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Informe Nro.
DFOE-IFR-IF-5-2012 21 de junio, 2012
DIVISIN DE FISCALIZACIN OPERATIVA Y EVALUATIVA
REA DE FISCALIZACIN DE SERVICIOS DE INFRAESTRUCTURA
INFORME SOBRE LAS INICIATIVAS QUE IMPULSAN EL DESARROLLO DEL GOBIERNO DIGITAL Y DE UNA SOCIEDAD BASADA EN LA INFORMACIN Y EL CONOCIMIENTO EN COSTA RICA
2012
T: (506) 2501-8000 F: (506) 2501-8100 C: contraloria.general@cgr.go.cr S: http://www.cgr.go.cr/ Apdo. 1179-1000, San Jos, Costa Rica
CONTENIDO
Pgina No.
1.
2. 3.
4. 5.
INTRODUCCIN................................................................................................................................ 1 1.1. ORIGEN DEL ESTUDIO ......................................................................................................................... 1 1.2. OBJETIVO DEL ESTUDIO ...................................................................................................................... 1 1.3. ALCANCE DEL ESTUDIO ....................................................................................................................... 1 1.4. LIMITACIONES QUE AFECTARON LA EJECUCIN DEL ESTUDIO ...................................................................... 1 1.5. COMUNICACIN DE LOS RESULTADOS DEL ESTUDIO .................................................................................. 2 ANTECEDENTES ................................................................................................................................ 2 RESULTADOS .................................................................................................................................... 4 3.1. POLTICAS PBLICAS A NIVEL DEL ESTADO RELACIONADAS CON LA SOCIEDAD DE LA INFORMACIN Y CONOCIMIENTO................................................................................................................................ 4 3.2. LIDERAZGO Y CONTROL SOBRE LAS ACCIONES PARA EL DESARROLLO DE LA SIC Y EL GD.................................. 10 3.3. GESTIN DE LA COMISIN INTERINSTITUCIONAL DE GOBIERNO DIGITAL Y SU DOCUMENTACIN EN ACTAS ........................................................................................................................................... 11 3.4. SECRETARA TCNICA DE GOBIERNO DIGITAL ........................................................................................ 13 3.4.1. Rol ejecutor de la STGD ..............................................................................................................14 3.4.2. Asignacin de recursos presupuestarios a la STGD ...............................................................15 3.4.3. Ubicacin estratgica de la STGD en el ICE .............................................................................18 3.5. SITUACIN DE LAS COMPRAS PBLICAS ELECTRNICAS EN COSTA RICA....................................................... 21 3.5.1. Existencia de mltiples plataformas tecnolgicas de compras pblicas ..............................22 3.5.2. Esfuerzos para unificar los sistemas de compras pblicas ...................................................33 3.5.3. Del informe No. DFOE-SAF-13-2008 relacionado con los sistemas de compras electrnicas en el sector pblico ...............................................................................................35 3.5.4. Necesidad de reestructurar la normativa vigente.....................................................................38 3.6. OTROS TEMAS RELACIONADOS ........................................................................................................... 40 3.6.1. Aprovechamiento de la firma digital ............................................................................................40 3.6.2. Rol del Ministerio de Ciencia y Tecnologa dentro de la iniciativa del desarrollo de la SIC y del GD ........................................................................................................................43 3.6.3. Informe No. DFOE-PGAA-23/2008 emitido por esta Contralora General sobre el tema de SIC y GD .........................................................................................................................50 CONCLUSIONES .............................................................................................................................. 52 DISPOSICIONES Y RECOMENDACIONES .......................................................................................... 56 5.1. RECOMENDACIONES A LA PRESIDENTA DE LA REPBLICA ......................................................................... 56 5.2. DISPOSICIONES AL MINISTRO DE CIENCIA Y TECNOLOGA ........................................................................ 59 Anexo No. 1.................................................................................................................................................1 Expertos entrevistados..............................................................................................................................1 Anexo No. 2.................................................................................................................................................2 Decretos Ejecutivos Comisin Interinstitucional de Gobierno Digital ..............................................2 Anexo No. 3.................................................................................................................................................3 Conformacin de la Comisin Interinstitucional de Gobierno Digital segn decreto, desde su creacin en mayo de 2006 ............................................................................................3 Anexo No. 4.................................................................................................................................................4 Cantidad de instituciones inscritas en Mer-Link.....................................................................................4 Anexo No. 5.................................................................................................................................................5 Marco Jurdico concerniente a los sistemas de compras electrnicas en Costa Rica .......................5 Anexo No. 6..............................................................................................................................................10
Informe Nro. DFOE-IFR-IF-5-2012
RESUMEN EJECUTIVO
Esta Contralora General realiz un estudio sobre las iniciativas que impulsan el desarrollo de una sociedad basada en la informacin y el conocimiento (SIC) y del gobierno digital (GD). A raz de ello evidenci que se han realizado mltiples esfuerzos con ese propsito pero sin su necesaria articulacin, coordinacin o integracin. Asimismo, se determin que si bien existen polticas pblicas en la materia, como las contenidas en el Plan Nacional de Desarrollo de las Telecomunicaciones, el Plan Nacional de Ciencia y Tecnologa e Innovacin, el Acuerdo Social Digital o en el Plan Maestro de Gobierno Digital; stas no conforman lineamientos de alcance general ni de largo plazo, y no estn formuladas mediante instrumentos que garanticen su vigencia en el tiempo. Se determin la existencia de mltiples actores que influyen tanto en el establecimiento de esas polticas como en la definicin y ejecucin de proyectos tendentes al desarrollo de esa SIC y del GD. Tal es el caso de la Comisin Nacional de Tecnologas de la Informacin y la Comunicacin (CONATIC), la Comisin Interinstitucional de Gobierno Digital (CIGD), la Secretara Tcnica de Gobierno Digital (STGD) a cargo del Instituto Costarricense de Electricidad, el Viceministerio de Telecomunicaciones y las rectoras de telecomunicaciones y la de tecnologas de informacin. No obstante, stas no han funcionado como se debe y el Ejecutivo carece de una figura lder responsable de la integracin, coordinacin y vigilancia tanto de la emisin e implementacin de la poltica pblica como de la planificacin y ejecucin de los proyectos asociados. Asimismo, la coexistencia de mltiples plataformas para apoyar los procesos de compras del Estado. La ubicacin de la STGD como dependencia del ICE tiene implicaciones que deben ser analizadas en virtud de que ello representa riesgos asociados con la eventual dualidad de mando que enfrentara la STGD al recibir polticas desde la CIGD e instrucciones del Consejo Directivo del ICE; los costos que asume el ICE por la STGD y la disyuntiva que ese instituto podra enfrentar ante la decisin de invertir en proyectos que pudieran no resultar rentables. Aunado a ello, el ICE carece de competencias para incidir en los dems rganos pblicos a fin de desarrollar el componente de gobierno digital. En razn de lo anterior, se emitieron recomendaciones y disposiciones relacionadas con el establecimiento de las polticas pblicas generales y de largo plazo para la orientacin del desarrollo de la SIC y del GD; el establecimiento de una instancia que lidere e integre tanto esas polticas como otros esfuerzos que desarrolle el Estado en esa materia, el anlisis para definir la ubicacin definitiva de la STGD de manera que se minimicen los riesgos actuales y se procure su sostenibilidad legal y financiera en el mediano y largo plazo, el estudio para la unificacin o integracin de las mltiples plataformas que soportan los procesos de compras pblicas, la promocin del uso de la firma digital en los proyectos de gobierno digital.
INFORME SOBRE LAS INICIATIVAS QUE IMPULSAN EL DESARROLLO DEL GOBIERNO DIGITAL Y DE UNA SOCIEDAD BASADA EN LA INFORMACIN Y EL CONOCIMIENTO EN COSTA RICA 1. INTRODUCCIN 1.1. Origen del estudio
El estudio se efectu con fundamento en las competencias que le confieren a esta Contralora General los artculos 183 y 184 de la Constitucin Poltica y 17 y 18 de su Ley Orgnica, No. 7428; as como en cumplimiento del Plan de Trabajo de la Divisin de Fiscalizacin Operativa y Evaluativa para el periodo 2010-2011.
1.2. Objetivo del estudio

El objetivo principal del estudio es promover un esfuerzo integrador por parte del Estado, para que las acciones que llevan a cabo distintas entidades sean conformadas bajo una misma orientacin y un enfoque de eficiencia y eficacia hacia el logro de los fines que persigue el desarrollo de una sociedad basada en la informacin y el conocimiento y del gobierno digital.
1.3. Alcance del estudio

El estudio tuvo como alcance el anlisis del ejercicio de la rectora en tecnologas de informacin y comunicacin (TIC) por parte del Ministerio de Ciencia y Tecnologa (MICIT), las orientaciones en materia de desarrollo de las telecomunicaciones dictadas por el Ministerio de Ambiente, Energa y Telecomunicaciones (MINAET), y parte de las gestiones de la Comisin Interinstitucional de Gobierno Digital (CIGD) y de la Secretara Tcnica de Gobierno Digital (STGD). Todo ello durante el periodo comprendido entre enero 2009 y abril 2012; amplindose cuando se estim necesario. El anlisis consider los datos obtenidos como respuesta a las solicitudes de informacin; as como la informacin recopilada mediante entrevistas efectuadas a los actores principales y especialistas en la materia. Para el desarrollo del estudio se observ lo estipulado en el Manual de Normas Generales de Auditora para el Sector Pblico y el Manual General de Fiscalizacin Integral.
1.4. Limitaciones que afectaron la ejecucin del estudio

La principal limitacin que enfrent el estudio fue el acceso a informacin de carcter documental, pues los periodos para obtenerla se extendieron ms de lo justificable. Adicionalmente, la informacin recibida contena datos que no respondan efectivamente a las consultas efectuadas, asimismo fue necesario un reproceso de
validacin de los datos recibidos, ya que no correspondan al perodo sujeto de anlisis sino que se detallaban hechos anteriores a ese periodo. Las caractersticas del estudio implicaron una consulta a un amplio grupo de actores y expertos en la materia, lo que oblig a una coordinacin rigurosa de reuniones, lo que demand un tiempo significativo.
1.5. Comunicacin de los resultados del estudio

Por medio del oficio No. 5191 (DFOE-IFR-275) del 30 de mayo de 2012, se remiti a la seora Presidenta de la Repblica, en su condicin de Presidenta de la Comisin Interinstitucional de Gobierno Digital, una copia impresa y en digital del borrador del presente informe, para que en un plazo de cinco das hbiles, se presentaran las observaciones y el correspondiente sustento documental por parte de esa Administracin. Asimismo, con el oficio No. 5261 (DFOE-IFR-278) del 4 de junio de 2012, tambin le fue remitido borrador de este informe a los Ministros de Ciencia y Tecnologa; y de Ambiente, Energa y Telecomunicaciones. Sobre el particular, se recibi el oficio No. DTI-0141-2012, del 6 de junio de 2012, remitido por el Director del rea de TI de la Presidencia de la Repblica, mediante el cual se consignan comentarios al borrador del informe. Con base en la evidencia aportada y la recopilada por el equipo de fiscalizacin para fundamentar los resultados del estudio, se procedi a analizar las argumentaciones expuestas por la Administracin y se incorporaron aquellas que, a criterio de este rgano contralor, resultaron procedentes; segn se seala en el anexo No. 6 de este informe. Cabe indicar que esta Contralora General, le comunic a la Presidencia de la Repblica su disposicin de efectuar la presentacin verbal de los resultados de este informe; no obstante, dicha presentacin no fue requerida.
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ANTECEDENTES
A partir de la entrada en vigencia de las leyes que dieron lugar a la apertura del mercado de las telecomunicaciones en Costa Rica, esta Contralora General ha fortalecido la vigilancia de la Hacienda Pblica asociada a este tema. En primera instancia, este rgano contralor opin sobre el proceso de apertura de ese mercado; posteriormente sobre los efectos que ella ha tenido en una de las subsidiarias del Instituto Costarricense de Electricidad (ICE), ha mantenido un seguimiento sobre la gestin del espectro radioelctrico y de la iniciativa para el apagn analgico; y adems sobre el Plan Nacional de Desarrollo de las Telecomunicaciones 2009-2014 (PNDT).
Producto de tales estudios, se identific una serie de iniciativas tanto para impulsar el desarrollo de la Sociedad de la Informacin y el Conocimiento (SIC) como para apoyar los servicios pblicos en tecnologas de informacin (iniciativa de Gobierno Digital). Entre tales iniciativas se tienen principalmente las siguientes: La creacin de la Comisin Nacional de Tecnologas de la Informacin y la Comunicacin (CONATIC), Comisin Interinstitucional de Gobierno Digital (CIGD), y la Secretara Tcnica de Gobierno Digital (STGD). La emisin del Plan Nacional de Desarrollo de las Telecomunicaciones 2009-2014 (PNDT) y Plan Nacional de Banda Ancha (PNBA), elaborados por el MINAET. La constitucin del Fondo Nacional de Telecomunicaciones (FONATEL) bajo la rectora de la Superintendencia de Telecomunicaciones (SUTEL). La estructuracin del Plan Maestro de Gobierno Digital 2011-2014 (PMGD), a cargo de la STGD. La comunicacin del Acuerdo Social Digital (ASD)1, presentado por la Presidencia de la Repblica. La emisin del Plan Nacional de Ciencia y Tecnologa e Innovacin 2011-2014, (PNCTI), elaborado por el MICIT. La presentacin de la Estrategia de Desarrollo del Sector Digital, Costa Rica: Verde e Inteligente 2.0, desarrollada por la Cmara Costarricense de Tecnologas de Informacin y Comunicacin (CAMTIC), como iniciativa del sector privado.
El detalle anterior refleja la interaccin de mltiples actores, tanto del aparato pblico como del sector privado que incurren en esfuerzos e inversiones en el planteamiento de sus iniciativas; las cuales si bien se relacionan entre s no se desarrollan de forma integrada, lo que llama la atencin de este rgano de fiscalizacin superior de cara a una sana gestin de la Hacienda Pblica, opinin que se desarrolla ms adelante. Sobre esta materia, en el ao 2008 esta Contralora General realiz un estudio sobre la iniciativa de gobierno digital, a raz del cual identific ciertas situaciones que merecieron la atencin oportuna del Poder Ejecutivo en pro de una mejora en sus procesos de planificacin, as como para procurar la sostenibilidad o permanencia de tal iniciativa y la amplitud de su alcance. Adems de los antecedentes indicados, tambin llam la atencin de este rgano contralor el hecho de que en la actualidad la STGD forme parte de la estructura orgnica
Acuerdo Social Digital: hacia una sociedad digital inclusiva presentado por la Presidencia de la Repblica el 29 de junio de 2011. El ASD est compuesto por tres componentes: Plan Nacional de Banda Ancha: que articula las iniciativas pblicas y privadas para el desarrollo de una infraestructura basada en fibra ptica con caractersticas de neutralidad, simetra y gran capacidad; Programa Cerrando Brechas que promueve el acceso pblico a tecnologas digitales, transformando su funcionamiento promoviendo habilidades y destrezas informticas en la poblacin; y el ltimo componente se refiere al fortalecimiento e institucionalizacin del Gobierno Digital, el cual procura generar mayores aportes a la eficiencia, transparencia y calidad con que se prestan los servicios que brinda el Estado mediante el uso de tecnologas de la informacin. (http://www.presidencia.go.cr/portal/index.php?option=com_content&view=article&id=903:acuerdo-socialdigital-hacia-una-sociedad-digital-inclusiva&catid=57&Itemid=92)
del ICE, dado que, al menos el rea de telecomunicaciones de ese Instituto se encuentra en un mercado abierto a la competencia y conforma el operador dominante del mercado. En razn de todo lo anterior, se incluy en el plan de la Divisin de Fiscalizacin Operativa y Evaluativa, un estudio para evaluar las iniciativas para el desarrollo de una sociedad basada en la informacin y el conocimiento (SIC), y como parte de esta, de las acciones para impulsar el gobierno digital (GD). Cabe mencionar que este estudio incorpora informacin recopilada de manera escrita y opiniones por la va de entrevistas efectuadas a expertos tanto del sector pblico como del privado, as como representantes de diversas cmaras y de la academia. (Vase el Anexo No. 1). Del material recopilado se detallan aquellas opiniones que pasaron a reforzar el criterio de este rgano contralor.
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RESULTADOS 3.1. Polticas pblicas a nivel del Estado relacionadas con la Sociedad de la Informacin y Conocimiento
En la Declaracin de Principios2 de la Primera Fase de la Cumbre Mundial sobre la Sociedad de la informacin3 (CMSI) celebrada en Ginebra en el ao 2003, Costa Rica ratific su () deseo y compromiso comunes de construir una Sociedad de la Informacin centrada en la persona, integradora y orientada al desarrollo, en que todos puedan crear, consultar, utilizar y compartir la informacin y el conocimiento, para que las personas, las comunidades y los pueblos puedan emplear plenamente sus posibilidades en la promocin de su desarrollo sostenible y en la mejora de su calidad de vida, sobre la base de los propsitos y principios de la Carta de las Naciones Unidas y respetando plenamente y defendiendo la Declaracin Universal de Derechos Humanos.. (El subrayado no es del original). Producto de esa ratificacin se firma la Declaracin de Principios de la CMSI, a raz de la cual Costa Rica se comprometi al desarrollo y construccin de la sociedad de la informacin, especficamente en materia de acceso a Internet de banda ancha. Para ello, anteriores gobiernos del pas han venido realizando esfuerzos que han derivado en algunos productos para lograr su consolidacin. Por otra parte, la Sala Constitucional por medio de la resolucin No. 20100127904 solicit a las autoridades garantizar el acceso a las tecnologas digitales; aduciendo que son necesarias para facilitar el ejercicio de derechos fundamentales como la participacin
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Documento WSIS-03/GENEVA/4-S del 12 de mayo de 2004. http://www.itu.int/dms_pub/itu-s/md/03/wsis/doc/S03-WSIS-DOC-0004!!PDF-S.pdf http://www.itu.int/wsis/basic/about-es.html Expediente 09-013141-0007-CO del 30 de julio de 2010.
democrtica (democracia electrnica) y el control ciudadano, la educacin, la libertad de expresin y pensamiento, el acceso a la informacin y los servicios pblicos en lnea, el derecho a relacionarse con los poderes pblicos por medios electrnicos y la transparencia administrativa, entre otros.. La Sala agrega adems, que En este contexto de la sociedad de la informacin o del conocimiento, se impone a los poderes pblicos, en beneficio de los administrados, promover y garantizar, en forma universal, el acceso a estas nuevas tecnologas.. (El subrayado no es del original). Grfico No. 1 Estratos horizontales, sectores verticales y reas diagonales de la sociedad de la informacin
Fuente: Documento Estrategias nacionales para la sociedad de la informacin en Amrica Latina y el Caribe elaborado por la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), marzo 2005.
Por su parte, el desarrollo de la sociedad de la informacin y el conocimiento5 (SIC) tiene un carcter transversal que involucra diferentes reas temticas, esfuerzos y responsabilidades de diversos actores pblicos, privados, acadmicos y de la sociedad civil en general. Sobre este particular, la Comisin Econmica para Amrica Latina y el
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Informe 2006 Hacia la Sociedad de la Informacin y el Conocimiento en Costa Rica, Captulo 1, del Programa de la Sociedad de la Informacin y el Conocimiento (PROSIC) de la Universidad de Costa Rica (UCR) indica que el concepto de la Sociedad de la Informacin hace referencia no tanto a los aspectos tcnicos de estas tecnologas, sino que pone un nfasis especial en la forma en que las sociedades pueden utilizar o utilizan las TIC para alcanzar mayores niveles de desarrollo y de calidad de vida..
Caribe (CEPAL) elabor un modelo tridimensional que muestra los diversos sectores, componentes y su interrelacin en una estrategia transversal para el desarrollo de la SIC. (Vase Grfico No. 1). Para lograr ese desarrollo, se deben promover las polticas pblicas necesarias, entendidas estas como el medio usado por un actor en particular llamado Estado, en su voluntad de modificar comportamientos mediante el cambio de las reglas de juego operantes hasta entonces6 para la realizacin concreta de sus decisiones; y en las cuales se involucre a los actores de las diferentes reas temticas en una definicin conjunta de una estrategia nacional integral de largo plazo. Bajo este concepto se entiende que las polticas pblicas constituyen un marco de accin para las diferentes instituciones y entidades que conforman el sector pblico, y que por su medio se desarrollan e implementan las decisiones del Estado, las cuales se materializan por medio de lineamientos, directrices, planes y programas para la prestacin de bienes y servicios a la ciudadana en general. Respecto a tales polticas, esta Contralora no logr evidenciar la existencia de una poltica pblica de largo plazo, la debida coordinacin entre los diversos actores que determinen el rumbo a seguir en el desarrollo de la SIC a nivel pas ni que los planes mencionados fueran el resultado de un proceso de planificacin integral derivado de esa nica poltica pblica establecida para el largo plazo. Al consultarse al respecto a las comisiones que se han creado en esta materia (CONATIC y la CIGD), stas no lograron documentar la existencia de esa poltica pblica integral y de largo plazo dictada para el desarrollo de la SIC. Cabe sealar que lo ms prximo a este insumo, que identific este rgano contralor producto de este estudio, lo constituye el PNDT7; documento que propone, en forma amplia, el desarrollo de la SIC mediante cuatro ejes (telecomunicaciones, econmico, ambiental y social) y un conjunto de proyectos distribuidos entre distintas instituciones pblicas. Por otra parte, en cuanto a polticas pblicas en materia de Gobierno Digital8, (componente de la SIC); se tiene que el Estado debe dictar, igualmente, polticas
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Roth, Andr-Nol (2006). Polticas pblicas: Formulacin, Implementacin y Evaluacin. Ediciones Aurora. Bogot. p. 19. Fuente citada en el Informe No. DFOE-SOC-19-2009. La Contralora General de la Repblica emiti el informe No. DFOE-IFR-IF-10-2011 sobre una evaluacin del PNDT. En diversos textos consultados se utiliza indistintamente los conceptos de Gobierno Digital y Gobierno Electrnico; para los efectos de este informe se entendern como sinnimos. Segn la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OECD por sus siglas en ingls) el trmino gobierno electrnico se centra en el uso de las nuevas tecnologas de la comunicacin (TIC) por los gobiernos que se aplican a la gama completa de funciones de gobierno. En particular, el potencial de redes que ofrece Internet y las tecnologas relacionadas tiene el potencial de transformar las estructuras y el funcionamiento del gobierno. http://stats.oecd.org/glossary/search.asp. La STGD ha indicado que el concepto de gobierno digital () se refiere al uso creativo de las tecnologas de informacin para transformar la manera como interacta el Gobierno con las empresas y los ciudadanos. Es una forma de modernizar al Estado, simplificando y haciendo ms eficiente la
tendentes a la digitalizacin de sus servicios en un esfuerzo por recurrir al uso de las TICs9 para dar cumplimiento a su obligacin de colocar a disposicin de los ciudadanos, en forma eficaz y eficiente, informacin, servicios e instrumentos que le garanticen una mayor participacin. En lnea con ello, el Estado ha realizado esfuerzos para el desarrollo del componente de gobierno digital lo cual se ha fortalecido con la creacin tanto de la CIGD como de la STGD 10. De hecho, de acuerdo con los decretos ejecutivos de creacin y ajuste de la CIGD, sta es un rgano interinstitucional de coordinacin y definicin poltica para disear, planificar y elaborar las polticas pblicas en materia de Gobierno Digital; por lo que le corresponde como funcin principal construir la poltica pblica en materia de Gobierno Digital y adems, incrementar la eficiencia y la transparencia en el Sector Pblico por medio del uso estratgico de las tecnologas digitales con el fin de empoderar a los habitantes en el uso de servicios pblicos..11 Al respecto y en respuesta a una consulta realizada por esta Contralora General a la Presidencia de la Repblica sobre las estrategias para disear, planificar y elaborar polticas pblicas en materia de Gobierno Digital, un representante de esa Presidencia indic12 que la CIGD ha definido estrategias para disear, planificar y elaborar polticas pblicas en materia de Gobierno Digital. Principalmente dichos temas se han plasmado en el documento denominado Plan Maestro de Gobierno Digital 2010-2012 (Sic) mediante el cual se han definido las prioridades de los proyectos a ejecutar y los pilares fundamentales para el desarrollo de los proyectos de Gobierno Digital del pas.. (El subrayado no es del original). Asimismo, agrega que Las polticas emitidas por la Comisin Interinstitucional han sido integradas en el Plan Maestro de Gobierno Digital 2011-2014..
prestacin de servicios y la realizacin de trmites en la administracin pblica. (Documento Plan de Accin Gobierno Digital 2008 2010 Costa Rica, emitido por la Secretara Tcnica de Gobierno Digital. Enero, 2008.)
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Segn indica el Sr. Alexander Mora Delgado, Presidente de la Cmara Costarricense de Tecnologas de Informacin y Comunicacin CAMTIC; el concepto TICs debera evolucionar al concepto de tecnologas digitales que son el conjunto de tecnologas que han sido desarrolladas para almacenar, procesar, gestionar, recibir, analizar, compartir los datos y la informacin, permitiendo su utilizacin y su transformacin en conocimiento acumulable y evolucionable.. Documento Estrategia de Desarrollo del Sector Digital, Costa Rica: Verde e Inteligente 2.0. Creadas por Decreto Ejecutivo No. 33147 del 8 de mayo de 2006, reformado mediante los decretos nmeros No. 34093 del 10 de octubre de 2007, No. 34413-MP del 6 de marzo de 2008, No. 35139-MPMIDEPLAN y No. 36176-MP-MIDEPLAN. Artculo 1 del decreto 36176-MP-MIDEPLAN y Artculo 2 del decreto 35139-MP-MIDEPLAN. Oficio No. DTI-077-2012 del 10 de abril de 2012, suscrito por el seor Juan Barrios Arce, Director de TI, quien suscribi la respuesta del oficio remitido a la Presidenta de la Repblica en calidad de presidenta de la CIGD.
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A criterio de esta Contralora General, el actual Plan Maestro de Gobierno Digital 2011-201413, podra constituir una poltica pblica en esa misma materia; la cual estara implcita en la priorizacin de los proyectos que lo conforman. No obstante, preocupa a este rgano de fiscalizacin que algunos de esos proyectos tienen plazos que se enmarcan dentro de un perodo presidencial, y que en dicho plan no se detallan lineamientos de alcance general y de largo plazo en los que se fundamente o se debe fundamentar el accionar del Estado respecto a la implementacin de TI para apoyar sus servicios al ciudadano. Extraa este rgano contralor una definicin, derivada de una participacin de los distintos sectores polticos, econmicos, sociales y acadmicos, de qu es lo que se espera para Costa Rica en el mediano y largo plazo en materia de GD; conformada como un instrumento de observacin obligatoria en ese mediano y largo plazo; y cuyo desarrollo est vigilado, coordinado y dirigido por una figura lder con las competencias y autoridad necesarias para ello. Con el propsito de abundar en el tema, cabe mencionar que si bien el Plan Nacional de Desarrollo14 (PND) 2011-201415 considera dentro de sus lineamientos de poltica sectorial relacionados con Mejorar la gestin pblica, la calidad de los servicios que presta el Estado y la participacin ciudadana en el accionar pblico / Consolidacin de un modelo organizacional y tecnolgico que promueva la integracin interinstitucional e intersectorial en el pas, la accin estratgica Definir y desarrollar un modelo de interoperabilidad tecnolgica y de procesos a nivel de todo el Estado Costarricense; cuyo objetivo es garantizar el intercambio de informacin entre las instituciones del Estado que mejore la calidad del servicio que se le brinda al ciudadano.; ese componente nicamente se refiere al desarrollo de tres servicios, a saber: la creacin de empresas, el expediente mdico y el registro de medicamentos; lo cual, a todas luces resulta claramente insuficiente como para considerarse una poltica pblica para el desarrollo de la SIC o del Gobierno Digital.
Por otra parte, la Casa Presidencial comunic el denominado Acuerdo Social Digital (ASD) como marco de accin para priorizar los proyectos a ser financiados con el FONATEL; el cual establece el desarrollo de tres componentes16. Si bien, dicho
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Plan Maestro de GD 2011-2014 es producto del esfuerzo realizado por los expertos de la National IT Industry Promotion Agency (NIPA) del Gobierno de Corea, personal de la Secretara Tcnica de Gobierno Digital y MIDEPLAN, como instancias coordinadoras; y de un grupo significativo de representantes del sector pblico y privado y la sociedad civil. En el nivel ms estratgico de la planificacin en Costa Rica, se genera el Plan Nacional de Desarrollo (PND) que, como su nombre lo indica, pauta las lneas estratgicas de accin para promover el desarrollo del pas para el prximo cuatrienio, de manera tal que se cuente con un marco integrador, una visin integral, capaz de reconocer y atender las cuestiones urgentes y las importantes, para contribuir a un desarrollo sostenido y sostenible.. PND 2011-2014, Captulo 1 Introduccin, pg. 19. Plan Nacional de Desarrollo 2011-2014 Mara Teresa Obregn Zamora. Diciembre, 2010. Los componentes del ASD se mencionan en la nota al pie No. 1 de este informe.
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instrumento puede constituir una poltica pblica, esta Contralora General lo considera, igualmente insuficiente para encausar e integrar a nivel pas las diversas iniciativas existentes y que con ello se determine el rumbo a seguir en el largo plazo para el logro de la SIC. Al respecto, cabe sealar que a un ao de haberse efectuado el acto de presentacin de ese Acuerdo, esta Contralora no ubic evidencia de su formalizacin. Segn se indic de manera verbal a este rgano contralor, el decreto mediante el cual se emitira se encuentra en revisin. Cabe advertir que en caso de que su promulgacin sea por decreto ejecutivo, este no garantizara su vigencia en el mediano plazo; lo cual refleja un riesgo potencial de que en un prximo ejercicio de gobierno cambie la priorizacin en el uso de los recursos del FONATEL; situacin que refleja la debilidad de ese instrumento como poltica pblica.
A partir de todo lo indicado en este apartado 3.1, concluye este rgano contralor que, si bien existen esfuerzos por orientar las acciones tendentes a desarrollar la SIC y el GD, algunos con un mayor alcance que otros y todos con una alta dosis de especificidad en la materia de que tratan; stos no han sido articulados ni integrados bajo un marco de poltica pblica nico, integral y de corto, mediano y largo plazo; con el agravante de que no han sido promulgados mediante la instrumentacin adecuada que garantice su continuidad en el tiempo. A ello se suma como agravante, la cantidad de cambios que se han dado en la CIGD y en la STGD desde su creacin en el ao 2006; lo cual, la STGD17 indica que han sido propias de un proceso evolutivo de una instancia que es clave del desarrollo y mejoramiento de la eficiencia de los servicios que el Estado brinda a los ciudadanos o bien por las circunstancias polticas que se presentaron en la direccin poltica del proyecto.. Sin embargo, tal situacin se considera como consecuencia de la visin de corto plazo con que se han venido abordando estos temas. Ello se evidencia en los mltiples decretos relacionados con la creacin y reestructuraciones de la CIGD. (Vanse los anexos No. 2 y No. 3).
En relacin con lo anterior, para esta Contralora General, ello ms bien deriva de una falta de visin de largo plazo y la ausencia de un proceso de desarrollo de la SIC que involucre promover en forma interrelacionada el desarrollo social, poltico, humano, econmico y tecnolgico. Tal condicin genera como efecto, entre otros, el surgimiento de mltiples iniciativas con enfoques, orientaciones u objetivos propios, no integradas, y que podran representar esfuerzos redundantes o no concordantes; con el consecuente efecto en el erario pblico, como es el caso de las inversiones realizadas en los sistemas de compras pblicas que se han impulsado en este pas, por citar Compr@Red y Mer-Link, sobre los cuales se hace referencia ms adelante.
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http://www.gobiernofacil.go.cr/e-gob/gobiernodigital/quienessomos3.htm
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Cabe reiterar que la poltica pblica tiene una proyeccin genrica y debe ser el hilo conductor que invite a la coordinacin de los esfuerzos (inversin de recursos financieros, humanos, infraestructura) de los agentes involucrados, que derive en planes de accin sectoriales especficos que sobrepasen la estacionalidad de los periodos presidenciales.
3.2. Liderazgo y control sobre las acciones para el desarrollo de la SIC y el GD

Como ya se mencion anteriormente, en materia de SIC y de GD diversas instancias, tanto del mbito pblico como del privado, han planteado propuestas18 para desarrollar de distinta forma el tema digital en Costa Rica. Con respecto a las propuestas del mbito pblico, y ante consulta planteada a la Presidencia de la Repblica en su calidad de Presidenta de la CIGD; sta indic que con los planes establecidos lo que se busca es precisamente alcanzar un desarrollo integral de Costa Rica en ese mbito. Es importante destacar que cada uno de los planes de accin antes sealados, coinciden armnicamente con el concepto de la sociedad de informacin y conocimiento19. (El subrayado no es del original). Si bien es cierto, tales iniciativas tienen como orientacin macro el desarrollo digital del pas; como se hizo mencin antes, stas no estn debidamente articuladas o integradas bajo un nico marco y, es necesario agregar, no cuentan con una instancia con la autoridad suficiente que lidere y coordine tales esfuerzos. Tal conclusin se puede derivar fcilmente al referirse al apartado 2. Antecedentes de este informe donde se detallan las distintas instancias y planes existentes a nivel nacional en esta materia, sin que exista una designacin formal de alguna de ellas para asumir la integracin y coordinacin de todos esos esfuerzos. Es criterio de esta Contralora General, reforzado con las opiniones de expertos, que es el Poder Ejecutivo la instancia central responsable de la emisin de polticas pblicas integrales y de largo plazo que marquen el rumbo a seguir como Estado; as como de la integracin, coordinacin y vigilancia de las diversas estrategias que se alineen a esas polticas pblicas. Tal integracin se hace necesaria a fin de minimizar el riesgo de que se dupliquen los esfuerzos o que stos resulten contradictorios o ajenos a la orientacin pretendida para el pas. La vigilancia es requerida con el fin de que cualquier desviacin sea reorientada en forma oportuna, y que se mantenga un uso eficiente y eficaz de los recursos pblicos vinculados a esos esfuerzos. Las polticas pblicas se deben
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Vase el apartado 2. sobre Antecedentes en este informe. Oficio No. DTI-077-2012 del 10 de abril de 2012.
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instrumentalizar por medio de mecanismos que garanticen su vigencia en el mediano y largo plazo pero que, al mismo tiempo, garanticen la flexibilidad necesaria para ajustarse a la dinmica evolutiva de las TIC. Asimismo, estas polticas deben ser evaluadas, con el fin de que se determine si resulta necesario mantenerlas vigentes, adecuarlas o girar nuevas polticas dada la dinmica antes mencionada, as como el cambio en las necesidades ciudadanas.
Toda esa tarea implica la existencia de esa figura lder que se ha venido mencionando, pero cuya existencia no fue posible evidenciar por parte de este rgano contralor. Lo que s comprob en su estudio es que las distintas iniciativas estn a cargo de instancias especficas sin la debida articulacin ya mencionada. En resumen, este rgano contralor considera que a nivel de Estado, no se visualiza una figura que coordine la ejecucin de los planes antes mencionados, para que en su conjunto, se pueda alcanzar el objetivo de formar una sociedad fundamentada en la informacin y el conocimiento y el desarrollo de los diversos componentes necesarios, no solo el de gobierno digital; y con ello potencializar el uso de los recursos, con una visin a futuro, sin incurrir en inversiones redundantes.
3.3. Gestin de la Comisin Interinstitucional de Gobierno Digital y su documentacin en actas

La Comisin Interinstitucional de Gobierno Digital (CIGD) es el rgano interinstitucional de coordinacin y definicin poltica para disear, planificar y elaborar las polticas pblicas en materia de Gobierno Digital.20. Adems, es la encargada de coordinar con las dems instituciones del Estado las polticas en materia de gobierno digital con el objetivo de incrementar la eficiencia y la transparencia en el Sector Pblico por medio del uso estratgico de las tecnologas digitales con el fin de empoderar a los habitantes en el uso de servicios pblicos..21 La Comisin est conformada22 por: A) La Presidenta de la Repblica, quien la presidir. Podr ser sustituida por el Segundo Vicepresidente de la Repblica, quien presidir la Comisin ante esa eventualidad; El Ministro o el Viceministro de Planificacin Nacional y Poltica Econmica;
B)
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Segn decreto ejecutivo No. 36176-MP-PLAN, el cual reforma el artculo 1 del decreto 35139-MPMIDEPLAN. Artculo 2 del decreto ejecutivo No. 35139-MP-MIDEPLAN. Artculo 1 del decreto ejecutivo No .36176-MP-PLAN.
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C) D) E)
El Ministro o el Viceministro de Ciencia y Tecnologa; El Ministro o el Viceministro de Economa, Industria y Comercio; El Presidente Ejecutivo del Instituto Costarricense de Electricidad (ICE).
Podrn asistir a las sesiones de la Comisin, con derecho a voz pero sin voto: el Gerente de la Secretara Tcnica de Gobierno Digital y los representantes de otras instancias que determine la Comisin.. De conformidad con lo anterior, ante consulta de esta Contralora, la Presidencia de la Repblica mediante oficio No. DTI-077-2012 manifest que la CIGD se encuentra activa actualmente.. Sin embargo, para efectos de analizar la trazabilidad de las actuaciones de esa Comisin, esta Contralora requiri las actas correspondientes a sus sesiones, desde su creacin; no obstante, esa documentacin no fue facilitada, salvo en el caso de las actas de cuatro sesiones que se llevaron a cabo a partir de octubre de 201023; aunque en uno de los acuerdos del acta 001-201024 se indica que la periodicidad para la sesiones de la CIGD es de cada tres meses. Respecto de lo anterior, se concluye que no hay clara evidencia de las actuaciones de la CIGD en cumplimiento de su objetivo en razn de que no han quedado debidamente documentadas en las actas de las sesiones de ese rgano poltico. En relacin con lo anterior, esta Contralora General determin que, a la luz de la normativa aplicable25, y luego del anlisis efectuado a la documentacin remitida por la STGD a este rgano contralor:
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Segn oficio No. 069-116-2011 de la directora de la Secretara Tcnica de Gobierno Digital. Realizada el 7 de octubre de 2010. En relacin con la elaboracin de las actas, la Ley General de Administracin Pblica establece lo siguiente: Artculo 41.1. Las actas sern firmadas por el Presidente y por el Secretario y deben ser ledas y aprobadas en la siguiente sesin. 2. Los votos salvados debern ser consignados y firmados por el Presidente y el Secretario. 3. Sin el acta debidamente firmada y formalizada, de acuerdo con esta ley, los acuerdos sern absolutamente nulos. Artculo 56.1. De cada sesin se levantar una acta, que contendr la indicacin de las personas asistentes, as como las circunstancias de lugar y tiempo en que se ha celebrado, los puntos principales de la deliberacin, la forma y resultado de la votacin y el contenido de los acuerdos. 2. Las actas se aprobarn en la siguiente sesin ordinaria. Antes de esa aprobacin carecern de firmeza los acuerdos tomados en la respectiva sesin, a menos que los miembros presentes acuerden su firmeza por votacin de dos tercios de la totalidad de los miembros del Colegio. 3. Las actas sern firmadas por el Presidente y por aquellos miembros que hubieren hecho constar su voto disidente. Artculo 57.-
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Los documentos facilitados carecen de una serie de elementos bsicos que faciliten la identificacin y ubicacin de los asuntos tratados. No se indica que las actas correspondan a sesiones de trabajo de la CIGD. En el listado de los participantes de la sesin, no se diferencia entre los miembros participantes, sustitutos e invitados. No cuentan con las firmas respectivas de los miembros de la comisin, o al menos de quien preside y de quien funge como secretario de la CIGD. A excepcin del acta de la reunin No. 001-2010 del 7 de octubre del 2010 que incluye copia de la hoja de firmas de los asistentes a esa sesin de la CIGD. En ninguna de las actas se refleja con claridad la participacin de los asistentes en la reunin, as como su aceptacin o no de los aspectos tratados, acuerdos tomados en las reuniones y consignados en las correspondientes actas; situacin que incide directamente en la toma de decisiones o bien en el establecimiento de responsabilidades, por cuanto no se refleja la conformidad o no, por parte de los miembros, lo que resulta de vital importancia en esa Comisin, considerada como el rgano superior en la definicin de polticas pblicas en materia de gobierno digital. No se incluye en las actas de sesin facilitadas la revisin y aprobacin del acta de sesin anterior. En cuanto al contenido de las actas, se denota que la temtica tratada en las sesiones de la CIGD, se relaciona con proyectos determinados como prioritarios por la STGD, ms que a asuntos de carcter estratgico sealados en el decreto ejecutivo No. 35139-MP-MIDEPLAN y sus reformas.
3.4. Secretara Tcnica de Gobierno Digital

La Secretara Tcnica de Gobierno Digital es el rgano encargado de implementar y ejecutar las polticas, estndares y proyectos que le define la Comisin Interinstitucional de Gobierno Digital, con el propsito de incrementar la eficiencia y la transparencia en el sector pblico, por medio del uso estratgico de las tecnologas digitales, a fin de empoderar a los habitantes en el uso de servicios pblicos, segn se menciona en el artculo No. 2 del decreto ejecutivo No. 35139-MP-MIDEPLAN.
1. Los miembros del rgano colegiado podrn hacer constar en el acta su voto contrario al acuerdo adoptado y los motivos que lo justifiquen, quedando en tal caso exentos de las responsabilidades que, en su caso, pudieren derivarse de los acuerdos. 2. Cuando se trate de rganos colegiados que hayan de formular dictmenes o propuestas, los votos salvados se comunicarn junto con aquellos. Por su parte, la Ley General de Control Interno No. 8292, en el Captulo V, 1. Responsabilidades y Sanciones, establece lo siguiente: Artculo 39.Causales de responsabilidad Administrativa. Cuando se trate de actos u omisiones de rganos colegiados, la responsabilidad ser atribuida a todos sus integrantes, salvo que conste, de manera expresa, el voto negativo.
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3.4.1. Rol ejecutor de la STGD Del anlisis efectuado a las actas de las sesiones de trabajo de la CIGD, remitidas a esta Contralora y las cuales fueron objeto de comentario en el punto 3.3 de este informe, considera este rgano contralor que la labor de la citada Comisin se enfatiza en la aprobacin de los proyectos presentados por la STGD, lo cual muestra por un lado, la iniciativa de la misma STGD dando propuestas para llevar a cabo proyectos de gobierno digital, y por otro, la falta de ponencias de parte de la Comisin sobre las acciones que el pas debera seguir para alcanzar la instauracin de un gobierno digital, funcin que le fue asignada a sta ltima va decreto. En relacin con ello, llama la atencin de este rgano contralor, el rol asignado a la STGD dentro de la normativa de gobierno digital. Segn el decreto supracitado, la STGD juega un papel de ejecutor.
Sobre ese particular, diversos expertos entrevistados producto de este estudio, coinciden con esta Contralora General en que la STGD debera tener un papel de coordinador de los esfuerzos ms que ejecutor de proyectos, ya que no se puede visualizar a la STGD como una gran oficina para realizar proyectos; al contrario, debera encargarse de impulsar, asesorar y coordinar el desarrollo de los diversos proyectos que van surgiendo para el desarrollo e implementacin del gobierno digital; lo cual se reflej en los proyectos pasados relacionados con la emisin de licencias de conducir y de pasaportes; ms no claramente en la implementacin de Mer-Link. Adicionalmente, y sobre el seguimiento que mantiene la CIGD sobre la ejecucin de los proyectos en materia de GD, se consult a la Presidencia de la Repblica, en su condicin de principal autoridad de esa Comisin, sobre la mtrica o indicadores definidos para controlar la ejecucin y avance de tales proyectos; al respecto, esa Presidencia indic26 que La CIGD controla la ejecucin y avance mediante el seguimiento de los plazos de ejecucin establecidos para cada proyecto. El seguimiento es realizado tambin mediante un informe de avance que es presentado ante la Comisin cada tres meses.. No obstante, esta Contralora General no logr evidenciar tal seguimiento, al menos en informacin que consta en las actas de las sesiones de la CIGD. En resumen, a falta de polticas y lineamientos dictados por la CIGD y del establecimiento de los responsables de la ejecucin, coordinacin y control en la ejecucin de los proyectos establecidos en el Plan Maestro de Gobierno Digital, la STGD ha asumido un rol de ejecutor; lo cual no se aparta de lo que establece el decreto ejecutivo que le asigna esa funcin aunque no resulta del todo conveniente tal prctica. Es claro que la insercin y desarrollo del gobierno digital es un proceso que toma aos y que debe ir evolucionando con la misma dinmica de las tecnologas de informacin y los cambios del entorno que afectan los servicios que presta el Estado; sin embargo, llama la atencin que desde el ao 2006 fueron creadas tanto la CIGD como la STGD, y
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Mediante oficio No. DTI-077-2012.
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actualmente se est frente a una situacin como la descrita; lo cual, definitivamente tiene como efecto que no se logre avanzar con la celeridad que requiere este pas, para su propio desarrollo y el mejoramiento en la calidad de vida de sus habitantes.
Con respecto a los proyectos de gobierno digital, cabe sealar que un aspecto relevante es el que se refiere al seguimiento que se les da una vez implementados, o sea, a la ejecucin o prestacin de servicio de gobierno que se facilit con las tecnologas de informacin; sobre el particular, de acuerdo con opiniones de la STGD una vez que los proyectos son implementados estos quedan bajo la responsabilidad de las instituciones que los tienen a cargo; no obstante, considera esta Contralora que se debe mantener un seguimiento que permita identificar eventuales mejoras o acciones correctivas o planificar nuevos proyectos que garanticen la continua prestacin de estos servicios al ciudadano. 3.4.2. Asignacin de recursos presupuestarios a la STGD En el ao 2008 esta Contralora General realiz un estudio sobre el Ejercicio de la Rectora en Tecnologas de Informacin y la Iniciativa de Gobierno Digital a cargo del Estado y emiti el informe No. DFOE-PGAA-23-2008; para ese momento la STGD haba experimentado problemas con la asignacin de recursos presupuestarios. Al respecto en una entrevista mencionada en ese informe, la Directora de Gobierno Digital seal lo siguiente: La STGD somos facilitadores, la responsabilidad real la tienen las Instituciones, los recursos deben drselos a las Instituciones, nosotros no manejamos plata, existe un financiamiento en la Presidencia pero no se puede ejecutar nada porque todava no tenemos gente, se nos han dado plazas pero todava no han llegado por cuestiones burocrticas.. La STGD en ese momento era una dependencia de la Presidencia de la Repblica; una de las razones que justific esa relacin orgnica fue asegurarle un mayor msculo que le garantizara xito a esta iniciativa, pero como se detalla en el mencionado informe, contradictoriamente dicha dependencia no contaba con presupuesto, tampoco con una estructura orgnica e infraestructura apropiada, desde su conformacin en el ao 2006 hasta inicios del 2008. En el marco de tales circunstancias, el Poder Ejecutivo decidi estratgicamente trasladar la STGD al ICE, para que se impulse la iniciativa de gobierno digital mediante los recursos, aprovechamiento del conocimiento y experiencias aprendidas e infraestructura de la cual dispone esa institucin.
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Fue mediante el decreto ejecutivo No. 35139-MP-PLAN27 que se traslada la STGD al ICE, designndose al ICE como STGD. En dicho decreto se establece lo siguiente: Transitorio I.Los funcionarios que ocupan plazas de la Presidencia de la Repblica, Programa Administracin Superior, identificadas mediante el STAP-0582-08 del 31 de marzo 2008 que se encuentran asignados a la Secretara de Gobierno Digital, ocuparn sus puestos hasta el 30 de junio del 2009, fecha mxima en la que el ICE los incorporar dentro de su relacin de puestos. Transitorio II.Siendo los proyectos de Gobierno Digital de Inters Pblico, la Presidencia de la Repblica, hasta el 31 de diciembre del 2009, continuar con la ejecucin del presupuesto del Programa Administracin Superior para la adquisicin de bienes y servicios de Gobierno Digital, en estrecha coordinacin con la Gerencia de la Secretara Tcnica de Gobierno Digital..
A raz de ese traslado, el ICE le ha asignado recursos presupuestarios a la STGD, desde que la asumi y conform como una de sus divisiones, por un monto cercano a los veinte mil millones de colones, segn informacin suministrada por la Gerencia General de ese Instituto28 y que se detalla en el siguiente cuadro:
Cuadro No. 1 Fondos presupuestados y ejecutados por la Secretara Tcnica de Gobierno Digital ICE De marzo de 2009 a agosto de 2011 UEN: 98-Gobierno Digital Montos en miles de colones Aos 2009 2010 2011 Presupuestado 5.569.831 7.669.576 6.344.829 Ejecutado 962.569 6.049.314 2.237.592
Importancia relativa (ejecucin/presupuesto)
Total
Fuente:
19.584.236
9.249.475
17,3% 78,9% 35,3% 47,2%
Elaboracin propia a partir de los datos brindados por Gerencia Financiera del ICE.
Cabe resaltar que los recursos presupuestarios antes mencionados corresponden al Programa de Telecomunicaciones del ICE y ese Instituto no registra recursos de otra fuente de financiamiento para la Secretara.
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Con fundamento en la expresa disposicin del ICE contenida en el Convenio Marco de Cooperacin Interinstitucional, suscrito entre el Gobierno de la Repblica y el Grupo ICE el 5 de diciembre del 2006. Oficio No. 0150-2068-2011.
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De acuerdo con las cifras mostradas en el cuadro No. 1 anterior y que se reflejan grficamente en el Grfico No. 2 siguiente, del total presupuestado se realiz nicamente un 47%, siendo la ejecucin ms baja la mostrada en el ao 2009; ao en que el ICE asumi esa STGD, con los propsitos antes sealados. Para el ao 2010 la ejecutoria presenta un incremento significativo en el monto de los gastos efectuados, no obstante esta condicin no se mantiene en el tiempo, a agosto del ao 2011 el porcentaje de ejecucin disminuye en un 43,6%, lo que es una clara deficiente ejecucin presupuestaria por parte de esa Secretara.
La anterior situacin podra estar fijadas para el desarrollo del gobierno estratgico, pues los proyectos que se fin responder eficaz y eficientemente a del desarrollo y el mejoramiento de la de herramientas tecnolgicas.
afectando el cumplimiento de las metas digital; componente de inters pblico y han fijado para su desarrollo tienen como las demandas de la sociedad por medio gestin pblica apoyndose en el empleo
Lo descrito, requiere de un anlisis integral por parte de las autoridades tanto del ICE como de la STGD, tendente a determinar los factores que estn impactando, principalmente, la baja ejecucin en sus presupuestos y el impacto que ello puede tener en sus proyectos y metas.; ello de cara a la importancia que esto reviste para potenciar la modernizacin del Estado costarricense. Es conveniente que se implementen a corto plazo los procesos de revisin efectivos para detectar en forma oportuna el no cumplimiento de los objetivos y metas debidamente incorporados en los planes de corto y mediano plazo, detectar los principales factores (relacionados con la gestin de proyectos, planeamiento, retrasos y deficiencias de formulacin, trmites de ndole legal, disposicin del personal, capacitacin en la materia especifica, entre otros aspectos) que impactan la ejecucin presupuestaria, y de esta manera evitar mantener recursos ociosos que podran ser empleados eficazmente en el desarrollo de aquellos proyectos cuyo nivel de maduracin garantizara su ejecucin. Adicionalmente a este tipo de medidas, se deben establecer los mecanismos de solucin pertinentes para formalizar el seguimiento adecuado, empleando para ello indicadores comparativos, dada la complejidad operativa y tcnica que destacan las funciones legalmente definidas para esta Secretara.
18
Grfico No. 2 Fondos presupuestados y ejecutados por la Secretara Tcnica de Gobierno Digital ICE De marzo de 2009 a agosto de 2011 UEN: 98-Gobierno Digital Montos en miles de colones
Fuente: Elaboracin propia a partir de los datos brindados por Gerencia Financiera del ICE.
3.4.3. Ubicacin estratgica de la STGD en el ICE

Como ya se mencion anteriormente, la STGD fue constituida en el ao 2006 como una dependencia de la Presidencia de la Repblica con el fin de fortalecerla en cuanto a su capacidad de gestin. Posteriormente, en el ao 2009, esa Secretara fue trasladada al ICE, el cual la conform como una divisin ms dentro de su estructura orgnica. Al respecto, en el artculo 2 del decreto ejecutivo No. 35139-MP-MIDEPLAN se le designan a ese Instituto las siguientes atribuciones: Artculo 2Con fundamento en la expresa disposicin autnoma del ICE contenida en el Convenio Marco de Cooperacin Interinstitucional entre el Gobierno de la Repblica y el Grupo ICE suscrito el 5 de diciembre del 2006, desgnase al ICE como la Secretara Tcnica de Gobierno Digital. La Secretara Tcnica de Gobierno Digital ser el rgano ejecutor de las polticas, estndares y proyectos que defina la
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Comisin para incrementar la eficiencia y la transparencia en el Sector Pblico por medio del uso estratgico de las tecnologas digitales con el fin de empoderar a los habitantes en el uso de servicios pblicos. Las polticas, estndares y proyectos sern comunicados a la CONATIC por medio del Ministerio de Ciencia y Tecnologa. El ICE podr determinar las vas de ejecucin que considere convenientes para el cumplimiento de lo aqu dispuesto. Las ejecuciones podrn realizarse por su medio, a travs de alguna de sus empresas o bien mediante alianzas estratgicas, con sujetos del Sector privado. Para ello, el ICE dispondr de las facultades que dispone la Ley de Fortalecimiento y Modernizacin de las Instituciones Pblicas del Sector Telecomunicaciones (N 8660 del 8 de agosto del 2008). El ICE nombrar un Gerente de la Secretara Tcnica de Gobierno Digital encargado de la ejecucin de las polticas, estndares y proyectos que defina la Comisin. El Gerente asistir a las reuniones de la Comisin.. En relacin con tal reubicacin de la STGD, es importante tener en cuenta que el Sector Telecomunicaciones del ICE, componente ms relacionado con GD, se encuentra actualmente en un mercado en competencia donde interactuarn operadores privados y a su vez el ICE como operador estatal; ello a partir del momento de la aprobacin del Tratado de Libre Comercio entre Estado Unidos, Centroamrica y Repblica Dominicana (DR-CAFTA). Esa situacin, de que GD sea una dependencia del operador dominante en un mercado de telecomunicaciones abierto, requiere, a criterio de este rgano contralor, del anlisis necesario. Sobre este particular, el oficio No. DTI-077-2012 remitido por la Presidencia de la Repblica menciona lo siguiente: Al momento del traslado de la STGD al ICE no se haba dado el proceso de apertura del mercado de telecomunicaciones por lo cual se considera que result lo ms conveniente y estratgico para la consolidacin de la STGD.. Al respecto, es necesario aclarar que fue en junio de 2008 cuando entr en vigencia la Ley General de Telecomunicaciones, No. 864229, y que con esa ley se inicia el proceso de apertura del mercado de telecomunicaciones en Costa Rica. Por medio del Decreto Ejecutivo No. 35139-MP-PLAN de marzo de 2009, es que se da el traslado de la STGD al ICE. Como puede notarse en lo indicado, el traslado de la STGD se da posterior a la emisin del marco legal que potenciaba la apertura y lo que no se haba dado a esa fecha era la asignacin de frecuencias para la prestacin de telefona mvil en el pas por parte de empresas privadas. A la emisin del decreto se conoca que el ICE era un operador ms de servicios de telefona y que su rol en el Sector haba cambiado.
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Publicado en La Gaceta No. 125 del 30 de junio de 2008.
20
Aunado a lo anterior es importante considerar que el Convenio Marco de Cooperacin Interinstitucional suscrito entre el ICE y el Gobierno de la Repblica, en el cual se sustent el traslado de la STGD a ese Instituto, dicta dos puntos relevantes: Uno, en su clusula dcima, sobre la vigencia del convenio, se establece que ser de cuatro aos a partir de su firma y aprobacin; y que podr ser prorrogado por una nica vez y con la misma vigencia. Dos, en su clusula dcima tercera sobre las relacionales laborales, se indica que queda expresamente estipulado que no existe ninguna relacin laboral entre el personal de Gobierno Digital y las empresas del Grupo ICE por lo que cada parte mantendr el carcter de patrn hacia su personal y asumir ntegramente la responsabilidad derivada de dicha relacin y los riesgos relacionados con sus respectivas labores. No obstante en el transitorio I del Decreto Ejecutivo No. 35139-MP-MIDEPLAN, citado en el punto 3.4.2., se indica que los funcionarios que se encuentran asignados a la Secretara de Gobierno Digital, ocuparn sus puestos hasta el 30 de junio del 2009, fecha mxima en la que el ICE los incorporar dentro de su relacin de puestos.. Lo anterior, refuerza la necesidad de analizar los alcances y la incidencia de los documentos relacionados (Convenio Marco y decretos ejecutivos antes mencionados) con la conformacin de la CIGD y la ubicacin orgnica de la STGD. Por otra parte, diversos expertos entrevistados coinciden en que el objetivo del traslado de la STGD al ICE, en primera instancia era dotarle de recursos e infraestructura, subsanando carencias que posea cuando dependa de la Presidencia de la Repblica; sin embargo reiteran que su dependencia del operador estatal que se encuentra en un mercado en competencia, amerita ser analizada por el Poder Ejecutivo. Sobre las implicaciones de esa relacin en el mercado de las telecomunicaciones, el oficio No. DTI-077-2012 antes citado, refiere lo siguiente: Al respecto se ha realizado una evaluacin preliminar y se considera que no existen implicaciones hacia las empresas competidoras al contrario es de estimar que el desarrollo y fortalecimiento de proyectos que potencialicen los servicios del Estado en forma electrnica potenciaran el uso de las telecomunicaciones lo cual fomenta la demanda de servicios de telecomunicaciones. Por otra parte la inversin realizada por el ICE en el desarrollo de proyectos de Gobierno Digital ha beneficiado a todo el sector pblico y ha potencializado el desarrollo de esquemas de auto sostenibilidad de la STGD. La STGD desde su creacin ha fomentado esquemas de asociacin y alianza con diversos participantes como ejemplo el proyecto de Emisin de Licencias y Pasaportes que fue patrocinado por el Banco de Costa Rica, as como el caso del ICE que se ha establecido como un patrocinador del sistema de compras pblicas Mer-link.. En cuanto al anlisis sobre la dependencia de la STGD del ICE, ste deber realizarse principalmente de cara al costo que le representa la STGD al ICE, y los beneficios que este obtiene, as como tambin la independencia y autoridad que requiere la STGD para inducir a diferentes instancias pblicas y privadas hacia la construccin de
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las iniciativas que se establezcan para el desarrollo de gobierno digital de acuerdo con una visin pas, mediante el ordenamiento y manejo integral de los planes y proyectos que se establezcan; y, finalmente, deber considerarse una eventual dualidad en cuanto a quin es el jerarca de la STGD pues por un lado la CIGD le dicta polticas pblicas que rigen su accionar y los proyectos a ser ejecutados, y por otro tiene al Consejo Directivo del ICE que podra establecerle lineamientos tendentes a apoyar sus objetivos institucionales, los cuales podran no resultar coincidentes con lo dictado por la Comisin, sobre todo en momentos en los que, por estar en competencia, el ICE debe vigilar rigurosamente el rdito de sus inversiones. Adems, deber considerar el hecho de que el ICE forma parte de la CIGD30, situacin que genera un eventual conflicto en el tanto estara sujeto al cumplimiento de polticas en cuya emisin l mismo ha participado.
3.5. Situacin de las compras pblicas electrnicas en Costa Rica

Un sistema de compras electrnicas establece una nueva forma de gestionar las compras, genera ventajas comparativas mediante el ahorro de recursos, mejora el nivel de informacin y permite una mayor integracin con proveedores y clientes, mediante la compra y venta de suministros y servicios por medio de plataformas electrnicas. Un sistema de esa ndole, apunta a modernizar los procedimientos aplicados a la gestin de contrataciones mediante el uso de nuevas tecnologas como facilitadoras de la integracin. Agiliza simplifica y brinda mayor claridad en las solicitudes, transparencia en las operaciones, comodidad y seguridad en la presentacin de cotizaciones, a todos los participantes, a saber: el Estado como un todo y sus entidades; los proveedores y contratistas, que estn interesados en cotizar y proveer de bienes y servicios; las unidades ejecutoras que requieran de la provisin de bienes y servicios, por medio de solicitudes en distintas etapas del proceso, y la ciudadana que se encuentra interesada en conocer los procedimientos de las contrataciones del Estado y ejercer el control que le concierne. En cuanto al Estado, esos beneficios traen consigo, especficamente precios ms competitivos y tendentes a la baja, economas de escala, reduccin de costos operativos, mayor celeridad y transparencia en las contrataciones, automatizacin de los procesos, optimizacin de los recursos e informacin oportuna para la toma de decisiones. A los proveedores de bienes y servicios, un sistema de este tipo les facilita la participacin, reduce los costos operativos, permite el acceso desde cualquier dispositivo conectado a internet y en cualquier horario, brinda una comunicacin fluida con el programa de compras estatales, facilita el acceso instantneo a informacin corriente e histrica de sus operaciones, otorga seguridad e inviolabilidad de la informacin y procesos mediante el uso de una clave personal con un certificado de seguridad. Existen diversos sistemas de compras electrnicas que operan en el pas, los ms conocidos son Compr@Red, creado por el Ministerio de Hacienda en el 2001; Sistema Electrnico de Compras Pblicas Mercado en Lnea Mer-Link, auspiciado por el ICE y la
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De acuerdo con algunos de los decretos ejecutivos relacionados con la conformacin de la CIGD.
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Divisin de STGD en marzo de 2010; y el Sistema de Contrataciones Municipales (SCM), creado en noviembre de 2009 por el Instituto de Fomento y Asesora Municipal (IFAM), en conjunto con el Programa Nacional de Competitividad y Mejora Regulatoria (Pronacomer), del Ministerio de Economa, Industria y Comercio (MEIC). Esos, entre otros que han implementado algunas instituciones pblicas para su uso propio. Para efectos del presente estudio, se comentarn diversos aspectos de los sistemas antes mencionados. 3.5.1. Existencia de mltiples plataformas tecnolgicas de compras pblicas Debido a la gran cantidad de transacciones que genera el Estado en la contratacin de bienes y servicios, se hace necesario consolidar esfuerzos para automatizar los procedimientos de compra, y canalizar esas iniciativas mediante la consolidacin de una plataforma tecnolgica de compras pblicas que integre todas sus necesidades. Al respecto, en el oficio No. 069-204-2012 del 23 de marzo de 2012, remitido a esta Contralora, la Directora de la STGD hace mencin a un documento denominado Informe de Evaluacin de contratacin Pblica del Pas. Washington, D.C., elaborado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el Banco Mundial (BM) en el ao 2006, el cual destac los esfuerzos realizados en el pas para poder contar con un sistema de compras electrnicas; sin embargo, seala el citado oficio que los esfuerzos del pas han estado orientados hacia aspectos tcnicos o de procedimientos especficos, que no han conducido al desarrollo de un sistema que sea efectivo y que pueda integrar todas las compras del Estado; considerando que el volumen de las compras pblicas en Costa Rica se estima en un 15% del PIB.. Adicionalmente, se menciona en el citado oficio31, que de conformidad con estudios y procesos de consulta realizados por parte del Instituto Centroamericano de Administracin de Empresas (INCAE) y la STGD, en el que participaron 24 instituciones del Estado costarricense, mediante la aplicacin de entrevistas a responsables directos de las reas de adquisicin de esas instituciones y los gerentes de ventas de las 21 principales empresas proveedoras del Estado, as como entrevistas a representantes de cmaras del sector privado, se detect una serie de caractersticas del proceso de compras del Estado que revelaron serias dificultades. Las caractersticas anotadas se presentan a continuacin: Trmites excesivos y poco integrados. No existe estandarizacin en documentos y procesos de contratacin. Multiplicidad de reglamentos y manuales de procedimientos. Existencia de mltiples plataformas tecnolgicas (GENESIS, SICA, SIREMA, COMPRARED, SIAF, entre otros).
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Punto 2 inciso g. del oficio No. 069-204-2012.
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Inexistencia de un registro nico de proveedores, con la duplicacin de requisitos y trmites para registro de los proveedores. En cada institucin, un solo proceso de compra requiere mltiples aprobaciones y revisiones por personas y comisiones. Utilizacin de cdigos, formularios diferentes en cada entidad, sin usar los estndares internacionales tales como cdigo de producto, formularios, carteles tipo, documentos comerciales y trmites como resultado de interpretaciones antojadizas o por ignorancia de la normativa.. (El resaltado no es del original). Se agrega adems en el oficio No. 069-204-2012 citado, que en el estudio realizado por parte del INCAE32 y la STGD, se estim que en el ao 2007 un pequeo grupo de 20 empresas nacionales facturara al Estado costarricense el 40% de sus compras, lo que corresponda a un porcentaje aproximado del 8% del PIB. En ese estudio se menciona que Estos datos muestran una alta concentracin de las compras en pocos oferentes, lo cual limita la participacin de otros participantes que requieren de un sistema ms sencillo, gil y menos costoso que les brinde una verdadera oportunidad para ser proveedores del Estado costarricense.. Por otra parte, mediante el informe No. DFOE-SAF-13-2008 del 1 de diciembre de 2008, emitido por esta Contralora General, se seal, entre otros aspectos, la variedad de sistemas que se vienen desarrollando en el sector pblico y la ausencia de una nica rectora que rigiera el sistema de contratacin y compras pblicas del Estado, determinando lo que se seala a continuacin: el mbito que cubre la DGABCA y su sistema Compr@red con las excepciones de entidades de otros sectores que voluntariamente se han sometido a ese sistema- est circunscrito a la Administracin Central (Poder Ejecutivo y sus dependencias), y que varias entidades del sector descentralizado -conforme con sus facultades y competencias- han venido desarrollando sus propios sistemas de compras electrnicas, para gestionar sus procesos de adquisicin de bienes y servicios./ As, se tiene que en el caso del sector descentralizado, que abarca entre otras las entidades autnomas y las empresas pblicas, y no obstante ser las mayores compradoras del Estado, no existe un rector en materia de compras pblicas, y mucho menos en materia de compras electrnicas; tampoco se dispone de ello a nivel de todo el Sector Pblico. Adems, segn se ha podido comprobar algunas de esas entidades, vienen desarrollando sus propias aplicaciones automatizadas para la adquisicin de bienes y servicios, lo que ha favorecido cierto grado de dispersin y falta de uniformidad. (El resaltado no es del original). Lo descrito anteriormente, y que se puede resumir en la coexistencia de varios sistemas para apoyar el proceso de compras construidos por distintos actores quienes les
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Barahona, J.C., A. Avendao, and E. Araya. (2008). E- Procurement en Costa Rica, in CLACDS, Working Paper. INCAE Business School: San Jos.
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han fijado distintos alcances; as como rectora en materia de compras que, para la totalidad del Estado, no ha logrado esfuerzos uniformes e integrados; llama la atencin de esta Contralora General, pues se trata de una situacin que persiste a la fecha. Principalmente porque segn se pudo comprobar producto de este estudio, no se han tomado las acciones necesarias para lograr los objetivos finales que se perseguan con lo dispuesto por este rgano contralor en su informe DFOE-SAF-13-2008 antes citado. Posteriormente, se comentan aspectos adicionales relacionados con el seguimiento del referido informe DFOE-SAF-13-2008. En resumen, es propicio sealar que los esfuerzos para automatizar los procesos de compras pblicas se han efectuado de manera aislada y se han invertido varios millones de dlares en diversos sistemas de compras que no integran la totalidad de las compras pblicas del Estado, incentivando a diferentes actores a crear plataformas de compras en lugar de canalizar esos esfuerzos para establecer y fortalecer un nico sistema de compras electrnico. Todo lo contrario, no se buscan mecanismos para subsanar fallas, sino que se hacen esfuerzos en nuevas soluciones sin evaluar la situacin existente. Seguidamente se hace referencia a los sistemas de compras electrnicas ms conocidos y utilizados por las diferentes instituciones del Estado. a) Del Sistema Compr@Red
Como fue mencionado antes, una de las plataformas utilizadas por el Estado es la creada por el Ministerio de Hacienda, denominada Compr@Red; que fue desarrollada desde el ao 2001 y actualmente se encuentra en operacin. Esa plataforma electrnica de manera imperativa est dirigida a ser utilizada por la Administracin Central, o sea el Poder Ejecutivo y sus dependencias33, de manera que esas entidades deben utilizar Compr@Red de forma obligatoria y las dems instituciones del sector pblico que as lo deseen, de manera voluntaria.34 En ese sentido, mediante oficio No. DM-222-2012 de 16 de marzo de 2012 el Ministro de Hacienda a.i., seal que actualmente CompraRED es utilizado a la fecha por 77 Instituciones; 72 de la Administracin Central y cinco Instituciones adicionales del sector pblico (): Tribunal Supremo de Elecciones; Municipalidad de San Jos; Universidad Estatal a Distancia y el Benemrito Cuerpo de Bomberos; Caja Costarricense de Seguro Social, est ltima a partir del presente ao, est iniciando la ejecucin de un plan piloto, especficamente en la utilizacin de los convenios marco, en el rea Central.. Adems, menciona que Actualmente compraRED tiene 11.213 usuarios registrados en el sistema, para realizar transacciones a travs de certificados digitales o por medio de clave. De los cuales 9.738, corresponden al sector privado y 1.475 al sector pblico. Tiene registrados en el Registro Electrnico de Proveedores un total de 26.331, de los cuales aproximadamente 15.000 estn activos..
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Artculo 1, inciso a) de la Ley de la Administracin Financiera de la Repblica y Presupuestos Pblicos, No. 8131 (LAFRPP). Artculo 140 del Reglamento a la Ley de Contratacin Administrativa.
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Adicionalmente, se seala en el referido oficio No. DM-222-2012, que CompraRED est integrado mediante interfaces (sic) con el Sistema de Gestin de la Administracin Financiera SIGAF; el Sistema Integrado de la Actividad Contractual SIAC; y con otros sistemas como SICERE; el Tribunal Supremo de Elecciones; Registro Nacional; Tributacin Directa, entre otros, stos ltimos para validar informacin.. Adems, CompraRED forma parte del Portafolio de los Proyectos de Tecnologa de Informacin, del Ministerio de Hacienda, por lo que su financiamiento est a cargo de la Direccin General de Informtica, tanto a nivel de la Infraestructura tecnolgica, como del software, hardware y seguridad.. Asimismo, seala que () la inversin en el desarrollo y mantenimiento del software hasta el 15 de febrero del 2011 es de $ 2.244.058.18. En cuanto a la inversin del hardware, de CompraRED, se ha aprovechado toda la infraestructura que tiene la Direccin General de Informtica, la cual es compartida por todos los sistemas administrados por el Ministerio de Hacienda.. 35 Conforme a lo establecido en el artculo 99 de la Ley de la Administracin Financiera de la Repblica y Presupuestos Pblicos, No. 8131 (LAFRPP), el Ministerio de Hacienda por medio de la Direccin General de Administracin de Bienes y Contratacin Administrativa (DGABCA), tiene la rectora sobre adquisicin de bienes y servicios de las instituciones de la Administracin Central. No obstante, segn lo afirma el Ministro de Hacienda a.i.36, Despus de 10 aos de existencia y logros probados en el uso del sistema Compra@Red, Gobierno Digital opt por la implementacin de otro sistema de compras para ponerlo a disposicin de las instituciones que por Ley no estn obligadas a utilizar Compra@Red. No obstante lo anterior el Sistema Compr@Red est preparado para ser un Sistema pas.. En relacin con este asunto, cabe agregar que en el oficio No. 069-204-2012 citado, la Directora de la Divisin de Gobierno Digital, manifest que las razones que justificaron la implementacin del sistema Mer-Link se encuentran detalladas en el documento EL NUEVO SERVICIO DE OUTSOURCING TECNOLGICO DEL GRUPO ICE PARA FACILITAR LAS COMPRAS PUBLICAS EN COSTA RICA realizado en febrero de 2010; las cuales detalla en el oficio y se rescatan en los diferentes puntos de este comentario. Cabe agregar que en el inciso h. del mencionado oficio, se indica lo siguiente: Un sistema digital de compras pblicas en Costa Rica proporcionara importantes ventajas y es una necesidad urgente. Entre talleres y entrevistas, ms de cien personas emitieron sus opiniones y apreciaciones sobre distintos temas en relacin con un nuevo sistema de compras del Estado algunas de las ms importantes ventajas mencionadas son: Mejorar la eficiencia en las compras del Estado. Eliminacin de focos de corrupcin.
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Oficio No. DM-222-2012 de 16 de marzo de 2012 Oficio No. DM-222-2012 de 16 de marzo de 2012
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Reestructurar la normativa vigente. Garantizar conectividad y acceso a la ciudadana. Garanta de un trato equitativo para los oferentes. Confianza pblica..
Conforme a lo sealado por la Directora de Gobierno Digital37, las justificaciones ofrecidas en el estudio del INCAE y la STGD, vienen a respaldar la implementacin del nuevo sistema; sin embargo, no se hace mencin si cuando se revelaron las debilidades del sistema con que contaba en esa oportunidad el Estado, segn los estudios y entrevistas realizadas a los diferentes actores, se valoraron posibles soluciones al sistema Compra@Red que estaba operando. i. Beneficios obtenidos por el Estado a partir de la entrada en funcionamiento de Compr@Red, segn el Ministro de Hacienda.
Mediante el oficio No. DM-222-2012 citado, el Ministro de Hacienda a.i., seala en relacin con los beneficios obtenidos por el Estado a partir de la entrada en funcionamiento de Compr@Red, lo siguiente: A travs de la implementacin de compraRED, desde el ao 2001 a la fecha el Estado ha obtenido una serie de beneficios aprovechando el uso de las tecnologas de informacin (especialmente el Internet), para conducir sus relaciones con los proveedores y contratista (sic) en la adquisicin de bienes, servicios y obras requeridos por las Instituciones del Sector Pblico usuarias. A travs del uso de CompraRED se rompe las barreras fsicas de espacio y tiempo, y permite un flujo ms transparente y eficiente de informacin y un amplio acceso a la informacin y los servicios. Estas facilidades de informacin incluyen el Internet, estndares, procedimientos simplificados, bases de datos y comunicaciones que dan soporte a los tres objetivos generales de una estrategia de compras electrnicas: gobernabilidad, eficiencia y desarrollo equilibrado.. Agrega adems, que en el ao 2011 se realizaron un total de 16.312 trmites; de los cuales 155 de esos se hicieron mediante licitaciones pblicas; 1.032 licitaciones abreviadas; 15.118 contrataciones directas; 2 remates; asimismo se adjudic un monto total de 158.977.721.125,68 y en firme 95.308.927.058,02. ii. Conexiones necesarias para acceder y recopilar informacin de los sistemas de otras instituciones.
Ante consulta realizada por este rgano contralor, en relacin con las conexiones existentes del sistema Compr@Red, el Ministro de Hacienda a.i. menciona en el oficio No. DM-222-2012, lo siguiente: En la versin actual de Compr@RED 2.0 permite la transferencia de datos, en doble va, a travs de un Web Services y en una sola va a travs de
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Oficio No. 069-204-2012.
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archivos XMLs, como fuente; lo cual permite la transferencia de datos de otros sistemas, siempre y cuando la Institucin respectiva, se ajuste a los estndares que utiliza compraRED e implemente la solucin de acuerdo a las caractersticas del sistema de la Institucin que quiera conectarse. Por ejemplo en este momento compraRED tiene una interfaz operativa con el Sistema Integrado de Gestin Administracin Financiera. SIGAF, y se est trabajando con otras Instituciones Pblicas en la integracin con otros sistemas financieros que utilizan RP..
No obstante lo expuesto, en cuanto a las conexiones necesarias para acceder y recopilar informacin de los sistemas de otras instituciones, en el referido oficio no se denotan acciones concretas que demuestren que se estn haciendo esfuerzos para promover un grado de conexin entre entidades sociales, gubernamentales y de cualquier ndole entre s; ms bien se seala como un logro el que actualmente el sistema tenga un interfaz con el Sistema Integrado de Gestin de la Administracin Financiera (SIGAF); sin embargo, esto ltimo es responsabilidad de la Direccin de Administracin de Bienes de disponer de todo lo necesario para que sus sistemas de informacin se integren a los de la Administracin Financiera, segn lo establece el artculo 105 de la LAFRPP sobre la integracin de los sistemas de informacin. b) Sistema de Contrataciones MunicipalesSCM
El Sistema de Contrataciones Municipales (SCM) fue creado en noviembre del 2009, por parte del Ministerio de Economa, Industria y Comercio (MEIC) y el Instituto de Fomento y Asesora Municipal (IFAM), en conjunto con el Programa Nacional de Competitividad y Mejora Regulatoria (Pronacomer). Consista en un proyecto piloto sobre una plataforma digital que incorporaba las ofertas para la adquisicin de bienes y servicios de las municipalidades. Contaba con un registro de proveedores a los cuales se les comunicaba mediante correo electrnico cuando alguna municipalidad publicaba un anuncio relacionado con alguna compra o licitacin. Asimismo, permita hacer la publicacin en lnea de los carteles y de las ofertas, pero careca de sistemas de pago y firma digital. Fue financiado con un aporte del Banco Centroamericano de Integracin Econmica (BCIE). El SCM inici con 31 gobiernos locales inscritos y esperaba incorporar al resto paulatinamente; sin embargo, la creacin de este proyecto no estuvo coordinada con la iniciativa de gobierno digital. En un reportaje efectuado por el Semanario El Financiero38, la Directora de la STGD, declar que desconoca la creacin del SCM, pese a ser parte de una iniciativa que concierne a Gobierno Digital. / Avendao consider risible el sistema de contratacin y critic que no se le consultara a la Comisin Intersectorial de Gobierno Digital, en la cual participa el mismo Jorge Woodbridge, quien est enterado del proyecto
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El Financiero 2009, edicin 746 Ya son tres los sistemas de compras pblicas.
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de compras pblicas.. Cabe aclarar que el seor Jorge Woodbridge, era el Ministro de Competitividad en la pasada Administracin. En relacin con Io anterior, seala el reportaje que segn el seor Woodbridge el sistema se dise desde febrero del 2008, como una herramienta de apoyo a las municipalidades y pequeas empresas; en esa fecha, Mer-link no exista. / Adems, este ltimo es un proyecto muy grande comparado con el SCM que, en su opinin, primero va a ser probado en las instituciones ms grandes del Estado, mientras que las municipalidades requeran de una herramienta inmediata. / No obstante, Woodbridge acept que en el momento en que Mer-link inicie su operacin, si las autoridades competentes lo consideran pertinente, se iniciar la migracin.. Pese a lo anterior, manifestaron representantes del IFAM que "con el cambio de gobierno se abort el piloto y el MEIC traslad el tema integralmente al plan de Gobierno Digital."39. Al respecto, en respuesta a una consulta realizada a la STGD se inform a este rgano contralor mediante oficio No. 0069-195-201240 lo siguiente: debo indicarle que la iniciativa denominada Sistema de Contrataciones Municipales (SCM) no ha sido trasladada a la Secretara Tcnica de Gobierno Digital y por tanto no forma parte de nuestra cartera de proyectos./la Secretara ha estado abocada al desarrollo, implementacin y puesta en marcha del sistema de compras electrnicas Mer-link, al cual al da de hoy se han adherido un total de 10 municipalidades. Adicionalmente se est en proceso de trmite de adhesin 11 municipalidades ms, todas ellas adscritas al proyecto de Municipios Eficientes y Transparentes (Munet).. Con el propsito de conocer antecedentes del proyecto y las razones oficiales de su cierre; se consult sobre dicho proyecto a funcionarios de la Seccin Sistemas de Informacin del Instituto de Fomento y Asesora Municipal (IFAM), quienes mediante el oficio No. DDI-0185-SSI-011-201241 comunicaron lo siguiente: este proyecto lo manej directamente la Presidencia Ejecutiva de ese momento y su participacin se limit a la convocatoria del sector municipal a la presentacin de dicho software./El proyecto Sistema de Contrataciones Municipales (SCM) fue diseado, creado, desarrollado e implementado directamente por el Ministerio de Competitividad a cargo del Ing. Jorge Woodbridge, en la Administracin Arias Snchez 2006-2010./Una vez finalizada la administracin anterior el proyecto, sus productos y sostenibilidad fue trasladado al programa Nacional de Competitividad y Mejora Continua del Ministerio de Economa Industria y Comercio MEIC./La Seccin de Sistemas de Informacin del IFAM no tuvo participacin en dicho proyecto..
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El Financiero, Edicin No. 854 30 de enero - 5 de febrero del 2012. Oficio de fecha 22 de mayo de 2012. Oficio del 23 de mayo de 2012, suscrito por Luis Romero Barquero y Luis Eduardo Moya Brenes del IFAM.
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No obstante lo expuesto, llama la atencin a este rgano contralor que existiendo una plataforma como Compr@Red para ser utilizada por las instituciones del sector pblico, y adems haberse anunciado con anterioridad la implementacin de Mer-link, se iniciara con otra plataforma piloto para el sector municipal. Esta Contralora General no logr evidenciar las razones que mediaron para que se creara otro sistema ms, adems no se logr evidenciar la existencia de un estudio costobeneficio para su implementacin que a la vez pudiera apoyar una decisin como esta. Situacin que viene a reflejar descoordinacin, desperdicio de recursos pblicos y una falta de congruencia de metas dentro de las mismas instituciones del Estado, lo que contraviene lo establecido en el artculo 5, inciso b), de la LAFRPP, el cual seala en el principio de gestin financiera que la administracin de los recursos financieros del sector pblico se orientar a los intereses generales de la sociedad, atendiendo los principios de economa, eficacia y eficiencia, con sometimiento pleno a la ley.. De acuerdo con la norma 1.5 y 1.6 del Manual de normas tcnicas para la gestin y el control de las tecnologas de informacin42 La organizacin debe administrar sus proyectos de TI de manera que logre sus objetivos, satisfaga los requerimientos y cumpla con los trminos de calidad, tiempo y presupuesto ptimos preestablecidos.. El jerarca debe apoyar sus decisiones sobre asuntos estratgicos de TI en la asesora de una representacin razonable de la organizacin que coadyuve a mantener la concordancia con la estrategia institucional, a establecer las prioridades de los proyectos de TI, a lograr un equilibrio en la asignacin de recursos y a la adecuada atencin de los requerimientos de todas las unidades de la organizacin.43 Segn se puede apreciar de la situacin sealada, las decisiones que se tomaron en este caso, no evidencian que un tema tan estratgico para el Estado, coadyuvara al logro de sus objetivos, as como tambin a los del pas como un todo, ni tampoco que hubiese existido una planificacin o uso asertivos de recursos.
c)
Del Sistema Mercado en lnea Mer-Link
Durante el ao 2009 se llevaron a cabo acciones para la formulacin, desarrollo e implementacin del proyecto de compras del Estado costarricense denominado Mer-Link, el cual consiste en una plataforma tecnolgica que permite realizar transacciones de compra y venta de productos y servicios en forma electrnica y aprobar la inscripcin facultativa de las proveeduras de las instituciones del Estado y proveedores del sector privado. Fue creado como un proyecto componente del rea de Proyectos de la nueva estructura de la Divisin de STGD del ICE y actualmente se encuentra en operacin.
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Aprobadas mediante Resolucin del Despacho de la Contralora General de la Repblica, No. R-CO-262007 del 7 de junio, 2007. Publicada en La Gaceta No.119 del 21 de junio, 2007. Normas 1.5 y 1.6 del Manual de Normas tcnicas para la gestin y el control de las Tecnologas de Informacin (N-2-2007-CO-DFOE).
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En relacin con lo anterior, en oficio No. 069-204-2012 del 23 de marzo de 2012, suscrito por la Directora de la Divisin de STGD, se seal que la implementacin de Merlink se hizo en dos etapas, a saber: Primera Etapa iniciada en el mes de marzo 2010, esta etapa incluye entre otros el Registro de proveedores y la publicacin de procesos de contratacin Segunda etapa inicia en el mes de agosto del 2010 con la incorporacin de ocho mdulos de compras electrnicas.. Mer-link inicia con 14 entidades y actualmente cuenta con 40 instituciones44 que se encuentran bajo ese sistema. i. Beneficios obtenidos por el Estado a partir de la entrada en funcionamiento de Mer-link, segn la Directora de la Divisin de la Secretara Tcnica de Gobierno Digital
Mediante el oficio No. 069-204-2012, ya citado, seala la Directora de la Divisin de STGC, que los beneficios obtenidos por el estado a partir de la entrada en funcionamiento de Mer-Link se pueden evidenciar a partir de las razones que justificaron la implementacin del sistema..45 Adems agrega46 que con la implementacin de la plataforma Mer-Link, tambin han obtenido beneficios las entidades participantes, as como los proveedores; segn indica esos beneficios se pueden resumir en los siguientes: Mayor participacin de proveedores, permite la participacin de actores pequeos como Pymes. Sistema gil, ms rpido, ms sencillo, elimina el uso de papel Creacin de un catlogo nico de bienes y servicios La estandarizacin por medio de un sistema nico con procedimientos uniformes. El acceso a la informacin disponible para todos los participantes lo cual mejora los procesos de decisin. Uso eficiente genera importantes ahorros en tiempo y dinero. Establecimiento de un punto de encuentro comn entre la demanda y la oferta que genera mejores condiciones para los negocios entre el sector pblico y el privado.
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Ver cuadro del Anexo No. 4 de este informe. Segn se indica en el oficio estas justificaciones se encuentran detalladas en el documento "El Nuevo Servicio de Outsourcing Tecnolgico del Grupo ICE para facilitar las compras pblicas en Costa Rica". Febrero del 2010. Oficio No. 069-204-2012.
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Creacin de un registro nico de proveedores. Estimacin de ahorros en los precios ofertados del 5 al 20% del precio.. Asimismo, en relacin con el beneficio econmico del proyecto, en el referido oficio47 se seala que Segn los estimados de esta Divisin el valor actual neto, en un horizonte de cinco aos descontado a la tasa usual, considerando ingresos por venta de servicios y costos de operacin, es de aproximadamente 30 millones de dlares. Al considerar los ahorros potenciales, la inversin es an ms atractiva. El ICE realiz compras de US$ 1.636.978.608 y US$ 2.532.268.286 para el 2008 y 2009 respectivamente, lo que representa un promedio simple anual de US$ 2.084.623.447. Segn reportes de empresas de consultora que venden este tipo de servicios al sector privado en Amrica Latina, los clientes al usar este tipo de servicios presentaron ahorros entre el 8% y el 20% de sus compras, generados tanto por el ahorro en trmites como por los mejores precios obtenidos al hacer subastas con ms participantes y con procesos ms transparentes. Tomando como referencia dichos porcentajes y las cifras anteriormente citadas, sera de esperarse que el ICE se ahorros (sic) en su proceso de compra entre US$ 166.769.875 y US$ 416.924.689. En un escenario conservador si la inversin y el gasto anual resultaran el doble de lo esperado, el ICE con sus ahorros hara un buen negocio al implementar este proyecto. Una vez que el ICE opere con esta plataforma y empiece a venderlo a las dems instituciones, estar en condiciones de generar importantes ingresos que seran prcticamente contribucin neta pues en este tipo de operacin los costos marginales son bajos.. Por otra parte agrega48 que La estimacin de la inversin total asciende a un monto de $14.200.000.00 y los costos operativos anuales se estiman en $3.000.000.00 anuales para un periodo de 5 aos. En la actualidad se est realizando la capitalizacin del proyecto a efecto de determinar el monto real de la inversin al 31 de diciembre el cual ser reflejado en los Estados Financieros del Grupo ICE para el periodo 2011.. ii. Conexiones necesarias para acceder y recopilar informacin de los sistemas de otras instituciones.
En referencia con las conexiones necesarias para interconectarse con otros sistemas, menciona la Directora de la Divisin de la STGD49 que Mer-Link cuenta con las conexiones necesarias para acceder y recopilar datos de otros sistemas de informacin de servicio, administrativos y financieros, a saber: 4.1 Sistemas de Servicios. Mer-link se interconecta en lnea tiempo real con los siguientes sistemas de Informacin: Sistema Electrnico de Reconocimiento. (Ser) Certificacin de Personera Jurdica (Registro Nacional)
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Oficio No. 069-204-2012, punto 2. inciso j. Punto 1 del oficio No. 069-204-2012. Punto 4 del oficio No. 069-204-2012.
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Certificacin de Cedula Jurdica (Registro Nacional) Estado de situacin de registro y morosidad ante la CCSS Validacin de certificado de firma digital con (BCCR) Validacin del registro de productos ante el Ministerio de Salud. Validacin de vigencia y inscripcin de profesionales ante los colegios respectivos. Validacin de la pliza de riesgos de trabajo y responsabilidad civil ante el instituto nacional de seguros (sic) Integracin con sistema financiero para la emisin de garantas electrnicas. Desarrollo de interface para el trmite de autorizaciones, refrendos de contratos y recursos ante la Contralora General de la Repblica. Integracin con el sistema de pagos SINPE para efectuar el pago en lnea de timbres y gastos administrativos. Integracin con el tipo de cambio del Banco Central Interfaz con (sic)
4.2 Sistemas Administrativos y Financieros. Mer-link se interconecta en lnea tiempo real con los siguientes sistemas de Informacin: Solicitud inicial de contratacin Validacin de presupuesto esto (sic) procesos se realiza en seis momentos diferentes (solicitud de contratacin inicial, publicacin del cartel, adjudicacin, contrato, pago y modificacin de contrato) Datos de adjudicacin Contrato Solicitud de pago Consulta al resultado del pago Ordenes de pedido Lista de proveedores precalificados Lista de productos para alimentar los sistema de Inventario.. En relacin con este tema, la Directora agrega en el oficio citado50, que Mer-link tiene la capacidad de incorporar a todas las instituciones del Estado incluyendo las que utilizan la herramienta Comprared que corresponde al 8 % de la Compra Publica (sic). () el sistema Mer-link est diseado para atender la necesidad del total de las instituciones pblicas, como es el caso de las 5,000 juntas de educacin, las 88 municipalidades los CEN-CINAI entre otras instituciones.. En ese sentido, valga sealar que antes de lanzarse Mer-link, el Estado ya contaba con la plataforma Compr@Red, que inici en el 2001 y hasta el 2011 alcanzaba un costo
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Punto 7 oficio No.069-204-2012.
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aproximado de USD $2,3 millones51; sin embargo, Compr@Red solo es usada por una cuarta parte de las instituciones. De lo anterior surge nuevamente el cuestionamiento de por qu no se efectu un anlisis de los diferentes escenarios que se tenan, o se valoraron posibles soluciones antes de invertir ms recursos en otro sistema que, a fin de cuentas, tambin deba ser ajustado para integrar a otros sistemas ya existentes en las diferentes entidades estatales. Al respecto, esta Contralora no logr determinar que se haya realizado un anlisis de costo beneficio que demostrara que lo ptimo era iniciar un nuevo sistema o fortalecer el que ya estaba implementado. Si bien es cierto, se adjunta en el oficio el documento denominado Hacia un modelo de compras electrnicas costarricense52, el cual seala debilidades encontradas en el sistema anterior Compr@Red y la solucin mediante Mer-Link; este no incluye un estudio costo-beneficio como se mencion antes. Esta situacin aporta serias dudas a esta Contralora, ya que las razones ofrecidas no satisfacen ni respaldan el haber efectuado otra inversin mucho ms costosa, sin haberse comprobado por qu no era posible corregir las debilidades del sistema que estaba operando. Este tipo de actuacin es contraria con los principios que persigue gobierno digital, que busca la eficiencia en el Estado y la simplificacin de los trmites para la ciudadana. A la fecha de realizacin de este estudio, existe una accin de inconstitucionalidad que fue presentada ante la Sala Constitucional53, en donde se est cuestionando el sustento jurdico de Mer-Link como tambin el de la STGD. Se realiz una consulta en los sistemas del Poder Judicial sobre el estado de la accin citada, la cual se encuentra en trmite y la Sala an no se ha pronunciado. 3.5.2. Esfuerzos para unificar los sistemas de compras pblicas Del comentario 3.5.1 anterior, se deriva con toda claridad la coexistencia de mltiples sistemas de compras pblicas y aunque no se vislumbra una intencin determinante para lograr que el pas cuente con un nico sistema digital, efectivo e integrador de todas las compras pblicas del Estado costarricense que atienda el 100% de las compras estatales; hay algunos indicios que podran dar alguna luz sobre el futuro de esta situacin. Al respecto cabe resear lo siguiente. En el Documento explicativo sobre el Tratado de Libre Comercio Costa RicaSingapur, enero 201054 se menciona sobre la contratacin electrnica que Esta
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Oficio DM-222-2012 del 16 de marzo de 2012. Oficio No. 069-204-2012. Anexo 3 de este informe. Captulo 8, punto 2 Definiciones de Alcance y Contenido, la parte concerniente a la contratacin electrnica (inciso k).
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disposicin determina el compromiso de las Partes de promover procedimientos elctricos (sic) de contratacin, procurando trabajar en el desarrollo de puntos nicos de acceso, que permitan a los proveedores conocer las oportunidades de contratacin.. Adems, ese mismo tratado hace referencia a lo siguiente: Artculo 8.19: Contratacin Electrnica 1. Las Partes, dentro del contexto de su compromiso de promover el comercio electrnico, buscarn proveer oportunidades para que las contrataciones pblicas sean realizadas a travs de medios electrnicos, en adelante referidos como contratacin-e. / 2. Cada Parte har los mejores esfuerzos para trabajar de un punto nico de acceso para efecto de facilitar a los proveedores acceso a la informacin en oportunidades de contrataciones cubiertas en su territorio.. (El resaltado no es del original). De igual forma, como parte del presente estudio, se entrevistaron a varios expertos relacionados con esta materia55, quienes coinciden, que nicamente debe existir a nivel estatal un nico sistema de compras electrnicas, que sea efectivo y que integre todas las compras pblicas de las instituciones costarricenses. De igual manera en diferentes informes emitidos por autoridades en el pas, reiterativamente ao tras ao se ha sealado acerca de la duplicidad de esfuerzos y recursos por la utilizacin de plataformas distintas para un mismo fin. En ese sentido, el Programa Sociedad de la Informacin y el Conocimiento (PROSIC) en su informe 2010, se hace referencia al documento elaborado por ellos en ao 200956, se constat por parte de (sic) entonces Ministro de Planificacin la necesidad de que ambos sistemas se integren, al momento de la redaccin de este captulo no se haban generado directrices ni polticas en ese sentido, y el sistema se mantiene en la pgina web del Ministerio de Hacienda.. Asimismo, en ese mismo informe PROSIC 201057, se seala que De acuerdo a la Licda. Leda Peralta, encargada de gobierno digital en MIDEPLAN, para algunos observadores existe preocupacin respecto a que el Mer-Link no tiene diferencias significativas con el proyecto CompraRED del Ministerio de Hacienda y por el cual se invirti una gran cantidad de dinero. Para algunos observadores, debera analizarse la posibilidad de que existan en el estado costarricense dos sistemas paralelos y evaluar si hay duplicidades innecesarias.. Sobre este asunto, se le consult al Ministro de Hacienda acerca de las acciones realizadas por parte del Estado a fin de que se coordinen ambos sistemas, Compr@Red y Mer-Link y as maximizar esfuerzos y recursos. Al respecto, en oficio No. DM-222-2012 citada en puntos anteriores, el Ministro de Hacienda a.i., comunic lo siguiente:
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Efectuadas por el equipo de auditora durante el periodo del estudio. PROSIC 2009pgina 28. PROSIC 2010pgina 29.
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Efectivamente este Despacho realiz gestiones ante el BID y OEA y propuso los trminos de referencia para la solicitud de una cooperacin tcnica para una propuesta de interoperabilidad o integracin del Sistema Nacional de Compras Pblicas, a partir de las plataformas tecnolgicas existentes en Costa Rica. La propuesta fue aceptada y se espera la llegada de la misin integrada por ambos organismos internacionales para la semana del 16 al 20 de abril del presente ao.. Asimismo, en oficio No. 069-204-2012, agreg la Directora de la STGD que por el cambio en la posicin de los Jerarcas de Hacienda se ha iniciado un proceso de acercamiento. Asimismo se prev que en el mes de abril 2012 se realice con el apoyo de la BID-OEA una Cooperacin Tcnica a Costa Rica Integracin del Sistema Nacional de Compras Pblicas, a partir de las plataformas tecnolgicas existentes en Costa Rica". En relacin con este asunto, en oficio sin nmero del 3 de abril de 2012, suscrito por personeros de la Organizacin de los Estados Americanos (OEA) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), dirigido a la seora Roco Aguilar Montoya, Contralora en esa fecha, le comunican lo siguiente: Respondiendo a una solicitud del Gobierno de Costa Rica, la Organizacin de los Estados Americanos y el Banco Interamericano de Desarrollo, estn liderando una asistencia tcnica por expertos internacionales y nacionales cuyo objetivo es presentar posibles alternativas para crear un Sistema Nacional de Contrataciones Pblicas integrado. / Con el fin de conocer la mayor profundidad posible el funcionamiento actual de las compras pblicas en Costa Rica y de escuchar a los actores ms importantes relacionados con el mismo, los expertos internacionales realizarn una primera misin a Costa Rica durante los das 17 al 19 de Abril, durante la cual, agradeceran muy sinceramente la oportunidad de mantener una reunin de trabajo con usted.. Queda claro entonces, la necesidad de que el Estado se dedique a la tarea, impostergable, de analizar la situacin del proceso de compras pblicas costarricense, de cara a la existencia de mltiples plataformas que apoyan ese proceso con distintos alcances, y a la intencin de optimizar los escasos recursos pblicos con que cuenta. Ello corresponder derivar en un conjunto de acciones que debern implementarse de forma eficaz, con el propsito de dar finiquito a esta situacin tan desventajosa y costosa para el pas.
3.5.3. Del informe No. DFOE-SAF-13-2008 relacionado con los sistemas de compras electrnicas en el sector pblico Como ya fue mencionado, mediante el informe No. DFOE-SAF-132008 del 1 de diciembre de 2008, esta Contralora General gir al Consejo de Gobierno la siguiente disposicin relacionada con los sistemas de compras electrnicas para el sector pblico:
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a) Efectuar, con la participacin de los Ministros de Hacienda y Planificacin y dems Ministros de Estado, as como con otros jerarcas y funcionarios de las entidades pblicas que corresponda, una valoracin de los sistemas de compras electrnicas en desarrollo o en operacin en la administracin centralizada y descentralizada, as como lo acontecido respecto al sistema Compr@red y el proyecto Costaricacompr@s este ltimo previsto en el programa de Gobierno Digital- para que de conformidad con el ordenamiento jurdico, se adopten las decisiones, regulaciones y directrices que correspondan respecto al desarrollo y operacin de esos sistemas, muy especialmente respecto de los sistemas Compr@red, Costaricacompr@s, y de otros esfuerzos desarrollados por algunas entidades (ICE, INS, RECOPE, CCSS) del Sector Pblico segn se expuso anteriormente en este documento, que le asegure al Estado Costarricense, mediante el uso intensivo de las tecnologas avanzadas de informacin y comunicacin, un proceso de adquisicin de bienes y servicios que favorezca la uniformidad, integracin, simplificacin, rapidez y estandarizacin de los procedimientos, el aprovechamiento de mejores precios por volumen de compra, la reduccin de los costos de participacin tanto para los compradores como para los proveedores, as como la transparencia en el proceso de compras pblicas, al lograrse el acceso a la informacin de manera inmediata y en lnea. / Para efectos de lo anterior, debe establecerse en forma precisa las implicaciones de orden jurdico, econmicas y tcnicas de las decisiones y regulaciones que eventualmente se adopten. La citada valoracin y decisiones que correspondan, debern ejecutarse en un plazo mximo de seis meses a partir del recibo del presente informe. En relacin con lo anterior, esta Contralora valor las acciones tomadas por la Administracin en acatamiento de esas disposiciones, las cuales fueron comunicadas en esa oportunidad al rea de Seguimiento de Disposiciones de este rgano contralor. Para tal efecto y en relacin con la disposicin anterior, en el oficio No. SGCG-MVG369-2009 de 26 de junio de 2009, remitido por la Secretaria del Consejo de Gobierno, se indica que el acuerdo tomado por ese rgano en el artculo 6 de la sesin 145 del 17 de junio de 2009, dice lo siguiente: 1) Apoyar el desarrollo e implementacin del proyecto Merlink-ASP / MerlinkPlataforma para automatizar las compras del Estado. 2) Instar al Ministro de Hacienda para que promueva las reformas necesarias al Decreto Ejecutivo No. 33411 del 27 de setiembre del 2006, Reglamento a la Ley de Contratacin Administrativa y realice los ajustes necesarios al sistema Compra Red, a efectos de adaptarlos y que sean efectivos para la implementacin del proyecto Merlink-ASP / Merlink- Plataforma a que se ha hecho referencia.. Lo anterior, con base en el oficio No. DM-452-0958 remitido al Consejo de Gobierno, al cual se adjuntan diversos documentos, y de lo que destaca las decisiones que se
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Del 15 de junio de 2009, suscrito por el entonces Ministro de Planificacin y Poltica Econmica.
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tomaron a partir de las conclusiones que contiene el anexo No. 4 de ese oficio, apoyadas stas en los estudios realizados por el INCAE y la STGD. Vale acotar, que esas decisiones apoyan el desarrollo e implementacin del proyecto Merlink-ASP/Merlink-Plataforma, el cual se origina de un cuidadoso anlisis del contexto poltico, tcnico y legal en que podran automatizarse las compras del estado (sic)./ La principal caracterstica del proyecto es realizar el ajuste del software coreano para la implementacin y puesta en produccin de la plataforma Merlink, en donde participaran un conjunto de aproximadamente 12 entidades pblicas, las cuales definirn sus requerimientos con base en las potestades legales existentes. Asimismo, es deseable que participe desde esta etapa de requerimientos la Contralora General de la Repblica con el propsito de cubrir necesidades operacionales.. En relacin con la rectora del Ministerio de Hacienda, se seala en el oficio mencionado que es reconocida y le corresponde reglamentar la Ley General de Contratacin Administrativa, con excepcin de entidades autnomas como el Instituto Costarricense de Electricidad y el Instituto Nacional de Seguros, quienes tienen, en las respectivas leyes de modernizacin, la facultad de utilizar regmenes especiales de contratacin. Asimismo, el sistema de CompraRed, su operacin, mejora y uso est regulado por el ente rector, el cual exigir su uso al mbito de su regulacin.. Posteriormente, en oficio No. SGCG-MVG-403-200959, se indica que Por haberse producido un error involuntario de transcripcin, contenido en la certificacin CERT-17709 que le fue comunicada con el oficio SGCG MVG 369 2009 de 26 de junio del 2009, se procedi a realizar la rectificacin correspondiente, relacionada especficamente con el artculo sexto del acta correspondiente a la sesin nmero ciento cuarenta y cinco, celebrada por el Consejo de Gobierno el da diecisiete de junio del dos mil nueve. / () 2) Instar al Ministro de Hacienda para que valore la necesidad de promover las reformas necesarias al Decreto Ejecutivo No. 33411 del 27 de setiembre del 2006, Reglamento a la Ley de Contratacin Administrativa y evale la necesidad de realizar los ajustes necesarios al sistema Compra Red, a efectos de estudiar si es necesario adaptarlos y que sean efectivos para la implementacin del proyecto Merlink-ASP / Merlink- Plataforma a que se ha hecho referencia. En lo dems, el texto de la certificacin se mantiene inclume.. Al respecto, en oficio No. SGCG-MVG-008-200960, se indica que mediante el acuerdo que consta en el artculo quinto de la sesin ordinaria No. 123, celebrada el 17 de diciembre de 2008, el Consejo de Gobierno conoci los alcances del informe No. DFOE-SAF-13-2008 y comision al Ministro del MIDEPLAN a fin de que propusiera al Consejo de Gobierno, un plan y cronograma de acciones que permitiera efectuar una valoracin del sistema de compras conforme lo establecido por este rgano contralor. Se design al citado Ministro como enlace ante la Contralora.
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Del 20 de julio de 2009, remitido por la Secretaria del Consejo de Gobierno. Del 14 de enero de 2009, la Secretaria del Consejo de Gobierno.
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Posteriormente, en oficio No. SGCG-MVG-053-2009 de 19 de febrero de 2009, la Secretaria General del Consejo de Gobierno, remite la certificacin CERT-02609 del 19 de febrero de 2009, que contiene el acuerdo tomado por el Consejo que consta en el artculo 3 del acta de la sesin No. 130 del 18 de febrero de 2009; en el cual se indica que se conoci el Plan y el Cronograma de Acciones para efectuar una valoracin del Sistema de Compras del Sector Pblico y de un documento recibido por correo electrnico relacionado con el tema. El Consejo acord tener por conocidos ambos documentos. Las acciones antes descritas cumplieron lo dispuesto por este rgano contralor en su informe No. DFOE-SAF-13-2008; no obstante, la Administracin no continu con esfuerzos adicionales que permitieran obtener los beneficios de un sistema de compras pblicas apoyado en un conjunto de plataformas tecnolgicas integradas - o mejor an unificadas, y bajo un marco regulatorio acorde con procesos automatizados. Era de esperar que con el uso intensivo de las tecnologas avanzadas de informacin y comunicacin en los procesos de adquisicin de bienes y servicios se favoreciera la uniformidad, integracin, simplificacin, rapidez y estandarizacin de los procedimientos, el aprovechamiento de mejores precios por volumen de compra, la reduccin de los costos de participacin tanto para los compradores como para los proveedores, as como la transparencia en el proceso mismo, al lograrse el acceso a la informacin de manera inmediata y en lnea; sin embargo, a la fecha de este estudio, no ha sido as, al menos con la celeridad requerida por el pas; peor an, desde el 2008 se vienen haciendo esfuerzos e invirtiendo recursos para resolver un problema relevante pero sin la eficiencia necesaria. En concordancia con lo expuesto, en diferentes estudios61 se ha manifestado reiteradamente la necesidad de dar una pronta solucin a la coexistencia de varios sistemas electrnicos de compras estatales. 3.5.4. Necesidad de reestructurar la normativa vigente A nivel mundial en la mayora de los pases, todo sistema de compras electrnicas, ha tenido su origen en el surgimiento de una ley relacionada con la contratacin de bienes y servicios para el Estado o el fortalecimiento de alguna ya existente. Segn se puede apreciar en el cuadro del Anexo No. 5, existe una gran cantidad de normativa que rige los procesos de compras electrnicas en el pas, cada una dirigida segn las caractersticas de las entidades.
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Informe de Evaluacin de contratacin Pblica del Pas. Washington, D.C., elaborado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el Banco Mundial (BM) en el ao 2006; Barahona, J.C., A. Avendao, and E. Araya. (2008). E- Procurement en Costa Rica, in CLACDS, Working Paper. INCAE Business School: San Jos; y el informe No. DFOE-SAF-13-2008 del 1 de diciembre de 2008.
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En relacin con lo anterior, en el documento denominado Contratacin pblica y eficiencia,62 se seala que la Asamblea Legislativa debe apostar por una ley de compras electrnicas, ya que existen Decenas de instituciones con sus propias reglas y requisitos; leyes especiales con regulaciones particulares sobre la materia; dos sistemas electrnicos para la gestin del proceso; un modelo de control mixto que rara vez aporta resultados ptimos; formas distintas, en lo tcnico y lo jurdico, de resolver un mismo problema planteado. En relacin con este tema, ante la carencia de una normativa integral para marcar el actuar de las compras electrnicas del Estado, vale rescatar lo que se seala en el oficio No. 069-204-2012 citado, en donde se rescata del Informe de Evaluacin del Sistema de Contratacin Pblica del Pas63, la necesidad de reestructurar la normativa relacionada con el sistema actual de compras en Costa Rica, situacin que es ratificada por una serie de expertos consultados por esta Contralora. En opinin del consultor jurdico citado64, no existe normativa integral alguna a la fecha que haya perfilado un sistema encaminado a la uniformidad y uso generalizado de compras pblicas a travs de los medios electrnicos. La LCA y RLCA, sumado a reciente normativa, lo que habilita es que cada administracin pueda hacer uso de medios electrnicos, pero no a partir de un concepto integrador. / Comprared es el nico medio procedimental, pero ste es para gobierno central, sin que se observe voluntad institucional de que se asuma como el medio nacional; lo anterior por razones de orden legal, pero especialmente por debilidades tcnicas que le alejan de ser el modelo eficiente, eficaz y completo en necesidad del Estado.. En ese orden de ideas, seala que el sistema de compras electrnicas tiene por imperativo el deber de ser considerada una poltica pblica como tal, dentro del propio inters de gobierno digital en todos sus proyectos; as se ha considerado: Finalmente, parece importante sealar que a la definicin comentada le hace falta hacer nfasis en que, as como el gobierno electrnico es ms que un portal en Internet, la contratacin pblica no es un proyecto tecnolgico, es, una poltica pblica, y an ms, es solo una parte de una poltica pblica general sobre las adquisiciones del Estado: la contratacin electrnica exitosa ser probablemente aquella inserta en una estrategia global de mejoramiento de la contratacin pblica, que responda a objetivos de poltica rentables para las autoridades polticas, las empresas y las administraciones pblicas65.. (El resaltado no es del original).
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Elaborado por el consultor Christian Campos Monge. Elaborado por el Banco Interamericano de Desarrollo y Banco Mundial. (2006) de Washington, D.C. Del informe elaborado para la Secretara Tcnica de Gobierno Digital por el consultor Christian Campos Monge en el apartado Ordenamiento referido al proyecto de compras pblicas electrnicas, inciso b. Del informe elaborado para la Secretara Tcnica de Gobierno Digital por el consultor Christian Campos Monge en el apartado Ordenamiento referido al proyecto de compras pblicas electrnicas, nota al pie 3: CHILECOMPRA, Estrategia e implementacin del sistema de compras pblicas de Chile. Abril de 2005. p. 7 , citado en Manual de Compras electrnicas, abril, 2007, CEPAL, p. 32.
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En concordancia con lo expuesto, debe resaltarse que la tendencia que se ha generalizado en otros pases, es el desarrollo de nuevos modelos de compras por medios electrnicos bajo un nico marco normativo, situacin que debe ser analizada por las correspondientes autoridades del pas.
3.6. Otros temas relacionados

3.6.1. Aprovechamiento de la firma digital Los proyectos de gobierno digital estn dirigidos a automatizar los servicios del Estado, lo que implica la interaccin del Gobierno con las empresas y los ciudadanos en un mbito tecnolgico. Esa interaccin requiere, necesariamente, un ambiente seguro y que genere confianza a sus usuarios a fin de que se fomente el intercambio de informacin, guardando la integridad de las transacciones electrnicas; as como la confidencialidad de la informacin. De ah la relevancia de un instrumento como la firma digital.
La firma digital est amparada en la Ley de Certificados, Firmas Digitales y Documentos Electrnicos No. 8454, la cual establece en su artculo 1 lo siguiente: Artculo 1mbito de aplicacin. Esta Ley se aplicar a toda clase de transacciones y actos jurdicos, pblicos o privados, salvo disposicin legal en contrario, o que la naturaleza o los requisitos particulares del acto o negocio concretos resulten incompatibles. El Estado y todas las entidades pblicas quedan expresamente facultados para utilizar los certificados, las firmas digitales y los documentos electrnicos, dentro de sus respectivos mbitos de competencia.
Estando clara la necesidad e importancia de la firma digital en los procesos automatizados de informacin, y por ende en la prestacin de los servicios que se pretenden con el Gobierno Digital y; adems, que ese instrumento cuenta con el respaldo legal necesario; llama la atencin que esta Contralora General no logr evidenciar un vnculo claro, entre las iniciativas que lleva adelante la STGD y que conforman en parte su plan maestro y el uso de la infraestructura de firma digital costarricense; sobre todo porque se considera que la firma digital es un componente fundamental que, precisamente, fomentara la seguridad y confianza de los ciudadanos que realizaran transacciones en los servicios de gobierno; siempre y cuando tales servicios as lo demanden.
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Ahora bien, uno de los aspectos mencionados66 por la STGD como factor que ha dificultado el aprovechamiento de esa infraestructura, ha sido la carencia de estampado de tiempo67. Tal argumentacin solo viene a reforzar lo que se ha venido comentando a lo largo de este informe, en cuanto a la necesidad de que los distintos actores relacionados con el desarrollo digital costarricense unan esfuerzos en pro de lograr los beneficios que de ese desarrollo se pueden derivar.
En lnea con lo anterior, resulta cuestionable la cantidad de servicios pblicos que en la actualidad se apoyan en la firma digital y, entonces, el beneficio que le representa al usuario hacerse de ella de cara al costo que le representa adquirir los dispositivos asociados para autenticarse y firmar digitalmente sus transacciones y documentos. Al respecto vase el cuadro No. 2 donde se muestra las entidades que utilizan actualmente el certificado de la firma digital. Segn se desprende de ese cuadro No. 2, el uso de la firma digital en la mayora de los casos se da como complemento a los sistemas internos de las instituciones, asimismo en la interconexin de sistemas entre distintas organizaciones y principalmente en entidades del sector financiero; por lo que llama la atencin que la firma digital no se utilice con ms frecuencia en transacciones que relacionen a organizaciones tanto pblicas como privadas con los usuarios o ciudadanos. En lo que a este tema concierne, considera este rgano contralor que si bien existen algunos esfuerzos para implementar ese uso en algunas instituciones, no existe un uso relativamente amplio de la firma digital en el soporte de ciertos procesos en los que se relacionan gobierno, ciudadano y empresas. Principalmente como parte del desarrollo del GD.
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Segn lo indicado por la Directora de la STGD en entrevista efectuada el 27 de abril de 2012. Estampado de tiempo: El sellado de tiempo o timestamping es un mecanismo on-line que permite demostrar que una serie de datos han existido y no han sido alterados desde un instante especfico en el tiempo. Este protocolo se describe en el RFC 3161 y est en el registro de estndares de Internet. Una autoridad de sellado de tiempo acta como tercera parte de confianza testificando la existencia de dichos datos electrnicos en una fecha y hora concretos. http://es.wikipedia.org/wiki/Sellado_de_tiempo fecha de consulta: 15 de mayo de 2012.
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Cuadro No. 2 Entidades que utilizan firma digital

Entidad Superintendencia General de Valores Banco Popular Proyecto Presentacin de Informes en el Sitio WEB Autenticacin en web Autenticacin en web Expedientes Judiciales Compra Red TICA Tributacin Digital Informacin de Afiliados Denuncias Autenticacin en web Transferencias SINPE Transferencias Internas Actas de Comits Pago de Plizas Pago de Hipotecas Expediente Mdico - SIMA Bancobcr.COM Autenticacin en Sitios Internos Venta de Lotera por Internet Presentacin de Denuncias Entidad Instituto Costarricense de Electricidad Compaa Nacional de Fuerza y Luz Banco Central de Costa Rica Tribunal Supremo de Elecciones Casa Presidencial Proyecto Mer-link Sitios Web Institucionales. Teletrabajo Certificados de medidores Central Directo: firma y autenticacin. Documentacin Interna Registro de Matrimonios Digital Firma de Decretos Ejecutivos.
Municipalidad de San Jos Poder Judicial Ministerio de Hacienda Superintendencia de Pensiones Mutual Alajuela Instituto Nacional de Seguros Banco de Costa Rica Junta de Proteccin Social Autoridad reguladora de los servicios pblicos
Colegio Ingenieros y Arquitectos Contralora Repblica General de
la
Autenticacin en web Presentacin de planos Declaraciones de bienes. Presupuestos pblicos.
Banco Nacional de Costa Rica
BN- Internet Banking
Superintendencia General de Entidades Financieras Comercio Exterior Caja Costarricense de Seguro Social
SICVECA Certificacin de origen SICERE Registro y control de Incapacidades Pago de Proveedores Firma de documentos para intercambio de informacin interinstitucional.
Fuente: Pgina del Banco Central de Costa Rica.
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Por esa razn es necesario que en el pas se implemente y se potencie la firma digital, la cual debe ser involucrada en los procesos de planificacin, desarrollo de proyectos y en la formulacin de polticas pblicas en materia de Gobierno Digital; que se promueva la debida coordinacin entre las diferentes entidades pblicas involucradas con esta temtica, a fin de que se haga el mximo aprovechamiento de los recursos pblicos; y que ello contribuya a que el ciudadano no se vea en la necesidad de desplazarse a un sitio fsico para efectuar por completo el servicio requerido. En ese sentido resulta necesario analizar el modelo actual asociado a este servicio a fin de determinar, incluso, si podra llevarse a niveles de uso masivo. Tal anlisis es necesario con miras a maximizar la inversin realizada en la infraestructura de firma digital costarricense.
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http://www.bccr.fi.cr/sistema_pagos/tarifas_comisiones/comisiones_entidades_financieras/desarrollos_firma_digital.html, consultada el 14 de mayo de 2012.
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3.6.2. Rol del Ministerio de Ciencia y Tecnologa dentro de la iniciativa del desarrollo de la SIC y del GD Segn disposicin de la Ley de Promocin del Desarrollo Cientfico y Tecnolgico, No. 7169, le corresponde al Ministerio de Ciencia y Tecnologa (MICIT) ejercer la rectora69 del Sistema Nacional de Ciencia y Tecnologa; asignndole funciones70 como las siguientes: a) Definir la poltica cientfica y tecnolgica mediante el uso de los mecanismos de concertacin que establece el Sistema Nacional de Ciencia y Tecnologa, y contribuir a la integracin de esa poltica con la poltica global de carcter econmico y social del pas, en lo cual servir de enlace y como interlocutor directo ante los organismos de decisin poltica superior del Gobierno de la Repblica. b) Coordinar la labor del Sistema Nacional de Ciencia y Tecnologa por medio de la rectora que ejerce el mismo Ministro de Ciencia y Tecnologa. c) Elaborar, poner en ejecucin y darle seguimiento al Programa Nacional de Ciencia y Tecnologa, de conformidad con lo que establece esta ley, y en el marco de coordinacin del Sistema Nacional de Ciencia y Tecnologa... d) En consulta con los ministros rectores de cada sector, sugerir el porcentaje del presupuesto que las instituciones indicadas en el artculo 97 de esta ley debern asignar para ciencia y tecnologa, de conformidad con las prioridades del Programa Nacional de Ciencia y Tecnologa. e) Promover la creacin y el mejoramiento de los instrumentos jurdicos y administrativos necesarios para el desarrollo cientfico y tecnolgico del pas. En relacin con lo anterior, entre las funciones asignadas por ley al MICIT se encuentra ejercer la rectora sobre el Sector de Ciencia y Tecnologa71, as como tambin la promulgacin de los instrumentos jurdicos y administrativos incluyendo la emisin de polticas pblicas para promover el impulso del sector cientfico y tecnolgico del pas. Al respecto, el Ministro de Ciencia y Tecnologa en oficio remitido a este rgano contralor menciona72 que el MICIT est entre las ms pequeas en el marco del gobierno central y su asignacin de presupuesto y recursos humanos por parte del Ministerio de Hacienda (sic) no le permiten un mayor grado de accin.. Tal situacin
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Artculo 11, Ley Promocin de Desarrollo Cientfico y Tecnolgico y Creacin del Ministerio de Ciencia y Tecnologa, No. 7169 del 26 de junio de 1990, publicada en La Gaceta No. 144 del 1 de agosto de 1990. Artculo 20, Ley No. 7169. Con la promulgacin del Reglamento Orgnico del Poder Ejecutivo mediante el Decreto No. 33151-MP del 8 de mayo de 2006, se dividi el Poder Ejecutivo en sectores, con el fin de simplificar su organizacin, agilizar el funcionamiento, mejorar la coordinacin y facilitar el cumplimiento de objetivos de la Administracin Pblica, el Sector Ciencia y Tecnologa es uno de ellos y el artculo 3 del citado Decreto establece que ese sector estar bajo la rectora del Ministro de Ciencia y Tecnologa. Oficio No. DM-213-MICIT-2012.
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haba sido comentada por el seor Alexander Mora, Presidente de la CAMTIC73 al indicar que el MICIT dispone de muy escasos recursos, personal y dinero, para hacer su trabajo y la promocin. La ley le asign funciones, pero no los recursos adicionales necesarios para cumplirlas.. Ello se refleja en el Grfico No. 3; en el cual se muestra en que el MICIT, en relacin con los dems ministerios, es uno de los que tiene ms baja asignacin presupuestaria a nivel del Poder Ejecutivo, a lo que se suma que, segn el monto de su presupuesto devengado correspondiente a los aos 2008 al 2011, un 62,62% se destina a diversas transferencias corrientes, las cuales tienen el objetivo de incentivar el desarrollo cientfico y tecnolgico en el pas. Grfico No. 3 Presupuesto Asignado a los Ministerios para el periodo 2012 (En miles de colones)
Fuente: Elaboracin Propia, datos obtenidos de la pgina del Ministerio de Hacienda74.
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Informe PROSIC 2010, pg. 39.

https://www.hacienda.go.cr/Msib21/Espanol/Direccion+General+de+Presupuesto+Nacional/Leyppto2012.htm, fecha de consulta: 22 de mayo de 2012.
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En el grfico No. 4 se ilustra el monto promedio acumulado por partida, del presupuesto devengado por el MICIT, para el periodo comprendido entre los aos 2008 al 2011:
Grfico No. 4 Ministerio de Ciencia y Tecnologa Monto promedio acumulado del Presupuesto Devengado Periodo de 2008 al 2011 (En miles de colones)
5,19 0,81 13,09 TRANSFERENCIAS CORRIENTES REMUNERACIONES SERVICIOS 18,29 62,62 MATERIALES Y SUMINISTROS BIENES DURADEROS
Fuente: Elaboracin propia, datos obtenidos de parte del Sistema Integrado de Gestin de la Administracin Financiera (SIGAF).
La situacin objeto de comentario, se representa tambin mediante el siguiente grfico de tendencia, en el cual se refleja el comportamiento que ha tenido la cuenta de transferencias corrientes dentro del periodo en anlisis. En el cual se observa que la tendencia de esta cuenta ha presentado un crecimiento a partir del ao 2009 y muy especialmente en el ao 2010.
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Grfico No. 5 Ministerio de Ciencia y Tecnologa Monto de transferencias corrientes Periodo de 2008 al 2011 (En miles de colones)
6.000.000.000,0 5.000.000.000,0 4.000.000.000,0 3.000.000.000,0 2.000.000.000,0 1.000.000.000,0 0,0 2008 2009 2010 2011
Transferencias
Fuente: Elaboracin propia, datos obtenidos de parte del Sistema Integrado de Gestin de la Administracin Financiera (SIGAF).
Adicionalmente a la situacin descrita anteriormente sobre el presupuesto asignado al MICIT, a continuacin se muestra un cuadro y su respectivo grfico que representa la relacin entre los presupuestos asignados a ese Ministerio, en comparacin con la STGD y el Viceministerio de Telecomunicaciones. Por supuesto que una consideracin de suma importancia en este comparativo es que lo correspondiente a la STGD incluye los recursos invertidos en el proyecto Mer-Link. Cuadro No. 3 Presupuestos asignados al MICIT, Rectora de Telecomunicaciones y STGD Aos 2009 al 2011 (en miles de colones) Ao 2009 2010 2011
Rectora Telecom MICIT (*) 1.901.415.382,0 1.365.659.081,0 2.010.075.643,9 2.073.714.694,0 1.978.159.248,9 2.235.571.000,0
STGD 5.569.831.000,0 7.669.576.000,0 6.344.829.000,0
(*) Monto del presupuesto del MICIT una vez rebajada las transferencias que realiza a otras entidades.
Fuente: Elaboracin propia, datos obtenidos de parte del Sistema Integrado de Gestin de la Administracin Financiera (SIGAF) y de la Gerencia Financiera del ICE.
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Grfico No. 6 Presupuestos asignados al MICIT, Rectora de Telecomunicaciones y STGD Aos 2009 al 2011 (en miles de colones)
Fuente: Elaboracin propia, datos obtenidos de parte del Sistema Integrado de Gestin de la Administracin Financiera (SIGAF) y de la Gerencia Financiera del ICE.
El objetivo de la comparacin anterior es advertir de la importancia de examinar las responsabilidades, funciones y competencias que le establece el marco jurdico al MICIT de cara a los recursos presupuestarios con que dispone; a fin de establecer la factibilidad de que ese Ministerio alcance sus objetivos y sus funciones como rgano rector. Por otra parte, en relacin con el papel que juega el Ministerio de Ciencia y Tecnologa dentro de la temtica de gobierno digital, el decreto ejecutivo No. 35139-MPPLAN ya mencionado y mediante el cual se traslada la STGD al ICE, indica lo siguiente: Artculo 2 () ./. Las polticas, estndares y proyectos sern comunicados CONATIC por medio del Ministerio de Ciencia y Tecnologa.
la
Artculo 3El ICE, conforme a la disposicin autnoma descrita en el artculo 2, vigilar que se cumplan los siguientes objetivos: ./. I) Coordinar con el Ministerio de Ciencia y Tecnologa, en su calidad de Rector de las Tecnologas de Informacin, el cumplimiento de las polticas y los estndares establecidos por la Comisin para el Proyecto del Gobierno Digital.. (El subrayado no es del original.)
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Con respecto a la Comisin de Tecnologas de la Informacin y la Comunicacin (CONATIC), esta fue creada en el ao 2004 mediante decreto ejecutivo No. 3168175 adscrita al MICIT y tiene como misin proponer las polticas y estrategias en materia de Tecnologas de la Informacin y la Comunicacin dirigidas a las instituciones del Sector Pblico, as como recomendar lineamientos tcnicos y administrativos que orienten el accionar en la materia. La CONATIC establecer canales de coordinacin con los sectores empresarial, acadmico y organizaciones no gubernamentales en proyectos y acciones del mbito de las Tecnologas de la Informacin y la Comunicacin, de inters manifiesto para dichos sectores, actuando a la vez como ente concertador entre las partes involucradas. / Para el funcionamiento de CONATIC se utilizarn los recursos tanto financieros como humanos ya existentes en el Ministerio de Ciencia y Tecnologa y en las dems instituciones que la conforman. 76. De conformidad con el artculo No. 3 de ese decreto ejecutivo No. 31681 la CONATIC estar conformada de la siguiente manera: a. El Ministro de Ciencia y Tecnologa, o su representante, quien la presidir. b. El Ministro de Hacienda, o su representante. c. Un representante del Ministerio de la Presidencia. d. El Presidente Ejecutivo del Instituto Costarricense de Electricidad, o su representante. e. El Presidente del Instituto Nacional de Seguros, o su representante. f. El Presidente del Colegio de Profesionales en Computacin e Informtica, o su representante. g. El Presidente de la Unin de Cmaras, o su representante del sector. h. El presidente del Consejo Nacional de Rectores (CONARE), o su representante. i. Un representante de la Superintendencia General de Entidades Financiera (Sic) (SUGEF).. En relacin con el estado actual de la CONATIC y a solicitud de este rgano contralor, el MICIT indic77, que: no ha contado con documentacin que le permitiera continuar con el accionar de la CONATIC ni conoce las razones por las cuales dicha Comisin no fue activada desde mayo del 2010. La informacin acerca del funcionamiento de la Comisin se encuentra contenida de manera total en los oficios, reportes y dems documentos citados y adjuntos; es decir, no existe evidencia ms all de la encontrada en el archivo de MICIT..
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Publicado en La Gaceta No. 54 del 17 de marzo de 2004. Artculo No. 1, Decreto Ejecutivo: 31681, publicado en La Gaceta No. 54 del 17 de marzo de 2004. Oficio No. DM-213-MICIT-2012, inciso B. CONATIC: Necesidad de una redefinicin.
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En relacin con la emisin de polticas y estrategias en materia de TIC por parte de esa Comisin, el MICIT en su papel de rector ha impulsado las siguientes acciones78: a. Directriz No.040 MICIT del 28 de abril del 2005. b. Una estrategia establecida es darle rango de ley a la CONATIC. c. Impulso al desarrollo del sistema nacional de Firma Digital. d. Creacin mediante el Decreto Ejecutivo 37052-MICIT del Centro de Respuesta a Incidentes de Seguridad Informtica de Costa Rica (CSIRT-CR) para el sector gobierno. e. Desarrollo de la poltica y documento estratgico para la implementacin del proyecto CECI 2.0. f. Creacin mediante decreto ejecutivo del Centro Nacional de Geomtica, posteriormente invalidado de manera prctica por la creacin de SNIT por parte del Departamento de Regularizacin de Catastro. g. Integracin de la seora Presidenta de la Repblica en la Comisin de Gobierno Digital. la CONATIC no ha funcionado desde mayo del 2010 por las razones anteriormente citadas. No puede concluirse de ello sin embargo que en materia de TICs el suscrito como Rector, mis antecesores y el Gobierno de la Repblica no hayan ejercido las funciones y competencias en ese ecosistema de las Tecnologas de la Informacin y Comunicacin,. 79 En conclusin a partir del estudio de la documentacin existente y en particular de las funciones asignadas a la Comisin de Gobierno Digital se evidencia la necesidad de replantear el papel de coordinacin en materia de TICs, asignados por el decreto de creacin de la CONATIC al MICIT. / .Esta propuesta de coordinacin y rectora necesariamente deber considerar aspectos recientes o en proceso como son: el decreto del Acuerdo Social Digital, la aprobacin del proyecto de ley de Traslado de las telecomunicaciones al mbito de MICIT y la bsqueda de un marco organizativo y jurdico adecuado al programa de accin en gobierno digital.. 80
De lo expuesto en este apartado se concluye que el Poder Ejecutivo conform la CONATIC en el ao 2004 y le asign la funcin de proponer polticas y estrategias y recomendar lineamientos orientadores en materia de tecnologas de informacin. Por otra parte, estableci que las polticas, estndares y proyectos en materia de gobierno digital que establezca la CIGD le sern comunicados a la misma CONATIC. Esta situacin, sin duda, demanda una definicin clara de las competencias y alcances de cada comisin
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Oficio No. DM-213-MICIT-2012, III. RESPUESTA A LAS PREGUNTAS FORMULADAS, punto 2. Oficio No. DM-213-MICIT-2012, inciso IV. CONCLUSIONES. Oficio No. DM-213-MICIT-2012, inciso B. CONATIC: Necesidad de una redefinicin.
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respecto a la promulgacin y establecimiento de polticas pblicas, sean estas para el desarrollo de la SIC o bien, especficamente para el desarrollo del GD; y todava ms importante, establecer los procedimientos que garanticen la debida y necesaria coordinacin entre ambas instancias a fin de que sus acciones mantengan la integracin y uniformidad necesarias. Adems de lo anterior, resulta imperativo analizar las competencias asignadas al MICIT, a la CONATIC, a la CIGD y a la STGD de cara a los recursos con que cuentan esas instancias, de manera que estas estn en capacidad de alcanzar sus objetivos y cumplir las obligaciones y responsabilidades que el marco jurdico les establece. Ese anlisis, en el caso particular del MICIT implica estudiar la gran diversidad de funciones que se le han asignado y sobre los cuales debe ejercer su rectora, conforme a lo establecido en las distintas normativas y analizar la factibilidad de su debido cumplimiento considerando la asignacin presupuestaria, la especializacin de su recurso humano y la normativa que le atae, todo ello frente a los cambios que se han dado en el pas en relacin a la tecnologas de informacin y las telecomunicaciones y los cambios que se vislumbran en el corto y mediano plazo.
3.6.3. Informe No. DFOE-PGAA-23/2008 emitido por esta Contralora General sobre el tema de SIC y GD
Como parte de la coyuntura que se dio a raz de la emisin de las Normas para la gestin y el control de las tecnologas de informacin (Resolucin No. RCO-26-2007) por parte de esta Contralora General y de situaciones relevantes que haba identificado en materia de proyectos y gestin de las TI en el sector pblico producto de sus proyectos de fiscalizacin; este rgano contralor incorpor en su Plan Anual Operativo del ao 2008 un estudio sobre la eficacia de la funcin rectora en materia de tecnologas de informacin a cargo del Estado y del grado de efectividad de la Comisin Intersectorial de Gobierno Digital y de la STGD. A raz de los resultados obtenidos en ese estudio y mediante el informe No. DFOEPGAA-23/2008, se emitieron una serie de disposiciones tendentes a fortalecer el tema de polticas pblicas y la gestin en materia de Gobierno Digital. Tales disposiciones se dieron por cumplidas en su oportunidad en razn de las argumentaciones y acciones de la Administracin y el alcance de lo dispuesto. No obstante, a raz de esta nueva evaluacin, mediante la cual se da seguimiento al estado en cuanto al desarrollo de la SIC y del GD; algunas de las situaciones sealadas hace 4 aos persisten en la actualidad.
Sobre el particular se tiene lo siguiente: a. En el informe referido se dispuso la definicin de una visin estratgica a nivel nacional y de largo plazo, en concordancia con el Plan Nacional de Desarrollo, a efecto de promover el desarrollo integral del pas hacia la sociedad de la informacin y el conocimiento y mantener un seguimiento efectivo y oportuno sobre ese desarrollo. Al
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respecto se inform en su oportunidad que como parte de los esfuerzos para definir una visin estratgica a nivel nacional y de largo plazo, se logr el apoyo de la Autoridad de Desarrollo de Informaciones y Comunicaciones de Singapur (IDA International), ente que tendra la funcin de desarrollar planes estratgicos para los distintos mbitos de la agenda digital, as como velar por el cumplimiento de dichos planes; que la Secretara Tcnica de Gobierno Digital haba diseado el Plan de Accin 2008-2010, en el cual se establecen varias lneas de accin y se prioriza una serie de proyectos de corto, mediano y largo plazo; que el MIDEPLAN nombr a lo interno del Ministerio una persona encargada de dar seguimiento al proyecto de Gobierno Digital, el cual es parte de las metas del Plan Nacional de Desarrollo; y finalmente, que estaba en proceso de diseo la estrategia de continuacin del mencionado Plan de Accin 2008-2010 y su respectivo monitoreo, lo cual no estar exclusivamente en manos del IDA International, ya que la contraparte costarricense (Comisin Intersectorial y otros actores nacionales) definira las prioridades del pas. b. Otra de las disposiciones giradas en ese informe requera disear los indicadores o mecanismos de verificacin que permitieran mantener un seguimiento efectivo y oportuno sobre el proceso de desarrollo hacia la sociedad de la informacin y el conocimiento; y establecer ese proceso de seguimiento con el fin de garantizar la toma de las acciones correctivas oportunamente. En respuesta, el Ministro del MIDEPLAN de entonces seal que por situaciones coyunturales del pas, la conformacin de la Comisin Intersectorial de Gobierno Digital haba sido modificada en varias oportunidades, quedando finalmente la que establece el Decreto Ejecutivo No. 35139-MPMIDEPLAN y que, de conformidad con los alcances y funciones de dicha Comisin establecidos en el mencionado Decreto, lo indicado en esta disposicin excede las atribuciones de esa Comisin. Sobre este mismo particular, posteriormente el Ministro de MIDEPLAN indic que en la primera sesin de la referida Comisin se conoci sobre los avances en cuatro proyectos prioritarios, a saber: Sistema Electrnico de Compras Pblicas (Mer-link), Automatizacin del Sistema de Cobro de Peajes, Infraestructura de Conectividad del Estado Costarricense y Automatizacin de Trmites Migratorios. Seal adems que la Secretara Tcnica de Gobierno Digital cuenta con indicadores de implementacin para cada uno de los proyectos mencionados.
c. Asimismo se instruy en ese informe asegurar la continuidad del proyecto de gobierno digital para el logro de la visin estratgica definida; as como el fortalecimiento de la Secretara Tcnica de Gobierno Digital. En respuesta se indic que se encontraba en trmite de revisin un decreto en el que se designara al ICE como Secretara Tcnica de Gobierno Digital, de manera que se le d permanencia al proyecto y se pueda contar con recursos necesarios para su funcionamiento. Posteriormente se inform que tal designacin se estableci en el Decreto Ejecutivo No. 35139-MP-MIDEPLAN, publicado en La Gaceta No. 67 del 6 de abril de 2009.
d. Adems de lo anterior, se dispuso en el informe indicado, definir las acciones que deba ejecutar el Ministerio de Ciencia y Tecnologa para ejercer una rectora efectiva sobre la visin estratgica que se definiera para promover el desarrollo del pas hacia la sociedad de la informacin y el conocimiento; y que como parte de esa rectora se deba
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mantener la coordinacin y vigilancia que garantizaran la uniformidad e integracin de los esfuerzos para lograr esa visin. Al respecto, la Ministra y el Viceministro del MICIT de entonces comunicaron una serie de acciones que se ejecutaran como parte de la rectora de ese Ministerio para promover el desarrollo del pas hacia la sociedad de la informacin y el conocimiento; entre las cuales destacan la reactivacin de la Comisin Nacional de Tecnologas de la Informacin y la Comunicacin (CONATIC); el desarrollo de un diagnstico en el sector pblico sobre infraestructura de TI; el apoyo al proceso de implementacin de la firma digital; el desarrollo del programa de los Centros Comunitarios Inteligentes en las regiones rurales; el fomento de la neutralidad tecnolgica en las plataformas tecnolgicas del sector pblico; y el abordaje del tema de la seguridad informtica para la definicin de estrategias, polticas y lineamientos que contribuyan a la seguridad informtica.
Como se puede observar en los puntos antes comentados, desde el ao 2008 esta Contralora General ha impulsado esfuerzos tendentes a que el Ejecutivo fortalezca sus acciones relacionadas con el desarrollo de la SIC y del GD. Como resultado se ejecutaron algunas iniciativas; no obstante, dados los resultados que se comentan en este informe, queda claro que tales esfuerzos han resultado insuficientes o ineficaces toda vez que se repiten situaciones relacionadas con la carencia de polticas pblicas generales y de largo plazo, de una figura que lidere, de seguimiento y articule esos esfuerzos; y una situacin de riesgo respecto a la ubicacin orgnica actual de la STGD y su continua operacin.
4.
CONCLUSIONES
Costa Rica suscribi la Declaracin de Principios de la Primera Fase de la Cumbre Mundial sobre la Sociedad de la informacin (CMSI) realizada en Ginebra en el ao 2003, y en cumplimiento de ese compromiso se han emprendido esfuerzos para apoyar el desarrollo socioeconmico del pas en el avance de las TIC; lo cual, por el contexto histrico, se ha aparejado con el proceso de apertura del mercado de las telecomunicaciones. Esa situacin ha dado lugar al surgimiento de distintos actores relacionados tanto con tecnologas de informacin como con telecomunicaciones que tienen a cargo la definicin de polticas pblicas y el establecimiento y ejecucin de distintas iniciativas, algunas conformadas en planes, orientadas hacia el desarrollo de una sociedad basada en la informacin y el conocimiento (SIC) y del gobierno digital (GD). De ah que hoy conviven la Comisin Nacional de Tecnologas de Informacin y la Comunicacin, la Comisin Interinstitucional de Gobierno Digital, el Instituto Costarricense de Electricidad quien tiene a cargo la Secretara Tcnica de Gobierno Digital, y el Viceministerio de Telecomunicaciones, entre otros; los cuales se acompaan de otros actores que influyen en ese desarrollo, como son: el Ministro de Ciencia y Tecnologa como rector de Ciencia y Tecnologa, el Ministro de Ambiente, Energa y Telecomunicaciones, como rector de Telecomunicaciones, la Superintendencia de
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Telecomunicaciones que tiene a cargo del Fondo Nacional de Desarrollo de las Telecomunicaciones , el Ministerio de Planificacin Nacional y Poltica Econmica, y la Presidencia de la Repblica quien no solo tiene el rol de director central de la ejecucin de toda la poltica pblica que se establezca, sino que tambin preside la Comisin Interinstitucional de Gobierno Digital. Esos actores han desarrollado desde sus perspectivas y competencias legales, diferentes instrumentos como el Plan de Nacional de Desarrollo de las Telecomunicaciones (PNDT), el Plan Nacional de Banda Ancha (PNBA), el Plan Nacional de Ciencia, Tecnologa e Innovacin (PNCTI), el Plan Maestro de Gobierno Digital (PMGD) y el Acuerdo Social Digital (ASD), entre otros; los cuales se han visto complementados, incluso, con propuestas del sector privado. Si bien todas esas iniciativas tienen como fin facilitar la prestacin de servicios pblicos a los ciudadanos con el apoyo de tecnologas de informacin y procurar un mayor acceso, alcance, oportunidad, agilidad y economa en la prestacin de los servicios pblicos; stas se encuentran desintegradas, sin que haya una estrategia a nivel pas que las articule, y tampoco existe una instancia que armonice y coordine los esfuerzos propuestos por los distintos actores vinculados a esta temtica.
La siguiente es una ilustracin grfica de lo antes descrito.

Ilustracin grfica de los distintos actores relacionados con el desarrollo de la SIC y del GD y algunos de sus instrumentos elaborados.
Fuente: Elaboracin propia.
Ahora bien, para desarrollar una sociedad basada en la informacin y el conocimiento se deben promover las necesarias polticas pblicas de largo plazo que
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involucren a los distintos actores de las diferentes reas temticas para lograr la definicin conjunta de una estrategia nacional integral. Asimismo, tales polticas requieren ser establecidas por medio de la instrumentacin necesaria que garantice su continuidad en el tiempo; ya que, al ser promulgadas por medio de decretos ejecutivos, su vigencia queda sujeta un determinado perodo de gobierno. Al respecto, se evidenci la existencia de un conjunto de poltica pblica en el Plan Nacional de Desarrollo de las Telecomunicaciones y se aduce que el Plan Maestro de Gobierno Digital lleva plasmada la poltica pblica en esa materia. No obstante, a criterio de esta Contralora General estos instrumentos no conforman poltica de largo plazo y de alcance general ni llevan implcita la potestad necesaria para influir o al menos orientar las acciones de todo el sector pblico. Por otra parte; en cuanto al rol de los distintos actores directamente involucrados con el desarrollo de una Sociedad de la Informacin y el Conocimiento; as como del componente de Gobierno Digital, se determin lo siguiente. Se cre la Comisin Interinstitucional de Gobierno Digital (CIGD), liderada por la Presidencia de la Repblica y conformada por representantes de diversos ministerios y el Instituto Costarricense de Electricidad (ICE). La CIGD es el rgano institucional que define y coordina la emisin de poltica pblica en materia de gobierno digital; sin embargo, su labor se ha basado en la aprobacin de proyectos que propone la Secretara Tcnica de Gobierno Digital (STGD); en lugar de emitir lineamientos y polticas para el desarrollo e implementacin de gobierno digital, uno de los componentes de la SIC, situacin que contraviene la normativa que la regula. La STGD es la encargada de ejecutar las polticas, estndares y proyectos que defina la CIGD; sin embargo, ante la ausencia de una iniciativa clara por parte de esa comisin, esa Secretara ha tomado un papel protagnico en la generacin y puesta en marcha de diversas propuestas relacionadas con gobierno digital. Adems, a partir de marzo de 2009, la STGD pas a formar parte del operador estatal de telecomunicaciones con el propsito de dotarle de recursos e infraestructura, actualmente esta situacin resulta inconveniente pues se puede dar una dualidad de mando entre la Comisin Interinstitucional de Gobierno Digital y el ICE sobre la STGD; el ICE a cargo de la STGD no cuenta con las competencias legales necesarias para inducir a otras entidades a ejecutar proyectos de Gobierno Digital y el ICE podra verse involucrado en la inversin de sus recursos en proyectos para impulsar tanto la SIC como el GD sin que estos sean rentables; lo que podra resultar cuestionable a un operador en un mercado en competencia. El MICIT es el ente rector del sistema nacional de ciencia y tecnologa; a pesar de ello, no se le ha dotado de las herramientas suficientes para el desarrollo de los componentes de la SIC, segn manifestaciones del mismo Ministro del ramo y reiteradas por diversos expertos consultados.
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Se conform la Comisin Nacional de Tecnologa de Informacin y Comunicacin (CONATIC), para la definicin de polticas pblicas en materia de tecnologas de informacin y comunicacin; no obstante, dicha comisin no se encuentra funcionando sin que haya sido posible determinar la razn. Adems, resultara necesario aclarar cul es el alcance y competencia de dicha Comisin en la definicin de poltica pblica considerando que la CIGD tiene a cargo la emisin de poltica pblica en materia de gobierno digital. Adems, llama la atencin que segn esta establecido en unos de los decretos relacionados con este tema, que la CIGD debe comunicar a la CONATIC las polticas que ella emita.
A pesar de las ventajas comparativas con que cuenta Costa Rica a nivel de desarrollo tecnolgico, del conocimiento, el acceso a las tecnologas digitales por parte de la poblacin y el deseo de desarrollar sanas prcticas de buen gobierno, el pas est atrasado en la implementacin de algunos cambios que son importantes para hacer ms eficientes los servicios prestados a la ciudadana, uno de ellos es el relacionado con la firma digital y el otro con las compras pblicas. En materia de firma digital, su implementacin fue uno de los proyectos promovidos por el MICIT, proyecto que adems, ha sido liderado por el Banco Central de Costa Rica. El pas ha invertido gran cantidad de recursos en el desarrollo y establecimiento de ese proyecto; sin embargo, a la fecha no se visualiza directamente vinculado a los proyectos de Gobierno Digital y a otros relacionados con el desarrollo de la SIC. Por su parte, la necesidad de contar con un sistema eficiente de compras pblicas electrnicas en Costa Rica cada vez es mayor, debido al creciente volumen de transacciones que se efectan hoy en da y al nivel de exigencia de la sociedad actual. Sin embargo, para ello es necesaria la implementacin de cambios importantes para hacer ms eficientes los procesos relacionados al mismo tiempo que se procura su simplificacin e integracin bajo un marco legal bsico, orientado a la utilizacin de medios electrnicos digitales. Es pertinente mencionar que durante las negociaciones para un tratado de libre comercio con Singapur81, los personeros de ese pas, advirtieron la necesidad de que las compras pblicas se realizaran mediante de un solo sistema o canal. Sin embargo, Costa Rica a la fecha cuenta con varias plataformas de compras pblicas electrnicas. Lo ms grave de esta situacin es que se incurre en duplicidad de esfuerzos y en la inversin de varias soluciones para necesidades similares, lo que representa un uso no ptimo de recursos en momentos en que el pas se encuentra en una poca de restriccin del gasto; adems de que implica que al desagregar el proceso de compras en mltiples sistemas, se pierde la oportunidad que tiene el Estado, como demandante, de controlar lo que est comprando, procurar economas de escala y obtener mejores condiciones en el proceso de adquisicin. Para el sector empresarial esto puede implicar limitar su posibilidad de participacin y ello conlleva a una afectacin de la competitividad pas.
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Documento explicativo (inciso k) sobre el Tratado de Libre Comercio Costa Rica-Singapur, enero 2010.
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Lo expuesto anteriormente revela una problemtica en cuanto a la institucionalidad relacionada con el desarrollo digital costarricense y en particular con los temas de la SIC y del GD, que ha dado lugar a mltiples actores, algunos de los cuales no han cumplido con el rol y funciones que le fueron asignados y a mltiples iniciativas carentes del liderazgo necesario para lograr su integracin y coordinacin, lo que ha llevado a una desarticulacin y redundancia de esfuerzos, y consecuentemente a un uso no ptimo de recursos pblicos. Esta situacin demanda una intervencin pronta del Poder Ejecutivo a fin de integrar esfuerzos, optimizar el uso de los recursos involucrados y alcanzar los objetivos que se esperan de la SIC y del GD; lo cual coadyuvara, sin lugar a dudas a impulsar la competitividad del pas a nivel regional. Es importante advertir que la aprobacin en segundo debate del traslado del Viceministerio de Telecomunicaciones al MICIT representa una oportunidad, quizs la mejor, para que el ejecutivo se aboque a la tarea de integrar esas polticas y centralizar su promulgacin, control y actualizacin.
5.
DISPOSICIONES Y RECOMENDACIONES
De conformidad con las competencias asignadas en los artculos 183 y 184 de la Constitucin Poltica y los artculos 12 y 21 de la Ley Orgnica de la Contralora General de la Repblica, No. 7428, se emiten las siguientes disposiciones las cuales son de acatamiento obligatorio y debern ser cumplidas dentro de los plazos sealados, por lo que su incumplimiento no justificado constituye causal de responsabilidad. Este rgano contralor se reserva la posibilidad de verificar, mediante los medios que considere pertinentes, la efectiva implementacin de las disposiciones emitidas, as como de valorar la aplicacin de los procedimientos administrativos que correspondan, en caso de incumplimiento injustificado de tales disposiciones.
5.1. Recomendaciones a la Presidenta de la Repblica

Designacin de un agente integrador, coordinador y vigilante de las Polticas Pblicas para orientar el desarrollo de una sociedad basada en la informacin y el conocimiento (SIC), y del gobierno digital (GD); as como de los esfuerzos que realice el Estado en esa materia. a. Designar a una nica instancia, con la autoridad y competencia necesaria, como la responsable de la promulgacin, integracin, coordinacin y vigilancia tanto de las polticas pblicas como de los esfuerzos que en general realice el Estado en pro del desarrollo de la SIC y del GD; e instruir a los dems actores relacionados con ese desarrollo que deben sujetarse a esa poltica. b. A la luz de la designacin anterior, valorar la continuidad y funciones de la CONATIC y de la CIGD; y con base en el resultado de esa valoracin realizar las
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reestructuraciones necesarias. Ello bajo el marco de la optimizacin de procesos y del manejo de recursos pblicos. c. Ordenar a la instancia que se cree en cumplimiento de la recomendacin a. anterior, lo siguiente: c.i. Definir las polticas pblicas, con un alcance general y para el mediano y largo plazo, que orientarn el desarrollo de una sociedad basada en la informacin y el conocimiento, y del gobierno digital. En esa definicin deber considerarse lo establecido en el Plan Nacional de Desarrollo de las Telecomunicaciones, el Plan Maestro de Gobierno Digital y el Acuerdo Social Digital; as como cualquier otra iniciativa o propuesta que se considere pertinente; y debern participar los actores involucrados. c.ii. Establecer, como parte de las mismas polticas que se definan en cumplimiento del apartado c.i anterior, que ese marco orientador sea revisado anualmente y que en dicha revisin se considere la opinin de los distintos actores; as como tambin, las condiciones del entorno y los avances tecnolgicos; a fin de que se garantice su actualizacin oportuna y la reorientacin de los esfuerzos que el Estado realice en pro de los objetivos que se persiguen con el desarrollo de una SIC y del GD. c.iii. Definir y ejecutar un plan de accin (que incluya plazos y responsables) para promover que las polticas que se definan en cumplimiento del apartado c.i anterior, mantengan su vigencia ms all de un ejercicio de gobierno. c.iv. Elaborar una estrategia (que incluya actividades y responsables) para mantener el seguimiento, coordinacin e integracin de la poltica pblica que se defina en cumplimiento del apartado c.i anterior; as como de los proyectos que desarrolle el Estado en materia de tecnologas de informacin y telecomunicaciones que influyan en el desarrollo de la SIC y del GD. c.v. Informar a esta Contralora General sobre la definicin de las polticas, el procedimiento de evaluacin anual de esas polticas, el plan de accin para la promocin de su vigencia en el mediano plazo y la estrategia para el seguimiento tanto de las polticas como de los proyectos, todo de conformidad con lo sealado en este punto c. d. Instruir a las instituciones del sector pblico, que informen a esa instancia en forma continua y oportuna sobre los proyectos en materia de tecnologas de informacin y telecomunicaciones a su cargo para el desarrollo de las SIC y del GD con el fin de que esa instancia mantenga un seguimiento continuo que coadyuve a minimizar inversiones redundantes y sin la articulacin necesaria.
Sobre las recomendaciones anteriores vanse los puntos 3.1, 3.2 y 3.6.2 de este informe. Ubicacin o dependencia orgnica de la Secretara Tcnica de Gobierno Digital (STGD).
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e. Ordenar Reubicar la STGD de manera que se resuelvan las debilidades que se derivan de su actual dependencia del ICE, considerando los siguientes factores: - La dualidad que eventualmente podra enfrentar la STGD ante disposiciones de la CIGD y de la jerarqua del ICE. - La incidencia en los costos del ICE. - La competencia del ICE para incidir en las acciones de otros organismos del Estado en el desarrollo de proyectos de gobierno digital. - La ejecucin presupuestaria de la STGD. - La independencia de la STGD al momento de priorizar de proyectos. - Las diferentes opciones de ubicacin de la STGD. - Los mecanismos o acciones necesarias (incluyendo aspectos financieros y legales) para garantizar la sostenibilidad de esa Secretara Tcnica en el mediano y largo plazo. - El eventual rol ejecutor de la STGD y si sta debe mantenerlo o si, ms bien, debe asumir un rol de coordinacin. - La eventual reformulacin del Decreto Ejecutivo No. 35139-MPMIDEPLAN. Sobre la recomendacin e. anterior vanse los puntos 3.4.1, 3.4.2 y 3.4.3 de este informe. Sobre la existencia de mltiples plataformas tecnolgicas para apoyar procesos de compras pblicas. f. Integrar y, en la medida de lo posible, unificar las mltiples plataformas que apoyan los procesos de compras con distintos alcances en las instituciones del Estado (incluidas aquellas que pudieran encontrarse en desarrollo); de manera que, dentro del marco regulatorio de esa materia, se logren los beneficios (economas de escala, control, simplificacin de procesos, agilidad y comodidad tanto para usuarios como proveedores) de un sistema nacional de compras pblicas centralizado, unificado e integrado. Dicha accin debera estar precedida de los estudios necesarios tanto sobre el marco normativo existente relacionado con el sistema nacional de compras pblicas y la posibilidad de algn tipo de reestructuracin o reformulacin de esa normativa con miras a simplificarla y concordarla con la automatizacin del proceso de compras; as como sobre la identificacin y anlisis de las mltiples plataformas existentes, las ventajas y desventajas de cada una, y el anlisis de factibilidad de unificar esas plataformas o al menos lograr algn grado de integracin que permita una reduccin significativa en sus costos de operacin y mantenimiento. Sobre esta recomendacin vase lo indicado en el apartado 3.5 de este informe. De la consideracin del componente de firma digital en los proyectos de gobierno digital
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g. Ordenar que se realice un estudio en el que participen el MICIT y la STGD, as como otros actores segn se estime pertinente, para identificar los potenciales usos de la firma digital implementada por el MICIT y el Banco Central, en los proyectos que se promuevan para impulsar el desarrollo de la SIC y del GD. Como producto de ese estudio deber elaborarse un plan de accin (que incluya plazos y responsables) con las actividades necesarias para promover esos usos bajo esquemas de costo-beneficio favorables para los usuarios. Sobre esta recomendacin vase lo indicado en el apartado 3.3 de este informe. Actas de sesin de la CIGD. h. Ordenar que se instaure la prctica que las instancias que se creen o permanezcan registren sus actuaciones y decisiones en actas con el detalle de la asistencia a sesiones, de los asuntos tratados, la evidencia de los resultados de las deliberaciones, de los acuerdos tomados y de la posterior votacin de los diferentes temas que se tratan en el seno de esa Comisin. Ello con el objeto de contar con la informacin necesaria que permita la trazabilidad de esos actos. Sobre esta recomendacin vase lo indicado en el apartado 3.3 de este informe. Valga sealar que esta Contralora General considera las recomendaciones anteriores de alta relevancia y que contribuirn a mejorar la gestin del Estado en cuanto a su digitalizacin, si se implementan en forma efectiva y oportuna. En razn de lo anterior se le solicita a ese Despacho Presidencial informar al rea de Seguimiento de Disposiciones de la Divisin de Fiscalizacin Operativa y Evaluativa de este rgano contralor los resultados del anlisis de tales recomendaciones, as como las decisiones y acciones que al efecto acuerden.
5.2. Disposiciones al Ministro de Ciencia y Tecnologa

a. Efectuar un anlisis de la condicin en que se encuentra el Ministerio de Ciencia y Tecnologa, de cara a las responsabilidades que le competen en la actualidad y a la eventual asignacin de nuevas funciones, que le permita identificar aquellos aspectos que puedan afectar el logro de sus objetivos, o impedir su fortalecimiento como rgano rector de las tecnologas de informacin y que representen debilidades, limitaciones, dificultades para su gestin. Remitir a esta Contralora General, copia del informe en el que se asienten los resultados del anlisis requerido para lo cual se le establece un plazo de tres meses. b. Con base en los resultados del anlisis requerido en el punto a. anterior, se debern identificar aquellas actividades por realizar a fin de solventar las debilidades identificadas las cuales debern asentarse en un plan de accin en el cual se indique el responsable y plazo para su ejecucin, as como las metas e indicadores de cumplimiento. Remitir a esta Contralora General copia de ese plan en un plazo de cuatro meses (un mes despus de cumplida la disposicin a. anterior).
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c. Remitir a esta Contralora General un informe de avance sobre la ejecucin del plan referido en el punto anterior, al trmino de los prximos 10 meses. Al efecto vase lo indicado en el punto 3.6.2 de este informe. Este rgano contralor se reserva la posibilidad de verificar, mediante los medios que considere pertinentes, la efectiva implementacin de las disposiciones emitidas. Se advierte que en caso de incumplir injustificadamente con esas disposiciones se le reiterar por una nica vez y se fijar plazo para su cumplimiento, pero de mantenerse la desobediencia, una vez agotado ese plazo, dicha conducta se reputar como falta grave y podr dar lugar a la imposicin de las sanciones previstas en el artculo 69 de la citada Ley No. 7428, con garanta del debido proceso. Lo anterior, sin perjuicio de incurrir en otras causales de responsabilidad. La informacin que se solicita en este informe para acreditar el cumplimiento de las disposiciones anteriores, deber remitirse a la Gerencia del rea de Seguimiento de las Disposiciones del rgano contralor. Adems, se requiere que esa Administracin le comunique a esa misma Gerencia, en un plazo no mayor de cinco das hbiles, el nombre, nmero de telfono y correo electrnico de la persona que fungir como el contacto oficial con esa rea de Seguimiento con autoridad para informar sobre el avance y cumplimiento de las disposiciones correspondientes. De conformidad con lo establecido por los artculos 343, 346 y 347 de la Ley General de la Administracin Pblica, contra el presente acto caben los recursos ordinarios de revocatoria y apelacin, que debern ser interpuestos dentro del tercer da a partir de la fecha de recibo de esta comunicacin, correspondindole a esta rea de Fiscalizacin la resolucin de la revocatoria y al Despacho Contralor la apelacin. De presentarse conjuntamente los recursos de revocatoria y apelacin, esta rea de Fiscalizacin en caso de rechazo del recurso de revocatoria, remitir el recurso de apelacin al Despacho Contralor para su resolucin. Asimismo, una vez firme este acto, cabe el recurso extraordinario de revisin ante la Contralora General de la Repblica, de acuerdo con las condiciones y plazos que sealan los artculos 353 y 354 de la indicada Ley General de la Administracin Pblica.
Anexo No. 1 Expertos entrevistados

ENTIDAD Academia Nacional de Ciencias Academia Nacional de Ciencias Cmara Costarricense de Tecnologas de Informacin y Comunicacin CAMTIC Cmara de Comercio Costarricense Norteamericano AMCHAM Cmara de Infocomunicaciones y Telecomunicaciones Casa Presidencial Club de Investigacin Tecnolgica CIT Consultor Director Divisin Servicios Financieros, Banco Central de Costa Rica Estrategia Siglo XXI Gerente General, Centro de Formacin en Tecnologas de Informacin CENFOTEC Ministra de Planificacin y Poltica Econmica Ministro de Ciencia y Tecnologa Ministro de Comunicacin PROSIC Proyecto para tesis de Doctorado relacionado con la implementacin de FONATEL Secretara Tcnica de Gobierno Digital Secretara Tcnica de Gobierno Digital Superintendencia de Telecomunicaciones Viceministra de Telecomunicaciones NOMBRE Guy de F. Teramond Gabriel Macaya Alexander Mora Delgado Carlos Gallegos Juan Manuel Campos Juan Barrios Roberto Sasso Christian E. Campos Monge Carlos Melegatti Sarlo Emmanuel Hess Jean Pierre Bondeau Laura Alfaro Alejandro Cruz Roberto Gallardo Jorge Monge Luis Alberto Chaves Gonzlez Alicia Avendao Gustavo Morales Maryleana Mndez Hannia Vega
Fuente: Elaboracin propia. Entrevistas efectuadas.
Anexo No. 2 Decretos Ejecutivos Comisin Interinstitucional de Gobierno Digital
Decretos No. Decreto Ejecutivo No. 33147-MP del 8 de mayo de 2006. Decreto Ejecutivo No. 34093 de 10 de octubre de 2007.
Descripcin Creacin de la Comisin Intersectorial de Gobierno Digital y de la Secretara Tcnica de Gobierno Digital. (NO VIGENTE). Reforma la conformacin de la Comisin Intersectorial de Gobierno Digital. (NO VIGENTE). Se delega en la Segunda Presidencia de la Repblica la responsabilidad poltica de conduccin de la Secretara Tcnica de Gobierno Digital. Reforma integral del Decreto Ejecutivo No. 33147-MP que crea la Comisin Intersectorial de Gobierno Digital y la Secretara Tcnica de Gobierno Digital. (NO VIGENTE). Se reestructura la organizacin de la Secretara Tcnica de Gobierno Digital, tanto a nivel de las instituciones que conforman la Comisin Intersectorial como en la capacidad estratgica y ejecutiva de la Secretara. Se traslada la Secretara Tcnica de Gobierno Digital al Instituto Costarricense de Electricidad. Se designa al ICE como la Secretara Tcnica de Gobierno Digital. Adems, se declaran de inters pblico las actividades que realice el ICE y sus empresas en el cumplimiento de lo dispuesto en este Decreto Ejecutivo. Reforma Crea Comisin Interinstitucional de Gobierno Digital. Cambio en el nombre de la Comisin y su conformacin.
Decreto Ejecutivo No. 34413-MP del 6 de marzo de 2008.
Decreto Ejecutivo No. 35139-MP-MIDEPLAN del 6 de abril de 2009. Decreto Ejecutivo No. 36176 del 8 de setiembre de 2010.
Anexo No. 3 Conformacin de la Comisin Interinstitucional de Gobierno Digital segn decreto, desde su creacin en mayo de 2006
Decreto Ejecutivo No. Integrantes 33147-MP (2006) 34093 (2007) 34413-MP (2008) 35139-MPMIDEPLAN (2009) 36176 (2010)
Presidenta de la Repblica Primera Vicepresidenta de la Repblica Ministro o Viceministro de la Presidencia Ministro o Viceministro encargado de la Coordinacin Interinstitucional Ministro o Viceministro de Comercio Exterior Ministro o Viceministro de Ciencia y Tecnologa Presidente Ejecutivo o el subgerente de telecomunicaciones del Instituto Costarricense de Electricidad Presidente Ejecutivo del Instituto Costarricense de Electricidad Un representante de uno de los Bancos Estatales del Sistema Bancario Nacional Un representante de la Fundacin Omar Dengo Ministro o Viceministro de Hacienda Ministro o Viceministro de Planificacin Nacional y Poltica Econmica Ministro o Viceministro de Agricultura y Ganadera Ministro o Viceministro de Economa, Industria y Comercio. Ministro o Viceministro de Ambiente y Energa
Anexo No. 4 Cantidad de instituciones inscritas en Mer-Link82

No. 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 ICE ICT UCR BCCR BNCR CCSS CNFL SBD Correos de Costa Rica FOD ICAFE INA INS CPT Ulloa JAPDEVA Municipalidad de Alajuela Municipalidad de Alajuelita Municipalidad de Beln Municipalidad de Carrillo Municipalidad de Escaz Entidad No. 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 Entidad Municipalidad de Grecia Municipalidad de Montes de Oca Municipalidad de Mora Municipalidad de Moravia Municipalidad de Palmares Municipalidad de Puntarenas Municipalidad de Puriscal Municipalidad de San Carlos Municipalidad de San Pablo Municipalidad de Santa Ana Municipalidad de Sarapiqui Municipalidad de Tarraz Municipalidad de Tibs Municipalidad de Flores Poder Judicial PIMA PROCOMER RACSA UNA CNE
Fuente: Secretara Tcnica de Gobierno Digital, informacin suministrada mediante el oficio No. 069-204-2012 de 23 de marzo de 2012.
82
Se encuentran en proceso de operacin y otros en preparacin.
Anexo No. 5 Marco Jurdico concerniente a los sistemas de compras electrnicas en Costa Rica
No.
Ley No. 7494, entr en vigencia en 1996
Nombre
Ley de contratacin administrativa
Artculos Relacionados
Ha sufrido una serie de reformas y anulaciones por parte de la Sala Constitucional. La reforma ms fuerte se dio en julio el 2006 (que entr en vigencia en enero del 2007). Sin embargo se han tenido que crear esquemas ms flexibles, como es el caso de los fideicomisos o de unidades ejecutoras de emprstitos internacionales, cuyas reglas de contratacin son diferentes. Artculo 40- Uso de medios electrnicos. / Para realizar los actos previstos en esta Ley, la administracin y los particulares podrn utilizar cualquier medio electrnico que garantice la integridad del documento y la identidad del emisor. Estos actos tendrn la misma validez y eficacia jurdica que los realizados por medios fsicos. En el Reglamento de esta Ley se definirn los actos susceptibles de transmitirse por medios electrnicos y sus formalidades..
Decreto Ejecutivo N 33411 (RLCA) vigencia a partir de enero del 2007.
Reglamento a la Ley de Contratacin Administrativa
Artculo 140.Uso de medios electrnicos. Los procedimientos de contratacin administrativa podrn desarrollarse por medios electrnicos, siempre que la naturaleza de los actos lo permita y sea posible establecer con toda precisin, por medio de registros fidedignos la identificacin del emisor y el receptor, la hora, la fecha y el contenido del mensaje. As mismo deber cumplirse con lo establecido en la Ley de Certificados, Firmas Digitales y Documentos Electrnicos, Ley N 8454 y su reglamento./ Para tales efectos, la Administracin requerir de los oferentes la indicacin de casilleros electrnicos, facsmiles u otros medios telemticos para dirigir las comunicaciones oficiales./ Sern susceptibles de transmitirse por medios electrnicos entre otros los siguientes actos: publicidad de los planes de compra; registro de proveedores; las invitaciones a participar, la divulgacin del cartel, objeciones, modificaciones y aclaraciones, recibir ofertas y sus aclaraciones, realizar prevenciones para que se subsanen defectos formales trascendentes, as como recibir la subsanacin, comunicar los actos finales del procedimiento como la adjudicacin, declaratoria de desierta, fase recursiva, as como la formalizacin contractual y su aprobacin interna o refrendo, orden de compra o pedido. Todo lo anterior conformar el expediente electrnico./ Para ello, podrn utilizarse redes abiertas o cerradas, operando en plataformas de comercio electrnico o mercados digitales de transacciones./ La Administracin Central de manera obligatoria, y las dems instituciones del Sector Pblico, que as lo deseen, utilizarn el Sistema de Compras Gubernamentales CompraRed para lograr una mayor eficiencia y eficacia en los procedimientos de contratacin administrativa, lo anterior de conformidad en lo establecido en el Decreto Ejecutivo 32717-H./ La
No.
Nombre
Direccin General de Administracin de Bienes y Contratacin Administrativa del Ministerio de Hacienda, o el rgano competente para ello, ejercer la rectora en el uso de medios electrnicos aplicados en materia de contratacin administrativa, dictando para ello las polticas y directrices necesarias para su correcta aplicacin. Artculo 144.Reglamentacin. / Toda Administracin que realice su actividad contractual, total o parcialmente, por medios electrnicos, deber contar con un reglamento debidamente publicado en el Diario Oficial La Gaceta. / El reglamento deber normar aspectos tales como los mecanismos de identificacin que se aceptarn; la conformacin del expediente electrnico que garantice la secuencia, completitud e inalterabilidad de la informacin; los sistemas de respaldo garantizando su seguridad, conservacin y la confidencialidad de las ofertas hasta antes de su apertura y de conformidad con los alcances de la Ley de Certificados, Firmas Digitales y Documentos Electrnicos y su reglamento. / Toda reglamentacin deber ser consultada, de previo a su promulgacin, a la Direccin General de Administracin de Bienes y Contratacin Administrativa del Ministerio de Hacienda o al rgano competente para ejercer la rectora en el uso de medios electrnicos aplicables en materia de contratacin administrativa, quien tendr un plazo de quince das hbiles para emitir el dictamen, cuya recomendaciones no tendrn carcter vinculante.
Ley Nro. 8131 (LAFRPP)
Ley de Administracin Financiera de la Repblica y Presupuestos Pblicos
Establece que la Direccin General de Administracin de Bienes y Contratacin Administrativa (DGABCA), en su funcin rectora sobre adquisicin de bienes y servicios de las instituciones de la Administracin Central, debe, entre otros aspectos, dictar las polticas necesarias relacionadas con esa actividad; evaluar los procesos de contratacin de manera peridica y al cierre del ejercicio; establecer los lineamientos que orienten los programas de compras de la Administracin Central; asegurar la ejecucin adecuada de los procesos de contratacin, almacenamiento y distribucin o trfico de bienes, mediante la supervisin a las proveeduras institucionales; desarrollar las investigaciones tendientes a confirmar los estndares de calidad; promover tcnicas que reduzcan los costos, mejoren los procedimientos y desarrollar codificaciones especficas basadas en los clasificadores de gasto, de manera que sirvan para crear catlogos de mercancas y 83 registros de proveedores. Artculo 1 Esta Ley se aplicar a toda clase de transacciones y actos jurdicos, pblicos o privados, salvo disposicin legal en contrario, o que la naturaleza o los requisitos particulares del acto o negocio concretos resulten incompatibles./ El estado y todas las entidades pblicas quedan expresamente facultados para utilizar los certificados, las firmas digitales y los documentos electrnicos dentro de sus respectivos mbitos de competencia.
Ley No. 8454 del 13 de octubre de 2005.
Ley de Certificados, Firmas Digitales y Documentos Electrnicos
83
Ver artculos nmeros 97, 98 y 99 de la LAFRPP.
No.
Nombre
Artculos: 2, 3, 4,5.
Decreto Ejecutivo N 33018-MICIT. Del 20 de marzo del 2006
Reglamento a la Ley de Certificados, Firmas Digitales y Documentos Electrnicos
Artculo 3Aplicacin al Estado. A los efectos del prrafo segundo del artculo 1 de la Ley, los Supremos Poderes, el Tribunal Supremo de Elecciones, los dems rganos constituciones y todas las entidades pblicas podrn adoptar separadamente las disposiciones partculas que requiera su mbito especfico de competencia o la prestacin del servicio pblico, incluyendo la posibilidad de fungir como certificador respecto de sus funcionarios.. Artculo 4 el estado y todas sus dependencias pblicas incentivarn el uso de documentos electrnicos, certificados y firmas digitales para la prestacin directa de servicios a los administrados, as como para facilitar la recepcin, tramitacin y resolucin electrnica de sus gestiones y la comunicacin del resultado correspondiente..
Ley No. 8220 de 4 de marzo del 2002
Ley de proteccin al ciudadano del exceso de requisitos y trmites administrativos-
Es aplicable a toda la Administracin Pblica, central y descentralizada, incluso instituciones autnomas y semiautnomas, rganos con personalidad jurdica instrumental, entes pblicos no estatales, municipalidades y empresas pblicas. Se exceptan de su aplicacin los trmites y procedimientos en materia de defensa del Estado y seguridad nacional. Artculo 2-La informacin que presenta un administrado ante una entidad, rgano o funcionario de la Administracin Pblica, no podr ser requerida de nuevo por estos, para ese mismo trmite u otro en esa misma entidad u rgano. De igual manera, ninguna entidad, rgano o funcionario pblico, podr solicitar al administrado, informacin que una o varias de sus mismas oficinas emitan o posean. / Para que una entidad, rgano o funcionario de la Administracin Pblica pueda remitir informacin del administrado a otra entidad, rgano o funcionario, la primera deber contar con el consentimiento del administrado./Quedan exceptuadas de la aplicacin de este artculo las personeras jurdicas.. As como tambin los Artculos 6, 8,9.
Decreto Ejecutivo N 35148-MINAET 24 de febrero de 2009.
Reglamento al Ttulo II de la Ley de Fortalecimiento y Modernizacin de las Entidades Pblicas del Sector Telecomunicaciones
Artculo 119/ El ICE o la empresa que ste disponga, de conformidad con los artculos 9 y 10 de la Ley N 8660, proveer al Estado, en su sentido ms amplio, mediante una plataforma de compras nica, el servicio de compras electrnicas de bienes y de servicios, el registro de proveedores y el catlogo nico de bienes y de servicios. En tal cometido, coordinar lo necesario con la Comisin Intersectorial y la Secretara Tcnica de Gobierno Digital. El ICE podr reglamentar el servicio de compras electrnicas que adquiera, desarrolle y promueva, y formular contratos de adhesin en caso de ser procedentes y necesarios para la venta que realice de tal servicio.. Artculo 201 De conformidad con el artculo 1 y 119 del presente reglamento y con el objetivo de propiciar una gestin estatal eficiente, automatizada y transparente, se declara de inters pblico y prioridad nacional la ejecucin de los proyectos de Gobierno Digital desarrollados
No.
Nombre
por el ICE o la empresa que ste defina. / El desarrollo e implementacin de plataforma de compras nica del Estado, en su sentido ms amplio, el servicio de compras electrnicas de bienes y de servicios, el registro de proveedores y el catlogo nico de bienes y de servicios estar cargo de la Proveedura del ICE o la empresa que ste defina o cree. Cada administracin pblica queda habilitada para contratar directamente la prestacin de los servicios de la Plataforma en su beneficio.
Decreto Ejecutivo N 32717
Reglamento para la Utilizacin del Sistema de Compras Gubernamentales Compra RED
El objetivo del sistema de compras gubernamentales CompraRED. es promover la transparencia, eficiencia, efectividad e integracin regional y mundial de las compras del Estado Costarricense, permitiendo dar a conocer en forma electrnica las solicitudes de bienes, obras y servicios; las etapas, decisiones y resultados de las compras desde su inicio hasta su finiquito; permitiendo que puedan ser conocidas en lnea por los proveedores potenciales, los ciudadanos y el propio gobierno; garantizando los principios bsicos de la contratacin administrativa; todo lo anterior sin perjuicio de cumplir con los medios de notificacin exigidos legalmente. CompraRED constituye el medio oficial travs del cual la Administracin Central, realiza los procedimientos de contratacin administrativa en lnea. Asimismo podrn utilizarlo facultativamente el resto de las Instituciones del Sector Pblico; siempre y cuando cumplan con las disposiciones del presente Reglamento y dems normativa aplicable. La Administracin Central de manera imperativa, y las dems instituciones del Sector Pblico que lo as lo deseen; utilizarn CompraRED para lograr una mayor eficiencia y eficacia en los procedimientos de contratacin administrativa. Tambin debern hacer uso del Registro de Proveedores, catlogo de bienes, planes de compra, registro de inhibidos y precios de referencia que implemente la Direccin General de Administracin de Bienes y Contratacin Administrativa, debiendo cumplir con las regulaciones que, sobre el particular, establecen la Ley de Contratacin Administrativa, su Reglamento General y el presente Reglamento, as como las directrices que emanen de la Direccin General de Administracin de Bienes y Contratacin Administrativa.
Decreto Ejecutivo No. 36242-MPPLAN del 15-112010
Reglamento para la Utilizacin del Sistema Electrnico de Compras Pblicas Mercado en Lnea Mer-Link
Tiene por objeto regular el uso del Sistema Electrnico de Compras Pblicas Mer-link, as como lo relacionado con el uso del Registro nico de proveedores y del Catlogo de bienes y servicios. Ser de acatamiento obligatorio para los proveedores registrados y las instituciones usuarias que facultativamente decidan utilizar Mer-link, los cuales previamente hayan suscrito el respectivo contrato de prestacin de servicios y aceptado las Polticas de uso del Sistema, segn corresponda, as como para cualquier otro usuario del Sistema. No exime a la institucin usuaria de cumplir tambin las responsabilidades y los procedimientos dispuestos en la Ley de
No.
Nombre
Contratacin Administrativa y su Reglamento o en la normativa especial que regule la materia de compras de cada institucin usuaria; por lo tanto, este Reglamento debe interpretarse de forma integrada con las dems normas que regulan la contratacin administrativa, de manera que todo aquello que no se encuentre regulado expresamente en el presente Reglamento se regir por el Reglamento a la Ley de Contratacin Administrativa y la normativa especial aplicable a la institucin usuaria. Lo estipulado en el presente Reglamento prevalecer sobre otras normas de igual o menor rango que regulen el uso de medios electrnicos; por lo tanto, las instituciones usuarias debern velar por que su normativa interna sea acorde con lo dispuesto en el presente Reglamento.
A.C. No.12-14420007-CO del 0302-12
Accin de InconstitucionalidadCreacin de la Plataforma de Gobierno Digital
Impugna la siguiente normativa: Reglamento para la utilizacin del Sistema Electrnico de compras pblicas, mercado en lnea Mer-Link. Decreto 36242MP-PLAN 2010. Gaceta 221 del 15 de noviembre el 2010. Reglamento al ttulo II de la Ley de Fortalecimiento y Modernizacin de las Entidades Pblicas del Sector de Telecomunicaciones. Decreto 35148-MINAET. Gaceta 72 del 15 de abril del 2009, con los cuales se estableci una plataforma electrnica para realizar las compras del Estado, asentada en el ICE. Decreto 35139-MP-MIDEPLAN del 2009, se crea la Comisin Intersectorial de Gobierno Digital. Esta accin de inconstitucionalidad se origina debido a que mediante las normas impugnadas se crea una plataforma electrnica para realizar las compras con el Estado por Decreto 35139-MPMIDEPLAN del 2009 y se crea la Comisin Intersectorial del Gobierno Digital por lo que se acusa que esta normativa es inconstitucional por tener vicios en el procedimiento, ya que los decretos debieron haber sido firmados por el Ministro de Hacienda. Adems la plataforma electrnica est en manos de una empresa transnacional, el Instituto Costarricense de Electricidad (ICE). A la fecha del estudio no haba sido resuelta la cita accin. Se realiz una consulta a travs de los sistemas del Poder Judicial sobre el estado de la accin antes mencionada, la cual se encuentra en trmite y la Sala an no se ha pronunciado.
Fuente:
Elaboracin propia, con base en informacin recopilada de la normativa relevante y atinente a los sistemas de compras electrnicos.
ANEXO No. 6
CONTRALORA GENERAL DE LA REPBLICA DIVISIN DE FISCALIZACIN OPERATIVA Y EVALUATIVA REA DE SERVICIOS DE INFRAESTRUCTURA AUDITORA OPERATIVA SOBRE LAS INICIATIVAS QUE IMPULSAN EL DESARROLLO DEL GOBIERNO DIGITAL Y DE UNA SOCIEDAD BASADA EN LA INFORMACIN Y EL CONOCIMIENTO EN COSTA RICA
TEM 3.5.1.
ASUNTO Existencia de mltiples plataformas tecnolgicas de compras pblicas. inciso C) Del Sistema Mercado en lnea Mer-Link inciso ii.
ASPECTOS EVALUADOS Situacin de las compras pblicas electrnicas en Costa Rica
OBSERVACIONES DE LA ADMINISTRACIN a. A la Contralora General de la Repblica fue enviado el documento denominado "Estudio de factibilidad Proyecto Compras Pblicas Electrnicas del Estado, el cual incluye un anlisis para el desarrollo de Mer-Link desde el punto de vista de Factibilidad Tcnica, Jurdica y Financiera de un Nuevo Modelo de Compras Pblicas". En el estudio en mencin determina la viabilidad tcnica, jurdica y financiera para desarrollar el proyecto y evidencia el alcance que el mismo tiene desde el punto de vista de la transformacin de la compra pblica. Como resultado de este estudio se determinar (sic) que la herramienta existente "Comprared" no atenda el requerimiento de ser una herramienta que apoyara la
Se acoge S No
UBICACIN EN EL INFORME
ARGUMENTOS DE ESTA CONTRALORA GENERAL No se suministr un documento en donde se analicen los sistemas de compras electrnicas en funcionamiento y en el cual se establecieran los diferentes escenarios, as como una identificacin de posibles soluciones o justificacin de realizar un nuevo sistema; un documento como tal no fue presentado a este rgano contralor, lo que si le fue suministrado es un estudio de factibilidad para la creacin de un nuevo sistema. Adicionalmente, el estudio de factibilidad para el desarrollo de Mer-Link est orientado a justificar la creacin de una nueva plataforma de compras pblicas; por lo tanto no incluye un anlisis de ventajas o desventajas de los sistemas ya existentes.
11
TEM
ASUNTO
ASPECTOS EVALUADOS
OBSERVACIONES DE LA ADMINISTRACIN compra electrnica, y que fuera capaz de atender los requerimientos de compras de entidades autnomas del Estado o aquellas de mayor complejidad y volumen en sus procesos de contratacin. b. Por ejemplo, mediante documento "Informe Sobre el Desarrollo e implementacin de Proveedura en Lnea versus Comprared" Febrero 2007 el ICE ya haba evaluado la herramienta Comprared llegando a conclusin que el sistema no atenda los requerimientos de la institucin y por ende tendra que desarrollar su propio sistema de compras pblicas. Con base a lo anterior se evidencia que los sistemas existentes en materia de compras pblicas incluido "Comprared", y la "Proveedura en Lnea" del ICE, no atendan los requerimientos de los usuarios para la operacin eficiente de un modelo de compras pblicas electrnicas.
Se acoge S No
ARGUMENTOS DE ESTA CONTRALORA GENERAL
En este caso, el anlisis realizado en el 2007 pertenece a una institucin autnoma y no obedece a un anlisis de los sistemas digitales de compras pblicas a nivel del Estado. Adicionalmente, en el ao 2007 la STGD no formaba parte del ICE, fue en el 2009 que se di esa incorporacin.
A la fecha de realizacin de este
Este rgano contralor lo que seala es que la Sala Constitucional
12
TEM
ASUNTO
ASPECTOS EVALUADOS
OBSERVACIONES DE LA ADMINISTRACIN estudio, existe una accin de inconstitucionalidad que fue presentado ante la Sala Constitucional, en donde se est cuestionando el sustento jurdico de Mer-Link como tambin el de la STGD. Se realiz una consulta en los sistemas del Poder Judicial sobre el estado de la accin citada, la cual se encuentra en trmite y la Sala an no se ha pronunciado.." le indico que dicha accin fue contestada por ICE-Gobierno Digital, adjunto respuesta presentada a la Sala Constitucional. Tanto el Plan Nacional de Desarrollo de las Telecomunicaciones como el Plan Nacional de Banda Ancha, fueron el resultado de un amplio proceso de consulta con actores pblicos y privados del sector. Desde ese punto de vista y como una forma de lograr la articulacin de iniciativas, se ha procurado hacer partcipes a los distintos actores en nuestros ejercicios de planificacin interna, de tal suerte que ambos instrumentos por s mismos constituyen esfuerzos de agregacin de iniciativas de diversa naturaleza. De igual forma y siempre en la lnea de lograr una mayor integracin de las polticas pblicas, el Poder
Se acoge S No
ARGUMENTOS DE ESTA CONTRALORA GENERAL an no se ha pronunciado con respecto a la accin de insconstitucionalidad presentada; en ningn momento hace referencia a la gestin presentada por la STGD.
3.1
Polticas pblicas a nivel del Estado relacionadas con la Sociedad de la Informacin y Conocimiento
Esta Contralora General no opin en este informe sobre el proceso seguido por el Viceministerio de Telecomunicaciones para la formulacin del PNDT y el PNBA. La inquietud manifiesta por este rgano contralor es cmo visualiza el Poder Ejecutivo la integracin entre esos dos planes y las polticas en TI y en GD que corresponde formular a la CONATIC y a la CIGD respectivamente.
Es importante advertir que la aprobacin en segundo debate del traslado del Viceministerio de Telecomunicaciones al MICIT representa una oportunidad, quizs la mejor, para que el
13
TEM
ASUNTO
ASPECTOS EVALUADOS
OBSERVACIONES DE LA ADMINISTRACIN Ejecutivo ha impulsado el proyecto de ley 17.332 para trasladar el Viceministerio de Telecomunicaciones al MICIT, proyecto que fue aprobado en primer debate por la Asamblea Legislativa el pasado 30 de abril de 2012. Sumado a lo anterior, en el marco de una propuesta de reorganizacin administrativa del Viceministerio, aprobada por el Ministerio de Planificacin Nacional y Poltica Econmica, mediante oficio DM-13812, de fecha 13 de marzo de 2012, se dispuso la creacin de una Secretara Sectorial que permita mantener vnculos de comunicacin ms estrechos con los actores pblicos y privados en el sector. Con respecto al tema de la "prestacin de servicios pblicos a los ciudadanos" cabe sealar que la Ley General de Telecomunicaciones, N 8642, en su artculo 6, incisos 23 y 24, establece la diferencia entre los servicios de telecomunicaciones y los servicios de telecomunicaciones disponibles al pblico Particularmente se aclara que los servicios de telecomunicaciones no son servicios pblicos como seala el rgano contralor en su informe.
Se acoge S No
ARGUMENTOS DE ESTA CONTRALORA GENERAL ejecutivo se aboque a la tarea de integrar esas polticas y centralizar su promulgacin, control y actualizacin.
Se acepta el comentario, pero cabe sealar que precisamente lo que pretende esta Contralora General con lo sealado en sus recomendaciones es conteste con los objetivos que se indican en esa reorganizacin administrativa. X
No se acepta. Este Contralora no ha hecho una mezcla de los trminos indicados en el cuerpo del informe.
14
TEM
ASUNTO
ASPECTOS EVALUADOS
OBSERVACIONES DE LA ADMINISTRACIN La vigencia temporal del PNDT (5 aos) fue establecida tomando en cuenta el anlisis de las experiencias internacionales en materia de planificacin en este campo, lo cual permiti determinar que el largo plazo en telecomunicaciones no puede definirse utilizando los mismos criterios de otras reas de actividad estatal. El acelerado ritmo de los cambios en telecomunicaciones, obligan a una planificacin de largo plazo con rangos de tiempo menores a los usuales. Tal cual se indic con anterioridad, el PNDT fue elaborado en atencin a una definicin previa de largo plazo, siendo que en materia del sector de telecomunicaciones 5 aos es una visin de largo plazo. Tngase en cuenta que durante el ao 2013 dar inicio la formulacin del prximo Plan de telecomunicaciones, el cual por disposicin legal definir las polticas pblicas para el sector. Se aclara que la ley no incorpor a Gobierno Digital como parte del sector. Pareciera entonces que la recomendacin dada se refiere ms bien al PND, del MIDEPLAN, instrumento que por ley define, coordina y prioriza la poltica pblica
Se acoge S No
ARGUMENTOS DE ESTA CONTRALORA GENERAL Efectivamente, se cuenta con una poltica pblica en materia de telecomunicaciones para un plazo razonable segn las caractersticas de este campo. Sin embargo, eso no es as para el caso de las polticas de Gobierno Digital y tecnologas de informacin. Adems, el criterio de esta Contralora General es que dichas polticas podran ser definidas en una forma ms general y de largo plazo. Sin caer en la especificacin de si se trata de un tema (telecomunicaciones) u otro (gobierno digital o tecnologas de informacin)
Se acepta que el plazo del PNDT es para 5 aos y que eso se considera largo plazo. No obstante, esta Contralora considera que ello no aplica para el caso de las polticas establecidas en materia de Tecnologas de Informacin (que corresponde definir a la CONATIC) y de gobierno digital (que debe establecer la CIGD). Esta Contralora General concuerda en que el marco jurdico no establece que como parte del PNDT se deban establecer las polticas pblicas en materia de Gobierno Digital. De ah la importancia de lo dispuesto por este rgano contralor en el sentido de que debe centralizarse en una nica instancia el esfuerzo de promulgar, divulgar, vigilar su implementacin y actualizar las polticas en los tres mbitos (Telecomunicaciones, Tecnologas de Informacin y Gobierno Digital). En lnea con lo anterior, es el Ejecutivo quien debe instruir al MIDEPLAN para que incorpore o considere en sus procesos de planificacin lo relativo a las materias en comentario.
15
TEM
ASUNTO
ASPECTOS EVALUADOS
OBSERVACIONES DE LA ADMINISTRACIN de los diferentes sectores y subsectores, a saber sector de telecomunicaciones, sector TIC, sector Gobierno Digital, emanndose desde all la articulacin sealada. Cuando la Contralora se refiere a una instancia, conviene sealar si por ello debe entenderse a un funcionario, una comisin o una institucin encargada de lo solicitado. En la siguiente ordenanza se habla de crear, lo que parece sugerir la necesidad de que exista un nuevo espacio, diferente a los ya existentes, que se haga cargo de lo pedido. Sobre este tema se requiere aclarar si la recomendacin del ente contralor pretende una modificacin tcita de la legislacin vigente en el tanto en el caso particular de telecomunicaciones su mbito de accin es claro y evidente como rgano rector de Telecomunicaciones y no de otro nivel de polticas pblicas. Tomando en cuenta las disposiciones sealadas, no est clara la relacin entre el marco
Se acoge S No
5.1
Sobre las Disposiciones a la Presidencia de la Repblica en conjunto con el Ministro de Ciencia y Tecnologa y el Ministro de Ambiente, Energa y Telecomunicaciones
a. Designar a una nica instancia, con la autoridad y competencia necesaria, como la responsable de la promulgacin, integracin, coordinacin y vigilancia tanto de las polticas pblicas como de los esfuerzos que en general realice el Estado en pro del desarrollo de la SIC y del GD
Considera este rgano contralor que, precisamente los aspectos sealados en el informe tienen entre sus causas la descentralizacin de la emisin de polticas entre distintos actores que no han logrado la articulacin necesaria para que se emitan las polticas de manera integral. De ah que se recomienda la designacin de una instancia cuyas caractersticas deber establecer el Poder Ejecutivo. Se acepta el comentario y se modifica la redaccin para que se lea Ordenar a la instancia que se designe
b. Ordenar a la instancia que se cree en cumplimiento de la disposicin a. anterior,
Es claro y definitivo que esta Contralora General no pretende que se dupliquen esfuerzos. En virtud de que, como se coment anteriormente, lo que se pretende es que se designe a una
16
TEM
ASUNTO
ASPECTOS EVALUADOS
OBSERVACIONES DE LA ADMINISTRACIN general de polticas pblicas con los dems instrumentos que debe considerar. Es decir, se establece la necesidad de definir polticas pblicas con un alcance general, que incluya mecanismos de consultas, un plan de accin, su evaluacin y seguimiento, aspectos todos, que forman parte del proceso seguido con respecto al PNDT y para el caso concreto de Telecomunicaciones. Con vista en lo anterior, no parece tener sentido crear una nueva instancia, que reproduzca los esfuerzos que cada entidad realiza para planificar y monitorear el cumplimiento de sus planes. Ms bien, el ejercicio debera concentrarse en la coordinacin de los diferentes instrumentos, partiendo de la definicin de objetivos de largo alcance, cuya materializacin, plan de accin y seguimiento, tiene lugar en el nivel de cada plan, a menos claro que la propuesta de la Contralora sea modificar tcitamente el ordenamiento jurdico y crear una instancia superior a la Rectora de Telecomunicaciones, o bien que a la Rectora de Telecomunicaciones
Se acoge S No
ARGUMENTOS DE ESTA CONTRALORA GENERAL instancia y se recomienda que se valore la continuidad de la CONATIC y de la CIGD; la intensin es, ms bien, reducir y simplificar esa estructura de manera que una nica instancia sea la responsable de la emisin de las polticas pblicas en todas las materias relacionadas con la digitalizacin del pas. Dado que ya se aprob en segundo debate el traslado del Viceministerio de Telecomunicaciones al MICIT, es claro que el Ministro de esa cartera ahora tendr a cargo lo relativo a las telecomunicaciones y a las tecnologas de informacin. Ello implica que ahora ser el responsable de la emisin polticas en esos mbitos, quedando por fuera el tema de gobierno digital. Cuya ubicacin orgnica se recomienda sea definida por ese Poder Ejecutivo. Sera entonces el MICIT u otra instancia que designe ese Poder Ejecutivo quien deba planificar la implementacin de esas polticas, as como de controlar su implementacin y actualizacin.
17
TEM
ASUNTO
ASPECTOS EVALUADOS
OBSERVACIONES DE LA ADMINISTRACIN se le adicionen los compromisos de Gobierno Digital y de Sociedad de la Informacin.
Se acoge S No
Fuente: Oficio No. DTI-0141-2012 del 6 de junio de 2012, remitido por el Dr. Juan Barrios Arce, Director del rea de TI de la Presidencia de la Repblica.

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Informe Nro.

DFOE-IFR-IF-5-2012 21 de junio, 2012

DIVISIN DE FISCALIZACIN OPERATIVA Y EVALUATIVA

REA DE FISCALIZACIN DE SERVICIOS DE INFRAESTRUCTURA

Informe Nro. DFOE-IFR-IF-5-2012

Informe Nro. DFOE-IFR-IF-5-2012

1.2. Objetivo del estudio

1.3. Alcance del estudio

1.4. Limitaciones que afectaron la ejecucin del estudio

1.5. Comunicacin de los resultados del estudio

3.2. Liderazgo y control sobre las acciones para el desarrollo de la SIC y el GD

3.3. Gestin de la Comisin Interinstitucional de Gobierno Digital y su documentacin en actas

3.4. Secretara Tcnica de Gobierno Digital

Mediante oficio No. DTI-077-2012.

17,3% 78,9% 35,3% 47,2%

3.4.3. Ubicacin estratgica de la STGD en el ICE

Publicado en La Gaceta No. 125 del 30 de junio de 2008.

3.5. Situacin de las compras pblicas electrnicas en Costa Rica

Punto 2 inciso g. del oficio No. 069-204-2012.

Oficio No. 069-204-2012.

Del Sistema Mercado en lnea Mer-Link

Punto 7 oficio No.069-204-2012.

3.6. Otros temas relacionados

Cuadro No. 2 Entidades que utilizan firma digital

Colegio Ingenieros y Arquitectos Contralora Repblica General de

Autenticacin en web Presentacin de planos Declaraciones de bienes. Presupuestos pblicos.

Banco Nacional de Costa Rica

BN- Internet Banking

Fuente: Pgina del Banco Central de Costa Rica.

http://www.bccr.fi.cr/sistema_pagos/tarifas_comisiones/comisiones_entidades_financieras/desarrollos_firma_digital.html, consultada el 14 de mayo de 2012.

Fuente: Elaboracin Propia, datos obtenidos de la pgina del Ministerio de Hacienda74.

Informe PROSIC 2010, pg. 39.

STGD 5.569.831.000,0 7.669.576.000,0 6.344.829.000,0

La siguiente es una ilustracin grfica de lo antes descrito.

Fuente: Elaboracin propia.

5.1. Recomendaciones a la Presidenta de la Repblica

5.2. Disposiciones al Ministro de Ciencia y Tecnologa

Informe Nro. DFOE-IFR-IF-5-2012

Anexo No. 1 Expertos entrevistados

Fuente: Elaboracin propia. Entrevistas efectuadas.

Anexo No. 2 Decretos Ejecutivos Comisin Interinstitucional de Gobierno Digital

Decreto Ejecutivo No. 34413-MP del 6 de marzo de 2008.

Fuente: Elaboracin propia.

Fuente: Elaboracin propia.

Anexo No. 4 Cantidad de instituciones inscritas en Mer-Link82

Se encuentran en proceso de operacin y otros en preparacin.

Decreto Ejecutivo N 33411 (RLCA) vigencia a partir de enero del 2007.

Reglamento a la Ley de Contratacin Administrativa

Ley Nro. 8131 (LAFRPP)

Ley de Administracin Financiera de la Repblica y Presupuestos Pblicos

Ley No. 8454 del 13 de octubre de 2005.

Ley de Certificados, Firmas Digitales y Documentos Electrnicos

Ver artculos nmeros 97, 98 y 99 de la LAFRPP.

Decreto Ejecutivo N 33018-MICIT. Del 20 de marzo del 2006

Reglamento a la Ley de Certificados, Firmas Digitales y Documentos Electrnicos

Ley No. 8220 de 4 de marzo del 2002

Ley de proteccin al ciudadano del exceso de requisitos y trmites administrativos-

Decreto Ejecutivo N 35148-MINAET 24 de febrero de 2009.

Decreto Ejecutivo N 32717

Reglamento para la Utilizacin del Sistema de Compras Gubernamentales Compra RED

Decreto Ejecutivo No. 36242-MPPLAN del 15-112010

A.C. No.12-14420007-CO del 0302-12

Accin de InconstitucionalidadCreacin de la Plataforma de Gobierno Digital

ASPECTOS EVALUADOS Situacin de las compras pblicas electrnicas en Costa Rica