El proyecto de reforma tributaria: ms economa poltica y menos economa

Remberto Rhenals M. Fernando Tobn B. Carlos Molina Guerra

Facultad de Ciencias Econmicas Universidad de Antioquia Medelln
Estas notas no tienen pretensin alguna de originalidad. De hecho, muchas son resultados de varios estudios sobre la problemtica fiscal de la regin.

Los problemas fiscales de Amrica Latina: se recauda poco y mal

Existen muchas deficiencias en las estructuras tributarias o fiscales de la regin: a) Baja carga tributaria en la mayora de los pases. b) Impuestos engorrosos e improductivos. c) Los impuestos directos tratan de ser muy progresivos, pero la evasin es rampante. d) El IVA ha ganado importancia sostenidamente en las ltimas dcadas.

e) Estructura tributaria regresiva.

Los pases latinoamericanos no cuentan con estabilizadores automticos automticos significativos, como estn disponibles en pases de la OECD. Las causas son por el lado de los ingresos y de los gastos:
Una exigua base tributaria. Una mnima presencia de prestaciones de desempleo.

Nivel y estructura de la carga tributaria

Nota: OCDE, Unin Europea y Estados Unidos: 2008. Asia en desarrollo: 2004-09. frica Subsahariana: 2002-2009. Amrica Latina: 2009. Fuente: CEPAL y OCDE. Perspectivas de Amrica Latina, 2012.

El casillero vaco tributario (CEPAL)

Fuente: CEPAL (2012). Desafos fiscales en la crisis. XXIV Seminario Regional de Poltica Fiscal.

Coeficiente de GINI e ndice de Progresividad Tributaria, 2009

Los pases desarrollados consiguen mejorar la distribucin del ingreso a travs de los impuestos. En cambio, los sistemas tributarios de la regin no consiguen incidir de forma evidente y positiva en la equidad.
Fuente: Gonzlez y Martner (2010); citado por Espada (2011).

La poltica fiscal hace poco para disminuir la desigualdad en Amrica Latina: coeficiente GINI

Fuente: OCDE (2008a) para los pases de la OCDE no latinoamericanos. OCDE (2008b) para Argentina, Brasil, Colombia y Per. Estimaciones sobre la base de encuestas de hogares para Chile y Mxico. OCDE y CEPAL. Perspectivas econmicas de Amrica Latina 2012.

La economa poltica de las reformas tributarias en Amrica Latina (Gmez y Martner, 2008)

La mayor parte de las reformas requeridas para mejorar el nivel de tributacin, eliminar los impuestos que alteran la neutralidad econmica y reducir la inequidad en la distribucin de la carga entre niveles de ingreso no se ha llevado a cabo. Las razones de esta aparente inmovilidad son:

Una serie de elementos intrnsecos a la propia realidad poltica de los pases, que condicionan sus decisiones en materia de poltica econmica. La debilidad en el desarrollo institucional de las administraciones tributarias requerido para poner en prctica medidas que requieran de un mayor grado de eficiencia y de capacidad de gestin. En los hechos, ambos elementos no son totalmente independientes. Y no resulta casual que en los pases donde las lites son ms fuertes, las administraciones tributarias son ms dbiles.

La larga historia de desigualdad que ha tenido la regin es un elemento central para comprender las caractersticas distintivas de los sistemas tributarios de Amrica Latina (Sokoloff y Zoltz, 2005).

La economa poltica de las reformas tributarias en Amrica Latina (Gmez y Martner, 2008)

El patrn histrico de comportamiento de los grupos de lite muestra que los mismos han soportado una carga tributaria liviana a lo largo de los aos. Desde la ptica poltica, la desigualdad social puede resultar en la generacin de grupos de lite que buscan minimizar su carga tributaria relativa mediante diversos mecanismos. En economas con extensas clases pobres, es factible encontrar altos niveles de informalidad tanto en los mercados laborales como de bienes. En estas circunstancias, el diseo de sistemas tributarios con un cierto grado de igualdad no resulta ser sencillo, puesto que la informalidad dificulta la posibilidad de administracin eficiente de los instrumentos tributarios.

La ausencia de una sustancial clase media se presenta como un limitante crtico para el desarrollo de un impuesto personal a la renta que alcance por lo menos al 20% de la poblacin de mayores ingresos, que lo haga de manera amplia y generalizada respecto a todo tipo de renta.

Una reforma tributaria grande o pequea?: Las razones (A. Montenegro)

La gran reforma estructural de largo plazo que resuelve los problemas ms graves del sistema tributario colombiano, aunque deseable y necesaria, por lo general fracasa:

El gobierno no tiene capacidad de control sobre los cabildeos y las presiones internas y externas que se conjugan para bloquear las enmiendas o voltear a favor de los interesados los artculos que se intentan modificar. Finalmente aparecen ms exenciones, deducciones y arbitrariedades que antes de la propuesta de reforma.

En cambio, una reforma pequea:

Obliga a concentrar la atencin de los interesados en unos pocos temas, de tal manera que todo se discute a la luz del da. El Gobierno puede usar su poder poltico limitado en forma concentrada sobre las iniciativas que desea sacar adelante.

El problema de fondo es el clientelismo: Una forma deliberada de extraer recursos para la lite y sus colaboradores (Acemoglu y Robinson, 2012). Colombia tiene las instituciones ms clientelistas de Amrica Latina (Carey y Shugart, 1995; citado por Robinson, 2007).

Objetivos de la propuesta de reforma tributaria

Neutralidad en recaudos: se mantiene el nivel de recaudacin proyectado para el 2013 en el MFMP (14,1% del PIB). Simplicidad: reduccin del nmero de tarifas del IVA de ocho a tres (0, 5 y 16%). Se eliminan 1,6%, 10% y mayores de 16%. Adems, otras disposiciones. Equidad: GINI con impuesto de renta a personas naturales actual es de 57,3 y el GINI con IMAN pasara a 55,4. Generacin de empleo: Entre 400 mil y un milln de nuevos empleos formales en dos aos. El tamao relativo del sector formal aumentara entre 10% y 15%.

Estimacin de los recaudos: Minhacienda

Miles de millones de pesos
Conceptos I. Recaudo neto impuestos a la renta y parafiscales A. Personas naturales Impuesto a la renta Efecto neto Impuesto a la renta B. Empresas Reduccin impuestos a la nmina Reduccin carga tributaria a empresas , Recaudo neto impuestos indirectos Reforma a estructura tarifaria del IVA II. Impuestos indirectos Efecto neto en IVA Por cambios de tarifas Eliminar restriccin Recaudo neto Eliminacin o reduccin del IVA y sustitucin por impuesto al consumo Eliminacin o reduccin del IVA Impuesto al consumo Reduccin impuesto a la gasolina III. Efecto neto total de la reforma (recaudos netos) Reduccin de la tarifa de 33% a 25% Impuesto CREE (8%) 2013 465 4.690 3.597 8.063 4.467 1.558 5.155 710 85 290 205 857 1.610 2.466 232 245 2023 2.445 9.956 2.971 17.116 20.087 15.372 12.401 1.502 179 615 436 1.820 3.415 5.235 497 943

En la exposicin de motivos, para el 2023 se presenta una pequea reduccin (62) de los efectos totales de la reforma. La diferencia con este cuadro es que en el efecto neto del impuesto a la renta de las empresas aparece un recaudo de 3.851 que no es la diferencia entre la reduccin de la tarifa de 33% a 25% y el impuesto CREE.

Elasticidad del producto total de los impuestos

Impuestos indirectos Impuesto de sociedades

Cotizaciones a la seguridad social

0.5

Impuesto individual sobre la renta

0.4

0.3

Porcentaje del PIB

0.2

0.1

0.0

CRI

ARG

BRA

URU

PER

CHL

COL

MEX

AL-8

KOR

US

SPA

OCDE

Nota: Promedio de la OCDE no ponderado, excluidos Chile y Mxico. Fuente: Daude, Melguizo y Neut (2010) para Argentina, Chile, Costa Rica, Mxico, Per y Uruguay; de Mello y Moccero (2006) para Brasil; y Girouard y Andr (2005) para el resto.

12

Coeficiente de GINI e ndice de Progresividad Tributaria, 2009

Regresiones de corte temporal confirmaran la incidencia positiva de la progresividad de los sistemas tributarios sobre la desigualdad del ingreso. La capacidad del sistema tributario para corregir distribuciones desiguales depende del monto recaudado, la estructura de tasas segn niveles de ingreso, la evasin y el nmero de exenciones.
Fuente: Gonzlez y Martner (2010); citado por Espada (2011).

Participacin de la remuneracin a los asalariados en el PIB y coeficiente de GINI

60,5 58,5 56,5 54,5 52,5 50,5 48,5

0,552 0,512 0,472

0,432 0,392

1971-75

1981-85

1986-90

1996-00

2001-05

Coeficiente GINI

Antes de impuestos directos

Despus de impuestos directos

Fuentes: DANE, Rivas y Montenegro (2002), MERPD (2006) y MESEP (2011). Clculos propios. La metodologa para desagregar el ingreso mixto en remuneracin al trabajo y al capital se basa en Pombo (2002).

2006-10

1976-80

1991-95

Participacin porcentual de hogares y empresas en los impuestos directos: lo aparente

100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0

No hay problemas (porcentaje del PIB): OCDE: 3,9%. EE.UU: 3,3%. A.L: 3,4% . Colombia: 4,3%.

Empresas

Principal problema de A. L (porcentaje del PIB): OCDE: 9,2%. EE.UU: 10,2%. A.L: 1,5% . Colombia: 1,2%.

Hogares
1988 1990 1992 1994 1996 2002 2004 2006 2008
1998 2000

22%

1970

1972

1974

1976

1978

1984

1986

Fuentes: DANE, Rivas y Montenegro (2002), MERPD (2006) y MESEP (2011). Clculos propios. La metodologa para desagregar el ingreso mixto en salarios y ganancias se basa en Zuleta, Parada, Garca y Campo (2010).

Impuestos directos a empresas: reducir tasas y eliminar muchos gastos fiscales. Impuestos directos a las personas: es necesario aumentarlos?. Probablemente, pero no a la topa tolondra. Existen limitaciones estructurales (tamao del sector informal), bajo nivel de ingreso per cpita y alta desigualdad en la distribucin del ingreso. Cul es la tasa efectiva de tributacin de los factores productivos?

2010

1980

1982

Las tasas efectivas promedio de tributacin

Fergusson (2003)

Consumo: Pas de 8,44% en 1970 a 14,64 en 1999. Esta tasa se ubica en el nivel medio de los pases desarrollados, superando a algunos como Japn, Australia y Estados Unidos.

Ingresos laborales: Pas de 21,99% a 30,77%. Al final del perodo es comparable a Gran Bretaa, Estados Unidos y Canad, pero mayor que Japn y Australia.
Rentas de capital: pas de 7,54% a 16,93%. Muy por debajo de la de los pases desarrollados en todo el perodo.

La tarifa estatutaria era de 35% sobre la renta de sociedades y personas (mxima). Conclusin: escaso recaudo promedio, pese a la altas tarifas estatutarias. Explicacin: evasin, elusin y exenciones microeconmicas (gastos tributarios). En Colombia, estos gastos representaron el 7,4% del PIB en 1998, los ms altos entre 9 pases de Amrica Latina y similares a Canad (7,9%) y Estados Unidos (7,5%). Los correspondientes a impuestos directos representaban el 35% del total. En 2011, el costo fiscal (cuantificable) de los beneficios tributarios a las personas jurdicas ascendi a $ 4,1 billones y a las personas naturales 1,9 billones (1,0% del PIB, ambas).

Evolucin relativa de la remuneracin a los asalariados

(Porcentajes)
62 57 52 81 80 78

47
42 37 32

77
75 74 72

Fuente: DANE. El ingreso mixto se distribuye entre salarios y ganancias siguiendo la metodologa de Zuleta, et al (2003). Clculos propios.

1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010
Participacin en el PIB Participacin en el IDBH

Los estratos medios en Amrica Latina

Estratos medios: Proporcin de la poblacin con rentas comprendidas entre el 50% y 150 % de la mediana de los ingresos.
Desfavorecidos
100% 90% 80% 70% 60% 50% 40%

Estratos medios

Acomodados

30%
20% 10% 0%

Per

Argentina

Brasil

Italia

Mxico

Costa Rica

Fuente: Castellani y Parent (2010), con base en las encuestas nacionales de hogares de 2006, excepto lo referido en las notas.

Colombia

Uruguay

Ecuador

Bolivia

Chile

Grupos de poblacin segn la mediana nacional del ingreso per cpita de los hogares
Sectores Desfavorecidos medios bajos (menos del 50%) (50 - 75%) Sectores medios (75 150%) Acomodados Total nacional (ms de 150%)

Variables/Grupos

Rangos superior Ingreso per cpita de la mediana

Lnea de pobreza
Ingreso per cpita Lnea de pobreza Ingreso per cpita Lnea de pobreza

148000,0 0,763
83333,3 0,430 77714,2 0,401 29,1

222000,0 1,144
183333,3 0,945 182654,2 0,942 16,9

444000,0 2,289
311000,0 1,603 320586,0 1,653 27,7

n.a.

n.a.

Mediana

750000,0 3,866 1261341,0 6,502 26,3

296000,0 1,526 555633,5 2,864 100,0

Media

Porcentaje de poblacin
Fuente: DANE y MESEP (2011). Clculos propios.

Colombia: indicadores de desigualdad

Septiembre de 2011
CURVA DE LORENZ
Distribucin del ingreso per capita de los hogares en Colombia por percentiles
1
Porcentaje acumulado ingreso 1

CURVA DE LORENZ
Distribucin del ingreso total de los hogares en Colombia por percentiles

.8

.6

.4

.2

.2

.4

.6

.8

20

40 60 Porcentaje percentiles poblacin Ingreso Igualdad

80

100

20

40 60 Porcentaje percentiles poblacin Ingreso Igualdad

80

100

Gran Encuesta Integrada de Hogares 2011

Gran Encuesta Integrada de Hogares 2011

Clculos propios

Clculos propios

Ingreso per cpita del hogar GINI: 0,594 1% ms rico: 19,8% 10% ms pobre: 0,6% 50% ms pobre: 19,2%

Ingreso total del hogar GINI: 0,574 1% ms rico: 20,5% 10% ms pobre: 0,6% 60% ms pobre: 20,6%

La realidad de los sectores medios

Participacin (porcentual) en el ingreso de los hogares
scatter acumulado ingreso 1

CURVA DE LORENZ
Distribucin ingreso per cpita del hogar diferenciando por quintiles

Decil 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 GINI

Ingreso per cpita Ingreso total

0,59 1,74 2,65 3,57 4,66 5,96 7,71 10,14 14,7 48,29 0,572 0,59 1,96 3,01 3,92 4,89 6,23 7,99 10,4 14,85 46,16 0,552

Quintil

Ingreso per cpita

2,33

GINI
.8

0,334

10,62

0,083

.2

6,22

0,098

.4

.6

.2

.4 .6 Porcentaje percentiles poblacin quintil1 quintil3 quintil5 quintil2 quintil4

.8

17,85

0,094

62,99

0,433

Gran Encuesta Integrada de Hogares 2011

Clculos propios

Ingreso per cpita de los hogares del quintil 5 Ingreso mnimo: $ 600.000 (6979 hogares) Ingreso mximo: $ 200,2 millones (2250 hogares)

Las opiniones mediticas: Un consenso no extrao

Armando Montenegro: Uno de los mayores mritos de esta reforma es tratar de extirpar una parte considerable de los parafiscales, un verdadero cncer del mercado laboral. An si se aprueba el texto propuesto, quedaran ms de 40 puntos porcentuales de parafiscales que seguirn gravando el empleo. Mauricio Crdenas y Juan Ricardo Ortega se ganaran un lugar entre los reformadores econmicos del pas. Durante muchos aos, los economistas colombianos produjeron numerosos estudios que cuantificaron, una y otra vez, el dao causado por los parafiscales sobre el empleo y la formalidad. La opinin de varios profesionales del exterior, entre ellos dos premios Nobel, respald esos trabajos.
Guillermo Perry: Los trabajos acadmicos de Mauricio Santamara y Alejandro Gaviria han demostrado contundentemente los efectos negativos grandes de los parafiscales sobre el empleo. Si algo importante haba que hacer era eliminar o reducir esa monstruosidad que son los impuestos que tiene el empleo formal.

Las opiniones mediticas: Un consenso no extrao

Juan Carlos Echeverry: Me parece que el tema de alivio a los impuestos a la nmina es interesante. Alberto Carrasquilla: El colombiano que paga el primer peso de impuesto de renta pertenece al quintil 4. El sistema tributario es el statu quo. A la gente que vota, la clase media, le gustan las piscinas. Les gusta mantener el statu quo. Sergio Clavijo: Es acertada la idea de pasar al presupuesto nacional la financiacin de los recursos que recibe el SENA y el ICBF de los parafiscales, ms no as los de las cajas de compensacin. Rosario Crdoba (Presidente del CPC): Es crucial esta reforma en materia de parafiscales. Uno de los factores que incide en la informalidad es alto costo de la nmina.

Las opiniones mediticas: Un consenso no extrao

Luis Carlos Villegas (Presidente de la ANDI): La reforma es equitativa, aunque requiere ajustes (por ejemplo, a las zonas francas se les debe permitir escoger entre pagar el impuesto de renta del 15 por ciento que tienen hoy ms el nuevo del 8 por ciento a la equidad y el 15 por ciento y los parafiscales). Incluye muchos principios tributarios que el sector privado colombiano ha venido pregonando durante varias dcadas. Juan Jos Fuentes (Andesco, gremio de empresas de servicios pblicos): La reforma es un acierto. Javier Daz (Presidente de Analdex): La reforma tiene cosas buenas. Nos preocupa el incremento de la tasa de tributacin de las zonas francas, lo mismo que la obligacin de tributar en Colombia, aunque se invierta afuera. Esto afectar la inversin. Carlos Zuluaga (Presidente de Acesco): Aplaude la reforma en su contexto general, pero advierte que la creacin del nuevo impuesto al consumo, en reemplazo del IVA para los restaurantes y otros servicios, es una aventura.

Los impactos de la reforma tributaria en materia de empleo (formal?)

Algunas estimaciones de los efectos globales de la reforma tributaria:

ANDI: Entre 850 mil y un milln en un ao. Jess Botero (U. EAFIT): 370.000. Pero, con el impuesto a la equidad, solamente 170.000.

Otros estudios sobre el efecto de los parafiscales:

Lpez (2002): 234.000 (eliminando 9%): 1,6% del empleo total nacional (con respecto a la base de simulacin del modelo). La tasa de desempleo nacional cae en 1,4 puntos porcentuales. La tasa de informalidad urbana cae en 0,5 puntos porcentuales. Los salarios nacionales suben en 3,6%. Este es el escenario ms optimista: se mantienen los servicios, pero con cargo a un mayor dficit fiscal.

Otras estimaciones sobre el efecto de los impuestos a la nmina

Bernal y Crdenas (2003): con base en estimaciones de la elasticidad de la demanda laboral en un ambiente dinmico, la eliminacin de los impuestos a la nmina (9%) puede resultar en un aumento de 1,3% del empleo en las zonas urbanas. En un contexto esttico, los impactos son mayores: una reduccin de 10% en el costo laboral puede incrementar la demanda de trabajo en 5.0%. Kugler y Kugler (2008): estiman que, por cada incremento del 10% en los impuestos a la nmina, el empleo en el sector formal caera entre 4 y 5% y los salarios entre 1,4 y 2,3%. Esto sugiere la inexistencia de una completa transferencia del impuesto desde los empleadores hacia los trabajadores, debido a una supuesta oferta de trabajo moderadamente (fairly) elstica en Colombia. Los datos utilizados corresponden a la industria manufacturera. Snchez, Duque y Ruz (2009): estiman un modelo (ad-hoc), donde la tasa de desempleo depende de tres variables explicativas: salario, costos laborales no salariales y producto, ajustado por un MA(1). Sus resultados muestran impactos de gran magnitud: con los costos laborales no salariales de principios de los noventa, la tasa de desempleo en 1980-2007 hubiese sido entre 1,5 y 2,0 puntos porcentuales menor y en 2000-2007 entre 2,5 y 4,0 puntos porcentuales ms baja. La tasa de informalidad se hubiese reducido en 2,4 y 5,4 puntos porcentuales en los dos perodos, respectivamente.

Otras estimaciones sobre el efecto de los impuestos a la nmina

Arango y Posada (2006): mediante una especificacin explcita de la oferta y demanda laborales, sus resultados muestran que un aumento de 1% en los costos laborales no salariales incrementa la tasa de desempleo en 0.60%. Adems, en forma relativamente amplia, se propone la reduccin de los impuestos a la nmina como una medida que generara menores tasas de desempleo. El modelo consta de cuatro ecuaciones: demanda laboral, oferta de trabajo, salario real esperado y tasa de desempleo. Algunos problemas en estos estudios

Consideran nicamente la demanda de trabajo (Bernal y Crdenas, 2002). Parecen implicar elasticidades-salario de la demanda y coeficientes de desplazamiento muy diferentes cuando se buscan reproducir los cambios en empleo y salario derivados de un impuesto a la nmina del 10%. Adems, la elasticidad-salario de la oferta implcita parece ser sustancialmente mayor que las estimaciones existentes para Colombia y otras economas en desarrollo (Kugler y Kugler, 2008). No permiten distinguir entre los impactos en el desempleo debidos a los cambios en la demanda laboral de aquellos originados en las modificaciones de la oferta de trabajo (Snchez, Duque y Ruz, 2009). Adems, la estimacin reducida admite
diferentes interpretaciones. Por ejemplo, un modelo con salario y oferta laboral exgenos. En este caso, se est estimando una curva de demanda laboral.

Cmo debe procederse tericamente?

Los impactos de los impuestos a la nmina deben ser analizados en el contexto de un modelo de equilibrio del mercado laboral, es decir, con una especificacin explcita de la oferta y la demanda laborales (Hamermesh, 1993). Las cotizaciones sociales reducen los niveles de empleo, a menos que sean contrarrestadas con prestaciones pblicas que limiten el costo impositivo o se realicen ajustes de los salarios a la baja, para no aumentar el costo laboral Los efectos de estas cotizaciones sociales en el desempleo dependen de lo que los economistas denominan el pass-through o traslacin de la carga impositiva (Heckman, 2008). Este debate es antiguo. Por ejemplo, Brittain (1971) plante terica y empricamente que en el largo plazo los empleadores, en el agregado, evitan la carga de sus contribuciones va un trade-off entre impuestos y salario real. Debido a esta transferencia, no es de esperar que los impuestos a la nmina tengan impactos significativos en el nivel de empleo, independientemente de la elasticidad de la curva de oferta. Las empresas tratan los impuestos a la nmina como cualquier otro costo laboral para un nivel de productividad laboral dado.

Cmo debe procederse tericamente?

Kugler y Kugler (2008) resumen la discusin terica y la evidencia emprica en los siguientes trminos.

El anlisis terico de los impuestos a la nmina es ambiguo en cuanto a sus efectos en los mercados laborales:
1.

Cuando las prestaciones sociales a los trabajadores son financiadas mediante impuestos a la nmina (como las contribuciones empresariales), los aumentos en estos impuestos pueden ser totalmente trasladados de las empresas a los empleados, en forma de salarios ms bajos, sin efectos en el empleo. En presencia de salarios rgidos, los impuestos sobre la nmina no financian en su totalidad las prestaciones devengadas por los empleados. En este caso, los trabajadores no absorben la totalidad del costo de los impuestos y el empleo caer. En mercados de trabajo competitivos, los impuestos a la nmina no afectan el empleo cuando (los impuestos a la nmina en cabeza de los empleadores son totalmente transferidos a los trabajadores en forma de menores salarios):
a.

2.

3.

Existe una asociacin plena entre la valoracin de los beneficios de las contribuciones por parte de los trabajadores y el valor de estas contribuciones.
La curva de oferta de trabajo es perfectamente inelstica. La curva de demanda de trabajo es perfectamente elstica.

b. c.

Cmo debe procederse tericamente?

Caso especial: presencia de una plena rigidez a la baja del salario debido, por ejemplo, a la fijacin de un salario mnimo legal. En estas condiciones, se produce un exceso de oferta laboral y desempleo involuntario o aumentan las actividades informales. Adems, los impuestos a la nmina reducen el empleo formal . En Colombia parecen existir varias formas de evasin del salario mnimo, lo que le otorgara, en la prctica, cierta flexibilidad al mercado de mano de obra no calificada (regulado por el salario mnimo). Segn la Encuesta Social de FEDESARROLLO, en 2008, aproximadamente una tercera parte (31,7%) de los asalariados privados en las trece principales reas metropolitanas no reciba ninguno de los beneficios consagrados en el cdigo laboral colombiano. Los porcentajes de estos asalariados que no reciben vacaciones remuneradas, prima de navidad, cesantas, auxilio de transporte y subsidio de vestuario son 39.2%, 35.9%, 38.1%, 49.4% y 78.7%, respectivamente. La evasin del salario mnimo propiamente dicho en los trabajadores asalariados privados, por lo menos, en las siete principales reas metropolitanas es menor: en el perodo 1894-2008 ha oscilado entre 5.8% y 15.2% (Banco de la Repblica-Medelln).

Puede observarse que los impactos sobre el empleo dependen de la rigidez salarial y no propiamente de los parafiscales.

La evidencia emprica es tambin mixta. Incluso, para un mismo pas, hay a menudo un amplio rango de resultados.

La literatura internacional: teora y evidencia

Los estudios empricos recurren a dos grandes tipos de estrategias para examinar los efectos de los impuestos a la nmina (Bucheli y Vigna, 2006):

Utilizar datos agregados, buscando explotar diferencias temporales o entre pases. Usar microdatos.

Resultados de la literatura emprica:

Los estudios basados en series temporales no son robustos. En algunos casos, se encuentra que los cambios en los impuestos a la nmina se trasladan totalmente a los salarios reales (no tienen impactos en el empleo). En otros, incluso para un mismo pas, se registran traslados parciales hacia los salarios y hay un cierto efecto sobre el empleo (Kruger y Kruger, 2002). (Daveri, 2001). Los estudios que explotan diferencias entre pases no muestran una respuesta nica de los impactos de los impuestos a la nmina sobre el desempleo La literatura emprica basada en datos microeconmicos. Sobresalen dos trabajos porque, a diferencia de otros donde se infieren los efectos de reducciones en los impuestos a la nmina, en estos se verifican directamente los resultados del desmonte de estos impuestos: Gruber (1997) para Chile y Bennmarker, Mellander y ckert (2009) para Suecia.

La literatura internacional: teora y evidencia

Qu encuentran estos dos trabajos:

Gruber (1997) estudia el efecto de la reduccin de los impuestos a la nmina, en el marco de la privatizacin de la seguridad social en Chile. Despus de considerar varios ajustes, concluye:la eliminacin de los impuestos a la nomina en Chile en 1980 no tuvo consecuencias importantes para la eficiencia del mercado de trabajo. Los reducidos costos de los impuestos a la nmina para las firmas parecen haber sido completamente transferidos a los trabajadores en la forma de salarios ms altos, con poco efecto en los niveles de empleo. Advierte que se debe tener mucho cuidado en la aplicacin de sus resultados a otros pases y, en general, estos resultados no son extrapolables. El trabajo de Bennmarker, Mellander y ckert (2009) se basa en un hecho concreto que se ha venido dando, desde mediados de la dcada del noventa, en algunos pases del norte de Europa. Sustentados en argumentos polticos (e incluso econmicos), estos pases han reducido los impuestos a la nmina como una forma de combatir los altos niveles de desempleo. Puede afirmarse que este estudio es un compendio reciente de estudios que sobre el tema se han venido realizando en esos pases. Fundamentalmente llegan al mismo resultado: en general, no existen indicios de efectos significativos sobre el empleo despus de efectuadas las reducciones en los impuestos (reduccin de 10% en la zona norte de Suecia, los impuestos a la nmina diferenciados por regiones cayeron de 17% a 2% en Noruega y reduccin tributaria promedio del 4.1% para 14 municipios del norte y 6 municipios de la costa oeste de Finlandia).

Cuantificacin de la traslacin y de las elasticidadessalario de la oferta y demanda de trabajo.

Transferencia de la carga de los impuestos a la nomina en cabeza de los empresarios al trabajador:

Alemania (Bauer y Riphahn, 1998): no supera el 25%.

Noruega (sector manufacturero): cerca del 40% (Johansen y Klette, 1998).

Finlandia: aproximadamente 60% (Korkeamki y Uusitalo, 2008). Reino Unido: cercana al 60% (citada por Bennmarker, Mellander y ckert, 2009). Reino Unido (sector manufacturero): un impuesto a la nmina desplaza la curva de demanda de trabajo entre 50% y 65% (0,5978 es la mejor estimacin). Si la curva de oferta es perfectamente inelstica, este sera el porcentaje del impuesto que se transfiere a los trabajadores (Beach y Balfour,1983). Para los hombres, la transferencia se estima entre 45% y 60%. Para las mujeres casadas entre 14% y 19%.

Pases nrdicos (excepto Dinamarca): entre 40% y 60% (citada por Bennmarker, Mellander y ckert, 2009).
Conclusin: pese a la gran rigidez de los mercados laborales europeos(negociaciones corporativas), la transferencia es importante.

Cuantificacin de la traslacin y de las elasticidadessalario de la oferta y demanda de trabajo.

Valoracin de los beneficios futuros de los impuestos a la nomina por parte de los trabajadores:

Alemania: no hay una gran valoracin (Bauer y Riphahn,1998). Amrica Latina: no existe evidencia de una fuerte percepcin de los impuestos a la nmina como beneficio por parte de los trabajadores (financian programas sociales que solamente cubren a trabajadores muy pobres), aunque aquellos destinados a pagar jubilacin y salud ayudan a corregir esta pobre valoracin (Kugler y Kugler, 2008).

Elasticidad-salario de la demanda de trabajo:

Estados Unidos (corto plazo): - 0.09, - 0,32 y - 0,69 (Hamermesh,1976). Alemania (impuestos a la nmina en el largo plazo): con respecto al empleo es de - 0.09 y en relacin con las horas por trabajador es de -0.02. La elasticidad-salario de largo plazo: - 0,52 y 0,13 respectivamente (Bauer y Riphahn,1998) . Gran Bretaa: - 0,384 (Beach y Balfour,1983). Colombia: entre - 0,2 y -0,65. Demanda de trabajo formal calificado de - 0,30 y trabajo no calificado de 0,33 (Arango, Gmez y Posada, 2009).

Cuantificacin de la traslacin y de las elasticidadessalario de la oferta y demanda de trabajo.

Elasticidad-salario de la oferta de trabajo:

Reino Unido (Beach y Balfour,1983) : hombres maduros (cercana a cero), mujeres casadas en este grupo de edad (0,87), jvenes varones (0,17 0,20) y mujeres casadas (1,1 1,3). Con base en diversos trabajos para el Reino Unido y otros pases desarrollados y su propio trabajo establecen los siguientes valores: hombres en edad de trabajar: 0, 0,1 y 0,2. Mujeres: 0,8, 1,0 y 1,2. Colombia (oferta de trabajo agregada): 0,31 (Prada y Rojas (2009).

Facilidad de desplazamiento de los trabajadores colombianos entre los sectores formal e informal:

Importante, lo que explicara la moderada (fairly) elasticidad de la oferta de trabajo (entre otros, Kugler y Kugler, 2008). La probabilidad de que un trabajador que hoy es informal acceda a un empleo formal en el trimestre siguiente es tan slo de 4.3%: En cambio, la probabilidad que tiene un trabajador informal de seguir siendo informal es 84,1%, mientras que la probabilidad que tiene un trabajador formal de mantenerse en este sector es de 73.1% (Riascos y Prada, 2007). Estos resultados evidencian claramente que la movilidad del empleo en Colombia se da dentro de cada sector y no entre sectores (Prada y Rojas, 2009).

Efectos de un impuesto a la nmina (en cabeza de los empresarios) en el mercado laboral

W SL0 SL1

En ausencia de impuestos a la nmina: Las curvas de oferta de trabajo y de demanda de trabajo son (SL0) y (DL0), respectivamente. El empleo es N0 y el salario es W0. Es decir, el equilibrio es E0.

W0 E1 E2

E0

Fijacin de un impuesto a la nmina:

W1 W2

DL0 DL1 N1 N2 N0 N

Dado que es percibido por los empleadores como un incremento en el costo del trabajo, la curva de demanda se desplaza hacia la izquierda, desde DL0 hasta DL1. Como consecuencia, se reduce tanto el empleo (N0 a N1), como el salario (W0 a W1).

Observaciones importantes:
a) Las magnitudes de las reducciones en empleo y salario dependen de las elasticidades de la demanda y la oferta de trabajo. Por ejemplo, entre ms inelstica (inclinada) sea la curva de oferta laboral, menos sera el impacto sobre el empleo. Si los trabajadores atribuyen beneficios (presentes o futuros) a los programas o servicios que financian estos impuestos, la oferta de trabajo se desplazara a la derecha (SL0 a SL1) y el empleo caera solamente de N0 a N2.

b)

La sustitucin de impuestos a la nmina por impuestos indirectos (IVA, por ejemplo)

La literatura terica y la evidencia emprica sobre sus impactos en el empleo tambin es ambigua:

Jackman, Layard y Nickell (1996): no existe evidencia alguna favorable de que la sustitucin de un tipo de fiscalidad por otro, manteniendo constante su nivel, tenga efecto alguno sobre el empleo (citado por Domnech, Fernndez y Taguas, 1997). Una simulacin de los efectos sobre la economa espaola de sustituir la disminucin de los impuestos a la nmina por aumentos en el IVA, en un contexto de equilibrio general, muestra que podra haber una pequea creacin de empleo. Estos efectos seran cuantitativamente ms importantes bajo el supuesto de equal yield (mantener constantes el bienestar y el balance del sector pblico): un mayor descenso del costo laboral real y una ms alta creacin de empleo (Gmez,1999). Sin embargo, este autor advierte: La inclusin de la nocin de equal yield utilizada y la estructura no competitiva pueden influir en los resultados. Estas conclusiones deben observarse con la prudencia que requiere toda investigacin de carcter emprico. Sera interesante comprobar si estas conclusiones se mantienen con otros modelos de equilibrio general aplicado que recogieran otra modelizacin del mercado de trabajo, otras formas de competencia diferentes o una desagregacin sectorial mayor (lo que implica una mejor aproximacin a los tipos impositivos sectoriales) a las utilizadas.

En el caso colombiano, en un contexto de equilibrio general, una sustitucin de los parafiscales (9%) por un aumento en la tarifa del IVA no tendra impacto alguno en el empleo: se generaran apenas 20.000 puestos de trabajo (Lpez, 2002).

La literatura internacional: teora y evidencia

Consenso: mayores costos labores, para niveles dados de productividad, se traducen en menor demanda de trabajo.

Cierto consenso: Las principales causas de los altos costos laborales pueden ser: salarios mnimos, proteccin al empleo, sindicatos, sistemas de seguridad social, impuestos al trabajo, inflexibilidades salariales, entre otras.
Discrepancia: importancia de cada una de estos factores en los costos laborales totales (Petrucci y Phelps, 2009).

Drze y Malinvaud (1994), Daveri y Tabellini (1997) y Prescott (2004) sugieren que los impuestos a la nmina y otras cargas fiscales sobre el trabajo son los ms prominentes factores en la raz de las reducidas horas-hombre por trabajador y de las elevadas tasas de desempleo estructural en la Europa continental.

Nickell y Layard (1999), Nickell (2004), Blanchard (2004), Phelps y Zoega (2004) y Alesina, Glaeser y Sacerdote (2005) indican que, sobre un fundamento emprico, la evidencia sobre la asociacin entre impuestos laborales y cadas en las horashombre y en el empleo no es fuerte o significativa.

Algunas conclusiones preliminares

El proyecto de reforma tributaria se apalanca en algunas cosas extraas: El aumento de la informalidad entre y la explicacin de la naturaleza regresiva del IVA, por ejemplo. Los beneficios tributarios bsicamente se mantienen, a juzgar por la ausencia de estimaciones que producira el proyecto de reforma tributaria. Estudios del Banco Mundial sealan que los gastos tributarios tienen un costo fiscal que oscila entre 3% y 4,5% del PIB.

A diferencia de las estimaciones de las tasas efectivas de impuesto a la renta para las personas naturales, no se presentan clculos de las tasas efectivas de tributacin a la renta para las empresas.
No es claro que los objetivos enunciados del proyecto de reforma tributaria se puedan lograr. No resulta entendible que en un pas, como Colombia, cuyo recaudo puede ser inferior 4 o 5 puntos porcentuales del PIB con respecto a su nivel potencial, una reforma tributaria sea diseada para no aumentar los recaudos.

Algunas conclusiones preliminares

La breve resea de alguna literatura y evidencia emprica no pretende mostrar que los impuestos a la nmina no puedan tener efectos en el empleo, sobre todo cuando los cambios son de gran magnitud como los registrados en Colombia desde principios de los noventa (entre 18 y 19 puntos porcentuales). Estos fuertes aumentos se asociaron principalmente con los cambios en las contribuciones a la seguridad social. La literatura y la evidencia emprica internacional parecen mostrar que estos efectos suelen ser modestos y, en todo caso, no parecen explicar las altas tasas de desempleo existentes en muchas economas desarrolladas o en desarrollo. Un impuesto a la nmina, como cualquier otro tributo, genera distorsiones que afectan las decisiones de los agentes en trminos de cuanto trabajo ofrecer y demandar. Pero, estos impuestos tienen una propiedad que los diferencia de otros tributos: generalmente se establecen como una forma de contribucin a la seguridad social y otros beneficios. En otras palabras, no son un impuesto puro.