SEMINARIO DE FORMACIN

BSICA POLTICAS E
INNOVACIONES EDUCATIVAS
Dr. Carpforo Emilio Martnez Vences

UNIDAD TEMTICA II
El sistema educativo mexicano. Un campo de tensiones.
Gestin del sistema educativo
Arnaut, Alberto (2010) Gestin del sistema educativo
federalizado, 1992-2010 en: Arnaut, Alberto y Giorguli, Silvia
(Coordinadores) Los grandes problemas de Mxico, Tomo Vll,
Educacin, Mxico, El Colegio de Mxico, pp. 233-267.
Gestin del sistema educativo federalizado, 1992-2010
Alberto Arnaut
Licenciado en Derecho (UNAM).
Maestro en Ciencia Poltica (Colegio
de Mxico)
Doctorado en Historia (UNAM).
Investigador de El Colegio de Mxico
Profesor-Investigador (CIDE)
Profesor-Investigador (FLACSO)
Profesor-Investigador (UAM)
Profesor y Director en escuelas de
Educacin Media Superior
PRINCIPALES OBRAS
Historia de una profesin: los maestros de educacin
primaria en Mxico. CIDE, 1994.
La federalizacin educativa en Mxico, COLMEX,
1998.
Evolucin de los grupos dominantes del Sindicato
Nacional de Trabajadores de la Educacin, CIDE,
1992.
Balance del Proyecto Principal de Educacin de la
UNESCO en Mxico (1981-2001), OREALCUNESCO,
2002.
Origen, situacin actual y perspectivas de la
profesin docente en Mxico, Direccin de
Educacin Normal de la Secretaria de Educacin de
Veracruz, 2007
La profesin docente y el sistema de formacin de
maestros, SEP, 2004.
Alberto Arnaut hace una anlisis de la evolucin de algunos de los principales rasgos de la
gestin, la estructura y organizacin del sistema educativo federalizado a lo largo de casi
dos dcadas, desde su fundacin, en 1992, hasta 2010.

A partir de la firma del Acuerdo Nacional para la Modernizacin de la Educacin Bsica

(ANMEB-1992) se toman decisiones:

En el mbito federal sobresale la reestructuracin de

la SEP, en la que destaca la creacin de la
Subsecretara de Educacin Bsica y Normal,
integrada por direcciones generales por funciones:
Desarrollo Curricular, Materiales Educativos,
Formacin Continua, Desarrollo de la Gestin e
Innovacin Educativa, Educacin Indgena (nombres
adoptados en 2005)
la SEP intensific las acciones de evaluacin
mediante el fortalecimiento de la Direccin
General de Evaluacin y con la creacin del
Instituto Nacional de Evaluacin Educativa.
El Consejo Nacional de Fomento
Educativo (CONAFE) se encarg de
la coordinacin nacional de los
programas educativos
compensatorios
Y el ILCE intensific las actividades
encaminadas a la difusin de las
nuevas tecnologas en las escuelas y
la creacin de diversos programas
educativos
La accin ms importante fue el traspaso de los servicios de educacin bsica y Normal a
las entidades federativas, quienes tuvieron que reorganizar sus rganos administrativos para
hacerse cargo de los servicios transferidos.

En la Ciudad de Mxico el proceso se

La mayora de las entidades adopt concret con la creacin de la
una estructura similar a la de la Administracin Federal de Servicios
Secretara de Educacin Pblica, en Educativos en el Distrito Federal (AFSEDF)
otras se crearon Institutos u Organismos
Pblicos Descentralizados. En la
mayora coexisten los subsistemas Se ha avanzado de manera diferenciada
estatales y municipales con el hacia la integracin administrativa de los
federalizado. dos subsistemas, sin embargo persiste
una fuerte segmentacin entre el antiguo
subsistema estatal y el federalizado, en lo
Arnaut califica este proceso como que respecta a la administracin,
progresivo, errtico y desigual entre los financiamiento, regulacin laboral y
estados prestaciones sociales para el personal
La Ley General de Educacin seala atribuciones exclusivas para el mbito federal y/o
estatal y otras concurrentes para ambos.
Determinacin de planes y programas de estudio
(mbito federal)
Operacin de los servicios educativos (mbito
estatal)
Elaboracin de los libros de texto de primaria
(mbito federal)
Autorizacin de los libros de texto de secundaria
(mbito federal)
Planeacin general del sistema y la evaluacin
de los servicios educativos (mbito federal)
Financiamiento, la equidad y la formacin
continua de maestros (concurrentes)
Gestin de las reformas y la innovacin
educativa a travs de programas de mejora de la
calidad educativa (concurrentes)
Necesidad de una mayor comunicacin y coordinacin
entre las dos administraciones educativas
Coexistieron dos reformas en paralelo la
poltico-administrativa y la educativa
(Justa Ezpeleta)
Adems de la reforma curricular de
educacin bsica, la reforma educativa
comprende la renovacin y
actualizacin permanente de los libros
de texto de educacin bsica y la
puesta en marcha de varios programas:
Pronap, PTFAEN, PNCM, los
programas Educativos Compensatorios,
Promin, los programas para nios
migrantes, Programa Edusat, Red
Escolar, PEC, PNIE, PNLE y Programa
Enciclomedia.
 Dificultad para diferenciar
Heterogeneidad de entre gestin administrativa
frentes y grados de y gestin tcnica o
accin educativa.

Necesidad de fortalecer la
articulacin entre los mandos
Mayor Reto de coordinacin
superiores de las
corresponsabilidad horizontal y vertical en el
administraciones educativas
por los resultados conjunto del sistema
estatales y los cuadros
educativos. educativo
administrativos y tcnicos ms
cercanos a las escuelas.

Transferencia de
Transferencia a los estados de
nuevas
nuevas responsabilidades en la
responsabilidades
conduccin estrictamente
poltico-administrativas
educativa de sus respectivos
sistemas escolares
Ventajas y retos para la SEP
VENTAJAS
Se liber de una serie de responsabilidades
polticas, administrativas y laborales
Fortaleci su capacidad para:
o regular, planear y evaluar el sistema,
o emitir normas de carcter tcnico-
pedaggico,
o revisar los libros de texto gratuito
o revisar materiales de apoyo para los
maestros y alumnos
Fortaleci su capacidad para disear y
conducir un amplio repertorio de programas
nacionales que buscan mejorar la calidad y la
equidad de la educacin bsica y normal en
todo el pas.
RETOS
Desarrollar una serie de capacidades que no
eran necesarias cuando el gobierno federal
tena simultneamente la regulacin y la
administracin directa de la mayora de las
escuelas de educacin bsica y Normal, por la
intensa relacin con las entidades.
La expedicin de normas resultaba
insuficiente.
Profundizar en el desarrollo de mecanismos
de retroalimentacin y de recopilacin,
procesamiento y anlisis de Informacin.
Desarrollar una mayor capacidad de
comunicacin en un espectro mucho ms
heterogneo y descentralizado de instancias
pblicas, sociales y privadas.
Intensificar sus relaciones con el poder
legislativo y los partidos, y otras
organizaciones sociales, ante el actual
rgimen poltico con mayor pluralidad.
 Situacin problemtica que prevalece en 2010
La relacin entre la SEP y las autoridades educativas estatales se ha desarrollado, por un lado, con
base en la inercia y recadas en la tradicin centralista y, por el otro, mediante la construccin, sobre la
marcha, de una nueva relacin con los estados. Dada a travs de:
o reuniones y negociaciones
o construccin de acuerdos informales
o firma de convenios especficos
El gobierno federal ha conservado la iniciativa en las decisiones esenciales del sistema, la evaluacin,
el diseo y la conduccin de diversos programas educativos y la construccin de los sistemas de
informacin y evaluacin.
El gobierno federal ha tenido que buscar el consenso y la cooperacin con las administraciones
educativas estatales (incluso en cofinanciamiento).
En los estados sigue recayendo principalmente la operacin de los servicios y programas educativos
Se han visibilizado problemas derivados de la ambigedad normativa y de la falta de una
reglamentacin de las facultades exclusivas y concurrentes de los dos rdenes de gobierno, as como
de la escasa participacin de instancias y de la articulacin permanente y eficaz entre ambas
administraciones (CoNaPaSE, CoNaEdu son los organismos previstos para la articulacin).
Dificultades que han tenido las administraciones educativas para formar y asegurar la permanencia y el
desarrollo de cuadros tcnicos especializados.
 Situacin problemtica que prevalece en 2010
Dbil articulacin entre las diversas reas de la propia administracin educativa federal que tienen bajo
su responsabilidad la coordinacin de diversos programas.
Diversas exigencias a las administraciones estatales y a las propias escuelas una gran variedad de
actividades, evaluaciones diagnsticas e informes, que a menudo son redundantes.
Diferente grado de atencin que los gobiernos estatales otorgan a cada programa y la desigual
ubicacin de la coordinacin de los programas en las administraciones educativas.
Difcil articulacin eficaz entre los cuadros tcnico-administrativos federales y sus contrapartes
estatales.

Hbrido porque los distintos componentes del sistema y

Se ha configurado un modelo
de gestin hbrido y
diferenciado
del sistema educativo nacional
sus programas ahora estn bajo la gestin combinada
de la administracin federal y la estatal.
Diferenciado porque la gestin de cada componente
del sistema y de los programas se resuelve de manera
peculiar
a) un modelo de federalizacin ambivalente por definicin y con una
distribucin compleja de atribuciones exclusivas y concurrentes Factores que
entre los dos rdenes de gobierno; inciden en la
b) la diversidad de componentes del sistema educativo, de programas configuracin
educativos y de componentes especficos de cada uno de estos del modelo de
programas, y gestin
c) la heterogeneidad de los sistemas educativos estatales en lo que existente
se refiere a su desarrollo administrativo, contexto poltico,
capacidad financiera y rasgos culturales, sociodemogrficos,
geogrficos y econmicos.

Situacin que prevalece an en estos

tiempos (2017) y que se complejiz ms por
el intento de recuperacin del control de
la SEP con la Reforma de 2013
 Rigideces y debilidades en el mbito
Supervisin
de la supervisin escolar y el apoyo
y apoyo acadmico a las
acadmico a las escuelas.
escuelas
Herencia de un sistema
desarticulado, viejas De la funcin de intermediacin y
Traslado administrativo prcticas y control principalmente poltico-
Autonoma de gestin normatividad obsoleta administrativo a funciones de
Demanda social
orientacin y apoyo acadmico a los
Relacin labora y
sindical maestros
Programas educativos
nacionales que deben
No cuentan con la organizacin y los
ser administrados por recursos
las entidades bajos materiales y humanos para atender a
normas de operacin los nuevos requerimientos
Personal
Compleja gestin rutinaria (administrativa, acadmica, de ATP
laboral, sindical y de atencin a alumnos, padres y
Saturacin de vecinos)
programas y carga
administrativa Gestin de hasta ms de 50 o 60 programas o acciones Planeacin
educativas y no educativas promovidas desde las estratgica
secretaras de educacin y otras dependencias oficiales y
organizaciones sociales.
 Fortalecer la supervisin y el apoyo acadmico a las escuelas

Reorganizaron las zonas de supervisin (CEDES)

Surgieron los centros de maestros
Fortalecieron las oficinas regionales
Crearon instancias de coordinacin de proyectos
educativos estratgicos Persiste la falta de vinculacin entre las
Realizaron programas de formacin de supervisores y del distintas reas (planeacin, administracin,
personal de apoyo tcnico-pedaggico innovacin educativa y operacin de cada
subsistema escolar)

el personal de apoyo tcnico-

pedaggico se encuentra
en un limbo administrativo y
laboral
su cargo y funcin no estn
previstos en los
catlogos de puestos ni en los
tabuladores escalafonarios
 Gestin Curricular la elaboracin de los planes y
programas de estudio de SEByN desplaza a
CONALTE y otras
Atribucin exclusiva del gobierno federal educacin bsica y normal, instancias en la
la produccin de los libros de
gestin curricular
texto gratuitos de primaria y
la autorizacin de libros de texto
para secundaria
participacin de los estados y
Marco otros actores en la definicin Reformas curriculares
Jurdico del currculo y propuesta de
contenidos regionales 1993 educacin bsica,
2004 de preescolar,
posibilidad de adaptar el currculo nacional a las
2006 de secundaria
necesidades y caractersticas de algunos grupos
2009 de primaria. 2011
especficos de la poblacin
Consejo Nacional de
Participacin de investigadores
Participacin Social de la educativos
Educacin
Obligatoriedad de secundaria De los equipos tcnicos de los Estados
en 1993, de preescolar en 2004
consultas, diagnsticos y foros
y de bachillerato en 2012
regionales, estatales y
nacionales
Reforma 2011, Articulacin de la Educacin Bsica

Nueva relacin entre la SEP y el SNTE, la ACE, la

reforma de las normales y, sobre todo, en la primera
Diversas voces calificadas cuestionaron convocatoria para el examen de ingreso al servicio
la calidad de la reforma (sobre todo, los docente
primeros libros de texto) y el hecho de
Poca participacin de los
que se haya consensado casi
equipos tcnicos estatales,
exclusivamente con el SNTE y excluido sobre todo debido a las
a los equipos tcnicos estatales y a los tradiciones y a la falta de
investigadores educativos. capacidades tcnicas
Prueba ENLACE

los estados han aumentado

Prevalece un currculum nacional y
uniforme
su participacin en la
seleccin de los libros de
texto gratuitos de secundaria
y de los acervos para las
bibliotecas escolares y de
aula
 Gestin del sistema ATRIBUCIN DE LAS ENTIDADES
de formacin de prestar los servicios de formacin, actualizacin, capacitacin y
maestros mejoramiento profesional para los maestros de educacin bsica, de
conformidad con las disposiciones que la SEP determine.
Formacin inicial
el gobierno federal transfiri a los gobiernos de los estados todas las
instituciones formadoras de maestros
Direccin General de
Normatividad de la
SEByN
regulacin de Junto a las benemritas y centenarias y otras normales
DGESPE/SES la enseanza fundadas y sostenidas por los estados, quedaron bajo la
normal dependencia administrativa estatal otras instituciones de
origen federal, como son las normales rurales fundadas
en las primeras dcadas posrevolucionarias, los centros
de actualizacin del magisterio de la dcada de los
cincuenta,
los centros regionales de enseanza normal de la
dcada de los sesenta, las normales experimentales
federales de la dcada de los setenta y las unidades de
la UPN establecidas en los estados desde finales de los
setenta
Programa para la Transformacin y el Fortalecimiento Acadmicos de las Escuelas consulta con los
Normales (PTFAEN) directivos y
maestros de las
reforma curricular de la enseanza normal principales
En 1997 entr en vigor un escuelas
nuevo Plan de Estudios de normales del pas
Licenciatura en Educacin actualizacin y perfeccionamiento
Primaria; en 1999 los de profesional relacin casi
Preescolar y Secundaria; del personal docente de las escuelas directa
en 2002 el de Educacin normales
mejoramiento de la entre la SEBYN y
Fsica, y en 2004 planta fsica y el las escuelas
los de Educacin Especial equipamiento normales
Participacin de
y Educacin Primaria con estrategia orientada hacia la transformacin de instancias de
Orientacin Intercultural y la gestin institucional y la regulacin del direccin y
Bilinge. trabajo acadmico de las escuelas normales coordinacin de
enseanza normal
Consulta nacional para el diseo de cada
Programa de Mejoramiento Institucional administracin
de las Escuelas Normales (PROMIN) de una Poltica de Formacin y
Desarrollo Profesional de educativa estatal
en 2002.
Maestros
Formacin continua
La regulacin de la formacin
continua qued a cargo de una
coordinacin que luego se
transform en Direccin General
de Formacin Continua de la SEB
Asociada con las condiciones
laborales y salariales de los
maestros (escalafn, carrera
magisterial y otros escalafones no
escritos).
DGFC/SEB Actualizacin, capacitacin y superacin profesional CdeM
ProNAP
Diversidad de dependencias, escuelas y otras agencias
educativas pblicas, autnomas y particulares de educacin
bsica y superior (Centros de Maestros, CAM, Institutos,
Universidades)
MARCO NORMATIVO DEFICIENTE: Falta de
delimitacin de los campos de intervencin entre los
dos rdenes de gobierno y las reas administrativas de
cada uno.
Programa Rector Estatal de Formacin Continua 2004
Dificultades para garantizar su calidad y
pertinencia
CNA TGA
Sistema Nacional de Formacin
CEA Continua y Superacin
Profesional
Programas estatales de
actualizacin para los maestros IEFC
en servicio
 el territorio de la formacin inicial y continua
est poblado de muy diversos actores y
programas que obedecen a imperativos,
necesidades y racionalidades muy heterogneas,
y en torno a los cuales se han desarrollado una
serie de intereses profesionales, institucionales,
burocrticos y corporativos. Este cuadro dificulta
la coordinacin del campo, tanto en el mbito
nacional como en el de cada uno de los estados.
No obstante, a pesar de las dificultades
apuntadas, se ha desarrollado una nueva gestin
del sistema de formacin inicial y continua de
Otras polticas que han afectado maestros.
al sistema de formacin de
maestros y, en general, a la profesin docente, son la evaluacin
educativa y de los maestros, la poltica de regulacin de la
matrcula de las escuelas normales y los exmenes de ingreso a
las normales y al servicio docente.
 Gestin laboral y
representacin
sindical
La federalizacin transfiri a los gobiernos estatales, junto
con las escuelas, la relacin laboral de todo el personal
(docente y no docente) responsable de su gestin y
funcionamiento.

Gobierno Federal transfiere

recursos financieros
necesarios para el
sostenimiento de los servicios
educativos transferidos,
incluidos los sueldos del
personal federalizado. Negociaciones salariales
nacionales y estatales
El SNTE fue ratificado como representante del personal
transferido, y el marco jurdico federal que regula la
Presin financiera y poltica sobre los
relacin entre la SEP y su personal se mantuvo vigente
gobiernos estatales
para el personal que pas a depender de los estados.
La nueva estructura de relacin laboral y sindical ha
provocado una especie de recentralizacin del sistema
educativo
a] el regreso del SNTE a los altos mandos de la
SEP, en particular a la SEB;
b] el retorno del sindicato como interlocutor
prcticamente nico de la poltica educativa
nacional (firma de la ACE slo por la SEP y el
SNTE, con la exclusin de los gobiernos estatales,
y
c] la accin de algunos grupos magisteriales de los
estados, opuestos a la direccin nacional.
Conclusiones
Nueva relacin entre la SEP y los estados y ha aumentado el esfuerzo de los estados en el financiamiento
educativo
Persisten algunos antiguos problemas que no fueron
tocados por la reorganizacin de 1992: la inequidad en
las finanzas educativas, la debilidad de la supervisin
escolar y el apoyo acadmico a los maestros, y la
confusin entre la direccin educativa y la representacin
sindical del magisterio.

Surgieron otros problemas originados por el propio

sistema federalizado, entre ellos la desarticulacin entre
las reas que gestionan cada componente del sistema y
los programas educativos. Adems, an hay poca
participacin de los estados en la definicin de la poltica
educativa nacional, particularmente con relacin al diseo
curricular.
Factores estructurales que contribuyen a acentuar la complejidad y los retos de la gestin del sistema
educativo
Tamao alcanzado por el sistema nacional de educacin
bsica

Gestin atravesada por el Estado, las comunidades, las

familias, el inters general y la gran diversidad de
intereses sociales, unos organizados y otros difusos
Contradicciones y tensiones internas que atraviesan la
Cecilia Braslavsky, 1996/1999
gestin de los sistemas educativos latinoamericanos

La tensin que surge de la necesidad que tiene el Estado de decidir qu hacer

con recursos limitados, en un contexto donde el sector educativo tiene que
disputar recursos con otros sectores.
Aunque existe consenso general en favor de una poltica reformista, las
propuestas concretas de reforma encuentran resistencia en segmentos del
sistema poltico, el gobierno, la burocracia educativa y la representacin sindical
del magisterio.
La tensin entre la necesidad de construir consensos y la necesidad de ejecutar
de manera rpida las polticas educativas.
Las tensiones que derivan de la diversidad de los funcionarios educativos:
polticos, administradores, tcnicos, maestros e investigadores. Cada uno de
stos tienen distintas formaciones y trayectorias; estn orientados hacia distintos
contextos de referencia dentro y fuera de la administracin educativa; son
portadores de diferentes estilos de decisin y racionalidad poltica, administrativa
y tcnica; estn sometidos a distintos tiempos o calendarios, y suelen tener
distintos estatus laborales (de confianza, de base, por contrato).
la gestin de los sistemas educativos es
esencialmente una gestin de tensiones que no
se puede aspirar a resolver mediante su
supresin. All van a permanecer.

A lo ms que se puede aspirar es a

transformarlas en tensiones productivas, y a
evitar que provoquen la cada en el rendimiento
o la parlisis de las administraciones educativas.