DIREITO

ADMINISTRATIVO
 Conceito de Direito Administrativo
Vários Juristas pátrios buscaram conceituar o ramo do Direito
denominado Direito Administrativo. Entre vários, vale destacar, os
conceitos do saudoso Hely Lopes Meirelles e de Maria Sílvia Zenella Di
Pietro.
Para o primeiro, o conceito de Direito Administrativo sintetiza-se
no conjunto harmônico de princípios jurídicos que regem os órgãos, os
agentes, e as atividades públicas tendentes a realizar concreta, direta e
imediatamente os fins desejados pelo Estado.

Por seu turno, a segunda diz que, é o ramo do Direito público que tem
por objeto os órgãos, agentes e pessoas jurídicas administrativas que
integram a Administração Pública, a atividade jurídica não
contenciosa que exerce e os bens de que se utiliza para a consecução
de seus fins, de natureza pública.
 Administração Pública e Governo
Deixando de lado o que a Doutrina chama de sentido formal e sentido
material de Administração Pública e Governo, focaremos osso estudo
numa visão objetiva, a qual sintetiza a essência de tais aspectos
doutrinários. Nesse sentido, numa visão global, a Administração é,
pois, todo o aparelhamento do Estado preordenado à realização de
serviços, visando à satisfação das necessidades coletivas.

A Administração não pratica atos de Governo; pratica, tão-

somente, atos de execução, com maior ou menor autonomia
funcional, segundo a competência do órgão e de seus agentes. São os
chamados atos administrativos, que por sua variedade e importância,
serão abordados em separado.
 Portanto, Governo e
Administração como criações
abstratas da Constituição e das Leis,
atuam por intermédio de suas
entidades (Pessoas Jurídicas), de seus
órgãos (Centros de Decisões) e de
seus agentes (Pessoas Físicas
investidas em Cargos e Funções).
 Entidades Políticas e Administrativas

Entidade é pessoa jurídica, pública ou privada; órgão

é elemento despersonalizado incumbido da realização das
atividades da entidade a que pertence, através de seus
agentes. Na sistemática administrativa brasileira, as
entidades classificam-se em estatais, autárquicas,
fundacionais, empresariais e paraestatais.

Segundo a Lei nº 9.784/99, entidade é “a unidade de atuação dotada

de personalidade jurídica”; órgão, “a unidade de atuação integrante
da estrutura da Administração direta e da indireta”; e autoridade,
“o servidor ou agente público dotado de poder de decisão”.
 Entidades Estatais

São pessoas jurídicas de Direito Público que integram a

estrutura do constitucional do Estado e têm poderes políticos e
administrativos, tais como a União, os Estados-Membros, os
Municípios e o Distrito Federal. A União é soberana, as
demais entidades estatais têm apenas autonomia política,
administrativa e financeira, mas não dispõem de soberania,
que é privativa da Federação.
 Entidades Autárquicas
São pessoas jurídicas de Direito Público, de natureza
meramente administrativa, criadas por Lei específica, para a
realização de atividades, obras ou serviços descentralizados da
entidade estatal que as criou. Funcionam e operam na forma
estabelecida na Lei instituidora e nos termos do seu
regulamento. As autarquias podem desempenhar atividades
econômicas, educacionais, previdenciárias e quaisquer outras
outorgadas pela entidade estatal-matriz, mas sem
subordinação hierárquica, sujeitas apenas ao controle
finalístico de sua administração e da conduta de seus
dirigentes.
 Entidades Fundacionais

São pessoas jurídicas de Direito Público ou pessoas jurídicas de

Direito Privado, devendo a Lei definir as respectivas áreas de atuação,
conforme o inc. XIX do art. 37 da CF/88, na nova redação dada pela EC
nº 19/98. No primeiro caso elas são criadas por Lei, à semelhança das
autarquias, e no segundo caso, a Lei apenas autoriza a sua criação,
devendo o Poder Executivo tomar as providências necessárias à sua
instituição.

Lembramos que, quando Constituição Federal de 1988 refere-se à

Administração Direta, Autárquica e Fundacional, quer se referir apenas às pessoas
jurídicas de Direito Público, vale dizer, União, Estados-Membros, Distrito Federal,
Municípios e suas autarquias e fundações públicas, estas somente quando de
Direito Público, porque instituídas (criadas) diretamente por Lei específica. Não,
portanto, às de Direito Privado, assim entendidas as fundações cujas instituições
decorrem de autorização (não de criação) legal específica do Poder Público.
 Entidades Empresariais
São pessoas jurídicas de Direito Privado, instituídas sob
a forma de sociedade de economia mista ou empresa pública,
com a finalidade de prestar serviço público que possa ser
explorado no modo empresarial, ou de exercer atividade
econômica de relevante interesse coletivo. Sua criação deve
ser autorizada por lei específica, cabendo ao Poder Executivo
as providências complementares para a sua instituição.
 Entidades Paraestatais
São pessoas jurídicas de Direito Privado que, por lei, são
autorizadas a prestar serviços ou realizar atividades de interesse coletivo
ou público, mas, não exclusivo de Estado. São espécies de entidades
paraestatais os serviços sociais autônomos (SESI, SENAI, SESC e
outros) e recentemente, as Organizações Sociais (OS’s) e as
Organizações Sociais Civis de Interesse Público (OSCIP’s).
As entidades paraestatais são autônomas, administrativa e
financeiramente, têm patrimônio próprio e operam em regime de
iniciativa particular, na forma de seus estatutos, ficando sujeitas apenas
à supervisão do órgão da entidade estatal a que se encontrem vinculadas,
para o controle de desempenho estatutário. São os denominados entes de
cooperação com o Estado.
 Órgãos e Agentes Públicos
Órgãos são centros de competência instituídos para o
desempenho de funções estatais, através de seus agentes,
cuja atuação é imputada à pessoa jurídica a que
pertencem.
São unidades de ação com atribuições específicas na
organização estatal. Cada órgão como centro de competência
governamental ou administrativa, tem necessariamente
funções, cargo e agentes, mas é distinto desses elementos, que
podem ser modificados,, substituídos ou retirados sem
supressão da unidade orgânica. Isto explica por que a
alteração de funções, ou a vacância dos cargos, ou a mudança
de seus titulares, não acarreta a extinção do órgão.
 Agentes Públicos, são todas as pessoas físicas incumbidas,
definitiva ou transitoriamente, do exercício de alguma
função estatal. Os agentes normalmente desempenham
funções no órgão, distribuídos entre cargos de que são
titulares, mas, excepcionalmente podem exercer funções
sem cargo.

Nesse sentido, cargos, são apenas os lugares criados no órgão

para serem providos por agentes que exercerão suas funções na forma
legal. O cargo é lotado no órgão e agente é investido no cargo. Por aí
se vê que o cargo integra o órgão, ao passo que o agente, como ser
humano, unicamente titulariza o cargo para servir ao órgão. Órgão,
função e cargo são abstrações da lei; agente é a pessoa humana, real, que
infunde vida, vontade e ação a essas abstrações da lei.
 A funções por seu turno, são os encargos
atribuídos aos órgãos, cargos e agentes. O
órgão geralmente recebe uma função in
genere e a repassa aos seus cargos in espécie,
ou a transfere diretamente a agentes sem
cargos, com a necessária parcela de Poder
público para o seu exercício.
 Princípios Básicos da Administração

Os princípios básicos da Administração estão consubstanciados

em doze regras de observância obrigatória e permanente para o bom
administrador, são elas:

1. Legalidade;
2. Moralidade;
3. Impessoalidade ou Finalidade;
4. Publicidade;
5. Eficiência;
6. Razoabilidade;
7. Proporcionalidade;
8. Ampla Defesa;
9. Contraditório;
10. Segurança Jurídica;
11. Motivação;
12. Supremacia do Interesse Público.
 Os cinco primeiros estão expressamente previstos
no art.37, caput, da CF/88; e os demais, embora não
mencionados, decorrem do nosso regime político,
tanto que, ao lado daqueles, foram textualmente
enumerados pelo art.2º da Lei federal nº 9.784/99.
 Legalidade
A legalidade, como princípio da Administração (CF, art.37,
caput), significa que o administrador público está, em toda a sua
atividade funcional, sujeito aos mandamentos d lei e às exigências do
bem comum, e deles não pode se afastar ou desviar, sob pena de praticar
ato inválido e expor-se à responsabilidade disciplinar, civil e criminal,
conforme o caso. A eficácia de toda atividade administrativa está
condicionada ao atendimento da Lei do Direito.
 Na Administração Pública não há liberdade nem
vontade pessoal. Enquanto na administração
particular é lícito fazer tudo que a lei não proíbe, na
Administração Pública só é permitido fazer tudo o
que a lei autorize. A lei para o particular significa
“pode fazer assim”; para o administrador público
significa “deve fazer assim”.
 Moralidade
A Moralidade administrativa constitui, hoje em dia,
pressuposto de validade de todo ato da Administração
Pública (CF, Art.37, caput).
Não se trata da moral comum, mas sim, de uma moral jurídica
entendida como o “conjunto de regras tiradas da disciplina interior
da Administração”. O Agente Administrativo, como ser humano dotado
da capacidade de atuar, deve, necessariamente, distinguir o Bem do Mal,
o honesto do desonesto. E, ao atuar, não poderá desprezar o elemento
ético de sua conduta. Assim, não terá que decidir somente entre o
legal e o ilegal, o justo do injusto, o conveniente do inconveniente, o
oportuno do inoportuno, mas também entre o honesto do desonesto.
O certo é que, a moralidade do ato administrativo juntamente com a
sua legalidade, e finalidade, além da sua adequação aos demais
princípios constituem pressupostos de validade sem os quais toda a
atividade pública será ilegítima.
 Impessoalidade ou Finalidade
O princípio da impessoalidade, referido na CF/88, nada mais
é que o clássico princípio da finalidade, o qual impõe ao
administrador público que só pratique o ato para o seu fim legal. E
o fim legal é unicamente aquele que a norma de Direito indica expressa
ou virtualmente como objetivo do ato, de forma impessoal.
Esse princípio também deve ser entendido para excluir a promoção
pessoal de autoridades ou servidores públicos sobre suas realizações
administrativas (CF, art.37, § 1º). O que o princípio da finalidade
veda é a prática de ato administrativo sem interesse público ou
conveniência para a Administração, visando unicamente a satisfazer
interesses privados, por favoritismo ou perseguição dos agentes
governamentais, sob a forma de desvio de finalidade. Esse desvio de
conduta dos agentes públicos, constitui uma das formas mais
insidiosas do denominado abuso de poder.
 Razoabilidade e Proporcionalidade
Implícito na CF/88, esse princípio ganha dia a dia força e
relevância no estudo do Direito Administrativo e no exame da atividade
administrativa.
Sem dúvida alguma, ele pode ser chamado de princípio da
proibição de excesso, que, em última análise, objetiva aferir a
compatibilidade entre os meios e os fins, de modo a evitar restrições
desnecessárias ou abusivas por parte da Administração Pública, com
lesão aos direitos fundamentais.

Como se percebe, parece-nos que a razoabilidade envolve a

proporcionalidade. E vice-versa. Registre-se, ainda, que a
razoabilidade não pode ser lançada como instrumento de
substituição da vontade da lei pela vontade do julgador ou
intérprete.
 Publicidade
Publicidade é a divulgação oficial dos atos para conhecimento
público e início dos seus efeitos externos. Daí por que as leis, atos e
contratos administrativos que produzem conseqüências jurídicas fora dos
órgãos que os emitem exigem publicidade para adquirirem validade
universal, isto é, perante as partes e terceiros.
A publicidade ao é elemento formativo do ato; é requisito de
eficácia e moralidade. Por isso mesmo os atos irregulares não se
convalidam com a publicação, nem os regulares a dispensam para a sua
exeqüibilidade, quando a lei ou regulamento o exige.
Em princípio o ato administrativo deve ser publicado, porque
pública é a Administração que o realiza, somente se admitindo sigilo nos
casos de segurança nacional, investigações policiais ou interesse superior
da Administração a ser preservado em processo previamente declarado
sigiloso nos termos da Lei nº 8.159/91 e Dec.nº 2.134/97.
 Eficiência
Esse princípio exige que a atividade administrativa seja
exercida com presteza, perfeição e rendimento funcional. É o
mais moderno princípio da função administrativa, que já não
se contenta em ser desempenhado apenas com legalidade,
exigindo resultados positivos para o Serviço Público e
satisfatório atendimento das necessidades da comunidade e de
seus membros.
 Segurança Jurídica
Esse princípio é entendido como da boa-fé dos
administrados ou da proteção e confiança. A ele está
visceralmente ligada a exigência de maior estabilidade das
situações jurídicas, mesmo daquelas que na origem
apresentam vícios de ilegalidade.
 Motivação
É um princípio que está visceralmente inserido em nosso regime
político, após a promulgação da Constituição Federal de 1988. Sendo
assim, uma exigência do Direito Público e da legalidade governamental.
Pela motivação o administrador público justifica a sua ação
administrativa, indicando os fatos (pressupostos de fato) que
ensejaram o ato e os preceitos jurídicos (pressupostos de direito) que
autorizam a sua prática. Evidente que, em certos atos oriundos do
chamado Poder Discricionário a justificação será dispensável, bastando
apenas evidenciar a competência para o exercício desse poder e a
conformação do ato com o interesse público.
 Ampla Defesa e Contraditório

A disposição constitucional constante no Art.5º, LV,

assegura “aos litigantes em processo(...) administrativo, o
contraditório a ampla defesa, com os meios e recursos a ela
inerentes”.
 Interesse Público ou Supremacia do Interesse
Público
O princípio do interesse público está intimamente
ligado ao da finalidade. A primazia do interesse público
sobre o privado é inerente à atuação estatal e domina-a, na
medida em que a existência do Estado Justifica-se pela
busca do interesse geral. Em razão dessa inerência, deve
ser observado, mesmo quando as atividades ou serviços
sejam delegadas aos particulares.
PODERES ADMINISTRATIVOS
 Poderes Administrativos
Para bem entender o Interesse Público, a Administração é dotada de
poderes administrativos – distintos dos poderes políticos – consentâneos
e proporcionais aos encargos que lhe são atribuídos. Tais poderes são
verdadeiros instrumentos de trabalho, adequados à realização das
tarefas administrativas. Daí serem considerados poderes
instrumentais, diversamente dos poderes políticos, que são
estruturais e orgânicos, porque compõem a estrutura do Estado e
integram a organização constitucional.
Em sua diversidade, são classificados, consoante a liberdade da
Administração para a prática dos seus atos, a saber:
a). Poder Vinculado;
b). Poder Discricionário;
c). Poder Hierárquico;
d). Poder Disciplinar;
e). Poder Regulamentar;
f). Poder de Polícia.
 Esses poderes são inerentes à Administração de todas as entidades
estatais – União, Estados, Distrito Federal e Municípios – na proporção e
limites de suas competências institucionais, e podem ser usados isolado e
cumulativamente para a consecução do mesmo ato. Tal o que ocorre,
p.ex., com o ato de polícia administrativa, que normalmente precedido de
uma regulamentação do Executivo (poder regulamentar), em que a
autoridade escalona a distribui as funções dos agentes fiscalizadores
(poder hierárquico), concedendo-lhes atribuições vinculadas (poder
vinculado) ou discricionárias (poder discricionário), para a imposição
de sanções aos infratores (poder de polícia).
 Poder Vinculado

Poder Vinculado pe aquele que o Direito Positivo – a lei -

confere à Administração Pública para a prática de ato de sua
competência, determinando os elementos e requisitos necessários à
sua formalização.
Dificilmente encontraremos um ato administrativo
inteiramente vinculado, porque haverá sempre aspectos sobre os
quais a Administração terá opções na sua realização. Mas o que
caracteriza o ato vinculado é a predominância de especificações da lei
sobre os elementos deixados livres para a Administração.
Elementos vinculados serão sempre a competência, a
finalidade e a forma, além de outros que a norma legal indicar para a
consecução do ato.
 Poder Discricionário

Poder discricionário é o que o Direito concede à Administração,

de modo explícito ou implícito, para a prática de atos administrativos
com liberdade na escolha de sua conveniência, oportunidade e
conteúdo.
Convém lembrar que o poder discricionário não se confunde com
poder arbitrário. Discricionariedade e arbítrio são atitudes inteiramente
diversas. Discricionariedade é liberdade de ação administrativa, dentro
dos limites permitidos em lei; arbítrio é ação contrária ou excedente da
lei. Ato discricionário, quando autorizado pelo Direito, é legal e válido;
ato arbitrário é sempre ilegítimo e inválido
 A atividade discricionária encontra plena justificativa na
impossibilidade de o legislador catalogar na lei todos os atos que a
prática administrativa exige. O ideal seria que a lei regulasse
minuciosamente a ação administrativa, modelando cada um dos atos a
serem praticados pelo administrador, mas como isto não é possível, dada,
a multiplicidade e diversidade dos fatos que pedem pronta solução ao
Poder Público, o legislador somente regula a prática de alguns atos
administrativos que reputa de maior relevância deixando o cometimento
dos demais ao prudente critério do administrador.
Mas, embora não cuidando de todos os aspectos dos atos
relegados à faculdade discricionária, o legislador subordina-se a um
mínimo legal, consistente na estrita observância, por parte de quem
os vai praticar, da competência, da forma, e da finalidade, deixando o
mais à livre escolha do agente administrativo. Em tal hipótese,
executa a lei vinculadamente, quanto aos elementos que ela discrimina, e
discricionariamente, quanto aos aspectos em que ela admite opção.
 Se o administrador se desviar desse roteiro, praticando ato que,
embora discricionário, busque outro objetivo, incidirá em
ilegalidade, por desvio de poder ou de finalidade, que poderá ser
reconhecido e declarado pela própria Administração ou pelo Poder
Judiciário. Erro é considerar que o ato discricionário é imune à
apreciação judicial, pois só a Justiça poderá dizer da legalidade da
invocada discricionariedade e dos limites de opção do agente
administrativo.
O que o Judiciário não pode é, no ato discricionário,
substituir o discricionarismo do administrador pelo do Juiz. Mas
pode sempre proclamar as nulidades e coibir os abusos da
Administração.
 Poder Hierárquico

Esse poder é o que dispõe o Executivo para distribuir e escalonar

as funções de seus órgãos, ordenar e rever a atuação dos seus agentes,
estabelecendo relação de subordinação entre os servidores do seu quadro
de pessoal.
Poder hierárquico e poder disciplinar não se confundem, mas
andam juntos, por serem os sustentáculos de toda organização
administrativa.
O poder hierárquico tem por objetivo ordenar, coordenar,
controlar e corrigir as atividades, no âmbito interno da Administração
Pública.
Nesse sentido, do poder hierárquico decorrem faculdades
implícitas para o superior tais como: dar ordens e fiscalizar o seu
cumprimento, a de delegar e avocar atribuições e a de rever os atos dos
inferiores.
 Poder Disciplinar

É a faculdade de punir internamente as infrações funcionais dos

servidores e demais pessoas sujeitas à disciplina dos órgãos e serviços da
Administração. É uma supremacia especial que o Estado exerce sobre
todos aqueles que se vinculam à Administração por relações de qualquer
natureza, subordinando-se às normas de funcionamento do serviço ou do
estabelecimento que passam a integrar definitiva ou transitoriamente.
A punição disciplinar e a criminal têm fundamentos diversos, e
diversa é a natureza das penas. A diferença não é de grau, mas, de
substância.
 Poder Regulamentar

O poder regulamentar é a faculdade de que dispõe os Chefes do

Executivo (Presidente da República, Governadores e Prefeitos) de
explicar a lei para a sua correta execução, ou de expedir Decreto
autônomo sobre matéria de sua competência ainda não disciplinada por
lei.
É um poder inteiramente privativo do Chefe do Executivo
(CF,art.84,IV), e, por isso mesmo, indelegável a qualquer pessoa
subordinada.
Os vazios da lei e a imprevisibilidade de certos fatos e
circunstâncias que surgem, a reclamar providências imediatas da
Administração, impõem se reconheça ao Chefe do Executivo o poder de
regulamentar, através de Decreto as normas legislativas incompletas, ou
de prover situações não previstas pelo legislador, mas ocorrentes na
prática administrativa.
 Regulamento é ato administrativo geral e
normativo, expedido privativamente pelo Chefe
do Executivo (Federal, Estadual, Distrital ou
Municipal), através de Decreto, com o fim de
explicar o modo e a forma de execução da lei
(regulamento de execução) ou prover
situações ainda não disciplinadas em lei
(regulamento autônomo ou independente).
 Poder de Polícia

Dentre os poderes administrativos figura, com especial destaque

o chamado poder de polícia administrativa, que a Administração
Pública exerce sobre todas as atividades e bens que afetam ou possam
afetar a coletividade. Pra esse policiamento há competências exclusivas
e concorrentes das três esferas estatais, dada a descentralização político-
administrativa decorrente do nosso sistema constitucional.
Em princípio, tem competência para policiar a entidade que
dispõe do poder de regular a matéria. Assim sendo, os assuntos de
interesse nacional ficam sujeitos a regulamentação e policiamento da
União; as matérias de interesse regional sujeitam-se às normas e à polícia
estadual; e os assuntos de interesse local subordinam-se aos
regulamentos edilícios e ao policiamento administrativo municipal.
Sendo assim podemos conceituar o poder de polícia como a
faculdade de que dispõe a Administração pública para condicionar e
restringir o uso e gozo de bens, atividades e direitos individuais, em
benefício da coletividade ou do próprio Estado.
 Em linguagem menos técnica, podemos dizer que o poder de polícia
é o mecanismo de frenagem de que dispõe a Administração Pública
para conter os abusos de direito individual. Por este mecanismo,
que faz parte de toda Administração, o Estado detém a atividade dos
particulares que se revelar contrária, nociva ou inconveniente ao
bem-estar social, ao desenvolvimento e à segurança pública.
A legislação pátria, bem conceituou o poder de polícia, veja-
se o art.78 do CTN: “considera-se poder de polícia a atividade da
Administração Pública que, limitando ou disciplinando direito,
interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato, em
razão de interesse público concernente à segurança, à higiene, à
ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao
exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou
autorização do Poder Público, à tranqüilidade pública ou ao respeito à
propriedade e aos direitos individuais e coletivos”.
ATOS ADMINISTRATIVOS
 Atos Administrativos

O Conceito de ato administrativo é o mesmo de ato jurídico, do

qual diferencia como uma categoria informada pela finalidade
pública. Segundo a Lei Civil, “é ato jurídico todo aquele que tenha por
fim imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar ou extinguir
direitos.”
Partindo dessa definição legal, podemos conceituar ato administrativo
com os mesmo elementos fornecidos pela Teoria Geral do Direito,
acrescentando-se, apenas, a finalidade pública que é própria da
espécie e distinta do gênero ato jurídico, como acrescentam os
administrativistas mais autorizados
 A condição primeira para o surgimento do ato
administrativo é que a Administração aja nessa
condição, usando de sua supremacia de Poder
Público, visto que algumas vezes nivela-se ao
particular e o ato perde a característica administrativa,
igualando-se ao ato jurídico privado; a segunda é que
contenha manifestação de vontade apta a produzir
efeitos jurídicos para os administrados, para a
própria Administração ou para os seus servidores; a
terceira é que provenha de agente competente, com
finalidade pública e revestido de forma legal
 Fato Administrativo

Fato administrativo é toda realização material da Administração

em cumprimento de alguma decisão administrativa, tal como a
construção de uma ponte, a instalação de um serviço público, etc. O fato
administrativo como materialização da vontade administrativa é dos
domínios da técnica e só reflexamente interessa ao Direito, em razão das
conseqüências jurídicas que dele possam advir para a Administração e
para os administrados. O que convém fixar é que o fato administrativo
não se confunde com o ato administrativo, se bem que estejam
intimamente relacionados, por ser este conseqüência daquele. O fato
administrativo resulta sempre do ato administrativo que o determina.
 Requisitos
O exame do ato administrativo revela nitidamente a
existência de cinco elementos, a saber: competência,
finalidade, forma, motivo e objeto.
objeto Tais componentes,
podem-se dizer, constituem a infra-estrutura do ato
administrativo, seja ele vinculado ou discricionário, simples
ou complexo, de império ou de gestão.
 Competência

Para a prática do ato administrativo a competência é a condição

primeira de sua validade. Nenhum ato – discricionário ou vinculado –
pode ser realizado validamente sem que o agente disponha de poder para
praticá-lo.
Entende-se por competência administrativa o poder atribuído ao
agente da Administração para o desempenho específico de suas funções.
A competência resulta da lei e por ela é delimitada. Todo ato emanando
de agente incompetente, ou realizado além do limite de que dispõe a
autoridade incumbida de sua prática, é inválido, por lhe faltar um
elemento básico de sua perfeição, qual seja, o poder jurídico para
manifestar a vontade da Administração. Daí a oportuna advertência de
Caio Tácito de que “não é competente quem quer, mas quem pode,
segundo a norma do Direito”
 OBSERVAÇÃO!!

A competência Administrativa sendo um requisito de

ordem pública, é intransferível e improrrogável pela
vontade do interessado. Pode, entretanto, ser delegada e
avocada, desde que o permitam as normas reguladoras da
Administração.Sem que a lei faculte essa deslocação de
função não é possível a modificação discricionária da
competência, porque ela é elemento vinculado de todo ato
administrativo, e, pois, insuscetível de ser fixada ou
alterada ao nuto do administrador e ao arrepio da lei.
 Finalidade

Outro requisito necessário ao ato administrativo é a finalidade,

ou seja, o objetivo de interesse público a atingir. Não se compreende ato
administrativo sem fim público. A finalidade é assim elemento
vinculado de todo ato administrativo – discricionário ou regrado –
porque o Direito Positivo não admite ato administrativo sem finalidade
pública ou desviado de sua finalidade específica. Desde que a
Administração Pública só se justifica como fator de realização do
interesse coletivo, seus atos hão de se dirigir sempre e sempre para um
fim público, sendo nulos quando satisfizerem pretensões descoincidentes
do interesse coletivo.
A finalidade do ato administrativo é aquela que a lei indica
explícita ou implicitamente. Não cabe ao administrador escolher
outra, ou substituir a indicada na norma administrativa, ainda que
ambas colimem fins públicos. Neste particular, nada resta para a
escolha do administrador, que fica vinculado integralmente à
vontade legislativa.
 Forma

O revestimento exteriorizado do ato administrativo constitui

requisito vinculado e imprescindível à sua perfeição, e,
conseqüentemente à sua validade. Enquanto a vontade dos particulares
pode manifestar-se livremente, a da Administração exige procedimentos
especiais e forma legal para que se expresse validamente. Daí podermos
afirmar que, se, no Direito Privado, a liberdade da forma do ato jurídico
é regra, no Direito Público é exceção. Todo ato administrativo é, em
princípio, formal. E compreende-se essa exigência, pela necessidade que
tem o ato administrativo de ser contrasteado com a lei e aferido,
freqüentemente, pela própria Administração e até pelo Judiciário, para
verificação de sua validade.
 IMPORTANTE!!!

Não se confunde, entretanto, simples defeito material na

forma com relegação da própria forma; aquele é corrigível
e não anula o ato (como Poe exemplo, um erro material em
um Decreto expropriatório), esta é insuprível e
nulificadora do ato (como no mesmo exemplo; se a
desapropriação for decretada por um ofício).
 Motivo
O motivo ou causa é a situação de direito ou de fato que determina ou
autoriza a realização do ato administrativo. O motivo, como elemento
integrante da perfeição do ato, pode vir expresso em lei como pode ser
deixado ao critério do administrador. No primeiro caso será um
elemento vinculado; no segundo, discricionário, quanto à sua existência
e valoração. Denomina-se motivação a exposição ou indicação por
escrito dos fatos e dos fundamentos jurídicos do ato (cf. art.50, caput, da
Lei nº 9.784/99). Hoje, em face da ampliação do princípio do acesso ao
judiciário (CF, art.5º, XXXV), conjugado com o da Moralidade
Administrativa (CF, art.37, caput), a motivação é, em regra, obrigatória.
Só não o será quando alei a dispensar ou se a natureza do ato for com ela
incompatível. Portanto, na atuação vinculada ou discricionária, o agente
da Administração, ao praticar o ato, fica na obrigação de justificar a
existência do motivo, sem o quê o ato será inválido ou, pelo menos,
invalidável, por ausência de motivação. Quando, porém, o motivo não
for exigido para a perfeição do ato, fica o agente com a faculdade
discricionária de praticá-lo sem motivação, mas, se o fizer, vincula-se
aos motivos aduzidos, sujeitando-se à obrigação de demonstrar a sua
efetiva ocorrência.

Senso assim, para a dispensa de um servidor exonerável ad

nutum não há necessidade de motivação do ato exoneratório, mas, se
forem dados os motivos, ficará a autoridade sujeita à comprovação
de sua real existência.
 Objeto

Todo ato administrativo tem por objeto a criação,

modificação ou comprovação de situações jurídicas concernentes a
pessoas, coisas ou atividades sujeitas à ação do Poder Público. Nesse
sentido, o objeto identifica-se com o conteúdo do ato, através do qual
a Administração manifesta seu poder e sua vontade, ou atesta
simplesmente situações preexistentes.
O objeto, nos atos discricionários, fica na dependência da escolha
do Poder Público, constituindo essa liberdade opcional o mérito
administrativo. Não se pode pois, em tal elemento, substituir o critério
da Administração pelo pronunciamento do Judiciário, porque isto
importaria revisão do mérito administrativo, por uma simples mudança
de juízo subjetivo – do administrador pelo Juiz – sem qualquer
fundamento em lei.
 Mérito do Ato Administrativo

O mérito administrativo, conquanto não se possa considerar

requisito de sua formação, deve ser apreciado neste tópico, dada as
suas implicações com o motivo e o objeto do ato e, conseqüentemente,
com as suas condições de validade e eficácia.
O conceito de mérito administrativo é de difícil fixação, mas
poderá ser assinalada sua presença toda vez que a Administração
decidir ou atuar valorando internamente as conseqüências ou
vantagens do ato.
ato
O mérito administrativo consubstancia-se, portanto, na
valoração dos motivos e na escolha do objeto do ato, feitas pela
Administração incumbida de sua prática, quando autorizada a
decidir sobre a conveniência, oportunidade e justiça doa to a
realizar. Daí a exata afirmativa da Doutrina majoritária de que “o
merecimento é aspecto pertinente apenas aos atos administrativos
praticados no exercício de competência discricionária”
 Atributos dos Atos Administrativos
Os atos administrativos, como emanação do Poder Público,
trazem em si certos atributos que os distinguem dos atos jurídicos
privados e lhes emprestam características próprias e condições peculiares
de atuação. Referimo-nos à

presunção de legitimidade;

à imperatividade;

e à auto-executoriedade.
 Presunção de Legitimidade

Os atos administrativos, qualquer que seja a sua categoria,

nascem com presunção de legitimidade, independentemente de
norma legal que assim estabeleça. Essa presunção decorre do princípio
da legalidade da Administração, que, nos Estados de Direito, informa
toda atuação governamental. Além disso, a presunção de legitimidade
atende a exigências de celeridade e segurança das atividades do
Poder Público, que não poderiam ficar na dependência da solução de
impugnação dos administrados, quando à legitimidade de seus atos,
para só após dar-lhes execução.
 Imperatividade

A imperatividade é o atributo do ato administrativo que impõe

a coercibilidade para o seu cumprimento ou execução. Esse atributo
não está presente em todos os atos, visto que alguns (v.g., os atos
enunciativos, os negociais) os dispensam, por desnecessário à sua
operatividade, uma vez que os efeitos jurídicos do ato dependem
exclusivamente do interesse do particular na sua utilização.

Os atos, porém, que consubstanciam um provimento ou uma

ordem administrativa (atos normativos, ordinatórios, punitivos)
nascem sempre com imperatividade, ou seja, com a força impositiva
própria do Poder Público, e que obriga o particular ao fiel
atendimento, sob pena de se sujeitar a execução forçada pela
Administração (atos auto-executórios) ou pelo Judiciário (atos não-
executórios).
 OBSERVAÇÃO!!!!

A imperatividade decorre da só existência do ato

administrativo, não dependendo da sua declaração
de validade ou invalidade. Assim sendo, todo ato
dotado de imperatividade deve ser cumprido ou
atendido enquanto não for retirado do mundo
jurídico por revogação ou anulação, mesmo porque
as manifestações de vontade do Poder Público
trazem em si a presunção de legitimidade.
 Auto-Executoriedade

A auto-executoriedade consiste na possibilidade que

certos atos administrativos ensejam de imediata e direta
execução pela própria Administração, independente de
ordem judicial.
Realmente, não poderia a Administração bem
desempenhar sua missão de autodefesa dos interesses sociais
se, a todo momento, encontrando natural resistência do
particular, tivesse que recorrer ao Judiciário para
promover a oposição individual à atuação pública.
CLASSIFICAÇÃO DOS ATOS
ADMINISTRATIVOS
 Classificação dos Atos Administrativos
A classificação dos atos administrativos não é
uniforme entre os publicistas, dada a diversidade
de critérios que podem ser adotados para o seu
enquadramento em espécies ou categorias afins.
 Esses agrupamentos, entretanto, são úteis para metodizar o estudo e
facilitar a compreensão, o que nos leva a classificar os atos
administrativos, inicialmente, quanto
aos seus destinatários,
em atos gerais e individuais; quanto ao seu alcance,
em atos internos e externos; quanto ao seu objeto,
em atos de império, de gestão e de expediente;
quanto ao seu regramento em atos vinculados e
discricionários.
 Atos Gerais e Individuais
ATOS GERAIS - Atos administrativos gerais ou
regulamentares são aqueles expedidos sem destinatários determinados,
com a finalidade normativa, alcançando todos os sujeitos que se
encontrem na mesma situação de fato abrangida por seus preceitos.
São atos de comando abstrato e impessoal semelhantes ao da lei, e, por
isso mesmo, revogáveis a qualquer tempo pela Administração, mas
inatacáveis por via judicial, a não ser pelo questionamento da
constitucionalidade (art.102,I,”a”, da CF).
Como exemplos desses atos temos nos Regulamentos, nas
Instruções Normativas (IN) e nas Circulares Ordinatórias de Serviço
 ATOS INDIVIDUAIS – Atos administrativos individuais
ou especiais são todos aqueles que se dirigem a
destinatários certos, criando-lhes situação jurídica
particular. O mesmo ato pode abranger um ou vários
sujeitos, desde que sejam individualizados.

Exemplo desses atos temos: os Decretos de

Desapropriação, de Nomeação, de Exoneração, assim como
as outorgas de Licença, Permissão e Autorização
 Atos Internos e Externos

ATOS INTERNOS – São os destinados a produzir efeitos no

recesso das repartições administrativas, e por isso mesmo incidem,
normalmente, sobre os órgãos e agentes da Administração que os
expediram. São os chamados atos de “operatividade caseira”, que
não produzem efeitos em relação a estranhos. Esses atos têm sido
utilizados pela Administração – diga-se pelas autoridades – de forma
distorcida, pois, sua característica indica que seus efeitos só são
extensivos às repartições públicas. Entretanto, as altas autoridades do
Executivo têm se utilizado desse mecanismo para impor situações aos
administrados em geral. É o exemplo das Portarias e Instruções
Ministeriais, que só deviam impor aos seus servidores, mas, contém
imposições aos cidadãos – especialmente em matéria fiscal -, próprias de
atos externos.
 ATOS EXTERNOS – São considerados atos de efeitos externos,
sendo todos aqueles que alcançam os administrados, os contratantes
e, em certos casos, os próprios servidores, provendo sobre os seus
direitos, obrigações, negócios ou conduta perante a Administração.

Tais atos pela sua destinação, só entram vigor ou execução depois de

divulgados pelo órgão oficial, dado o interesse do público no seu
conhecimento.

A publicidade de tais atos é princípio de legitimidade e

moralidade administrativa que se impõe tanto à Administração
direta como indireta, porque ambas gerem bens e dinheiros públicos
cuja a guarda e aplicação todos devem conhecer e controlar.
controlar
 Atos de Império, de Gestão e de Expediente
ATOS DE IMPÉRIO – Atos de império ou de autoridade são
todos aqules que a Administração pratica usando de sua supremacia
sobre os administrados ou servidores e lhes impõem obrigatório
atendimento. É o que ocorre nas desapropriações, nas interdições de
atividades, nas ordens estatutárias.

Tais atos podem ser gerais ou individuais, internos ou

externos, mas sempre unilaterais, expressando a vontade onipotente do
Estado e seu poder de coerção. São, normalmente, atos revogáveis e
modificáveis a critério da Administração que o expediu.
 ATOS DE GESTÃO – São aqueles em que a
Administração pratica sem usar de sua supremacia sobre
os destinatários. Tal ocorre nos atos puramente de
administração dos bens e serviços públicos e nos negociais
com os particulares, que não exigem coerção sobre os
interessados. Esses atos são sempre de administração, mas
nem sempre administrativos típicos, principalmente quando
bilaterais, de alienação, oneração ou aquisição de bens, que se
igualam ao Direito Privado, apenas antecedidos de
formalidades administrativas para a sua realização (ex.:
autorização legislativa, avaliação).
 ATOS DE EXPEDIENTE – Atos administrativos de expediente são
todos aqueles que destinam a dar andamento aos processos e papéis
que tramitam pelas repartições públicas, preparando-os para
decisão de mérito a ser proferida pela autoridade competente. São
atos de rotina interna , sem caráter vinculante e sem forma especial,
geralmente praticados por servidores subalternos, sem competência
decisória.
Na prática de tais atos o Poder Público sujeita-se às indicações legais ou
regulamentares e delas não se pode afastar ou desviar sem viciar
irremediavelmente a ação administrativa.

Tratando-se de atos vinculados ou regrados, impõe-se à

Administração o dever de motivá-los, no sentido de evidenciar a
conformação de sua prática com as exigências e requisitos legais que
constituem pressupostos necessários de sua existência e validade.
validade
 ATO VINCULADO – Também chamado de regrado, são aqueles
para os quais a lei estabelece os requisitos e condições de sua
realização. Nessa categoria de atos, as imposições legais absorvem,
quase que por completo, a liberdade do administrador, uma vez que
sua atuação fica adstrita aos pressupostos estabelecidos pela norma
legal para a validade da atividade administrativa. Desatendido
qualquer requisito, compromete-se a eficácia do ato praticado,
tornando-o passível de anulação pela Administração, ou pelo
Judiciário, se assim o requerer o interessado.

Na prática de tais atos o Poder Público sujeita-se às indicações

legais ou regulamentares e delas não se pode afastar ou desviar sem
viciar irremediavelmente a ação administrativa.
Tratando-se de ato vinculado ou regrado, impõe-se à
Administração o dever de motivá-lo, no sentido de evidenciar a
conformação de sua prática com as exigências e requisitos legais que
constituem pressupostos necessários de sua existência e validade.
 ATO DISCRICIONÁRIO – São todos aqueles em que
Administração pode praticar com liberdade de escolha de
seu conteúdo, de seu destinatário, de sua conveniência, de
sua oportunidade e do modo de sua realização.

A rigor, a discricionariedade não se manifesta no ato

em si, mas sim no poder que tem a Administração de
praticá-lo da maneira e nas condições que repute mais
conveniente ao interesse público.
OUTRAS CLASSIFICAÇÕES
 Outras Classificações dos Atos
Administrativos

Além da classificação precedente,

temos que, outras ainda podem ser
apresentadas, consoante diversos
critérios pelos quais os Atos
Administrativos são selecionados para
fins de estudo.
 Ato Simples, Complexo e Composto (Quanto à formação do Ato)

ATO SIMPLES – É que resulta da manifestação de

vontade de um único órgão, unipessoal ou colegiado. Não
importa o número de pessoas que participem da formação
do ato; o que importa é a vontade única que expressam
para dar origem ao ato colimado pela Administração.

Tanto é ato administrativo simples o Despacho de um chefe

de seção como a decisão de um conselho de contribuintes.
ATO COMPLEXO – É o que se forma pela conjugação de
vontades de mais de um órgão administrativo. O essencial,
nesta categoria de atos, é o concurso de vontades de órgãos
diferentes para a formação de um único ato.

Não se confunda ato complexo com procedimento

administrativo. No ato complexo integram-se as vontades
de vários órgãos para a obtenção de um mesmo ato; no
procedimento administrativo praticam-se diversos atos
intermediários e autônomos para a obtenção de um ato
final e principal.
 Vejamos a diferença em claros exemplos:
exemplos
A investidura de um funcionário é um ato complexo consubstanciado na
nomeação feita pelo Chefe do Executivo e complementado pela posse e
exercício dados pelo Chefe da repartição em que vai servir o nomeado;
por sua vez, a concorrência é um procedimento administrativo, porque,
embora realizada por um único órgão, a ato final e principal (adjudicação
da obra ou do serviço) é precedido de vários atos autônomos e
intermediários (edital, verificação de idoneidade, julgamento das
propostas) até chegar-se ao resultado pretendido pela Administração.
ATO COMPOSTO – É o que resulta da vontade única de
órgão, mas, depende da verificação por parte de outro, para
se tornar exeqüível. Como exemplo, podemos citar uma
autorização que dependa do visto de uma autoridade
superior. Em tal caso a autorização é o ato principal e o
visto é o complementar que lhe dar exeqüibilidade.

O ato composto distingue-se do ato complexo porque

este só se forma mediante as vontades de órgãos diversos,
ao passo que o ato composto é formado pela vontade única
de um só órgão sendo apenas ratificado por uma
autoridade.
 Ato Constitutivo, Extintivo, Declaratório,
Alienativo, Modificativo ou Abdicativo (Quanto ao
conteúdo)

ATO CONSTITUTIVO – É o que cria uma nova situação

jurídica individual para os seus destinatários, em relação à
Administração. Suas modalidades são variadíssimas,
abrangendo mesmo a maior parte das declarações de vontade
do Poder Público.
São atos dessa categoria, as licenças, as nomeações de
funcionários, as sanções administrativas e outros mais que
criam direitos ou impõem obrigações aos particulares ou aos
próprios servidores públicos.
públicos
ATO EXTINTIVO OU DESCONSTITUTIVO – É o que põe termo a
situações jurídicas individuais, v.g., a cassação de autorização, a
encampação de serviço de utilidade pública.

ATO DECLARATÓRIO – É o que visa a preservar direitos,

reconhecer situações preexistentes ou, mesmo, possibilitar seu
exercício. São exemplos desses atos a apostila de título de nomeação, a
expedição de certidões e demais atos fundados em situações jurídicas
anteriores.
 ATO ALIENATIVO – É o que opera a transferência de bens ou
direitos de um titular a outro. Tais atos em geral, dependem de
autorização legislativa ao Executivo, porque sua realização
ultrapassa os poderes ordinários de administração.

ATO MODIFICATIVO – É o que tem o fito de alterar

situações preexistentes, sem suprimir direitos ou obrigações, como
bem ocorre com aqueles que alteram horários, percursos, locais de
reunião e outras situações anteriores estabelecidas pela
Administração.
Administração
ATO ABDICATIVO – É aquele pelo qual o titular
abre mão de um direito. A peculiaridade desse ato
é seu caráter incondicionável e irretratável. Desde
que consumado, o ato é irretratável e imodificável,
como são as renúncias de qualquer tipo.

Todo ato abdicativo a ser expedido pela

Administração depende de autorização legislativa,
por exceder da conduta ordinária do
administrador público.
Ato Válido, Nulo, e Inexistente (Quanto à eficácia)

ATO VÁLIDO – É o que provém de autoridade competente para

praticá-lo e contém todos os requisitos necessários à sua eficácia. O
ato válido pode, porém, ainda não ser exeqüível, por pendente de
condição suspensiva ou termo não verificado.

ATO NULO – É o que nasce afetado de vício insanável por ausência

ou defeito substancial em seus elementos constitutivos ou no
procedimento formativo. A nulidade pode ser explícita ou virtual. É
explícita quando a lei a comina expressamente, indicando os vícios
que lhe dão origem; é virtual quando a invalidade decorre de
infringência de princípios específicos do Direito Público,
reconhecidos por interpretação das normas concernentes ao ato.
 Em qualquer desses casos, porém, o ato é ilegítimo ou ilegal e não
produz qualquer efeito válido entre as partes, pela evidente razão de
que não se pode adquirir direitos contra a lei.

A nulidade, todavia, deve ser

Reconhecida e proclamada pela Administração ou pelo Judiciário,
Judiciário
não sendo permitido ao particular negar exeqüibilidade ao ato
administrativo, ainda que nulo, enquanto não for regularmente
declarada sua invalidade, mas essa declaração opera ex tunc, isto é,
retroage às suas origens e alcança todos os seus efeitos passados,
presentes e futuros em relação às partes, só se admitindo exceção
para com os terceiros de boa-fé, sujeitos às suas conseqüências
reflexas.
 ATO INEXISTENTE – É o que apenas tem aparência de
manifestação regular da Administração, mas não chega a se
aperfeiçoar como ato administrativo. É o que ocorre, por exemplo,
com o “ato” praticado por um usurpador de função pública.

Tais atos em nosso Direito, equiparam-se aos atos nulos, sendo,

assim, irrelevante e sem interesse prático a distinção entre nulidade e
inexistência, porque ambas conduzem ao mesmo resultado – a
invalidade – e subordinam-se às mesmas regras de invalidação. Ato
inexistente ou ato nulo é ato ilegal e imprestável, desde o seu
nascedouro.
nascedouro
Ato Perfeito, Imperfeito, Pendente e Consumado
(Quanto à exeqüibilidade)
ATO PERFEITO - É aquele que reúne todos os elemntos
necessários à sua exeqüibilidade ou operatividade, apresentando-se
apto e disponível para produzir seus regulares efeitos.

ATO IMPERFEITO – É o que se apresenta incompleto na sua

formação ou carente de um ato complementar para tornar-se
exeqüível ou operante.
ATO PENDENTE – É aquele que, embora perfeito, por reunir todos
os elementos de sua formação, não produz efeitos, por não verificado
o termo ou a condição de que depende sua exeqüibilidade ou
operatividade. O ato pendente pressupõe sempre um ato perfeito,
perfeito
apenas não se verifica de início o termo ou a condição pendente para
a sua exeqüibilidade.

ATO CONSUMADO – É o que produz todos os seus efeitos,

tornando-se, por isso mesmo, irretratável ou imodificável.
 Ato Irrevogável, Revogável e Suspensível
(Quanto à retratabilidade)
ATO IRREVOGÁVEL - É aquele que se tornou insuscetível de
revogação (não confundir com anulação), por ter produzido seus
efeitos ou gerado direitos subjetivos para o beneficiário ou, ainda,
por resultar de coisa julgada administrativa. Advirta-se, nesse passo,
que a coisa julgada administrativa só o é para Administração, uma
vez que não impede a reapreciação judicial do ato.
A decisão administrativa, ainda que final, não produz coisa
julgada em sentido próprio, mas opera a irretratabilidade do ato pela
Administração.
A tendência moderna é considerar-se a irrevogabilidade do
ato administrativo como regra e a revogabilidade como exceção,
para dar-se cada vez mais estabilidade às relações entre a
Administração e os administrados.
ATO REVOGÁVEL – É aquele que a Administração, e somente ela,
pode invalidar, por motivos de conveniência, oportunidade ou
justiça (mérito administrativo). Nesses atos devem ser respeitados
todos os efeitos já produzidos, porque decorrem de manifestação
válida da Administração (se o ato for ilegal, não enseja revogação e
sim anulação), e a revogação só atua ex nunc.

Em princípio todo ato administrativo é revogável até que se

torne irretratável para a Administração, quer por ter exaurido seus
efeitos ou seus recursos, quer por ter gerado direito subjetivo para o
beneficiário, interessado na sua manutenção.
ATO SUSPENSÍVEL – É aquele em que a Administração pode fazer
cessar os seus efeitos, em determinadas circunstâncias ou por certo
tempo, embora mantendo o ato para oportuna restauração de sua
operatividade.

Difere a suspensão da revogação, porque esta retira o ato do

mundo jurídico, ao passo que aquela susta, apenas, a sua
exeqüibilidade. Em geral a suspensão do ato cabe à própria
Administração, mas, por exceção, em mandado de segurança e em
certas ações (interditos possessórios, nunciação de obra nova e ações
cautelares) é admissível a suspensão do ato administrativo pelo
Judiciário.
 Ato auto-Executório e não Auto-Executório
(Quanto ao modo de execução)
ATO AUTO-EXECUTÓRIO – É aquele que traz em si a
possibilidade de ser executado pela própria Administração,
independentemente de ordem judicial. Tais atos são, na realidade,
auto-executáveis, como já discorremos anteriormente sobre as
características gerais dos atos administrativos.

ATO NÃO AUTO-EXECUTÓRIO – É o que depende de

pronunciamento judicial para a produção de seus efeitos finais, tal
como ocorre com a dívida fiscal, cuja execução é feita pelo
Judiciário, quando provocado pela Administração interessada na
sua efetivação.
 Ato Constitutivo, Desconstitutivo e de Constatação
(Quanto aos seus efeitos)

ATO CONSTITUTIVO – É aquele pelo qual a Administração cria,

modifica ou suprime um direito do administrado ou de seus servidores. Tais atos,
ao mesmo tempo que geram um direito para uma parte, constituem obrigação
para outra.

ATO DESCONSTITUTIVO – É aquele que desfaz uma situação jurídica

preexistente. Geralmente, vem precedido de um processo administrativo com
tramitação idêntica à que deu origem ao ato desfeito.

ATO DE CONSTATAÇÃO – É aquele pelo qual a Administração verifica e

proclama uma situação fática ou jurídica ocorrente. Tais atos, vinculam a
Administração que os expede, mas não modificam, por si sós, a situação constatada,
exigindo um outro ato constitutivo ou desconstitutivo para alterá-la. Seus efeitos são
meramente verificativos.
ESPÉCIES DE ATOS ADMINISTRATIVOS
 Vejamos agora os aspectos com que se
apresentam na prática, enquadrando-os
pelos caracteres comuns e pelos traços
individuais que os distinguem, nas
espécies correspondentes, segundo o fim
imediato a que se destinam e o objeto
que encerram.
 Atos Normativos
São aqueles que contêm um comando geral do
Executivo, visando a correta aplicação da lei. O
objetivo imediato de tais atos, é explicitar a norma
legal a ser observada pela Administração e pelos
administrados.
A essa categoria pertencem: Decretos
Regulamentares, Regimentos, Resoluções,
Instruções Normativas, Deliberações e Portarias de
Conteúdo Geral.
 Atos Ordinatórios
São os que visam disciplinar o funcionamento da
Administração e a conduta funcional de seus
agentes. São provimentos, determinações ou
esclarecimentos que se endereçam aos servidores
públicos a fim de orientá-los no desempenho de suas
atribuições. Dentre os atos ordinatórios de maior
freqüência e utilização na prática podemos mencionar:
as Instruções, as Circulares, os Avisos, as
Portarias, as Ordens de Serviço, os Ofícios e os
Despachos.
 Atos Negociais
Além daqueles que encerram um mandamento geral
(Normativos e Ordinatórios), outros são praticados contendo uma
declaração de vontade do Poder Público e coincidente com a vontade
do particular, visando a concretização de negócios jurídicos públicos
ou atribuição de certos direitos ou vantagens ao interessado.

Diante de tal conceituação, temos que são considerados atos

negociais públicos, a Licença, Autorização, Permissão, Admissão,
Visto, Aprovação, Homologação, Dispensa, Renúncia e até mesmo
Protocolo Administrativo.
 Observação!!!
A Autorização é ato discricionário em que Administração
age de acordo com a conveniência e oportunidade, ou seja,
se o interessado cumprir com todas as exigências legais para
obtenção de uma Autorização, caberá a Admnistração
decidir dentro da sua conveniência e oportunidade
(discricionário). De forma diversa, ocorre com a Licença e a
Admissão, em que, satisfeitas as prescrições legais, fica a
Administração obrigada a LINCECIAR ou ADMITIR.
 Atos Enunciativos
São aqueles que enunciam uma situação existente, sem
qualquer manifestação de vontade da Administração. São
considerados atos administrativos em sentido formal, visto que
materialmente não contêm manifestação da vontade da Administração.

Portanto, atos enunciativos são todos aqueles em que a

Administração se limita a certificar ou atestar um fato, ou emitir
uma opinião sobre determinado assunto, sem se vincular ao seu
enunciado. Dentre eles, podemos citar as Certidões, os Atestados, os
Pareceres Administrativos.
 Atos Punitivos
Atos administrativos punitivos são os que contêm uma sanção
imposta pela Administração àqueles que infringirem disposições
legais, regulamentares ou ordinatórias dos bens ou serviços públicos.
Visam punir e reprimir as infrações administrativas ou a conduta
irregular dos servidores ou particulares perante a Administração.
Vale ressaltar que, existem duas modalidades de atos punitivos, a
saber: externo e interno. A punição externa é endereçada ao
administrado, e por isso mesmo, vinculada em todos os seus termos à
forma legal que a estabelecer, ao passo que, a punição interna, sendo de
caráter eminentemente disciplinar e endereçada aos servidores públicos,
é discricionária quanto á oportunidade, conveniência e valoração dos
motivos que a ensejaram.

Dentre os atos administrativos punitivos de atuação externa,

merecem destaque a Multa, a Interdição de Atividades e a
destruição de coisas.
 CONTRATOS
ADMINISTRATIVOS
 Contratos Administrativos
A Teoria Geral do Direito informa que, contrato é todo acordo de
vontades, firmado livremente pelas partes, para criar obrigações e
direitos recíprocos. Nesse sentido, todo contrato é negócio jurídico
bilateral e comutativo, isto é, realizado entre pessoas que se obrigam a
obrigações mútuas e equivalentes em encargos e vantagens.

Como pacto consensual,

consensual pressupõe liberdade e capacidade jurídica
das partes para se obrigarem validamente. Sendo assim, requer,
objeto lícito, possível e forma prescrita ou não vedada em lei.
 Conceito, Peculiaridades e Características dos
Contratos Administrativos
Para Hely Lopes Meirelles, contrato administrativo é “o ajuste
que a Administração Pública, agindo nessa qualidade, firma com
particular ou outra entidade administrativa para consecução de
objetivos de interesse público, nas condições estabelecidas pela própria
Administração”.

Nessa esteira, a publicista Maria Sylvia Zanella Di Pietro,

conceitua contrato administrativo como “os ajustes que a
Administração, nessa qualidade, celebra com pessoas físicas ou
jurídicas, públicas ou privadas, para a consecução de fins públicos,
segundo o regime jurídico de Direito Público”
CARACTERES GERAIS DOS CONTARTOS
ADMINISTRATIVOS

Consensual Oneroso

Formal

Comutativo Intuitu Personae

 O contrato administrativo é sempre consensual e, em
regra, formal, oneroso, comutativo e realizado intuitu
personae.
personae É consensual porque consubstancia um acordo
de vontades, e não um ato unilateral e impositivo da
Administração; é formal porque se expressa por escrito e
com requisitos especiais; é oneroso porque remunerado na
forma convencionada; é comutativo porque estabelece
compensações recíprocas e equivalentes para as partes; é
intuitu persoane porque deve ser executado pelo próprio
contratado, vedadas, em princípio, a sua substituição por
outrem ou a transferência do ajuste.
Ressalta-se que, além dessas características, os
contratos administrativos possuem uma outra, que embora
externa, exige prévia licitação, só dispensável nos casos
rigorosamente previstos em lei.
CARACTERES ESSENCIAIS DOS CONTRATOS
ADMINISTRATIVOS

a). Presença da Administração Pública como Poder Público;

b). Finalidade pública;

c). Obediência à forma prescrita em lei;

d). Procedimento legal;

e). Natureza de contrato de adesão;

f). Natureza intuitu personae;

g). Presença de cláusulas exorbitantes;

h). Mutabilidade.
A presença da Administração Pública como Poder Público decorre do
fato de que uma série de prerrogativas, surgem e, garantem uma
posição de supremacia da Administração sobre o particular.
A finalidade pública estará sempre presente em todos os atos
e contratos praticados pela Administração, ainda que regidos pelo
Direito Privado.
O que chamam de obediência à forma prescrita em lei, nada
mais é que uma série de normas referentes à forma dos contratos.
Sendo aquela, essencial, não só em benefício do interessado, mas,
como da própria Administração, para fins de controle da legalidade.
Quanto ao procedimento legal, a lei estabelece determinados
procedimentos obrigatórios para a celebração de contratos e que
podem variar de uma modalidade para a outra, compreendendo
medidas como autorização legislativa, avaliação, motivação,
autorização pela autoridade competente, indicação de recursos
orçamentários e licitação
As cláusulas do contrato administrativo são fixadas unilateralmente
pela Administração. Costuma-se dizer que, pelo instrumento
convocatório da licitação, o Poder Público faz a oferta a todos os
interessados, fixando as condições em que pretende contratar; a
apresentação de proposta pelos licitantes equivale à aceitação da
oferta pela Administração. Isto é o que a Doutrina chama de
contrato de adesão.
Os contratos administrativos têm natureza intuitu persoane
em face da exigência, a princípio, de que o contrato será executado
pelo próprio contratado.
Um dos traços mais característicos dos contratos administrativos é a
sua mutabilidade,
mutabilidade que segundo muitos doutrinadores, decorre de
determinadas cláusulas exorbitantes, ou seja, das que confere à
Administração o poder de, unilateralmente, alterar as cláusulas
regulamentares ou rescindir o contrato antes do prazo estabelecido,
por motivo de interesse público
Cláusulas exorbitantes são, pois, as que excedem do Direito
Comum para consignar uma vantagem ou uma restrição à
Administração ou ao contratado.
Tais cláusulas não seriam lícitas em um contrato regido
pelo Direito Privado, pois desigualaria as partes na
execução do avençado. Entretanto, é absolutamente válida
no contrato administrativo, desde que decorrente de lei ou
dos princípios que regem a atividade administrativa,
administrativa
porque visa a estabelecer uma prerrogativa em favor de
uma das partes para o perfeito atendimento do interesse
público, que se sobrepõe sempre aos interesses
particulares.
Diante dessa possibilidade, absolutamente legal,
diante das prerrogativas concedidas à
Administração, podemos ainda mencionar
situações inerentes às chamadas cláusulas
exorbitantes. A maioria da Doutrina pátria,
reconhece tais situações, as quais passamos a
discorrer, a saber:
 1. EXIGÊNCIA DE GARANTIA - O art.56,
§1º da Lei nº 8.666/93, faculta à Administração
exigir garantia nos contratos de obras, serviços
e compras, podendo abranger as seguintes
modalidades: caução em dinheiro ou títulos
da dívida pública, seguro-garantia e fiança
bancária.
 2. ALTERAÇÃO UNILATERAL – Tal prerrogativa está
prevista no art.58, inc.I, para possibilitar a melhor adequação
às finalidades de interesse público; mais especificamente, o
art.65, inc.I estabelece a possibilidade de alteração
unilateral nos seguintes casos:

a). Quando houver modificação do projeto ou das

especificações, para melhor adequação técnica aos seus
objetivos;

b). Quando necessária a modificação do valor

contratual em decorrência de acréscimo ou diminuição
quantitativa de seu objeto, nos limites permitidos nos
parágrafos do mesmo dispositivo.
 3. RESCISÃO UNILATERAL – Tal possibilidade está
prevista no art.58, inc.II, combinado com os arts.79, I, e 78,
incisos I a XII e XVII. São os seguintes casos que
ensejaram a rescisão unilateral:

a). Inadimplemento, abrangendo hipóteses como não-

cumprimento ou cumprimento irregular das cláusulas
contratuais, lentidão, atraso injustificado, paralisação,
subcontratação parcial ou total, cessão, transferência
(salvo se admitida no edital do contrato), desatendimento
de determinações regulares da autoridade designada para
acompanhar e fiscalizar a execução do contrato,
cometimento reiterado de faltas;
b). Situações que caracterizem desaparecimento do
sujeito, sua insolvência ou comprometimento da
execução do contrato: falência, instauração de
insolvência civil, dissolução de sociedade,
falecimento do contratado, alteração social ou
modificação da finalidade ou da estrutura da
empresa;

c). Razões de Interesse Público;

d). Caso fortuito ou força maior.

 OBSERVAÇÃO!!!!!
Nas duas primeiras hipóteses a Administração nada deve
ao contratado, já que a rescisão foi ensejada por atos a ele
mesmo atribuídos. Caso venha a ser comprovada a forma
culposa dos atos irregulares cometidos pelo contratado –
citados nos dois primeiros casos – haverá sempre o
ressarcimento dos prejuízos, sanções administrativas,
assunção do objeto do contrato pela Administração, perda da
garantia.
 4. Fiscalização – Tal prerrogativa, significa a
exigência legal que, haja durante a execução do
contrato, o acompanhamento e fiscalização por um
representante da Administração, especialmente
designado, permitida a contratação de terceiros
para assisti-lo e subsidiá-lo de informações
pertinentes a essa atribuição. Cabe ao fiscal, toda
a notação no que se refere ao andamento da
execução do contrato, determinando se for o caso, a
regularização das faltas.
5. Aplicação de Penalidades – Quando da inexecução total
ou parcial do contrato, dá à Administração a prerrogativa de impor
sanções de natureza administrativa (art.58, IV), dentre as que são
indicadas no art. 87, a saber:
I – Advertência;
II – Multa, na forma prevista nop instrumento convocatório
ou no contrato;
III – Suspensão temporária de participação em licitação e
impedimento de contratar com a Administração, por prazo não
superior a dois (02) anos;
IV – Declaração de inidoneidade para licitar ou contratar
com a Administração, enquanto perdurarem os motivos
determinantes da punição ou até que seja promovida a reabilitação,
perante a própria autoridade que aplicou a penalidade, que será
concedida sempre que o contratado ressarcir a Administração pelos
prejuízos resultantes e, após, decorrido o prazo da sanção aplicada
no inciso anterior (Até 02 anos sem contratar com a Administração).
6. Anulação – Veja-se a Súmula do STF nº 473 “a Administração
pode anular os seus próprios atos, quando eivados de vícios que os
torne ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los,
por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitando o direito
adquirido, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial”.
Em se tratando de ilegalidade verificada nos contratos de que
é parte, a Administração tem o poder de declarar a sua nulidade,
com efeito retroativo (ex tunc), impedindo os efeitos jurídicos que
elas ordinariamente deveriam produzir, além de desconstituir os já
produzidos. É o que consta no art.59 da Lei nº 8.666/93. Se a
ilegalidade for imputável apenas à própria Administração, não
tendo para ela concorrido o contratado, este deverá ser indenizado
pelos prejuízos sofridos.
Ressalta-se que, a ilegalidade cometida no processo licitatório,
também vicia o próprio contrato, já que aquela é condição primeira e
imprescindível (em regra) para a existência deste.
 7. Retomada do Objeto – Sempre que ocorrer a
paralisação da execução do contrato, tem a
Administração a prerrogativa de assegurar a
continuidade da execução do contrato,
principalmente em se tratando de serviço público
essencial, retomando o objeto do contrato. Essa é o
chamado princípio da continuidade do serviço
público, sendo essa medida, possível, nos casos de
rescisão unilateral.
 8. Restrições ao Uso da EXCEPTIO NON
ADIMPLETI CONTRACTUS – No Direto Privado,
quando uma das partes descumpre o contrato, a outra tem a
possibilidade de descumpri também, socorrendo-se da cláusula
exceptio non adimpleti contractus (exceção do contrato não
cumprido), com o seu fundamento no art.477 do Código Civil.

No Direito Administrativo, o particular não pode socorrer-se desse

instituto jurídico, tendo em vista os princípios da continuidade do
serviço público e o da supremacia do interesse público sobre o
particular. Em regra, o que ele deve requerer, é a rescisão
administrativa ou judicial, com o devido pagamento das perdas e
danos causados, Mas, deve dar andamento à execução do contrato,
até que seja obtida a ordem da autoridade competente.
MODALIDADES DE CONTRATOS
ADMINISTRATIVOS
 Modalidades de Contratos Administrativos
Dentre os contratos administrativos, sujeitos ao Direito
Público, compreendem-se: a concessão de serviços, a de obra pública,
a de uso de bem público, o contrato de prestação ou locação de
serviços, o de obra pública, o de fornecimento, o de empréstimo
público, o de função pública.
 Concessão – Sem dúvida alguma, é o contrato administrativo por
excelência, em suas várias modalidades.
A concessão pode ser entendida como o contrato
administrativo pelo qual a Administração confere ao particular a
execução remunerada de serviço público ou de obra pública, ou lhe
cede o uso de bem público, para que explore por conta e risco, pelo
prazo e nas condições regulamentares e contratuais.

1. Concessão de serviço público – É o contrato administrativo

pelo qual a Administração delega a outrem a execução de um serviço
público, para que o execute em seu próprio nome, por sua conta e
risco, assegurando-lhe a remuneração mediante tarifa paga pelo
usuário ou outra forma de remuneração decorrente da exploração
do serviço.
 2. Concessão de Obra Pública – É o contrato
administrativo pelo qual o Poder Público transfere a outrem a
execução de uma obra pública, para que a execute por conta e risco,
mediante remuneração paga pelos beneficiários da obra ou obtida
em decorrência da exploração dos serviços ou utilidades que a obra
proporciona.
A vantagem desse tipo de contrato é a possibilidade que tem a
Administração de realizar obras e prestar serviços sem dispêndio de
capital.

3. Concessão de Uso – É o contrato administrativo pelo qual a

Administração Pública faculta a terceiros a utilização privativa de
bem público, para que a exerça conforme sua destinação.
 Contratos de Obra Pública e de Prestação de
Serviços
A Lei nº 8.666/93, no seu art.6º, I e II, define obra pública como toda
“construção, reforma, fabricação, recuperação ou ampliação,
realizada por execução direta ou indireta”; e serviço como “toda
atividade destinada a obter determinada utilidade de interesse para
Administração, tais como: demolição, conserto, instalação,
montagem,,operação, conservação, reparação, adaptação,
manutenção, transporte, locação de bens, publicidade, seguro, ou
trabalhos técnicos profissionais”.
Enquanto a definição de obra pública é taxativa, abrangendo apenas
a construção, a reforma, fabricação, recuperação e ampliação, a de
serviços é exemplificativa, o que permite concluir que toda atividade
contratada pela Administração e que não se inclua no conceito de obra
pública, será serviço. Sendo assim, o contrato é de locação ou
prestação de serviços.
 Empreitada – A empreitada é contrato oriundo do Direito
Privado, disciplinado pelo Código Civil, e no Direito Administrativo,
atualmente regido pela Lei nº 8.666/93. O conteúdo é o mesmo nas
duas hipóteses; a diferença existe quanto ao regime jurídico, já que,
na empreitada celebrada pela Administração, estão presentes as
características dos contratos administrativos, com todas as cláusulas
exorbitantes já mencionadas.

Existe empreitada quando a Administração comete ao

particular e execução da obra ou serviço, para que execute por conta
e risco, mediante remuneração prefixada. Nesse sentido, a Doutrina
distingue dois tipos de empreitada, a saber: de lavor (quando
abrange só a obra ou serviço) e mista (quando, além da obra, o
empreiteiro fornece material).
 Administração Contratada – Administração Contratada,
também denominada de Administração Interessada (por influência do
Direito francês – fala-se em régie interessée) é o contrato
administrativo em que a Administração defere a terceiro a
incumbência de orientar e superintender a execução da obra ou
serviço, mediante pagamento de importância proporcional ao seu
custo total.
O particular contratado, que não tem vínculo empregatício com a
Administração contratante, entra com a direção dos serviços, com a
responsabilidade técnica, com o know-how, com a técnica de execução.

O administrador não suporta os riscos do empreendimento, que correm

por conta da Administração Pública. Há semelhanças com o contrato de
empreitada mas, as características de ambos, faz com que não se
confundam, como por exemplo, na empreitada o preço é fixo abrangendo
o total da obra, enquanto na administração contratada, o pagamento
corresponde a um percentual sobre o custo total da obra, etc.
Tarefa – Tarefa é o contrato administrativo que tem por objeto a
mão-de-obra para pequenos trabalhos, mediante pagamento por
preço certo, com ou sem fornecimento de material.

Normalmente, esse tipo de contrato é utilizado para a

realização de trabalhos em que o pequeno valor justifica a dispensa
de licitação e o termo de contrato; a forma normalmente usada é a
“ordem de execução de serviço”
 Contrato de Fornecimento – Esse tipo de contrato, é
utilizado pela Administração para aquisição de bens móveis e
semoventes, necessários à execução de obras ou serviços.

Pode ocorrer que, além do fornecimento de material, o contratado se

compromete a produzi-lo também. Nessa situação, haverá um misto de
fornecimento e locação de serviços, como por exemplo, no
fornecimento de alimentação aos presos.
Contrato de Gestão – O contrato de gestão tem sido utilizado
como forma de ajuste entre, de um lado, a Administração Pública e,
de outro, entidades da Administração Indireta ou Entidades
Privadas que atuam paralelamente ao Estado e que poderiam ser
enquadradas, por suas características, como Entidades paraestatais.
paraestatais

Diga-se de passagem, que mais recentemente, tal contrato

administrativo, passou a ser celebrado, também, com dirigentes de
órgãos da própria Administração Direta.

O objetivo do contrato de gestão é estabelecer determinadas

metas a serem alcançadas pela entidade em troca de algum benefício
outorgado pelo Poder Público.
O contrato é estabelecido por tempo determinado, ficando
a entidade sujeita a controle de resultado para verificação
do cumprimento das metas estabelecidas.

Os primeiros contratos desse tipo foram celebrados

com a Companhia Vale do Rio Doce – CRVD (antes de sua
privatização), a Petróleo Brasileiro S/A – Petrobrás
(ambos com base no Decreto nº 137/91, que instituiu o
Programa de Gestão das Empresas Estatais) e com o
Serviço Social Autônomo Associação das Pioneiras Sociais.
 Convênio – A Doutrina pátria, costuma incluir o convênio no
capítulo que trata dos contratos administrativos, muito embora, tal
mecanismo não constitui modalidade de contrato. Entretanto, o
Poder Público, não raras vezes, se utiliza desse instituto, para
associar-se com outras entidades públicas ou com entidades privadas.

Define-se convênio como forma de ajuste entre o Poder Público e

entidades públicas ou privadas para realização de objetivos de
interesse comum, mediante mútua colaboração

O convênio tem em comum com os contratos o fato de ser acordo de

vontades. Mas é um acordo de vontades com características próprias.
Isto resulta da própria Lei nº 8.666/93, quando, no art.116, caput,
determina que suas normas se aplicam aos convênios “no que
couber”. Se os convênios tivessem natureza contratual, não haveria
necessidade dessa norma, porque a aplicação da Lei decorreria dos
arts. 1º e 2º.
Consórcio Administrativo – É o acordo de
vontades entre duas ou mais pessoas jurídicas
públicas da mesma natureza e mesmo nível
de Governo ou entre Entidades da
Administração Indireta para a consecução de
objetivos comuns.
REQUISIÇÃO ADMINISTRATIVA
 Requisição Administrativa
A Requisição Administrativa pode apresentar-se sob diferentes
modalidades, incidindo ora sobre bens, móveis ou imóveis, ora sobre
serviços, identificando-se às vezes, com a ocupação temporária*
temporária e
assemelhando-se, em outras à desapropriação.
desapropriação

*Ocupação temporária é a forma de limitação do Estado à

propriedade privada que se caracteriza pela utilização temporária,
gratuita ou remunerada, de imóvel de propriedade particular, para fins
de interesse público.
É forma de limitação à propriedade privada e de intervenção estatal
no domínio econômico; justifica-se em tempo de paz ou de guerra.

Originariamente, no Brasil, só se admitia a requisição em tempo de

guerra ou de comoção intestina grave. Mais recentemente, passou a
se admitir a requisição, em tempo paz, autorizada pela Lei Delegada
nº 04/62.

A atual Constituição prevê a competência da União para

legislar sobre requisição civil e militar, em caso de iminente perigo e
em tempo de guerra (art.22,III).

Em qualquer das modalidades, a requisição caracteriza-se por ser

procedimento unilateral e auto-executório, pois independe de
aquiescência do particular e da prévia intervenção do Poder
Judiciário. É em regra oneroso, sendo a indenização a posteriori,
mesmo em tempo de paz, só se justifica em caso de perigo público.
SERVIDORES PÚBLICOS
 Servidores Públicos (Lei nº 8.112/90)
A Constituição Federal de 1988, na Seção II do Capítulo
concernente à Administração Pública, emprega a expressão
“servidores públicos”, para designar as pessoas que prestam
serviços, com vínculo empregatício, à Administração Pública direta,
autarquias e fundações públicas.

Na Seção I da CF/88, contém disposições gerais concernentes

à Administração Pública, contemplando as normas, todos aqueles
que prestam serviços à Administração Pública Direta e Indireta, o
que inclui não só as autarquias e fundações públicas, como também
as empresas públicas, sociedades de economia mista e fundações de
Direito Privado.
Isso significa que Servidor Público é expressão empregada
ora em sentido amplo, para designar todas as pessoas físicas
que prestam serviços ao Estado e às Entidades da
Administração Indireta, com vínculo empregatício, ora em
sentido menos amplo, que exclui os que prestam serviços às
entidades com personalidade jurídica de Direito Privado.

Observe-se que, em nenhum momento, a CF/88 utiliza o

termo funcionário, o que não impede que seja mantido na
legislação ordinária.
 Agentes Públicos
Agente Público é toda pessoa física que presta serviços ao
Estado e às pessoas jurídicas da Administração Indireta.
Partindo da classificação de Celso Antônio Bandeira de Melo
e, com as devidas alterações advindas com EC nº 18/98, pode-se
dizer que são quatro as categorias de Agentes Públicos, a saber:

1. Agentes Políticos;

2. Servidores Públicos;

3. Militares;

4. Particulares em colaboração com o Poder Público.

 Agentes Políticos, são os componentes do Governo nos seus
primeiros escalões, investidos em cargos, funções, mandatos ou
comissões, por nomeação, eleição designação ou delegação para o
exercício de atribuições constitucionais.

Servidores Públicos em sentido amplo, são todas as pessoas

físicas que prestam serviços ao Estado e às Entidades da
Administração Indireta, com vínculo empregatício e mediante
remuneração paga pelos cofres públicos.

Nesse sentido, a Doutrina costuma classificar em três categorias

distintas, mediante o regime jurídico aos quais se vinculam e o local
que ocupam na Administração Pública.
Pública
a). Servidores Estatutários, sujeitos ao regime estatutário, e
ocupantes de cargos públicos.

b). Empregados Públicos, contratados sob o regime da

legislação trabalhista (CLT) e ocupantes de emprego público.

c). Servidores Temporários, contratados por tempo

determinado para atender à necessidade temporária de excepcional
interesse público (art.37, IX da CF/88); eles exercem função, sem
estarem vinculados a cargo ou emprego público.
 Militares são as pessoas físicas que prestam
serviços às Forças Armadas – Marinha, Exército e
Aeronáutica e, as Polícias Militares e Corpos de
Bombeiros Militares dos Estados, Distrito Federal.
Possuem vínculo estatutário, sujeito á regime
próprio, mediante remuneração paga pelos cofres
públicos.

Até a EC nº18/98, eram considerados

Servidores Públicos, conforme Art.42 da CF/88,
inseridos em Seção denominada “Servidores
Públicos Militares”.
 Particulares em colaboração com o Poder
Público, são todas as pessoas físicas que prestam serviços
ao Estado, sem vínculo empregatício, com o sem
remuneração. Podem fazê-lo sob diversos títulos, tais
como: Delegação de Poder Público, Requisição, Nomeação
ou Designação, Gestores de Negócios, etc.
 Cargo, Emprego e Função
A CF/88, em vários dispositivos, emprega os vocábulos cargo, emprego
e função para designar realidades diversas, porém que existem
paralelamente na Administração. Cumpre, portanto, distingui-as:
Cargos – Os cargos são criados por lei, que lhes confere
denominação própria, define suas atribuições e fixa o padrão de
vencimentos ou remuneração.
Emprego Público – Quando se aceitou a possibilidade de contratação
de servidores sob a o regime da legislação trabalhista (CLT), a
expressão emprego público passou a ser utilizada, paralelamente a
cargo público, também para designar uma unidade de atribuições,
distinguindo-se uma da outra pelo tipo de vínculo que liga o servidor
ao Estado.
Função – Ao lado de cargo e emprego públicos, existe uma
individualidade própria, definida em lei, relativa à atribuições
também exercida por servidores públicos, mas sem que lhes
corresponda a um cargo ou emprego. Fala-se, então, em função
dando-se-lhe um conceito residual: “é o conjunto de atribuições às
 Condições de Ingresso nos Cargos, Empregos e
Funções Públicas
Nos termos do art.37, II da CF/88, com redação dada pela EC nº
19, “a investidura em cargo ou emprego público depende de
aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e
títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou
emprego, na forma da lei, ressalvadas as nomeações para cargo em
comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração”
(Princípio do Concurso Público).

Quanto às funções, afirma José Afonso da Silva que, a CF/88

deixando de lado as funções, existe então, uma enorme lacuna nessa
matéria, a não exigir uma nenhuma forma de seleção para à
admissão às funções autônomas (art. 37,I, CF/88), ao lado dos cargos
e empregos.
 Sistema Remuneratório dos Servidores Públicos
Após a EC nº 19, passaram a coexistir dois sistemas remuneratórios
para os servidores públicos: o tradicional, em que a remuneração
compreende uma parte fixa e uma variável, composta por vantagens
pecuniárias de variada natureza, e o novo, em que a retribuição
corresponde ao subsídio, constituído por parcela única, que exclui a
possibilidade de percepção de vantagens pecuniárias variáveis. O
primeiro é chamado, pela referida Emenda, de remuneração ou
vencimento e, o segundo, de subsídio.
A mesma Emenda Constitucional, trouxe uma outra novidade
em relação ao sistema remuneratório dos servidores públicos. Tal
inovação, constituiu a impossibilidade de isonomia de vencimentos
para cargos de atribuições iguais ou assemelhadas do mesmo Poder
ou entre servidores dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário.
Isto se deu com a exclusão da antiga redação do art.39, § 1º.
Entretanto, esse fato não impede que o servidor pleiteie a isonomia,
com fundamento no art.5º, caput e inciso I.
 Direito de Greve e de Livre Associação Sindical
O art. 37, incisos VI e VII, da CF/88, com redação da EC nº
19, assegura ao Servidor Público o direito à livre associação sindical
e direito de greve, que “será exercido nos termos e nos limites
definidos em lei específica”. O primeiro é auto-aplicável; o segundo
depende de “lei específica”. Na redação original do inciso VII,
exigia-se lei complementar para regulamentar de greve; pela nova
redação, exige-se lei específica. Como a matéria de servidor público
não é privativa da União, entende-se que cada esfera de Governo
deverá disciplinar o direito de greve por lei própria.

O art.142, § 3º, IV, proíbe a greve e a sindicalização ao militar. Essa

norma aplica-se aos militares dos Estados, Distrito Federal e
Territórios por força do art. 42, § 1º.
 No que diz respeito aos sindicatos, a CF/88 não
estabelece normas disciplinadoras, à semelhança
do que fez, para os trabalhadores regidos pela
CLT, no art.8º, o que permite inferir que são as
mesmas para os servidores públicos, mesmo
porque perfeitamente compatíveis.

Os Tribunais pátrios, em várias decisões, têm

aceitado a aplicação das normas – por analogia -
relativas à greve, dos trabalhadores regidos pela
CLT, aos servidores públicos, até que a citada Lei
Específica venha disciplinar tal situação.
 Proibição de Acumulação de Cargos
Nos termos do art. 37, XVI, da CF/88, alterado pelas
Emendas Constitucionais nº 19/98 e 34/01, “é vedada a
acumulação remunerada de cargos públicos, exceto quando
houver compatibilidade de horários, observando, em
qualquer caso, o disposto no inciso XI” (teto de vencimento
e subsídio):

a). a de dois cargos de professor;

b). a de um cargo de professor com outro técnico científico;

c). a de dois cargos ou empregos privativos de profissionais de saúde,

com profissões regulamentadas.
 IMPORTANTE!!!!!
Observe que, o inciso XVII do mesmo dispositivo, também
alterado pela Emenda, estende a vedação a autarquias,
fundações, empresas públicas, sociedades de economia
mista, suas subsidiárias, e sociedades controladas direta ou
indiretamente pelo Poder Público. A alteração introduzida
pela Emenda teve por objetivo acabar com a discussão
sobre a incidência da proibição sobre os empregados de
outras empresas estatais, não enquadráveis no conceito de
sociedade de economia mista ou empresa pública. Pela
nova redação, são alcançáveis pela norma todos os
servidores de empresa nas quais o Estado tenha
participação acionária, seja diretamente, seja por meio de
suas entidades da Administração indireta.
 Lembre-se que, a vedação só existe quando ambos os cargos,
empregos ou funções forem remunerados. As exceções somente
admitem dois cargos, empregos ou funções, inexistindo qualquer
hipótese de tríplice acumulação, a não ser que uma das funções não
seja remunerada. Ainda, as exceções só são admitidas, quando
houver compatibilidade de horários, tendo desaparecido a exigência
de correlação de matérias.

Com relação aos Juízes e Promotores Públicos, a regra é

mais restritiva ainda. Os Juízes, além das funções de seu
cargo de seu, só podem exercer uma função de magistério,
seja pública ou privada; os Promotores Públicos, por sua
vez podem exercer outra função pública de magistério
nenhuma restrição havendo quanto ao magistério
particular.
 Estabilidade
Tradicionalmente, a estabilidade, no Direito
brasileiro, tem sido entendida como a garantia de
permanência no Serviço Público assegurada, após “dois”
anos de exercício, ao servidor nomeado por concurso, que
somente pode perder o cargo em virtude de sentença
judicial, ou mediante processo administrativo em que lhe
seja assegurada ampla defesa.

A EC nº 19/98 trouxe algumas alterações nessa

sistemática, a saber:
 a). A estabilidade somente se adquire após
três anos de efetivo exercício (art.41, caput),
ressalvado, para os que já eram servidores na
data da publicação da Emenda, o direito a
adquirirem estabilidade no prazo de dois
anos;
b). Previu mais duas hipóteses de perda do cargo pelo servidor
estável: (1ª) uma que ocorrerá mediante “procedimento
administrativo de avaliação de desempenho, na forma de lei
complementar, assegurada ampla defesa” (art.41, § 1º, III);
(2ª) outra que ocorrerá, se, não for cumprida o limite de despesa de
pessoal previsto no art.169, § 4º, disciplinado pela Lei
Complementar nº 101/2001. A perda do cargo nesse caso, só poderá
houver a redução em 20% das despesas com cargos em comissão e
funções de confiança, exoneração dos servidores não estáveis e
exoneração dos que adquiriram estabilidade sem concurso (art.33 da
EC nº 19/98). Adotadas essas medidas, se as mesmas se revelarem
insuficientes para reduzir a despesa aos limites previstos em lei
complementar, aí sim poderá ser exonerado o servidor estável
mediante concurso público. Verifique-se que, nesse caso, a
exoneração dependerá de que “ato normativo motivado de cada um
dos Poderes especifique a atividade funcional, o órgão ou unidade
administrativa objeto de redução de pessoal” (art.169, § 4º).
O servidor fará jus à indenização correspondente a
um mês de remuneração, por cada ano de serviço
efetivo (art.169, § 5º) e o cargo objeto de redução,
será considerado extinto, vedada a criação de
cargo, emprego ou função com atribuições iguais
ou assemelhadas pelo prazo de quatro anos
(art.169, § 6º).
 c). Tornou expresso, no caput do art. 41, que a
estabilidade só beneficia os servidores nomeados
para cargo de provimento efetivo, pondo fim ao
entendimento defendido por alguns doutrinadores
de que os servidores celetistas, sendo contratados
mediante concurso público, também faziam jus ao
benefício.
 d). Incluiu na CF/88 o art.247, estabelecendo que “as leis
previstas no inciso III do § 1º do art.41 e no § 7º do art.169
estabelecerão critérios e garantias especiais para a perda
do cargo pelo servidor público estável que, em decorrência
das atribuições de seu cargo efetivo, desenvolva atividades
de Estado”. A lei terá, certamente, que enfrentar a difícil
tarefa de definir quais sejam as atividades exclusivas ou
típicas de estado, podendo-se adiantar que abrangerão,
certamente, pelo menos, as carreiras institucionalizadas
pela Constituição (Magistratura, Ministério Público,
Advocacia Pública, Defensoria Pública, Polícia), além de
outras atividades inerentes ao próprio conceito de Estado,
como Diplomacia, Controle, fiscalização.
Com relação aos servidores celetistas, a Lei nº
9.962/2000, cria a chamada estabilidade
relativa, diversa da garantida
constitucionalmente aos servidores
estatutários.

Constituem decorrência da estabilidade

os direitos à reintegração, à disponibilidade e
ao aproveitamento (arts. 41, §§ 2º e 3º, da
CF/88).
 Reintegração é o reingresso do funcionário demitido,
quando seja invalida por sentença judicial a sua demissão,
sendo-lhe assegurado ressarcimento das vantagens ligadas
ao cargo. Se outra pessoa ocupava o cargo e também já for
estável, será reconduzido ao cargo de origem sem direito à
indenização, aproveitando em outro cargo (se já era
servidor anteriormente) ou posto em disponibilidade com
remuneração proporcional ao tempo de serviço. É o que
determina o § 2º do art. 41, alterado pela EC nº 19/98.

Embora a CF/88 se refira à reintegração como decorrente de

anulação da demissão por sentença judicial, ela pode ocorrer também
quando a anulação decorra de ato da própria administração, pois,
como ato nulo não gera efeitos jurídicos, a anulação retroagirá,
garantindo ao funcionário o direito de ser reintegrado no cargo.
 A disponibilidade é a garantia de inatividade
remunerada, assegurada ao servidor estável, em caso de
extinção do cargo ou declarada a sua desnecessidade. Pela
nova redação do § 3º do art. 41 (dada pela EC nº 19/98) a
disponibilidade dar-se á com remuneração proporcional
ao tempo de serviço.

Por seu turno, o aproveitamento é o reingresso, no

serviço público, do funcionário em disponibilidade, quando
haja cargo vago de natureza e vencimento compatíveis com o
anteriormente ocupado.
 Provimento
É o ato pelo qual o servidor é investido no exercício
do cargo, emprego ou função. Pode ser originário ou
derivado. Originário é o que vincula inicialmente o
servidor ao cargo, emprego ou função; pode ser tanto a
nomeação como a contratação, dependendo do regime
jurídico de que se trate. Provimento derivado é o que
depende de um vínculo anterior do servidor com a
Administração. A legislação anterior à atual Constituição
compreendia (com pequenas variações de um Estatuto
funcional para o outro) a promoção (ou acesso), a
transposição, a reintegração, a readmissão, o
aproveitamento, a reversão e a transferência.
 Com a nova Constituição de 1988, esse rol ficou bem reduzido, em
decorrência do art.37, II, que exige aprovação prévia em concurso
público de provas ou de provas e títulos para a investidura em cargo
ou emprego público, ressalvadas as nomeações para cargo em
comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração.

Portanto, com a nova Constituição, deixaram de existir em nosso

ordenamento jurídico, os institutos da readmissão, da transposição e
da transferência.
Com relação à reversão, podemos entendê-la como ato pelo qual o
servidor aposentado (inativo) retorna à atividade funcional, ocupando
o mesmo cargo em que se aposentou.

Ainda quanto à promoção, a EC nº 19/98, trouxe uma novidade, ao

exigir, como requisito para a promoção, a participação em cursos de
formação e aperfeiçoamento em escolas de Governo.
 Estabelece o § 2º do art.39, que:
“a União, os Estados, o Distrito Federal e os
Municípios manterão Escolas de Governo para a
formação e o aperfeiçoamento dos servidores
públicos, constituindo-se a participação nos cursos
um dos requisitos para a promoção na carreira,
facultada, para isso, a celebração de convênios ou
contratos entre os entes federados”.
 O provimento ainda pode ser classificado quanto à sua
durabilidade em efetivo, vitalício e em comissão,
classificação essa somente aplicável aos cargos.

Provimento Efetivo é o que se faz em cargo público,

mediante nomeação, por concurso público, assegurado ao
servidor, após três anos de exercício, o direito à
permanência no cargo, do qual só pode ser destituído por
sentença judicial, por processo administrativo em que em
que seja assegurada a ampla defesa, ou por procedimento
de avaliação periódica de desempenho, também
assegurado o direito à ampla defesa (conforme art.41, § 1º
da FC/88).
 Provimento Vitalício é o que se faz em cargo público,
mediante nomeação, assegurado ao servidor o direito à
permanência no cargo, do qual só pode ser destituído por
sentença judicial transitada em julgado. Somente é possível
com relação a cargos que a Constituição Federal define
como provimento vitalício, uma vez que a vitaliciedade
constitui exceção à regra geral de estabilidade, definida no
art. 41. Frise-se que, a lei ordinária não pode ampliar os
cargos dessa natureza.
Na Constituição de 1988, são vitalícios os cargos dos
membros da Magistratura (art.95, I), do Tribunal de
Contas (art.73, § 3º) e do Ministério Público (art.128, § 5º,
a).
 Provimento em Comissão é que se faz mediante
nomeação para cargo público, independente de concurso e
em caráter transitório.

Somente é possível com relação aos cargos que a lei declara

de provimento em comissão.
 Vacância
Vacância é o ato administrativo pelo qual o
servidor é destituído do cargo, emprego ou função.

A vacância normalmente decorre de exoneração,

demissão, aposentadoria, promoção e falecimento.

O art. 33 da Lei nº 8.112/90, com alteração

decorrente da Lei nº 9.527/97, prevê ainda a
readaptação e a posse e outro cargo inacumulável.
 Lembre-se que, a exoneração não é
penalidade; ela se dá a pedido ou ex officio,
nesse último caso, quando se tratar de cargo
em comissão ou, no caso de cargo efetivo,
quando não satisfeitas as exigências do estágio
probatório ou, ainda, quando tendo tomado
posse, o servidor não entrar em exercício no
prazo estabelecido pelos arts. 34 e 35 da Lei
nº 8.112/90 (15 dias).
 Já a demissão constitui penalidade decorrente da
prática de ilícito administrativo; tem por efeito
desligar o servidor dos quadros do funcionalismo.

A promoção é, ao mesmo tempo, ato de provimento

no cargo superior e vacância no cargo inferior.

A readaptação, segundo artigo 24 da Lei nº

8.112/90, “é a investidura do servidor em cargo de
atribuições e responsabilidade compatíveis com a
limitação que tenha sofrido em sua capacidade física
ou mental verificada em inspeção médica”.
RESPONSABILIDADE
 Responsabilidade
O servidor público sujeita-se à responsabilidade
civil, penal e administrativa decorrente do exercício do
cargo, emprego ou função.

Por outras palavras, ele pode praticar atos ilícitos no

âmbito civil, penal e administrativo.
 Responsabilidade Civil

A responsabilidade civil é de ordem patrimonial e decorre do art. 186

do Código Civil, que consagra a regra, aceita universalmente, segundo a
qual todo aquele que causa dano a outrem é obrigado a repará-lo.
Analisando aquele dispositivo, verifica-se que, para configurar-se
o ilícito civil, exige-se:

a). Ação ou Omissão antijurídica;

b). Culpa ou Dolo; com relação a este elemento, ás vezes de difícil
comprovação, a lei admite alguns casos de responsabilidade objetiva
(sem culpa) e também de culpa presumida; uma e outra constituem
exceção à regra geral de responsabilidade subjetiva, somente sendo
cabível diante de norma legal.
c). Relação de causalidade entre a ação ou omissão e o dano
verificado;
d). Ocorrência de um dano material ou moral;
 Responsabilidade Administrativa
O servidor responde administrativamente pelos
ilícitos administrativos definidos na legislação estatutária e
que apresentam os mesmos elementos básicos do ilícito
civil; ação ou omissão, contrária à lei, culpa ou dolo e
dano.

Nesse caso, a infração será apurada pela própria

Administração Pública, que deverá ser instaurar
procedimento adequado a esse fim, assegurado ao servidor
o contraditório e a ampla defesa, nos termos do art. 5º,
inciso LV, da CF/88.
 Responsabilidade Penal
O servidor responde penalmente quando pratica crime ou
contravenção. Existem, no ilícito penal, os mesmos elementos
caracterizadores dos demais tipos de atos ilícitos, porém com
algumas peculiaridades:

a). A ação ou omissão deve ser antijurídica e típica, ou seja,

corresponder ao tipo penal, ao modelo de conduta definido na lei
penal como crime ou contravenção;

b). Dolo ou culpa, sem possibilidade de haver hipóteses de

responsabilidade objetiva;

c). Relação de causalidade

d). Dano ou perigo de dano: nem sempre é necessário que o
dano se concretize; bastando haver o risco de dano, como
ocorre na tentativa e em determinados tipos de crime que
põem em risco a incolumidade pública.