Potestad Sancionadora y Medidas Correctivas

Lima, 03-04-2012 Dr. Ramn Huapaya Tapia Profesor de Derecho Administrativo, PUCP

La potestad sancionadora de la Administracin

Ius puniendi estatal: Poder que reside el Estado en orden a reprimir las conductas (acciones u omisiones) consideradas como ilcitas o contradictorias al orden social Se articula en dos grandes ramas: El Derecho Penal El Derecho Administrativo Sancionador (DAS) El DAS tiene como objeto disciplinar el contenido del poder represivo de la Administracin.

La potestad sancionadora de la Administracin

El poder represivo administrativo es una de las potestades ms intensas que posee la Administracin con relacin a los particulares El DAS disciplina y ordena el contenido de dicho poder represivo Potestad sancionadora: atribuida por ley Principio de legalidad atenuado - Se admite la colaboracin reglamentaria va una delegacin realizada por ley - Caso Ley 27631 - Ley que modifica la funcin normativa de los Organismos Reguladores Reserva legal para establecer infracciones y sanciones Mandato de tipicidad.

La Sancin Administrativa
Concepto de sancin: Cualquier perjuicio (mal) infringido por la Administracin a un administrado, previo procedimiento administrativo y con una finalidad exclusivamente represiva. Contenido de la sancin: a) Privacin o limitacin de un derecho (contenido limitativo o de reduccin de la esfera jurdica del particular) b) Creacin de un gravamen (imposicin de un deber: pecuniario o de otro carcter)

La Sancin Administrativa. Elementos

a) La existencia de una autoridad administrativa competente que cuente con potestades sancionatorias (elemento subjetivo) b)La decisin administrativa debe producir un efecto desfavorable en la esfera jurdica del infractor (elemento objetivo): La sancin siempre consiste en una privacin de derechos o la imposicin de un deber u obligacin. c) Debe existir una inconducta previa (infraccin) que amerite el reproche a ttulo de sancin (supuesto previo) d) Cumple una finalidad represiva (229.1 LPAG) e) Exige la observancia de un procedimiento administrativo previo a su imposicin.

Clases de sanciones
Por su finalidad: Sanciones de autoproteccin: Producto de la actividad de la Administracin dirigida a la tutela de su organizacin y orden interno. (rgimen disciplinario de
los funcionarios pblicos, sanciones revocatorias de actos administrativo favorables, sanciones para la defensa de la integridad de los bienes pblicos, sanciones tributarias)

Sanciones de proteccin del orden general: Persiguen el control del orden social general: multa o
clausura de establecimientos por ruidos nocivos o por infraestructura inadecuada..etc.

Clases de sanciones
Por el contenido de la Sancin: Sanciones Personales: Consisten en la suspensin o restriccin de un derecho o la autorizacin para su ejercicio (clausura de establecimiento, suspensin de marcas, patentes, licencias) o en actos de amonestacin (amonestacin oral o escrita, apercibimiento). Deben fundarse en una causa de inters pblico afectado por el ejercicio del derecho que se pretende suspender. Sanciones reales: Se traducen en la imposicin del pago de una suma de dinero (sancin pecuniaria o multa) o en la sustraccin de una cosa (confiscacin, comiso, secuestro, requisa). Sancin ms comn: la multa.

Clases de sanciones
En relacin con el ordenamiento administrativo:
Sanciones Principales: Son las que imponen el acto de gravamen o represivo en contra del administrativo. P.e. Multa, restriccin de derechos. Sanciones accesorias: Refuerzan la eficacia represiva y disuasoria de las sanciones. Estn constituidas por figuras como el comiso, inhabilitaciones (cuando la conducta responde a caractersticas especiales del infractor), deber de reposicin y resarcimiento. En realidad, el concepto es equvoco, no existen sanciones accesorias, sino que ste tipo de medidas no son sanciones, y en nuestro ordenamiento, estn asociadas dentro del concepto de medidas correctivas o de restitucin de la vigencia del ordenamiento.

Criterios de distincin de la Sancin

Administrativa con medidas afines

La finalidad de la sancin es estrictamente represiva y manifiesta su carcter punitivo. Esta represin en sede administrativa es impuesta por el Estado a su exclusivo favor, es una suerte de reparacin para el Estado. La finalidad exclusivamente represiva de las sanciones, permite distinguirlas de medidas afines, (medidas correctivas, las medidas restitutivas, las multas coercitivas, las medidas cautelares), como institutos con los que cuenta la Administracin para reaccionar frente a los actos ilcitos, sea a travs de medidas para exigir el cumplimiento del ordenamiento o restaurar la situacin correspondiente al mismo.

Criterios de distincin de la Sancin

Administrativa con medidas afines

El artculo 232.1 de la LPAG seala lo siguiente: 232.1 Las sanciones administrativas que se impongan al administrado son compatibles con la exigencia de la reposicin de la situacin alterada por el mismo a su estado anterior, as como con la indemnizacin por los daos y perjuicios ocasionados, los que sern determinados en el proceso judicial correspondiente. Al lado de la finalidad represiva y disuasoria de las sanciones administrativas, el ordenamiento prev que las autoridades administrativas puedan ordenar la reposicin del estado anterior a la produccin del ilcito administrativo.

Criterios de distincin de la Sancin

Administrativa con medidas afines

El numeral 232.1 del art. 232 LPAG, establece la posibilidad de que la Administracin imponga las medidas de correccin y de restitucin de la situacin alterada por la comisin de la infraccin administrativa. Estas medidas son siempre distintas a la sancin (distincin de finalidad: represiva vs correctiva) Se establece la posibilidad de otorgar un derecho indemnizatorio al particular afectado por la conducta infractora del ordenamiento. Esto ltimo slo puede ser dilucidado en sede judicial, puesto que los montos indemnizatorios as como el quantum de la indemnizacin, slo pueden ser determinados por un juez a travs del proceso judicial correspondiente.

Criterios de distincin de la Sancin

Administrativa con medidas afines

Dentro de este poder de restituir o restaurar la situacin alterada por la infraccin administrativa, as como asegurar la vigencia del ordenamiento, deben distinguirse los siguientes supuestos: a) Medidas destinadas a asegurar la vigencia del ordenamiento: Multas coercitivas Medidas provisionales en el PAS (medidas cautelares) b) Medidas destinadas a restituir o restaurar la situacin alterada por la infraccin: Medidas restitutorias Medidas correctivas

I. Medidas destinadas a asegurar la vigencia del

ordenamiento
Multas coercitivas: Son un medio de ejecucin forzosa contemplado de manera especfica en la LPAG (199 LPAG) Consiste en la imposicin en forma sucesiva y reiterada del pago de una suma de dinero hasta doblegar la voluntad del obligado para cumplir el mandato del acto administrativo materia de ejecucin. Es un medio de coercin para que el administrado cumpla con una obligacin impuesta por un acto administrativo. No tiene finalidad represiva, sino compulsoria, por lo que se diferencian de las sanciones. Puede acompaar a la sanciones administrativas (multas en sentido estricto). Posibilidad establecida por el numeral 199.2 del artculo 199 de la LPAG.

I. Medidas destinadas a asegurar la vigencia del

ordenamiento
Medidas provisionales (cautelares): Dirigidas a asegurar la eficacia de la decisin final sancionatoria. (art. 236 LPAG) Estn dadas en funcin al poder cautelar genrico establecido en el artculo 146 LPAG. Por ejemplo, clausura de establecimientos, comiso e incautacin de bienes peligrosos para la salud, la seguridad o la vida, etc. No tienen por finalidad reprimir, sino nicamente, garantizar la eficacia de la decisin sancionadora final a ser adoptada en el procedimiento sancionador.

I. Medidas destinadas a asegurar la vigencia del

ordenamiento
Las medidas preventivas (provisionales de extrema urgencia):
Dentro de estas medidas cautelares, cabe distinguir la existencia de medidas preventivas, que pueden ser ordenadas por el instructor de los procedimientos, al inicio de los mismos, con la finalidad de evitar o impedir que se consume una violacin del ordenamiento jurdico. Las medidas preventivas dotan de libertad al instructor en orden a salvaguardar posibles afectaciones a la vida, la salud o la seguridad: Ej. Decomiso de materiales pirotcnicos en vsperas de fiestas navideas, demolicin de obras en ruina inminente, entre otras.

II. Medidas destinadas a restaurar o reparar la

situacin alterada por la infraccin

Medidas correctivas: Son medidas accesorias a la sancin. Se diferencian de stas porque no tienen finalidad represiva, sino que nicamente se constituyen como medios de reparacin y de restitucin de la situacin conculcada por la infraccin administrativa. Son complementos o elementos accesorios de la sancin administrativa (numeral 232.1 del art. 232 LPAG) Tipologa de medidas correctivas: a) Comiso o incautacin de bienes b) Cierre o clausura definitiva de establecimientos

II. Medidas destinadas a restaurar o reparar la

situacin alterada por la infraccin

Medidas correctivas: c) Inhabilitaciones (cuando la situacin lo amerita en funcin a las circunstancias personales del administrado) d) Destruccin y/o demolicin de bienes u obras realizadas en infraccin. e) Deber de reposicin y resarcimiento. Pueden ser simultneas y de hecho lo son con las sanciones administrativas principales (multas, restriccin o suspensin del ejercicio de derechos)

II. Medidas destinadas a restaurar o reparar la

situacin alterada por la infraccin

Principios que deben regir la imposicin de medidas correctivas
Legalidad Tipicidad Debido Procedimiento Razonabilidad No deben, fraudulentamente, empeorar la situacin del administrado a fin de agravar su situacin jurdica. No deben duplicar la sancin administrativa. No deben ser genricas. Discrecionalidad atenuada.

II. Medidas destinadas a restaurar o reparar la

situacin alterada por la infraccin

Medidas restitutorias: Son una sub-especie de las medidas correctivas. Estn destinadas a la restitucin o reestablecimiento de la situacin alterada por la infraccin administrativa. P.e.: cierre de establecimientos sin licencia, devolucin de lo ilcitamente pagado por un consumidor, destruccin o demolicin de obras realizadas sobre propiedad ajena, entre otros.

II. Medidas destinadas a restaurar o reparar la

situacin alterada por la infraccin

Las medidas correctivas y las medidas restitutorias comparten la misma finalidad: reparar o restaurar la situacin conculcada por la comisin del ilcito administrativo. Su funcionalidad se aprecia mucho en campos como la proteccin al consumidor y la regulacin de los servicios pblicos. Organismos como INDECOPI, OSITRAN y OSIPTEL emplean el mecanismo de las medidas correctivas en el mbito de los procedimientos sancionadores de consumo, de represin de la competencia desleal, de sancin de infracciones a la legislacin de la libre competencia, y a los mercados de servicios pblicos.

III. Marco legal de las medidas correctivas:

El caso de la CPC del INDECOPI

El art. 39 del TUO de la Ley de Proteccin al Consumidor (LPC), estableci la competencia de la Comisin de Proteccin al Consumidor del INDECOPI para imponer sanciones y medidas correctivas por infracciones a las disposiciones de la LPC. El artculo 42 del TUO de la LPC estableca la facultad del INDECOPI para que se establezcan las siguientes medidas correctivas: a) Decomiso y/o destruccin de mercaderas, envases, envolturas o etiquetas: Muy utilizado en casos de piratera y de informacin inadecuada para usuarios.

III. Marco legal de las medidas correctivas

El caso de la CPC del INDECOPI

b) Clausura temporal del establecimiento o negocio hasta por un mximo de 60 (sesenta) das calendario. Este ejemplo se acta en los casos de lugares que expendan productos o brinden servicios en infraccin de la LPC c) Publicacin de avisos rectificatorios o informativos en la forma que determine la CPC, tomando en consideracin los medios que resulten idneos para revertir los efectos que el acto objeto de sancin hubiera ocasionado. La publicacin se realizar por cuenta y costo del infractor hasta por un mximo de 30 das calendario. (caso producto Dyazide: en este caso, se oblig a la empresa Glaxo-Smithkline a que publique avisos indicando que dicho producto fallido poda ocasionar daos a la salud - Resolucin 095-96-TDC de la Sala de Competencia del Tribunal de INDECOPI

III. Marco legal de las medidas correctivas El caso de la CPC del INDECOPI
d) Reposicin y reparacin de productos: Sobre todo en campo vinculados con las compras en grandes almacenes o bienes muebles. e) Devolucin de la contraprestacin pagada por el consumidor: Este aspecto ha sido uno de los ms utilizados y requeridos por los consumidores. Un caso paradigmtico es el Sra. Iris Valqui c/ Inmobiliaria Dor - Res. 0511-2002/TDC-INDECOPI, en el cual la Sala estim que una medida correctiva de devolucin de US$40,000, por la compra de un inmueble, era excesiva y desincentivaba a las partes a recurrir a un proceso judicial para solucionar asuntos que involucren importantes sumas de dinero.

III. Marco legal de las medidas correctivas El caso de la CPC del INDECOPI
f) Cualquier otra medida que tenga por finalidad revertir los efectos que la conducta infractora hubiera ocasionado o evitar que sta se produzca nuevamente en el futuro. Esta es la clusula de cierre del poder correctivo otorgado a la CPC del INDECOPI, en orden a establecer las medidas correctivas. Discrecionalidad de CPC, la misma que debe imponer las medidas que estime necesarias, pero respetando el principio de razonabilidad y del debido procedimiento. Este rgimen HOY EST DEROGADO, y ha sido

reemplazado por el Cdigo del Consumo

III. Marco legal de las medidas correctivas Cdigo de Proteccin y Defensa del Consumidor
Sin perjuicio de la sancin administrativa que corresponda al proveedor por una infraccin al CPDC, el artculo 114 de dicho Cdigo seala que Indecopi puede dictar, en calidad de mandatos, medidas correctivas reparadoras y complementarias. Las medidas correctivas reparadoras pueden dictarse a pedido de parte o de oficio, siempre y cuando sean expresamente informadas sobre esa posibilidad en la notificacin de cargo al proveedor por la autoridad encargada del procedimiento. Las medidas correctivas complementarias pueden dictarse de oficio o a pedido de parte.

III. Marco legal de las medidas correctivas Cdigo de Proteccin y Defensa del Consumidor
Las medidas correctivas reparadoras tienen el objeto de resarcir las consecuencias patrimoniales directas e inmediatas ocasionadas al consumidor por la infraccin administrativa a su estado anterior y pueden consistir en ordenar al proveedor infractor lo siguiente: a. Reparar productos. b. Cambiar productos por otros de idnticas o similares caractersticas, cuando la reparacin no sea posible o no resulte razonable segn las circunstancias. c. Entregar un producto de idnticas caractersticas o, cuando esto no resulte posible, de similares caractersticas, en los supuestos de prdida o deterioro atribuible al proveedor y siempre que exista inters del consumidor. d. Cumplir con ejecutar la prestacin u obligacin asumida; y si esto no resulte posible o no sea razonable, otra de efectos equivalentes, incluyendo prestaciones dinerarias.

III. Marco legal de las medidas correctivas Cdigo de Proteccin y Defensa del Consumidor
e. Cumplir con ejecutar otras prestaciones u obligaciones legales o convencionales a su cargo. f. Devolver la contraprestacin pagada por el consumidor, ms los intereses legales correspondientes, cuando la reparacin, reposicin, o cumplimiento de la prestacin u obligacin, segn sea el caso, no resulte posible o no sea razonable segn las circunstancias. g. En los supuestos de pagos indebidos o en exceso, devolver estos montos, ms los intereses correspondientes. h. Pagar los gastos incurridos por el consumidor para mitigar las consecuencias de la infraccin administrativa. i. Otras medidas reparadoras anlogas de efectos equivalentes a las anteriores.

III. Marco legal de las medidas correctivas Cdigo de Proteccin y Defensa del Consumidor
Las medidas correctivas complementarias tienen el objeto de revertir los efectos de la conducta infractora o evitar que esta se produzca nuevamente en el futuro y pueden ser, entre otras, las siguientes: a. Que el proveedor cumpla con atender la solicitud de informacin requerida por el consumidor, siempre que dicho requerimiento guarde relacin con el producto adquirido o servicio contratado. b. Declarar inexigibles las clusulas que han sido identificadas como abusivas en el procedimiento. c. El decomiso y destruccin de la mercadera, envases, envolturas o etiquetas.

III. Marco legal de las medidas correctivas

Cdigo de Proteccin y Defensa del Consumidor

d. En caso de infracciones muy graves y de reincidencia o reiterancia:

(i) Solicitar a la autoridad correspondiente la clausura temporal del establecimiento industrial, comercial o de servicios por un plazo mximo de seis (6) meses. (ii) Solicitar a la autoridad competente la inhabilitacin, temporal o permanente, del proveedor en funcin de los alcances de la infraccin sancionada.

e. Publicacin de avisos rectificatorios o informativos en la forma que determine el Indecopi, tomando en consideracin los medios que resulten idneos para revertir los efectos que el acto objeto de sancin ha ocasionado. f. Cualquier otra medida correctiva que tenga el objeto de revertir los efectos de la conducta infractora o evitar que esta se produzca nuevamente en el futuro. El Indecopi est facultado para solicitar a la autoridad municipal y policial el apoyo respectivo para la ejecucin de las medidas correctivas complementarias correspondientes.

III. Marco legal de las medidas correctivas

Cdigo de Proteccin y Defensa del Consumidor
En caso de incumplimiento. Si el obligado a cumplir con un mandato del Indecopi respecto a una medida correctiva o a una medida cautelar no lo hace, se le impone una multa no menor de tres (3) Unidades Impositivas Tributarias (UIT). En caso de persistir el incumplimiento de cualquiera de los mandatos a que se refiere el primer prrafo, el Indecopi puede imponer una nueva multa, duplicando sucesivamente el monto de la ltima multa impuesta hasta el lmite de doscientas (200) Unidades Impositivas Tributarias (UIT). La multa que corresponda debe ser pagada dentro del plazo de cinco (5) das hbiles, vencido el cual se ordena su cobranza coactiva

III. Marco legal de las medidas correctivas

Cdigo de Proteccin y Defensa del Consumidor
Todas las entidades analizadas cumplen con los principios de legalidad y tipicidad en la formulacin de las medidas correctivas. As, la legislacin reciente de INDECOPI (CPDC, LRCA, LRCD), SMV, OSINERGMIN, OSITRAN, contienen ejemplos modlicos de cumplimiento de los principios acotados para el mbito del ejercicio de las potestades de imposicin de medidas correctivas. Sin embargo, hay entidades como OSIPTEL que no cumplen ni con el principio de legalidad pero fundamentalmente no cumplen con el mandato de tipicidad. (Reglamento Sancionador)

IV. La necesaria construccin de los lmites a las medidas correctivas

No se encuentran claros an los criterios de distincin de las medidas correctivas y las funciones de resarcimiento por los daos y perjuicios causados a los particulares. Deben fijarse los siguientes lmites: a) Las medidas no pueden ni deben tener contenido indemnizatorio. Las indemnizaciones slo se tramitan en sede jurisdiccional b) Las medidas correctivas deben procurar no entrar en conflicto con la existencia de controversias de carcter civil. stas slo pueden ser dilucidadas en sede judicial c) Las medidas correctivas no tienen efecto sancionatorio alguno, su finalidad nunca es represiva.

IV. La necesaria construccin de los lmites a las medidas correctivas

Las correctivas deben respetar los principios mnimos de legalidad, razonabilidad, tipicidad y debido proceso. Las correctivas no deben duplicar las sanciones. Deben respetar la tipicidad de los actos administrativos. No se puede inventar correctivas o establecerlas de manera ad-hoc. Difcil lmite entre la sancin y la correctiva. As como tambin entre reparaciones y correctivas.

Conclusiones
1) Frente a la comisin de infracciones administrativas el ordenamiento ha otorgado una gama de medios de reaccin a la Administracin Pblica en orden a reprimir dichas conductas y a restaurar la situacin conculcada por la infraccin. 2) El medio de reaccin por excelencia es la imposicin de una sancin administrativa, la misma que consiste en la privacin de un derecho o la creacin de una obligacin especfica, y se caracteriza por su carcter puramente represivo. 3) Al lado de las sanciones, el ordenamiento ha dotado a la Administracin de la posibilidad de ordenar medidas especficas destinadas a restaurar la situacin jurdica alterada por la comisin del ilcito administrativo

Conclusiones
4) Existen, medidas anlogas a las sanciones, pero que no tienen finalidad represiva: a) medidas correctivas (restitutorias); b) medidas provisionales (preventivas); c) medidas compulsorias. 5) Las medidas correctivas tienen por efecto, reparar o componer la situacin jurdica alterada por la infraccin administrativa, no tienen finalidad represiva 6) Las medidas provisionales tienen por efecto asegurar la eficacia de la decisin final. Tambin pueden tener por finalidad preservar la situacin jurdica puesta en peligro debido a la infraccin administrativo. 7) Las medidas compulsorias, tienen por finalidad doblegar la voluntad de un administrado renuente al cumplimiento de una obligacin. No son represivas, son meramente compulsorias y coadyuvan a la eficacia de los actos administrativos.

Conclusiones
8) Con relacin a las medidas correctivas, existen determinados ejemplos de su aplicacin en leyes especiales (Cdigo de Consumo, Leyes de Organismos Reguladores). Ojo con entidades como OSIPTEL que no cumplen el principio de tipicidad. 9) Hay jurisprudencia muy limitada (sobre todo en INDECOPI), y actualmente inclusive decisiones polmicas sobre el contenido de las medidas correctivas 10) No estn determinados los lmites de las medidas correctivas y su virtual invasin de los mbitos propios de la solucin jurisdiccional de conflictos. Hay que fijar dichos lmites: a) las medidas correctivas no tienen contenido indemnizatorio; b) las medidas correctivas no pueden interferir en conflictos en que se impone una solucin jurisdiccional. 11) Respetar los principios de legalidad, tipicidad, debido procedimiento y razonabilidad. Limitar el empleo de las correctivas como sucedneo de las sanciones.