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Instrutor:
André Pachioni Baeta
Introdução
Principais Irregularidades Constatadas pelo TCU na
Fiscalização de Obras Públicas
Fiscobras 2016
Principais Irregularidades Constatadas pelo TCU na
Fiscalização de Obras Públicas
Fiscobras 2016
Principais Irregularidades Constatadas pelo TCU na
Fiscalização de Obras Públicas
Fiscobras 2016
Principais Irregularidades Constatadas pelo TCU na
Fiscalização de Obras Públicas
Fiscobras 2016
Planejamento de Obras
1. Problemas com o Programa de Necessidades
Programa de
Levanta- Estudo de Antepro- Projeto Projeto Projeto
Necessidade
mentos Viabilidade jeto Legal Básico Executivo
s
Estudo de Caso 1 – Ed. Sede TRF-1
Situação: Aprovação do projeto a partir de plano de necessidades
aparentemente superestimado.
Consequências: Elevação do custo do empreendimento; dificuldade de
conclusão da obra, a qual após passados 10 anos da primeira licitação,
ainda não foi concluída; falta de recursos orçamentários para a conclusão da
obra; e discussões diversas em órgãos de controle (CNJ, CJF, TCU etc.).
Estudo de Caso 1 – Ed. Sede TRF-1
Lei 8.666/1993:
“Art. 8ºA execução das obras e dos serviços deve
programar-se, sempre, em sua totalidade, previstos seus
custos atual e final e considerados os prazos de sua
execução.
Parágrafo único. É proibido o retardamento imotivado da
execução de obra ou serviço, ou de suas parcelas, se
existente previsão orçamentária para sua execução total,
salvo insuficiência financeira ou comprovado motivo de
ordem técnica, justificados em despacho circunstanciado da
autoridade a que se refere o art. 26 desta Lei.”
Disposições da Lei 10.028/2000 (Crimes contras as Finanças Públicas)
PROJETO CONTEÚDO
Levantamento •Desenho com levantamento planialtimétrico.
Topográfico
Sondagens •Desenhos com locação dos furos de sondagem.
•Memorial com descrição das características do solo e perfis
geológicos do terreno.
Projeto do Canteiro •Desenhos com arranjo das cercas, tapumes, instalações
de Obras provisórias de água, luz, gás e telefone, arruamentos interno e
caminhos de serviço, bem como de edificações provisórias
destinadas a abrigar o pessoal (casas, alojamentos, áreas de
vivência, refeitórios, vestiários, sanitários etc.) e as dependências
necessárias à obra, (escritórios, cozinha, enfermaria, barracões,
laboratórios, oficinas, almoxarifados, balança, guarita etc.).
•Plantas com locação e detalhamento das instalações industriais
da obra, tais como central de britagem, usina de CBUQ e central
dosadora de concreto.
•Memorial com especificações dos materiais, equipamentos,
elementos, componentes e sistemas construtivos das edificações e
instalações do canteiro de obras.
Conteúdo do Projeto Básico - Edificações
PROJETO CONTEÚDO
Projeto •Desenhos com plantas de situação e locação, contendo implantação do edifício e sua relação com
Arquitetônico o entorno do local escolhido, acessos e estacionamentos (orientação, eixos da construção cotados
em relação à referência, identificação de postes, árvores, hidrantes, calçadas e arruamentos etc.).
•Desenhos das fachadas do imóvel.
•Plantas baixas dos pavimentos, com cotas de piso acabado, medidas internas, espessuras de
paredes, dimensões de aberturas e vãos de portas e janelas, alturas de peitoris, indicação de planos
de cortes e elevações.
•Plantas de cobertura, com indicação de sentido de escoamento de águas, inclinação, indicação de
calhas, rufos, contrarrufos, condutores e beirais, tipo de impermeabilização, juntas de dilatação etc.
•Cortes transversais e longitudinais da edificação.
•Elevações, indicando aberturas, esquadrias, alturas, níveis etc.
•Estudo de orientação solar, iluminação natural e conforto térmico.
•Indicação de caixas d’água, circulação vertical, áreas técnicas etc.
•Atendimento às normas de acessibilidade.
•Ampliação de áreas molhadas ou especiais, com indicação de equipamentos e aparelhos
hidráulico-sanitários.
•Detalhes (que possam influir no valor do orçamento).
•Indicação dos elementos existentes, a demolir e a executar, em caso de reforma e ampliação.
•Especificações dos materiais, equipamentos, elementos, componentes e sistemas construtivos.
Conteúdo do Projeto Básico - Edificações
PROJETO CONTEÚDO
Projeto de •Desenhos de implantação com indicação dos níveis originais e dos níveis
Terraplanagem propostos.
•Perfil longitudinal e seções transversais tipo com indicação da situação
original e da proposta e definição de taludes e contenção de terra.
•Memorial com cálculo de volume de corte e aterro e respectivo quadro
resumo de corte e aterro.
•Especificação dos materiais para aterro.
Projeto de •Desenhos com locação, características e dimensões dos elementos de
Fundações fundação.
•Plantas de armação e fôrma, com indicação do Fck do concreto.
•Memorial com método construtivo.
•Memorial com cálculo de dimensionamento de todas as peças, indicando
as cargas e os momentos utilizados no projeto.
Conteúdo do Projeto Básico - Edificações
PROJETO CONTEÚDO
Projeto Estrutural •Desenhos em planta baixa com lançamento da estrutura com cortes e elevações, se necessários.
•Plantas de armação com indicação de:
- seções longitudinais de todas as vigas, mostrando a posição, a quantidade, o diâmetro, e o
comprimento de todas as armaduras em escala adequada;
- seções transversais de todas as vigas, mostrando a disposição das armaduras longitudinais
e transversais, além das distâncias entre as camadas das armaduras longitudinais;
- seção longitudinal de todos os pilares, mostrando a posição, a quantidade, o diâmetro, o
comprimento e os transpasses de todas as armaduras longitudinais;
- seção transversal de todos os pilares, com demonstração das armaduras longitudinais e
transversais (estribos).
•Plantas de fôrma contendo indicação de valor e localização da contraflecha em vigas e lajes, bem
como indicação da seção transversal das vigas e pilares.
•Indicação do Fck do concreto para cada elemento estrutural.
•Quadro resumo de barras de aço contendo posição (numeração da ferragem), diâmetro da barra,
quantidade de barras, massa em Kg das barras.
•Memorial com cálculo das áreas fôrma.
•Memorial com cálculo do volume de concreto.
•Especificações com materiais, componentes e sistemas construtivos.
•Memorial com método construtivo.
•Memorial com cálculo de dimensionamento.
Conteúdo do Projeto Básico - Edificações
PROJETO CONTEÚDO
Projeto de Instalações •Plantas indicando a localização dos principais componentes do sistema: torres de refrigeração,
de Ar Condicionado e unidades condensadoras, chillers, reservatórios do sistema de termo-acumulação, ventiladores
Calefação etc.
•Planta baixa de cada nível do edifício e cortes, com as seguintes indicações, dentre outras:
- dutos de insuflamento e retorno de ar;
- canalizações de água gelada e condensação;
- comprimentos e dimensões, com elevações de cada tipo de material utilizado nos
ambientes;
- bocas de insuflamento e retorno;
- localização dos equipamentos e aberturas para tomadas e saídas de ar;
- pontos de consumo;
- interligações elétricas, comando e sinalização.
•Representações isométricas com:
- dimensões, diâmetros e comprimentos dos dutos e canalizações;
- vazões e pressões nos pontos principais ou críticos;
- indicação das conexões, registros, válvulas e outros elementos.
•Planta baixa com marcação de dutos e equipamentos fixos (unidades condensadoras e
evaporadoras).
•Especificações dos materiais e equipamentos.
•Memorial com cálculo da carga térmica.
•Memorial com cálculo do dimensionamento dos equipamentos e dos dutos.
Conteúdo do Projeto Básico - Edificações
PROJETO CONTEÚDO
Projeto de •Desenhos esquemáticos de planta e corte localizando os elevadores.
Instalação de •Desenhos com as principais características dos elevadores, dentre outras:
Transporte - dimensões principais;
Vertical - espaços mínimos para instalação dos equipamentos (caixa, cabina,
(Elevadores e contrapeso, casa de máquinas, poço etc.).
Escadas •Desenho da casa de máquinas e do poço, em escala adequada.
Rolantes)
•Esquemas de ligações elétricas.
•Desenhos isométricos em escala adequada.
•Especificações dos materiais e equipamentos.
•Memorial com cálculo.
Projeto de •Planta de implantação com níveis.
Paisagismo •Especificação de espécies vegetais e de materiais e equipamentos.
Conteúdo do Projeto Básico - Edificações
PROJETO CONTEÚDO
Orçamento •Planilha de quantitativos de serviços.
•Composições de custos unitários.
•Detalhamento da taxa de BDI e de encargos sociais.
-Ausência de ART/RRT;
- Projetos Desatualizados;
- Projeto em desconformidade com disposições federais,
estaduais e municipais, em especial o código de obras do
município e a regulamentação do corpo de bombeiros e
das concessionárias de serviços públicos;
-Adoção de soluções técnicas ou metodologias executivas
antieconômicas.
-Projetos com ausência ou com erros/inconsistências nos
dimensionamentos dos componentes da obra.
Projeto Básico
Súmula 261
Projeto Básico
• Trecho do Voto:
5. Até que ocorra o equacionamento dessa grave falha
administrativa, restará à Corte de Contas, sempre que confrontada
com a prática por tudo perniciosa da revisão contratual
indiscriminada, perquirir minudentemente de suas verdadeiras
intenções e aplicar as cominações previstas em lei a todos os
responsáveis pelas alterações indevidas, inclusive, se for o caso, os
autores de projetos ineptos. Além disso, é bom lembrar que, nos
exatos termos do art. 7º, § 6º, da Lei 8.666/1993, são nulos de pleno
direito os atos e contratos derivados de licitações baseadas em projeto
incompleto, defeituoso ou obsoleto, devendo tal fato ensejar não a
alteração do contrato visando à correção das imperfeições, mas sua
anulação para realização de nova licitação, bem como a
responsabilização do gestor faltoso.
Acórdão 353/2007-Plenário
Projeto Básico
• Sumário:
1. Falece de fundamentação legal e respaldo técnico a elaboração de planilhas
orçamentárias de obras públicas com injustificada superestimativa dos quantitativos dos
serviços previstos. Não se pode deixar à fiscalização do contrato a tarefa de reter os
quantitativos excedentes uma vez que ela própria deve estar sujeita aos controles internos
ditados naturalmente pelo projeto da obra, que se constitui no referencial físico e financeiro
do empreendimento.
(...) 4. As licitações para execução de obras somente podem ser iniciadas quando se
dispuser de projeto básico ou executivo devidamente atualizado e em perfeitas condições
de ser executado, estando vedada a aprovação de relatórios de revisão do projeto que o
ignore ou o desvirtue total ou parcialmente, ressalvada alterações pontuais sem grandes
repercussões financeiras, devendo a eventual inépcia do projeto, constatada após a
licitação, acarretar a anulação da licitação e do contrato decorrente, bem como a punição,
em processo administrativo regular, de todos os agentes responsáveis pela incorreção do
projeto.
5. Admite-se que sejam entregues à responsabilidade das empresas contratadas,
como encargo, e desde que expressamente previsto no edital, apenas a elaboração do
projeto executivo da obra, cujo principal escopo é o de continuação e detalhamento do
projeto básico, não se admitindo, por isso, que o projeto executivo traga alterações
significativas nos quantitativos dos serviços mais relevantes, em termos financeiros,
estimados pelo projeto básico e nas principais soluções técnicas nele adotadas.
Acórdão 1874/2007-Plenário
Projeto Básico
• Acórdão 896/2015-Plenário
• A utilização de taxas estimativas de consumo de aço por volume de concreto,
para o cálculo do quantitativo da armadura dos elementos estruturais de
obras, não atende às exigências legais relativas à elaboração do projeto
básico (art.i6º, incisoiiIX, da Lei 8.666/93), por não representar elemento
necessário e suficiente, com nível de precisão adequado, para caracterizar a
obra e avaliar o respectivo custo, bem como definir os métodos e o prazo de
execução.
• Acórdão 915/2015-Plenário
• A aprovação de projeto básico inadequado, com grandes implicações nos
custos e prazos de execução do empreendimento, reveste-se de gravidade
suficiente para justificar a apenação pecuniária do gestor responsável e a sua
inabilitação para o exercício de cargo em comissão ou função de confiança no
âmbito da Administração Pública Federal.
Projeto Básico
• Acórdão 170/2018-Plenário
• Trata-se de interessante estudo de caso de projeto básico que adotou solução
antieconômica e inadequada para a obra de canalização do Rio Imboaçu, em
São Gonçalo/RJ. Como consequência, os gestores responsáveis foram
penalizados pela paralisação da obra e pela celebração de termos de
aditamento contratual extrapolando os limites legais.
Projeto Básico
• Sumário:
• O projeto estrutural, os projetos de instalações e os projetos dos
demais subsistemas da construção são peças integrantes e
indispensáveis do projeto básico das licitações para execução de obras
aeroportuárias e de edificações, nos termos do art. 6º, inciso IX, da Lei
8.666/939.1.
Acórdão 1733/2011-Plenário
• “As composições de custos unitários e o detalhamento de encargos sociais e do
BDI integram o orçamento que compõe o projeto básico da obra ou serviço de
engenharia, devem constar dos anexos do edital de licitação e das propostas
das licitantes e não podem ser indicados mediante uso da expressão ‘verba’ ou
de unidades genéricas”.
Súmula 258
Qual a natureza da aprovação do projeto básico
prevista no art. 7º, § 2º, inciso I, da Lei 8.666/93:
administrativa ou técnica?
É preciso que a autoridade competente tenha
formação em engenharia ou arquitetura para
essa aprovação?
Quais os limites da responsabilidade dessa
autoridade competente quando da aprovação
de projeto? básico com deficiência?.
Responsabilidade de quem aprova e de quem
elabora os projetos
Acórdão 935/2016-Plenário:
17. Em que pese concordar com a unidade técnica no sentido de que
caberia ao órgão que realizou a licitação da obra, no caso a Sermahct,
realizar o exame do projeto básico e promover a respectiva aprovação
exigida no art. 7°, §2°, inciso I, da Lei 8.666/1993, não se pode olvidar que
se está diante de um projeto de grande complexidade, contendo mais de
80 volumes.
18. Várias das impropriedades apuradas pela unidade técnica decorreram
de inconsistências nos levantamentos topográficos e geotécnicos, que
não poderiam ser detectados sem o refazimento ou complementação das
informações levantadas em campo.
19. Creio, portanto, que não seria exigível de um gestor médio, em
particular ocupando uma função do nível hierárquico dos defendentes, a
detecção de todas essas falhas. Creio que os fundamentos do voto
revisor proferido pelo Ministro Raimundo Carreiro no âmbito do Acórdão
26/2016-Plenário, embora tenha sido vencido, por força das
circunstâncias fáticas verificadas naqueles autos, podem ser aproveitadas
para elucidar o caso em questão:
Responsabilidade de quem aprova e de quem
elabora os projetos
(continuação)
7. Para responder às primeiras questões, entendo apropriado separar a função
de “elaboração” de “aprovação” do projeto básico. A primeira tem cunho
exclusivamente técnico especializado, sendo por isso de exercício privativo de
engenheiro, arquiteto ou engenheiro-agrônomo, nos termos da Lei 5.194/66,
em especial no disposto em seu art. 7º, alínea “c”; enquanto a segunda
representa a atuação administrativa da autoridade que, em sua deliberação,
legitima o interesse público naquele projeto.
8. Corrobora esse entendimento, posicionamento do Ministro Bruno Dantas,
quando da relatoria do Acórdão 3.213/2014-TCU-Plenário, ao tratar da
separação entre essas duas funções: “anoto que o recebimento do objeto
contratado, qual seja, o projeto básico, na forma prevista no art. 73 da Lei
8.666/93, não se confunde com o instituto da aprovação de projeto, prevista no
art. 7°, §2°, inciso I, da mesma norma. O primeiro instituto tem por objetivo
averiguar se o produto contratado foi entregue nos termos e condições
previstos no contrato, enquanto que o segundo remete a um juízo de
adequação do projeto no momento em que se decide promover a contratação
da execução daquele projeto, não se confundindo, por óbvio, com o ato de
recebimento”.
Responsabilidade de quem aprova e de quem
elabora os projetos
9. Com efeito, a demanda legal pela existência de projeto básico aprovado pela
autoridade competente não deve suportar interpretação de que essa autoridade
é a responsável técnica pela elaboração ou conferência das peças técnicas e
deve ser responsabilizada pelos erros cometidos. A propósito, a Lei 6.496/77,
que instituiu Anotação de Responsabilidade Técnica (ART) na prestação de
serviços de engenharia, de arquitetura e de agronomia preceitua que esse
documento “define para os efeitos legais os responsáveis técnicos pelo
empreendimento”. E, sabemos, não é exigido recolhimento de ART da
autoridade competente para aprovar o projeto básico!
10. A melhor interpretação do conjunto normativo vigente consubstancia-se no
fato de que a existência de projeto básico, previsto no art. 6º, inciso IX, da Lei
8.666/93 é imprescindível à licitação. Esse documento deve ser elaborado por
profissional habilitado, nos termos da Lei 5.194/66 c/c Lei 6.496/77, a quem
cabe a responsabilidade técnica pela correção dos estudos e, em algumas
situações, conferido por servidores especializados do quadro técnico do órgão
que o recebe. Em etapa posterior, esse projeto deve ser aprovado por
autoridade competente, nos termos do art. 7º, § 2º, inciso I, da Lei 8.666/93, que
tem exclusivamente responsabilidade administrativa em reconhecer que o
empreendimento atende às necessidades da administração e da sociedade.
Responsabilidade de quem aprova e de quem
elabora os projetos
(...) a relatora entendeu não ser possível afastar a responsabilidade das empresas
executoras: “o simples fato de terem executado obras de engenharia sem a
apresentação da competente Anotação de Responsabilidade Técnica - ART faz
recair sobre as empresas contratadas a responsabilidade sobre os defeitos, vícios ou
incorreções, resultantes da elaboração e execução do projeto de engenharia em
questão”.
Nesse sentido, acolhendo proposta da relatora, o Tribunal julgou irregulares as
contas do gestor, condenando-o ao recolhimento dos débitos apurados, dois deles
solidariamente com as empresas contratadas, aplicando-lhes, individualmente, a
multa capitulada no art. 57 da Lei 8.443/92. (Acórdão 4790/2013 - Segunda
Câmara)
Caso detectado vício de projeto durante a execução da obra,
como proceder? É possível responsabilizar o projetista? E o
servidor que recebeu projeto com falhas?
ART de Regularização:
Formas de Registro da ART
ART Inicial:
Primeira ART relativa a uma determinada obra ou serviço, registrada pelo profissional.
ART Complementar:
Anotação de responsabilidade técnica do mesmo profissional que, vinculada a uma ART
inicial, complementa os dados anotados nos casos de alteração contratual que ampliar
o objeto, o valor do contrato ou a atividade técnica contratada, ou prorrogar o prazo de
execução; ou houver a necessidade de detalhar as atividades técnicas.
ART de Substituição:
Anotação de responsabilidade técnica do mesmo profissional que, vinculada a uma ART
inicial, substitui os dados anotados nos casos em que houver a necessidade de corrigir
dados que impliquem a modificação da caracterização do objeto ou da atividade técnica
contratada; ou houver a necessidade de corrigir erro de preenchimento de ART.
Formas de Participação Técnica na ART
ART Individual:
Indica que a atividade, objeto do contrato, é desenvolvida por um único profissional.
ART de Coautoria:
Indica que uma atividade técnica caracterizada como intelectual - objeto de contrato
único é desenvolvida em conjunto por mais de um profissional de mesma competência.
ART de Corresponsabilidade:
Indica que uma atividade técnica caracterizada como executiva, objeto de contrato
único, é desenvolvida em conjunto por mais de um profissional de mesma competência;
ART de Equipe:
Indica que diversas atividades técnicas complementares, objetos de contrato único, são
desenvolvidas em conjunto por mais de um profissional com competências
diferenciadas.
Pagamento da ART
•De quem é a responsabilidade pelo pagamento da taxa da
ART?
•O profissional nunca deve transmitir essa responsabilidade ao
contratante. Quando profissional for contratado como autônomo,
cabe a ele o pagamento da taxa da ART. Quando se tratar de
profissional com vínculo empregatício de qualquer natureza, ou
seja, quando o profissional fizer parte do quadro técnico da
empresa contratada para o serviço, cabe a essa pessoa jurídica
empregadora a responsabilidade pelo pagamento da taxa de
ART.
•Atenção: A taxa da ART deve ser recolhida dentro do prazo
determinado para quitação (10 dias). Caso contrário, serão
canceladas. Então, além da ART, deve-se solicitar o seu
comprovante de pagamento.
ART no caso de Aditivos
Custos
Superestimados:
Sobrepreço
Superfaturamento
Custos
Subestimados:
Obra inacabada
Aditivos Contratuais
Licitação Deserta
Obra com Qualidade
Deficiente
Causas para deficiências no
processo de formação de preços
Uso
inadequado
Projetos de
deficientes referências
de preços
Sistemas
referencia
is
deficiente
s
Orçamento
Deficiente
Responsabilidade Técnica do Orçamentista
Súmula TCU nº 260:
“É dever do gestor exigir apresentação de Anotação de
Responsabilidade Técnica – ART referente a projeto,
execução, supervisão e fiscalização de obras e
serviços de engenharia, com indicação do responsável
pela elaboração de plantas, orçamento-base,
especificações técnicas, composições de custos
unitários, cronograma físico-financeiro e outras peças
técnicas.”
Necessidade de Detalhamento dos Orçamentos
105
O problema da correção do orçamento
por índices
Variação acumulada
do INCC maio/2015
a fev/2016: 5,03%
Variação do serviço
90086: 5,06% OK
106
O problema da correção do orçamento por
índices
Problema:
Variação acumulada do INCC maio/2015 a fev/2016: 5,03%
Variação do serviço 73963/044: - 51,2%
107
Então, como tratar o problema da defasagem dos
preços entre a data-base do orçamento e a data da
licitação?
Como visto, mesmo que em curtos períodos, o uso de
índices para atualizar o orçamento pode causar grandes
distorções nos preços unitários e global.
Assim, ou se atualiza todo o orçamento novamente,
utilizando os relatórios do Sinapi da nova data-base e
obtendo cotações de preços atualizadas junto aos
fornecedores (o que é bem trabalhoso)...
Ou mantém-se o orçamento com os seus preços e data-base
originais, ainda que defasados.
Apenas para efeito de critério de aceitabilidade de preços
unitário e global pode-se aplicar índices sobre os valores
orçados para verificar se as propostas das licitantes estão
adequadas.
108
Então, como tratar o problema da defasagem dos
preços entre a data-base do orçamento e a data da
licitação?
Ver o método do edital de Concorrência
014/DALC/SBFL/2008 da Infraero a seguir:
“6.7. O orçamento global estimado para o objeto da
licitação é de R$ 114.568.141,60 (...), referidos a data-base
de Janeiro de 2008;
6.7.1 para fins de atualização dos valores do orçamento de
referência para a data da apresentação das propostas
serão observados os critérios estabelecidos no item
Reajuste de Preços. constante da minuta do Contrato
Anexo V deste Edital;
(...)
6.7.2 o valor máximo que a INFRAERO admite pagar para a
execução dos serviços objeto desta licitação, é o global
estimado no subitem 6.7 devidamente corrigido na forma
presente no subitem 6.7.1; 109
Então, como tratar o problema da defasagem dos
preços entre a data-base do orçamento e a data da
licitação?
110
Então, como tratar o problema da defasagem dos preços
entre a data-base do orçamento e a data da licitação?
Acórdão 19/2017-Plenário:
2. A empresa representante se insurgiu contra os seguintes aspectos no
certame em tela:
a) defasagem entre a data-base do orçamento estimado (janeiro de 2016)
e a data do reajuste, o qual ocorreria após um ano a contar da entrega
da proposta (13/9/2016), o que supostamente resultaria em prejuízo aos
licitantes e ensejaria desequilíbrio contratual, uma vez que o interregno
entre as referidas datas seria de oito meses;
(...)
9. .... No entender da empresa representante, tal defasagem teoricamente
não traria qualquer problema caso a data-base para efeitos de
reajustamento contratual também fosse referenciada a janeiro/2016. Ocorre
que a cláusula 15.1 do edital previu como marco inicial para a realização do
reajuste a data da entrega da proposta, e não a data do orçamento de
referência elaborado pela Administração. Assim, de fato, verificou-se
considerável defasagem, de nove meses, entre o orçamento estimado e a
abertura das propostas.
111
Então, como tratar o problema da defasagem dos preços
entre a data-base do orçamento e a data da licitação?
Acórdão 19/2017-Plenário:
14. ...o transcurso de muito tempo entre a data de elaboração do orçamento
estimativo da licitação e a data de abertura das propostas é um problema
recorrente na licitação de obras públicas.
15. Primeiramente, é forçoso reconhecer que não existe um prazo ou
período máximo que esteja positivado na Lei de Licitações e Contratos
limitando a defasagem temporal entre a data de elaboração do orçamento
estimativo da contratação e a data de divulgação da licitação ou de abertura
das propostas.
16. De acordo com o art. 43, inciso IV, da Lei 8.666/1993, os preços da
proposta vencedora deverão estar de acordo com aqueles praticados pelo
mercado. Desse modo, antes da realização de qualquer procedimento
licitatório cabe ao gestor público realizar pesquisa de mercado com a
finalidade de elaborar orçamento, o qual será utilizado para se definir a
modalidade de licitação, bem como proceder à necessária adequação
orçamentária da despesa.
112
Então, como tratar o problema da defasagem dos preços
entre a data-base do orçamento e a data da licitação?
Acórdão 19/2017-Plenário:
17. Além disso, o aludido orçamento estimativo servirá como parâmetro de
controle da exequibilidade e economicidade das propostas, constituindo-se
instrumento essencial e obrigatório para que a comissão de licitação e a
autoridade superior - que homologa o procedimento licitatório - verifiquem a
pertinência dos preços contratados com aqueles praticados pelo mercado.
18. Embora não seja aplicável à confecção do orçamento estimativo de obras
públicas, a Instrução Normativa SLTI/MPOG 5/2014, que dispõe sobre os
procedimentos administrativos básicos para a realização de pesquisa de
preços para a aquisição de bens e contratação de serviços em geral, pode ser
aplicada por analogia. O citado normativo estabelece que, para serem
utilizadas como fonte de pesquisa de preços, as contratações similares de
outros entes públicos devem estar vigentes ou terem sido concluídos nos 180
dias anteriores à data da pesquisa de preços. A referida IN ainda dispõe que
no caso da pesquisa com fornecedores somente serão admitidos os preços
cujas datas não se diferenciem em mais de 180 dias.
19. Esse prazo de seis meses também já havia sido utilizado em alguns
julgados desta Corte de Contas, a exemplo do Acórdão 3.516/2007-1ª
Câmara, ..., e do Acórdão 1.462/2010-Plenário, o qual apreciou situação113
117
Quais os principais equívocos
realizados na orçamentação de uma
obra pública? Como preveni-los?
Principais Cuidados com a Elaboração dos
Orçamentos
a) Verificar se houve a adequada previsão de todas as etapas
necessárias à conclusão do objeto na planilha orçamentária;
b) Observar se não há omissão de insumos relevantes nas
composições de custo unitário;
c) Examinar a compatibilidade dos valores previstos para
execução dos serviços com os preços praticados no
mercado (para evitar sobrepreço ou preços inexequíveis);
d) Certificar-se da possibilidade de as obras serem concluídas
com o orçamento proposto;
e) Conferir a adequação dos quantitativos de serviços orçados
frente aos quantitativos levantados a partir dos projetos da
obra;
f) Verificar se há o detalhamento das rubricas que compõem o
BDI e os encargos sociais e se tais parcelas seguiram a
legislação em vigor.
Principais Cuidados com a Elaboração dos
Orçamentos
g) Verificar se a quantificação dos serviços ocorreu conforme o critério de
medição e pagamento previsto no caderno de encargos.
h) Verificar se a descrição/especificação dos serviços corresponde à
existente nos desenhos, projetos, especificações, memoriais e outras
peças do projeto;
i) Certificar-se que os insumos utilizados na composição de custo
correspondem aos especificados;
j) No caso de orçamentos para aditivos, verificar se há manutenção do
equilíbrio econômico-financeiro inicial do contrato após a realização de
aditamentos contratuais; e
k) Verificar se há jogo de cronograma ou a ocorrência de antecipações
ilegais de pagamento.
l) Verificar se todos os serviços estão detalhados em composições de
custo unitário ou se há o uso indevido de verbas.
Antecipação de Pagamento e Jogo de
Cronograma
Estudo de Caso: Contrato de VLT de R$ 1,477 bilhões.
A última etapa do contrato, que abrange a construção de estações,
trincheiras, 22 km de linha de VLT, viadutos, melhoramentos em avenidas e
outras OAE, é de R$ 498 milhões, cerca de 33% do valor global do contrato.
Essa última etapa é o fornecimento do material rodante (trens)
Antecipação de Pagamento e Jogo de
Cronograma
A sequência de notícias a seguir deixa claro, para o “bom entendedor” o que
aconteceu:
Antecipação de Pagamento e Jogo de
Cronograma
Sobrepreço e Jogo de Planilha
Um determinado contrato, no valor global de R$ 30 milhões, foi assinado
contendo um serviço denominado “niple duplo galvanizado com rosca”, que
seria utilizado no sistema de ar condicionado. A tabela abaixo apresenta o
trecho da planilha orçamentária em que o serviço foi previstos:
Caderno 18 - Ar condicionado
UNID. QUANT. Unitários Totais Geral
Mão de Obra - Material -
Título da Etapa ou Atividade Mão de Obra Material Total
DEFLACIONADO DEFLACIONADO
18.03.158 Niple duplo galvanizado com rosca PEÇA 9 16,97 212,09 152,70 1.908,80 2.061,50
Voto condutor:
82.Um último aspecto deve ser tratado neste voto, que está intimamente
imbricado com os aditamentos contratuais efetivados. Trata-se da
justificativa e da forma como a Infraero apurou o valor do aditamento
contratual.
Quantificação dos Serviços na Contratação Integrada
83.A Lei do RDC prevê que na contratação integrada, justamente por não
se dispor previamente à contratação de um projeto completo de
engenharia, a estimativa do valor da contratação poderá se basear em
orçamento sintético ou no uso de estimativas expeditas ou paramétricas de
custo, realizadas a partir de dados obtidos em outras obras similares.
84.No entanto, o contratado deverá posteriormente elaborar e apresentar
projeto básico da obra para aprovação da Administração, o qual deverá
conter todos os elementos relacionados no parágrafo único do art. 2º da Lei
12.462/2011, em particular o orçamento detalhado do custo global da obra,
fundamentado em quantitativos de serviços e fornecimentos propriamente
avaliados, segundo interpretação literal da Lei.
85.Assim, solicitei que a equipe de auditoria verificasse se houve a
apresentação de um orçamento detalhado pela empresa contratada por
ocasião da entrega do projeto básico, bem como analisasse e informasse
como foram calculados e justificados os valores dos itens acrescidos e
suprimidos do contrato.
86.A equipe de auditoria agora esclareceu que os valores do termo aditivo
de acréscimo e seus custos unitários foram obtidos por meio da
apresentação de planilhas orçamentários que detalharam a formação do
custo para o novo projeto estrutural e de fundações.
Quantificação dos Serviços na Contratação Integrada
.... Foram também elaboradas composições de custos unitários e cotações
de preços naqueles itens os quais não havia referência nos sistemas de
custos Sicro/Sinapi.
87.Isto ocorreu porque não havia por parte da Infraero, tampouco na
proposta da contratada, a descrição, as unidades de medida, os
quantitativos e os respectivos preços unitários dos serviços previstos. O
preço global da obra foi obtido por meio de custos paramétricos, motivo
pelo qual os itens de supressão das fundações e estruturas não se
encontravam detalhados em planilha sintética.
88.Entendo que a apresentação de um orçamento detalhado pelo
construtor, por ocasião da entrega da submissão do projeto básico ao órgão
contratante, é condição indispensável para o posterior acompanhamento da
execução contratual, pois, apesar de os aditamentos contratuais serem em
regra vedados, podem haver situações supervenientes em que os riscos
alocados ao contratante sejam materializados, ensejando a celebração de
aditivos contratuais. Sem a prévia apresentação do orçamento detalhado, a
análise da alteração do valor contratual terá a confiabilidade definitivamente
comprometida, como de fato ocorreu nesta auditoria.
Quantificação dos Serviços na Contratação Integrada
89.Nesse sentido, o Acórdão 1.167/2014 – Plenário, relatado pelo insigne
Ministro José Múcio Monteiro, recomentou ao Departamento Nacional de
Infraestrutura de Transportes que exigisse dos vencedores das licitações
realizadas sob o Regime Diferenciado de Contratações Públicas - RDC,
quando escolhida a forma de contratação integrada, a apresentação, nos
projetos básicos, das composições de custo unitário dos serviços que não
constassem no Sicro, para que fosse viável a análise do cronograma físico
e dos critérios de aceitabilidade de preços da obra, bem como a
retroalimentação do seu sistema de custos, em atenção ao disposto no § 1º
do art. 1º da Lei 12.462/2011.
90.Além dos fatores expostos pelo Ministro José Múcio em seu voto,
compreendo que o orçamento completo da obra seja exigível por outros
motivos, tais como o cálculo mais apurado de reajustes contratuais ou a
necessidade de promoção do reequilíbrio econômico-financeiro dos
contratos. Como a Infraero não dispunha de orçamento detalhado no
empreendimento, teve certa dificuldade em estabelecer o valor justo para o
aditamento contratual em vista da alteração da alíquota de ISS de 2% para
5%, ocorrida durante a execução contratual, pois não possuía informações
para apurar a base de cálculo do referido tributo.
Quantificação dos Serviços na Contratação Integrada
92.Portanto, posso elencar diversos motivos para a que a administração
contratante, quando adotada o regime de contratação integrada, exija da
empresa contratada a apresentação do orçamento detalhado por ocasião
da entrega dos projetos definitivos da obra:
·tais orçamentos serão parâmetros de controle para alterações de escopo
contratual, contendo os quantitativos e preços unitários dos serviços
contratados;
·o cálculo de reajustamentos contratuais ocorrerá com maior precisão,
utilizando cestas de índices setoriais ou a aplicação de índices específicos
para cada serviço planilhado;
·as planilhas orçamentárias servirão de subsídio para eventuais pleitos de
reequilíbrio econômico-financeiro do contrato;
·os orçamentos detalhados possibilitarão a confecção e a análise do
cronograma físico-financeiro do contrato, a partir das produções horárias
das equipes; e
·servirão como parâmetros de referência de preços de mercado em futuras
licitações.
Quantificação na Empreitada por Preço Global
A empreitada por preço global deve ser adotada quando for possível definir
previamente no projeto, com boa margem de precisão, as quantidades
dos serviços a serem executados; enquanto a empreitada por preço
unitário deve ser preferida para objetos que, por sua natureza, não
permitam a precisa indicação dos quantitativos orçamentários. (Acórdão
2432/2016-Plenário).
Resumo:
Voto:
19.[Responsável 2] afirma ter sido coagido pelo superintendente
[responsável 1] a exercer a função de fiscal do contrato. Alega ser
tecnicamente despreparado para assumir tal encargo, tendo pleiteado, sem
sucesso, a designação de outro servidor para acompanhar as obras. O
recorrente trouxe aos autos interrogatório prestado por [omissis], ex-chefe
da seção de administração da SRTE/AL, perante comissão de processo
administrativo disciplinar. No documento, [omissis] afirmou ter presenciado
a forma hostil com que [responsável 1] tratava seus subordinados, dentre
os quais [responsável 2]. O interrogando aduziu também que o
superintendente se negava a atender qualquer medida para regularização
da obra.
Responsabilização do Agente Público por Erros de
Quantitativos
...
20.O documento juntado não pode servir como prova da coação, pois
[omissis] foi ouvido na condição de acusado e, por isso, não prestou
qualquer compromisso de dizer a verdade. Mesmo que se admitisse esse
documento como meio de prova, a única modalidade de coação moral apta
a excluir a culpabilidade é aquela irresistível, não configurada no caso
concreto.
21.Sendo assim, ao assinar os boletins de medição, ainda que não tenha a
expertise necessária para tanto, [responsável 2] assume o risco em relação
aos serviços medidos e liquidados por ele. Logo, não há razão para excluí-
lo da presente relação processual.
Memórias de Cálculo das Medições
108. Como relação à suposta ofensa ao instituto do ato jurídico perfeito aventada pela
defendente, dispõe a Carta Magna que a lei não prejudicará o direito adquirido, o ato
jurídico perfeito e a coisa julgada, o que nos leva e perquirir se realmente uma decisão
condenatória do TCU poderia obrigar o particular a ressarcir o erário em vista de
superfaturamento por preços excessivos observado no contrato.
109. Ocorre que um contrato eivado por sobrepreço não é um ato jurídico perfeito,
assim entendido como aquele já realizado, acabado segundo a lei vigente ao tempo em
que se efetuou, satisfazendo todos os requisitos formais para gerar a plenitude dos
seus efeitos. O mesmo raciocínio é extensivo aos termos de aditamento que
introduziram acréscimos nos serviços de custo superestimado.
110. Dentre outros causas elencadas no art. 166 do Código Civil, considera-se nulo o
negócio jurídico quando for ilícito o seu objeto; o motivo determinante, comum a ambas
as partes, for ilícito; não revestir a forma prescrita em lei; for preterida alguma
solenidade que a lei considere essencial para a sua validade; tiver por objetivo fraudar
lei imperativa; e a lei taxativamente o declarar nulo, ou proibir-lhe a prática, sem
cominar sanção. O objeto do négócio jurídico administrativo é a contratação segundo os
preceitos da Lei 8.666/1993. Por isso, o contrato com sobrepreço afigura-se ilícito, na
medida em que não se adequa à Lei.
A Falácia do Ato Jurídico Perfeito
Acórdão 1637/2016-Plenário:
111. Cabia à licitante cumprir a regra deduzida do art. 43, inciso IV, da
Lei 8.666/1993, qual seja, ofertar preços compatíveis com os praticados
pelo mercado. Nesse sentido, é oportuno colacionar diversos
dispositivos legais que caracterizam como ilícita a contratação pela
Administração Pública por preço superior ao de mercado, a começar
pela própria lei 8.666/1993, no caso de fraude previsto no seu art. 96,
inciso I.
112. A prática do jogo de planilha também pode ser enquadrada no
disposto no art. 92 da Lei de Licitações e Contratos, que tipifica o ato de
admitir, possibilitar ou dar causa a qualquer modificação contratual, em
favor do adjudicatário, durante a execução dos contratos celebrados
com o Poder Público, sem autorização em lei, no ato convocatório da
licitação ou nos respectivos instrumentos contratuais.
113. Ademais, contratação por preço superior ao de mercado é tipificada
como ato de improbidade administrativa, previsto na Lei 8.429/1992,
também aplicável àquele que, mesmo não sendo agente público, induza
ou concorra para a prática do ato de improbidade ou dele se beneficie
sob qualquer forma direta ou indireta:
A Falácia do Ato Jurídico Perfeito
Acórdão 1637/2016-Plenário:
“Art. 3° As disposições desta lei são aplicáveis, no que couber, àquele
que, mesmo não sendo agente público, induza ou concorra para a prática
do ato de improbidade ou dele se beneficie sob qualquer forma direta ou
indireta.
(...)
Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao
erário qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa, que enseje perda
patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens
ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta lei, e notadamente:
(...)
V - permitir ou facilitar a aquisição, permuta ou locação de bem ou serviço
por preço superior ao de mercado;”
114. O ressarcimento integral do dano e a perda dos bens ou valores
acrescidos ilicitamente ao patrimônio é cominação prevista pela Lei de
Improbidade Administrativa (art. 12, incisos I, II e III) e, agora, na nova Lei
Anticorrupção (Lei 12.486/2013, arts. 3º, 6º, §3º, 16, §3º, 19, inciso I, 21,
parágrafo único).
A Falácia do Ato Jurídico Perfeito
Acórdão 1637/2016-Plenário:
115. A Lei Anticorrupção trouxe expressamente dentre as condutas ilícitas
especificadas as seguintes (art. 5º, inciso IV), demonstrando que o
aditamento de serviços com sobrepreço é também irregularidade passível
de enquadramento naquela Lei:
f) obter vantagem ou benefício indevido, de modo fraudulento, de
modificações ou prorrogações de contratos celebrados com a
administração pública, sem autorização em lei, no ato convocatório da
licitação pública ou nos respectivos instrumentos contratuais; ou
g) manipular ou fraudar o equilíbrio econômico-financeiro dos contratos
celebrados com a administração pública;
116. Continuando com tal abordagem, o art. 4º da Lei 4.717/1965, que
regula a ação popular, considera nulos os atos ou contratos celebrados
por entes públicos, nos quais ocorre a compra de bens por preço
“superior ao corrente no mercado”, ou com “desobediência a normas
legais” ou “regulamentares” (inciso V, alíneas “a” e “b”). Igualmente, a
referida ação pode ser interposta contra o agente privado (art 6º) e a
sentença proferida poderá decretar a invalidade do ato impugnado,
condenando ao pagamento de perdas e danos os responsáveis pela sua
prática e os beneficiários dele (art. 11).
A Falácia do Ato Jurídico Perfeito
Acórdão 1637/2016-Plenário:
117. Diante disso, observo que as disposições da Lei Orgânica do TCU,
prevendo a condenação do terceiro que contrata com a Administração ao
ressarcimento do prejuízo ao erário, estão devidamente harmonizadas
com os princípios da unidade e coerência do ordenamento jurídico.
118. Concluo também que o contrato administrativo ou seus aditamentos
com preços superiores aos de mercado estão eivados de vício e não
podem ser tidos como um negócio jurídico perfeito, porquanto seu objeto
está em dissonância com os preceitos da Lei 8.666/1993.
Diante de diversas referências
distintas de preços (Sinapi e outros
sistemas referenciais; cotações junto
a fornecedores; outras contratações
anteriores do Poder Público; internet
e; publicações especializadas), como
priorizar os custos unitários a serem
adotados no orçamento base da
licitação?
Obtenção de Preços Referenciais
Acórdão 3.272/2011-Plenário:
(...)
9.1.1.9. na hipótese de inserção de serviços novos ou mudança de quantitativos
não contemplados até o término desta fiscalização, adotar, nesta ordem, os
seguintes critérios para avaliação dos preços referenciais máximos permitidos:
9.1.1.9.1. mediana dos preços do Sinapi, localidade Rio Grande do Norte;
9.1.1.9.2. subsidiariamente, preços do Sicro2, localidade Rio Grande do Norte;
9.1.1.9.3. subsidiariamente, preços de outros sistemas aprovados pela
Administração Pública, na hipótese de não serem encontradas referências nos
sistemas anteriores, ou em caso de incompatibilidade técnica das composições
desses paradigmas frente às peculiaridades do serviço, desde que demonstrada
documentalmente mediante justificativa técnica;
9.1.1.9.4. subsidiariamente, cotação de mercado contendo o mínimo de três
cotações de empresas/fornecedores distintos, fazendo constar do respectivo
processo a documentação comprobatória pertinente aos levantamentos e
estudos que fundamentaram o preço estimado;
Obtenção de Preços Referenciais
Acórdão 3.333/2011-Plenário:
Os critérios gerais utilizados para referenciar os preços dos serviços mais
relevantes da obra (curva ABC) foram os seguintes:
(...)
os custos referenciais, preferencialmente, foram os do SINAPI;
subsidiariamente, na ausência de menção explícita no sistema da CAIXA,
recorreu-se a outros paradigmas oficiais de preços (EMOP, SCO-RIO,
AETESP), como também às publicações da Pini Engenharia;
quando não disponíveis em sistemas oficiais ou tradicionais de consulta,
utilizaram-se como critério pesquisas realizadas diretamente no mercado,
com empresas de reconhecido know how na prestação de serviços ou no
fornecimento de insumos objeto da consulta;
em outros casos, utilizaram-se como base as próprias composições
apresentadas no projeto executivo, com adaptações nos coeficientes em
face das condições particulares da obra;
compararam-se custos de serviços semelhantes observados em outros
estádios para a Copa;
Obtenção de Preços Referenciais
Acórdão 3.333/2011-Plenário (Maracanã):
Preço Referencial x Preço de Mercado
Acórdão 2056/2015-Plenário:
16. Ademais, observa-se, conforme apontado pela unidade
técnica, que a jurisprudência deste Tribunal, conforme consta
nos Acórdãos 2062/2007, 2350/2007, 2068/2007, 2631/2007,
2603/2007, 136/2008, 278/2008, 396/2008, 702/2008,
971/2008 e diversos outros, todos do Plenário, aponta pela
necessidade de a administração pública respeitar os
referenciais de mercado, em especial o Sinapi e o Sicro,
justificando-se, quando da adoção de outros valores senão
os constantes destes referenciais, para a formação do preço
de um determinado serviço.
Presunção de Veracidade dos Sistemas de Referência
Acórdão 2654/2015-Plenário:
Nos processos de fiscalização de obras, presume-se que os
referenciais oficiais da Administração refletem os preços de
mercado, razão pela qual podem e devem ser considerados
para a análise de adequação de preços e apuração de
eventual superfaturamento. Alegações em contrário devem
ser comprovadas com base em elementos fáticos que
permitam afastar os preços de referência utilizados pelo TCU.
Presunção de Veracidade dos Sistemas de Referência
Acórdão 1637/2016-Plenário:
69. Conforme jurisprudência do TCU, os sistemas
referenciais oficiais da Administração, como todo documento
público, gozam de presunção de veracidade e de
legitimidade, ou seja, refletem os preços de mercado, razão
pela qual podem e devem ser considerados para a análise de
adequação de preços e apuração de eventual
superfaturamento. Compete aos responsáveis comprovarem
alegações em contrário a partir de elementos fáticos que
demonstrem a inadequação ou a necessidade de adequação
dos preços extraídos de sistemas de referência.
Pesquisas de Mercado para os Materiais mais
Relevantes
Acórdão 2.984/2013 – Plenário:
173
Cotações junto a fornecedores
174
Cotações junto a fornecedores
Acórdão 7.290/2013 – Segunda Câmara (voto condutor):
“24. ...não me parece razoável a exigência de que a orçamentação nestes
casos deva sempre considerar o menor preço cotado no mercado" indica
que, em muitos casos, devem-se adotar preços abaixo da média. Cabe ao
gestor avaliar o caso e fazer sua opção, justificando-a.
25. No caso de produtos simples, comumente encontrados em lojas
varejistas, o valor mínimo de uma cotação pode representar uma situação
momentânea, de uma "liquidação", por exemplo, e não corresponderá ao
preço praticado quando da efetiva aquisição.
26. Por outro lado, quando são cotados equipamentos fornecidos
exclusivamente por poucas empresas, de certo porte, deve-se sim adotar
o mínimo valor cotado, pois é de se presumir que haja estabilidade nesses
preços. É o caso de elevadores. Certamente, o preço cotado junto a uma
Atlas, Otis ou outra congênere não representa uma "liquidação" ou
promoção temporária.”
175
Indevida Fixação de Encargos Sociais
Acórdão 720/2016-Plenário:
11. Por sua vez, a jurisprudência do TCU é firme no sentido de considerar
indevida a fixação, nos editais de licitação, de percentual para encargos
sociais, ainda que mínimo. Reproduzo a seguir trecho do voto condutor
do Acórdão 5.151/2014-TCU-2ª Câmara, ...
16. Acrescento à análise promovida pela Secex/SE que também a outra
suposta irregularidade mencionada na representação, relacionada à adoção
de percentuais de encargos sociais inferiores ao limite mínimo fixado na
Convenção Coletiva de Trabalho – CCT, não justifica a anulação do
contrato. É que, de acordo com o entendimento predominante no TCU, é
indevida a fixação de percentual para encargos sociais e trabalhistas. A
respeito dessa questão, julgo pertinente colacionar, com os destaques
considerados pertinentes, o seguinte excerto do Voto condutor do Acórdão
1.407/2014-TCU-Plenário, da relatoria do eminente Ministro-Substituto
André Luís de Carvalho:
“7. Tal entendimento, aliás, vai ao encontro da intelecção dada à matéria por
este Tribunal, que entende indevida a fixação de percentual, ainda que
mínimo, para encargos sociais e trabalhistas, os quais oneram,
sobremodo, o preço de serviços (e.g. Acórdãos 1.699/2007 e 2.646/2007, 176
do Plenário, e Acórdão 372/2011, da 2ª Câmara).
Encargos Sociais acima dos Previstos no Sinapi
Acórdão 2462/2014-Plenário:
Taxa de encargos sociais de mão de obra horista acima da
prevista no Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices
da Construção Civil (Sinapi) não é suficiente, isoladamente,
para permitir a desclassificação de licitante, visto que o art. 3°
do Decreto 7.983/2013 estabelece limite para os preços
unitários e não para as parcelas componentes dos preços
unitários.
177
Previsão de Horas-Extras no Orçamento
Acórdão 479/2015-Plenário:
52. Todavia, solicitei que minha assessoria realizasse exame da referida peça, a qual
chegou às seguintes conclusões:
....
52.3. Há previsão injustificada de horas-extras para diversas categorias
profissionais, o que, a princípio, é uma decisão gerencial da empresa, não
devendo a Administração Pública prever no orçamento-base da licitação a
adoção de tal prática pela futura contratada.
52.4. Há previsão de pagamento de adicional de insalubridade para os
profissionais de segurança do trabalho, o que se afigura injustificado, pois
diversas outras categorias profissionais da construção civil trabalham nos
mesmos ambientes e condições, não fazendo jus ao referido benefício
trabalhista.
178
Desnecessidade de Retenção do INSS nas Obras
179
Desnecessidade de Retenção do INSS nas Obras
185
Desnecessidade de Retenção do INSS nas Obras
Acórdão 242/2013-Plenário (Voto):
77. Feito isso, tem-se hoje, a meu ver, o seguinte regramento para as contratações no
âmbito da construção civil: para serviços de construção civil (serviços de engenharia)
prestados mediante cessão de mão de obra, conforme jurisprudência do STJ acima
mencionada, não há mais falar em responsabilidade solidária da empresa contratante,
haja vista que esta é responsável, com exclusividade, pelo recolhimento da contribuição
previdenciária por ela retida do valor bruto da nota fiscal ou fatura de prestação dos
serviços. Nesse sentido, entendo que estaria prejudicado o conteúdo do art. 220, § 3º, I
e III, do RPS.
78. Em se tratando de obra de construção civil, reforma ou acréscimo, o
contratante/dono da obra é solidariamente responsável com o contratado pelas
contribuições previdenciárias (art. 30, VI, da Lei nº 8.212/91). Tal responsabilidade
somente poderá ser elidida, à luz do art. 220, § 3º, II, do RPS, “pela comprovação do
recolhimento das contribuições incidentes sobre a remuneração dos segurados,
aferidas indiretamente nos termos, forma e percentuais previstos pelo Instituto Nacional
do Seguro Social”.
79. Entretanto, é possível interpretar as normas citadas para concluir que esse
dispositivo (art. 30, VI da Lei nº 8.212/91) não se aplica à administração pública
enquanto contratante de obra de construção civil, porquanto para o ente público, à luz
do disposto no § 2º do art. 71 da Lei nº 8.666/93, a responsabilidade previdenciária
cinge-se à hipótese do art. 31 da Lei nº 8.212/91, ou seja, envolve tão somente 186 a
contratação de serviços prestados mediante cessão de mão de obra.
Desnecessidade de Retenção do INSS nas Obras
Acórdão 242/2013-Plenário (Voto):
80. Frise-se, por oportuno, que Lei nº 8.212/91 não é lei especial em relação à Lei de
Licitações e Contratos. Antes da edição do Decreto-lei nº 2.300/86, que já tratava da
matéria e que precedeu a Lei nº 8.666/93, não havia dispositivo legal que abordasse, de
modo expresso, a responsabilidade da administração pública em caso de
inadimplemento de obrigação previdenciária por parte do contratado.
81. Para confirmar o entendimento que ora defendo, basta atentar para o conteúdo da
Instrução Normativa MPS/SRP nº 3/2005 (com as alterações que lhe foram introduzidas
pela Instrução Normativa MPS/SRP nº 20/2007), ao disciplinar a questão da retenção e
da responsabilidade solidária entre construtor e administração pública. O mesmo
disciplinamento, impende ressaltar, foi incorporado à Instrução Normativa RFB nº
971/2009, que revogou expressamente aquelas duas INs.
[...]
83. Em suma: não há razão para o ente público contratante proceder à retenção dos
11% nem necessidade de exigir da empreiteira contratada para execução de obra de
construção civil, como condição para pagamento da nota fiscal apresentada após cada
etapa/medição - isso para fim de minorar o risco de responsabilização da
administração, o qual, como visto, não existe -, a comprovação do recolhimento das
contribuições previdenciárias do pessoal utilizado na obra.
187
Locação x Equipamentos Próprios
O Acórdão 2.735/2011 – Plenário determinou ao ente auditado que
evitasse utilizar, nas estimativas de custos, o valor da locação de
equipamentos ao invés do seu custo horário, em especial para as
situações em que os dispêndios da primeira opção se revelarem
superiores aos da segunda, como ocorre, por exemplo, quando da
utilização de equipamentos por longo período de tempo e para grande
quantidade de serviços :
“9.1.4. desenvolva metodologia para estimar o custo horário de
máquinas e equipamentos próprios das contratadas, considerados os
custos de operação e manutenção, a vida útil, a produtividade, os
valores residuais e os critérios de depreciação dos equipamentos,
segundo metodologia consagrada pela engenharia de custos;
(...)
9.2.1. se abstenha de utilizar, nas estimativas de custos, o valor da
locação de equipamentos, em detrimento do seu custo horário, nos
casos em que o dispêndio com a locação superar o custo de aquisição
dos equipamentos, incluídas as despesas com operação e manutenção;
188
Tratamento de outras inconsistências nas
composições das Licitantes
Acórdão 719/2018-Plenário:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos que tratam de consulta formulada
pelo Presidente da Comissão de Trabalho (...) da Câmara dos Deputados,
sobre a existência de determinação legal que obrigue os participantes de
licitações para a execução de obras públicas e serviços de engenharia a levar
em consideração, na formulação de suas propostas, as despesas decorrentes
do cumprimento de acordos e convenções coletivas de trabalho, (....)
9.2. responder ao consulente que:
9.2.1. nos certames objetivando a contratação de obras públicas, não há
determinação legal que obrigue a Administração Pública a examinar as
propostas dos licitantes para observar se estes consideraram nos seus preços
as despesas com mão de obra decorrentes do cumprimento de acordo,
convenção ou dissídio coletivo de trabalho, devendo ser observadas as
disposições dos arts. 48, 44, §3º, da Lei 8.666/1993, bem como os critérios de
aceitabilidade de preços e outros requisitos previstos no instrumento
convocatório;
Observância das disposições das convenções
coletivas de trabalho nas propostas das licitantes
Acórdão 719/2018-Plenário (continuação):
9.2.2. as licitantes, por sua vez, estão obrigadas ao cumprimento de acordo
coletivo, do qual foi signatária, bem como de disposições presentes em
convenção ou dissídio coletivo de trabalho, em observância ao art. 7º, inciso
XXVI, da Constituição Federal de 1988, e ao art. 611 do Decreto-Lei
5.452/1943 (Consolidação das Leis do Trabalho), que conferem caráter
normativo a tais instrumentos, tornando obrigatória, assim, a sua observância
nas relações de trabalho;
9.2.3. as regras e critérios para elaboração de orçamentos de referência de
obras e serviços de engenharia pela Administração Pública, estão
estabelecidos no Decreto 7.983/2013 – no caso de certames fundamentados
na Lei 8.666/1993 que prevejam o uso de recursos dos orçamentos da União –
, bem como nos arts. 8º, §§ 3º, 4º e 5º, da Lei 12.462/2011, e 31, §§ 2º e 3º, da
Lei 13.303/2016, ou seja, devem se basear precipuamente nos sistemas
referenciais oficiais de custo (Sinapi e Sicro);
Observância das disposições das convenções
coletivas de trabalho nas propostas das licitantes
Acórdão 719/2018-Plenário (continuação):
9.2.4. os sistemas referenciais Sicro e Sinapi, utilizados para fundamentar
o orçamento estimativo das contratações de obras e serviços de
engenharia pelo Poder Público, consideram, de forma direta ou indireta, os
parâmetros salariais e outras disposições de instrumentos de negociação
coletiva de trabalho na formação de custos com a mão de obra;
(...) 9.2.6. em face do princípio do formalismo moderado e da supremacia
do interesse público, que permeiam os processos licitatórios, o fato de o
licitante apresentar composição de custo unitário contendo salário de
categoria profissional inferior ao piso estabelecido em instrumento
normativo negociado é, em tese, somente erro formal, o qual não enseja a
desclassificação da proposta, podendo ser saneado com a apresentação
de nova composição de custo unitário desprovida de erro;
Locação x Equipamentos Próprios
Acórdão 479/2015–Plenário (Voto condutor):
193
Chuvas
Acórdão 1.637/2016–Plenário:
78. Recentemente, no âmbito do Acórdão 2.514/2015-Plenário, de minha
relatoria, o TCU acolheu a tese de que não é aceitável a inclusão do “fator
chuva” nos orçamentos de obras rodoviárias, pois a precipitação de chuvas
ordinárias não repercute de modo significativo sobre os custos dos
empreendimentos, além de ser contrabalanceada por fatores não
considerados pelo Sicro na formação do preço de referência, como fator de
barganha, economia de escala, valor residual subestimado no cálculo das
depreciações dos equipamentos, produtividades ultrapassadas, entre
outros. Na ocasião, assinalei que “desde a prolação do Acórdão
2.061/2006-Plenário, em 8/11/2006, o Tribunal passou a rejeitar a inclusão
do ‘fator chuva’ nos orçamentos de obras rodoviárias”. Esse entendimento
baseou-se no fato de que a mera ocorrência de chuvas ordinárias não
deveria repercutir sobre os custos consignados no Sicro, “porque a
influência das precipitações seria pouca sobre o total contratado e seria
contrabalançada por outros fatores não considerados pelo sistema
orçamentário (fator de barganha e fator de escala para compra dos
insumos, valor residual subestimado no cálculo das depreciações dos
equipamentos, produtividades ultrapassadas, etc.)”. 194
Chuvas
Acórdão 1.637/2016–Plenário:
(...)
79. Ainda que fosse admitida a incidência de tal fator, seu cálculo não
deveria jamais ocorrer segundo a metodologia propugnada pela
empreiteira, que acabou sendo acolhida pelo Acórdão 1.329/2009-Plenário,
pois as chuvas não podem repercutir no fator de eficiência e,
consequentemente, na produtividade das equipes mecânicas. As
precipitações causam aumento apenas dos custos improdutivos dos
equipamentos em virtude os períodos ociosos.
195
Mobilização e Desmobilização
196
Mobilização e Desmobilização
Acórdão 477/2015–Plenário (Voto):
42. Conforme levantamento efetuado ...a partir dos diários de obras e dos
relatórios de fiscalização realizados pela Seinfra/PI, foi constatado que todos
os equipamentos necessários para a execução do objeto do Contrato
149/2008 já estavam no local da obra, uma vez coincidiam com os utilizados
no Contrato 54/2007, também executado pela [...] em período imediatamente
anterior.
43. Dito de outra forma, há indícios de que os equipamentos usados neste
ajuste foram aproveitados para a execução do contrato posterior, de modo
que não ocorreu 'desmobilização' no Contrato 54/2007 nem "mobilização" no
Contrato 149/2008.
44. Com relação ao assunto, entendo que a suposta utilização dos
equipamentos do primeiro ajuste na execução do segundo constitui vantagem
competitiva da empresa contratada que decorre de condição fática a ela
inerente, não tendo sido originada de fraude, visto que obrigada a cotar o
item, nem de descumprimento do projeto.
197
Mobilização e Desmobilização
Acórdão 477/2015–Plenário (Voto):
45. Nesse sentido, embora o item "mobilização e desmobilização" constitua
custo direto e deva fazer parte da planilha orçamentária contratual, segundo a
jurisprudência do Tribunal e a prática atual de orçamentação, tais despesas,
em verdade, são acessórias e instrumentais à execução do objeto contratual,
de forma que a empresa contratada pode, dentro da margem de liberdade que
possui para executar o projeto, adotar as estratégias que entender
convenientes para executar a obra, desde que cumpra as especificações de
qualidade e prazo.
46. Dito de outro modo, se o preço orçado para fazer frente às despesas de
mobilização e desmobilização está compatível com o obtido a partir das
especificações de projeto e os custos de referência, se não há qualquer
impropriedade na estimativa de equipamentos e nas premissas adotadas na
orçamentação, enfim, se o preço proposto constitui a remuneração justa para
a consecução de tais dispêndios, que, repito, são acessórios à execução da
obra em si, entendo que a contratada tem direito à remuneração,
independentemente da forma como utiliza os valores a serem repassados
pela administração contratante.
198
Mobilização e Desmobilização
199
Superfaturamento por utilização metodologia executiva
antieconômica
Acórdão 2986/2016-Plenário (Enunciado):
Não se configura superfaturamento
por metodologia executiva quando o projeto básico prevê a
solução mais eficiente e usual de mercado e o executor
realiza o trabalho com técnicas ou equipamentos inovadores
que aumentam a produtividade na execução do serviço.
Contudo, se o contratado executa o trabalho por meio de
sistema mais produtivo, não por este ser uma inovação, mas
porque o projeto básico previu metodologia antieconômica, o
erro de projeto deve ser considerado para a apuração do
efetivo custo referencial da obra e de eventual
superfaturamento.
Superfaturamento por utilização metodologia executiva
antieconômica
Acórdão 2986/2016-Plenário (Resumo):
Em Pedidos de Reexame interpostos contra o Acórdão 2.872/2012
Plenário, os recorrentes questionaram, entre outros pontos, irregularidade
relativa a superfaturamento por metodologia executiva, caracterizada pelo
fato de que o orçamento base teria previsto o uso de trator de esteira e
carregadeira, em vez de apenas escavadeira, solução mais econômica
para o serviço de “escavação, carga e transporte de material de jazida”.
Ao analisar a peça recursal, o relator esclareceu não pretender coibir
inovações metodológicas ou de equipamento que podem advir na
execução da obra em relação ao projeto básico, pois, caso se trate de
inovações que aumentem a produtividade na execução do serviço, é lícito
que o contratado se beneficie dos ganhos auferidos. Contudo, ressaltou,
“não se podem confundir metodologias inovadoras com falhas técnicas do
projeto ou do orçamento base. Portanto, se o contratado executou o
trabalho por sistema mais produtivo não por este ser uma inovação, mas
porque o projeto básico previu metodologia antieconômica, trata-se de
erro de projeto que deve ser corrigido para a apuração do efetivo custo
referencial da obra”.
Superfaturamento por utilização metodologia executiva
antieconômica
Acórdão 2986/2016-Plenário (Resumo):
Sobre a questão, lembrou o relator das orientações do Roteiro de
Auditoria de Obras Públicas do TCU, segundo o qual não ocorre
superfaturamento “quando o orçamento do serviço considerou
metodologia executiva eficiente e compatível com a boa técnica da
engenharia, porém, o construtor, valendo-se de equipamentos mais
modernos e produtivos ou de técnicas inovadoras, consegue executar o
serviço com maior produtividade e, consequentemente, a um menor
custo. Trata-se de ganho de eficiência legítimo, cujos benefícios devem
ser apropriados exclusivamente pelo contratado”. Por fim, concluiu que
“quando o projeto básico prevê a solução mais eficiente e usual de
mercado e o executor realiza o trabalho com técnicas ou equipamentos
inovadores, não se configura o superfaturamento por metodologia
executiva. Evidentemente, também não haverá prejuízo ao contratante se
este especificar solução antieconômica, mas o contratado, em sua
proposta, se adotar preço unitário compatível com o método eficiente e
usual que irá utilizar na obra”.
Falta de detalhamentos de custos
• Acórdão 2.438/2015-Plenário:
Diante da ausência de projeto básico com detalhamento de custos unitários
ou da indisponibilidade de preços de referência para diversos itens do
contrato, eventual superfaturamento poderá ser caracterizado com base
nos elementos disponíveis para análise, sem necessidade de se observar a
representatividade amostral usualmente adotada pelo TCU. Nessas
situações, há presunção relativa de que os itens não avaliados representam
os valores de mercado, facultado aos responsáveis demonstrar
diferentemente, de modo a justificar o preço global contratado.
Superfaturamento por utilização metodologia executiva
antieconômica
Desoneração da folha de
pagamento e os seus impactos
na orçamentação de obras
Introdução
Algumas perguntas e
respostas sobre a
desoneração em folha de
pagamento na Construção
Civil
Desoneração da Folha de Pagamento
Histórico:
• A Lei 12.844/2013 estabeleceu a desoneração da folha de
pagamento na construção civil, extinguindo a contribuição
patronal do INSS de 20% sobre a folha de pagamento, mas
instituindo uma nova contribuição 2% sobre a receita bruta.
• Apenas algumas CNAE foram desoneradas.
• Posteriormente, a Lei 13.043/2014 tornou a desoneração da
folha permanente.
• A Lei 13.161/2015 tornou a desoneração da folha facultativa e
elevou a CPRB para 4,5%.
207
Lei 13.161/2015
• Tornou a desoneração facultativa;
• Permite ao construtor optar pela contribuição de 20% sobre a folha
pagamento ou de 4,5% sobre o faturamento bruto.
• No caso de obras de edificação, a opção dar-se-á por obra de
construção civil e será manifestada mediante o pagamento da
contribuição incidente sobre a receita bruta relativa à competência de
cadastro no CEI ou à primeira competência subsequente para a qual
haja receita bruta apurada para a obra, e será irretratável até o seu
encerramento.
• A contribuição das obras que já estavam desoneradas permanecerá
com a alíquota de 2% até o seu encerramento.
Lei 13.161/2015
• No caso de obras de infraestrutura, a opção dar-se-á por CNPJ e
será manifestada mediante o pagamento da contribuição incidente
sobre a receita bruta relativa a janeiro de cada ano, ou à primeira
competência subsequente para a qual haja receita bruta apurada,
e será irretratável para todo o ano calendário.
Tratamento Diferenciado: edificações x
infraestrutura
Há um tratamento diferenciado entre as empresas de
edificação (412, 432, 433 e 439 da CNAE 2.0) e as empresas
de infraestrutura (421, 422, 429 e 431 da CNAE 2.0).
Lei 12.846/2011, Art. 9o ........................................................................
§ 13. A opção pela tributação substitutiva prevista nos arts. 7o e 8o será
manifestada mediante o pagamento da contribuição incidente sobre a
receita bruta relativa a janeiro de cada ano, ou à primeira competência
subsequente para a qual haja receita bruta apurada, e será irretratável
para todo o ano calendário.[empresas de infraestrutura]
(...)
§ 16. Para as empresas relacionadas no inciso IV do caput do art. 7o, a
opção dar-se-á por obra de construção civil e será manifestada mediante o
pagamento da contribuição incidente sobre a receita bruta relativa à
competência de cadastro no CEI ou à primeira competência subsequente
para a qual haja receita bruta apurada para a obra, e será irretratável até o
seu encerramento. [empresas de edificação]
1 – Qual legislação rege as contribuições
previdenciárias e a desoneração da folha de
pagamento?
Lei nº 8.212/91, Lei nº 12.546/2011, Lei nº
12.715/2012, com as alterações promovidas pelas
Leis nº 12.844/2013 e 13.161/2015, e Decreto nº
7.828/2012.
Instrução Normativa RFB 1.436/2013, com alterações.
211
2 – No âmbito da construção civil, quais
atividades estão inseridas no regime da
desoneração?
212
2 – No âmbito da construção civil, quais
atividades estão inseridas no regime da
desoneração?
CNAEs – Grupo 2 (vigência a partir de 01/01/2014)
421 construção de rodovias e ferrovias, de urbanização e
de tuneis e pontes, viadutos e etc.;
422 obras de infraestrutura para energia elétrica,
telecomunicações, água, esgoto, e transporte por dutos;
429 demais obras de infraestrutura; e
431 demolição, terraplanagem, perfurações, sondagem e
demais obras de preparação de terrenos.
213
3. Quais contribuições são substituídas pela
contribuição sobre a receita bruta?
A Contribuição Previdenciária sobre a Receita Bruta
(“CPRB”), de 4,5% sobre o faturamento bruto, substitui
apenas a contribuição previdenciária patronal de 20%
sobre a folha de salários, não alterando a forma de
recolhimento da contribuição para o RAT e a
contribuição para outras entidades e Fundos
(terceiros).
214
A Escolha do Regime pela Empresa
4. Qual regime deverá adotar a empresa
responsável pela inscrição da obra no CEI?
Quando a empresa for responsável pela inscrição
da obra no Cadastro Específico do INSS (“CEI”),
esta poderá optar pelo recolhimento da
contribuição sobre a receita bruta apurada para a
obra ou sobre a folha de pagamentos,
independente do regime escolhido para o ano-
calendário.
No entanto, a legislação traz uma diferenciação
quanto às obras já matriculadas antes da
publicação da Lei nº 13.161/2015. É o que segue:
215
A Escolha do Regime pela Empresa
Obras matriculadas até outubro de 2015
Permanecerá a contribuição de 2% até o seu
término para as seguintes obras:
matriculadas no CEI no período compreendido entre 1º
de abril de 2013 e 31 de maio de 2013;
matriculadas no CEI no período compreendido entre 1º
de junho de 2013 até 31 de outubro de 2013, nos casos
em que houve opção pelo recolhimento da CPRB; e
matriculadas no CEI até o dia 30/10/2015
216
A Escolha do Regime pela Empresa
Obras matriculadas a partir de novembro de 2015
Para as empresas com atividades enquadradas
nas CNAEs 412, 432, 433 e 439, a opção pela
desoneração dar-se-á por obra de construção
civil, a qual será manifestada mediante o
recolhimento da CPRB relativa à competência de
cadastro no CEI, ou à primeira competência
subsequente em que haja receita bruta apurada
para a obra, sendo a opção irretratável até o seu
encerramento.
Cabe ressaltar que as empresas de construção de
obras de infraestrutura (Grupos 421, 422, 429 e
431 da CNAE) não poderão fazer a opção por
obra de construção civil. 217
A Escolha do Regime pela Empresa
5. Qual regime deverá adotar a empresa que
presta serviços para obras de terceiros
(subcontratada), não sendo responsável pela
matrícula no CEI?
A empresa subcontratada, que não faz inscrição
de obra no CEI, poderá optar pelo recolhimento da
contribuição previdenciária sobre a folha de
pagamento ou sobre a receita bruta. Uma vez feita
a opção, a empresa deverá fazer o recolhimento
na forma do regime escolhido para todos os
contratos, independentemente se a obra para a
qual está prestando serviços estiver em outro
regime de tributação.
218
Recolhimento das Contribuições
6. Como deve ser feito o recolhimento das
contribuições para as empresas enquadradas no
regime de desoneração?
O recolhimento da contribuição patronal sobre a
folha continua a ser feito em Guia da Previdência
Social – GPS, por estabelecimento da empresa,
com aplicação do redutor.
A contribuição substitutiva incidente sobre a receita
bruta deve ser recolhida em DARF, de forma
centralizada pelo estabelecimento matriz,
utilizando-se do código 2985 para serviços e 2991
para indústria.
Base legal: Ato Declaratório Executivo CODAC nº
219
86/2011)
Desoneração da Folha de Pagamento
7. Como tratar os empregados da obra e os da
administração central?
As regras de recolhimento de desoneração por CEI
aplicam-se somente aos empregados vinculados
especificamente às obras matriculadas no CEI de
responsabilidade da empresa construtora.
A contribuição patronal relativa aos segurados
administrativos das empresas de construção civil
seguirá a mesma sistemática estabelecida para o
recolhimento da contribuição previdenciária
efetuada no CNPJ da empresa.
220
A Escolha do Regime pela Empresa
8. No caso de empresa que apura faturamento
em duas atividades distintas, estando somente
uma delas possibilitada de enquadramento nas
regras da Lei nº 12.844, como se deve apurar a
contribuição previdenciária patronal?
A empresa que exercer atividades distintas, isto é,
enquadradas em grupos da CNAE abrangidos e
não abrangidos pela desoneração, deve
considerar apenas a CNAE principal para verificar
se a empresa poderá ou não optar pelo regime da
CPRB. Para esse propósito, considera-se CNAE
principal o da atividade que representa maior
receita para a empresa.
Base legal: art. 9, §9º da Lei 12.546. 221
A Escolha do Regime pela Empresa
9. Empresas do setor de construção civil
optantes pelo SIMPLES estão sujeitas ao novo
regime?
As micro e pequenas empresas optante pelo
regime do SIMPLES Nacional, em regra, não
estão sujeitas ao recolhimento da contribuição
previdenciária sobre a receita bruta. No entanto,
conforme orientação da Receita Federal, a micro e
pequena empresa do setor de construção civil,
enquadrada no Anexo IV da Lei do Simples (LC
123/06), são exceção à regra e podem se sujeitar
ao regime da desoneração.
Base legal: Solução de Consulta nº 35/13
222
Impacto da Desoneração nos
Orçamentos de Obras
Impacto da Desoneração nos Encargos Sociais
224
Impacto da Desoneração BDI
225
Orçar com desoneração, sem
desoneração ou o menor
dentre essas possibilidades?
A escolha do regime de recolhimento
previdenciário
Ainda não há entendimento do TCU sobre o tema.
Recomenda-se orçar a obra não desonerada (com
inclusão de INSS de 20% nos encargos sociais) e a obra
desonerada (com CPRB de 4,5% no BDI e 0% de INSS),
adotando a alternativa que resultar no menor valor de
orçamento.
O edital de licitação deve deixar expresso qual foi o critério
utilizado pela administração e estabelecer que caberá a
cada licitante escolher o regime que lhe parecer mais
adequado, esclarecendo que ganhará a licitação a
empresa que ofertar o menor preço no certame,
independentemente do regime adotado, não cabendo
nenhum pleito posterior de aditamento contratual em
virtude da escolha realizada.
A escolha do regime de recolhimento
previdenciário
Parecer da Advocacia Geral da União - Parecer nº
011/2016/CPLC/DEPCONSU/PGF/AGU de :
"... Na fase preparatória da licitação, ao fazer uma
estimativa do valor do futuro contrato, a Administração
deverá confeccionar um único orçamento de
referência, no qual considerará o regime tributário que
lhe for mais vantajoso, porém os licitantes deverão
elaborar as planilhas de custos e formação de preços
que acompanham suas propostas com observância do
regime tributário a que se sujeitam, não podendo
utilizar os critérios constantes do orçamento de
referência (se estes não lhe foram aplicáveis), e depois
no caso de adjudicação e contratação, pleitear uma
indevida revisão contratual."
A escolha do regime de recolhimento
previdenciário
Visão da Administração Pública
Se “X” e o valor da mão de obra e “P” é o valor total da obra, pode-se
afirmar que o equilíbrio entre os regimes ocorreria na seguinte situação
(admitindo que a redução efetiva nos encargos sociais é de 29,38%, no
regime desonerado, enquanto a elevação de um BDI de 25% com CPRB
de 4,5% é de 6,33%):
0,2938 . X = 0,0633 . P ou
239
Composição do BDI
DESPESAS
CONTINGÊNCIAS
FINANCEIRAS
SEGUROS E
REMUNERAÇÃO
GARANTIAS
ADMINISTRAÇÃO
CENTRAL BDI TRIBUTOS SOBRE
FATURAMENTO
BDI Referencial (Acórdão 2.622/2013 –
Plenário)
9.1. determinar às unidades técnicas deste Tribunal que,
nas análises do orçamento de obras públicas, utilizem os
parâmetros para taxas de BDI a seguir especificados, em
substituição aos referenciais contidos nos Acórdãos ns.
325/2007 e 2.369/2011:
Com base em uma legislação municipal que prevê uma alíquota de ISS de 3%, a
incidir sobre o valor total da fatura, descontados os materiais aplicados na obra, a
alíquota efetiva do citado imposto seria de:
3% x (1 – 36,1%) = 1,92%
Acórdão 648/2016-Plenário
252
Impostos – PIS e COFINS
O Programa de Integração Social (PIS) foi instituído pela
Lei Complementar n.º 7, de 7 de setembro de 1970.
A Contribuição Social para Financiamento da Seguridade
Social (COFINS) foi instituída pela Lei Complementar n.º
70, de 30 de dezembro de 1991, com a finalidade de
financiar as despesas das áreas de Saúde, Previdência e
Assistência Social.
Com a Lei n.º 10.637, de 30 de dezembro de 2002, foi
estabelecido o sistema não cumulativo para o cálculo
desta contribuição para o PIS, passando a mesma a incidir
sobre o valor agregado em cada etapa do processo
produtivo. A alíquota do tributo foi majorada de 0,65%,
para 1,65%.
Com o advento da Lei n° 10.833, de 29 de dezembro de
2003, a apuração não-cumulativa foi estendida também
para a COFINS, com alteração da alíquota de 3% para
7,6%.
Impostos – PIS e COFINS
A aplicação da não cumulatividade de PIS/COFINS para as de obras
de construção civil tem sido sistematicamente prorrogada. Até o
momento estão em vigor as alíquotas de 3% e 0,65%. Essa não
cumulatividade significa a possibilidade de se efetuar descontos de
créditos obtidos pela empresa, de acordo com o art. 3º da referida
norma, sobre os valores resultantes da aplicação das novas alíquotas.
Cabe ressaltar que as pessoas jurídicas tributadas pelo imposto de
renda com base no lucro presumido ou arbitrado e as optantes pelo
simples não se enquadram no novo sistema de não cumulatividade, ou
seja, permanecem sujeitas às normas da legislação do PIS e da
COFINS vigentes anteriormente às Leis 10.637/2002 e 10.833/2003,
respectivamente, consoante o art. 8º, incisos II e III, e art. 10, incisos II
e III, das referidas leis.
A última prorrogação se deu pela Lei 12.375/10, fruto da conversão
da MP 499, que prorrogou a autorização legal para que as empresas
de construção civil continuassem no sistema cumulativo do
PIS/COFINS até 31 de dezembro de 2015. O artigo 8º da Lei
12.375/10 alterou a redação do inciso XX do artigo 10 da Lei
10.833/03, que passou a vigorar com a seguinte redação:
“Artigo 10… XX As receitas decorrentes da execução por
administração, empreitada ou subempreitada, de obras de construção
civil, até 31 de dezembro de 2015.”
A Lei 13043/2014 tornou essa previsão permanente.
PIS/Cofins – Acórdão 2.622/2013 – Plenário
Em que:
261
BDI Diferenciado
Súmula TCU nº 253/2010
263
Orçamento de Aditivos
Contratuais
Disposições do Decreto 7.983/2013
Art. 14. A diferença percentual entre o valor global do contrato e o
preço global de referência não poderá ser reduzida em favor do
contratado em decorrência de aditamentos que modifiquem a
planilha orçamentária.
Parágrafo único. Em caso de adoção dos regimes de empreitada por
preço unitário e tarefa, a diferença a que se refere o caput poderá ser
reduzida para a preservação do equilíbrio econômico-financeiro do
contrato em casos excepcionais e justificados, desde que os custos
unitários dos aditivos contratuais não excedam os custos unitários
do sistema de referência utilizado na forma deste Decreto,
assegurada a manutenção da vantagem da proposta vencedora ante a
da segunda colocada na licitação.
Disposições do Decreto 7.983/2013
Art. 17...§1º Em caso de celebração de termo aditivo, o serviço
adicionado ao contrato ou que sofra alteração em seu quantitativo
ou preço deverá apresentar preço unitário inferior ao preço de
referência da administração pública, mantida a proporcionalidade
entre o preço global contratado e o preço de referência, ressalvada
a exceção prevista no parágrafo único do art. 14 e respeitados os
limites previstos no §1º do art. 65 da Lei 8.666/93.
Art. 17...§2º O preço de referência a que se refere o §1º deverá ser
obtido na forma do Capítulo II, considerando a data-base de
elaboração do orçamento de referência da Administração,
observadas as cláusulas contratuais.
Método do Desconto
SITUAÇÃO ORIGINAL SITUAÇÃO DO CONTRATO APÓS ADITIVOS
ORÇAMENTO PLANILHA ORÇAMENTO
PLANILHA CONTRATUAL PARADIGMA CONTRATUAL PARADIGMA
QUANT. PREÇO PREÇO PREÇO PREÇO QUANT.
ITEM INICIAL UNIT. TOTAL UNIT. TOTAL FINAL PREÇO TOTAL PREÇO TOTAL
1 120 R$ 50,00 R$ 6.000,00 R$ 20,00 R$ 2.400,00 240 R$ 12.000,00 R$ 4.800,00
2 130 R$ 90,00 R$ 11.700,00 R$ 80,00 R$ 10.400,00 150 R$ 13.500,00 R$ 12.000,00
3 200 R$ 25,00 R$ 5.000,00 R$ 30,00 R$ 6.000,00 240 R$ 6.000,00 R$ 7.200,00
4 320 R$ 15,00 R$ 4.800,00 R$ 10,00 R$ 3.200,00 320 R$ 4.800,00 R$ 3.200,00
5 280 R$ 10,00 R$ 2.800,00 R$ 40,00 R$ 11.200,00 80 R$ 800,00 R$ 3.200,00
6 100 R$ 20,00 R$ 2.000,00 R$ 25,00 R$ 2.500,00 100 R$ 2.000,00 R$ 2.500,00
Total R$ 32.300,00 R$ 35.700,00 R$ 39.100,00 R$ 32.900,00
Desconto Original 9,52% Sobrepreço após aditivos 18,84%
Metodo do Desconto
Orçamento paradigma final: R$ 32.900,00
Desconto de 9,52% (R$ 3.133,33)
Valor final paradigma do contrato com desconto R$ 29.766,67
Colocação na licitação 1 2 3
Proposta na licitação 711.070.084,88 735.382.558,23 886.747.476,06
Dif.
Serviços Modificados Unid. P. Unit. P. Parcial P. Unit. P. Parcial P. Unit. P. Parcial
Quantitativos
2.2.6.2 - Aterro com mistura de
6.693.611 m³ 3,57 23.896.191,27 5,58 37.350.349,38 6,17 41.299.579,87
areia, sem adição de cal
2.2.6.3 - Aterro com mistura de
(6.693.611) m³ 3,57 (23.896.191,27) 5,73 (38.354.391,03) 6,39 (42.772.174,29)
areia e adição de cal
Art. 65 (...)
Questão:
Qual a diferença entre sobrepreço e superfaturamento?
Sobrepreço e Superfaturamento
Acórdão 1155/2012-Plenário
Sobrepreço e Superfaturamento
• Baixos índices de sobrepreço não podem, indistintamente, ser
considerados variações normais de mercado, até porque os preços
estabelecidos nos sistemas referenciais constituem patamares máximos e
a Administração Pública deve sempre buscar contratações por valores
inferiores àqueles, os quais jamais devem se distanciar da realidade do
mercado.
Acórdão 1010/2014-Plenário
Sobrepreço e Superfaturamento
Consideração do BDI
Contrato Paradigma
item Quant. Final $ Uniário $ Total $ Uniário $ Total Sobrepreço
1 400 30,00 12.000,00 25,00 10.000,00 2.000,00
2 300 30,00 9.000,00 20,00 6.000,00 3.000,00
3 300 20,00 6.000,00 10,00 3.000,00 3.000,00
4 200 10,00 2.000,00 25,00 5.000,00 -
Totais 29.000,00 24.000,00 8.000,00
Acórdão 1551/2008-Plenário
Contrato Paradigma
Item Quant. final $ Unitário $ Total $ Unitário $ Total Sobrepreço
1 400 30,00 12.000,00 25,00 10.000,00 2.000,00
2 300 30,00 9.000,00 20,00 6.000,00 3.000,00
3 300 20,00 6.000,00 10,00 3.000,00 3.000,00
4 200 10,00 2.000,00 25,00 5.000,00 (3.000,00)
Totais 29.000,00 24.000,00 5.000,00
Forma de Cálculo do Sobrepreço
O cálculo do percentual de superfaturamento apurado a partir de amostra
de itens de contrato deve ter como referência o preço total da amostra,
considerados os preços unitários de mercado (valor apurado de
superfaturamento/valor total de referência da amostra), e não o preço
global do contrato (valor apurado de superfaturamento/valor total do
contrato). (Acórdão nº 1721/2016-Plenário).
Voto:
17. Com relação ao Contrato 58/2009, a manifestação apresentada pelos
responsáveis não logrou afastar os indícios de sobrepreço. Como os
serviços já foram integralmente medidos, a ocorrência de sobrepreço já se
encontra materializada em superfaturamento. Assim, a unidade instrutiva
elaborou uma nova curva ABC para o contrato 58/2009 (peça 99)
empregando os quantitativos acumulados expressos na medição final do
contrato (peça 100). Com base em uma amostra de 88% do contrato, em
que foi efetivamente analisado o percentual de 80% do valor do contrato,
apurou-se a existência de superfaturamento no montante R$
28.586.237,27 (data base de nov/2004), que alcança o percentual de
33,51% na amostra de serviços avaliados.
Forma de Cálculo do Sobrepreço
(...)
19. No que tange ao Contrato 60/2009, a documentação apresentada pelos
responsáveis também não elidiu a irregularidade. O superfaturamento decorrente de
preços excessivos calculado até a medição final do aludido ajuste atingiu o montante
de R$ 58.601.098,01 (valor referenciado em novembro de 2004), representando
47,60% de uma amostra analisada de 82% do contrato (peça 101).
20. Não obstante o habitual zelo da unidade instrutiva, divirjo do modo como foram
calculados os percentuais de sobrepreço ... In casu, a SeinfraHid comparou os valores
do sobrepreço com o preço global dos Contratos 58/2009 e 60/2009, tendo encontrado
os percentuais de 20,09% e 26,40% (valor do sobrepreço / valor do contrato). Todavia,
julgo adequado, em linha com a jurisprudência predominante desta Corte, que tais
percentuais sejam calculados sobre o valor total de referência da amostra, isto é, sobre
o preço total da amostra segundo os preços unitários de mercado (valor do sobrepreço
/ valor de referência da amostra). A fim de tornar claro o que se propõe, supondo um
sobrepreço de $ 14, em um contrato de $ 100, amostra analisada de $ 84 e valor da
amostra segundo os preços de mercado de $ 70, o percentual de sobrepreço, nesse
exemplo hipotético, deve ser 20% ($14/$70), não 14% ($14/$100), como calculado
segundo a metodologia da unidade técnica.
21. Não se trata de mera forma de apresentação, pois um percentual de sobrepreço
apurado de forma diversa da usual nesta Corte pode distorcer conclusões e influenciar
as decisões de mérito do Tribunal. ...
Método de Cálculo do Sobrepreço
Para apuração de sobrepreço em obras públicas, aplica-se
preferencialmente o método da limitação dos preços
unitários ajustado (MLPUA) na análise de editais e o
método da limitação do preço global (MLPG) no caso de
obra já contratada. (Acórdão 2.510/2016-Plenário).
Cálculo do Sobrepreço: Parcela não
Analisada do Contrato
Admite-se imputação de débito com base em superfaturamento apurado em
amostra dos itens do orçamento da obra. Para os itens não avaliados,
compete ao responsável comprovar que eventuais subpreços compensam
os sobrepreços detectados na amostra.(Acórdão 2.510/2016-Plenário).
PARADIGMA
ORÇAMENT
QUANT. FINAL
CONTRATO
QUANT.
INICIAL
ORÇAMENTO
ITEM
O
CONTRATO
PARADIGMA
MÉTODO DO DESCONTO
Orçamento paradigma final 24.000,00
-Desconto de 2,56% (615,38)
Valor final do contrato 23.384,62
ORÇAMENTO
preços unitários
QUANT. INICIAL
PARADIGMA
CONTRATO
Débito/crédito
Diferença dos
Diferença nos
quantitativos
ORÇAMENTO
ITEM
CONTRATO QUANT.
PARADIGMA
FINAL
Sim
O contrato
Apresentou
Sobrepreço
Original?
Método da Método da
Limitação do Limitação do
Preço Unitário Preço Global
Método do Método do
Desconto Balanço
Sobrepreço e Superfaturamento
Lei 8.666/93
Lei 8429/92
SERVIÇOS “A”
VALOR DESCONTADO
PAGAMENTOS ANTECIPADOS EFEIVA REALIZAÇÃO DOS PELA TAXA SELIC
(VALOR NOMINAL) SERVIÇOS PRESTADOS (1% a.m)
1) adotou-se a fórmula do desconto racional composto (por dentro) para calcular o valor total descontado;
2) adotou-se a taxa mensal Selic equivalente a 1% para fins de simplificação do exemplo; e
3) adotou-se a data-base do adiantamento dos pagamentos como origem do débito (30/12/2010).
Sobrepreço e Superfaturamento
Superfaturamento por reajustes irregulares
- A legislação proíbe expressamente a previsão ou da concessão de reajustes em prazo
inferior a 12 (doze) meses, contados a partir da data prevista para apresentação da
proposta, ou do orçamento a que essa proposta se referir. Portanto, pode ocorrer a prática
de pagamentos indevidos por reajustamento em prazo inferior a um (um) ano. Nesse caso,
todo o reajuste pago antes do prazo legal é caracterizado como dano.
- Esse tipo de dano também pode ocorrer em virtude de erros de cálculo de reajustamento,
intencionais ou não, ou pela a adoção de critérios de reajustamento com índices que não
reflitam da melhor forma a variação dos custos do objeto contratado, situação em que o
montante de superfaturamento pode ser calculado por meio de novos cálculos de reajuste,
baseados em índices adequados e isentos de erros.
- Mesmo que o índice de reajustamento usado seja correto é necessário verificar, nos
contratos de longa duração, se o índice realmente tem conseguido refletir a variação de
preços do mercado, pois quando há um lapso muito grande entre a licitação e o pagamento
dos serviços, os preços devem, durante toda a execução do contrato, estar em consonância
com os preços praticados no mercado, de forma a manter o equilíbrio econômico-financeiro
inicialmente pactuado. O cálculo necessitará de análises anuais nas datas-bases do contrato
e sua comparação com preços de mercado e os índices devidos.
Sobrepreço e Superfaturamento
Superfaturamento decorrente de alteração da metodologia executiva
a) pelo pagamento de obras, bens e serviços por preços manifestamente superiores aos tomados como
paradigma de mercado (superfaturamento de preços);
d) pela substituição de insumos por outros de qualidade inferior ou pela deficiência na execução de
obras e serviços de engenharia que resulte em diminuição da qualidade, vida útil ou segurança
(superfaturamento de qualidade);
i) pela prorrogação injustificada do prazo contratual com custos adicionais para o contratante.
Licitações
Distinção entre Obra e Serviço de
Engenharia
Lei 8666/93: Obra x Serviço de Engenharia
Obras (art. 6º, inc.
I):
Construção,
reforma, fabricação,
recuperação,
ampliação
Serviço Técnico
Especializado (art. 13):
Estudos técnicos e de
Serviços de Engenharia viabilidade; Elaboração de
(art. 6º, inc. II): projetos; Assessorias,
Conserto, instalação, auditorias ou consultorias;
montagem, operação, Pareceres, perícias e
conservação, reparo, avaliações; Fiscalização,
adaptação, manutenção, supervisão e
transporte, demolição gerenciamento de obras;
Restauração de obras de
arte e bens de valor
histórico; treinamento.
SÚMULA Nº 257/2010
Acórdão 1540/2014-Plenário:
.... deve o controle externo aferir ... adoção em regra da adjudicação por item
(adjudicação por preço global é medida excepcional que precisa ser devidamente
justificada), e explicitação das hipóteses autorizadoras para a adoção do sistema de
registro de preços (inclusive quanto ao atendimento a vários órgãos)....e expediu
determinação ... para que oriente suas unidades sobre a necessidade de avaliar, em
processos envolvendo pregões para registro de preços, dentre outros aspectos, a
“obrigatoriedade da adjudicação por item como regra geral, tendo em vista o objetivo
de propiciar a ampla participação de licitantes e a seleção das propostas mais
vantajosas, sendo a adjudicação por preço global medida excepcional que precisa ser
devidamente justificada, além de incompatível com a aquisição futura por itens”.
SRP
A ata de registro de preços caracteriza-se como um negócio jurídico em que são
acordados entre as partes, Administração e licitante, apenas o objeto licitado e os
respectivos preços ofertados. A formalização da ata gera apenas uma expectativa de
direito ao signatário, não lhe conferindo nenhum direito subjetivo à contratação.
(Acórdão 1.285/2015-Plenário).
Art. 8o A execução das obras e dos serviços deve programar-se, sempre, em sua
totalidade, previstos seus custos atual e final e considerados os prazos de sua
execução.
Sistema de Registro de Preços - Conclusões
Cada obra tem características particulares, sofrendo influências do seu
projeto, das especificações técnicas, do local em que será executada, de
condições logísticas e da empresa encarregada da execução. Assim, a
propriedade da especificidade diz que cada obra possui um orçamento
único, que não pode ser replicado ou padronizado.
Mesmo que se execute um projeto padrão, a simples alteração da
localização da obra impactará em alterações tributárias (ISS), custos de
materiais e mão de obra, fretes, diferenças no solo e topografia do terreno.
É totalmente diferente construir uma escola em Belém e executar o
mesmo projeto na Ilha de Marajó.
Então, a condição fundamental para o uso de registro de preços, ou seja,
a padronização e a possibilidade de repetição do objeto, não é observada
em obras e outros serviços de engenharia consultiva.
Sistema de Registro de Preços - Conclusões
O uso do SRP para serviços comuns de engenharia, tais como
manutenção e conservação é viável juridicamente, mas seu uso pode não
trazer vantagens, pois a validade da ata é de apenas um ano, enquanto
um típico contrato de serviço continuado pode ser prorrogado por até 60
meses.
Estudo de Caso 9 – Uso de SRP para contratação de creches
Situação: Utilização de SRP para contratação de creches no âmbito do
programa pró-infância.
Consequências: Centenas de obras inacabadas.
Acórdão 2600/2013-Plenário (voto):
Visto isso, adentro no principal questionamento da equipe de auditoria: a
viabilidade legal de se licitarem obras pelo Sistema de Registro de Preços.
(...)
A unidade técnica entendeu, assim, que em matéria administrativa, a
discricionariedade do gestor o libera para escolher, de modo fundamentado,
os caminhos legais que melhor convierem à Administração. Não autorizaria,
todavia, a utilização de possibilidade alheia ao arsenal legal disponível. A
utilização de um registro de preços para obras, deste modo, refugiria ao
previsto na legislação.
(...)
Como novidade, em 20 de agosto de 2013, publicou-se o Decreto
8.080/2013, com modificações pontuais e decisivas no Decreto 7.581/2011 –
que regulamenta o RDC. (...)
Estudo de Caso 9 – Uso de SRP para contratação de creches
Acórdão 2600/2013-Plenário (voto):
Poderia se questionar se, ao autorizar, de forma literal, a utilização do SRP
para obras, não houve uma extrapolação do regulamento, em termos da
dicção oferecida pela Lei 12.462/2011.
Não creio, maxima venia, que tenha havido ilegalidade no novo Decreto.
Óbvio que, por se tratar de matéria controversa, esta Corte irá, ainda,
amadurecer a questão; o que não impede que em outros casos concretos
modifique meu pensamento. Não vejo prejuízo, porém, de tecer as
considerações que ora faço.
Estudo de Caso 9 – Uso de SRP para contratação de creches
Acórdão 2600/2013-Plenário (voto):
.... Em um Sistema de Registro de Preços, os objetos devem ser
padronizáveis, de modo a atender, amplamente, as necessidades dos
adquirentes, qualquer que seja a sua localidade. Quando se compra, por
exemplo, uma caneta no Rio Grande do Sul, o interessado no Acre, ao
verificar as especificações do produto em ata, tem condições de motivar que
aquela licitação atenderá às suas necessidades específicas.
De outro modo, objetos não padronizáveis ensejam uma altíssima
imponderação em termos de satisfação das necessidades pelo adquirente.
Seja porque o problema é muito específico, seja porque não viabiliza a oferta
de um justo preço que atenda a todos os interessados. Em consequência,
uma "licitação universal" não oferecerá uma contratação geral vantajosa.
A questão é que as obras, pelo princípio da especificidade de seus
orçamentos, não possuem, via de regra, essas características gerais
padronizáveis. As distâncias de transporte, as características do terreno, a
disponibilidade dos materiais, os fatores ambientais, todos esses impõem
soluções distintas e preços outros, que inviabilizariam uma taxação erga
omnes da "melhor proposta". A lei, justamente por isso, não dispôs as obras
de forma direta. Seria uma "lei geral" de que as obras não podem ser
Estudo de Caso 9 – Uso de SRP para contratação de creches
Acórdão 2600/2013-Plenário (voto):
A novidade no caso concreto é que a modelagem da licitação foi engenhosamente
concebida, de maneira a possibilitar, sim, uma padronização de propostas para as
creches. Todos os componentes do objeto que pudessem variar relevantemente de
um terreno para outro foram expurgados da obra em si, transmutando-se em itens
individuais na ata licitada. Muros, momentos de transporte para mobilização, vias de
acesso, furos de sondagens, etc., foram licitados mediante quantitativo global
estimado, "por fora" das creches tipo "B" e "C". Significa que para cada contrato a ser
firmado, serão avaliados o quanto desses serviços individuais da ata serão
necessários; e a adesão far-se-á, somente, com o suficiente para a execução de cada
obra em si. Logo, cada contratação, de fato, terá um valor diferente.
Pela regionalização dos lotes, ainda, os problemas ambientais foram mitigados.
Também não haverá grandes volumes de terraplenagem – principal componente de
variação – tendo em vista que para o repasse de recursos pelo Governo Federal deve
se demonstrar que o terreno encontra-se, já, terraplenado. Para as fundações,
considerando que se trata de edificações térreas, com cargas bastante moderadas
provindas da superestrutura, a regra deve ser um radier, independentemente do tipo
de terreno. Se não o for, o risco é pequeno, em termos de custos globais, o que, por
sua vez, está limpidamente inscrito nas regras do certame, como responsabilidade da
contratada. Creio, então, que se faz viável precificar de forma justa as edificações –
até mesmo em razão de sua baixa complexidade e porte –, mesmo em face dessa
imponderação geotécnica existente.
Estudo de Caso 9 – Uso de SRP para contratação de creches
Acórdão 2600/2013-Plenário (voto):
(...)
Se foi demonstrado, nesta situação específica, a viabilidade de se padronizar uma
obra (em verdade, se padronizar um anteprojeto), de modo que diversos adquirentes,
em diferentes localidades, possam se certificar que se trata de uma proposta
vantajosa, em outros casos – pelo menos em tese – esse fim igualmente pode ser
atendido. Reconheço, de novo, que a matéria ainda será esmerilhada pela própria
evolução jurisprudencial deste Tribunal. Pelo menos com relação ao caso concreto,
todavia, não identifico uma ilegalidade direta e inequívoca a justificar a anulação das
presentes licitações por ausência de previsão legal.
(....)
São edificações de pequeno porte e baixa complexidade técnica, em que nem mesmo
a variabilidade do terreno (a potencializar a ausência das sondagens no anteprojeto
de engenharia) tem papel decisivo para o custo das obras. Em outras obras de vulto,
tal padrão pode não se repetir – e é provável que não se repita. Licitarem-se
generalizadamente obras por registro de preços pode ser então uma temeridade.
Tanto pode se pagar mais pelo mesmo objeto – em razão de riscos não controlados –,
como estimular os malgrados projetos deficientes, com repercussões já conhecidas de
objetos entregues com má qualidade e obras abandonadas. Em outras tipologias de
construções, as características do terreno são, em regra, determinantes para as
soluções técnicas e custos decorrentes. Seria a potencialização da ineficiência na
aplicação dos recursos públicos – o inverso idealizado na concepção do programa
analisado. Há de se ter, portanto, extrema cautela no uso desse novo instrumento.
Estudo de Caso 9 – Uso de SRP para contratação de creches
Habilitação
Habilitação Técnica
A capacidade técnico-profissional é a comprovação de o licitante
possuir em seu quadro permanente, na data prevista para entrega da
proposta, profissional de nível superior ou outro devidamente
reconhecido pela entidade competente, detentor de atestado de
responsabilidade técnica por execução de obra ou serviço de
características semelhantes.
A capacitação técnica-operacional das licitantes e exigida com vistas à
comprovação de aptidão para desempenho de atividade pertinente e
compatível em características, quantidades e prazos com o objeto da
licitação.
Ambas são comprovadas mediante atestados técnicos registrados no
CREA, acompanhados das respectivas certidões de acervo técnico
(CAT).
Habilitação Técnica
No que tange aos atestados, eles serão registrados no CREA, que
expedirá documento denominado “Certidão de Acervo Técnico” - CAT
somente em nome dos profissionais, pessoas físicas, que participaram
dos serviços constantes do atestado de capacidade técnica, conforme se
depreende do Manual de Procedimentos Operacionais do Confea.
Nesse sentido, o TCU exarou o Acórdão nº 128/2012 – 2ª Câmara:
“1.7. Recomendar à UFRJ que exclua dos editais para contratação de
empresa para a execução de obra de engenharia a exigência de registro
no CREA dos atestados para comprovação da capacitação técnica
operacional das licitantes, tendo em conta a recomendação inserta no
subitem 1.3 do Capítulo IV combinado com o subitem 1.5.2 do Capítulo
III do Manual de Procedimentos Operacionais para aplicação da
Resolução CONFEA nº 1.025/2009, aprovado pela Decisão Normativa
CONFEA nº 085/2011.”
Habilitação Técnica
Por exemplo, o engenheiro João, especialista em estruturas de concreto
protendido, executou um viaduto em concreto protendido para a
construtora “A” no ano de 1995, ocasião em que registrou um atestado
técnico no CREA local, comprovando a execução desse tipo de serviço.
Atualmente, o engenheiro João trabalha para a construtora “B”, mas
jamais executou um serviço semelhante para essa construtora.
Assim, o atestado do serviço e a certidão do acervo técnico de João,
acompanhado de cópia de sua carteira de trabalho demonstrando o
vínculo com a construtora “A”, em 1995, serve como prova de
capacitação técnico operacional da construtora “A”. Porém, não pode ser
utilizado na habilitação técnico-profissional da referida construtora, pois o
engenheiro João não integra mais o quadro permanente da empresa.
No caso da construtora “B”, o acervo técnico do engenheiro João
comprova a qualificação técnico-profissional da empresa, haja vista que
ele trabalha nela na data de abertura da proposta, mas não se presta
para atestar a sua qualificação técnico-operacional, pois o engenheiro
João executou esse serviço quando trabalhava para outra licitante.
Critérios de Habilitação
SÚMULA Nº 263/2011
Para a comprovação da capacidade técnico-operacional das licitantes, e
desde que limitada, simultaneamente, às parcelas de maior relevância e
valor significativo do objeto a ser contratado, é legal a exigência de
comprovação da execução de quantitativos mínimos em obras ou
serviços com características semelhantes, devendo essa exigência
guardar proporção com a dimensão e a complexidade do objeto a ser
executado.
Critérios Inadequados de Habilitação
Acórdão 711/2016-Plenário
A etapa de pré-qualificação (art. 114 da Lei 8.666/1993) somente deve ser adotada para
licitação de objetos que tenham maior complexidade ou que possuam peculiaridades
que exijam competências não usuais do futuro contratado.
Estudo de Caso 10 – Pré-qualificação: um caso de polícia
Situação: Utilização de pré-qualificação na licitação da montagem
eletromecânica da usina nuclear de Angra 3.
Consequências: Superfaturamento de centenas de milhões, restrição ao
caráter competitivo da licitação, direcionamento da licitação, formação de
cartel, pagamento de vantagens indevidas a agentes públicos, prisão e
condenação de vários envolvidos.
Estudo de Caso 10 – Pré-qualificação: um caso de polícia
Acórdão 3238/2012-Plenário (Relatório):
2. O objeto do certame é pré-selecionar empresas para a participação em
futura licitação cujo objeto será a montagem eletromecânica com
fornecimento de materiais e equipamentos da unidade 3 da Central Nuclear
Almirante Álvaro Alberto – CNAAA (Angra 3), cujo valor total está estimado
em aproximadamente R$ 2 bilhões.
(...)
18. O edital de pré-qualificação GAC.T/CN-005/11 visa a selecionar empresas
com vistas a participarem de futura concorrência, cujo objeto será a
contratação de empresas para serviços de montagem eletromecânicade Angra
3. Esses serviços foram divididos em dois pacotes: um contendo serviços
associados ao sistema primário (nuclear); e o outro, ao secundário (peça 1, p.
34-109).
19. A pré-qualificação também foi dividida em duas etapas. Os documentos
das duas etapas foram apresentados de uma só vez. Na primeira etapa, foi
verificada a habilitação jurídica, fiscal, econômica e técnica dos participantes.
Apenas dois consórcios foram habilitados. Foi contra o resultado dessa
etapa que os representantes vieram a esta Corte.
Estudo de Caso 10 – Pré-qualificação: um caso de polícia
Acórdão 2.992/2011-Plenário
9.3. determinar à Infraero que [...]:
9.3.1. verifique a estrita necessidade de solicitar atestados de capacidade técnico-
operacional e profissional para comprovação de experiência dos licitantes em
serviços ou itens específicos da obra, limitando tais exigências, nas situações
ordinárias, à expertise na execução de obras similares ou equivalentes tidas como
um todo, por desnecessária restrição à competitividade do certame, em respeito ao
art. 3º, § 1º, inciso I, da Lei 8.666/93;
9.3.2. caso estritamente necessário à certeza da boa execução do objeto exigirem-
se atestados relativos a serviços específicos da obra, certifique-se que se trata de
encargo materialmente relevante, com particularidade técnica ou executiva que o
torne distinto do usualmente existente em outras obras de mesmo porte e tipologia,
observando, necessariamente, os seguintes condicionantes:
Habilitação mediante comprovação de obras similares, sem
exigência de atestados relativos a serviços específicos.
“Diz quem foi que fez o primeiro teto que o projeto não desmoronou
Quem foi esse pedreiro, esse arquiteto, e o valente primeiro
morador”
Habilitação Técnica – Novas Tecnologias e
Materiais
Acórdão 19/2017-Plenário:
9.5. recomendar ao Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e
Gestão que:
(...)
9.5.2. avalie a real necessidade de exigir atestados técnicos referentes a
novas tecnologias ou materiais, quando constatar que tais exigências
possam frustrar o caráter competitivo da licitação, fomentar a formação
de cartéis ou comprometer o desenvolvimento da engenharia nacional;
Habilitação da Subcontratada
Acórdão 1.998/08-Plenário (não é um entendimento pacífico)
9.1. determinar ao Tribunal Superior Eleitoral que:
9.1.9. somente autorize a subcontratação de serviços no âmbito do
Contrato nº 010/2007 por ofício, nos termos estabelecidos na sua
Cláusula Quarta, item 13, mediante a avaliação da especialidade
requerida e da habilitação do subcontratado (empresa ou
profissional), devidamente demonstrada em documentos que a
subsidie, observando, em relação aos serviços estabelecidos como
requisito de qualificação técnico-operacional do Consórcio, que o
subcontratado deve cumprir, no mínimo, as mesmas exigências
estabelecidas para a licitação;
Habilitação x Subcontratação
Acórdão 2.992/2011-Plenário
9.3.2.1. em razão da vedação à subcontratação de serviços para os quais se solicitem atestados de
capacidade técnica, [...], caso o encargo seja materialmente relevante e, por sua especialidade,
seja normalmente subcontratado pelas empresas de engenharia em objeto congênere, verifique a
viabilidade do parcelamento da licitação, nos termos da Súmula 247-TCU, ou, se tecnicamente,
praticamente ou economicamente inviável, autorize a formação de consórcios no instrumento
convocatório, nos moldes do art. 33 da Lei 8.666/93;
9.3.2.2. no caso da existência de monopólio ou oligopólio na execução de serviço usualmente
subcontratado, com pequeno número de empresas aptas ao fornecimento de determinado
equipamento ou domínio da tecnologia construtiva tecnicamente e materialmente relevantes,
abstenha-se de solicitar atestados de capacidade técnica relativos à comprovação de experiência
para a sua execução;
9.3.3. exija das contratadas originais, nos casos abrangidos pelo subitem 9.3.2.2 desta decisão ou
no caso da subcontratação de parcela da obra para a qual houve solicitação de atestados de
qualificação técnica na licitação, como condicionante de autorização para execução dos serviços,
a comprovação de experiência das subcontratadas para verificação de sua capacidade técnica,
disposição essa que deve constar, necessariamente, do instrumento convocatório;
Habilitação x Subcontratação
Acórdão n.º 3144/2011-Plenário:
“9.8. determinar ao Dnit que: 9.8.1. não inclua, em seu edital padrão,
cláusula que permita subcontratação do principal do objeto, entendido
este como o conjunto de itens para os quais, como requisito de
habilitação técnico-operacional, foi exigida apresentação de atestados
que comprovassem execução de serviço com características
semelhantes;”.
Habilitação x Subcontratação
Acórdão 1977/2013-Plenário
Regimes de execução contratual
EMPREITADA POR PREÇO GLOBAL
Acórdão 1978/2013-Plenário
Regimes de execução contratual
Escolha
• (cont.):
Natural concluir que, não obstante os cuidados no projeto básico para
adequadamente quantificar os volumes de terraplenagem, sempre haverá
uma boa margem de indeterminação.
(...)
Idêntica afirmativa pode ser imposta em contratos de reforma de
edificação (como é o presente caso). Não há como prever o exato estado das
tubulações no interior dos pisos e paredes, sem antes demoli-las. Em
restaurações de prédios históricos, igualmente tortuoso identificar, com
antecedência¸ a perfeita quantidade de pisos, portas, esquadrias e janelas a
serem totalmente substituídos e quais serão recuperados. Obras urbanas,
que intuam interferências diversas, possuirão mesma peculiaridade. Alguns
tipos de fundações, principalmente as cravadas, também. Recuperações
estruturais e manutenção rodoviária são outro exemplo. Existe uma gama de
outras situações.
Acórdão 1978/2013-Plenário
Regimes de execução contratual
Escolha
• (cont.):
Caso utilizada uma empreitada por preço global nesses tipos de
objetos, as medições serão realizadas por etapas; não por quantitativos
medidos. Resultado: os construtores irão alocar uma parcela muito alta de
risco para adimplir, com segurança, o objeto licitado. Na verdade, essa
segurança não existirá, porque o imponderável é muito alto. A melhor
proposta para a administração mais se voltará para a aleatoriedade que
propriamente a uma boa oferta licitatória.
(...)
Por esse motivo, nesses empreendimentos eivados de imprecisão
congênita, é preferível a utilização de empreitadas por preço unitário, pelas
características próprias do sistema de medição. (..)
Acórdão 1978/2013-Plenário
Regimes de execução contratual
Escolha
• 2. A empresa representante se insurgiu contra os seguintes aspectos no
certame em tela:
• (...)
• c) utilização de regime de contratação, no caso empreitada por preço global,
que seria incompatível com o objeto licitado (obra de reforma), contrariando
entendimento adotado por esta Corte de Contas no âmbito do Acórdão
1.977/2013-Plenário.
• (...)
• 42. No que tange ao uso da empreitada por preço global para execução de
obra de reforma, acolho o exame realizado pela Selog. Como regra geral,
assiste razão à representante, conforme entendimento adotado no Acórdão
1.977/2013-Plenário, ...:
Acórdão 19/2017-Plenário
Regimes de execução contratual - Escolha
• 43. Contudo, tal entendimento tem que ser avaliado em cada caso em concreto.
Por exemplo, há reformas em que apenas os revestimentos e divisórias são
substituídos, podendo ter os quantitativos previstos avaliados com extrema
precisão, o que possibilita o uso da empreitada por preço global. Por outro lado,
outras reformas envolvem serviços de recuperação estrutural, o que inviabiliza a
obtenção de elevada precisão das estimativas, indicando o uso da empreitada por
preço unitário.
• 44. No caso em apreciação, a parcela mais relevante do objeto licitado pode ter os
seus quantitativos estimados com exatidão absoluta ou com boa precisão, a
exemplo do fornecimento e instalação de luminárias ou equipamentos de
climatização. A planilha orçamentária também contempla serviços de recuperação
estrutural, demolições e de reforço de fundações, cuja precisão da quantificação
não é elevada, mas tais parcelas não são materialmente relevantes em relação ao
valor total da contratação.
• 45. Consoante informado pelo MPOG, o projeto de retrofit foi integralmente
desenvolvido pela .. (SPU), .... A planilha orçamentária foi elaborada com base em
memoriais de cálculo, vistorias, laudos preliminares e projetos gráficos, com o
intuito de permitir uma definição mais precisa das quantidades e dos custos da
obra. Além disso...foi desenvolvido o modelo BIM do Projeto de Arquitetura para
extração dos quantitativos de materiais, mediante modelagem tridimensional da
edificação..
Acórdão 19/2017-Plenário
Regimes de execução contratual
Escolha
• 9.2. dar ciência ao Dnit de que:
9.2.1. embora o regime de empreitada por preços globais tenha previsão
explícita da Lei de Licitações e, em razão disso, não se possa considerá-lo propriamente
ilegal, as obras de restauração e manutenção rodoviária, por suas características, e
considerando o histórico de desalinhamento dos projetos ao art. 47 da Lei nº
8.666/93, não são indicadas para esse regime de contratação;
9.2.2. nos seguintes casos, em relação não exaustiva, pode-se fazer necessária a
realização de aditivos contratuais, nos termos dos artigos 65 da Lei nº 8.666/1993 e
37, inciso XXI, da Constituição Federal:
a) alteração das distâncias médias de transporte para aquisição de insumos ou
execução de serviços, de acordo com a jurisprudência do Tribunal;
b) modificação no consumo dos insumos asfálticos;
c) mudança da solução para restauração do pavimento;
d) diminuição ou aumento do consumo dos insumos nas misturas para
estabilização dos materiais;
e) substituição, inclusão ou não utilização de jazidas, areais ou pedreiras;
f) alteração da forma de aquisição de brita e areia, de produzidas para
comerciais, ou vice-versa;
Acórdão 3260/2011-Plenário
Regimes de execução contratual
Escolha
• 9.2. dar ciência ao Dnit de que:
9.2.1. embora o regime de empreitada por preços globais tenha previsão
explícita da Lei de Licitações e, em razão disso, não se possa considerá-lo propriamente
ilegal, as obras de restauração e manutenção rodoviária, por suas características, e
considerando o histórico de desalinhamento dos projetos ao art. 47 da Lei nº
8.666/93, não são indicadas para esse regime de contratação;
9.2.2. nos seguintes casos, em relação não exaustiva, pode-se fazer necessária a
realização de aditivos contratuais, nos termos dos artigos 65 da Lei nº 8.666/1993 e
37, inciso XXI, da Constituição Federal:
a) alteração das distâncias médias de transporte para aquisição de insumos ou
execução de serviços, de acordo com a jurisprudência do Tribunal;
b) modificação no consumo dos insumos asfálticos;
c) mudança da solução para restauração do pavimento;
d) diminuição ou aumento do consumo dos insumos nas misturas para
estabilização dos materiais;
e) substituição, inclusão ou não utilização de jazidas, areais ou pedreiras;
f) alteração da forma de aquisição de brita e areia, de produzidas para
comerciais, ou vice-versa;
Acórdão 3260/2011-Plenário
Regimes de execução contratual
Escolha
• Trecho do Voto:
29. Nesse passo, entendo pertinente a utilização do regime de contratação
designado como empreitada integral ou turn key, previsto no art. 6º, inciso VIII, alínea "e",
da Lei nº 8.666/1993, para as licitações que serão promovidas pelo Ministério da Integração
Nacional, no âmbito do presente empreendimento, a fim de se evitar as recorrentes falhas
verificadas no decorrer do acompanhamento do PISF por esta Corte.
30. Devido, principalmente, à natureza e ao vulto do empreendimento, além do seu
relevante alcance social e econômico, é razoável admitir a sua execução por empreitada
integral, ou turn key, modalidade largamente utilizada em obras de engenharia de grande
porte como a que ora se analisa. Parece-me evidente que a contratação de
empreendimento dessa envergadura, no regime que ora se propõe, proporcionaria cenário
favorável à Administração Pública.
31. Releva observar que o Tribunal não tem colocado óbices ou levantado
questionamentos sobre o procedimento de contratação de obras na modalidade turn key,
como se verifica no âmbito dos Acórdãos nº 1.566/2005 - Plenário e nº 3.977/2009 - 2ª
Câmara.
• Acórdão: 9.2. determinar ao Ministério da Integração Nacional, (...) que (...):
9.2.1 efetue avaliação econômica das alternativas de forma de ajuste, considerando,
inclusive, regime de empreitada integral, nos termos do art. 6º, inciso VIII, alínea "e", da Lei
nº 8.666/1993, justificando a escolha daquela que se revelar mais conveniente para o
caso;
Acórdão 723/2012-Plenário
Variáveis a Serem Consideradas na Escolha do
Regime de Execução
Variáveis a serem Melhor utilizar Melhor utilizar os
Consideradas Empreitada por regimes de Preço
Preço Unitário Global (EPG, EI, CI)
Acórdão 1978/2013-Plenário
Como Fazer os Pagamentos na EPG?
•Nas empreitadas por preço global, medem-se as etapas de serviço de
acordo com etapas objetivamente estabelecidas no instrumento
convocatório.
•A definição dos marcos de pagamento deve ser atrelada à execução
física da obra, recomendando-se adotar eventos facilmente verificáveis
pelo fiscal do contrato.
•Devem ser evitadas medições parciais de eventos ou marcos que não
estejam completamente concluídos, assim como o estabelecimento de
marcos cuja conclusão demore muito tempo ou possa comprometer
financeiramente a empresa construtora, considerando o porte necessário
para a execução da obra.
•Recomenda-se que uma parte dos pagamentos fique atrelada aos
recebimentos provisório e definitivo da obra, incentivando o construtor a
concluir o objeto da contratação e dificultando a prática de jogo de
cronograma pela empresa contratada.
Como Fazer os Pagamentos na EPG?
Pagamentos em Empreitadas por preço global
Preço
Código Descrição dos Serviços Unidade Quantidade Preço Total
Unitário
... ... ... ... ... ...
TUB.AR C.D=1,4M PROF.12/18M LÂM.D'ÁGUA
2 S 03 416 22 m 125,88 5.719,04 719.912,76
LF/AC/BC/PC (25MPa)
ESC.P/ALARG. BASE TUB.AR COMP.PROF.12/18
2 S 03 412 02 m³ 79,94 2.599,74 207.823,22
M LF
FORN.LANC.C.BASE TUB.AR COMP. PR.12/18M
2 S 03 412 62 m³ 79,94 529,31 42.313,04
LF/AC/BC/PC (25MPa)
2 S 05 300 02 ENROCAMENTO DE PEDRA JOGADA m³ 235,45 57,21 13.470,09
2 S 03 940 01 REATERRO E COMPACTAÇÃO m³ 693,43 28,01 19.422,97
Subtotal Infraestrutura 1.002.942,06
... ... ... ... ... ...
Índice de
Percentual no
Item Descrição dos Serviços Reajustamento
Orçamento
Aplicável
extensão
2.2.3.2 Blocos 1,26%
2.2.4 Apoio 4 OAE 6,37%
2.2.4.1 Tubulões 5,11%
2.2.4.2 Blocos 1,26%
2.3 Mesoestrutura 14,51%
2.3.1 Apoios 1 e 2 7,26%
2.3.2 Apoios 3 e 4 7,26%
2.4 Superestrutura 27,02%
2.4.1 Vão margem esquerda 8,39%
2.4.2 Vão central 10,24%
2.4.3 Vão margem direita 8,39%
2.5 Laje de Transição 5,50%
3 - Acabamentos 4,44%
3.1 Pavimentação sobre a obra de arte especial Pavimentação 0,28%
3.2 Passeios e Guarda-corpo 1,65%
OAE
3.3 Iluminação e proteção 0,94%
3.4 Drenos Drenagem 0,73%
3.5 Juntas e aparelhos de apoio OAE 0,45%
3.6 Sinalização Viária Sinalização Horizontal 0,39%
4 - Serviços Complementares 2,43%
4.1 Limpeza final da obra 0,19%
OAE
4.2 Desmobilização 0,90%
4.3 "As built" e manual da obra Consultoria 1,34%
5 - Recebimento da obra 9,00%
5.1 Recebimento Provisório 4,50%
IGP-DI
5.2 Recebimento Definitivo 4,50%
Aditivos de quantidades em EPG
Questão:
Considere que uma empreitada por preço global previa em projeto a
execução de 1000 m2 de piso de granito. Durante a execução da obra,
sem que houvesse qualquer alteração de projeto, verificou-se que o
quantitativo efetivamente executado foi de 1004 m2 de piso. Tal diferença
deveu-se a esperadas imprecisões no processo de locação da obra e a
pequenas discrepâncias no esquadro das paredes.
A construtora apresentou pleito solicitando o pagamento adicional de 4
m2, além dos 1000 m2 originalmente contratados
Como deve proceder o fiscal? Deve pagar 1000 m2, negando o pleito da
construtora? Ou deve pagar 1004 m2?
•Erro não é sinônimo de imprecisão (esta sim tida como álea ordinária nas
empreitadas globais).
•“Pequenos lapsos na quantificação dos serviços (até certo ponto comum, visto que
cada orçamentista não apresentaria, nas vírgulas, quantidades idênticas), levando em
conta a característica das empreitadas globais – em estabelecer imprecisões
quantitativas como álea ordinária da contratada –, não conduzem à mácula no
procedimento licitatório, tanto por não afetar essa "livre manifestação de vontade",
como, principalmente, por não inviabilizarem a obtenção da "melhor proposta".”
(voto condutor do Ac. 1977/2013-Plenário).
pequenos erros/omissões/imprecisões de quantitativos não ensejam a
celebração de termos aditivos em empreitadas globais
•Caso contrário, o regime de empreitada global seria letra morta, pois toda obra seria
executada como empreitada por preço unitário.
Aditivos de quantidades em EPG
Questão:
Considere novamente que uma empreitada por preço global previa em
projeto a execução de 1000 m2 de piso de granito. Durante a execução
da obra, sem que houvesse qualquer alteração de projeto, verificou-se
que o quantitativo efetivamente necessário era de 1600 m2 de piso. Tal
diferença deveu-se a um erro de quantificação do orçamentista.
A construtora apresentou pleito solicitando o pagamento adicional de 600
m2, além dos 1000 m2 originalmente contratados
Como deve proceder o fiscal? Deve pagar 1000 m2, negando o pleito da
construtora? Ou deve pagar 1600 m2, formalizando aditivo com
acréscimo de 600 m2?
E se a área de piso efetivamente executada fosse de 400 m2. Paga-se
1000 m2 ou 400 m2?
Aditivos em Contratos por Preço Global – Grande Variações
Acórdão 1.977/2013 – Plenário:
9.1.8. excepcionalmente, de maneira a evitar o enriquecimento sem causa de
qualquer das partes, como também para garantia do valor fundamental da
melhor proposta e da isonomia, caso, por erro ou omissão no orçamento, se
encontrarem subestimativas ou superestimativas relevantes nos quantitativos
da planilha orçamentária, poderão ser ajustados termos aditivos para
restabelecer a equação econômico-financeira da avença, situação em que se
tomarão os seguintes cuidados:
9.1.8.1. observar se a alteração contratual decorrente não supera ao
estabelecido no art. 13, inciso II, do Decreto 7.983/2013, cumulativamente
com o respeito aos limites previstos nos §§ 1º e 2º do art. 65 da Lei 8.666/93,
estes últimos, relativos a todos acréscimos e supressões contratuais;
9.1.8.2. examinar se a modificação do ajuste não ensejará a ocorrência do
"jogo de planilhas", com redução injustificada do desconto inicialmente
ofertado em relação ao preço base do certame no ato da assinatura do
contrato, em prol do que estabelece o art. 14 do Decreto 7.983/2013, como
também do art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal;
Aditivos em Contratos por Preço Global – Grande Variações
Acórdão 1.977/2013 – Plenário:
9.1.8.3. avaliar se a correção de quantitativos, bem como a inclusão de serviço
omitido, não está compensada por distorções em outros itens contratuais que tornem o
valor global da avença compatível com o de mercado;
9.1.8.4. verificar, nas superestimativas relevantes, a redundarem no eventual
pagamento do objeto acima do preço de mercado e, consequentemente, em um
superfaturamento, se houve a retificação do acordo mediante termo aditivo, em prol do
princípio guardado nos arts. 3º, caput c/c art. 6º, inciso IX, alínea "f"; art. 15, § 6º; e art.
43, inciso IV, todos da Lei 8.666/93;
9.1.8.5. verificar, nas subestimativas relevantes, em cada caso concreto, a justeza na
prolação do termo aditivo firmado, considerando a envergadura do erro em relação ao
valor global da avença, em comparação do que seria exigível incluir como
risco/contingência no BDI para o regime de empreitada global, como também da
exigibilidade de identificação prévia da falha pelas licitantes – atenuada pelo erro
cometido pela própria Administração –, à luz, ainda, dos princípios da vedação ao
enriquecimento sem causa, da isonomia, da vinculação ao instrumento convocatório,
do dever de licitar, da autotutela, da proporcionalidade, da economicidade, da
moralidade, do equilíbrio econômico-financeiro do contrato e do interesse público
primário;
Alterações contratuais em EPG
Celebra-se o
termo aditivo
ajustando a
quantidade
Os serviços estão
estimados a
Tais erros são
maior ou a
compensados Celebra-se o
menor?
por discrepâncias termo aditivo
de quantidades ajustando a
em outros quantidade,
serviços? caso o valor do
Há erros
erro seja
relevantes superior ao valor
de declarado como
quantitativos? riscos no BDI.
Não se adita o
contrato. Paga-se Celebra-se aditivo
exatamente o apenas da parte
que não foi Observar a
quantitativo manutenção do
acordado, nem compensada.
desconto após o
mais, nem aditivo e a
menos. observância aos
limites de
aditamento
contratual
Critério de Aceitabilidade de Preços
SÚMULA Nº 259/2010
“Nas contratações de obras e serviços de engenharia, a definição do critério de
aceitabilidade dos preços unitários e global, com fixação de preços máximos para
ambos, é obrigação e não faculdade do gestor.”
Critério de aceitab. de preços nos editais é obrigatório
DC 253/02
5. ... Não é demais frisar, como informado no Relatório, que a 1ª Câmara do TCU, ao
apreciar o TC-926.037/1998-6, de relatoria do Ministro Humberto Souto (Decisão n.º
60/1999), já se manifestou no sentido de que o estabelecimento dos critérios de
aceitabilidade de preços unitários, com a fixação de preços máximos, ao contrário do
que sugere a interpretação literal da lei, é obrigação do gestor e não sua faculdade.” .
8.1. determinar à AHIMOC, ... faça constar do edital critérios de aceitabilidade de
preços unitário e global, com a fixação de preços máximos, tendo por referência os
preços de mercado e as especificidades do objeto licitado;
Critério de Aceitabilidade de Preços
Não se deve desclassificar automaticamente licitante que apresentou melhor
proposta por violar o CAPU previsto no edital.
Acórdão 2767/2011-P lenário - Ementa:
1. Não obstante a necessidade de fixação de critérios de aceitabilidade de preços
unitários em licitação do tipo menor preço global, a desclassificação de proposta com
base nesses critérios deve-se pautar pelos princípios da razoabilidade e da
proporcionalidade.
2. É indevida a desclassificação, fundada em interpretação extremamente restritiva do
edital, de proposta mais vantajosa para a Administração, que contém um único item,
correspondente a uma pequena parcela do objeto licitado, com valor acima do limite
estabelecido pela entidade
Inexequibilidade de Preços
Necessidade de ouvir autora de proposta “inexeqüível”
Acórdão 141/2008 - Plenário (Sumário):
O critério para aferição de inexeqüibilidade de preço definido no art. 48, inciso II,
§ 1º, alíneas “a” e “b”, da Lei nº 8.666/93 conduz a uma presunção relativa de
inexeqüibilidade de preços, cabendo à administração exigir que o licitante
comprove a efetiva capacidade de executar os serviços, no preço oferecido,
assegurado o alcance do objetivo da licitação, que é a seleção da proposta mais
vantajosa, e, por conseqüência, do interesse público, bem tutelado pelo
procedimento licitatório.
Especificação de Marca
Acórdão 644/2007-Plenário
9.4.11. observe o Acórdão nº 1.292/2003-TCU - Plenário, limitando a indicação
de marca aos casos em que justificativas técnicas, devidamente fundamentadas e
formalizadas, demonstrem que a alternativa adotada é a mais vantajosa e a única
que atende às necessidades da Administração, ressalvando que a indicação de
marca é permitida como parâmetro de qualidade para facilitar a descrição do
objeto a ser licitado, desde que seguida por expressões do tipo: “ou equivalente”,
‘ou similar”, “ou de melhor qualidade”
Parcelamento
Acórdão 2067/2006 – Plenário (Parcelamento equipamentos)
2. Preliminarmente, devo observar que, em se tratando de obras públicas de grande
porte, tal qual a que ora se analisa, a realização de licitação autônoma para aquisição de
equipamentos, deve, em princípio, ser a regra...
3. Cabe ressaltar que o posicionamento desta Corte é no sentido de que a falta de
realização de licitação autônoma para equipamentos, sem justificativa adequada, no
âmbito da realização de obras, constitui-se em irregularidade grave, cabendo citar os
seguintes precedentes: Acórdãos ns. 159/2003, 1.914/2003 e 446/2005, todos do
Plenário.
Súmula 247
É obrigatória a admissão da adjudicação por item e não por preço global, nos editais das
licitações para a contratação de obras, serviços, compras e alienações, cujo objeto seja
divisível, desde que não haja prejuízo para o conjunto ou complexo ou perda de
economia de escala, tendo em vista o objetivo de propiciar a ampla participação de
licitantes que, embora não dispondo de capacidade para a execução, fornecimento ou
aquisição da totalidade do objeto, possam fazê-lo com relação a itens ou unidades
autônomas, devendo as exigências de habilitação adequar-se a essa divisibilidade.
Fracionamento
Com relação a essa matéria, o entendimento do TCU é de que a realização de
contratações ou aquisições de mesma natureza, em idêntico exercício, cujos valores
globais excedam o limite legal previsto para dispensa de licitação, demonstra falta de
planejamento e caracteriza fuga ao procedimento licitatório e fracionamento ilegal da
despesa. Nesse sentido são os Acórdãos 2.049/2008-1a Câmara, 2.010/2007- Plenário,
1.084/2007-Plenário, 370/2007-2a Câmara, 3.315/2007-1a Câmara e 2.573/2007-1a
Câmara, entre outros.
Dessa forma, a utilização de dispensa de licitação, com fundamento no baixo valor, para
a aquisição ou contratação de serviços cujos montantes globais ultrapassem os limites
previstos na Lei de Licitações, configura fracionamento de despesa, e vai de encontro à
legislação vigente e à jurisprudência do TCU.
Acórdão 832/2008 – Plenário (Sumário)
É indevida a realização de licitações distintas para a contratação de serviços de mesma
natureza, mesmo em locais diversos, quando os potenciais interessados são os mesmos,
por contrariar o art. 23, § 5º, da Lei n. 8.666/93.
Procedimentos aplicáveis às
licitações e ao exame das
propostas dos licitantes
Estudo de Caso 11 – Formalismo Exacerbado da Comissão de Licitação
Situação: Desclassificação indevida de licitante em virtude da apresentação
de documentos não autenticados, mas acompanhados do original.
Consequências: Possível nulidade da licitação; multa para os integrantes
da comissão de licitação, assessor jurídico e prefeito; contratação de
empresa que talvez não tenha ofertado a melhor proposta.
Acordão 2.835/2016-Plenário (voto):
13. Com efeito, no que se refere à inabilitação da empresa representante,
considero que a licitante foi irregularmente desclassificada em razão do
envio de documentos sem a devida autenticação em cartório ou pelo órgão
promotor do certame, apesar de ter comparecido à sessão munida dos
originais, que foram recusados com a alegação de que a Lei 8.666/1993
delega poderes à comissão de licitação para autenticação de documentos,
mas tal procedimento deveria ocorrer um momento anterior a abertura dos
documentos de habilitação.
14. Tal procedimento contrariou o art. 32 da Lei 8.666/93, o qual prevê que
“os documentos necessários à habilitação poderão ser apresentados em
original, por qualquer processo de cópia autenticada por cartório competente
ou por servidor da administração ou publicação em órgão da imprensa
oficial”.
Estudo de Caso 11 – Formalismo Exacerbado da Comissão de Licitação
Acordão 2.835/2016-Plenário (voto):
...O referido dispositivo também não permite nenhuma restrição temporal
para que a comissão de licitação se recuse a autenticar os documentos.
15. Ainda que se entendesse haver embasamento legal para o procedimento
adotado pela comissão de licitação, não haveria por que, em atenção ao
princípio da seleção da proposta mais vantajosa, previsto no art. 3º da Lei
8.666/1993 e em consonância com o que prescreve o art. 43, § 3º, da Lei
8.666/1993, não realizar a autenticação dos documentos na própria sessão
de entrega e abertura das propostas. Conduta diversa configura formalismo
exacerbado, o que pode levar à restrição indevida do caráter competitivo da
licitação e à seleção de proposta que não seja a mais vantajosa.
16. Ao contrário, os agentes públicos nomeados para compor a referida
comissão de licitação deveriam ter se pautado no princípio do formalismo
moderado, que prescreve que as formalidades exigidas não podem ser
utilizadas como um fim em si mesmo, tampouco podem ser exigidas quando
dispensáveis. O formalismo no procedimento licitatório não significa que se
possa desclassificar propostas eivadas de simples omissões ou defeitos
irrelevantes.
Estudo de Caso 11 – Formalismo Exacerbado da Comissão de Licitação
Acordão 2.835/2016-Plenário (voto):
17. Nesse sentido, a jurisprudência do TCU é pacífica, a exemplo do
enunciado do Acórdão 357/2015-Plenário:
1. O intuito basilar dos regramentos que orientam as aquisições pela
Administração Pública é a contratação da proposta que lhe seja mais
vantajosa, obedecidos os princípios básicos da legalidade, da
impessoalidade, da moralidade, da igualdade, da publicidade, da probidade
administrativa, da vinculação ao instrumento convocatório, do julgamento
objetivo e dos que lhes são correlatos.
2. No curso de procedimentos licitatórios, a Administração Pública deve
pautar-se pelo princípio do formalismo moderado, que prescreve a adoção
de formas simples e suficientes para propiciar adequado grau de certeza,
segurança e respeito aos direitos dos administrados, promovendo, assim, a
prevalência do conteúdo sobre o formalismo extremo, respeitadas, ainda, as
praxes essenciais à proteção das prerrogativas dos administrados.
18. O STF também já se manifestou em questão semelhante (RMS nº
23.714/DF, 1ª T, em 5/9/2000), tendo entendido que:
Estudo de Caso 11 – Formalismo Exacerbado da Comissão de Licitação
Acordão 2.835/2016-Plenário (voto):
Licitação: irregularidade formal na proposta vencedora que, por sua
irrelevância não gera nulidade [...] Se a irregularidade praticada pela licitante
vencedora a ela não trouxe vantagem, nem implicou em desvantagem para
as demais participantes, não resultando assim em ofensa à igualdade; se o
vício apontado não interfere no julgamento objetivo da proposta, e se não se
vislumbra ofensa aos demais princípios exigíveis na atuação da
Administração Pública, correta é a adjudicação do objeto da licitação à
licitante que ofereceu a proposta mais vantajosa, em prestígio do interesse
público, escopo da atividade administrativa.
19. Se houvesse alguma dúvida quanto à autenticidade dos documentos
apresentados para comprovar a habilitação das empresas em disputa, os
responsáveis pela condução do certame deveriam promover diligências para
aclarar os fatos e confirmar o conteúdo dos documentos que serviriam de
base para a tomada de decisão da Administração (art. 43, § 3º, da Lei
8.666/1993), e não desclassificar sumariamente a participante da licitação.
20. Portanto, diante da ocorrência de falha no ato de desclassificação de
licitante, caber rejeitar as razões de justificativa apresentadas pelos
integrantes da Comissão de Licitação, ..., aplicando-lhes a multa capitulada
no art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992.
Como analisar de forma
adequada as propostas dos
licitantes para evitar
aborrecimentos? Quais
análises são cabíveis na
planilha orçamentária e nas
composições de custo
unitário apresentadas pelas
licitantes?
Primeira Análise - Exequibilidade
Lei 8666/1993:
(continuação)
Se o relatório técnico não for aprovado pela administração
pública, será facultada ao licitante apresentar nova proposta no
prazo máximo de 24 horas, com adequação dos custos
unitários propostos aos limites previstos no instrumento
convocatório.
Recusando-se a apresentar nova proposta, a licitante será
desclassificada.
Qual é o conteúdo do relatório a ser elaborado por
profissional habilitado para a utilização de custos
unitários superiores aos do Sinapi?
Resposta: a composição original do Sinapi, a partir do qual serão produzidas justificativas para
todas as possíveis alterações, em especial:
•inclusão, exclusão ou alteração de insumos e/ou de atividades auxiliares;
•alteração de coeficientes de consumo de materiais e/ou produtividade de equipamentos;
•utilização de custos unitários de insumos diferentes dos coletados pelo IBGE para
alimentação do Sinapi.
•Todas as alterações realizadas na composição deverão ser documentadas com elementos
comprobatórios.
•A utilização de custos unitários distintos aos coletados pelo IBGE necessita de comprovação
mediante pesquisa de mercado ou de outros elementos comprobatórios.
• O gestor que utilizar custos superiores aos existentes no Sinapi assume o ônus de demonstrar
que os valores estão de acordo com o mercado.
•O aludido relatório deverá abrigar, ainda, a nova composição de custo consolidando todas as
alterações efetuadas.
•O nome, a assinatura, título e número da carteira profissional do autor.
• Nome, cargo e assinatura da autoridade que aprovar o documento.
É obrigatório que o edital contenha critérios de
aceitabilidade de preços?
5.1 Estrutura de aço para cobertura : fabricação, transporte e montagem Kg 68.848,88 8,50 585.215,48 8,50 585.215,48 - 0%
Resposta: (continuação)
•Ante o exposto, na ausência de alguma regra editalícia específica, se não
houver sobrepreço e se os critérios de aceitabilidade de preços tiverem sito
atendidos, pelo princípio do formalismo moderado, deve-se exigir apenas
que a empresa apresente nova proposta, com os vícios corrigidos, não
sendo necessária a alteração do valor global ofertado. Tal procedimento se
faz necessário para que existam bases objetivas estabelecidas para
eventual aplicação do disposto no art. 65, §5º, da Lei 8.666/93:
§ 5o Quaisquer tributos ou encargos legais criados, alterados ou
extintos, bem como a superveniência de disposições legais, quando
ocorridas após a data da apresentação da proposta, de comprovada
repercussão nos preços contratados, implicarão a revisão destes para
mais ou para menos, conforme o caso.
O uso dos parâmetros de referência constantes no Acórdão
2.622/2013 – Plenário é obrigatório para a administração pública? E
para os construtores?
Resposta: O citado Acórdão traz parâmetros de referência sobre BDI
para serem utilizados pelos auditores do TCU na fiscalização de obras
públicas. É lícito aos gestores públicos em geral e aos particulares
adotarem parâmetros diversos, desde que devidamente justificados, e
que não constituam motivo para surgimento de sobrepreço no
orçamento. No caso de a Administração orçar com parâmetros distintos
de BDI, deve-se demonstrar em que medida a obra apresenta
características ímpares em relação a outros empreendimentos de
tipologia e porte semelhante, cujas taxas de BDI já se encontram
parametrizadas.
A administração pública pode incluir o IRPJ e a CSLL na
composição do BDI? E as empresas licitantes?
Resposta: (continuação)