Reforma Urbana

POR U M N OVO PL AN E JAM EN TO E G E S TO D AS C I D AD E S

PROF. DR. ORLANDO ALVES DO SANTOS JR UFRJ / 1995

Elementos Histricos
Golpe do dia 1 de abril de 1964
Instala-se no Brasil um regime militar vigorado at 1985 com a queda do ento presidente eleito Joo Goulart (O Jango) por levantar suspeita de um suposto alinhamento com o comunismo, poltica contrria ao capitalismo liderada pela potncia da poca, os Estados Unidos da Amrica. Aps a falha do plano Trienal onde em seu escopo estavam a reforma agrria e urbana, em seu discurso na Estao Central do Brasil, Jango decreta nacionalizao das refinarias privadas de petrleo e a desapropriao, que segundo ele seriam usadas para a reforma agrria. A oposio militar veio a tona impedindo que tais reformas se consolidassem num ato de que consideravam manuteno da legalidade e restaurao da ordem. Milagre Econmico Denominao dada na poca do regime militar no Brasil onde houve uma euforia generalizada causada principalmente pela conquista da copa de 1970 e que culmina com os anos de chumbo durante o governo Mdici (1969-1973) Durante este perodo ureo de desenvolvimentismo brasileiro nascido da abertura econmica par mercados estrangeiros, principalmente companhias americanas, paradoxalmente na poca houve um acentuado aumento da pobreza e concentrao de renda no pas, ignorado pelos militares que instituam o famoso slogan ame-o ou deixo-o

Imagens do Golpe de 64

MNRU
MNRU Movimento Nacional pela Reforma Urbana
A promulgao da Constituio de 1988, ainda que com limites, definiu uma agenda reformista, sustentada pela mobilizao de amplos setores da sociedade organizada, que se caracterizava por uma concepo universalista, redistributiva e democrtica, no que concerne aos direitos sociais, renda e riqueza social e gesto pblica. O MNRU constitudo fundamentalmente por intelectuais, tcnicos e lderes de movimentos sociais, possua mais um papel de elaborar alternativas e de intervir no cenrio institucional-jurdico do que de representar os movimentos sociais.

MNRU e a Constituio de 1988

O MNRU buscou construir novos princpios e instrumentos de planejamento e gesto das cidades. Para isso, articulou o diagnstico da questo urbana no Brasil produzido nos anos no Milagre Econmico e da crise das instituies governamentais de gesto das cidades...Essas propostas foram parcialmente embutidas no texto final da CF, no captulo da Poltica Urbana
Aps amplos debates originados pelas demandas sociais, no que diz respeito principalmente ao planejamento urbano e gesto das cidades, vm procurando construir um novo modelo que supere o impasse gerado pela experincia tecnicista do perodo anterior, expressa de maneira exemplar na atuao do SERFHAU (Servio Federal de Habitao e Urbanismo)

Planos Diretores Municipais

No artigo 182 da CF, a Unio concede aos Municpios legitimidade para elaborar suas leis orgnicas e por empreender a reforma do sistema tributrio nacional, assugurando-lhes maior participao na distribuio da receita pblica. Definiu tambm de maneira clara e objetiva a responsabilidade municipal sobre o ordenamento territorial, o planejamento e o controle do uso, parcelamento e ocupao do solo urbano.
O foco do planejamento, pelo menos academicamente, deslocou-se do regulamento e uso e ocupao do solo, para o tratamento dos processos especulativos, de produo do espao urbano, colocando-se contra ou a favor deles, surge da a idia do planejamento urbano participativo (Ermnia Maricato, Ex-Secretria Executiva do Ministrios das Cidades) onde o planejador urbano no mais seria o autor do plano e sim o condutor do processo

O Estado de Bem-Estar
Na experincia brasileira, a questo urbana inerente reforma social.
A vitria de coalizes polticas populares nas eleies municipais de 1988 e 1992, em diversas cidades importantes , ampliou as possibilidades de implementao de programas reformistas, no mbito do poder local, variando fortemente conforme o perfil poltico-ideolgico das administraes, no momento da elaborao das leis orgnicas e dos planos diretores.

O Estado de Bem-Estar
Temos assim, um Poder Pblico que institui direitos, diretrizes e instrumentos de interveno urbana, sem que seja capacitado, em termos polticos e institucionais, para implement-los integralmente no mbito do poder local. A reforma urbana ainda um desafio para os atores comprometidos com a transformao da cidade.
Com efeito trata-se de construir uma esfera pblica no-estatal de produo de gesto de polticas urbanas, atravs da instituio de um sistema de atores envolvidos com a cena local, funcionando em uma dinmica de negociao e conflito.

Reforma social e a cidade: origens e trajetria do planejamento urbano

O nascimento da Cincia Urbana: a cidade como laboratrio da reforma social
O fenmeno urbano, prprio das cidades modernas, no se confunde com a existncia das cidades..., porm, a partir da revoluo industrial, a cidade e o urbano assumiram caractersticas culturais , sociais e econmicas distintas. A construo do urbano como tema e objeto de conhecimento e de ao confunde-se com o perodo no qual a questo social reelaborada em problemas urbanos Este processo histrico est no veio da idia do planejamento urbano como conjunto de tcnicas capaz de intervir na cidade, para transformar a sociedade, e consequentemente, a populao e o seu modo de vida.

Nova Cincia: O Urbanismo

Surgi da Europa e nos Estados Unidos intimamente comprometida com o projeto de reforma social
As bases dessa nova cincia calcaram-se no desenvolvimento do pensamento racional cientfico moderno e nas novas relaes de poder que se estabeleceram entre dominantes e dominados Na Europa, desde o comeo da Revoluo Industrial, a burguesia utilizava a categoria de classes perigosas ao se referir aos habitantes dos bairros operrios das grandes cidades afirmam Magri e Topalov (1987)

A Evoluo das demandas sociais

A partir do sculo XIX, assistimos ao processo de organzao de parte dos trabalhadores em sindicatos e organizaes polticas, obrigando o Estado a articular sua resposta atravs de institutos de assistncia social. Os problemas passaram a ser tratados a partir da categoria denominada questo social.
Problemas sociais, que correspondiam, cada qual, a um mbito do saber, uma especialidade profissional e a tcnicas especficas de interveno(Magri e Topalov: 1987, 419). So essas condies necessrias para o surgimento de uma questo urbana

Cincia Urbana
City Survey e o Town Planning (Inglaterra) , Science des Villes e o Urbanism (Frana), Human Ecology
Da teoria para a prtica, da cincia urbana para o Urbanismo O conhecimento cientfico e a sociologia, em especial, desempenham papel privilegiado no desenvolvimento da racionalidade administrativa, guiando a ao e impondo a adoo de novos mtodos de gesto .(Topalov, 1990)

Mudana de perspectiva
Se, no discurso dominante no sculo XIX, a cidade era vista como um mal m si, passa agora a ser encarada como um possvel fator de progresso.
A cidade comea a ser considerada como um organismo ou um sistema onde o bom funcionamento de cada um dos seus elementos fundamental para o bom funcionamento do todo e vice-versa... O diagnstico das cidades, apontando a ineficcia da gesto municipal, impe a necessidade de novas tcnicas de atuao, que requerem uma reforma institucional e administrativa.

Um novo paradigma
O objetivo era instituir uma sociedade planificada segundo uma racionalidade meio-fins, cuja funo seria atender o bem-estar de seus cidados. O projeto dos reformadores progressistas estava, dessa forma, marcado por uma utopia racional-igualitarista
Nesse novo paradigma, os intelectuais colocavam-se como os portadores da racionalidade, capazes de diagnosticar as causas dos problemas urbanos e de implementar as propostas necessrias instaurao da nova ordem requerida pelas transformaes scioeconmicas em curso.

A cidade e proposta de bem-estar social

O Projeto reformador se manifesta principalmente na Frana, na Inglaterra e mesmo nos Estados Unidos, com instituies de seguros de desemprego, ajudas sociais e habitao
Aps a II Guerra Mundial o projeto reformador se expande, atravs da difuso da proposta de uma nova ordem, expressa pelo estado de bem-estar social (Draibe, 1990) Reconstruo de parte do mundo agora diante da dicotomia capitalismo x socialismo

Avano do capitalismo
A necessidade de reconstruo de parte da Europa, faz do capital seu principal alimento sob a prerrogativa ilusria de ajudas humanitrias.
Com efeito, o bem-estar social foi adotado como concepo bsica de Estado e da prtica estatal em quase todos os pases ocidentais, no importa qual o partido no poder, e com apenas alteraes menores e diferenas de tempo (Ofe: 1984,372)

O Welfare State como controle social

Por Welfare State estamos entendendo, no mbito do Estado Capitalista, uma particular forma de regulao social que se expressa pela transformao das relaes entre Estado e a economia, entre o Estado e a sociedade, a um dado momento do desenvolvimento econmico. Tais transformaes se manifestam na emergncia de sistemas nacionais pblicos ou estatalmente regulados de educao, sade, previdncia social, integrao e substituio de renda, assistncia social e habitao que, a par das polticas de salrio e emprego, regulam direta ou indiretamente o volume, as taxas e os comportamentos do emprego e do salrio da economia, afetando, portanto o nvel de vida da populao trabalhadora... (Draibe: 1998 apud Draibe: 1990,2)

Planejamento Urbano no Brasil

No Brasil, a questo central das polticas pblicas contidas no planejamento possuam um cunho em grande parte ligada a questo de higiene e esttica. Eram implementadas por grupos constitudos por mdicos e engenheiros e tinham por objetivo a modernizao fsica e o embelezamento urbano requeridos pela elite em ascenso.
As primeiras tentativas de adoo do planejamento como novo padro de gesto das cidades surgem a partir dos trabalhos feitos no Brasil pelos urbanistas franceses A. Agache e Le Corbusier chamados de Planos Urbanos nos anos 20.

Planejamento Urbano no Brasil

A partir os anos 50, com as transformaes econmicas originadas pelo povo processo de industrializao, que o pas absorve de forma mais sistemtica e global as concepes dos urbanistas reformadores europeus e as prticas da racionalidade administrativa
Comea a ganhar fora a concepo de planejamento enquanto uma tcnica neutra, capaz de adequar racionalmente os melhores meios aos diversos fins determinados. Mas a partir de 1964, com o incio do regime militar e sob as caractersticas autoritrias e tecnocrticas que o marcaram, que o sistema ir se desenvolver e de alguma forma se consolidar

Planejamento Urbano no Brasil

Cidadania Regulada: Definida pela idia de relao entre cidadania e corporativismo, isto , pelo controle autoritrio dos direitos sociais exercido pelo Estado.
No Brasil, do ponto de vista da poltica urbana, o que se observou no planejamento sob o regime autoritrio foi o agravamento dos problemas urbanos, gerado pela expanso industrial, pelos intensos fluxos migratrios e pelo crescimento populacional superior absoro da mode-obra nas cidades. No projeto desenvolvimentista e modernizador em curso naquele perodo, o planejamento urbano passou a ocupar o papel de racionalizar as administraes municipais e de resolver, os problemas urbanos, entendidos na poca como decorrentes do desenvolvimento econmico. A atuao do SERFHAU(Servio Federal de Habitao e Urbanismo), e do CNDU (Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano) so um exemplo disso. Cintra, 1978

A Era do Estado Nacional

Como os autores apontam, os problemas primordiais desse modelo so a superestimao da capacidade de atuao do Estado enquanto ator independente e a subestimao do papel das foras de mercado que atuam fora do controle estatal e dos entraves institucionais dentro da prpria mquina pblica (Azevedo e Prates: 1991, 17)
No final da dcada de 70, a reflexo ganha por objeto o carter e os limites do planejamento urbano Na base desta reflexo deixava-se de lado uma viso mistificada do carter neutro da interveno do Estado. Dierenciando-se o discurso das prticas de interveno concreta (Leme: 1989, 120)

Planejamento Urbano no Brasil: Matrizes da crtica ao modelo tecnocrtico

O foco de toda divergncia como afirma Lojkine (1981) a crise das polticas reformistas do Estado, da sua capacidade de regulao relativamente durvel das contradies capitalistas, e sobretudo da contradio (principal)
A luta poltica de abranger segundo Santos Jnior(1995): Estado visto como instrumento da classe dominante; as manifestaes coletivas so vistas como fenmenos portadores de grande impacto transformador; H um alargamento da viso da luta poltica/social em relao a plos tradicionais de organizao, atingindo o cotidiano dos trabalhadores; O processo poltico concebido como resultante do confronto de dois campos antagnicos e em oposio: Movimentos sociais(Trabalhadores) e Organizaes Institucionais (Estado) (Silva e Ribeiro: 1985, 11)

Planejamento Urbano no Brasil: Matrizes da crtica ao modelo tecnocrtico

Uma consequncia importante foi o rompimento com as concepes tradicionais de representao da classe trabalhadora, cujo trao distintivo era sua negatividade, isto , a falta de uma racionalidade a partir da sua posio objetiva no processo de produo, a falta de uma conscincia adequada de classe, a falta de uma autonomia mnima de movimentao coletiva solidria (Sader e Paoli: 1986, 49) As manifestaes coletivas esboam formas alternativas de organizao e de objetivos que no passariam pelos processos institucionais, reconhecidos pelo Estado. Em meio ao reconhecimento da heterogeneidade das classes populares, constri-se uma identidade fundada em certos direitos de cidadania, reivindicados diante do seu antagonista, o Estado (Moiss, 1981)
A ao do Estado sobre o urbano revelaria, na verdade, uma interveno poltica com a finalidade de regular as contradies, assegurar os interesses de classe e a reproduo estrutural do modo de produo capitalista dominante.

Planejamento Urbano no Brasil: Matrizes da crtica ao modelo tecnocrtico

O padro de produo, ocupao e gesto das cidades brasileiras traria como consequncia os fenmenos da segregao e espoliao urbanas (Kowarick, 1979)
Os conflitos contemporneos, associados ao contexto de crise internacional dos regimes do socialismo real e ao avano das teses neo-liberais, geraram no interior desse campo intelectual e poltico um debate sobre seu prprio paradigma, o que introduziu novos temas e novas abordagens tericas. Entre as principais mudanas, podemos assinalar a anlise do papel do Estado e dos movimentos sociais.

Planejamento Urbano no Brasil: Matrizes da crtica ao modelo tecnocrtico

No debate sobre a questo urbana, ganhou importncia a poltica local como uma esfera vivel de reverso da lgica segregadora e espoliadora da urbanizao
Descentralizao poltico-administrativa

Volta da valorizao do planejamento urbano

A agenda reformista nos marcos da Nova Repblica

A constatao do evidente fracasso da poltica centralizadora de planejamento praticada pelo regime autoritrio, aliada s criticas de importantes setores tcnicos e acadmicos, fez com que, j a partir de meados da dcada de 70, o Governo Federal comeasse a abandonar as tentativas globalizantes e integradas de planejamento, iniciando, ento, o que, nos anos 80, seria chamado de planejamento participativo (Azevedo e Prates: 1991, 17)
Visando a alterao do padro social at ento vigente, identificamos, nas propostas que compe a agenda reformista, a tentativa de reestruturao do Estado de Bem-Estar no Brasil. No entanto, analisadas em seu conjunto, a trajetria da reformas das polticas pblicas na Nova Repblica caracteriza-se por um perodo inicial de esforo concentrado, seguido de fragmentao e descontinuidades Fatores de ordem conjuntural e estrutural se combinavam pra produzir fragmentao institucional e paralisia decisria (Melo: 1993, 141)

O marco do regresso
A morte do presidente Tancredo Neves na convocao da Assemblia Constituinte, que produziu a formao de novos grupos de interesses articulados em torno de questes setoriais. Associam a estes fatores as caractersticas estruturais do sistema poltico brasileiro, que limitam o escopo de estratgias redistributivas e de natureza universalizante (Melo: 1993, 142). Melo conclui que as reformas das polticas pblicas empreendidas pela Nova Repblica redundaram em fracasso (1993, 144)
Segundo Santos Jnior(1995) a agenda reformista compreendia em trs caractersticas gerais: O Universalismo; O redistributivismo e a democratizao do Estado e descentralizao da gesto

As proposies da reforma urbana

Segundo Ribeiro e Santos Jnior (1993) a reforma urbana resumidamente so:
a) A instituio da gesto democrtica da cidade b) As reformas nas relaes intergovernamentais e nas relaes governo-cidadania c) Fortalecimento da regulao pblica do solo urbano d) Inverso de prioridades no tocante poltica de investimentos urbanos