El Informe sobre seguridad

ciudadana y derechos
humanos de la CIDH
y las funciones
parlamentarias
Juan Faroppa Fontana

1. Contexto y antecedentes del informe

El informe del 31/12/2009 se inscribe dentro de las facultades de la CIDH como
rgano especializado de la OEA (proponer recomendaciones a los Estados
Miembros)

para contribuir a mejorar las instituciones, las leyes, las polticas, los

programas y las prcticas sobre prevencin y control de la criminalidad y la

violencia

de acuerdo a

los estndares internacionales de DDHH en su relacin con la

seguridad ciudadana, a partir de lo establecido en las normas del DIDH
CIDH: efectos de la violencia y el delito sobre las condiciones de gobernabilidad
en los pases del hemisferio

... aplicar medidas para enfrentar las amenazas a la seguridad ciudadana dentro
del marco del Estado de Derecho, sin respetando las garantas bsicas, no
derogables, previstas por el DIDH.

Factores que en las ltimas dcadas han

posibilitado el deterioro en la situacin de la
seguridad ciudadana en la regin

Gobiernos autoritarios y dictaduras militares desconocieron DDHH y

dejaron legado de violencia
Polticas de ajuste estructural han coadyuvado al deterioro del
papel de Estado como garante del pacto social de convivencia , han
disparado profundos cambios culturales y han debilitado la
incidencia de las instancias de socializacin tradicionales (la
familia, la escuela, el trabajo o las organizaciones de la comunidad)
El incremento de la pobreza y la indigencia han elevado los
niveles de desigualdad y exclusin social, y han favorecido el
aumento de la violencia y la criminalidad
problemas de inseguridad ciudadana estn a la cabeza de las
preocupaciones de la poblacin del Hemisferio
alarmas para la gobernabilidad democrtica y la vigencia del Estado de
Derecho (bajos ndices de confianza que la poblacin manifiesta tener
hacia el gobierno, el parlamento, la polica y el sistema judicial)

2. Objetivos del informe

Identificar normas y principios de derechos humanos vinculados a la

seguridad ciudadana, a los efectos de contribuir a la construccin y el
fortalecimiento de la capacidad de los Estados Miembros para prevenir y
responder a la delincuencia y la violencia.
Identificar
obligaciones
negativas
y
positivas,
atendiendo
particularmente los derechos de las vctimas de delitos, frente al
Estado y a las acciones violentas de actores estatales y no estatales
(organizados y no organizados).
Formular
recomendaciones
a
los
Estados
Miembros
y
a
organizaciones de la sociedad civil relativas a estrategias y acciones
para prevenir y reducir el impacto de la delincuencia y la violencia en los
planos individual y comunitario; la movilizacin de la voluntad poltica,
econmica, cientfica, tecnolgica y de los recursos profesionales as como
el fortalecimiento de los arreglos institucionales que permitan proporcionar
los incentivos adecuados para abordar los problemas de seguridad
ciudadana
Favorecer la circulacin permanente de la informacin, lo que hace posible la
participacin y el control democrtico por parte de la sociedad

3. Estructura del informe

A) Marco terico (concepto de seguridad ciudadana e identificacin de las
obligaciones de los Estados Miembros en materia de DDHH y seguridad
ciudadana
B) Anlisis de cinco reas temticas donde la CIDH verifica las
debilidades institucionales que afectan una adecuada gestin estatal
en materia de seguridad ciudadana
la atencin a las vctimas de la violencia y el delito;
la privatizacin de los servicios de seguridad;
la gobernabilidad de la seguridad ciudadana;
la profesionalizacin y modernizacin de las fuerzas policiales;
la intervencin de las fuerzas armadas en tareas de seguridad ciudadana.
C) Anlisis individualizado de los derechos humanos comprometidos
en la poltica pblica de seguridad ciudadana
D) Conclusiones y recomendaciones

Recomendaciones coinciden con objetivos de Primera

Reunin de Ministros en Materia de Seguridad Pblica de las
Amricas (MISPA 1), Mxico DF, 7 y 8 de octubre 2008

Fomentar y fortalecer polticas de Estado en materia de seguridad

pblica de largo plazo, integrales y con pleno respeto a los derechos
humanos;

Fortalecer, en el marco de estas polticas, la capacidad de nuestros

Estados para promover la seguridad ciudadana y para responder
eficazmente a la inseguridad, la delincuencia y la violencia adecuando,
segn sea necesario, su marco jurdico, estructuras, procedimientos
operativos y mecanismos de gestin;

Analizar los problemas de seguridad pblica desde una visin integral,

teniendo en cuenta las amenazas emergentes, e impulsar instrumentos
de gestin que permitan a las autoridades nacionales evaluar y
mejorar, segn sea necesario, la eficacia de las polticas de seguridad
pblica [...]

4) Conceptos fundamentales
4.1. Seguridad ciudadana
Obligaciones de los estados en materia de DDHH y seguridad ciudadana
surgen de un plexo normativo, especialmente integrado por:
el derecho a la vida; el derecho a la integridad fsica; el derecho
a la libertad y la seguridad personales; y el derecho al disfrute
pacfico de los bienes.
No obstante, seala el informe que , las obligaciones positivas y
negativas del Estado respecto a la seguridad ciudadana tambin
comprometen el derecho a las garantas procesales y a la proteccin
judicial; el derecho a la privacidad y a la proteccin de la honra y la
dignidad; el derecho a la libertad de expresin; el derecho a la libertad
de reunin y asociacin; y el derecho a la participacin en los asuntos de
inters pblico.

Seguridad frente a la violencia y el delito: En algunos casos se maneja una

definicin muy amplia, que incorpora medidas de garanta de otros derechos
humanos (), mientras que en otros casos se reduce esa definicin a las
intervenciones de las fuerzas policiales y, eventualmente, del sistema judicial

Necesidad de diferenciar el concepto de seguridad ciudadana de otros

utilizados frecuentemente en la regin, como seguridad pblica; seguridad
humana; o seguridad democrtica.

CIDH: SEGURIDAD CIUDADANA: vinculacin permanente entre seguridad

de las personas y convivencia democrtica

CIDH: Situacin donde las personas pueden vivir libres de las

amenazas generadas por la violencia y el delito, a la vez que el
Estado tiene las capacidades necesarias para garantizar y proteger
los derechos humanos directamente comprometidos frente a las
mismas. En la prctica, la seguridad ciudadana, desde un enfoque de
los derechos humanos, es una condicin donde las personas viven
libres de la violencia practicada por actores estatales o no estatales.

4.2. Seguridad ciudadana y obligaciones

del Estado en
materia de DDHH

Estado no exclusivamente Poder Ejecutivo, sino tambin al Poder

Legislativo y al Poder Judicial, as como al resto de la estructura del
aparato estatal, tanto nacional como departamental, municipal o local
(Corte Interamericana: deber de los Estados partes de organizar todo el
aparato gubernamental y, en general, todas las estructuras a travs de las
cuales se manifiesta el ejercicio del poder pblico de manera tal que sean
capaces de asegurar jurdicamente el libre y pleno ejercicio de los derechos
humanos)
Invocacin efectiva de los DDHH involucra obligaciones positivas y
negativas en cuatro niveles: obligaciones de respetar, obligaciones de
proteger, obligaciones de asegurar y obligaciones de promover el derecho
en cuestin.
Obligacin de respetar (deber del Estado de no injerir, obstaculizar o
impedir el acceso al goce de los bienes que constituyen el objeto del
derecho); obligacin de proteger (consiste en impedir que terceros
interfieran, obstaculicen o impidan el acceso a esos bienes); obligacin de
asegurar (garantizar que el titular del derecho acceda al bien cuando no
puede hacerlo por s mismo);
obligacin de promover (deber de
desarrollar condiciones para que los titulares del derecho accedan al bien)

Responsabilidad del Estado respecto a los

DDHH comprometidos en la poltica de
seguridad ciudadana

Por conductas de sus agentes (accin u omisin) no se requiere

determinar, como ocurre en el derecho penal interno, la culpabilidad
de sus autores o su intencionalidad y tampoco es preciso identificar
individualmente a los agentes a los cuales se atribuyen los hechos
violatorios. Es suficiente que exista una obligacin del Estado que
haya sido incumplida por ste

Por conductas de particulares: A partir de la obligacin positiva de

adoptar las medidas necesarias para asegurar la efectiva proteccin
de los derechos humanos en las relaciones inter-individuales
- Obligacin de prevenir
- Obligacin de investigar, enjuiciar y evantualmente sancionar a los
responsables
- Obligaciones en el marco de la Convencin de Belm Do Par

4.3. La seguridad ciudadana como poltica

pblica

Poltica pblica: instrumento de planificacin, que permite la

racionalizacin de los recursos disponibles, en un marco de
permanente participacin de los actores sociales involucrados
Integral (abarca sistemticamente los derechos humanos en su
conjunto);
intersectorial
(compromete
acciones,
planes
y
presupuestos de diferentes actores estatales); participativa
(intervencin permanente de la poblacin involucrada y por favorecer
la democratizacin de la sociedad); universal (cobertura sin
exclusiones ni discriminaciones de ningn tipo); intergubernamental
(compromete entidades de los gobiernos centrales y locales)
Secretario Gral. OEA: guiadas por un conjunto de principios en
su diseo e implementacin / Aproximacin sistmica a polticas
de seguridad / Estudio La seguridad pblica en las Amricas: retos y
oportunidades)
CIDH: debe incorporar los estndares de derechos humanos
como gua y a la vez como lmite infranqueable para las
intervenciones del Estado

Sustentable por su naturaleza, requieren tiempos de ejecucin en el

mediano y largo plazo, la Comisin subraya que su implementacin
no puede medirse de acuerdo a la duracin de un perodo de gobierno.

fuertes consensos polticos y amplios acuerdos sociales, aspecto

que es tambin central para el fortalecimiento de la gobernabilidad
democrtica en la regin

la manipulacin de la inseguridad subjetiva con objetivos

exclusivamente poltico-partidarios (en especial durante los
perodos electorales)

Poltica pblica sobre seguridad ciudadana con enfoque de

derechos humanos: incorpora el desarrollo de acciones simultneas
en tres reas estratgicas: el rea institucional, el rea normativa y
el rea preventiva. (Requisitos esenciales de integralidad y la
multilateralidad)

Area institucional

Capacidad operativa del aparato estatal para cumplir con

sus obligaciones en materia de derechos humanos (en
especial a los recursos humanos y materiales asignados
al poder judicial; el ministerio pblico; la defensa pblica;
las fuerzas policiales y el sistema penitenciario)

MISPA 1: Estados Miembros han reconocido la necesidad de (...)

fortalecer y, cuando corresponda, establecer polticas y programas para la
modernizacin de los sistemas penitenciarios de los Estados Miembros y
para el diseo de modelos sustentables de reinsercin social, con especial
atencin a los jvenes; (...) promover la modernizacin de la gestin
policial, incorporando en la misma la transparencia y la rendicin de
cuentas, fortalecer la profesionalizacin de los cuerpos de seguridad y
mejorar las condiciones de vida y de trabajo de quienes lo integran (...)
(Compromiso por la Seguridad Pblica en las Amricas)

Area normativa

Adecuacin del marco jurdico, tanto a las

necesidades para la prevencin o represin del
delito y la violencia, como para el desarrollo del
procedimiento penal o la gestin penitenciaria

Limitaciones o restricciones al ejercicio de DDHH: la legislacin interna

debe articular equilibradamente las potestades de las instituciones
estatales (sistema judicial, policial y penitenciario) con las garantas de los
derechos humanos (principios de legalidad, necesidad; finalidad
legtima; proporcionalidad; razonabilidad y no discriminacin)
Corte I.D.H., Opinin Consultiva OC6/86, 9 de mayo de 1986, (Art. 30
Convencin Americana)

Area preventiva

Responsabilidades que exceden competencias de la

administracin de justicia y la polica(). Medidas de
prevencin social, comunitaria y situacional (objetivo
intervenir sobre los factores posibilitadores o factores de
riesgo sociales, culturales, econmicos, ambientales o
urbansticos)

MISPA 1: Compromiso de (...) promover polticas pblicas de estado, en coordinacin

con las instituciones relevantes destinadas a la prevencin de la delincuencia, la
violencia y la inseguridad (...) promover los programas educativos, especialmente en
las escuelas, as como ampliar la concientizacin de los diferentes actores de la
sociedad en temas de prevencin de la delincuencia, la violencia y la inseguridad

MISPA 2 (Santo Domingo, 5 de noviembre de 2009) : Adoptar activamente polticas,

programas y acciones en materia de prevencin, para luchar contra la delincuencia, la
violencia y la inseguridad, protegiendo los jvenes en situacin de riesgo y grupos en
condiciones de vulnerabilidad

5)

Aspectos

del

informe

especialmente

relacionados con las funciones parlamentarias

Reiteradas referencias a las funciones del Parlamento en relacin con

la poltica pblica de seguridad ciudadana (funciones legislativas;
deliberativas y de control poltico; representativo; presupuestarias
(aspecto es central para el cumplimiento de las obligaciones asumidas
por el Estado en materia de DDHH y seguridad ciudadana)

Conforme a los cinco ejes transversales o reas temticas del informe:

5.1.

Atencin a las vctimas de la violencia y el delito

Estrategia que involucre los diversos campos de la institucionalidad

estatal
Protocolos de intervencin eficaces (recogidos en un marco jurdico
interno que sea adecuado a esas necesidades)
Incorporar al marco normativo interno los Principios Fundamentales
de Justicia para las Vctimas del Delito y el Abuso de Poder de
Naciones Unidas

 Combatir la impunidad, adecuando normas jurdicas y

administrativas, as como los procedimientos y los planes operativos
de las instituciones con competencia en la poltica de seguridad
ciudadana
Transformar el contenido de estas orientaciones en un marco
normativo institucional, a la vez que disponer las asignaciones
presupuestales indispensables, para hacer viables las respuestas
operativas a las vctimas de la violencia y el delito
Medidas para erradicar cualquier forma de prctica discriminatoria en
la implementacin de su poltica de seguridad ciudadana. Las
funciones de control poltico son fundamentales en esta materia: No
basta con que haya formalmente disposiciones legales que
garanticen la igualdad, sino que stas deben ser efectivas
Medidas de accin afirmativas para revertir o cambiar situaciones
discriminatorias, de jure o de facto, en perjuicio de determinado
grupo de personas, frente a situaciones violentas o delictivas donde
participan agentes del Estado o particulares.

5.2. La privatizacin de la seguridad ciudadana

Estados Miembros (deber de garanta de los derechos humanos
comprometidos en las polticas de seguridad ciudadana) deben asumir
las funciones de prevencin, disuasin y represin del delito y la
violencia, por ser los depositarios del monopolio de la fuerza legtima.
La privatizacin de la funciones de seguridad ciudadana tiene como
consecuencia que sta se desvincule de la nocin de derechos
humanos..., cuya defensa, proteccin y garanta competen al Estado,
para transformarse en un mero producto que puede adquirirse en el
mercado, y, en la generalidad de los casos, exclusivamente por
aquellos sectores de la sociedad que cuentan con los recursos
econmicos para hacerlo
Funcin primordialmente administrativa. Pero el Parlamento debe
establecer los lmites dentro de los cuales desempean sus
actividades, mediante ley en sentido formal y material.
Incorporar en la legislacin interna los Principios elaborados por el
Grupo de Trabajo de las NNUU sobre la utilizacin de mercenarios como
forma de violar los derechos humanos y de obstaculizar el derecho de
los pueblos a la libre determinacin

5.3.
La gobernabilidad democrtica de la seguridad
ciudadana
Capacidad institucional por parte de las autoridades legtimas
de disear, implementar y evaluar polticas de prevencin y
control de la violencia y el delito
A los efectos de no daar el normal funcionamiento de las instituciones
democrticas y favorecer el ejercicio del control de la ciudadana sobre el
sistema poltico es imprescindible que las autoridades gubernamentales
legtimamente electas asuman en su totalidad la responsabilidad de
disear e implementar la poltica pblica de seguridad ciudadana
Los parlamentos tambin deben contar con una estructura de
asesoramiento profesional que le permita realizar un eficaz control
poltico sobre las medidas que se implementen para prevenir y controlar
la violencia y el delito
Complementariamente, los Estados Miembros deben habilitar y facilitar
el funcionamiento de mecanismos de participacin de la sociedad civil
que hagan efectivas las acciones de control democrtico, favoreciendo la
transparencia y la rendicin de cuentas por parte de los responsables de
las instituciones a cargo de la poltica pblica de seguridad ciudadana

5.4. La profesionalizacin y modernizacin de las fuerzas

policiales
Marco legal de la carrera policial

Adecuar la doctrina institucional de acuerdo a los estndares y

principios internacionales sobre DDHH; procedimientos objetivos de

convocatoria y seleccin (concurso pblico y elevando los requisitos
de formacin curricular previa); establecer procesos de capacitacin
policial de calidad (primer ingreso y para habilitar ascensos y destinos
profesionales; actualizacin y formacin permanentes para el personal
que ya se encuentra en funciones.
Debido proceso administrativo interno
No discriminacin para mujeres policas
Derechos sindicales (segn Tratados Internacionales de DDHH y
Convenios Internacionales del Trabajo de la OIT)
Procedimientos policiales regulados por ley (formal y
material)
En la regin Solamente en contadas excepciones los procedimientos
policiales estn adecuadamente establecidos por ley. Toda restriccin
o limitacin al ejercicio de DDHH debe ser objeto de ley, y no de
normas administrativas (reglamentos, decretos, ordenanzas, etc.)

5.5. La intervencin de las fuerzas armadas en tareas de

seguridad ciudadana
Las tareas profesionales vinculadas a la seguridad ciudadana ...
corresponden exclusivamente a las fuerzas policiales. () dado
que las fuerzas armadas carecen del entrenamiento adecuado
para el control de la seguridad ciudadana, corresponde a una
fuerza policial civil, eficiente y respetuosa de los derechos
humanos combatir la inseguridad, la delincuencia y la violencia en
el mbito interno
Es responsabilidad del Parlamento contribuir a generar una
institucionalidad y una estructura operativa profesional... bajo la
perspectiva axiomtica de la seguridad ciudadana, segn la cual
las diferencias se dan entre ciudadanos que hay que proteger y no
frente a los enemigos que hay que combatir

6) Conclusiones

El informe contiene reiteradas referencias a las responsabilidades del

Parlamento en materia de defensa, promocin y proteccin de los DDHH
especialmente comprometidos en la poltica pblica de seguridad ciudadana.
Esas responsabilidades superan las funciones legislativas y presupuestales,
dando lugar al permanente ejercicio de la funcin de control poltico y de
representacin de los diferentes sectores que componen la sociedad
El sistema democrtico y la vigencia del estado de derecho son cruciales
para la efectiva proteccin de los derechos humanos. El estado de derecho a
la luz de los instrumentos internacionales de derechos humanos implica el
buen funcionamiento del Estado, y el cumplimiento efectivo y equitativo de
sus responsabilidades en materia de justicia, seguridad, educacin o salud.
En definitiva, el estado de derecho implica pleno respeto y ejercicio efectivo
de los derechos humanos, polticos, econmicos, sociales y culturales de los
habitantes de los Estados garantizando que se acceda a mejores y mayores
formas de proteccin de los valores de la dignidad humana.