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Objetivos, instrumentos y
polticas:
un marco conceptual bsico.
POLTICA ECONMICA
CUARTA EDICIN

JUAN R. CUADRADO ROURA

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Aunque la poltica econmica como uno de los
campos de la teora de la economa aplicada es
tan vieja como la propia ciencia econmica, el
tratamiento ms sistemtico de la misma que
significa la teora de la poltica econmica
empez mucho ms recientemente, en estrecha
relacin con los desarrollos economtricos.
Jan Tinbergen

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OBJETIVOS DEL CAPITULO

El objeto de este captulo es ofrecer un conjunto de


definiciones y conceptos bsicos sobre poltica econmica
con el fin de dejarlos ya establecidos para el resto del curso.
Se trata de una serie de trminos y definiciones que pueden
ser tiles para desarrollar y comprender cualquier anlisis o
trabajo sobre las polticas econmicas practicadas por los
gobiernos o por las organizaciones de carcter supranacional.
Tambin, clasificar y ordenar conceptos no constituye, un fin
en s mismo, pero, si las categoras propuestas sirven para
explicar las diferencias en el tiempo y en el espacio entre las
distintas polticas econmicas.

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INTRODUCCION
Resultara sencillo recoger aqu algunas de las muchas definiciones que se
han propuesto sobre la poltica econmica real. La mayor parte de los textos
de introduccin a la Economa, los manuales de Macroeconoma y por
supuesto, cualquiera de los recientes anlisis sobre polticas econmicas
contemporneas ofrecen algn tipo de definicin. Pero en realidad, las
diferencias que existen entre ellas son bastante escasas.
Los cuatro elementos que generalmente las integran son:
1) La existencia de una autoridad que acta como agente principal (el
gobierno, o el conjunto de autoridades pblicas de un pas)
2) Unos fines y/o objetivos cuyo logro se persigue.
3) El carcter deliberado de las acciones que la citada autoridad desarrolla en
el terreno econmico.
4) La existencia de unos instrumentos o medios que pueden ser manipulados
o alterados por las autoridades para alcanzar los fines propuestos.

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3.1 TAXONOMA DE LAS POLTICAS
ECONMICAS

El trmino taxonoma, compuesto con las


races del griego taxis, ordenacin
(derivado de tasso, ordenar, disponer) y
nomos, ley, quizs sea algo excesivo
para referirse al propsito de establecer
un cierto orden o clasificacin de las
polticas econmicas

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3.1 TAXONOMA DE LAS POLTICAS
ECONMICAS

En el caso de las polticas econmicas,


concretamente, aunque quizs no pueda
formularse una taxonoma propiamente dicha,
es posible ofrecer una ordenacin tipolgica y
de conceptos bsicos que sern de gran utilidad
tanto para realizar anlisis como para la
adecuada comprensin de los temas que se
desarrollan en captulos posteriores.

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3.1.1 POLTICAS CUANTITATIVAS,
CUALITATIVAS Y DE REFORMAS
o Polticas cuantitativas. Corresponden a todas aquellas
modificaciones o variaciones introducidas en el nivel de los
instrumentos ya disponibles en la economa de la que se
trate.
o Polticas cualitativas. Se consideran como tales aquellas
que se orientan a la introduccin de cambios estructurales
en la economa, aunque sin afectar a los aspectos
esenciales de la organizacin econmico-social.
o Reformas fundamentales. El fin ltimo de este tipo de
polticas es cambiar o modificar, totalmente o en parte, los
fundamentos mismos del sistema econmico. Con las
reformas, lo que se pretende es afectar a los aspectos o
bases esenciales de la organizacin socioeconmica.
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3.1.2 POLTICAS MACRO Y
MICROECONMICAS.

Formalmente, la poltica macroeconmica


es como han sugerido diversos autores la
contrapartida normativa de la teora
macroeconmica. Su ncleo de atencin son
los agregados y variables macroeconmicas
que se relacionan con los grandes equilibrios
de una economa.

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3.1.2 POLTICAS MACRO Y
MICROECONMICAS.

Por su parte, las polticas microeconmicas


pueden considerarse tambin como la
contrapartida normativa de la teora
microeconmica. En consecuencia, las polticas
explcitamente microeconmicas podran
identificarse con aquellas actuaciones de las
autoridades que pretendan influir o alterar dichas
decisiones individuales con el fin de modificar la
asignacin de recursos.

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3.1.3 POLTICAS A CORTO Y LARGO
PLAZO

El horizonte temporal permite diferenciar,


como antes se ha indicado, tres grandes
categoras de polticas: las polticas a corto,a
medio y a largo plazo. La lnea divisoria entre
estas polticas tampoco es absolutamente
clara, pero existen algunos acuerdos
convencionalmente aceptados al respecto

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3.1.3 POLTICAS A CORTO Y LARGO
PLAZO

En economa, el corto plazo suele referirse a perodos


de tiempo que, como mximo, abarcan los 18 (e incluso
a veces los 24) meses.
El medio plazo se ha identificado convencionalmente
con perodos de 4-5 aos.
Y los anlisis, proyecciones y programas a largo plazo
se han ligado a perodos superiores a los 8 aos,
pudiendo abarcar incluso hasta los 12-15 aos, como
suele hacerse a la hora de definir los planes de largo
alcance en materia de infraestructuras, de energa o de
ordenacin del territorio.
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Cuadro 3.1. Taxonoma de las polticas econmicas

Criterio Tipologa Contenido Bsico Ejemplos de actuaciones


Por su Polticas de ordenacin Mantener/modificar el marco econmico. Defensa de la competencia.
orientacin
bsica.
Polticas de proceso. Resolver problemas derivados del Devaluacin tipo de cambio.
funcionamiento econmico.

Segn los Polticas cuantitativas. Ajustar o adaptar la situacin econmica a Modificacin tipo de inters bsico del
instrumentos los cambios producidos. Banco Central.
utilizados
(Tinbergen) Polticas cualitativas. Introducir cambios estructurales sin afectar Reforma del sistema impositivo.
al marco econmico.

Polticas de reformas Cambiar, total o parcialmente, los Nacionalizacin del sector financiero.
fundamentales fundamentos del sistema econmico. Privatizacin de empresas y/o servicios
pblicos.
De acuerdo con Polticas macroeconmicas. Influenciar sobre determinados agregados Incremento del gasto pblico.
el nivel de macroeconmicos para conseguir ciertos
actuacin. objetivos.
Polticas microeconmicas Influir o alteras las decisiones individuales Desgravacin fiscal a la exportacin para
para modificar la asignacin de recursos. un sector productivo.

En funcin de Polticas a largo plazo. Influir sobre determinadas variables Programas globales de dotacin de
su dimensin econmicas o conseguir objetivos para infraestructuras. Programas de carcter
temporal. unos perodos de tiempo superiores a los 8 educativo.
aos.
Polticas a medio plazo. dem para perodos de tiempo entre 4-5 Mejora en dotacin de infraestructuras
aos. fsicas en las reas desfavorecidas.

Polticas a corto plazo. dem para perodos de tiempo no Estmulos fiscales y crediticios para activar
superiores a 18-24 meses. la demanda agregada.

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3.2 FINES GENERALES Y OBJETIVOS

Los fines generales se identifican con


aquellos propsitos de carcter ms general
que una sociedad se ha propuesto alcanzar.
Los policy-makers, es decir, quienes toman
las decisiones polticas, interpretan los
deseos de la sociedad partiendo de una
base constitucional

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3.2 FINES GENERALES Y OBJETIVOS

Ejemplos de fines generales son: el


bienestar material, la igualdad, el respeto a
las libertades individuales, la solidaridad, la
seguridad y el orden. El Cuadro 3.2 recoge
un amplio elenco de este tipo de fines, con
una breve descripcin de su contenido
bsico.

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Cuadro 3.2. Ejemplos de fines generales de carcter poltico

Denominacin en
Significado
trminos abreviados

FINES INTERNOS

1. Bienestar econmico Elevacin del nivel de vida general de todos los ciudadanos.

2. Desarrollo de la
Facilitar el desarrollo completo de las capacidades y aptitudes individuales.
personalidad

3. Equidad e igualdad Igualdad ante la ley y en las condiciones bsicas de desarrollo personal.

4. Libertad individual Libertad de palabra, de expresin y de asociacin.

La reduccin de las tensiones entre los diversos grupos sociales, ya sean tnicos,
5. Solidaridad
regionales, religiosos, lingsticos, profesionales o de edad.

6. Orden legal Mantenimiento y cumplimiento de las leyes.

7. Valores ticos Fijacin prioritaria de algunos principios relacionados con la moral y/o religin.

FINES EXTERNOS

Defensa contra las posibles agresiones o amenazas extranjeras, incluyendo el apoyo a los
8. Paz y seguridad
acuerdos internacionales de seguridad y de paz.

Propsito de cooperar en el desarrollo de los pases ms atrasados o de coadyuvar a


9. Solidaridad internacional
resolver problemas sobrevenidos accidentalmente.

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3.2.1 OBJETIVOS ECONMICOS, SOCIALES Y
CUASIOBJETIVOS
Los objetivos econmicos que normalmente figuran
en cualquier programa de poltica econmica son
los siguientes:
El crecimiento econmico (aumento o expansin de la produccin
del pas).
El logro de un pleno empleo (o de un nivel relativamente alto de
empleo).
La estabilidad de precios.
El equilibrio de la balanza de pagos.
Una distribucin ms equitativa de la renta y la riqueza (o, al
menos, la reduccin de las desigualdades de renta existentes).

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Cuadro 3.3. Principales objetivos de la poltica econmica

Objetivos Significado y medicin Nota: Las


definiciones e
indicadores que
Lograr tasas de incremento de la produccin de forma sostenida, incluyendo recoge este
cambios estructurales continuos en el tejido productivo, y sostenible, respetando el cuadro son
CRECIMIENTO
medio ambiente y los equilibrios bsicos. Suele establecerse en trminos de tasa nicamente un
ECONMICO avance, a modo
media anual de crecimiento del Producto Interior Bruto (PIB) y tambin mediante
la tasa de crecimiento del PIB per cpita. de ejemplo. En
los captulos
dedicados
Garantizar la creacin neta de puestos de trabajo para proporcionar un nivel de posteriormente a
cada objetivo se
vida razonable para todos los miembros capacitados de la fuerza laboral aportan y
disponible; reducir y prevenir el desempleo cclico a corto plazo; eliminar el discuten ms
PLENO EMPLEO
desempleo estructural y otras formas de desempleo persistente en el largo plazo. ampliamente
Los indicadores estn referidos al mercado de trabajo: tasa de desempleo; tasa de algunos
actividad; tasa de ocupacin, etc. conceptos y los
posibles
indicadores
Mantenimiento del nivel general de precios, o una tasa de inflacin reducida. Su que cabe
ESTABILIDAD DE
medida ms habitual es a travs del ndice de precios al consumo (IPC), aunque
PRECIOS
tambin son tiles un ndice de precios al por mayor y el deflactor del PIB.
utilizar .

Reduccin progresiva de las diferencias entre los niveles de ingresos personales,


la concentracin de la riqueza y la provisin de bienes pblicos. La medicin de
DISTRIBUCIN DE LA este objetivo suele hacerse a travs de la distribucin del total de la renta
RENTA Y LA RIQUEZA disponible acumulando los percentiles de familias de acuerdo con la renta familiar
total; el porcentaje de familias que disfrutan de una renta familiar menor que la
media; distribucin de la renta entre reas rurales y urbanas; ndice de Gini, etc.
Reducir el dficit exterior a medio plazo; mantener un nivel de reservas de divisas
y la solvencia frente al exterior a la vez que el equilibrio interno. El indicador por
EQUILIBRIO DE LA
excelencia es el saldo de la balanza por cuenta corriente, aunque caben otras
BALANZA DE PAGOS
posibilidades, tales como el saldo de la balanza comercial o la evolucin del tipo Diapositiva
de cambio.
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3.2.1 OBJETIVOS ECONMICOS, SOCIALES Y
CUASIOBJETIVOS

Valga como ejemplo el anlisis comparativo


llevado a cabo por Kirschen y su equipo
sobre las polticas econmicas de siete
pases de economa de mercado y ocho del
antiguo bloque del Este. En l definieron
ocho objetivos econmicos bsicos, que se
presentaban agrupados del siguiente modo:

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3.2.1 OBJETIVOS ECONMICOS, SOCIALES Y
CUASIOBJETIVOS

Objetivos principalmente a corto plazo (coyunturales):


Estabilidad de precios.
Pleno empleo.
Objetivos que esencialmente son a largo plazo:
Expansin de la produccin
Mejora de la distribucin o redistribucin de la renta.
Reduccin de las disparidades regionales.
Desarrollo de ramas productivas especficas.
Aumento del tiempo de ocio
Objetivos demogrficos:
Mejora del tamao y de la estructura de la poblacin.

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3.3 FIJACION DE LOS OBJETIVOS. SU
CUANTIFICACION

Cuando los objetivos se corresponden


con determinadas magnitudes
econmicas cuyo seguimiento estadstico
es posible, la cuantificacin de los
objetivos a lograr puede llevarse a cabo
por alguna de las siguientes alternativas:

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3.3 FIJACION DE LOS OBJETIVOS. SU
CUANTIFICACION

1. Fijacin del objetivo en trminos de un


nivel o valor absoluto deseado.
2. Establecimiento de un porcentaje o tasa
de variacin de una determinada variable
para un perodo de tiempo dado.
3. Determinar los lmites mximo y mnimo
entre los cuales deber moverse la
magnitud en cuestin.
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La fijacin de un nivel absoluto k puede
dar lugar a tres posibles opciones:

O = k Fijacin exacta de la meta a lograr.


O k Fijacin de un lmite mximo que la
cifra definida no debe sobrepasar.
O k Fijacin de un lmite mnimo que no
debe ser inferior a una determinada cifra.

1) La fijacin de un nivel en valores absolutos


para un objetivo supone determinar con
bastante exactitud la cuanta de la variacin
que se desea lograr en la magnitud que se
tome como referencia.
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2) El establecimiento de un determinado porcentaje o tasa de
variacin de una magnitud o indicador directamente relacionados
con el objetivo perseguido, es probablemente el medio de
cuantificacin ms frecuente. Tiene la ventaja de evitar la fijacin
de cifras en unidades a veces difciles de concretar y de que,
por otra parte, facilita las comparaciones con los resultados
habidos en perodos precedentes y con su evolucin en otros
pases.

3) La cuantificacin de un objetivo puede realizarse tambin, como


antes se ha indicado, fijando como meta unos lmites mximo y
mnimo, entre los cuales deber situarse una cifra absoluta o una
tasa de variacin de la magnitud elegida como indicador. Ejemplos
de este tipo de cuantificacin pueden encontrarse en el mbito de
la poltica monetaria o en la evolucin deseada del tipo de cambio,
donde con frecuencia los gobiernos establecen una banda de
fluctuacin de la variable tomada como referencia.
En trminos formales, el ejemplo consistira en definir:
k1 O1 k2 Diapositiva
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3.4 LOS CONFLICTOS ENTRE OBJETIVOS
Que existan o Las relaciones de
puedan existir compatibilidad/incompatibili
conflictos entre los dad entre objetivos pueden
plantearse genricamente
objetivos a lograr
desde tres puntos de vista:
no significa,
obviamente, que En trminos estrictamente
tericos y estticos.
la poltica
econmica se Introduciendo el corto y el
largo plazo.
enfrente con un Considerando los objetivos
problema de sociales, adems de los
imposibilidad. econmicos.

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3.4.1 POSIBILIDADES TERICAS DE
INTERRRELACIN ENTRE OBJETIVOS
Desde esta perspectiva es posible distinguir tres
posibles casos

2) Existencia de
1) Existencia de
relaciones de
conflictos de carcter
complementariedad
fundamental.
entre objetivos.

3) Independencia entre
objetivos.

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Y2 Y2

Y1 Y1
(a) Conflicto fundamental (b) Complementariedad

Y2 Y2

Y1 Y1
(c) Complementariedad/Conflicto (d) Independencia

Figura 3.1. Interrelaciones entre objetivos.


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3.4.2 CONFLICTOS ENTRE OBJETIVOS A
CORTO Y MEDIO/LARGO PLAZO

Tambin surgen conflictos entre determinados


objetivos en razn del distinto plazo en que
pueden ser logrados. Supone, en definitiva, que
las autoridades deben tambin elegir entre los
logros que desean alcanzar a corto y a
medio/largo plazo, cuya incompatibilidad puede
ser a veces evidente.

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3.4.2 CONFLICTOS ENTRE OBJETIVOS A
CORTO Y MEDIO/LARGO PLAZO

Cuadro 3.4. Los conflictos entre objetivos

Plazo Objetivos econmicos Objetivos financieros

Restaurar el equilibrio de la balanza


Corto plazo Sostener la actividad y el empleo. de pagos y deducir el dficit
presupuestario.

Reestructurar la actividad productiva, en Asignar eficazmente los recursos


Largo plazo
favor del empleo. financieros.

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3.4.3 CONFLICTOS ENTRE OBJETIVOS
ECONMICOS Y OBJETIVOS SOCIALES

Aunque podemos calificar a unos objetivos como


econmicos y a otros como sociales, todos tienen
contenidos que traspasan las respectivas fronteras.
La mayor parte de los objetivos que suelen calificarse
como sociales son consumidores de recursos.
Recursos que debern ser detrados de otras
asignaciones que quizs pudieran estar ms
directamente relacionadas con la eficiencia.

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3.5 INSTRUMENTOS: CONCEPTO Y
TIPOLOGA

Desde la perspectiva de un modelo


convencional de poltica econmica, la
diferenciacin entre un objetivo, un instrumento
y una medida de poltica econmica es muy
clara. Para mostrarlo podemos partir de un
modelo del tipo:

i (y1, y2 ... ym ; x2, ... xn) = 0

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Pues bien, en este contexto, las definiciones
bsicas seran:

Las variables objetivo (y1, y2 ... ym ) se consideran variables


endgenas que la poltica econmica toma como referencia o
como meta.
Un instrumento se define como un parmetro que puede ser
controlado (variado, modificado) por las autoridades econmicas.
Calificaremos como medida de poltica econmica a cualquier
cambio especfico que se lleve a cabo en un determinado
instrumento.
Y finalmente, una poltica concreta consistir en un conjunto de
metas definidas de manera bien determinada y en un conjunto de
medidas que se estiman adecuadas para alcanzarlas.

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3.5.1 TIPOS DE INSTRUMENTOS

Desde una ptica ms concreta, los


instrumentos de poltica econmica suelen
presentarse distinguiendo una serie de
familias o grupos, tales como (vase Cuadro
3.5):
Los instrumentos monetarios y crediticios
(poltica monetaria).
Los instrumentos tributarios y del gasto pblico

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Cuadro 3.5. Los instrumentos de poltica econmica y su posible relacin con diversos objetivos.
Algunos ejemplos
* Incluible
entre las
Objetivos medidas de
Instrumentos
A B C D E F poltica fiscal.
A = control
POLTICA MONETARIA
inflacin;
1. Regulacin cantidad de dinero X B = creacin
2. Modificacin del tipo redescuento X X (X) empleo;
C=
3. Operaciones de mercado abierto X
crecimiento;
4. Coeficientes obligatorios de caja X D = mejora de
POLTICA FISCAL/PRESUPUESTARIA la eficiencia
productiva;
1. Gasto corriente del gobierno X X
E = mejora de
2. Inversiones estatales X X (X) la balanza con
3. Subsidios a las familias (desempleo y otros) X
el
exterior;
4. Incentivos a la inversin X X F=
5. Impuestos sobre la renta y la riqueza personal (X) X redistribucin
de la renta y
6. Impuestos sobre sociedades (beneficios) X X
riqueza.
7. Impuestos directos (X) (X)

CONTROLES DIRECTOS

1. Controles de precios X X

2. Regulaciones sobre sectores productivos (X) X X

3. Controles de alquileres y otras rentas X X

TIPO DE CAMBIO Y COMERCIO EXTERIOR

1. Devaluacin de la moneda X X X

2. Controles sobre comercio X

3.Aranceles* X X

CAMBIOS INSTITUCIONALES

1. Reforma de la propiedad de las tierras X X

2. Nacionalizaciones/privatizaciones (X) X
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3. Reforma del sistema educativo X X 33
3.5.1 TIPOS DE INSTRUMENTOS

Los instrumentos comerciales y de tipo de


cambio.
Los controles y regulaciones directas.
La poltica de rentas (incorporada, a veces,
en el grupo anterior).
Los cambios institucionales.
Otras medidas de poltica macroeconmica.
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3.5.2 OBSERVACIONES SOBRE LOS
INSTRUMENTOS

Dos observaciones generales pueden


hacerse en relacin con todos los
instrumentos que acabamos de comentar:
1) La primera es que una buena parte de ellos, tienen
efectos en distintas direcciones. Es decir, en
general, sus efectos no recaen sobre un nico
objetivo, sino que actan sobre varios de ellos
simultneamente, aunque con distinta intensidad

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3.5.2 OBSERVACIONES SOBRE LOS
INSTRUMENTOS

2) Una segunda observacin que conviene realizar es


que si bien los instrumentos no deberan
considerarse nunca como algo deseable en s
mismo, situado en el punto de llegada de una
determinada poltica, en la prctica no es raro
observar que los polticos presentan como fines u
objetivos de su poltica econmica lo que no son
sino instrumentos o medidas

Diapositiva
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3.6 UNA PROPUESTA DE INTEGRACION
DE LOS OBJETIVOS Y LAS POLITICAS

Una manera grfica de contemplar el complejo entramado de


fines, objetivos, instrumentos y variables intermedias, se
ofrece en la Figura (siguiente diapositiva).
Puede comprobarse la estructura jerrquica de la poltica
econmica y la influencia importante que en el desarrollo
funcional juegan tanto el marco institucional como los factores
exgenos que pueden llegar a modificar los fines ltimos que
se pretende alcanzar con una poltica econmica especfica.

Diapositiva
37
FINES

Objetivos de bienestar Cuasi objetivos.


Objetivos puros de social y dems objetivos Variables intermedias
poltica econmica consumidores de recursos ascendidas al rango
de objetivos
Cifras e Cifras e Cifras e
Indicadores Resultados Indicadores Resultados Indicadores Resultados
objetivo objetivo objetivo

INSTRUMENTOS

Importantes
Otros
polticamente
INSTRUMENTOS
VARIABLES INTERMEDIAS

FACTORES
EXGENOS

Figura 3.2. Relaciones entre fines, objetivos de poltica econmica, instrumentos y variables Intermedias.
Diapositiva
38
3.6 UNA PROPUESTA DE INTEGRACION
DE LOS OBJETIVOS Y LAS POLITICAS

Consiste en presentar un esquema muy


simplificado que posibilita comprender las
relaciones entre fines generales, objetivos e
instrumentos, y las interrelaciones entre los
distintos tipos de polticas por otra

Diapositiva
39
3.6 UNA PROPUESTA DE INTEGRACION
DE LOS OBJETIVOS Y LAS POLITICAS

El esquema que propuso hace algunos aos


el profesor Jan Sol (siguiente diapositiva),
responde a este planteamiento y permite
comprender, la unidad de la poltica
econmica y algunas relaciones bsicas
entre distintas categoras o tipos de polticas
econmicas.

Diapositiva
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OBJETIVOS TIPOS DE POLTICAS

Fines Polticas
ltimos o econmicas
IGUALDAD
de poltica de Ordenacin
INDEPENDENCIA
pura
LIBERTAD
JUSTICIA...
PLENO EMPLEO Polticas econmicas
CRECIMIENTO ECONMICO finalistas o dirigidas a un
EQUILIBRIO ECONMICO EXTERIOR objetivo econmico
ESTABILIDAD DE PRECIOS
REDISTRIBUCIN DE LA RENTA
Polticas
Poltica Poltica Poltica Poltica
sectoriales Poltica Poltica Poltica
de trans comercial educaci de la
Polticas industrial agraria turstica
portes interior onal vivienda
instrumentales
Poltica
monetaria
Poltica
fiscal Polticas econmicas
especficas
Pol. econmica
exterior (sectoriales e
instrumentales)
Pol. econmica
laboral
Pol. de controles
directos y
regulaciones

Figura 3.3. La interrelacin y niveles de actuacin de la poltica econmica.


Diapositiva
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CONCEPTOS CLAVE

Polticas de ordenacin. Cuasiobjetivos.


Polticas de proceso. Variables intermedias.
Polticas cuantitativas. Metas.
Polticas cualitativas. Indicadores.
Reformas fundamentales. Cuantificacin de objetivos.
Polticas a corto plazo. Conflictos entre objetivos.
Polticas a largo plazo. Instrumentos.
Polticas microeconmicas. Principales tipos de instrumentos.
Polticas macroeconmicas. Polticas econmicas instrumentales.
Fines ltimos. Polticas econmicas finalistas.
Objetivos econmicos. Polticas econmicas sectoriales.
Objetivos de carcter social.

Diapositiva
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FIN

Diapositiva
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