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ANLISE DE POLTICAS PBLICAS

(MARIA DAS GRAAS RUA)




A) CONFLITIVIDADE DO SOCIAL, DEMANDAS E
POLTICAS PBLICAS
I

As sociedades modernas tm como principal caracterstica a
diferenciao social(...) a vida em sociedade torna-se
complexa e envolvida em conflito. Para que o conflito seja
mantido dentro de limites administrveis existe a coero
pura e simples e a poltica.

II
Poltica como a resoluo pacfica de conflitos (Schmitter).
Poltica como o conjunto de procedimentos formais e informais que
expressam relaes de poder e que se destinam resoluo pacfica
de conflitos quanto a bens pblicos.

III

Poltica Pblica e deciso poltica(...).
Uma poltica pblica geralmente envolve mais do que uma deciso e
requer diversas aes estrategicamente selecionadas para
implementar as decises tomadas. J uma deciso poltica
corresponde a uma escolha dentro de um leque de alternativas,
expressando em maior ou menor grau uma certa adequao entre os
fins pretendidos e os meios disponveis. Embora uma poltica
implique deciso poltica nem toda deciso poltica chega a
constituir uma poltica pblica.
IV
As Polticas Pblicas envolvem atividade poltica e sua dimenso pblica
dada pelo seu carter imperativo, sendo uma de suas
caractersticas centrais o fato de serem decises e aes
revestidas da autoridade soberana do poder pblico.

V

As Polticas Pblicas resultam do processamento pelo sistema poltico
inputs (demandas) do meio ambiente e withinputs (demandas do
interior do prprio sistema ), estes tambm podem ser suporte.
VI
As demandas podem ser: reivindicaes de bens e servios; de
participao no sistema poltico; de aperfeioamento do sistema
poltico. Suporte ou apoio envolvem diversos tipos de aes e
comportamento. As demandas podem ser de dois tipos: novas e
recorrentes.


VII

Podemos considerar que grande parte da atividade poltica dos
governos se destina tentativa de satisfazer as demandas que lhes
so dirigidas pelos atores sociais ou aquelas formuladas pelos
prprios agentes do sistema poltico, ao mesmo tempo que articulam
os apoios necessrios.
B) POLTICA, ATORES E AGENTES POLTICOS
I


A poltica compreende um conjunto de procedimentos destinados
resoluo pacfica de conflitos em torno da alocao de bens e
recursos pblicos.


II


Os atores polticos individuais e coletivos so diversos e possuem
caractersticas distintas. Atores pblicos e privados. Polticos e
burocratas como atores pblicos. Empresrios, trabalhadores e
outros atores. Agentes internacionais.
III
Os atores polticos so aqueles que exercem funes pblicas e
mobilizam os recursos associados a estas funes. Entre os atores
pblicos grosso modo temos os polticos e os burocratas.

IV

Os polticos parlamentares e executivos so os atores cuja posio
resulta de mandatos eletivos. Por isso, sua posio condicionada
pelo clculo eleitoral e pertencimento a partidos.

V

Os burocratas devem sua posio ocupao de cargos que requerem
um conhecimento especializado e se situam num sistema de carreira
pblica. Controlam recursos de autoridade e informao, e, embora
no possuam mandatos, possuem clientelas setoriais.
VI


Entre os atores privados destacam-se os empresrios, dotados de
grande capacidade de influir nas polticas pblicas. Um outro ator
importante so os trabalhadores, cujo poder resulta da organizao
e atuam atravs dos sindicatos. Outro ator a mdia, pela
capacidade de formar opinio e mobilizar outros atores.


VII


Para a identificao dos atores em uma Poltica Pblica, o critrio mais
eficaz identificar quem tem algo em jogo na Poltica Pblica
considerada. Quem pode ganhar e ou perder com a poltica em
questo.
C) ESTADO DE COISAS, PROBLEMA POLTICO,
AGENDA PBLICA E AGENDA GOVERNAMENTAL,
FORMULAO DE ALTERNATIVAS E PROCESSO
DECISRIO

I

Quando uma situao mesmo que incomode segmentos e/ou grupos
sociais no faz parte da agenda pblica e no entra na agenda
governamental, constitui-se um estado de coisas.

II

Quando um estado de coisas passa a fazer parte das prioridades dos
tomadores de deciso, da agenda governamental, este estado de
coisas torna-se um problema poltico.
III

Quando um estado de coisas no se constitui em problema poltico por
tempo indeterminado configura-se no que alguns autores conceituam
como no deciso.


IV

Uma no deciso no se refere a uma ausncia de deciso sobre uma
questo que foi includa na agenda poltica. Neste caso teramos o
resultado do emperramento do processo decisrio. No deciso
significa temticas e questes que encontram obstculos diversos e
de variada intensidade para se transformares em um problema
poltico.
V
Para que um estado de coisas se transforme em um problema poltico,
precisa apresentar pelo menos uma destas caractersticas: a)
mobilize ao poltica, ao coletiva de grandes grupos, de pequenos
grupos dotados de fortes recursos de poder, de atores individuais
estrategicamente situados; b) constitua uma situao de crise,
calamidade ou catstrofe e c) constitua uma situao de
oportunidade.

VI

A formulao de alternativas o momento mais importante do processo
decisrio. o momento em que os atores entram em confronto. Uma
preferncia a alternativa de soluo para um problema que
beneficia um determinado ator.
VII


Preferncias dependem do clculo de custo/benefcio de cada ator.
Custo/benefcio o clculo das vantagens e desvantagens que cada
ator tem em relao a cada alternativa proposta para solucionar um
problema. Envolvem elementos materiais, simblicos e polticos.


VIII

As preferncias se formam em torno de issues, estes so um item da
deciso que afeta interesses de vrios atores. Para atender o
processo de formulao de uma poltica pblica essencial definir
quais so os issues e identificar as preferncias dos atores em
relao a cada um deles.
IX
Em funo das preferncias e das expectativas dos resultados de cada
alternativa na soluo de um problema, os atores fazem alianas e
ou entram em confronto. Da se formam as arenas polticas:
distributivas, regulatrias e redistributivas.

X

A dinmica das relaes entre os atores pode obedecer a trs padres:
lutas, jogos e debates.

XI

Entre os procedimentos e tticas usados pelos atores temos: a
persuaso; o intercmbio (troca de favores); ameaa e a presso
pblica. Tem-se ainda o exerccio da autoridade. A negociao e o
compromisso.
XII
A obstruo e paralisia decisria. No primeiro caso trata-se do uso de
recursos de poder; no segundo, a deciso emperra de tal forma que
todos os atores ficam impossibilitados de obter a soluo de sua
preferncia para o problema.

D) MODELOS DE FORMULAO DE POLTICAS
PBLICAS, PROCESSO DECISRIO E PADRES
DE MOBILIZAO DOS ATORES POLTICOS.

I

As formas de pensar a formulao de alternativas de soluo de um
input de demanda so: modelo incremental; modelo racional-
compreensivo e modelo mixed-scanning.

II

O modelo incremental significa tentar solucionar problemas de forma
gradual, sem provocar rupturas nem grandes modificaes. Este
modelo parte do pressuposto de que: a) a deciso envolve relaes
de poder; no apenas uma questo tcnica; b) os governos
democrticos no possuem liberdade total para a alocao dos
recursos pblicos.


III

O modelo racional-compreensivo significa tanto maior alcance da
poltica e maior proporo dos recursos alocados, como parte-se do
princpio de que possvel conhecer o problema de tal forma que se
possa tomar decises de grande impactos.
IV

O mixed-scanning uma composio de elementos dos dois modelos
anteriores. Faz a distino entre decises fundamentais ou
estruturantes e decises ordinrias ou incrementais. Neste,
segundo seus defensores, permiti-se que decises de longo prazo
sejam analisadas e levem a decises estruturantes, decorrendo
destas as decises incrementais que exigem uma anlise mais
detalhada de alternativas especficas.

V

Quando as alternativas comeam a ser formuladas transformam-se em
expectativas. A partir das expectativas que os atores se
mobilizam.
VI

Quanto aos padres de mobilizao, estes podem ser: pluralista;
elitista e jogo de soma zero. Esses padres significam a forma
assumida pelas relaes de poder e so por isso modelos de deciso,
sendo que no caso pluralista significa tambm o formato dos
mecanismos de representao de interesses.


VII

Quanto ao comportamento dos atores no jogo de poder quando as
alternativas esto sendo formuladas, existem trs formas de tratar
esta questo: a) supor que os atores so racionais; b) a abordagem
organizacional e c) modelo de poltica burocrata.
E) A IMPLEMENTAO DE POLTICAS PBLICAS
I

Desde a dcada de 70, o estudo das Polticas Pblicas indica existir um
elo perdido entre a tomada de deciso e a avaliao dos
resultados: a implementao.
A implementao pode ser entendida como o conjunto de aes
realizadas por grupos e indivduos de natureza pblica e ou privada,
para fazer com que uma poltica saia do papel e funcione
efetivamente.

II

Para a implementao de uma Poltica Pblica necessrio que exista as
10 pr-condies seguintes: ver pgina 13.
III


A responsabilidade por uma poltica cabe aos agentes situados no topo
do processo poltico e so quatro as variveis mais importantes: a) a
natureza da poltica, no pode admitir ambiguidades; b) a estrutura
da implementao, os elos da cadeia devem ser mnimos; c) a
preveno de interferncias externas e d) o controle sobre os
atores envolvidos na implementao.

IV

Quando se trata de polticas com caractersticas de programas, um
dos problemas que surgem resulta do modo como estes programas
interagem e conflitam-se com outros programas.
V
O estudo de implementao de Polticas Pblicas frequentemente encontra
dificuldades de identificar o que realmente est sendo implementado: seja
pela complexidade das Polticas Pblicas, seja pelo fato de que em alguns
casos, as polticas formuladas destinam-se a compensaes simblicas
oferecidas ao pblico pelos polticos, no havendo inteno verdadeira de
implementa-las.

VI

O acompanhamento e o controle das Polticas Pblicas requer que se tenha em
mente: a) muitas polticas representam compromissos entre valores e
objetivos conflitantes; b) muitas polticas envolvem compromissos poderosos
dentro da estrutura de implementao; c) muitas polticas envolvem
compromissos com interesses poderosos sobre quem ser afetado pela
implementao e d) muitas polticas so formuladas sem que se tenha sido
dada a ateno ao modo pelo qual as foras poderosas particularmente
econmicas podero impossibilitar sua implementao.
VII

Um outro problema tem a ver com o fato de que muitas aes
governamentais no envolvem a promulgao de programas
explcitos instituindo novas atividades, resumindo-se no
ajustamento na forma pela qual as atividades existentes so
realizadas.


VIII

Alm do aspecto recursos, uma outra forma de interferir em uma
poltica em andamento a mudana na estrutura: transferncias de
servios e atribuies para outra agncia, novas regras de gesto,
etc.
XIX

Nem sempre todas as decises importantes so tomadas na fase de
formulao de uma Poltica Pblica. ( Existem diversas razes para
que estas decises sejam adiadas para a fase de implementao:
(a-f) ver pgina 15).

X

O processo de implementao pode ser uma continuao da formulao,
envolvendo idas e vindas. No existe um processo acabado, mas um
contnuo movimento de interao entre uma poltica em mudana,
uma estrutura de poder de grande complexidade e um mundo
exterior que alm de tambm complexo, dotado de uma dinmica
cada vez mais acelerada.