Enfoques y tendencias en las

Polticas Pblicas

Gerardo Paredes Saavedra

Cientista Poltico
Magister (c) en Sociologa de la Modernizacin
Universidad de Chile

Objetivos de la sesin

Comprender el contexto y el cambio de paradigma

de la ciencias gerenciales en el mbito de las
polticas pblicas.

Cambios en el paradigma de las

ciencias gerenciales

1. La Administracin Burocrtica

La administracin pblica tradicional se basa en unas

responsabilidades de trabajo administrativo enfocado en el
cumplimiento de lo legalmente asignado, es decir el mandato.

En este enfoque, los mandatos, representados por requerimientos

formales, leyes, ordenanzas, artculos de constitucin, decretos,
estatutos y otros similares, guan la conduccin de las
responsabilidades por el comportamiento del sistema.

El rol de los administradores consiste en implementar

decisiones.

En situaciones complejas, los administradores pblicos buscan en

los mandatos formales una gua y direccin para la toma de
decisiones.
No obstante, entendiendo que la nocin de un trabajo administrativo
limitado al cumplimiento de lo legalmente asignado era insuficiente frente a
los desafos de la gerencia pblica, se suscitaron varias reformas llevadas
adelante durante la dcada de los aos1980s y 1990s desembocando en
una nueva concepcin denominada la Nueva Gerencia Pblica (NGP).

2. Enfoque de la Nueva Gerencia

Pblica

Este enfoque basa su propuesta en el entendido de que la

responsabilidad de la gerencia pblica est ligada a la
eficacia y eficiencia de su gestin, y no slo al cumplimiento
de sus mandatos.

La Nueva Gerencia Pblica (NGP) busca mejorar la capacidad

de administrar de los gestores pblicos y por ltimo,
mejorar la productividad y la eficiencia del gobierno.

La NGP propone separar el diseo de polticas pblicas de su

implementacin, reemplazar la burocracia y autoridad
tradicional del gobierno por competencia e incentivos
impulsados por el mercado, lograr metas y resultados
transparentes, y por ltimo dar la suficiente flexibilidad a
los administradores del gobierno para determinar cmo
alcanzar estas metas.

De esta manera el movimiento de la reforma se concentra en

herramientas administrativas tipo sector privado, donde la
principal preocupacin radica en la mejora de la gestin,
productividad y eficiencia.

Caractersticas NGP

a) Bsqueda de mayor productividad,

b) Ms confianza del pblico en los mercados o
mecanismos del mercado.
c) Orientacin hacia el servicio.

Ideas Centrales

d) Mayor descentralizacin de gobiernos

nacionales a subnacionales.
e) Capacidad incrementada para disear y
realizar un adecuado seguimiento de las
polticas pblicas, y finalmente.
f)

Estrategias para mejorar la responsabilidad

sobre los resultados.

2.1 La variante del Public

Governace
Los cimientos de una administracin pblica eficaz,
segn este enfoque, son los siguientes:
i) desarrollar una fuerte capacidad del gobierno central
para formular y coordinar polticas, mediante procesos
que admitan la participacin y supervisin de las partes
interesadas;
ii) el desarrollo de sistemas de prestacin de servicios
eficientes y eficaces;
iii) el establecimiento de un sistema de funcin pblica
integrado por funcionarios motivados y capaces, con un
sistema de contratacin y ascensos basado en el mrito,
remuneracin justa y con una fuerte mstica de trabajo.

2.2 La reforma gerencial del Estado

(CLAD)

Documento "Una nueva gestin pblica para Amrica Latina",

elaborado por el Consejo Cientfico del Centro Latinoamericano de
Administracin para el Desarrollo (CLAD), en octubre de 1998.

Elementos de la propuesta del

CLAD
1. Reorientar primordialmente la actuacin del Estado hacia el
rea
social.
2. Fortalecer su papel como formulador y financiador de las
polticas
pblicas.
3. Desarrollo de capacidades de los gobiernos para atraer a
comunidad, empresas y tercer sector en salud y educacin
bsica.
4.

Aumentar el grado de accountability de la gerencia pblica.

la

Elementos de la propuesta del

CLAD
5.

Lgica: "el gobierno no puede ser una empresa, pero si

puede tornarse ms empresarial".

6.

Imprescindibilidad de la optimizacin de los recursos

usados en las polticas sociales.

7.

Ejes de la reforma gerencial:

I. Profesionalizacin de la alta burocracia.

II. Transparencia y accountability.
III. Descentralizacin de la ejecucin de los
pblicos.
IV. Separacin funcional entre estructuras de
formulacin y de ejecucin de las polticas.
V. Control de resultados.

3.

El enfoque gerencial basado en

la creacin de Valor Pblico
Tanto el enfoque de la administracin tradicional como el de la NGP han sido
criticados por sus limitaciones:
I)
por restringir la gerencia pblica al cumplimiento del mandato;
II) por centrarse en propuestas de mejora de productividad y herramientas
adoptadas del sector privado y por separar excesivamente la formacin (o
construccin) de polticas y su implementacin.

Frente a esta criticas naci un enfoque mucho ms desafiante, sosteniendo

que en sistemas democrticos, la responsabilidad de los gerentes pblicos es
la creacin de valor para la sociedad y no slo el logro de productividad en
sus organizaciones.

Es decir, no basta con dar cumplimiento a los mandatos impuestos, ni

tampoco con demostrar gran efectividad y eficiencia en la administracin de
servicios pblicos. Lo verdaderamente importante es la pertinencia de lo que
se hace y los beneficios reales para la sociedad; es esta nocin la que est en
el corazn de la propuesta del valor pblico como marco conceptual.

3.

El enfoque gerencial basado en

la creacin de Valor Pblico

El enfoque gerencial basado en la creacin de valor pblico toma los

mandatos como puntos de partida, y no como fines por s mismos.

De igual manera, toma de la nueva gestin pblica (NGP) la importancia

de la gestin enfocada en resultados, pero no simplemente de los
resultados operativos, su productividad, efectividad y eficiencia, sino
tambin desde la importancia y pertinencia del impacto.

El enfoque de valor pblico ampla la forma en la que se mide el

desempeo del gobierno y gua las decisiones sobre polticas pblicas.

El enfoque gerencial basado en el concepto de valor pblico conduce a

ubicar importancia no slo en los resultados de las intervenciones sino
tambin en los procesos aplicados para generar dichos resultados,
ya que la interaccin entre las organizaciones responsables por una
creacin de valor pblico y los ciudadanos o comunidades genera valor en
si misma.

Enfoques y Tendencias en la
Gestin Pblica
-

Enfoque principal

Interpretacin del
"inters pblico"

Administracin Pblica
Tradicional
Cumplimiento de
mandatos

Nueva Gerencia Pblica

Satisfaccin de usuarios.
Eficiencia, eficacia en los
servicios

Generacin de Valor
Pblico
Respuesta a ciudadanos y
usuarios

Definido por polticos o

expertos

Agregado de preferencias
individuales, evidenciadas
por elecciones en el
mercado

Preferencias pblicas en
deliberaciones en la arena
poltica

Instrumentos Principales

Gestin de insumos

Gestin de insumos y
productos

Gestin de servicios,
satisfaccin, resultados,
confianza y legitimidad del
gobierno

Modelo Dominante de
Accountability

Hacia arriba, formal,

jerrquico

Hacia arriba, por medio de

contratos de desempeo

Mltiple, interactivo

Jerrquico

Privado o pblico con

gestin distante

Mltiple

Rol de la Participacin
Ciudadana

Voto por representantes

gubernamentales

Voto por representantes

gubernamentales, uso de
encuestas de satisfaccin

Multi-factica

Metas Gerenciales

Respuesta a autoridades
polticas

Metas de desempeo

Metas relacionadas con

respuesta a los
ciudadanos/usuarios,
confianza y legitimidad

Sistema de Entrega
Preferido

Cuadro 1: Diferentes Enfoques sobre la Responsabilidad del Gestor Pblico

(Adaptado de Kelly y Muers, 2002)

La accion de la Politica Pblica como

practica
para crear valor pblico

La Accin Pblica como practica

para crear valor pblico

Se fundamenta en la propuesta de que la esencia de la

gestion en los mbitos pblicos radica en la generacin de
valor pblico (Moore, 1998) a travs de la entrega de
servicios (educativo, salud, vivienda, infraestructura, etc.) y
la ejecucin de programas y proyectos.

El enfoque en el valor pblico brinda a la poltica pblica un

enfoque estratgico que prioriza la respuesta a los
ciudadanos y el mantenimiento de confianza y legitimidad a
travs de la buena entrega de productos o servicios. (Kelly y
Muers, 2002).

La Accin Pblica como practica

para crear valor pblico

Este enfoque implica que importan los resultados que

los servicios, proyectos o programas causen entre las
poblaciones objetivo, pero tambin importan los
procesos aplicados para generar dichos resultados, ya
que las relaciones y los procesos que se establecen
entre las organizaciones responsables por una creacin
de valor pblico y las comunidades generan valor en si
mismos.

Tambin implica que el ejercicio de la accin pblica

tiene que contemplar acciones que ayudan a discernir
y definir lo que el pblico prefiere y, por ende, lo que
genera valor para el "pblico". Obliga a los que ejercen
responsabilidades pblicas a estar pendientes de las
percepciones y reacciones del pblico, para mantener
dilogos sobre lo que resulta valioso y lo que hay que
repensar.

Objetivo de la Accin Pblica?

Generacin de
VALOR PUBLICO

Como entendemos el Valor Pblico?

El valor pblico se distingue de otros tipos de valor por ser

percibido por la ciudadana colectiva, o el conjunto de la sociedad.
Es necesariamente consumido o disfrutado de manera colectiva.

El valor pblico surge de respuestas eficaces a problemas

relevantes para los ciudadanos/ usuarios; de la apertura de
nuevas oportunidades para generaciones actuales y/o futuras; la
construccin de comunidad, ciudadana, democracia y capital
social; y la misma realizacin de procesos pblicos que
demuestran el buen uso de recursos pblicos.

Brota del bienestar creado por la entrega simple, buena y

eficiente de servicios, y de los impactos de los servicios y otras
estrategias para la promocin del desarrollo, as como tambin
del fortalecimiento del Estado democrtico, la construccin de
ciudadana y la ampliacin de oportunidades para los ciudadanos.

Cul es el objeto del trabajo de los hacedores

de polticas funcionario o directivo pblico?

En el sector privado, el propsito del trabajo de un

gerente es generar ganancias para los dueos de la
empresa.

Sin embargo, en el sector pblico el propsito del

gerente o funcionario pblico no resulta tan claro ya
que lo que deben producir para generar valor es
ambiguo y difcil de medir.

Podemos afirmar como punto de partida que el

objeto del trabajo de gerencia en el sector
pblico es generar valor pblico, de la misma
manera en que el objeto del trabajo del gerente el
sector privado es generar valor privado.

Medios de la gerencia social

Gestin de
la organizacin

Entrega de
un producto

Gestin de
unos recursos

Gestin de
actividades

Gerencia y Valor Pblico

Poltica pblica

Generacin
de
VALOR PUBLICO
Gestin poltica

Gestin de la organizacin
Fuente: Mark Moore (1999)

Se genera valor pblico a travs de...

Respuestas a problemas relevantes
para los ciudadanos/ usuarios

La apertura de nuevas oportunidades

para generaciones actuales y/o futuras

Procesos que construyen comunidad,

ciudadana, democracia y capital social:
deliberacin, participacin, etc

Que aporta la creacin de valor pblico

en la generacin de resultados
sociales?
1.

Un punto de referencia que ayuda a los gerentes sociales a

mantener una direccin estratgica para guiar sus acciones.

2.

Una obligacin de abandonar el cmodo espacio burocrtico o

tecnocrtico de un entender abstracto de lo que constituye el
"bien comn" y ejercer procesos iterativos e interactivos que
ayudan a discernir y definir lo que el pblico prefiere y, por
ende, lo que genera valor para el "pblico".

3.

Una claridad conceptual asociada con la lgica de una cadena de

valor.

4.

Un foco central para el rol del gerente en responsabilizarse (con

otros) por procesos que efectivamente generen resultados.

Claridad conceptual y cadena de valor

Caractersticas de la prctica de la
gerencia social

Es adaptativa, ajustndose a los cambios en el entorno o en la

situacin a enfrentar, en las visiones de los actores y al mejor
conocimiento de los problemas (aprendizaje).

Se gua por criterios fundamentales de eficacia, eficiencia, equidad y

sostenibilidad.

Se basa en y promueve una perspectiva tica centrada en los

valores de responsabilidad, solidaridad y compromiso con la equidad.

Es integral, capaz de considerar la complejidad e interrelacin de los

problemas sociales (expresada en objetivos mltiples) y conciente de la
importancia de articulacin con las polticas econmicas y de las
necesidades de movilizar apoyo a favor de polticas econmicas
complementarias.

Es intra-organizacional y, a la vez, inter-organizacional.

Caractersticas de la prctica de la
gerencia social

Promueve la participacin y la concertacin de objetivos y

prioridades entre actores con distinto poder y distintas visiones del
problema y de las soluciones. Promueve redes, foros y espacios
pblicos para el debate democrtico y promueve interaccin con
autoridades polticas, con el fin de dialogar y monitorear lo que
resulta valioso para la sociedad.

Propone proactivamente dar respuesta a las demandas,

percepciones y reacciones de la ciudadana (responsiveness).

Asume un compromiso con la "responsabilizacin"

(accountability).

Promueve aprendizaje y ajuste, en la medida que vaya

reconociendo procesos y prcticas apropiadas para promover el
desarrollo social y fortalecer las organizaciones.

Competencias necesarias para los que

practican la gerencia social

Algunas habilidades que apoyan estos comportamientos incluyen:

El pensamiento estratgico
La capacidad de plantear buenas preguntas de manera
oportuna
Manejo de la ambigedad
Manejo de conflictos
Comprensin del entorno social, poltico e institucional
Compromiso con el desarrollo equitativo
Apertura a aprendizaje y ajuste
Liderazgo estratgico
Persuasin
Capacidad tcnica