sobre mudanas climticas, o qual deve conduzir a um acordo internacional ps-201216. Um plano de negociaes para o prximo acordo estar concludo em 2009 e dever prever a criao de um Fundo de Adaptao como mecanismo financeiro de apoio adaptao de pases com maior dificuldade de adotar medidas relativas s mudanas climticas. O Bali Roadmap tambm estabeleceu um grupo de trabalho sobre aes cooperativas que dever elaborar um estudo sobre incentivos aos pases em desenvolvimento relacionados implementao de estratgias de mitigao, adaptao e cooperao tecnolgica. O Brasil tem o privilgio de j possuir uma matriz de gerao de energia relativamente limpa, ao contrrio da maioria dos demais pases, que utilizam, em grande escala, para o atendimento de suas demandas energticas, os combustveis de origem fssil (carvo, derivados de petrleo e gs natural), considerados os principais responsveis em nvel global pelo aumento da concentrao de CO2 na atmosfera. Mesmo assim, o Brasil o quarto maior emissor de gases de efeito estufa no planeta. Cerca de 75% de nossas emisses so provenientes de mudanas do uso e ocupao do solo e da agropecuria, e fundamentalmente do desmatamento da Amaznia (CEBDS, 2007). Diante desse quadro, o Conselho Empresarial Brasileiro para o Desenvolvimento Sustentvel (CEBDS) props um Pacto de Ao em Defesa do Clima, com o intuito de promover a adoo pelo Brasil, em curto prazo, de aes que, assegurando a continuidade do desenvolvimento econmico, contribuam para reduzir as emisses de gases de efeito estufa na atmosfera. Tais aes devero contemplar aspectos como a valorizao de uma matriz energtica limpa, o estmulo a inovaes tecnolgicas, a introduo de hbitos de consumo mais sustentveis e a criao de mecanismos polticos, jurdicos e econmicos que, por meio de um processo participativo e transparente, permitam o estabelecimento de uma agenda pr-ativa e construtiva no Pas.
Gerenciamento de recursos hdricos

O aumento da demanda de gua no mundo vem ocasionando problemas de escassez desse recurso em vrias regies. Segundo o relatrio do Instituto Internacional de Gerenciamento de gua, no Sri Lanka, um tero da populao mundial j enfrenta problemas de escassez de gua, prevista para se agravar em nvel global a partir de 2025. O estudo foi apresentado na abertura da Semana Mundial da gua, realizada em
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Os pases signatrios do Protocolo de Kyoto se comprometeram a colocar em prtica planos para reduzir as emisses de GEE, no perodo de 2008-2012.
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Estocolmo, na Sucia, em agosto de 2006. Na ocasio, os 700 especialistas responsveis pela elaborao do relatrio alertaram que a soluo seria o desenvolvimento de novas tecnologias de aproveitamento da gua da chuva, cujo armazenamento e utilizao beneficiariam, sobretudo, os pases pobres. No sculo 20, o aumento do consumo de gua representou o dobro da taxa de crescimento populacional e, em 2025, quando a populao do planeta girar em torno dos 8,3 bilhes, pelo menos dois teros j estaro enfrentando dificuldades quanto oferta de gua, de acordo com a ONU. Conforme salientado em publicao da Agncia Nacional de Energia Eltrica (Aneel) (SETTI et al., 2001), em consequncia de processos desordenados de expanso industrial e agrcola e tambm de urbanizao, j se manifestam problemas decorrentes da combinao entre crescimento exagerado das demandas localizadas e da degradao da qualidade das guas. A Agenda 21, documento produzido na Conferncia Mundial de Meio Ambiente e Desenvolvimento (Rio 92), ratificado pelo Brasil, traz uma pauta de longo prazo para cada um das questes ambientais tratadas na conferncia (SETTI et al., 2001). Captulos especficos dessa agenda (1 e 18) definem os compromissos relacionados aos recursos hdricos. No Brasil, a Poltica Nacional de Recursos Hdricos, instituda em 1997, o instrumento legal mais importante para o tratamento dessa questo. Baseia-se nos princpios adotados por todos pases que avanaram na gesto de recursos hdricos: adoo da bacia hidrogrfica como unidade de planejamento; usos mltiplos da gua; reconhecimento da gua como um bem finito e vulnervel e gesto descentralizada e participativa (SETTI et al., 2001).
A RSC no setor eltrico brasileiro

Os primeiros movimentos: a trajetria ambiental
O primeiro marco institucional no trato da questo ambiental pelo setor eltrico brasileiro foi a publicao do Manual de Estudos dos Efeitos Ambientais dos Sistemas Eltricos em 1986. Esse manual apresentava as principais diretrizes para os estudos de aspectos ambientais, desde a fase de planejamento at a operao dos empreendimentos do setor. Na prtica serviu basicamente como a principal referncia para elaborao dos estudos sobre impacto ambiental, mandatrios depois da publicao da
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Resoluo Conama17 n 001/86. O prximo passo foi a publicao, tambm em 1986, do I Plano Diretor para Conservao e Recuperao do Meio ambiente nas Obras e Servios do Setor Eltrico (I PDMA), revisado em 1987 de modo a conter indicaes para a implantao e operao de um sistema de planejamento e gesto ambiental para a expanso do Setor Eltrico a longo prazo. Esse novo documento estabelecia que a incorporao da componente ambiental no planejamento do setor eltrico deveria se concretizar por meio da elaborao dos seguintes estudos temticos prioritrios: a) Insero regional dos empreendimentos. b) Relocao e reassentamento de grupos populacionais atingidos. c) Comunidades indgenas. d) Preservao e gerenciamento da flora e fauna na rea afetada pelos empreendimentos. e) Proteo e melhoria da qualidade da gua dos reservatrios de usinas hidreltricas. f) Uso mltiplo dos reservatrios. g) Diretrizes e procedimentos ambientais para utilizao de carvo nacional pelas usinas termeltricas. h) Metodologia de avaliao integrada de impactos ambientais (EGLER, 1998). No incio da dcada de 1990, inicia-se a elaborao do II Plano para Conservao e Recuperao do Meio Ambiente nas Obras e Servios do Setor Eltrico, com o objetivo principal de definir diretrizes e princpios para a poltica ambiental do setor, contemplando as diferentes etapas, da implantao operao dos empreendimentos. No II PDMA, dada nfase viabilidade socioambiental dos empreendimentos, sua insero regional, e a participao de novos atores no processo de tomada de deciso. As diretrizes preconizavam a adoo de um ciclo de planejamento contnuo, preventivo, adaptativo, interativo e participativo, e a utilizao de uma metodologia especifica para o desenvolvimento de estudos socioambientais. O II PDMA, alm de manter as temticas prioritrias, ressaltava a necessidade de uma articulao institucional que viabilizasse o relacionamento contnuo com a sociedade e o financiamento dos programas socioambientais (PALHANO, 2001). Em 2003, o Conselho Superior da Eletrobrs (Consise) aprovou o Programa de Desenvolvimento Econmico e Social das Comunidades Atingidas por Empreendi17
Conama Conselho Nacional de Meio Ambiente.
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mentos Eltricos (Prodesca), desenvolvido a partir do reconhecimento da importncia da articulao e interao com os atores locais e regionais na definio e implementao de aes e iniciativas que levem ao desenvolvimento econmico e social das comunidades e regies afetadas por empreendimentos do setor, bem como do protagonismo social das comunidades afetadas. Um dos objetivos mais importantes desse programa era reorientar as empresas do Grupo Eletrobrs na construo de novas formas de dilogo com os movimentos sociais, especialmente com o Movimento dos Atingidos por Barragens (MAB), na tentativa de romper com um histrico de conflitos que chegaram a gerar srios impasses na concluso de alguns empreendimentos.
A RSC como tema emergente

A partir da anlise das diretrizes e dos grandes temas ambientais mundiais, descritos nas sees anteriores, pode-se delinear um panorama dos principais desafios enfrentados pelas empresas do setor eltrico na construo de suas agendas de RSC. A adoo de diretrizes normativas de responsabilidade social e de temas correlatos tem se verificado pela estruturao de sistemas de gesto, integrados ou no. As empresas parecem preferir sistemas que possam ser auditados por organismos de certificao. Com relao s diretrizes de relato, muitas empresas j apresentam seus resultados por meio de balanos sociais ou relatrios de sustentabilidade, sendo alguns j alinhados pelas diretrizes da GRI. Cabe mencionar que a Aneel instituiu, em 2006, o Manual de Elaborao do Relatrio Anual de Responsabilidade Socioambiental das Empresas do Setor Eltrico, que dever ser adotado por todas as empresas do setor no relato anual dos seus resultados nas dimenses da sustentabilidade. O modelo foi concebido com predominncia de aspectos inerentes s atividades de distribuio. Pode-se afirmar que, a partir do momento que seja lanado o Suplemento do Setor Eltrico da GRI, haver necessidade de se proceder a uma reviso do referido manual, contemplando indicadores que foram considerados relevantes no suplemento e incluindo alguns aspectos de gerao e transmisso que foram negligenciados. Os empreendimentos do setor, principalmente os hidreltricos, so intensivos em capital, pressupem prazos de implantao longos, e geralmente garantem baixas taxas de retorno. Grande parte do parque de gerao e transmisso de energia eltrica no Brasil foi construda com recursos captados no exterior, em instituies financeiras. Alis, um dos fatores que marcaram a evoluo do tratamento da questo ambiental pelo setor foi justamente o condicionamento do financiamento dos empreendimen436
tos ao atendimento de uma srie de diretrizes socioambientais emanadas do Banco Mundial. Cada vez mais, os organismos de financiamento condicionam a concesso de crdito observncia, pelas empresas tomadoras de emprstimos, de critrios de sustentabilidade. As empresas tomadoras de emprstimos, na maioria das vezes, so avaliadas por meio de um processo de due diligence, no qual os principais indicadores socioambientais do futuro empreendimento so analisados por diretrizes indicadas pelo rgo de financiamento. O Protocolo da IHA supracitado, por exemplo, pode ser utilizado como ferramenta para auditorias tanto de novos projetos como de empreendimentos hidreltricos em operao. Outra forma de financiamento de projetos do setor se d pelo mercado de capitais. No caso de captao de recursos via American Depositary Receipts (ADRs)18, atingir o nvel III, que implica o maior grau de transparncia das empresas, a forma mais vantajosa. A Eletrobrs, holding que congrega as grandes estatais brasileiras do setor eltrico, atualmente tem suas aes negociadas na Bolsa de Nova York, via ADR nvel I, o que significa que as transaes se do no mercado de balco (fora do mercado organizado); contudo, recentemente obteve sinalizao da Securities Exchange Commission (SEC) de que obter o nvel II. Os ADRs nvel II so negociados diretamente na Bolsa, implicando atendimento s normas contbeis americanas e maiores exigncias da SEC. No Brasil, 11 empresas do setor esto atualmente listadas no ISE Bovespa e uma empresa pertence ao DJSI. Dependendo da estrutura societria e da natureza do capital das empresas do setor, suas estruturas de governana podem variar enormemente. Empresas de capital aberto e empresas com participao de capital estrangeiro, em virtude das diretrizes de mercado anteriormente mencionadas e das orientaes dos grupos controladores, so mais fortemente instadas a incorporar agendas de sustentabilidade s suas estruturas de governana. A estratgia da sustentabilidade definida no contexto da alta administrao. O conselho de administrao e os dirigentes asseguram a liderana e o comprometimento necessrios integrao da sustentabilidade gesto da empresa. Isso pressupe capacitao de conselheiros e de dirigentes para que estejam aptos a definir as ferramentas de gesto a serem adotadas (IBGC, 2007). No mbito da governana, cabe ainda mencionar a importncia da estruturao de um sistema corporativo de gesto de riscos e crises e o estabelecimento de meca18
Os ADRs so recibos de depsito norte-americano, que representam aes de empresas estrangeiras, no negociveis no pas das empresas emissoras. (BRANT, 2008).
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nismos de implementao e de monitoramento do cdigo de conduta e demais ferramentas de gesto. O tema das mudanas climticas pode representar tanto riscos como oportunidades para o setor. A segurana energtica ganhou posio de destaque no debate poltico no Brasil. O setor enfrenta o desafio de atender demanda de energia eltrica necessria para o crescimento do Pas, universalizar o atendimento, desenvolver inovaes tecnolgicas, baixar os custos para os consumidores finais, continuar a gerar empregos e reduzir os impactos socioambientais. As empresas tm sido desafiadas a reduzir os nveis de emisses dos gases-estufa. Porm, sendo o setor eltrico brasileiro calcado em uma matriz energtica predominantemente hdrica, projetos como os previstos pelo Mecanismo Desenvolvimento Limpo (MDL) podem significar novas fontes de recursos financeiros para as empresas de gerao (PINTO, 2007). O Carbon Disclosure Project (CDP) uma organizao sem fins lucrativos, criada em 2000, com sede em Londres, que convida grandes empresas a responder um questionrio sobre suas emisses de gases de efeito estufa (GEE) e polticas e estratgias para lidar com riscos e oportunidades associadas s mudanas climticas. O CDP criou um grande banco de dados sobre emisses de GEE que pode ser utilizado pela comunidade de investidores e outros interessados. Das 3.000 empresas listadas em 2008, cinco so brasileiras, sendo uma delas do setor eltrico. A participao expressiva da hidroeletricidade na matriz energtica do Pas no exime as empresas da necessidade de realizar os inventrios das emisses tambm dos reservatrios das usinas, para que possam responder aos questionamentos sobre emisses de GEEs por reservatrios. Por isso, a insero das mudanas climticas na agenda de sustentabilidade das empresas de energia eltrica pressupe definir estratgias de monitoramento e reduo das emisses de efeito estufa e de comercializao de crditos de carbono. Significa ampliar a carteira de projetos de P&D em fontes renovveis e eficincia energtica, recuperar usinas hidreltricas mais antigas atravs de repotenciao, rever as escalas a partir das quais as usinas hidreltricas sejam financeiramente atraentes, viabilizando participao maior em projetos de pequenas centrais hidreltricas, e explorar fontes alternativas, como a biomassa, a elica e a solar. Uma rpida anlise das reas prioritrias listadas pelo Fundo Setorial de Recursos Hdricos (CT Hidro), para financiamento de projetos de pesquisa, desenvolvimento e inovao, revela uma vasta gama de iniciativas s quais as empresas do setor podem se integrar. guisa de exemplo, mencionam-se as seguintes reas: gerenciamento dos impactos da variabilidade climtica sobre sistemas hdricos e sociedade, uso e conser438
vao do solo e de sistemas hdricos, usos integrados dos sistemas hdricos e conservao ambiental, estudo do comportamento dos sistemas hdricos, qualidade da gua dos sistemas hdricos, gerenciamento de bacias hidrogrficas e preveno e controle de eventos extremos.
Desafios especficos para as empresas estatais

Empresas estatais enfrentam desafios especficos. Considerando-se que tnue a linha que separa as atribuies das empresas e do Estado no que concerne responsabilidade social, no caso das empresas estatais pode haver uma indefinio ainda maior na atribuio de competncias e na demarcao dos seus limites de atuao. Quando se trata de empresas responsveis pela oferta de um servio de utilidade pblica, como o caso da energia eltrica, a situao tende a ser ainda mais complexa. Em determinadas situaes, as presses por adeso a polticas de governo podem gerar resultados desvantajosos para as empresas estatais. No caso do setor eltrico brasileiro, que regulado por um arcabouo legal que as obriga a competir em igualdade de condies com empresas privadas, a participao em projetos governamentais pode colocar em risco a sade financeira das empresas estatais. A participao em projetos governamentais de universalizao da energia eltrica, como o Programa Luz para Todos e o Programa de Desenvolvimento Energtico dos Estados e Municpios (Prodeem), por exemplo, deve ser disciplinada de modo que os custos sejam igualmente divididos entre empresas estatais e privadas. A venda de energia eltrica para pases vizinhos pode ser estrategicamente importante para a diplomacia do Pas, mas novamente, se no houver destinao oramentria especfica para a venda a preos abaixo dos praticados pelo mercado, pode representar um enorme prejuzo paras as empresas que ficarem com essa responsabilidade. O alinhamento s polticas pblicas requer a criao de regras mais equnimes que possibilitem que as empresas estatais possam desenvolver projetos e aes que contribuam para o desenvolvimento do Pas, mas que possam garantir seu potencial competitivo para continuar atuando no mercado de energia eltrica. No que concerne extenso das prticas de responsabilidade social cadeia de suprimento, as empresas estatais encontram srias restries impostas pela Lei n 8.666, que rege os processos de aquisio de bens e servios pelo setor pblico. Como a lei tem por pressuposto bsico a contratao do fornecedor pelo critrio nico do menor preo, qualquer tentativa de distinguir fornecedores por suas prticas de
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responsabilidade social interpretada como favorecimento e est sujeita a sanes judiciais. Alguma flexibilidade deve ser estudada para que as empresas possam envolver seus fornecedores mais efetivamente em suas polticas e prticas de responsabilidade social e de sustentabilidade. A seleo dos fornecedores-chave e os limites de controle e influncia sobre os mesmos devem levar em considerao o potencial de impacto das atividades dos fornecedores nos principais aspectos da responsabilidade social e da sustentabilidade, bem como histrico, valor e tempo de durao dos contratos e grau de dependncia entre empresa e fornecedor.
Concluses
No setor eltrico brasileiro, o debate em torno do desenvolvimento sustentvel, da legislao ambiental, da insero regional, bem como de seus desdobramentos, tem sido ampliado no sentido de incorporar os temas relacionados responsabilidade social corporativa e sustentabilidade. Observa-se o surgimento de novos discursos, novas diretrizes e polticas e novas estruturas organizacionais, bem como a participao crescente em projetos sociais no vinculados a estudos e projetos ambientais obrigatrios, ou a condicionantes de licenciamento ambiental. Muitos exemplos de formalizao de princpios e compromissos so encontrados em polticas ambientais, de responsabilidade social e cdigos de conduta. O maior desafio para as empresas do setor eltrico a integrao ao seu planejamento estratgico das diversas diretrizes discutidas neste texto. Para atender s diversas diretrizes, as empresas necessitam definir e acompanhar os indicadores de sustentabilidade relevantes para o setor, respeitando as peculiaridades, isto , natureza do capital, ramo de negcio e mercados em que atuam. Pressupe ainda a manuteno das estruturas e a incorporao dos princpios de boa governana. Princpios como transparncia, accountability e equidade implicam a construo de dilogos com os diversos stakeholders, principalmente no trato com comunidades e populaes diretamente afetadas pelos empreendimentos. Empresas estatais enfrentam desafios especficos, em virtude da legislao, controles a que esto sujeitas, interferncia poltica nas estruturas de governana, bem como forte demanda para adeso a polticas de governo. A incorporao da RSC ao planejamento e gesto das empresas pode favorecer o atendimento aos critrios para concesso da licena social para operar. Esses critrios, por serem intangveis, dependem fortemente da trajetria da empresa no trato com as questes relacionadas RSC e sustentabilidade.
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Referncias
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A governana corporativa das firmas privadas realmente melhor do que a das empresas estatais? Curiosas evidncias do mercado brasileiro
Andr Luiz Carvalhal da Silva1
Resumo Um tema que vem ganhando bastante destaque no meio acadmico e empresarial a governana das empresas estatais. A literatura internacional mostra evidncias de que o desempenho das empresas estatais inferior ao das firmas privadas, em virtude de prticas piores de governana corporativa. No Brasil, no existem muitas pesquisas quantitativas sobre as prticas de governana das empresas estatais. Este artigo o primeiro a preencher essa lacuna no Brasil, atravs da mensurao da qualidade das prticas de governana do maior nmero possvel de empresas estatais no perodo de 2002 a 2007. Outra grande contribuio desse artigo fornecer evidncias inditas, totalmente distintas da literatura internacional. Curiosamente, nossos resultados indicam que as prticas de governana das empresas estatais so melhores do que as das firmas privadas no Brasil. A superioridade das prticas de governana das empresas estatais significativa do ponto de vista estatstico e econmico e persiste em todos os anos do perodo analisado. Um outro resultado importante e original diz respeito relao entre valor da empresa, payout e origem do capital (estatal ou privado). Contrariando as evidncias dos estudos internacionais, nossas anlises mostram que, a julgar pelo efeito da qualidade das prticas de governana, no existe diferena entre o valor de mercado e o payout das empresas estatais e privadas. Portanto, no se pode afirmar que as firmas privadas so mais bem avaliadas e distribuem mais dividendos do que as empresas estatais no Brasil. Palavras-chave: governana corporativa, valor, dividendos, empresas estatais.
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Engenheiro pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ) e advogado pela Universidade Estadual do Rio de Janeiro (UERJ), ps-doutor em Finanas pela University of California at Los Angeles (UCLA), executivo do BNDES e professor do COPPEAD/UFRJ. Email: carvalhal@ bndes.gov.br.
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Introduo
O conceito de governana corporativa existe h mais de 50 anos. No entanto, embora no seja um conceito relativamente novo, somente nos ltimos anos vem se transformando em uma preocupao importante em diversos pases. Nesse sentido, foram realizadas vrias pesquisas em mercados desenvolvidos e emergentes para examinar os modelos de governana corporativa e suas consequncias sobre o valor, o desempenho e a poltica de dividendos das empresas. Dentro do campo da governana corporativa, um tema que vem ganhando bastante destaque a governana das empresas estatais, em virtude da sua forma organizacional peculiar e da importncia de suas atividades na economia mundial. Nesse contexto, a Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OECD)2 tem dado especial ateno s questes sobre governana corporativa das empresas estatais. Em 2005, essa organizao desenvolveu um conjunto de regras voluntrias de governana para as empresas estatais denominado Corporate Governance of StateOwned Enterprises. Os princpios visam preservar desde a isonomia competitiva no mercado de atuao das empresas estatais at a transparncia da administrao e o tratamento equitativo de todos os acionistas. No Brasil, o governo aprovou, em janeiro de 2007, um decreto-lei que institui a Comisso Interministerial de Governana Corporativa e de Administrao de Participaes Societrias (Cgpar). O objetivo do Cgpar implementar diretrizes semelhantes s defendidas pela OECD. Alm de atuar para defender a boa governana, o Cgpar tambm tem entre suas competncias a defesa dos interesses da Unio como acionista e a aquisio e venda de participaes. O estudo da governana das estatais relevante no Brasil, dada a forte presena do poder pblico como controlador de companhias abertas, tanto na esfera federal como na estadual. A privatizao das empresas estatais tem sido um dos mais importantes fenmenos econmicos dos ltimos anos. Uma das principais razes para a privatizao que as empresas estatais so ineficientes em virtude de prticas pobres de governana corporativa. De fato, existem inmeros estudos mostrando que o desempenho das empresas estatais inferior ao das empresas privadas e que existem aumentos substanciais de rentabilidade e eficincia aps a privatizao (DJANKOV; MURRELL, 2002; MEGGINSON; NETTER, 2001). Em geral, a literatura internacional (ALCHIAN, 1965; NELLIS, 1994; SHLEIFER; VISHNY, 1993, 1994, 1998; WONG, 2004) indica as seguintes disfunes
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A OECD uma organizao internacional que agrupa os 30 pases mais industrializados do mundo.
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A governana corporativa das firmas privadas realmente melhor do que a das empresas estatais?...
na governana das empresas estatais: risco de expropriao dos acionistas privados por motivos polticos, problema de agncia pela dificuldade e pouco incentivo em monitorar os executivos, ausncia de definio clara de objetivos, baixa eficincia dos controles internos e externos e pouca transparncia nas informaes. Ao contrrio das empresas privadas, que focam exclusivamente em maximizao dos lucros, as empresas estatais geralmente visam a objetivos mltiplos e conflitantes. Alm disso, existe um claro problema de agncia nas empresas estatais, uma vez que elas so controladas por polticos que no possuem direito de fluxo caixa, pois a propriedade est dispersa entre os cidados contribuintes. Embora o povo seja em ltima instncia o proprietrio das empresas estatais, os polticos so seus agentes, ou seja, fazem a fiscalizao das empresas estatais em nome dos cidados. Wong (2004) argumenta que os polticos no so bons fiscalizadores das empresas estatais, pois eles podem us-las para maximizar seus objetivos pessoais e polticos. No Brasil, o debate em torno da governana corporativa intensificou-se bastante na ltima dcada, com a abertura da economia brasileira, o aumento dos investimentos estrangeiros no pas, o processo de privatizao de empresas estatais e o crescente nmero de empresas brasileiras acessando os mercados internacionais. No entanto, embora a literatura internacional sobre governana corporativa das empresas estatais seja vasta, existem poucos estudos acadmicos sobre a governana corporativa das empresas estatais no Brasil. O objetivo do presente artigo investigar se as evidncias internacionais sobre governana das empresas estatais so vlidas no Brasil. Mais especificamente, o artigo testa as seguintes hipteses: a) as prticas de governana corporativa so piores nas empresas estatais; b) as empresas estatais possuem valor de mercado menor do que as firmas privadas, em decorrncia da qualidade inferior de suas prticas de governana; c) as empresas estatais distribuem menos dividendos do que as firmas privadas, em decorrncia da qualidade inferior de suas prticas de governana. Este artigo traz importantes contribuies literatura de governana das empresas estatais. Primeiramente, no foram encontradas pesquisas quantitativas sobre as prticas de governana de empresas estatais no Brasil. Pode-se dizer que esse grupo de empresas no tem tido a devida ateno nas pesquisas acadmicas e merece ser estudado. Este estudo ser o primeiro a preencher essa lacuna no Brasil, atravs da mensurao da qualidade das prticas de governana corporativa do maior nmero possvel de empresas estatais. Alm disso, o estudo no se limita a um ano especfico. Foi ana445
lisado o perodo de 2002 a 2007, de forma a construir uma srie temporal das prticas de governana corporativa das empresas estatais. A grande abrangncia da amostra, por um perodo longo de tempo, permite que esta anlise seja profunda e representativa do universo corporativo brasileiro. A segunda grande contribuio deste estudo fornecer evidncias inditas, totalmente distintas da literatura internacional. Curiosamente, os resultados obtidos indicam que as prticas de governana da empresas estatais so melhores do que as das firmas privadas no Brasil. A superioridade das prticas de governana das empresas estatais significativa do ponto de vista estatstico e econmico, e persiste no perodo de 2002 a 2007. Um outro resultado importante e original diz respeito relao entre valor da empresa, payout e origem do capital (estatal ou privado). Em geral, os estudos internacionais mostram que as firmas privadas so mais bem avaliadas e distribuem mais dividendos do que as empresas estatais. As anlises deste estudo mostram que, a julgar pelo efeito da qualidade das prticas de governana, no existe relao significativa entre valor das empresas, payout e origem do capital no Brasil, ou seja, no se pode concluir que as firmas privadas possuem maior valor e distribuem mais dividendos do que as empresas estatais em nosso pas. A prxima seo, Reviso de literatura, apresenta o referencial terico, com os principais estudos sobre governana das empresas estatais e as hipteses a serem testadas. A seo Dados e metodologia descreve a amostra de dados e a metodologia utilizadas nos testes. A seo Resultados apresenta os resultados dos testes economtricos, enquanto a seo Anlise dos resultados analisa a robustez dos resultados encontrados. E na ltima seo conclui-se o estudo.
Reviso de literatura
Existem diversos artigos na literatura nacional e internacional que estudam os determinantes das prticas de governana corporativa e sua relao com o valor e a poltica de dividendos das empresas.
Governana corporativa e valor das empresas

A governana corporativa um tema bastante abrangente. Embora possa ocorrer em diversas dimenses, a qualidade da governana geralmente mensurada pela estru446
tura de controle e propriedade, ou atravs da construo de um ndice de prticas de governana. Shleifer e Vishny (1997) argumentam que a estrutura de controle (direito de voto) e propriedade (direito de fluxo de caixa) um dos principais determinantes da governana corporativa. Algumas razes para tal so apontadas: a) a concentrao da propriedade por parte de grandes acionistas ir incentiv-los a tomar uma posio ativa, com interesse no desempenho da firma; b) a separao entre controle e propriedade pode incentivar a expropriao dos acionistas minoritrios; c) a identidade e a origem do capital dos proprietrios so indicativos de suas estratgias e prioridades. A compreenso da estrutura de controle e propriedade de fundamental importncia, uma vez que ela influencia diretamente a eficincia do mercado por controle corporativo. Primeiramente, ela mostra o grau de diversificao de risco dos acionistas. Outro ponto importante que ela demonstra um potencial problema de agncia na direo da firma. Pode haver um problema de agncia entre a administrao e os acionistas, pois a primeira pode no estar maximizando o valor para os ltimos. Quando h um agente que pode influenciar o controle de uma companhia, um novo problema de agncia pode surgir, desta vez entre os acionistas controladores e os acionistas minoritrios, muito comum em mercados emergentes, em especial no Brasil. Jensen e Meckling (1976) e Morck et al. (1988) produzem importantes contribuies pesquisa sobre estrutura de propriedade e valor das empresas. Jensen e Meckling (1976) concluem que a concentrao de propriedade benfica para a avaliao das companhias, porque grandes investidores monitoram melhor os administradores. Morck et al. (1988) distinguem efeitos positivos e negativos. Eles sugerem que a ausncia de separao entre propriedade e controle reduz os conflitos de interesse e, consequentemente, aumenta o valor para o acionista. Claessens et al. (2000, 2002), La Porta et al. (1998) e Shleifer e Vishny (1997) mostram que maiores direitos sobre fluxo de caixa esto associados a melhor avaliao das companhias. Em contraste, a concentrao de direitos de controle e a separao dos direitos de voto dos de fluxo de caixa tm um efeito negativo no valor das firmas. Quando grandes investidores controlam uma companhia, suas polticas podem resultar em expropriao dos acionistas minoritrios. Essas empresas no so atraentes para os pequenos acionistas e seu valor reduzido. Alm da estrutura de controle e propriedade, outra alternativa para medir a governana corporativa construir um ndice a partir das aes e prticas de governana das empresas. Os ndices tendem a considerar diferentes aspectos da governana cor447
porativa e podem capturar de forma mais apropriada a qualidade das prticas adotadas pelas empresas. ndices que avaliam as prticas de governana corporativa esto ficando cada vez mais comuns em diversos pases. Durnev e Kim (2005) e Patel et al. (2002) usam um ndice de transparncia calculado pela Standard e Poors (S&P) com 98 questes do tipo 0 ou 1. Durnev e Kim (2005) sugerem que questionrios so parcialmente subjetivos, pois os respondentes tendem a ser aquelas empresas que tm melhores prticas de governana corporativa. Por outro lado, reconhecem que o ndice da Standard e Poors (S&P) profundamente objetivo. Brown e Caylor (2006) calculam um ndice de governana corporativa para empresas americanas atravs de informaes pblicas contidas no banco de dados do Institutional Shareholder Services. Gompers et al. (2003) elaboram um ndice de governana corporativa a partir de informaes societrias do Investors Responsibility Research Center (IRRC). Bauer et al. (2004) usam 300 itens relacionados a prticas de governana corporativa para as empresas includas no FTSE Eurotop 300. Black et al. (2006) utilizam um conjunto de 38 questes objetivas a partir de um questionrio realizado pela Bolsa de Valores da Coreia, eliminando todas as questes subjetivas. La Porta et al. (1998) usam um ndice para medir o nvel de proteo aos acionistas em 49 pases, incluindo o Brasil. O ndice composto de 6 variveis dummies, que assumem o valor de 1 quando determinados mecanismos de proteo esto presentes. O Brasil obteve um ndice de 2, menor que o Chile (5) e a Argentina (4). Gompers et al. (2003) calculam um ndice de governana corporativa para 1.500 empresas americanas a partir de 24 medidas relacionadas com direitos dos acionistas. Cada item uma varivel dummy e o ndice a simples soma de todos os itens. Os autores encontram que melhores direitos dos acionistas so associados a uma maior valorizao de mercado. Esses resultados so confirmados por Brown e Caylor (2006), que encontram que as firmas com melhores prticas de governana corporativa valem mais, tm desempenho melhor, so menos arriscadas e pagam mais dividendos. A literatura brasileira sobre governana corporativa concentra-se principalmente nos estudos realizados a partir da dcada de 1990. Procianoy e Comerlato (1994) questionam se, na possibilidade de existncia de conflito de agncia no mercado brasileiro, os investidores estariam conscientes desse conflito. Os autores afirmam que o custo dessa relao de agncia seria a diferena do valor da ao, isto , o valor que o minoritrio estaria disposto a pagar a menos pela companhia que prejudicada.
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Leal e Silva (2007), Leal et al. (2002) e Valadares e Leal (2000) encontram um alto grau de concentrao de controle nas empresas brasileiras listadas. A concentrao ocorre principalmente com a violao da regra uma ao um voto atravs da utilizao de aes sem direito a voto. Silveira (2004) e Silveira et al. (2003) estudam as estruturas de governana e o valor das companhias abertas brasileiras listadas e concluem que a concentrao de propriedade tem impacto negativo na qualidade de governana corporativa das empresas. Alm disso, as melhores prticas de governana corporativa so observadas em empresas maiores, que possuem ADRs e que apresentam melhores desempenhos. No Brasil, tambm existem estudos que utilizam ndices para medir a qualidade das prticas de governana corporativa (LEAL; SILVA, 2007; SILVEIRA, 2004). Leal e Silva (2007) criam um ndice de governana corporativa a partir de um questionrio com 24 questes, agrupadas em quatro dimenses: transparncia, conselho de administrao, tica e conflitos de interesse e direitos dos acionistas. Silveira (2004) elabora um ndice de governana corporativa atravs de um questionrio com 20 perguntas. Em geral, os estudos no Brasil so consistentes com os da literatura internacional e indicam que firmas com melhores prticas de governana corporativa tm maior valor de mercado e pagam mais dividendos.
Governana corporativa e poltica de dividendos das empresas

Nos ltimos anos, vem crescendo o interesse do meio acadmico e empresarial sobre as relaes entre a governana corporativa e a poltica de distribuio de lucros aos acionistas. La Porta et al. (2000b) reportam que companhias situadas em pases com maior proteo legal aos acionistas minoritrios (baseados no common law) pagam dividendos superiores quando comparados com pases onde as protees legais so menos rgidas (civil law). Johnson e Shleifer (2001) consideram um payout maior de dividendos como um meio de estabelecer uma reputao para tratar os acionistas minoritrios adequadamente. Bohren e Odegaard (2001) verificam que a estrutura de controle e propriedade influencia o desempenho econmico de empresas norueguesas. Uma maior concentrao de controle e a utilizao de aes no votantes esto relacionadas com uma perda de valor de mercado. Alm disso, os autores encontraram evidncia de que firmas onde o acionista majoritrio tem grande participao na empresa tendem a distribuir maiores dividendos.
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Um dos primeiros estudos brasileiros relacionando poltica de dividendos e conflito de agncia o realizado por Procianoy (1995), que analisa os conflitos de agncia entre controladores e minoritrios nas empresas negociadas na Bolsa de Valores de So Paulo (Bovespa), atravs do comportamento da poltica de dividendos aps as modificaes tributrias ocorridas entre 19881989. O pagamento de dividendos, alm de estar relacionado com a estrutura de controle e propriedade, funciona como um mecanismo de governana. Dessa forma, as empresas que adotam prticas de governana corporativa costumam ter boas polticas de remunerao a seus acionistas, pagando porcentuais elevados de dividendos anualmente. Procianoy e Snider (1995) sugerem que o pagamento de dividendos no Brasil usado pelos gestores controladores para limitar seu risco pessoal e aumentar sua riqueza individual. Rozeff (1982) encontra evidncias de uma relao significativa entre payout e diversas variveis relacionadas a custo de agncia em empresas americanas. Crutchley e Hansen (1989) demonstram que a poltica de dividendos atua como um mecanismo de controle e monitoramento, intimamente relacionado estrutura de governana da empresa. Farinha (2002) analisa a poltica de distribuio de dividendos no Reino Unido e verifica que existe uma relao do payout com a estrutura de controle e propriedade, uma vez que o pagamento de dividendos contribui para a reduo dos conflitos de agncia na firma, consistente com Easterbrook (1984) e Jensen (1986). Farinha (2002) encontra uma relao positiva entre payout e concentrao de propriedade. Fluck (1998) e Myers (2000) apresentam modelos de pagamento de dividendos relacionados teoria da agncia, concluindo que a administrao da empresa paga dividendos no intuito de evitar aes de monitoramento por parte dos acionistas. Alm disso, Jensen (1986) considera o pagamento de dividendos uma forma de dar destino ao caixa da companhia, evitando o investimento em projetos que no maximizam valor empresa. As variveis usualmente encontradas na literatura como determinantes do pagamento de dividendos so: alavancagem, disponibilidade financeira, tamanho e lucratividade da empresa. A alavancagem tem um papel importante na reduo dos conflitos de agncia. Jensen (1986), Jensen e Meckling (1976) e Stulz (1988) argumentam que alavancagem e pagamento de dividendos podem ser mecanismos complementares ou substitutos na reduo de conflitos de agncia. Alm disso, o aumento de dvidas pode estar relacionado imposio de restries (covenants) ao pagamento de dividendos.
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A distribuio de dividendos tambm est relacionada positivamente ao caixa e s disponibilidades financeiras da empresa. O tamanho da empresa tambm uma varivel determinante do pagamento de dividendos, tendo em vista que as evidncias geralmente indicam que empresas maiores tendem a possuir maiores problemas de agncia, apresentando um maior payout. De acordo com a teoria da sinalizao, maiores payouts esto associados positivamente a uma medida de rentabilidade. Jensen et al. (1992) encontram evidncias de uma relao positiva entre retorno sobre ativos (ROA) e payout. Pesquisas no mercado europeu indicam que boas prticas de governana corporativa, medidas pela adeso ao Cdigo de Cadbury, esto associadas, de forma significativa, a maiores payouts. Esse resultado consistente com a ideia de que empresas com boas prticas de governana tendem a distribuir maiores dividendos.
Governana corporativa de empresas estatais

A privatizao das empresas estatais tem sido um dos mais importantes fenmenos econmicos dos ltimos anos. Uma das principais razes para a privatizao que as empresas estatais so ineficientes em virtude de prticas pobres de governana corporativa. Shleifer (1998) e Shleifer e Vishny (1993, 1994, 1998) argumentam que as empresas estatais so controladas por polticos que no possuem direitos de fluxo de caixa, pois a propriedade est dispersa entre os cidados contribuintes. Em um dos primeiros estudos sobre governana de estatais, Alchian (1965) mostra que a principal diferena entre empresas estatais e privadas est relacionada aos incentivos e s habilidades dos proprietrios em monitorar os agentes das companhias, ou seja, a problemas de agncia. Nas firmas privadas, a propriedade est nas mos de acionistas privados, que tm incentivos para monitorar o desempenho e alinhar os interesses dos agentes. Nas empresas estatais, a propriedade difusa (em tese, todos os cidados so donos), fazendo com que os proprietrios tenham muita dificuldade e pouco incentivo em monitorar os executivos. Como consequncia, a eficincia das empresas estatais menor do que a das firmas privadas. Esse o mesmo argumento de Kane (1999), que mostra que o monitoramento de empresas estatais difcil, pois a propriedade est diluda nas mos dos cidados e a transparncia das informaes pobre. Segundo Qian (1996) e Shleifer e Vishny (1994), o desempenho das empresas estatais sofre em decorrncia de custos polticos (custos associados ao controle das empresas por agentes que possuem objetivos polticos que podem ser ineficientes do
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ponto de vista econmico) e custos de agncia (custos resultantes da extrao de benefcios privados por agentes polticos, em detrimento de benefcios comuns a toda a empresa e a seus proprietrios). Djankov e Murrell (2002) e Megginson e Netter (2001) compilam e analisam um grande nmero de estudos sobre privatizao em diferentes pases e mostram que o desempenho das empresas estatais inferior ao das firmas privadas e que existem aumentos substanciais de rentabilidade e eficincia aps a privatizao. De fato, existem muitos estudos empricos que encontram melhora no desempenho de empresas ex-estatais aps a privatizao (BOUBAKRI; COSSET, 2002; GALAL et al., 1994; LA PORTA; LOPEZ-DE-SILANES, 1999; MEGGINSON et al., 1994; RAMAMURTI, 1997). Boycko et al. (1996), Nellis (1994) e Shleifer e Vishny (1994) argumentam que as empresas estatais so menos eficientes do que as firmas privadas por causa dos interesses polticos de seus agentes. Os autores mostram que as intervenes polticas nas empresas estatais ocorrem porque os agentes polticos auferem os benefcios dessas intervenes, mas no arcam diretamente com os custos (aumento da eficincia das empresas por exemplo). O controle poltico tambm se manifesta na seleo dos principais executivos das empresas estatais. Se os principais executivos so nomeados pelo governo, eles esto mais sujeitos influncia poltica do que os executivos em firmas privadas. Em geral, os estudos destacam as seguintes disfunes na governana das empresas estatais: risco de expropriao dos acionistas privados por motivos polticos, problema de agncia pela dificuldade e pouco incentivo em monitorar os executivos, ausncia de definio clara de objetivos, baixa eficincia dos controles internos e externos e pouca transparncia nas informaes. Wong (2004) analisa a governana das empresas estatais em diversos pases e conclui que as trs principais deficincias de governana das empresas estatais so a presena de objetivos mltiplos e conflitantes, interferncia poltica excessiva e falta de transparncia. Ao contrrio das firmas privadas, que se focam exclusivamente em maximizao dos lucros, as empresas estatais geralmente visam a objetivos mltiplos e conflitantes. Por exemplo, as empresas estatais devem demitir funcionrios ineficientes para maximizar os lucros ou manter os empregos mais importante do que o retorno financeiro? Os objetivos mltiplos ocorrem porque eles so impostos pela legislao ou porque os polticos exercem uma influncia muito grande sobre as empresas estatais.
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Embora o povo seja, em ltima instncia, o proprietrio das empresas estatais, os polticos so seus agentes, ou seja, fazem a fiscalizao da empresas estatais em nome dos cidados. No entanto, Wong (2004) argumenta que os polticos no so bons fiscalizadores das empresas estatais, pois eles podem usar as empresas estatais para maximizar seus objetivos pessoais e polticos. Alm disso, a atuao dos polticos mais pobre do que os agentes em firmas privadas, pois eles no se beneficiam financeiramente se as empresas estatais tiverem um desempenho excepcional, mas so culpados quando o desempenho insatisfatrio. Nesse contexto, os polticos so mais avessos ao risco, o que tende a deteriorar o desempenho das empresas estatais quando comparado ao das firmas privadas. Embora a literatura internacional sobre governana corporativa das empresas estatais seja vasta, existem poucos estudos acadmicos sobre a governana corporativa das empresas estatais no Brasil. A maioria deles realiza anlises qualitativas ou se resume a comparar quantas empresas estatais e privadas fazem parte dos Nveis Diferenciados de Governana Corporativa da Bovespa3. Valenti e Vieira (2008) destacam que das 101 empresas do Novo Mercado existem apenas 4 empresas estatais (Banco do Brasil, Banco Nossa Caixa, Copasa e Sabesp). Alm disso, das 18 empresas do Nvel 2, apenas uma estatal (Celesc), e das 44 empresas do Nvel 1, apenas 5 so estatais (Banrisul, Cemig, Cesp, Copel e Eletrobrs). Consolidando os trs nveis, apenas 6% (10 das 163) das empresas so estatais. Em um estudo recente, Antunes (2007) analisa a qualidade da informao contbil de oito empresas estatais federais e conclui que a informao contbil dessas empresas no apresenta as caractersticas necessrias para servir como instrumento de proteo contra a expropriao de recursos pblicos. Os resultados dessas pesquisas brasileiras so coerentes com a literatura internacional e parecem indicar que as prticas de governana das empresas estatais so inferiores s das firmas privadas.
Hipteses da pesquisa
Os estudos na literatura nacional e internacional indicam que firmas com melhores prticas de governana corporativa tm maior valor de mercado e pagam mais dividendos. Alm disso, existem evidncias empricas em diversos pases que o desem3
Criado em 2000, o segmento especial de listagem lanado pela Bovespa, genericamente conhecido como Novo Mercado, na verdade est subdivido em trs partes: Nvel 1, Nvel 2 e Novo Mercado. Os trs nveis de governana corporativa abrigam regras prprias, nunca conflitantes com a legislao vigente, porm com um nvel superior de exigncia de comprometimento da empresa para com o mercado.
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penho das empresas estatais inferior ao das firmas privadas em decorrncia de prticas deficientes de governana. As hipteses a serem testadas derivam diretamente desses argumentos: H1) As prticas de governana corporativa so piores nas empresas estatais. H2) As empresas estatais possuem valor de mercado menor do que as firmas privadas, em decorrncia da qualidade inferior de suas prticas de governana. H3) As empresas estatais distribuem menos dividendos do que as firmas privadas, em decorrncia da qualidade inferior de suas prticas de governana. A prxima seo apresenta as empresas da amostra, o ndice usado para medir a qualidade das prticas de governana das empresas estatais e privadas (IPGC), bem como a metodologia e os modelos estimados para testar as hipteses da pesquisa.
Dados e metodologia
Dados
A amostra abrange 444 companhias (25 estatais e 419 privadas) listadas na Bovespa nos anos de 2002 a 2007. O nmero de empresas varia a cada ano em virtude da disponibilidade de dados. A amostra no inclui empresas sem informaes disponveis ou completas. Em 2007, a amostra contm 368 empresas (25 estatais e 343 privadas), que representam 91% do nmero de companhias registradas na Bovespa e aproximadamente 87% da capitalizao de mercado total da Bovespa. A Tabela 1 mostra as 25 empresas estatais analisadas no perodo de 2002 a 2007. As informaes contbeis e de mercado so coletadas no banco de dados Economtica, e as informaes sobre as prticas de governana corporativa vm dos informativos anuais (IANs) submetidos pelas companhias Comisso de Valores Mobilirios (CVM). Uma vez que a governana corporativa est relacionada ao controle das empresas, fundamental identificar a estrutura de controle e propriedade, tanto o nvel de concentrao quanto a origem do capital (estatal ou privado). Portanto, a estrutura de controle e propriedade tem duas dimenses principais: a identidade do maior acionista e a concentrao do capital por ele possudo.
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Tabela 1. Empresas estatais da amostra. Banco da Amaznia S.A. Banco de Braslia S.A. (BRB) Banco do Brasil S.A. Banco do Estado de Santa Catarina S.A. (Besc) Banco do Estado do Esprito Santo S.A. (Banestes) Banco do Estado do Par S.A. (Banpar) Banco do Estado do Piau S.A. (BEP) Banco do Estado do Rio Grande do Sul S.A. (Banrisul) Banco do Nordeste do Brasil S.A. Banco do Estado de Sergipe S.A. (Banese) Banco Nossa Caixa S.A. Centrais Eltricas Brasileiras S.A. (Eletrobrs) Centrais Eltricas de Santa Catarina S.A. (Celesc) Companhia Catarinense de guas e Saneamento (Casan) Companhia de Saneamento de Minas Gerais (Copasa) Companhia de Saneamento do Paran (Sanepar) Companhia de Saneamento de So Paulo (Sabesp) Companhia Energtica de Braslia (CEB) Companhia Energtica de Minas Gerais (Cemig) Companhia Energtica de So Paulo (Cesp) Companhia Paranaense de Energia (Copel) Petrobras Qumica S.A. (Petroquisa) Petrleo Brasileiro S.A. (Petrobras) So Paulo Turismo S.A. Telec. Brasileiras S.A. (Telebrs)
De 2002 a 2007, as empresas da amostra foram divididas em dois grupos de acordo com a origem do capital: estatal e privado. Uma empresa tem controle estatal quando a Unio, Estados ou Municpios possuem, direta ou indiretamente, mais de 50% do capital votante. Analisamos as estruturas de controle (capital votante, representado pelas aes ordinrias) e propriedade (capital total, representado por aes ordinrias e preferenciais). Os direitos de fluxo de caixa e voto podem ser bastantes diferentes em virtude do uso de aes no votantes e estruturas indiretas, chamadas
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pirmides estruturas em que uma entidade controla uma empresa que, por sua vez, controla outras empresas, e assim por diante. Neste trabalho, tambm foram considerados os acordos de acionistas sobre exerccio do direito a voto ou do poder de controle. Portanto, se existir na companhia um acordo de acionista regulando o direito de voto em conjunto entre mais de um acionista, considerou-se esse grupo como uma unidade de anlise, ou seja, o grupo de acionistas com acordo de voto considerado um s acionista agindo em bloco. O objetivo da classificao das empresas de acordo com a identidade do maior acionista verificar se existe diferena significativa entre as empresas estatais e privadas no que se refere s prticas de governana corporativa, valor de mercado e poltica de dividendos.
ndice de prticas de governana corporativa

Visando analisar as prticas de governana corporativa das empresas estatais e privadas, utilizamos o ndice de prticas de governana corporativa (IPGC), desenvolvido por Leal e Silva (2007). O IPGC composto de itens que podem ser avaliados objetivamente, sem a necessidade de entrevistas, que tendem a ser subjetivas e limitar o nmero de empresas na amostra. O objetivo medir a qualidade das prticas de governana do maior nmero possvel de empresas, sem os vieses e as baixas taxas de resposta das entrevistas e questionrios de opinio. O ndice calculado a partir de informaes pblicas, como documentos submetidos a CVM, relatrios anuais das empresas e demonstrativos financeiros. O IPGC se baseia em quatro categorias (transparncia, conselho de administrao, tica e conflitos de interesse e direitos dos acionistas) e construdo a partir de um questionrio de 20 perguntas4, para respostas de tipo sim ou no, com a resposta afirmativa representando uma ao ou prtica favorvel de governana corporativa. Uma resposta sim confere um ponto no ndice, enquanto a resposta no confere zero ponto. O ndice pode atingir valores de 0 a 20. Quanto maior o valor do IPGC, melhores so as prticas de governana da empresa. O ndice computado sem ponderao entre as perguntas, o que torna seu clculo mais fcil e objetivo. De forma similar, outros estudos (BLACK et al., 2006; GOM4
No estudo original de Leal e Silva (2007), o IPGC contm 24 perguntas. O ndice usado neste trabalho uma verso resumida do IPGC original e contm 20 perguntas, selecionadas entre as que mais diferenciam as empresas no tocante s prticas de governana. O IPGC resumido utilizado pelo Instituto Brasileiro de Governana Corporativa (IBGC) para premiar anualmente as empresas brasileiras com melhores prticas de governana.
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PERS et al., 2003; KLAPPER; LOVE, 2004; LA PORTA et al., 1998) calculam ndices sem ponderao entre as perguntas. A Tabela 2 mostra o IPGC, dividido em quatro subndices: transparncia, conselho de administrao, tica e conflitos de interesse e direitos dos acionistas. A dimenso transparncia engloba itens como divulgao de informaes sobre polticas para lidar com conflitos de interesse e/ou transaes com partes relacioTabela 2. ndice de Prticas de Governana Corporativa (IPGC). Transparncia 1. A companhia divulga informaes sobre polticas para lidar com conflitos de interesses e/ou transaes com partes relacionadas? 2. A companhia divulga a remunerao da administrao, desagregando o porcentual pago ao conselho e diretoria ou as propores pagas sob a forma de remunerao fixa e varivel? 3. A empresa teve parecer de auditoria independente sem ressalvas nos ltimos cinco anos? 4. O website da companhia possui uma seo de relaes com os investidores, sendo possvel obter o relatrio anual? 5. O website disponibiliza as apresentaes realizadas para analistas de mercado? 6. O relatrio anual inclui uma seo especfica dedicada governana corporativa? Conselho de administrao 7. Presidente do conselho e diretor-presidente so pessoas diferentes? 8. A empresa possui comits do conselho? 9. Exceto o diretor-residente, o conselho composto apenas por membros externos? 10. O conselho tem entre 5 e 9 membros? 11. Os membros do conselho tm mandatos de 1 a 2 anos? tica e conflitos de interesse 12. O porcentual de aes no votantes menor do que 20% do capital total? 13. O porcentual das aes votantes do grupo controlador igual ou menor que o porcentual do total de aes? 14. A companhia probe emprstimos ou garantias ao controlador e outras partes relacionadas? 15. A companhia facilita a participao dos acionistas nas assembleias, no exigindo o envio prvio da documentao e adotando o princpio da boa f? Direitos dos acionistas 16. A companhia concede direitos de voto alm da lei? 17. A companhia garante direitos de tag-along alm da lei? 18. No existe estrutura indireta de controle? 19. Os acordos entre scios no vinculam o exerccio do direito de voto dos conselheiros? 20. O free-float igual ou maior do que 25%?
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nadas; divulgao da remunerao dos administradores (desagregando o porcentual pago ao conselho e diretoria ou as propores pagas sob a forma de remunerao fixa e varivel); parecer de auditoria independente sem ressalvas nos ltimos 5 anos; divulgao do relatrio anual na seo de relaes com investidores no website da companhia; divulgao das apresentaes no website da companhia; e presena de uma seo especfica de governana corporativa no relatrio anual. O subndice conselho de administrao analisa se o presidente do conselho diferente do diretor-presidente; se a empresa possui comits do conselho (ex: auditoria, governana, etc); se o conselho composto apenas por membros externos com exceo do diretor-presidente; e se o conselho composto de 5 a 9 membros, com mandato unificado de 1 a 2 anos. Em relao dimenso de tica e conflitos de interesse, verificado se a porcentagem de aes no votantes menor do que 20% do capital total; se o porcentual das aes votantes do grupo controlador igual ou menor que o porcentual do total de aes; se a companhia probe emprstimos ou garantias ao controlador e outras partes relacionadas; e se a companhia facilita a participao dos acionistas nas assembleias, no exigindo o envio prvio da documentao e adotando o princpio da boa-f. Os direitos dos acionistas relacionam-se com direitos adicionais de voto alm da lei; direitos de tag-along alm da lei; inexistncia de estrutura indireta de controle; presena de acordos de acionistas que no vinculam ou restringem o exerccio do direito de voto dos conselheiros; e free-float igual ou superior a 25%.
Metodologia e modelos
Para testar as hipteses da pesquisa, foi rodado inicialmente um teste no paramtrico de comparao de medianas para verificar se existe diferena entre as prticas de governana corporativa, o valor de mercado e a poltica de dividendos das empresas estatais e privadas. Alm do mais, mesmo entendendo que os testes no paramtricos so mais robustos, tambm foi feito um teste t de comparao de mdias. Para medir o valor das empresas, utilizou-se o price/book (PTB), que representa o valor de mercado das aes dividido pelo valor contbil das aes. Diversos autores (LA PORTA et al., 2000a, 2002; MCCONNEL; SERVAES, 1990; MORCK et al., 1988) utilizam essa varivel para medir o valor de mercado das empresas. Para medir a poltica de dividendos, utilizamos o payout, calculado como o porcentual do lucro lquido distribudo sob a forma de dividendos.
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Posteriormente, foram conduzidas anlises economtricas mais rigorosas, contemplando os procedimentos de regresso por mnimos quadrados generalizados (Feasible Generalized Least Squares FGLS), painis com efeitos fixos e sistemas de equaes simultneas. Essas tcnicas justificam-se no presente trabalho pelo fato de a amostra conter dados em seo cruzada (cross-section) e temporais (2002 a 2007), com fortes indcios de heteroscedasticidade e endogeneidade nas variveis. O objetivo da estimao por trs mtodos distintos possibilitar anlises mais robustas da relao entre origem do capital (estatal ou privado), prticas de governana, valor de mercado e payout das empresas brasileiras. Os modelos so estimados de acordo com as equaes a seguir: IPGCi,t = a0 + a1ESTATALi,t + a2TAMi,t + a3VOTOi,t + a4TOTALi,t + a5ALAVi,t + a6ROAi,t + ui,t PTBi,t = b0 + b1ESTATALi,t + b2IPGCi,t + b3TAMi,t + b4VOTOi,t + b5TOTALi,t + b6ALAVi,t + b7ROAi,t + ei,t PAYOUTi,t = g0 + g1ESTATALi,t + g2IPGCi,t + g3TAMi,t + g4VOTOi,t + g5TOTALi,t + g6ALAVi,t + g7ROAi,t + g8DISPi,t + vi,t nas quais, IPGCi,t o ndice de prticas de governana corporativa da empresa i no ano t PTBi,t o valor da empresa, medido pelo price/book (razo entre o valor de mercado das aes e o valor contbil das aes) da empresa i no ano t PAYOUTi,t o payout (razo entre dividendo e lucro lquido) da empresa i no ano t ESTATALi,t uma varivel dummy que assume o valor de 1 quando o controle da empresa i no ano t estatal TAMi,t o tamanho (logaritmo do ativo total) da empresa i no ano t VOTOi,t o porcentual de capital votante do acionista controlador da empresa i no ano t TOTALi,t o porcentual de capital total do acionista controlador da empresa i no ano t
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ALAVi,t a alavancagem (razo entre o passivo exigvel e o passivo total) da empresa i no ano t ROAi,t o retorno sobre o ativo (razo entre o lucro operacional e o ativo total) da empresa i no ano t DISPi,t a disponibilidade (razo entre o ativo circulante e o ativo total) da empresa i no ano t. Alm do IPGC, que mede as prticas de governana como um todo, tambm usamos cada um dos quatro subndices do IPGC para analisar as prticas especficas de governana, entre elas transparncia (TRANS), conselho de administrao (CONS), tica e conflitos de interesse (ETICA) e direitos dos acionistas (DIR). Vale ressaltar que, em todas as especificaes, foram inseridas variveis dummies setoriais, para controlar as caractersticas de setores especficos da economia. A ideia por trs desse ajuste a de que cada setor industrial pode estar em um estgio diverso de maturidade, crescimento e apresentar peculiaridades que determinam as prticas de governana, o valor de mercado e a poltica de dividendos de suas companhias.
Resultados
A Tabela 3 mostra a evoluo do IPGC das empresas estatais e privadas de 2002 a 2007. Os resultados indicam que as prticas de governana da empresas estatais so melhores do que as das firmas privadas. Em todos os anos analisados, a mdia e mediana do IPGC das empresas estatais so maiores do que as das firmas privadas. A diferena entre a mdia dos IPGCs das empresas estatais e privadas era 1,2 (IPGC de 8,8 para as empresas estatais e 7,6 para as firmas privadas) em 2002, subiu para 2,3 em 2005 (IPGC de 10,7 para as empresas estatais e 8,4 para as firmas privadas), e terminou em 1,5 em 2007 (IPGC de 12,0 para as empresas estatais e 10,5 para as firmas privadas). Conforme pode ser visto no painel A da Tabela 3, as diferenas de mdias e medianas so estatisticamente e economicamente significativas. A anlise dos IPGCs mnimos em 2007 revela que a empresa estatal com pior IPGC (6,0) apresenta prticas de governana bem melhores do que a firma privada com pior IPGC (3,0). Alm disso, o menor IPGC das empresas estatais (5,0 em 2002) bem superior ao das firmas privadas (2,0 de 2004 a 2006). Portanto, os resultados indicam que as firmas privadas vm apresentando piores prticas de governana do que as empresas estatais nos ltimos anos.
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Tabela 3. Evoluo das prticas de governana das empresas estatais e privadas. Estatstica descritiva do ndice de prticas de governana corporativa (IPGC) e de seus quatro subndices (TRANS, CONS, ETICA e DIR) das empresas estatais e privadas no perodo de 2002 a 2007(1). Painel A: IPGC Ano Estatstica Empresa 2002 Estatal Mdia Privada Estatal Mediana Privada Mnimo Estatal Privada Estatal Privada 8,8** 7,6 8,6** 7,3 5,0 4,2 16,7 14,2 2003 8,7*** 7,7 8,3** 7,9 6,8 4,6 15,0 13,2 2004 9,9*** 7,8 10,0*** 7,0 6,0 2,0 17,0 16,0 2005 10,7*** 8,4 10,0*** 8,0 6,0 2,0 18,0 17,0 2006 11,5*** 9,3 11,0*** 9,0 7,0 2,0 17,0 18,0 2007 12,0* 10,5 12,0** 11,0 6,0 3,0 18,0 18,0
Mximo
Painel B: TRANS Ano Estatstica Empresa 2002 Estatal Mdia Privada Estatal Mediana Privada Mnimo Estatal Privada Estatal Privada 3,1 2,8 3,0 3,0 2,0 1,0 6,0 6,0 2003 3,1 3,0 2,9 2,9 2,1 0,9 6,0 6,0 2004 3,1** 2,3 3,0** 2,0 0,0 0,0 6,0 6,0 2005 3,5** 2,7 4,0** 2,0 0,0 0,0 6,0 6,0 2006 3,8 3,1 4,0 3,0 1,0 0,0 6,0 6,0 2007 4,0 3,6 4,0 4,0 0,0 0,0 6,0 6,0
Mximo
Painel C: CONS Ano Estatstica Empresa 2002 Estatal Mdia Privada Estatal Mediana Privada Mnimo Estatal Privada 2,6*** 1,8 2,5 1,7 0,8 0,0 2003 2,0* 1,6 1,7* 1,7 0,0 0,0 2004 2,8 2,4 3,0 2,0 1,0 0,0 2005 2,9* 2,5 3,0* 2,0 1,0 0,0 2006 3,2*** 2,6 3,0*** 3,0 2,0 0,0 2007 3,6** 3,1 4,0** 3,0 2,0 0,0
Continua...
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Tabela 3. Continuao. Painel C: CONS Ano Estatstica Empresa 2002 Mximo Estatal Privada 5,0 4,2 2003 4,2 5,0 2004 5,0 5,0 2005 5,0 5,0 2006 5,0 5,0 2007 5,0 5,0
Painel D: ETICA Ano Estatstica Mdia Empresa 2002 Estatal Privada Mediana Estatal Privada Mnimo Estatal Privada Mximo Estatal Privada 1,9* 1,7 1,7* 1,3 1,3 0,0 3,3 3,3 2003 2,1 2,0 1,7 1,7 1,1 0,6 3,4 3,4 2004 1,4* 1,1 1,0** 1,0 0,0 0,0 3,0 3,0 2005 1,5*** 1,0 2,0*** 1,0 0,0 0,0 3,0 3,0 2006 1,4 1,2 2,0* 1,0 0,0 0,0 3,0 3,0 2007 1,3 1,2 1,0 1,0 0,0 0,0 3,0 4,0
Painel E: DIR Ano Estatstica Empresa 2002 Estatal Mdia Privada Estatal Mediana Privada Mnimo Estatal Privada Estatal Privada 1,4 1,5 0,8 1,7 0,0 0,0 3,3 5,0 2003 1,7*** 1,3 1,9*** 1,3 0,6 0,0 3,1 2,8 2004 2,6*** 2,1 3,0*** 2,0 1,0 0,0 5,0 5,0 2005 2,8*** 2,2 3,0*** 2,0 1,0 0,0 5,0 5,0 2006 3,0** 2,4 3,0** 2,0 1,0 0,0 5,0 5,0 2007 3,1* 2,6 3,0* 3,0 1,0 0,0 5,0 5,0
Mximo
(1) Os valores mximos de cada ndice so: 20 (IPGC), 6 (TRANS), 5 (CONS), 4 (ETICA) e 5 (DIR). Foram realizados testes de comparao de mdias e medianas. ***, ** e * indicam diferenas de mdias e medianas estatisticamente significativas a 1%, 5% e 10%, respectivamente.
Em relao ao IPGCs mximos, as melhores prticas de governana das empresas estatais so prximas das firmas privadas. Nos primeiros anos de anlise, o IPGC mximo das empresas estatais superior ao das firmas privadas. Nos anos mais recentes, os IPGCs mximos dos dois grupos de empresas se aproximam e atingem 18,0 em 2007.
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Os Painis B a E da Tabela 3 revelam que as prticas de governana das empresas estatais so melhores em vrias dimenses do IPGC. Em 2007, as empresas estatais possuram melhores prticas em conselho de administrao (mdia de 3,6 para empresas estatais e 3,1 para firmas privadas) e direitos dos acionistas (mdia de 3,1 para empresas estatais e 2,6 para firmas privadas). Esses resultados so significativos do ponto de vista estatstico e econmico e persistem em quase todos os anos analisados. Nas dimenses transparncia e tica e conflitos de interesse, as prticas das empresas estatais so melhores do que as das firmas privadas apenas em alguns anos. A Tabela 4 analisa cada uma das 20 questes do IPGC no ano de 20075, reportando o porcentual de empresas estatais e privadas que adotam cada prtica. Existem muitas diferenas entre os dois grupos de empresas. As empresas estatais tm melhores prticas de governana em 12 questes (4 em transparncia, 4 em conselho de administrao, 2 em tica e conflitos de interesse, e 2 em direitos dos acionistas). Na dimenso transparncia, as empresas estatais possuem melhores prticas em 4 dos 6 atributos: a) Divulgao de informaes sobre polticas para lidar com conflitos de interesses (72% das empresas estatais adotam tal prtica, versus 59% das firmas privadas). b) Divulgao da remunerao dos administradores (76% versus 34%). c) Divulgao do relatrio anual na seo de relaes com investidores no website da companhia (80% versus 66%). d) Seo especfica de governana corporativa no relatrio anual (68% versus 55%). Por outro lado, as firmas privadas possuem melhores prticas em parecer de auditoria independente sem ressalvas nos ltimos 5 anos (80% versus 56%) e divulgao das apresentaes no website da companhia (48% versus 44%). Em relao ao conselho de administrao, as empresas estatais possuem melhores prticas em 4 dos 5 atributos: pessoas diferentes nos cargos de presidente do conselho e da diretoria (88% versus 68%); presena de conselheiros externos (96% versus 75%); tamanho do conselho de 5 a 9 membros (80% versus 67%); e mandato unificado de 1 a 2 anos para os conselheiros (84% versus 73%). O nico atributo de conselho de administrao em que as firmas privadas possuem melhores prticas a presena de comits no conselho (24% versus 12%).
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Os resultados para os anos de 2002 a 2006 so substancialmente iguais aos de 2007 e no foram reportados por questes de espao, mas encontram-se disponveis mediante solicitao aos autores.
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Tabela 4. Prticas de governana das empresas estatais e privadas em 2007. Porcentual de empresas estatais e privadas que adotam cada uma das 20 prticas do ndice de prticas de governana corporativa (IPGC) em 2007. Prtica 1. A companhia divulga informaes sobre polticas para lidar com conflitos de interesses e/ou transaes com partes relacionadas? 2. A companhia divulga a remunerao da administrao, desagregando o porcentual pago ao conselho e diretoria ou as propores pagas sob a forma de remunerao fixa e varivel? 3. A empresa teve parecer de auditoria independente sem ressalvas nos ltimos 5 anos? 4. O website da companhia possui uma seo de relaes com os investidores, sendo possvel obter o relatrio anual? 5. O website disponibiliza as apresentaes realizadas para analistas de mercado? 6. O relatrio anual inclui uma seo especfica dedicada governana corporativa? 7. Presidente do conselho e diretor-presidente so pessoas diferentes? 8. A empresa possui comits do conselho? 9. Exceto o diretor-presidente, o conselho composto apenas por membros externos? 10. O conselho tem entre 5 e 9 membros? 11. Os membros do conselho tm mandatos de 1 a 2 anos? 12. O porcentual de aes no votantes menor do que 20% do capital total? 13. O porcentual das aes votantes do grupo controlador igual ou menor que o porcentual do total de aes? 14. A companhia probe emprstimos ou garantias ao controlador e outras partes relacionadas? 15. A companhia facilita a participao dos acionistas nas assembleias, no exigindo o envio prvio da documentao e adotando o princpio da boa-f? 16. A companhia concede direitos de voto alm da lei? 17. A companhia garante direitos de tag-along alm da lei? 18. No existe estrutura indireta de controle? 19. Os acordos entre scios no vinculam o exerccio do direito de voto dos conselheiros? 20. O free-float igual ou maior do que 25%? Estatal 72% 76% 56% 80% 44% 68% 88% 12% 96% 80% 84% 32% 48% 0% 52% 32% 32% 96% 88% 60% Privada 59% 34% 80% 66% 48% 55% 68% 24% 75% 67% 73% 46% 42% 3% 39% 43% 44% 29% 73% 75%
A dimenso de tica e conflitos de interesse mais equilibrada entre as empresas estatais e privadas. As empresas estatais possuem melhores prticas em 2 dos 4 atributos: porcentual de aes votantes do grupo controlador igual ou inferior ao porcentual
464
total de aes (48% versus 42%), e facilidade na participao dos acionistas nas assembleias (52% versus 39%). Por outro lado, as firmas privadas apresentam melhores prticas em porcentagem de aes no votantes inferior a 20% do capital total (46% versus 32%), e proibio de emprstimos e/ou garantias em favor do controlador e outras partes relacionadas (3% versus 0%). Na dimenso de direitos dos acionistas, as empresas estatais possuem melhores prticas em 2 dos 5 atributos: inexistncia de estrutura indireta de controle (96% versus 29%) e acordos de acionistas que no vinculam ou restringem o exerccio do direito de voto dos conselheiros (88% versus 73%). Por outro lado, as firmas privadas apresentam melhores prticas em concesso de voto alm do exigido pela lei (43% versus 32%), concesso de tag-along alm da lei (44% versus 32%), e free-float igual ou superior a 25% (75% versus 60%). A Tabela 5 mostra as estatsticas descritivas das principais variveis do estudo no final de 2007. O IPGC e os subndices de conselho de administrao e direitos dos acionistas so maiores nas empresas estatais, indicando que as empresas controladas pelo Estado possuem melhores prticas de governana do que as firmas privadas. A Tabela 5 mostra tambm o valor (PTB) e o payout das empresas estatais e privadas. Embora o PTB e o payout das firmas privadas paream maiores do que os das empresas estatais (PTB de 2,8 e 2,5, respectivamente, e payout de 58,0% e 26,9%, respectivamente), as diferenas de mdias e medianas no so estatisticamente significativas. Portanto, no podemos concluir que firmas privadas so mais bem avaliadas e distribuem mais dividendos do que as empresas estatais. A concentrao de controle e propriedade maior nas empresas estatais (76,6% do capital votante e 65,2% do capital total nas mos do acionista controlador) do que nas firmas privadas (54,9% do capital votante e 46,1% do capital total nas mos do acionista controlador). Em ambos os grupos de empresas, pode-se notar diferena razovel entre o porcentual de votos e de capital total nas mos dos grandes acionistas. As empresas estatais so maiores (logaritmo do ativo total igual a 15,6) do que as firmas privadas (logaritmo do ativo total igual a 13,8). No existem diferenas estatisticamente significativas entre alavancagem, ROA e disponibilidade de ativo circulante nos dois grupos de empresas. Em seguida, foram rodadas regresses FGLS para cada ano da amostra (2002 a 2007). A Tabela 6 mostra os resultados das regresses FGLS com as prticas de gover465

Tabela 5. Estatstica descritiva das variveis em 2007(1). Painel A: Empresas estatais Varivel IPGC TRANS CONS ETICA DIR PTB PAYOUT TAM VOTO TOTAL ALAV ROA DISP Mdia 12,0* 4,0 3,6** 1,3 3,1* 2,5 26,9 15,6*** 76,6*** 65,2*** 72,2 3,4 0,4 Mediana 12,0** 4,0 4,0** 1,0 3,0* 1,6 28,0 15,6*** 82,1*** 65,3*** 72,7 2,9 0,4 Min. 6,0 0,0 2,0 0,0 1,0 -2,8 0,0 12,0 50,2 20,2 24,5 -10,5 0,1 1 Quartil 10,0 2,0 3,0 1,0 2,0 1,0 20,0 14,1 58,6 47,6 47,4 1,4 0,2 3 Quartil 14,0 6,0 4,0 2,0 4,0 3,1 38,6 16,8 94,1 89,9 92,4 5,8 0,6 Max. 18,0 6,0 5,0 3,0 5,0 13,3 55,3 19,7 100,0 100,0 171,1 9,3 0,8
Painel B: Empresas privadas Varivel IPGC TRANS CONS ETICA DIR PTB PAYOUT TAM VOTO TOTAL ALAV ROA DISP Mdia 10,5 3,6 3,1 1,2 2,6 2,8 58,0 13,8 54,9 46,1 72,8 2,4 0,5 Mediana 11,0 4,0 3,0 1,0 3,0 2,1 27,6 13,9 54,6 41,4 60,4 3,0 0,5 Min. 3,0 0,0 0,0 0,0 0,0 -28,9 -77,8 6,7 0,0 7,2 0,0 -85,2 0,0 1 Quartil 7,0 2,0 2,0 0,0 2,0 1,3 0,0 12,8 28,1 24,4 43,7 -0,1 0,3 3 Quartil 14,0 5,0 4,0 2,0 4,0 3,3 50,1 15,0 83,7 63,7 80,1 7,9 0,7 Max. 18,0 6,0 5,0 4,0 5,0 62,0 4343,5 19,6 100,0 100,0 746,0 99,9 1,0
(1) Estatstica descritiva em 2007: ndices de governana (IPGC, TRANS, CONS, ETICA e DIR), PTB (price/book), PAYOUT (dividendo/ lucro), TAM (tamanho), VOTO (capital votante do controlador), TOTAL (capital total do controlador), ALAV (alavancagem), ROA (retorno sobre ativo) e DISP (disponibilidade). ***, ** e * indicam diferenas de mdias e medianas estatisticamente significativas a 1%, 5% e 10%, respectivamente.
466
nana como varivel dependente no ano de 20076. Foram rodadas 5 especificaes, incluindo como varivel dependente o IPGC e cada um dos 4 subndices.
Tabela 6. Relao entre prticas de governana e origem do capital (estatal ou privado)(1). Varivel INTERCEPTO ESTATAL TAM VOTO TOTAL ALAV ROA R2 ajustado
(1)
IPGC 3,27** (0,02) 1,20*** (0,00) 0,71*** (0,00) -0,03*** (0,00) 0,00 (0,71) 0,01*** (0,01) 0,03** (0,02) 0,29
TRANS -3,32*** (0,00) -0,29 (0,24) 0,57*** (0,00) 0,00 (0,49) 0,01*** (0,01) 0,00* (0,10) 0,01 (0,14) 0,41
CONS 0,71 (0,12) 0,26* (0,10) 0,19*** (0,00) 0,00 (0,23) 0,00 (0,89) 0,00*** (0,01) 0,01 (0,17) 0,15
ETICA 2,09*** (0,00) 0,19 (0,20) 0,05* (0,08) -0,02*** (0,00) 0,02*** (0,00) 0,00 (0,18) 0,00 (0,63) 0,15
DIR 3,80*** (0,00) 0,83*** (0,00) -0,01 (0,85) -0,01** (0,02) 0,01*** (0,00) 0,00** (0,02) 0,01 (0,14) 0,18
Regresses por mnimos quadrados generalizados (FGLS) com as prticas de governana (IPGC, TRANS, CONS, ETICA, DIR) como variveis dependentes no ano de 2007. Os valores-p do teste t so reportados entre parnteses. Os smbolos ***, ** e * indicam significncia estatstica a 1%, 5% e 10%, respectivamente.
Os resultados indicam que empresas estatais possuem melhores prticas de governana do que as firmas privadas. O coeficiente do IPGC positivo e estatisticamente significativo a 1%. Analisando cada subndice do IPGC isoladamente, pode-se notar que as empresas estatais possuem melhores prticas em direitos dos acionistas (significncia estatstica a 1%) e conselho de administrao (significncia estatstica a 10%). Esses resultados so consistentes com os da Tabela 5. Em relao s variveis de concentrao de controle e propriedade, os sinais dos coeficientes confirmam o previsto pela teoria. O coeficiente negativo do capital votante indica que maior concentrao dos direitos de voto nas mos do acionista controlador associada a piores prticas de governana. Por outro lado, o coeficiente positivo do capital total confirma que maior concentrao dos direitos de fluxo de caixa est relacionada a melhores prticas de governana. Tamanho, alavancagem e ROA apresentam coeficientes positivos, indicando que empresas maiores, mais alavancadas e mais rentveis apresentam melhores prticas de governana.
6
Os resultados para os anos de 2002 a 2006 (no reportados) so semelhantes aos de 2007 e encontram-se disponveis mediante solicitao aos autores.
467
A Tabela 7 mostra os resultados das regresses FGLS com o valor das empresas como varivel dependente. A especificao I inclui o IPGC como varivel independente, enquanto as especificaes II a V incluem cada subndice isoladamente. Existe uma relao positiva entre governana e valor das empresas. Todos os coeficientes do IPGC e dos subndices (exceto conselho de administrao) so positivos e estatisticamente significativos. Alm disso, a julgar pelo efeito das prticas de governana, no existe relao significativa entre valor das empresas e origem do capital, ou seja, no podemos afirmar que as firmas privadas so mais bem avaliadas do que as empresas estatais.
Tabela 7. Relao entre valor da empresa e origem do capital (estatal ou privado)(1). Varivel INTERCEPTO ESTATAL IPGC TRANS CONS ETICA DIR TAM VOTO TOTAL ALAV ROA R2 ajustado 0,03 (0,81) 0,01 (0,43) -0,01 (0,46) 0,01* (0,10) 0,20*** (0,00) 0,23 -0,03 (0,89) -0,03** (0,03) 0,03* (0,07) 0,03*** (0,00) 0,25*** (0,00) 0,24 0,13 (0,39) -0,02 (0,13) 0,01 (0,41) 0,02* (0,08) 0,24*** (0,00) 0,19 0,16 (0,15) 0,00 (0,71) 0,00 (0,99) 0,00 (0,55) 0,27*** (0,00) 0,42 I -1,43 (0,36) -0,76 (0,43) 0,17** (0,02) 0,44** (0,02) 0,19 (0,40) 1,14*** (0,00) 0,61** (0,03) 0,17 (0,25) -0,02* (0,09) 0,02 (0,36) 0,04*** (0,00) 0,30*** (0,00) 0,28 II -0,64 (0,78) -0,90 (0,50) III -0,94 (0,66) -1,01 (0,33) IV -2,22 (0,19) -1,47 (0,18) V -4,22* (0,07) -1,29 (0,16)
(1) Regresses por mnimos quadrados generalizados (FGLS) com o valor da empresa (PTB) como varivel dependente no ano de 2007. Os valores-p do teste t so reportados entre parnteses. Os smbolos ***, ** e * indicam significncia estatstica a 1%, 5% e 10%, respectivamente.
468
O coeficiente negativo do capital votante indica que maior concentrao dos direitos de voto nas mos do acionista controlador associada a menor valor das empresas. Conforme o previsto pela teoria, a alavancagem e o ROA apresentam relao positiva com o valor das empresas. A Tabela 8 mostra os resultados das 5 especificaes FGLS para o estudo do payout das empresas brasileiras. O coeficiente negativo da varivel ESTATAL indica que as empresas estatais distribuem menos dividendos do que as firmas privadas. Alm disso, existem evidncias de que maior concentrao dos direitos de voto nas mos do acionista controlador associada a menor distribuio de dividendos.
Tabela 8. Relao entre payout da empresa e origem do capital (estatal ou privado)(1). Varivel INTERCEPTO ESTATAL IPGC TRANS CONS ETICA DIR TAM VOTO TOTAL ALAV ROA DISP R2 ajustado 2,45 (0,64) -0,64** (0,03) 0,29 (0,37) -0,03 (0,62) 0,30 (0,53) 11,96 (0,73) 0,01 3,14 (0,56) -0,79* (0,07) 0,35 (0,18) -0,05 (0,55) 0,36 (0,36) 20,79 (0,49) 0,01 3,86 (0,28) -0,76* (0,06) 0,29 (0,39) -0,05 (0,58) 0,36 (0,35) 22,00 (0,45) 0,01 6,15*** (0,00) -0,64** (0,04) 0,15 (0,77) -0,05 (0,56) 0,39 (0,30) 25,38 (0,39) 0,01 I -7,82 (0,91) -31,85*** (0,00) 4,65 (0,39) 4,62 (0,47) 9,98 (0,31) 8,15 (0,45) 15,36 (0,41) 5,87*** (0,01) -0,67** (0,03) 0,44** (0,05) -0,04 (0,62) 0,30 (0,54) 13,95 (0,69) 0,01 II 17,25 (0,86) -25,93*** (0,00) III -5,95 (0,93) -29,42*** (0,00) IV -18,39 (0,75) -28,58*** (0,00) V -52,74 (0,12) -40,17** (0,03)
(1) Regresses por mnimos quadrados generalizados (FGLS) com a distribuio de dividendos (payout) como varivel dependente no ano de 2007. Os valores-p do teste t so reportados entre parnteses. Os smbolos ***, ** e * indicam significncia estatstica a 1%, 5% e 10%, respectivamente.
469
Anlise dos resultados

Os resultados das regresses FGLS indicam que as empresas estatais possuem melhores prticas de governana do que as firmas privadas e que no existe diferena significativa entre os valores de mercado de ambos os grupos de empresas. Alm disso, as empresas estatais tm payout menor do que as firmas privadas. Nesta seo, rodamos painis com efeitos fixos e sistemas de equaes simultneas para analisar a robustez dos resultados das equaes FGLS.
Anlise de painel
Para anlise da relao entre origem do capital (estatal ou privado), prticas de governana, valor de mercado e payout das empresas brasileiras, utilizamos a anlise de dados em painel, uma vez que o estudo caracteriza-se por uma anlise cross-section em uma srie temporal. A anlise de dados em painel apresenta muitas vantagens no tratamento de dados em que variaes cross-section e efeitos dinmicos so relevantes. Foram rodados modelos em dados de painel com efeito fixo, aps o teste de Hausman indicar que esse modelo mais adequado do que o painel com efeitos aleatrios. Foram controlados os efeitos fixos por empresa (cross-section) e tempo (anos de 2002 a 2007). A Tabela 9 mostra os resultados dos modelos de painel com o IPGC e seus subndices como variveis dependentes. Os resultados so coerentes com os das equaes FGLS e indicam que empresas estatais possuem melhores prticas de governana do que firmas privadas. Analisando cada dimenso do IPGC isoladamente, pode-se concluir que as empresas estatais possuem melhores prticas em transparncia (significncia estatstica a 5%), tica e conflitos de interesse e direitos dos acionistas (significncias estatsticas a 1%). Os resultados para os subndices do IPGC so diferentes dos estimados pela regresso FGLS, os quais indicam que as empresas estatais possuem melhores prticas em conselho de administrao (significncia estatstica a 10%) e direitos dos acionistas (significncia estatstica a 1%). Uma vez que a anlise FGLS abrange somente dados cross-section em 2007 e o painel engloba dados cross-section e temporais (2002 a 2007), os resultados da anlise de painel so mais confiveis. Portanto, pode-se concluir que as prticas de governana das empresas estatais so melhores do que as das firmas privadas, principalmente em transparncia, tica e conflitos de interesse e direitos dos acionistas.
470
Tabela 9. Anlise de painel entre governana e origem do capital (estatal ou privado)(1). Varivel INTERCEPTO ESTATAL TAM VOTO TOTAL ALAV ROA R2 ajustado
(1)
IPGC 1,33*** (0,00) 0,78*** (0,00) 0,65*** (0,00) -0,01*** (0,00) 0,01 (0,11) 0,00 (0,23) 0,00 (0,05) 0,23
TRANS -2,82*** (0,00) 0,26** (0,02) 0,47*** (0,00) 0,00 (0,11) 0,01*** (0,00) 0,00 (0,17) 0,00*** (0,01) 0,31
CONS -0,39** (0,03) 0,06 (0,49) 0,21*** (0,00) 0,00 (0,97) 0,00 (0,97) 0,00 (0,74) 0,00 (0,44) 0,14
ETICA 1,85*** (0,00) 0,33*** (0,00) -0,04*** (0,00) -0,01*** (0,00) 0,01*** (0,00) 0,00 (0,83) 0,00 (0,95) 0,09
DIR 2,52*** (0,00) 0,61*** (0,00) 0,02** (0,04) -0,00*** (0,00) 0,01*** (0,00) 0,00 (0,28) 0,00** (0,02) 0,13
Regresses de painel com efeitos fixos com as prticas de governana (IPGC, TRANS, CONS, ETICA, DIR) como variveis dependentes de 2002 a 2007. Os valores-p do teste t so reportados entre parnteses. Os smbolos ***, ** e * indicam significncia estatstica a 1%, 5% e 10%, respectivamente.
Em relao s variveis de controle e propriedade, os sinais dos coeficientes so coerentes com a teoria. O coeficiente negativo do capital votante e o coeficiente positivo do capital total confirmam a hiptese de que maior concentrao dos direitos de voto associada a piores prticas de governana, bem como de que maior concentrao dos direitos de fluxo de caixa associada a melhor governana. A Tabela 10 mostra os resultados da anlise de painel com o valor das empresas como varivel dependente. Os resultados so semelhantes aos das regresses FGLS e indicam que, a julgar pelo efeito das prticas de governana, no existe diferena significativa entre o valor de mercado das empresas estatais e privadas. Alm disso, existe uma relao positiva entre governana e valor das empresas. Ao contrrio das regresses FGLS, em que a dimenso do conselho de administrao no se mostra significativa, todos os coeficientes do IPGC e de seus subndices so positivos e estatisticamente significativos. Os sinais dos coeficientes do capital votante e do capital total indicam uma relao negativa entre concentrao dos direitos de voto e valor da empresa e uma relao positiva entre concentrao dos direitos de fluxo de caixa e valor da empresa. A Tabela 11 mostra os resultados da anlise de painel para o estudo do payout das empresas brasileiras. Ao contrrio das regresses FGLS, no existe evidncia es471

Tabela 10. Anlise de painel entre valor e origem do capital (estatal ou privado)(1). Varivel INTERCEPTO ESTATAL IPGC TRANS CONS ETICA DIR TAM VOTO TOTAL ALAV ROA R2 ajustado 0,02 (0,79) -0,02*** (0,00) 0,01*** (0,01) 0,00 (0,93) 0,01** (0,03) 0,05 0,04 (0,49) -0,02*** (0,00) 0,02*** (0,00) 0,00 (0,35) 0,01** (0,03) 0,07 0,03 (0,52) -0,02*** (0,00) 0,01*** (0,01) 0,00 (0,72) 0,01 (0,12) 0,04 0,15*** (0,00) 0,00 (0,39) 0,00 (0,47) 0,00 (0,99) 0,02*** (0,00) 0,09 I 0,31 (0,69) -1,16 (0,12) 0,22*** (0,00) 0,31*** (0,00) 0,37*** (0,00) 0,41*** (0,01) 0,56*** (0,00) 0,19*** (0,00) -0,01*** (0,01) 0,01** (0,05) 0,00 (0,25) 0,02*** (0,00) 0,07 II 0,81 (0,30) -0,99 (0,41) III 1,02 (0,22) -0,68 (0,14) IV -0,13 (0,87) -0,99 (0,20) V -0,9 (0,24) -0,93 (0,31)
(1) Regresses de painel com efeitos fixos com o valor da empresa (PTB) como varivel dependente de 2002 a 2007. Os valores-p do teste t so reportados entre parnteses. Os smbolos ***, ** e * indicam significncia estatstica a 1%, 5% e 10%, respectivamente.
Tabela 11. Anlise de painel entre payout e origem do capital (estatal ou privado)(1). Varivel INTERCEPTO ESTATAL IPGC TRANS I -42,70 (0,46) -36,97 (0,18) 11,52** (0,05) 9,36 (0,23)
Continua...
II -0,12 (1,00) -25,52 (0,36)
III -25,41 (0,67) -28,70 (0,27)
IV -97,43 (0,34) -40,63 (0,23)
V -104,75 (0,20) -47,18 (0,15)
472
Tabela 11. Anlise de painel entre payout e origem do capital (estatal ou privado)(1). Varivel CONS ETICA DIR TAM VOTO TOTAL ALAV ROA DISP R2 ajustado 1,09 (0,87) -0,48 (0,41) 0,04 (0,92) 0,00 (0,39) 0,00 (0,98) 11,75 (0,71) 0,01 4,07 (0,66) -0,67 (0,28) 0,07 (0,83) -0,01 (0,25) 0,00 (0,97) 20,58 (0,47) 0,01 7,32 (0,36) -0,63 (0,31) -0,02 (0,96) -0,01 (0,23) -0,01 (0,60) 21,79 (0,43) 0,01 9,83 (0,21) -0,17 (0,64) -0,54 (0,35) -0,01 (0,20) -0,01 (0,63) 25,17 (0,37) 0,01 I II III 6,07 (0,32) 38,98 (0,22) 29,69* (0,07) 8,11 (0,24) -0,52 (0,37) 0,27 (0,50) 0,00 (0,37) -0,02 (0,46) 13,74 (0,65) 0,01 IV V
(1) Regresses de painel com efeitos fixos com a poltica de distribuio de dividendos da empresa (PAYOUT) como varivel dependente de 2002 a 2007. Os valores-p do teste t so reportados entre parnteses. ***, ** e * indicam significncia estatstica a 1%, 5% e 10%, respectivamente.
tatstica de que as empresas estatais tm payout menor do que as firmas privadas. Alm disso, a anlise de painel revela uma relao positiva entre payout, IPGC e direitos dos acionistas, ou seja, empresas com melhores prticas de governana, em especial de direitos dos acionistas, possuem um payout maior. As demais variveis no apresentam coeficientes estatisticamente significativos. A anlise de painel nos permite concluir que as empresas estatais possuem melhores prticas de governana do que as firmas privadas e que no existe diferena significativa entre o valor de mercado e o payout dos dois grupos de empresas.
Sistema de Equaes Simultneas

Alm da anlise de painel, foram estimadas as trs equaes (uma para cada varivel dependente - IPGC, P/B e payout) pelo mtodo de mnimos quadrados de trs estgios (Three Stage Least Squares - 3SLS). Ao contrrio da estimativa de cada equao isoladamente via FGLS, o mtodo 3SLS usa explicitamente o fato de que se est lidando
473
com um sistema e produz estimadores mais eficientes. No mtodo 3SLS, o procedimento de estimativa considera todas as equaes em conjunto e no separadamente. A Tabela 12 mostra os resultados do mtodo 3SLS para as trs equaes com o IPGC, P/B e payout como variveis dependentes. Os resultados so coerentes com os da anlise de painel. As empresas estatais possuem melhores prticas de governana, sendo os resultados estatisticamente significativos a 1%. Alm disso, controlando pelo efeito da qualidade da governana, no existe diferena significativa entre o valor de mercado e o payout das empresas estatais e privadas.
Tabela 12. Anlise por Equaes Simultneas (3SLS) entre governana, valor, payout e origem do capital (estatal ou privado)(1). Varivel INTERCEPTO ESTATAL IPGC TAM VOTO TOTAL ALAV ROA DISP R2 ajustado 0,07 0,07 0,18 (0,38) -0,04*** (0,00) -0,02 (0,15) -0,01*** (0,01) 0,05** (0,05) IPGC 11,13*** (0,00) 16,85*** (0,00) PTB -4,47 (0,34) -5,64 (0,35) 0,35*** (0,00) 0,16 (0,60) -0,01 (0,50) 0,03 (0,19) 0,01 (0,13) 0,15*** (0,00) PAYOUT 85,18 (0,61) 176,25 (0,51) 3,44 (0,46) -3,22 (0,77) -0,83 (0,30) 0,11 (0,91) -0,07 (0,75) 0,57 (0,67) 27,32 (0,67) 0,05
(1) Sistema de equaes simultneas estimado por mnimos quadrados de trs estgios (3SLS) com as prticas de governana (IPGC), valor (PTB) e poltica de distribuio de dividendos (PAYOUT) como variveis dependentes de 2002 a 2007. Os valores-p do teste t so reportados entre parnteses. ***, ** e * indicam significncia estatstica a 1%, 5% e 10%, respectivamente.
Discusso sobre possveis vieses

A amostra deste estudo composta de 25 empresas estatais. O nmero de empresas estatais existentes no Brasil bem maior do que isso. Em abril de 2008, existiam 110 empresas estatais federais acompanhadas pelo Departamento de Coordenao e
474
Controle das Empresas Estatais (Dest). Portanto, os resultados deste estudo valem apenas para uma pequena parcela das empresas estatais existentes no Brasil. Uma vez que nossa amostra contm apenas empresas listadas na Bovespa, muito provvel que as prticas de governana das empresas estatais analisadas sejam melhores do que as das demais empresas estatais. Dessa forma, nossos resultados so representativos das empresas estatais listadas atualmente na Bovespa, mas provavelmente superestimam a qualidade das prticas de governana das estatais. No acreditamos que isso tenha influenciado os resultados da pesquisa, pois as prticas de governana das firmas privadas tambm se referem s empresas listadas e provavelmente tambm superestimam a governana das demais firmas privadas. Um outro possvel vis pode estar relacionado com o tamanho da amostra de empresas estatais e privadas. O nmero de companhias privadas em nossa amostra (419) bem superior ao de empresas estatais (25). Essa diferena de tamanho consequncia do fato de a maioria das companhias listadas ser de capital privado. Tambm no acreditamos que essa diferena possa afetar os resultados, uma vez que os testes economtricos levam em conta a diferena de tamanho da amostra. Um dos argumentos a favor das melhores prticas de governana das firmas privadas o fato de existirem apenas 10 empresas estatais nos Nveis Diferenciados de Governana da Bovespa (4 entre as 101 companhias do Novo Mercado, 1 entre as 18 do Nvel 2, e 5 entre as 44 do Nvel 1). No entanto, vale ressaltar que, embora existam 153 firmas privadas nos Nveis da Bovespa, a grande maioria das companhias privadas ainda est no mercado tradicional, ou seja, no adota boas prticas de governana.
Concluso
A governana das empresas estatais vem se transformando em uma preocupao importante em diversos pases. Em geral, os estudos internacionais sugerem que as empresas estatais so ineficientes, em virtude de prticas pobres de governana corporativa. Embora a literatura internacional seja vasta, existem ainda poucos estudos acadmicos sobre a governana das empresas estatais no Brasil. O objetivo deste artigo investigar se as evidncias internacionais sobre governana corporativa das empresas estatais so vlidas no Brasil. Mais especificamente, o artigo testa as seguintes hipteses: a) as prticas de governana corporativa so piores nas empresas estatais; b) as empresas estatais possuem valor de mercado menor do que firmas privadas, em decorrncia da qualidade inferior de suas prticas de governana;
475
c) as empresas estatais distribuem menos dividendos do que firmas privadas, em decorrncia da qualidade inferior de suas prticas de governana. Este artigo traz importantes contribuies literatura de governana das empresas estatais. Primeiramente, este estudo inova ao mensurar a qualidade das prticas de governana corporativa do maior nmero possvel de empresas estatais. Alm disso, o estudo no se limita a um ano especfico. Analisamos o perodo de 2002 a 2007, de forma a construir uma srie temporal das prticas de governana das empresas estatais. A grande abrangncia da amostra, por um perodo longo de tempo, permite que nossa anlise seja profunda e representativa do universo corporativo brasileiro. A segunda contribuio desse artigo fornecer evidncias inditas, totalmente distintas da literatura internacional. Curiosamente, nossos resultados indicam que as prticas de governana da empresas estatais so melhores do que as das firmas privadas no Brasil. A superioridade das prticas de governana das empresas estatais significativa do ponto de vista estatstico e econmico e persiste de 2002 a 2007. Um outro resultado importante e original diz respeito relao entre valor da empresa, payout e origem do capital. As anlises deste estudo mostram que, a julgar pelo efeito da qualidade das prticas de governana, no existe diferena entre o valor de mercado e o payout das empresas estatais e privadas. Portanto, no se pode afirmar que firmas privadas so mais bem avaliadas e distribuem mais dividendos do que as empresas estatais.
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Nmero de bancos da amostra = 28. Completion = concluso fsica do projeto.

Fonte: Howcroft e Fadhley citados por (MONTEIRO FILHA; CASTRO, 2000).

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