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Licitação e Contratação de Obras

Públicas e Serviços de Engenharia

Comentários à Jurisprudência do TCU

Instrutor:
André Pachioni Baeta
Introdução
Principais Irregularidades Constatadas pelo TCU na
Fiscalização de Obras Públicas
Fiscobras 2016
Principais Irregularidades Constatadas pelo TCU na
Fiscalização de Obras Públicas
Fiscobras 2016
Principais Irregularidades Constatadas pelo TCU na
Fiscalização de Obras Públicas
Fiscobras 2016
Principais Irregularidades Constatadas pelo TCU na
Fiscalização de Obras Públicas
Fiscobras 2016
Planejamento de Obras
1. Problemas com o Programa de Necessidades

2. Estudos e Levantamentos Preliminares Deficientes

3. Falta do Adequado EVTEA


Etapas do desenvolvimento dos projetos

Programa de
Levanta- Estudo de Antepro- Projeto Projeto Projeto
Necessidade
mentos Viabilidade jeto Legal Básico Executivo
s
Estudo de Caso 1 – Ed. Sede TRF-1
Situação: Aprovação do projeto a partir de plano de necessidades
aparentemente superestimado.
Consequências: Elevação do custo do empreendimento; dificuldade de
conclusão da obra, a qual após passados 10 anos da primeira licitação,
ainda não foi concluída; falta de recursos orçamentários para a conclusão da
obra; e discussões diversas em órgãos de controle (CNJ, CJF, TCU etc.).
Estudo de Caso 1 – Ed. Sede TRF-1

Acórdão 724/2014-Plenário (relatório):


IV – Superdimensionamento do projeto:
245. Registrou-se a existência de dois Procedimentos de Controle
Administrativo (PCA) no Conselho Nacional de Justiça (CNJ) investigando a
economicidade das obras de construção da nova sede do Tribunal Regional
Federal da 1ª Região. As duas representações questionam o elevado
custo e a suntuosidade da obra, verificadas pelo seu alto custo do
metro quadrado construído, bem como pelas grandes dimensões dos
seus prédios.
246. Em suma, a antieconomicidade do projeto teria como principais causas
o superdimensionamento do programa de necessidades (elaborado
considerando 52 desembargadores, enquanto que a atual configuração
do Tribunal conta com 27) e o elevado padrão de acabamento
especificado, o que levou o CNJ a determinar a redução do valor da obra,
contemplando, inclusive, a redução dimensional do projeto.
Outros problemas com o Programa de Necessidades
Outros problemas com o Programa de Necessidades
Estudo de Caso 2 – Barragem do Rangel/PI
Situação: Licitação de obra com solução inadequada e antieconômica, sem
levantamentos preliminares (estudos hidrológicos e geotécnicos).
Consequências: Elevação do custo do empreendimento; dificuldade de
conclusão da obra; anulação da licitação e do contrato; restrição indevida
ao caráter competitivo da licitação; e extrapolação dos limites legais de
aditamento contratual.
Estudo de Caso 2 – Barragem do Rangel/PI
Acórdão 863/2006-Plenário (voto condutor):
No caso concreto, licitou-se obra com a determinação de adoção da
solução técnica denominada consolidação dinâmica”, apesar de complexa e
de alto custo. Essa solução técnica, inteiramente inadequada, restringiu a
três os participantes da licitação. Não obstante, a adoção dessa técnica
construtiva mais onerosa era desnecessária, bastando a modificação do
eixo da barragem, para evitar os solos moles que haviam ensejado a sua
utilização.
(...), através da pequena rotação no eixo da barragem, a solução técnica
(consolidação dinâmica) poderia ser substituída, reduzindo, assim,
significativamente o valor global da obra.
Ora, conforme demonstrado, a obra foi licitada tendo por base projeto
executivo que não considerou parâmetros hidrológicos e geotecnológicos
fundamentais para o dimensionamento da barragem, nem estava
respaldada em elementos que definissem os serviços realmente
necessários à sua execução.
Estudo de Caso 2 – Barragem do Rangel
Acórdão 863/2006-Plenário (continuação):
O projeto executivo da Barragem Rangel foi elaborado sem a análise prévia
de questões técnicas suficientes para demonstrar a viabilidade e a
conveniência de sua execução. Não foi garantido que a técnica construtiva
adotada no projeto executivo - consolidação dinâmica do solo - seria a
solução técnica e economicamente mais conveniente.
(...) Disso decorre que o objeto inicialmente licitado não atendia aos
interesses da Administração, (...). Consequentemente, o procedimento
licitatório não atingiu a sua finalidade legal de selecionar a proposta mais
vantajosa para a Administração (...).
A existência de projeto básico, em desacordo com a norma vigente, implica
a nulidade absoluta da licitação e o consequente dever de anulação, (...).
No caso concreto, posteriormente, pretendeu a Comdepi alterar
radicalmente o objeto imediato do contrato, mediante modificação da
solução técnica adotada para a fundação da barragem que, segundo a
unidade instrutiva, representava 48% do valor da obra (...).
Estudo de Caso 3 – Vila Olímpica de Parnaíba/PI
Situação: Investimento de mais de R$ 200 milhões e construção de estádio
olímpico com capacidade para 35 mil espectadores, bem como ginásio para
público de 5 mil pessoas em município com somente 150 mil habitantes,
sem realização de adequado estudo de viabilidade técnica e econômico-
financeira da obra.
Acórdão 2394/2013-Plenário (voto condutor):
(...) De mais a mais, ... pugno por que o TCU determine, desde já,
cautelarmente a suspensão dos repasses federais atinentes a esse
empreendimento, até que o TCU aprecie as justificativas que devem ser
apresentadas pelos diversos gestores dos órgãos e entidades federais,
estaduais e municipais envolvidos.
Estudo de Caso 3 – Vila Olímpica de Parnaíba
Acórdão 2835/2015-Plenário:
9.1. manter inalterada, até o presente momento, a classificação como
irregularidade grave com indicação de paralisação (IGP), (...), atribuída à
ausência de adequados estudos de viabilidade para os seguintes
instrumentos de transferência de recursos federais:
(...)
9.6. considerar revéis, ..., os responsáveis a seguir identificados, sem prejuízo
de lhes aplicar a multa prevista no art. 58, inciso II, da mesma lei:
9.6.1. Sr. (...), no valor de R$ 40.000,00 (quarenta mil reais), por ter dado
continuidade ao projeto contratado no âmbito do Contrato de Repasse
281.826-06/2008, solicitando a liberação de pagamentos ..., além de ter dado
continuidade ao Contrato de Repasse 334.262-25/2010, solicitando a
alteração das justificativas para a implantação do empreendimento ..., sem
atentar para o seu dever de cuidado, o que permitiu a ocorrência da
irregularidade indicada ..., contrariando o art. 37, caput, da Constituição, o art.
10, § 4º, da Lei 11.653, de 7 de abril de 2008 (PPA 2008-2011), os arts. 12 e
6º, inciso IX, da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, e os arts. 16 e 45 da Lei
Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000 (Lei de Responsabilidade fiscal);
Estudo de Caso 3 – Vila Olímpica de Parnaíba
Acórdão 2835/2015-Plenário:
9.8. rejeitar as justificativas do ..., Secretário-Executivo do Ministério do
Esporte, aplicando-lhe a multa ...no valor de R$ 5.000,00 (...), ..., para as
seguintes falhas: 9.8.1. descumprimento, ..., sem causa justificada, à
diligência determinada pelo Relator; 9.8.2. descumprimento ....da
determinação expedida no item 9.3.4 do Acórdão 2.394/2013-Plenário;
9.12. autorizar, desde logo, ..., a cobrança judicial das dívidas, caso não
atendidas as notificações;
9.13. considerar graves as infrações cometidas e, com fundamento no art. 60
da Lei nº 8.443, de 1992, inabilitar os Srs. (...), para o exercício de cargo em
comissão ou função de confiança na administração pública federal, pelo
período de 6 (seis) anos, bem como os Srs. (...), para o exercício de cargo em
comissão ou função de confiança na administração pública federal, pelo
período de 5 (cinco) anos;
9.14. encaminhar cópia deste Acórdão, bem como do Relatório e do Voto que
o fundamenta: (...)
9.14.2. à Procuradoria da República no Estado do Piauí, ..., para a adoção
das medidas judiciais cabíveis;
Estudo de Caso 3 – Vila Olímpica de Parnaíba
Estudo de Caso 3 – Vila Olímpica de Parnaíba
Consequências e Lições aprendidas:
• A Leitura dos acórdãos apresentados demonstra que a bancada federal do
Estado do Piauí apresentou emenda à Lei Orçamentária e, por influência
política conseguiu que o Ministério dos Esportes celebrasse instrumentos e
repasse com o Governo Estadual e liberasse recursos, sem que o
empreendimento antes tivesse um adequado estudo de viabilidade.
• Os gestores estaduais aparentemente não tiveram sequer o suporte
jurídico para apresentarem defesa perante o TCU, visto que ficaram revéis.
• Foram severamente condenados com multas próximas ao limite máximo
admitido na legislação e restaram inabilitados para o exercício de cargo em
comissão.
• Podem ainda responder a processos de improbidade administrativa, pois a
deliberação do TCU foi encaminhada ao MPF, além de arcar com o
ajuizamento da cobrança de multas pela AGU.
• A troca de comando do governo estadual poderá ainda ensejar a
instauração de PAD’s contra os gestores.
Porto de Natal
Estudo de Caso 4 – RNEST
Situação: Gestão temerária do empreendimento, marcada por um sem-
número de decisões desprovidas dos cuidados e salvaguardas mínimos
esperados em investimentos do porte.
Consequências: Execução de um empreendimento inviável
economicamente, causador de um prejuízo de US$ 18,9 bilhões para a
Petrobras (cerca de R$ 60 bilhões).
Acórdão 3052/2016-Plenário (voto condutor):
O trabalho remonta a levantamento efetuado pelo Tribunal em 2012,
quando se constatou que o custo da refinaria havia aumentado mais de oito
vezes desde sua concepção inicial, em 2005, passando de US$ 2,4 bilhões
para US$ 20,1 bilhões. À época, a partida do empreendimento (início das
operações) já apresentava mais de três anos de atraso.
(...)
21. ..., na fase de identificação da oportunidade (fase 1), aprovada pela
diretoria executiva em setembro em 2005, projetava-se uma refinaria com
capacidade para processar 200.000 barris diários (200 kbpd) de uma
mistura meio a meio de petróleo brasileiro (Bacia de Campos, Marlim) e de
petróleo venezuelano (Região de Carabobo).
Estudo de Caso 4 – RNEST
Acórdão 3052/2016-Plenário (voto condutor):
O custo estimado do empreendimento, então, era de US$ 2,4 bilhões, a
serem suportados pela estatal brasileira e por sua congênere estrangeira, a
Petróleo de Venezuela (PDVSA), apontada como parceira no negócio. O
VPL, nessas circunstâncias, era de US$ 0,2 bilhão.
Na fase seguinte, desenvolvimento conceitual, a capacidade da usina
manteve-se constante, mas a avaliação de seu custo saltou para US$ 4,1
bilhões. Àquela altura, embora a Petrobras ainda não tivesse finalizado as
análises físico-químicas do petróleo venezuelano (o que somente viria a
ocorrer no final de 2007; ...), suspeitava-se que a mistura (blend)
Marlim/Carabobo, por suas características de óleo superpesado, exigiria a
instalação de dois trens de refino de 100 kbpd cada, em vez de um único
trem de 200 kbpd, como originalmente concebido.
23. De outra parte, a indefinição quanto aos contornos da sociedade com a
PDVSA trazia grande incerteza sobre os números do empreendimento.
Estudos de sensibilidade no cenário de referência...indicavam que o VPL
poderia variar de US$ 1,28 bilhão, caso a Petrobras assumisse sozinha a
refinaria, a US$ 0,36 bilhão, na hipótese de – mantida a parceria – a PDVSA
vir a comercializar sua cota de produção no mercado local...
Estudo de Caso 4 – RNEST
Acórdão 3052/2016-Plenário (voto condutor):
Sem embargo, em dezembro de 2006, a diretoria executiva, à vista de um VPL
estimado em pouco menos de US$ 1,1 bilhão no cenário de referência ...houve
por bem avançar com o projeto, aprovando o “portão de fase II”, ou seja, ...
elaboração do projeto básico. ..., determinada a abreviar os prazos de
execução da obra, a diretoria também aprovou a adoção de uma “estratégia de
antecipação durante a fase de FEL 3” ...
Essa estratégia, denominada Plano de Antecipação de Refinaria (PAR), foi
consideravelmente ampliada nos meses seguintes, resultando, ao longo de sua
vigência, na contratação de equipamentos e serviços em montante aproximado
de R$ 22 bilhões – ou seja, mais do que o dobro do custo total da refinaria
estimado em 2006 (US$ 4,1 bilhões, equivalentes a R$ 10,14 bilhões ao
câmbio do final de 2009).
(...) A fase ... de elaboração do projeto básico do empreendimento, somente
veio a ser concluída no segundo semestre de 2009, ainda com a ideia de
participação da PDVSA. O projeto...previa uma capacidade de processamento
de 230.000 barris/dia, com dois trens de refino de 115 kbpd cada e duas
unidades de destilação atmosférica. Seu custo...já chegava a US$ 13,4
bilhões, e o VPL...apresentava-se negativo em mais de US$ 3 bilhões.
Estudo de Caso 4 – RNEST
Acórdão 3052/2016-Plenário (voto condutor):
Na fase IV, de execução, foram elaborados, a partir de 2010, dez relatórios de
acompanhamento da implantação da RNEST, chamados de “relatórios de pós-
EVTE”. A cada avaliação, o VPL – que já era negativo – piorou
significativamente, chegando a quase menos US$ 20 bilhões no início de
2015...
Abreu e Lima
Comperj
Refinarias Premium
Petroquímica de Suape
Petrobrás – Fábrica de Fertilizantes em Três Lagoas/MS
Planejamento de Obras
4. Licitação de obras sem a adequada dotação
orçamentária
Dinheiro jogado fora
Insuficiência de Recursos Orçamentários

• Em 2006/2007, o TCU realizou um amplo diagnóstico sobre os


motivos que levam ao surgimento de obras inacabadas. Da
amostra de 400 obras avaliadas, foi obtido o seguinte
resultado (Acórdão 1.188/2007-Plenário):
CAUSAS N.º DE OBRAS %

1º - FLUXO ORÇAMENTÁRIO/FINANCEIRO 159 52,65%


2º - PROBLEMAS NO PROJETO/EXECUÇÃO DA OBRA 41 13,58%
3º - INADIMPLÊNCIA DO TOMADOR/CONVENENTE 33 10,93%
4º - RESCISÃO CONTRATUAL 24 7,95%
5º - PROBLEMAS COM A CONSTRUTORA 13 4,30%
6º - QUADRO BLOQUEIO LOA 8 2,65%
7º - DECISÃO JUDICIAL 7 2,32%
7º - QUESTÕES AMBIENTAIS 7 2,32%
OUTROS MOTIVOS 10 3,31%
Dinheiro jogado fora
Disposições da Constituição Federal
Art. 167. São vedados:
I - o início de programas ou projetos não incluídos
na lei orçamentária anual;
II - a realização de despesas ou a assunção de
obrigações diretas que excedam os créditos
orçamentários ou adicionais;
(...)
§ 1º Nenhum investimento cuja execução ultrapasse
um exercício financeiro poderá ser iniciado sem
prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que
autorize a inclusão, sob pena de crime de
responsabilidade.
Disposições da LRF
Art. 15. Serão consideradas não autorizadas, irregulares e
lesivas ao patrimônio público a geração de despesa ou
assunção de obrigação que não atendam o disposto nos arts.
16 e 17.
Art. 16. A criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação
governamental que acarrete aumento da despesa será
acompanhado de:
I - estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício
em que deva entrar em vigor e nos dois subseqüentes;
II - declaração do ordenador da despesa de que o aumento
tem adequação orçamentária e financeira com a lei
orçamentária anual e compatibilidade com o plano plurianual e
com a lei de diretrizes orçamentárias.
(...)
§ 4 º As normas do caput constituem condição prévia para:
I - empenho e licitação de serviços, fornecimento de bens ou
execução de obras;
Disposições da LRF

Art. 42. É vedado ao titular de Poder ou órgão referido no art.


20, nos últimos dois quadrimestres do seu mandato, contrair
obrigação de despesa que não possa ser cumprida
integralmente dentro dele, ou que tenha parcelas a serem
pagas no exercício seguinte sem que haja suficiente
disponibilidade de caixa para este efeito.

Art. 45. Observado o disposto no § 5º do art. 5º, a lei


orçamentária e as de créditos adicionais só incluirão novos
projetos após adequadamente atendidos os em andamento e
contempladas as despesas de conservação do patrimônio
público, nos termos em que dispuser a lei de diretrizes
orçamentárias.
Disposições da Lei 8666/93

Lei 8.666/1993, art. 7º:


“§ 2º As obras e os serviços somente poderão ser licitados
quando:
(...)
III – houver previsão de recursos orçamentários que
assegurem o pagamento das obrigações decorrentes de
obras ou serviços a serem executadas no exercício
financeiro em curso, de acordo com o respectivo
cronograma;
IV – O produto dela esperado estiver contemplado nas
metas estabelecidas no Plano Plurianual de que trata o art.
165 da Constituição Federal, quando for o caso.”
Disposições da Lei 8666/93

Lei 8.666/1993:
“Art. 8ºA execução das obras e dos serviços deve
programar-se, sempre, em sua totalidade, previstos seus
custos atual e final e considerados os prazos de sua
execução.
Parágrafo único. É proibido o retardamento imotivado da
execução de obra ou serviço, ou de suas parcelas, se
existente previsão orçamentária para sua execução total,
salvo insuficiência financeira ou comprovado motivo de
ordem técnica, justificados em despacho circunstanciado da
autoridade a que se refere o art. 26 desta Lei.”
Disposições da Lei 10.028/2000 (Crimes contras as Finanças Públicas)

"Art. 359-B. Ordenar ou autorizar a inscrição em restos a pagar, de


despesa que não tenha sido previamente empenhada ou que exceda
limite estabelecido em lei:")
"Pena – detenção, de 6 (seis) meses a 2 (dois) anos."

"Assunção de obrigação no último ano do mandato ou legislatura" "Art.


359-C. Ordenar ou autorizar a assunção de obrigação, nos dois últimos
quadrimestres do último ano do mandato ou legislatura, cuja despesa
não possa ser paga no mesmo exercício financeiro ou, caso reste
parcela a ser paga no exercício seguinte, que não tenha contrapartida
suficiente de disponibilidade de caixa:"
"Pena - reclusão, de 1 (um) a 4 (quatro) anos."

"Ordenação de despesa não autorizada"


"Art. 359-D. Ordenar despesa não autorizada por lei:"
"Pena – reclusão, de 1 (um) a 4 (quatro) anos."
Disposições da Lei 8429/1992

Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao


erário qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa, que enseje perda
patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos
bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta lei, e
notadamente:
(...)
IX - ordenar ou permitir a realização de despesas não autorizadas
em lei ou regulamento;
(...)
XI - liberar verba pública sem a estrita observância das normas
pertinentes ou influir de qualquer forma para a sua aplicação irregular;
Insuficiência de Recursos Orçamentários

• A principal razão para a paralisação da obra decorre de


disfunções verificadas no seu fluxo orçamentário e financeiro.
Isso porque existe uma grande quantidade de demanda de
recursos para início ou continuidade de obras, em confronto
com a escassez de recursos disponíveis.
• A disfunção no processo já se inicia na fase de elaboração do
Projeto de Lei Orçamentária, pois nem sempre os valores
alocados são suficientes para cumprir as metas físicas e
financeiras estabelecidas. Ainda assim, mesmo sem atender
com adequação os empreendimentos, o PLOA é enviado ao
Congresso para que este avalie e ajuste a proposta
orçamentária.
Insuficiência de Recursos Orçamentários
• Na fase de apreciação da proposta orçamentária pelo
Legislativo, este também não possui todos os elementos
necessários para criticar a proposta enviada pelo Executivo,
visto não haver um cadastro informatizado capaz de fornecer
ao Congresso as informações específicas das obras em
andamento, como os valores necessários para cumprir os
cronogramas planejados.
• O artigo 45 da Lei de Responsabilidade Fiscal traz dispositivo
que tenta viabilizar o envio de informações ao Legislativo pelo
Executivo, de forma que nas leis orçamentárias só constem
dotações orçamentárias para os novos projetos depois de
atendidos os em andamento.
• Entretanto, faz-se necessário elaborar mecanismos mais
eficazes para o cumprimento dessa regra, que ainda não
produz resultados favoráveis no controle das obras inacabadas.
Obras Inacabadas e sem Serventia
Hospital Terciário de Natal:
Obras Inacabadas e sem Serventia
• Acórdão 36/2007-Plenário:
• SUMÁRIO: REPRESENTAÇÃO. PEDIDO DE REEXAME CONTRA
ACÓRDÃO QUE MULTOU O RESPONSÁVEL. ARGUMENTOS
APRESENTADOS NÃO ENCONTRAM RESPALDO NOS ELEMENTOS
CONTIDOS NO PROCESSO. CONDUTA OMISSIVA DO RESPONSÁVEL,
POSSIBILITANDO A OCORRÊNCIA DE DEPREDAÇÃO EM OBRA
PÚBLICA. PROVIMENTO NEGADO.
VISTOS, relatados e discutidos estes autos que cuidam de Pedido de
Reexame interposto pelo Sr. (...), ex-Secretário de Saúde Pública do Estado
do Rio Grande do Norte, contra o Acórdão nº 490/2006-Plenário, por meio do
qual lhe foi aplicada multa no valor de R$ 5.000,00 (cinco mil reais), em razão
da não-adoção de providências tempestivas para assegurar a vigilância das
obras do Hospital Terciário de Natal/RN, que acabou sendo invadido e
depredado.
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão
Plenária, diante das razões expostas pelo Relator, com fulcro nos arts. 31, 32
e 48 da Lei n.º 8.443/92 c/c os arts. 277 e 286 do Regimento Interno/TCU, em:
9.1. conhecer do presente recurso para, no mérito, negar-lhe provimento;
Obras Inacabadas e sem Serventia
• Acórdão 3654/2016-1ª Câmara:
TOMADA DE CONTAS ESPECIAL .... CONVÊNIO. CONSTRUÇÃO DE CENTRO
COMUNITÁRIO. PRESTAÇÃO DE CONTAS REPROVADA PELO ÓRGÃO
CONCEDENTE. CITAÇÃO. EMPREGO DOS RECURSOS SEM A CONCLUSÃO DAS
OBRAS. IMPOSSIBILIDADE DE APROVEITAMENTO DA PARCELA EXECUTADA E
DOS MATERIAIS ADQUIRIDOS. NÃO ATINGIMENTO DO OBJETO PACTUADO.
REJEIÇÃO DAS ALEGAÇÕES DE DEFESA. IRREGULARIDADE DAS CONTAS.
DÉBITO. MULTA.
18. Do que ressai dos autos, foram realizados gastos com o alicerce da obra, no valor
de R$ 22.843,30, e com a aquisição de materiais, no valor de R$ 27.357,45. Ocorre que
o centro comunitário do Bairro São João permaneceu inacabado, sem atingir a
finalidade proposta. Apurou-se, por ocasião de sindicância municipal determinada pelo
prefeito sucessor, que as obras do centro comunitário não passavam de uma estrutura
inacabada, ainda nos alicerces, após o encerramento do prazo de quatro anos para a
sua execução, o que tornava difícil, inclusive, a mensuração da quantidade dos serviços
executados.
19. Observa-se, pois, que, embora tenha sido verificada a execução de parte da obra,
esta parcela não apresentou qualquer serventia à comunidade.
(...)
23. Logo, (...), passados, aproximadamente, quinze anos do início das obras e dez anos
do levantamento supracitado, não mais existiria a possibilidade de aproveitamento, seja
da parcela da obra realizada, seja do material que se encontrava depositado em
próprios municipais. Resta concretizado, portanto, o prejuízo ao erário.
Obras Inacabadas e sem Serventia
• Acórdão 3654/2016-1ª Câmara (continuação):
27. Desse modo, a responsabilidade pelo irregular emprego dos recursos
transferidos no bojo do Termo de Responsabilidade 4187/Mpas/Seas/1999 deve
recair sobre o Sr. (...), que geriu tais valores, aplicando-os em obra que, por ter
restado inacabada, mostrou-se imprestável ao interesse público.
28. Ante a inexistência, nos autos, de elementos capazes de comprovar a boa e
regular aplicação dos recursos em questão, devem as alegações de defesa
oferecidas ser rejeitadas, com o consequente julgamento pela irregularidade das
contas do ex-gestor, imputando-lhe débito correspondente à quantia total
repassada (abatidos os valores já restituídos ao FNAS pelo município – R$
29.050,67, R$ 30,21 e R$ 304,79, respectivamente, nas datas de 4/7/2005,
5/7/2005 e 27/7/2005, conforme peça 1, p. 296-300).
29. Tendo em vista a reprovabilidade e a gravidade da ocorrência, entendo
apropriada, também, a aplicação da multa prevista nos arts. 19, caput, e 57 da
Lei 8.443/1992. Para tanto, fixo o seu valor em R$ 15.000,00, correspondente a,
aproximadamente, 10% do valor atualizado do débito.
Obras Inacabadas e sem Serventia
• Acórdão 3117/2016-1ª Câmara:
12. O Sr. (...), Prefeito de 2001 a 2004, foi citado pela não-execução do objeto do
contrato, uma vez que, de acordo com a Caixa Econômica, a obra foi paralisada
no dia 12/8/2003. Naquela data, haviam sido executados 12,3% do objeto
avençado, de forma que essa obra era inservível para a municipalidade.
(...)
20. Compulsando estes autos, verifiquei que a previsão acordada para a
conclusão da obra era de seis meses. Logo, se tudo tivesse ocorrido conforme o
acordado, a obra estaria pronta antes do final do mandato do Sr. (...), mas isto
não ocorreu. Consoante exposto acima, houve a suspensão dos repasses
financeiros devido à inércia do recorrente. Esse problema persistiu até o final do
seu mandato e se estendeu por toda a gestão do Sr. (...), que poderia ter
envidado esforços para finalizar a obra ou justificar a impossibilidade de assim
agir.
21. Considerando que o prazo de vigência do contrato sob exame foi
sucessivamente prorrogado até 2008, verifica-se que ele esteve vigente
praticamente durante toda a gestão do Sr. [...]. Portanto, julgo que ambos os
gestores são responsáveis pelos prejuízos causados aos cofres públicos
apurados neste processo.
(...)
23. Com espeque nesse conjunto de considerações, julgo que o recurso de
reconsideração sob comento deve ser conhecido, para, no mérito, ser-lhe negado
provimento.
Obras Inacabadas e sem Serventia
• Acórdão 3254/2015-1ª Câmara:
Trata-se de recurso de reconsideração interposto pelo Sr. [...], ex-prefeito de
Itabaiana/SE, em desfavor do Acórdão 478/2014 – 1ª Câmara, decisão por meio da
qual este Colegiado julgou irregulares as contas do recorrente relativas ao Contrato
de Repasse 203.329-44, firmado entre o Ministério da Agricultura, Pecuária e
Abastecimento (Mapa) e a Prefeitura de Itabaiana/SE, condenando-o em débito (R$
535.735,00) e aplicando-lhe multa (R$ 50.000,00).
2. O ajuste previa a construção de um matadouro, avaliado inicialmente em R$
2.050.000,00, dos quais R$ 1.950.000,00 seriam provenientes da União e R$
100.000,00 a título de contrapartida pelo município. Posteriormente a parcela
municipal foi aumentada para R$ 2.540.866,58.
3. Ao término do mandato da antecessora do Sr. Luciano, o empreendimento estava
com 18,25% concluído e, naquele momento, a utilização acumulada de recursos
federais era de R$ 535.735,00. Quando assumiu o mandato, o recorrente paralisou
as obras sob a justificativa de que analisaria os projetos e a real situação física das
benfeitorias já realizadas. Mais tarde, alegou que seria tecnicamente inconcebível e
economicamente injustificável prosseguir a construção do abatedouro.
4. Na decisão recorrida, o Tribunal entendeu que a não retomada das obras resultou
a perda de todo o investimento realizado, uma vez que a parcela executada não
teria nenhuma utilidade. Responsabilizou, por isso, o Sr. Luciano Bispo de Lima pela
totalidade dos recursos federais empregados.
Obras Inacabadas e sem Serventia
• Acórdão 3254/2015-1ª Câmara (continuação):
(...) 12. As obras foram paralisadas no estágio inicial, momento em que alterações
significativas de projeto ainda eram possíveis. Da análise do último relatório de
acompanhamento do empreendimento emitido pela Caixa antes da paralisação das
obras, verifica-se que grande parte dos desembolsos realizados custearam serviços
preliminares (terraplanagem, por exemplo) e instalações mais simples, como
vestiários e refeitório.
13. O laudo elaborado por engenheiro contratado pela prefeitura indicou diversas
inconsistências nos elementos produzidos. Algumas são de menor complexidade,
como a ausência de detalhamento das pranchas e a utilização de escalas que não
atendem às exigências dos órgãos públicos. Outras, mais intricadas, como a
incompatibilidade do dimensionamento entre os currais, pocilgas e apriscos, de um
lado, e as salas de matança e evisceração, de outro. Em que pese a existência das
falhas, tenho que elas eram passíveis de serem saneadas quando do início do
mandato do recorrente.
14. (...). Ou seja, a continuidade das obras era possível.
[Com fundamento nessas considerações, o Acórdão 3254/2015-1ª Câmara negou
provimento ao recurso do ex-prefeito].
Planejamento de Obras
5. Deficiências nos Projetos Básico e/ou Executivo
Conteúdo do Projeto Básico - Edificações

PROJETO CONTEÚDO
Levantamento •Desenho com levantamento planialtimétrico.
Topográfico
Sondagens •Desenhos com locação dos furos de sondagem.
•Memorial com descrição das características do solo e perfis
geológicos do terreno.
Projeto do Canteiro •Desenhos com arranjo das cercas, tapumes, instalações
de Obras provisórias de água, luz, gás e telefone, arruamentos interno e
caminhos de serviço, bem como de edificações provisórias
destinadas a abrigar o pessoal (casas, alojamentos, áreas de
vivência, refeitórios, vestiários, sanitários etc.) e as dependências
necessárias à obra, (escritórios, cozinha, enfermaria, barracões,
laboratórios, oficinas, almoxarifados, balança, guarita etc.).
•Plantas com locação e detalhamento das instalações industriais
da obra, tais como central de britagem, usina de CBUQ e central
dosadora de concreto.
•Memorial com especificações dos materiais, equipamentos,
elementos, componentes e sistemas construtivos das edificações e
instalações do canteiro de obras.
Conteúdo do Projeto Básico - Edificações
PROJETO CONTEÚDO

Projeto •Desenhos com plantas de situação e locação, contendo implantação do edifício e sua relação com
Arquitetônico o entorno do local escolhido, acessos e estacionamentos (orientação, eixos da construção cotados
em relação à referência, identificação de postes, árvores, hidrantes, calçadas e arruamentos etc.).
•Desenhos das fachadas do imóvel.
•Plantas baixas dos pavimentos, com cotas de piso acabado, medidas internas, espessuras de
paredes, dimensões de aberturas e vãos de portas e janelas, alturas de peitoris, indicação de planos
de cortes e elevações.
•Plantas de cobertura, com indicação de sentido de escoamento de águas, inclinação, indicação de
calhas, rufos, contrarrufos, condutores e beirais, tipo de impermeabilização, juntas de dilatação etc.
•Cortes transversais e longitudinais da edificação.
•Elevações, indicando aberturas, esquadrias, alturas, níveis etc.
•Estudo de orientação solar, iluminação natural e conforto térmico.
•Indicação de caixas d’água, circulação vertical, áreas técnicas etc.
•Atendimento às normas de acessibilidade.
•Ampliação de áreas molhadas ou especiais, com indicação de equipamentos e aparelhos
hidráulico-sanitários.
•Detalhes (que possam influir no valor do orçamento).
•Indicação dos elementos existentes, a demolir e a executar, em caso de reforma e ampliação.
•Especificações dos materiais, equipamentos, elementos, componentes e sistemas construtivos.
Conteúdo do Projeto Básico - Edificações
PROJETO CONTEÚDO
Projeto de •Desenhos de implantação com indicação dos níveis originais e dos níveis
Terraplanagem propostos.
•Perfil longitudinal e seções transversais tipo com indicação da situação
original e da proposta e definição de taludes e contenção de terra.
•Memorial com cálculo de volume de corte e aterro e respectivo quadro
resumo de corte e aterro.
•Especificação dos materiais para aterro.
Projeto de •Desenhos com locação, características e dimensões dos elementos de
Fundações fundação.
•Plantas de armação e fôrma, com indicação do Fck do concreto.
•Memorial com método construtivo.
•Memorial com cálculo de dimensionamento de todas as peças, indicando
as cargas e os momentos utilizados no projeto.
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PROJETO CONTEÚDO

Projeto Estrutural •Desenhos em planta baixa com lançamento da estrutura com cortes e elevações, se necessários.
•Plantas de armação com indicação de:
- seções longitudinais de todas as vigas, mostrando a posição, a quantidade, o diâmetro, e o
comprimento de todas as armaduras em escala adequada;
- seções transversais de todas as vigas, mostrando a disposição das armaduras longitudinais
e transversais, além das distâncias entre as camadas das armaduras longitudinais;
- seção longitudinal de todos os pilares, mostrando a posição, a quantidade, o diâmetro, o
comprimento e os transpasses de todas as armaduras longitudinais;
- seção transversal de todos os pilares, com demonstração das armaduras longitudinais e
transversais (estribos).
•Plantas de fôrma contendo indicação de valor e localização da contraflecha em vigas e lajes, bem
como indicação da seção transversal das vigas e pilares.
•Indicação do Fck do concreto para cada elemento estrutural.
•Quadro resumo de barras de aço contendo posição (numeração da ferragem), diâmetro da barra,
quantidade de barras, massa em Kg das barras.
•Memorial com cálculo das áreas fôrma.
•Memorial com cálculo do volume de concreto.
•Especificações com materiais, componentes e sistemas construtivos.
•Memorial com método construtivo.
•Memorial com cálculo de dimensionamento.
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PROJETO CONTEÚDO

Projeto de •Planta de situação ao nível da rua com as seguintes indicações:


Instalações - locais de todas as redes e ramais externos, incluindo redes da concessionária;
Hidrossanitárias - posicionamento de todos os elementos de coleta e dados das respectivas áreas de
(água fria, água contribuição (dimensões, limites, cotas, inclinação, sentido de escoamento, permeabilidade
quente, esgotos etc.).
sanitários, águas •Plantas de implantação com indicação das ligações às redes existentes, cotas de tampa, cotas de
pluviais, irrigação fundo, dimensões das caixas, cotas das geratrizes inferiores das tubulações, dimensionamento e
dos jardins e indicação de redes existentes e a executar, drenagem de áreas externas etc.
drenagem)
•Planta geral de cada pavimento com o traçado e dimensionamento de tubulações e indicação dos
componentes do sistema, tais como: alimentador, reservatórios, instalações elevatórias, pontos de
consumo.
•Plantas com indicação de barriletes e caixa d’água.
•Plantas de todos os níveis e cobertura, onde constem as áreas de contribuição, a localização,
declividades, dimensões e materiais dos condutores, calhas, rufos e canaletas.
•Desenhos das prumadas e dos reservatórios.
•Representação isométrica esquemática das instalações.
•Desenhos com o esquema de distribuição vertical.
•Especificações dos materiais e equipamentos.
•Memoriais com cálculo do dimensionamento das tubulações, volumes de reservatórios, barriletes
e bombas.
•Aprovação junto à concessionária local.
Conteúdo do Projeto Básico - Edificações
PROJETO CONTEÚDO
Projeto de •Projeto de implantação com as indicações dos elementos externos ou de entrada de energia, com indicação do local
Instalações dos medidores.
Elétricas e •Desenhos com diagrama unifilar.
Sistema de •Planta, corte, elevação da subestação rebaixadora, com a parte civil e a parte elétrica.
Proteção contra •Plantas com localização de geradores e no-breaks.
Descargas
•Plantas de todos os pavimentos e da área externa com as seguintes indicações:
Atmosféricas
- local dos pontos de consumo com respectivas cargas, seus comandos e indicações dos circuitos pelos quais são
alimentados;
- local dos quadros de distribuição e respectivas cargas;
- traçado dos condutores e caixas;
- traçado e dimensionamento dos circuitos de distribuição, dos circuitos terminais e dispositivos de manobra e
proteção;
- tipos de aparelhos de iluminação e outros equipamentos, com todas suas características e cargas;
- legendas de convenções utilizadas.
•Plantas com detalhamento do quadro geral de entrada e dos quadros de distribuição, mostrando a posição dos
dispositivos de manobra, barramentos e dispositivos de proteção com as respectivas cargas.
•Quadro de cargas, demonstrando a utilização de cada fase nos diversos circuitos (equilíbrio de fases).
•Projeto de aterramento, com o local dos aterramentos e indicação da resistência máxima de terra e das equalizações.
•Plantas com localização e tipos de para-raios.
•Esquema de prumadas.
•Lista de cabos e circuitos.
•Especificações dos materiais e equipamentos.
•Memoriais com determinação do tipo de entrada de serviço e com o cálculo do dimensionamento.
•Aprovação junto à concessionária local.
Conteúdo do Projeto Básico - Edificações
PROJETO CONTEÚDO

Projeto de Instalações •Planta de situação/locação indicando o ramal da concessionária de


Telefônicas e Cabeamento telefone.
Estruturado •Planta baixa de cada pavimento, indicando a modulação das caixas de
saída, pontos, tubulações, os espaços destinados a painéis de distribuição,
Obs.: a depender da hubs, CPD, servidores, e infraestrutura para a passagem dos cabos e
destinação da edificação, numeração sequencial dos pontos da rede.
pode haver projetos para •Diagrama unifilar da instalação.
outras instalações •Diagramas de blocos.
especiais, tais como •Detalhes da instalação de painéis, equipamentos e infraestrutura.
circuito interno de •Especificações dos materiais e equipamentos.
televisão, sonorização,
•Aprovação junto à concessionária local.
antenas de TV, controle de
acesso, automação predial,
escadas rolantes,
compactadores de resíduos
sólidos, gás combustível,
vácuo, ar comprimido,
oxigênio etc.
Conteúdo do Projeto Básico - Edificações
PROJETO CONTEÚDO

Projeto de Instalações •Planta de situação, indicando as canalizações externas, redes


de Detecção e Alarme e existentes das concessionárias e outras de interesse.
de Combate à Incêndio •Planta geral de cada nível do edifício com as indicações de
tubulações, comprimentos, vazões, pressões nos pontos de
interesse, cotas de elevação, registros, válvulas, extintores,
detectores de fumaça, centrais de detecção, acionadores manuais,
sirenes de alarme, indicadores visuais, chaves, hidrantes, rede de
sprinkler, iluminação de emergência, bombeamentos e demais
componentes.
•Isometria, em escala adequada, dos sistemas de hidrantes ou
mangotinho, chuveiros automáticos, com indicação de diâmetros,
comprimento dos tubos e das mangueiras, vazões nos pontos
principais, cotas de elevação e outros.
•Desenhos esquemáticos da sala de bombas, reservatórios e abrigos.
•Especificações dos materiais e equipamentos.
•Memorial técnico descritivo e de cálculo do dimensionamento das
tubulações e reservatório.
Conteúdo do Projeto Básico - Edificações
PROJETO CONTEÚDO

Projeto de Instalações •Plantas indicando a localização dos principais componentes do sistema: torres de refrigeração,
de Ar Condicionado e unidades condensadoras, chillers, reservatórios do sistema de termo-acumulação, ventiladores
Calefação etc.
•Planta baixa de cada nível do edifício e cortes, com as seguintes indicações, dentre outras:
- dutos de insuflamento e retorno de ar;
- canalizações de água gelada e condensação;
- comprimentos e dimensões, com elevações de cada tipo de material utilizado nos
ambientes;
- bocas de insuflamento e retorno;
- localização dos equipamentos e aberturas para tomadas e saídas de ar;
- pontos de consumo;
- interligações elétricas, comando e sinalização.
•Representações isométricas com:
- dimensões, diâmetros e comprimentos dos dutos e canalizações;
- vazões e pressões nos pontos principais ou críticos;
- indicação das conexões, registros, válvulas e outros elementos.
•Planta baixa com marcação de dutos e equipamentos fixos (unidades condensadoras e
evaporadoras).
•Especificações dos materiais e equipamentos.
•Memorial com cálculo da carga térmica.
•Memorial com cálculo do dimensionamento dos equipamentos e dos dutos.
Conteúdo do Projeto Básico - Edificações
PROJETO CONTEÚDO
Projeto de •Desenhos esquemáticos de planta e corte localizando os elevadores.
Instalação de •Desenhos com as principais características dos elevadores, dentre outras:
Transporte - dimensões principais;
Vertical - espaços mínimos para instalação dos equipamentos (caixa, cabina,
(Elevadores e contrapeso, casa de máquinas, poço etc.).
Escadas •Desenho da casa de máquinas e do poço, em escala adequada.
Rolantes)
•Esquemas de ligações elétricas.
•Desenhos isométricos em escala adequada.
•Especificações dos materiais e equipamentos.
•Memorial com cálculo.
Projeto de •Planta de implantação com níveis.
Paisagismo •Especificação de espécies vegetais e de materiais e equipamentos.
Conteúdo do Projeto Básico - Edificações
PROJETO CONTEÚDO
Orçamento •Planilha de quantitativos de serviços.
•Composições de custos unitários.
•Detalhamento da taxa de BDI e de encargos sociais.

Cronograma •Representação gráfica do desenvolvimento dos serviços a serem


Físico- executados ao longo do tempo de duração da obra demonstrando,
Financeiro em cada período, o percentual físico a ser executado e o respectivo
valor financeiro despendido.
Projeto Básico – Observações recorrentes

- Ausência ou insuficiência de estudos prévios,


principalmente geotécnicos;
- Inobservância de normas técnicas;
- Ausência ou insuficiência dos elementos constituintes do
projeto de engenharia;
- Projetos básicos elaborados antes de a obra obter
licenciamento ambiental prévio, ensejando expressivas
alterações contratuais no decorrer da execução da obra;
- Ausência de orçamento detalhado (composição de
custos unitários, referência de preços, uso de verbas,
etc.);
- Inexistência ou utilização de referências de preços
inadequadas;
Projeto Básico – Observações recorrentes

-Ausência de ART/RRT;
- Projetos Desatualizados;
- Projeto em desconformidade com disposições federais,
estaduais e municipais, em especial o código de obras do
município e a regulamentação do corpo de bombeiros e
das concessionárias de serviços públicos;
-Adoção de soluções técnicas ou metodologias executivas
antieconômicas.
-Projetos com ausência ou com erros/inconsistências nos
dimensionamentos dos componentes da obra.
Projeto Básico

• Em licitações de obras e serviços de engenharia, é necessária a


elaboração de projeto básico adequado e atualizado, assim
considerado aquele aprovado com todos os elementos descritos no art.
6º, inciso IX, da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, constituindo
prática ilegal a revisão de projeto básico ou a elaboração de projeto
executivo que transfigurem o objeto originalmente contratado em
outro de natureza e propósito diversos.

Súmula 261
Projeto Básico

• Trecho do Voto:
5. Até que ocorra o equacionamento dessa grave falha
administrativa, restará à Corte de Contas, sempre que confrontada
com a prática por tudo perniciosa da revisão contratual
indiscriminada, perquirir minudentemente de suas verdadeiras
intenções e aplicar as cominações previstas em lei a todos os
responsáveis pelas alterações indevidas, inclusive, se for o caso, os
autores de projetos ineptos. Além disso, é bom lembrar que, nos
exatos termos do art. 7º, § 6º, da Lei 8.666/1993, são nulos de pleno
direito os atos e contratos derivados de licitações baseadas em projeto
incompleto, defeituoso ou obsoleto, devendo tal fato ensejar não a
alteração do contrato visando à correção das imperfeições, mas sua
anulação para realização de nova licitação, bem como a
responsabilização do gestor faltoso.

Acórdão 353/2007-Plenário
Projeto Básico

• Sumário:
1. Falece de fundamentação legal e respaldo técnico a elaboração de planilhas
orçamentárias de obras públicas com injustificada superestimativa dos quantitativos dos
serviços previstos. Não se pode deixar à fiscalização do contrato a tarefa de reter os
quantitativos excedentes uma vez que ela própria deve estar sujeita aos controles internos
ditados naturalmente pelo projeto da obra, que se constitui no referencial físico e financeiro
do empreendimento.
(...) 4. As licitações para execução de obras somente podem ser iniciadas quando se
dispuser de projeto básico ou executivo devidamente atualizado e em perfeitas condições
de ser executado, estando vedada a aprovação de relatórios de revisão do projeto que o
ignore ou o desvirtue total ou parcialmente, ressalvada alterações pontuais sem grandes
repercussões financeiras, devendo a eventual inépcia do projeto, constatada após a
licitação, acarretar a anulação da licitação e do contrato decorrente, bem como a punição,
em processo administrativo regular, de todos os agentes responsáveis pela incorreção do
projeto.
5. Admite-se que sejam entregues à responsabilidade das empresas contratadas,
como encargo, e desde que expressamente previsto no edital, apenas a elaboração do
projeto executivo da obra, cujo principal escopo é o de continuação e detalhamento do
projeto básico, não se admitindo, por isso, que o projeto executivo traga alterações
significativas nos quantitativos dos serviços mais relevantes, em termos financeiros,
estimados pelo projeto básico e nas principais soluções técnicas nele adotadas.
Acórdão 1874/2007-Plenário
Projeto Básico

• Acórdão 896/2015-Plenário
• A utilização de taxas estimativas de consumo de aço por volume de concreto,
para o cálculo do quantitativo da armadura dos elementos estruturais de
obras, não atende às exigências legais relativas à elaboração do projeto
básico (art.i6º, incisoiiIX, da Lei 8.666/93), por não representar elemento
necessário e suficiente, com nível de precisão adequado, para caracterizar a
obra e avaliar o respectivo custo, bem como definir os métodos e o prazo de
execução.

• Acórdão 915/2015-Plenário
• A aprovação de projeto básico inadequado, com grandes implicações nos
custos e prazos de execução do empreendimento, reveste-se de gravidade
suficiente para justificar a apenação pecuniária do gestor responsável e a sua
inabilitação para o exercício de cargo em comissão ou função de confiança no
âmbito da Administração Pública Federal.
Projeto Básico

• Acórdão 170/2018-Plenário
• Trata-se de interessante estudo de caso de projeto básico que adotou solução
antieconômica e inadequada para a obra de canalização do Rio Imboaçu, em
São Gonçalo/RJ. Como consequência, os gestores responsáveis foram
penalizados pela paralisação da obra e pela celebração de termos de
aditamento contratual extrapolando os limites legais.
Projeto Básico

• Sumário:
• O projeto estrutural, os projetos de instalações e os projetos dos
demais subsistemas da construção são peças integrantes e
indispensáveis do projeto básico das licitações para execução de obras
aeroportuárias e de edificações, nos termos do art. 6º, inciso IX, da Lei
8.666/939.1.

Acórdão 1733/2011-Plenário
• “As composições de custos unitários e o detalhamento de encargos sociais e do
BDI integram o orçamento que compõe o projeto básico da obra ou serviço de
engenharia, devem constar dos anexos do edital de licitação e das propostas
das licitantes e não podem ser indicados mediante uso da expressão ‘verba’ ou
de unidades genéricas”.

Súmula 258
Qual a natureza da aprovação do projeto básico
prevista no art. 7º, § 2º, inciso I, da Lei 8.666/93:
administrativa ou técnica?
É preciso que a autoridade competente tenha
formação em engenharia ou arquitetura para
essa aprovação?
Quais os limites da responsabilidade dessa
autoridade competente quando da aprovação
de projeto? básico com deficiência?.
Responsabilidade de quem aprova e de quem
elabora os projetos
Acórdão 935/2016-Plenário:
17. Em que pese concordar com a unidade técnica no sentido de que
caberia ao órgão que realizou a licitação da obra, no caso a Sermahct,
realizar o exame do projeto básico e promover a respectiva aprovação
exigida no art. 7°, §2°, inciso I, da Lei 8.666/1993, não se pode olvidar que
se está diante de um projeto de grande complexidade, contendo mais de
80 volumes.
18. Várias das impropriedades apuradas pela unidade técnica decorreram
de inconsistências nos levantamentos topográficos e geotécnicos, que
não poderiam ser detectados sem o refazimento ou complementação das
informações levantadas em campo.
19. Creio, portanto, que não seria exigível de um gestor médio, em
particular ocupando uma função do nível hierárquico dos defendentes, a
detecção de todas essas falhas. Creio que os fundamentos do voto
revisor proferido pelo Ministro Raimundo Carreiro no âmbito do Acórdão
26/2016-Plenário, embora tenha sido vencido, por força das
circunstâncias fáticas verificadas naqueles autos, podem ser aproveitadas
para elucidar o caso em questão:
Responsabilidade de quem aprova e de quem
elabora os projetos
(continuação)
7. Para responder às primeiras questões, entendo apropriado separar a função
de “elaboração” de “aprovação” do projeto básico. A primeira tem cunho
exclusivamente técnico especializado, sendo por isso de exercício privativo de
engenheiro, arquiteto ou engenheiro-agrônomo, nos termos da Lei 5.194/66,
em especial no disposto em seu art. 7º, alínea “c”; enquanto a segunda
representa a atuação administrativa da autoridade que, em sua deliberação,
legitima o interesse público naquele projeto.
8. Corrobora esse entendimento, posicionamento do Ministro Bruno Dantas,
quando da relatoria do Acórdão 3.213/2014-TCU-Plenário, ao tratar da
separação entre essas duas funções: “anoto que o recebimento do objeto
contratado, qual seja, o projeto básico, na forma prevista no art. 73 da Lei
8.666/93, não se confunde com o instituto da aprovação de projeto, prevista no
art. 7°, §2°, inciso I, da mesma norma. O primeiro instituto tem por objetivo
averiguar se o produto contratado foi entregue nos termos e condições
previstos no contrato, enquanto que o segundo remete a um juízo de
adequação do projeto no momento em que se decide promover a contratação
da execução daquele projeto, não se confundindo, por óbvio, com o ato de
recebimento”.
Responsabilidade de quem aprova e de quem
elabora os projetos

9. Com efeito, a demanda legal pela existência de projeto básico aprovado pela
autoridade competente não deve suportar interpretação de que essa autoridade
é a responsável técnica pela elaboração ou conferência das peças técnicas e
deve ser responsabilizada pelos erros cometidos. A propósito, a Lei 6.496/77,
que instituiu Anotação de Responsabilidade Técnica (ART) na prestação de
serviços de engenharia, de arquitetura e de agronomia preceitua que esse
documento “define para os efeitos legais os responsáveis técnicos pelo
empreendimento”. E, sabemos, não é exigido recolhimento de ART da
autoridade competente para aprovar o projeto básico!
10. A melhor interpretação do conjunto normativo vigente consubstancia-se no
fato de que a existência de projeto básico, previsto no art. 6º, inciso IX, da Lei
8.666/93 é imprescindível à licitação. Esse documento deve ser elaborado por
profissional habilitado, nos termos da Lei 5.194/66 c/c Lei 6.496/77, a quem
cabe a responsabilidade técnica pela correção dos estudos e, em algumas
situações, conferido por servidores especializados do quadro técnico do órgão
que o recebe. Em etapa posterior, esse projeto deve ser aprovado por
autoridade competente, nos termos do art. 7º, § 2º, inciso I, da Lei 8.666/93, que
tem exclusivamente responsabilidade administrativa em reconhecer que o
empreendimento atende às necessidades da administração e da sociedade.
Responsabilidade de quem aprova e de quem
elabora os projetos

11. Por consequência, a autoridade competente não precisa possuir formação


específica em engenharia ou arquitetura para avaliar o projeto, pois a natureza
dessa aprovação tem outra dimensão. Nessa linha, o TCU tem se manifestado
que a autoridade máxima, “exceto por manifesta irregularidade, não pode ser
responsabilizada por erros existentes em projetos de engenharia, cadernos
técnicos e planilhas orçamentárias elaborados por engenheiro ou qualquer
outro técnico comprovadamente capacitado” (Acórdão 2.661/2015-TCU-2ª
Câmara, Ministra Ana Arraes).
12. O voto afeto a este recurso menciona entendimento contemplado no
Acórdão 250/2014-TCU-Plenário de que “a decisão tomada com base em
parecer deficiente não afasta, por si só, a responsabilidade do gestor-
supervisor por atos considerados irregulares pelo TCU, se os vícios forem de
difícil detecção”. Contudo, é importante perceber que naquele caso estava em
análise a responsabilidade do coordenador-geral de Desenvolvimento de
Projeto – DPP/Dnit em estudos inadequados, ou seja, de instância que ainda
tem atuação direta na confecção das peças técnicas.
Responsabilidade de quem aprova e de quem
elabora os projetos
13. Em complemento ao exposto, apropriado relembrar a manifestação inicial
da unidade técnica especializada no sentido de que “não se mostra razoável
imputar-se a responsabilidade por adoção de um projeto básico deficiente ao
diretor de engenharia do órgão, uma vez que seria inviável, no exercício de
suas atribuições, analisar todos os projetos básicos de obras no Estado de São
Paulo”. De fato, se o entendimento a ser firmado por esta Corte optar pela
necessidade da análise e revisão de todo o projeto de engenharia pela
autoridade competente, em todos os empreendimentos conduzidos pelo órgão,
será inviabilizada a atuação desse servidor diante do elevado número de
atividades que lhe competem, em especial aquelas de nível estratégico.
14. Por fim, com vistas a responder à última questão formulada, é importante
destacar que existem algumas hipóteses em que a autoridade relacionada no
art. 7º, § 2º, inciso I, da Lei 8.666/93 pode ser responsabilizada por falhas de
projeto. Aliás, essas hipóteses já foram destacadas no Acórdão 610/2015,
relatado pelo Ministro Bruno Dantas: “(i) comprovado conhecimento da
flagrante ilegalidade cometida pelo delegado, que caracteriza conivência do
delegante; (ii) má escolha daquele a quem confiou a delegação, que configura
culpa in eligendo; e (iii) falta de fiscalização dos procedimentos exercidos por
outrem, que consubstancia culpa in vigilando”.
Caso detectado vício de projeto durante a execução da obra,
como proceder? É possível responsabilizar o projetista? E o
servidor que recebeu projeto com falhas?

 Primeiro analisar se de fato o projeto está deficiente, contratando


perícias, estudos, pareceres etc. ou se é apenas um pleito
injustificado do construtor para melhor seu resultado na obra (jogo
de planilha).
 Apurado o problema, deve-se contratar a realização de novo
projeto. Pode ser o caso do próprio projetista refazer
(gratuitamente?) os seus serviços, de um terceiro ser contratado,
ou de o próprio construtor se encarregar da elaboração do
projeto.
 De posse do novo projeto, deve-se proceder o aditamento
contratual mediante o acréscimo/inclusão/supressão de serviços
na planilha.
 A depender da falha constatada ou da modificação exigida, o
empreendimento pode ser abandonado ou o contrato rescindido
ou anulado e nova licitação realizada.
Caso detectado vício de projeto durante a execução da obra,
como proceder? É possível responsabilizar o projetista? E o
servidor que recebeu projeto com falhas?

 Deve-se obrigatoriamente iniciar a apuração de


responsabilidades, buscando ressarcir a administração pelos
prejuízos observados.
 Podem ser responsabilizados tanto o projetista, quanto os
responsáveis pela análise e recebimento dos projetos, comissão
de licitação, fiscais da obra e até mesmo a autoridade máxima do
órgão. Depende do caso em concreto.
Caso detectado vício de projeto durante a execução da obra,
como proceder? É possível responsabilizar o projetista? E o
servidor que recebeu projeto com falhas?
Acórdão 2742/2015-Plenário:
Os autos tratam de auditoria realizada no Tribunal Regional do Trabalho da 17ª
Região - TRT/ES, em Vitória/ES, no âmbito do Fiscobras 2015, (...) com o objetivo de
fiscalizar a regularidade dos atos relativos à construção do novo edifício-sede do
órgão. (...)
3. O empreendimento foi subdividido em quatro etapas: elaboração dos projetos
executivos (NBC Arquitetura e Construções Ltda.), execução das estacas de
fundação do edifício (Delta Construções S.A.), construção do edifício propriamente
dito e execução de serviços complementares (e. g. marcenaria, comunicação visual,
instalações de controle de acesso, circuito fechado de TV, sonorização).
7. (...) a equipe de auditoria registrou que, após a empresa [...] ter apontado falhas no
projeto e alegado a inviabilidade técnica de execução das escavações conforme
previsto inicialmente, o Tribunal Regional do Trabalho da 17ª Região contratou o (...)
IPT, para execução de perícia para avaliar a adequação do projeto (...). A perícia
técnica realizada apontou que as falhas no projeto estrutural do edifício, a adoção de
estaca inadequada para o tipo de solo da região, a insuficiência da investigação
geotécnica preliminar e outras falhas evidenciaram, de fato, a deficiência do projeto
executivo da obra. As consequências dessas falhas, implicaram na inutilização total
do estaqueamento executado na segunda etapa das obras.
Caso detectado vício de projeto durante a execução da obra,
como proceder? É possível responsabilizar o projetista? E o
servidor que recebeu projeto com falhas?
Acórdão 2742/2015-Plenário:
8. Diante disso, o Tribunal contratou a empresa Solo Fundações e Geotécnica S/S
Ltda., pelo valor de R$ 102.700,00, para confeccionar um novo projeto de
estaqueamento, implicando na paralisação da obra por quase dois anos.
9. Após os ajustes correspondentes, o TRT/ES assinou termos aditivos com a
empresa Paulo Octávio Investimentos Imobiliários Ltda., que resultaram no aumento
de despesa de aproximadamente R$ 24 milhões.
10. Diante desse quadro, a equipe de auditoria considerou, assim, que as falhas
de projeto, associadas a uma execução deficiente do estaqueamento, implicaram na
total falta de aproveitamento das fundações executadas na segunda etapa da obra.
Estimou o dano ao erário em R$ 4.7 milhões, referentes aos contratos com as
empresas NBC Arquitetura e Construções Ltda. (R$ 733.885,78) e Delta Construções
S.A. (R$ 3.972.844,47), respectivamente, o projetista e a construtora que executou as
estacas. No entanto, informou que já estão sendo adotadas as medidas no âmbito do
TRT/ES para reposição do dano ao erário, ....
Caso detectado vício de projeto durante a execução da obra,
como proceder? É possível responsabilizar o projetista? E o
servidor que recebeu projeto com falhas?
Acórdão 2742/2015-Plenário:
Vistos, relatados e discutidos estes autos de auditoria realizada no Tribunal Regional
do Trabalho da 17ª Região - TRT/ES, em Vitória/ES, (...) com o objetivo de fiscalizar
a regularidade dos atos relativos à construção do novo edifício-sede do órgão,
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do
Plenário, ante as razões expostas pelo Relator, em:
9.1. determinar ao Tribunal Regional do Trabalho da 17ª Região, nos termos dos arts.
250, inciso II, do RI/TCU, e 2º da Resolução TCU 265/2014, que:
9.1.1. encaminhe ao TCU, no prazo de trinta dias após a conclusão das análises, o
resultado das apurações em curso naquele órgão, relativas à responsabilização e
ressarcimento pelo dano decorrente da inutilização das estacas hélice contínua,
projetadas pela NBC Arquitetura e Construções Ltda. e executadas pela Delta
Construções S.A., bem como de eventuais outros danos decorrentes das falhas no
projeto estrutural do edifício; e
9.1.2. caso as apurações em curso não logrem êxito em obter o ressarcimento pelos
danos, providencie a instauração da competente tomada de contas especial,
disciplinada pela Instrução Normativa TCU 71/2012;
Caso detectado vício de projeto durante a execução da obra,
como proceder? É possível responsabilizar o projetista? E o
servidor que recebeu projeto com falhas?
Acórdão 4.790/2013-2ª Câmara
Nas licitações e contratações de obras e serviços de engenharia, compete aos
gestores públicos exigir, a cada etapa (projeto, execução, supervisão e
fiscalização), as respectivas Anotações de Responsabilidade Técnica, sob pena
de responsabilização.
(...) fora verificado, dentre outros apontamentos, o desabamento da estrutura de um
galpão da Unidade Educativa de Produção, em consequência de irregularidades na
contratação e na execução da obra, e a inutilização de outros três. (...) a relatora
anotou que a conduta do diretor-geral do campus São Cristóvão fora decisiva para a
ocorrência das irregularidades, que acarretou dano ao erário, em especial porque
(i) autorizou a realização de licitação e a contratação das empresas baseado em
projeto básico apócrifo,
(ii) permitiu a execução da obra e pagamentos sem as Anotações de
Responsabilidade Técnica – ART do projeto básico e do orçamento da licitação e
(iii) designou como fiscais das obras servidores sem qualificação para o encargo.
Caso detectado vício de projeto durante a execução da obra,
como proceder? É possível responsabilizar o projetista? E o
servidor que recebeu projeto com falhas?

No entendimento da relatora, o diretor-geral, ao agir dessa maneira “assumiu para si


toda a responsabilidade pela coerência e suficiência das informações contidas
naquele importante documento”. (...) “deveria o gestor público ter exigido, nos
termos da lei, a apresentação de ART referente ao projeto básico em questão,
sendo que a sua inexistência fez recair sobre o mesmo, autoridade que homologou
o processo licitatório, a responsabilidade por eventual deficiência de projeto ...
(...) Ademais, jurisprudência do TCU há muito se mostra pacífica acerca da
obrigatoriedade de exigência, por parte do gestor público, da apresentação de
Anotação de Responsabilidade Técnica – ART referente a projeto, execução,
supervisão e fiscalização de obras e serviços de engenharia. Nesse sentido,
inclusive, foi publicada a Súmula/TCU n. 260 ...”.
Caso detectado vício de projeto durante a execução da obra,
como proceder? É possível responsabilizar o projetista? E o
servidor que recebeu projeto com falhas?

(...) a relatora entendeu não ser possível afastar a responsabilidade das empresas
executoras: “o simples fato de terem executado obras de engenharia sem a
apresentação da competente Anotação de Responsabilidade Técnica - ART faz
recair sobre as empresas contratadas a responsabilidade sobre os defeitos, vícios ou
incorreções, resultantes da elaboração e execução do projeto de engenharia em
questão”.
Nesse sentido, acolhendo proposta da relatora, o Tribunal julgou irregulares as
contas do gestor, condenando-o ao recolhimento dos débitos apurados, dois deles
solidariamente com as empresas contratadas, aplicando-lhes, individualmente, a
multa capitulada no art. 57 da Lei 8.443/92. (Acórdão 4790/2013 - Segunda
Câmara)
Caso detectado vício de projeto durante a execução da obra,
como proceder? É possível responsabilizar o projetista? E o
servidor que recebeu projeto com falhas?

Caso do viaduto que desabou em BH.


Foram indiciados:
• O ex-secretário de obras e de infraestrutura de Belo Horizonte e superintendente
interino da Sudecap (órgão contratante);
• Diretores e engenheiros da projetista;
• Diretores e engenheiros da construtora;
• Encarregados de obras, de produção e de carpintaria da construtora
• Diretor de obras e diretora de projetos da Sudecap
• Diretora de planejamento e controle da Sudecap
• Chefe de projetos viários da Sudecap
• Engenheiros do setor de projetos e de obras da Sudecap, incluindo o responsável
pela fiscalização da construção;
Vide matéria em:
http://g1.globo.com/minas-gerais/noticia/2015/05/policia-indicia-19-pessoas-pela-
queda-do-viaduto-dos-guararapes-em-bh.html
Caso detectado vício de projeto durante a execução da obra,
como proceder? É possível responsabilizar o projetista? E o
servidor que recebeu projeto com falhas?

Caso da Ciclovia no RJ:


Planejamento de Obras
6. Anotações de Responsabilidade Técnica
Anotações de Responsabilidade Técnica
A Lei 5194/1966 regula o exercício da profissão de engenheiro e estabelece que os
estudos, plantas, projetos, laudos e qualquer outro trabalho de engenharia somente
poderão ser submetidos ao julgamento das autoridades competentes e só terão valor
jurídico quando os autores forem profissionais habilitados de acordo com essa lei.
A referida lei também dispõe que nos trabalhos gráficos, especificações, orçamentos,
pareceres, laudos e atos judiciais ou administrativos, é obrigatória além da assinatura,
precedida do nome da empresa, sociedade, instituição ou firma a que interessarem, a
menção explícita do título do profissional que os subscrever e do número de sua
carteira profissional.
Por sua vez, a Lei 6496/1977 instituiu a "Anotação de Responsabilidade Técnica" na
prestação de serviços de engenharia:
Art. 1º - Todo contrato, escrito ou verbal, para a execução de obras ou prestação de
quaisquer serviços profissionais referentes à Engenharia, à Arquitetura e à Agronomia
fica sujeito à ‘Anotação de Responsabilidade Técnica’ (ART).
Art. 2º - A ART define para os efeitos legais os responsáveis técnicos pelo
empreendimento de engenharia, arquitetura e agronomia.
Art. 3º - A falta da ART sujeitará o profissional ou a empresa à multa prevista na alínea
‘a’ do art. 73 da Lei nº 5.194, de 24 de dezembro de 1966, e demais cominações legais.
Anotação de Responsabilidade Técnica

- O Decreto 7.983/2013 exige ART para o


orçamentista:

Art. 10. A anotação de responsabilidade técnica pelas


planilhas orçamentárias deverá constar do projeto que
integrar o edital de licitação, inclusive de suas
eventuais alterações.
Anotações de Responsabilidade Técnica
SÚMULA Nº 260/2010
É dever do gestor exigir apresentação de Anotação de Responsabilidade
Técnica – ART referente a projeto, execução, supervisão e fiscalização
de obras e serviços de engenharia, com indicação do responsável pela
elaboração de plantas, orçamento-base, especificações técnicas,
composições de custos unitários, cronograma físico-financeiro e outras
peças técnicas.”
Tipos de ART
ART de Obra ou Serviço
Destinada ao registro dos contratos para realização de obras ou prestação de serviços
nas áreas de exercício profissional abrangidas pela fiscalização do Sistema
CREA/Confea;

ART de Obra ou Serviço de Rotina


Denominada também ART Múltipla, registra a execução de vários contratos de
execução de obras ou prestação de serviços em determinado período, referentes a uma
única atividade técnica.

ART de Desempenho de Cargo ou Função


Registra o desempenho do cargo ocupado ou função técnica, do profissional em órgãos
públicos ou empresas privadas, não importando se por nomeação, ocupação ou
contrato de trabalho. Caso haja alteração no cargo ou na função técnica, é necessário
dar 'baixa' na ART em aberto e registrar outra relativa às novas ocupações.

ART de Regularização:
Formas de Registro da ART
ART Inicial:
Primeira ART relativa a uma determinada obra ou serviço, registrada pelo profissional.

ART Complementar:
Anotação de responsabilidade técnica do mesmo profissional que, vinculada a uma ART
inicial, complementa os dados anotados nos casos de alteração contratual que ampliar
o objeto, o valor do contrato ou a atividade técnica contratada, ou prorrogar o prazo de
execução; ou houver a necessidade de detalhar as atividades técnicas.

ART de Substituição:
Anotação de responsabilidade técnica do mesmo profissional que, vinculada a uma ART
inicial, substitui os dados anotados nos casos em que houver a necessidade de corrigir
dados que impliquem a modificação da caracterização do objeto ou da atividade técnica
contratada; ou houver a necessidade de corrigir erro de preenchimento de ART.
Formas de Participação Técnica na ART
ART Individual:
Indica que a atividade, objeto do contrato, é desenvolvida por um único profissional.

ART de Coautoria:
Indica que uma atividade técnica caracterizada como intelectual - objeto de contrato
único é desenvolvida em conjunto por mais de um profissional de mesma competência.

ART de Corresponsabilidade:
Indica que uma atividade técnica caracterizada como executiva, objeto de contrato
único, é desenvolvida em conjunto por mais de um profissional de mesma competência;

ART de Equipe:
Indica que diversas atividades técnicas complementares, objetos de contrato único, são
desenvolvidas em conjunto por mais de um profissional com competências
diferenciadas.
Pagamento da ART
•De quem é a responsabilidade pelo pagamento da taxa da
ART?
•O profissional nunca deve transmitir essa responsabilidade ao
contratante. Quando profissional for contratado como autônomo,
cabe a ele o pagamento da taxa da ART. Quando se tratar de
profissional com vínculo empregatício de qualquer natureza, ou
seja, quando o profissional fizer parte do quadro técnico da
empresa contratada para o serviço, cabe a essa pessoa jurídica
empregadora a responsabilidade pelo pagamento da taxa de
ART.
•Atenção: A taxa da ART deve ser recolhida dentro do prazo
determinado para quitação (10 dias). Caso contrário, serão
canceladas. Então, além da ART, deve-se solicitar o seu
comprovante de pagamento.
ART no caso de Aditivos

•A Resolução nº 1025/09 do CONFEA prevê que a


prorrogação, o aditamento, a modificação de objetivo ou
qualquer outra alteração contratual, que envolva obras ou
prestação de serviços de Engenharia, Arquitetura e
Agronomia, gerará a obrigatoriedade de ART complementar,
vinculada à ART original.
Alteração de Projetos
Havendo modificação de projeto, a Administração deve providenciar a
atualização da Anotação de Responsabilidade Técnica (ART) da obra junto
ao Conselho Regional de Engenharia, Arquitetura e Agronomia (Crea)
competente, de modo a deixar registrada a alteração. (Acórdão
2581/2009-Plenário).

A Administração deve identificar cada peça técnica que compõe o Projeto


Básico/Executivo (plantas, orçamento-base, composições de custos
unitários, cronograma físico-financeiro etc.) por meio das Anotações de
Responsabilidade Técnica (ART) dos responsáveis por sua autoria, e
também com a identificação dos últimos revisores, em conformidade com a
Resolução CONFEA 425 (arts. 1º e 2º), atualizando-as a cada modificação
de projeto, com o intuito de permitir a identificação e imputação de
responsabilidade do projeto inicial e após suas alterações, em
conformidade com o disposto no caput, c/c § 1o, do art. 18 da Lei
5.194/1966. (Acórdão 1981/2009-Plenário).

É vedada a alteração contratual de projeto em fase de obras sem a devida


justificativa técnica. (Acórdão 2436/2007-Plenário).
Acompanhamento da Obra pelo Projetista
Súmula TCU 185:

“A Lei nº 5.194, de 24/12/66, e, em especial, o seu art. 22, não atribuem


ao autor do projeto o direito subjetivo de ser contratado para os serviços
de supervisão da obra respectiva, nem dispensam a licitação para a
adjudicação de tais serviços, sendo admissível, sempre que haja
recursos suficientes, que se proceda aos trabalhos de supervisão
diretamente ou por delegação a outro órgão público, ou, ainda, fora
dessa hipótese, que se inclua, a juízo da Administração e no seu
interesse, no objeto das licitações a serem processadas para a
elaboração de projetos de obras e serviços de engenharia, com
expressa previsão no ato convocatório, a prestação de serviços de
supervisão ou acompanhamento da execução, mediante remuneração
adicional, aceita como compatível com o porte e a utilidade dos
serviços.”
Orçamentação de Obras
A Importância do Orçamento na
Contratação de Obras Públicas

Custos
Superestimados:
Sobrepreço
Superfaturamento

Custos
Subestimados:
Obra inacabada
Aditivos Contratuais
Licitação Deserta
Obra com Qualidade
Deficiente
Causas para deficiências no
processo de formação de preços
Uso
inadequado
Projetos de
deficientes referências
de preços

Sistemas
referencia
is
deficiente
s

Orçamento
Deficiente
Responsabilidade Técnica do Orçamentista
Súmula TCU nº 260:
“É dever do gestor exigir apresentação de Anotação de
Responsabilidade Técnica – ART referente a projeto,
execução, supervisão e fiscalização de obras e
serviços de engenharia, com indicação do responsável
pela elaboração de plantas, orçamento-base,
especificações técnicas, composições de custos
unitários, cronograma físico-financeiro e outras peças
técnicas.”
Necessidade de Detalhamento dos Orçamentos

Súmula TCU nº 258/2010:

“As composições de custos unitários e o


detalhamento de encargos sociais e do BDI
integram o orçamento que compõe o projeto básico
da obra ou serviço de engenharia, devem constar
dos anexos do edital de licitação e das propostas
das licitantes e não podem ser indicados mediante
uso da expressão ‘verba’ ou de unidades
genéricas”.
Propriedades do orçamento
 ESPECIFICIDADE – Todo orçamento está intrinsecamente
ligado ao porte da empresa apta a realizar a obra, condições
locais (clima, relevo, vegetação, condições do solo,
qualidade da mão de obra, facilidade de acesso a matérias-
primas etc.).
 TEMPORALIDADE - O orçamento realizado tempos atrás
não é válido para hoje. Apesar da possibilidade do
reajustamento por índices, existem flutuações de preços
individuais dos insumos, alterações tributárias, evolução dos
métodos construtivos, bem como diferentes cenários
financeiros e gerenciais.
 APROXIMAÇÃO – Por basear-se em previsões, todo
orçamento é aproximado. O orçamento não tem que ser
exato, porém necessita ser preciso.
104
Propriedades do orçamento
 VINCULAÇÃO AO CONTRATO – O contrato pode trazer
várias obrigações ao construtor com impacto no custo da
obra. Cita-se como exemplo:

 Regime de Execução Contratual e matriz de riscos (alocação de


riscos) (impacta na estimativa do percentual de riscos e
contingências no BDI)
 Cláusula de reajuste (impacta na estimativa de riscos e
contingências e nos preços dos insumos)
 Prazo de execução dos serviços (grande impacto no custo com
mobilização e canteiro de obras e no custo de mão de obra em
virtude de pagamentos de horas-extras e adicional noturno).
 Cumprimento de requisitos de sustentabilidade ambiental.
 Exigências específicas sobre segurança do trabalho.
 Outras disposições contratuais sobre o escopo dos serviços: por
exemplo, fornecimento de energia e água a cargo do contratante.

105
O problema da correção do orçamento
por índices
Variação acumulada
do INCC maio/2015
a fev/2016: 5,03%

Variação do serviço
90086: 5,06% OK

106
O problema da correção do orçamento por
índices
Problema:
Variação acumulada do INCC maio/2015 a fev/2016: 5,03%
Variação do serviço 73963/044: - 51,2%

107
Então, como tratar o problema da defasagem dos
preços entre a data-base do orçamento e a data da
licitação?
 Como visto, mesmo que em curtos períodos, o uso de
índices para atualizar o orçamento pode causar grandes
distorções nos preços unitários e global.
 Assim, ou se atualiza todo o orçamento novamente,
utilizando os relatórios do Sinapi da nova data-base e
obtendo cotações de preços atualizadas junto aos
fornecedores (o que é bem trabalhoso)...
 Ou mantém-se o orçamento com os seus preços e data-base
originais, ainda que defasados.
 Apenas para efeito de critério de aceitabilidade de preços
unitário e global pode-se aplicar índices sobre os valores
orçados para verificar se as propostas das licitantes estão
adequadas.
108
Então, como tratar o problema da defasagem dos
preços entre a data-base do orçamento e a data da
licitação?
 Ver o método do edital de Concorrência
014/DALC/SBFL/2008 da Infraero a seguir:
“6.7. O orçamento global estimado para o objeto da
licitação é de R$ 114.568.141,60 (...), referidos a data-base
de Janeiro de 2008;
6.7.1 para fins de atualização dos valores do orçamento de
referência para a data da apresentação das propostas
serão observados os critérios estabelecidos no item
Reajuste de Preços. constante da minuta do Contrato
Anexo V deste Edital;
(...)
6.7.2 o valor máximo que a INFRAERO admite pagar para a
execução dos serviços objeto desta licitação, é o global
estimado no subitem 6.7 devidamente corrigido na forma
presente no subitem 6.7.1; 109
Então, como tratar o problema da defasagem dos
preços entre a data-base do orçamento e a data da
licitação?

110
Então, como tratar o problema da defasagem dos preços
entre a data-base do orçamento e a data da licitação?
Acórdão 19/2017-Plenário:
2. A empresa representante se insurgiu contra os seguintes aspectos no
certame em tela:
a) defasagem entre a data-base do orçamento estimado (janeiro de 2016)
e a data do reajuste, o qual ocorreria após um ano a contar da entrega
da proposta (13/9/2016), o que supostamente resultaria em prejuízo aos
licitantes e ensejaria desequilíbrio contratual, uma vez que o interregno
entre as referidas datas seria de oito meses;
(...)
9. .... No entender da empresa representante, tal defasagem teoricamente
não traria qualquer problema caso a data-base para efeitos de
reajustamento contratual também fosse referenciada a janeiro/2016. Ocorre
que a cláusula 15.1 do edital previu como marco inicial para a realização do
reajuste a data da entrega da proposta, e não a data do orçamento de
referência elaborado pela Administração. Assim, de fato, verificou-se
considerável defasagem, de nove meses, entre o orçamento estimado e a
abertura das propostas.
111
Então, como tratar o problema da defasagem dos preços
entre a data-base do orçamento e a data da licitação?
Acórdão 19/2017-Plenário:
14. ...o transcurso de muito tempo entre a data de elaboração do orçamento
estimativo da licitação e a data de abertura das propostas é um problema
recorrente na licitação de obras públicas.
15. Primeiramente, é forçoso reconhecer que não existe um prazo ou
período máximo que esteja positivado na Lei de Licitações e Contratos
limitando a defasagem temporal entre a data de elaboração do orçamento
estimativo da contratação e a data de divulgação da licitação ou de abertura
das propostas.
16. De acordo com o art. 43, inciso IV, da Lei 8.666/1993, os preços da
proposta vencedora deverão estar de acordo com aqueles praticados pelo
mercado. Desse modo, antes da realização de qualquer procedimento
licitatório cabe ao gestor público realizar pesquisa de mercado com a
finalidade de elaborar orçamento, o qual será utilizado para se definir a
modalidade de licitação, bem como proceder à necessária adequação
orçamentária da despesa.
112
Então, como tratar o problema da defasagem dos preços
entre a data-base do orçamento e a data da licitação?
Acórdão 19/2017-Plenário:
17. Além disso, o aludido orçamento estimativo servirá como parâmetro de
controle da exequibilidade e economicidade das propostas, constituindo-se
instrumento essencial e obrigatório para que a comissão de licitação e a
autoridade superior - que homologa o procedimento licitatório - verifiquem a
pertinência dos preços contratados com aqueles praticados pelo mercado.
18. Embora não seja aplicável à confecção do orçamento estimativo de obras
públicas, a Instrução Normativa SLTI/MPOG 5/2014, que dispõe sobre os
procedimentos administrativos básicos para a realização de pesquisa de
preços para a aquisição de bens e contratação de serviços em geral, pode ser
aplicada por analogia. O citado normativo estabelece que, para serem
utilizadas como fonte de pesquisa de preços, as contratações similares de
outros entes públicos devem estar vigentes ou terem sido concluídos nos 180
dias anteriores à data da pesquisa de preços. A referida IN ainda dispõe que
no caso da pesquisa com fornecedores somente serão admitidos os preços
cujas datas não se diferenciem em mais de 180 dias.
19. Esse prazo de seis meses também já havia sido utilizado em alguns
julgados desta Corte de Contas, a exemplo do Acórdão 3.516/2007-1ª
Câmara, ..., e do Acórdão 1.462/2010-Plenário, o qual apreciou situação113

semelhante à tratada nos autos. ...


Então, como tratar o problema da defasagem dos preços
entre a data-base do orçamento e a data da licitação?
Acórdão 19/2017-Plenário:
20. Considerando que o interregno de seis meses entre a elaboração do
orçamento e a abertura do certame seja aceitável para a licitação de obras
públicas, cabe perquirir quais os procedimentos exigíveis quando tal prazo
fosse ultrapassado e a estimativa de custos se tornasse desatualizada.
Obviamente, o procedimento desejável seria realizar a atualização do
orçamento estimativo com base nos últimos relatórios do Sinapi disponíveis e
proceder a nova cotação com fornecedores e/ou prestadores de serviços, nos
casos em que os serviços/insumos a serem orçados não fossem abrangidos
pela referida tabela de custos. Outras fontes referenciais de preços, como
publicações técnicas especializadas, contratações realizadas por outros entes
públicos, sistemas referenciais de custos mantidos pelas esferas estadual e
municipal também poderiam ser consultadas no processo de atualização do
orçamento, conforme previsão constante do art. 6º do Decreto 7.983/2013.
21. Todavia, não se pode olvidar que tal procedimento pode ser bastante
árduo e trabalhoso, notadamente em obras de grande vulto e complexidade
como o caso ora avaliado, cuja planilha orçamentária é composta por
centenas de serviços distintos. 114
Então, como tratar o problema da defasagem dos preços
entre a data-base do orçamento e a data da licitação?
Acórdão 19/2017-Plenário:
22. Sopesando os problemas advindos da falta de atualização do orçamento e
o ônus de realizar nova pesquisa de mercado, parece-me adequada uma
terceira opção, aventada pela peça inicial da empresa representante, pois o
problema seria mitigado caso a data-base para efeitos de reajustamento
contratual fosse referenciada à data de elaboração do orçamento estimativo
da contratação, e não à data da entrega da proposta – critério utilizado no
edital do MPOG.
23. Enfatizo que não há nenhuma ilegalidade no critério de reajuste previsto
na Concorrência nº 2/2015, que se encontra integralmente aderente ao
disposto nas Leis 8.666/1993 e 10.192/2001:
“Art. 40. O edital conterá ...
(...)
XI - critério de reajuste, que deverá retratar a variação efetiva do custo de
produção, admitida a adoção de índices específicos ou setoriais, desde a data
prevista para apresentação da proposta, ou do orçamento a que115essa
proposta se referir, até a data do adimplemento de cada parcela;”
Então, como tratar o problema da defasagem dos preços
entre a data-base do orçamento e a data da licitação?
Acórdão 19/2017-Plenário:
“Art. 3º Os contratos em que seja parte órgão ou entidade da Administração
Pública direta ou indireta da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios, serão reajustados ou corrigidos monetariamente de acordo com
as disposições desta Lei, ...
§ 1º A periodicidade anual nos contratos de que trata o caput deste artigo será
contada a partir da data limite para apresentação da proposta ou do
orçamento a que essa se referir”.
24. Como se vê, o gestor público pode adotar discricionariamente dois marcos
iniciais distintos para efeito de reajustamento dos contratos: (i) a data limite
para apresentação da proposta; e (ii) a data do orçamento. Ocorre que o
segundo critério se mostra mais robusto, pois reduz os problemas advindos
de orçamento desatualizados em virtude do transcurso de vários meses entre
a data-base da estimativa de custos e a data de abertura das propostas.
25. Por esse motivo, entendo pertinente recomendar ao MPOG que, em
futuras licitações de obras públicas, quando se demonstrar
demasiadamente complexa a atualização da estimativa orçamentária da
contratação, adote como marco inicial para efeito de reajustamento
contratual a data-base de elaboração da planilha orçamentária. 116
Então, como tratar o problema da defasagem dos preços
entre a data-base do orçamento e a data da licitação?

Data da Data da Data


Data do Data do
Publicação do Apresentação Assinatura do
Orçamento Primeiro
Edital da Proposta Contrato
(mar/2016) Reajuste (???)
(maio/2016) (ago/2016) (out/2016)

117
Quais os principais equívocos
realizados na orçamentação de uma
obra pública? Como preveni-los?
Principais Cuidados com a Elaboração dos
Orçamentos
a) Verificar se houve a adequada previsão de todas as etapas
necessárias à conclusão do objeto na planilha orçamentária;
b) Observar se não há omissão de insumos relevantes nas
composições de custo unitário;
c) Examinar a compatibilidade dos valores previstos para
execução dos serviços com os preços praticados no
mercado (para evitar sobrepreço ou preços inexequíveis);
d) Certificar-se da possibilidade de as obras serem concluídas
com o orçamento proposto;
e) Conferir a adequação dos quantitativos de serviços orçados
frente aos quantitativos levantados a partir dos projetos da
obra;
f) Verificar se há o detalhamento das rubricas que compõem o
BDI e os encargos sociais e se tais parcelas seguiram a
legislação em vigor.
Principais Cuidados com a Elaboração dos
Orçamentos
g) Verificar se a quantificação dos serviços ocorreu conforme o critério de
medição e pagamento previsto no caderno de encargos.
h) Verificar se a descrição/especificação dos serviços corresponde à
existente nos desenhos, projetos, especificações, memoriais e outras
peças do projeto;
i) Certificar-se que os insumos utilizados na composição de custo
correspondem aos especificados;
j) No caso de orçamentos para aditivos, verificar se há manutenção do
equilíbrio econômico-financeiro inicial do contrato após a realização de
aditamentos contratuais; e
k) Verificar se há jogo de cronograma ou a ocorrência de antecipações
ilegais de pagamento.
l) Verificar se todos os serviços estão detalhados em composições de
custo unitário ou se há o uso indevido de verbas.
Antecipação de Pagamento e Jogo de
Cronograma
 Estudo de Caso: Contrato de VLT de R$ 1,477 bilhões.
 A última etapa do contrato, que abrange a construção de estações,
trincheiras, 22 km de linha de VLT, viadutos, melhoramentos em avenidas e
outras OAE, é de R$ 498 milhões, cerca de 33% do valor global do contrato.
 Essa última etapa é o fornecimento do material rodante (trens)
Antecipação de Pagamento e Jogo de
Cronograma
 A sequência de notícias a seguir deixa claro, para o “bom entendedor” o que
aconteceu:
Antecipação de Pagamento e Jogo de
Cronograma
Sobrepreço e Jogo de Planilha
Um determinado contrato, no valor global de R$ 30 milhões, foi assinado
contendo um serviço denominado “niple duplo galvanizado com rosca”, que
seria utilizado no sistema de ar condicionado. A tabela abaixo apresenta o
trecho da planilha orçamentária em que o serviço foi previstos:

A composição de custo unitário apresentada pela construtora na licitação é


reproduzida a seguir:
Sobrepreço e Jogo de Planilha
 Pode-se observar que a licitante ofertou preço idêntico ao orçado pela
Administração:
Preços ( R$ )
Código

Caderno 18 - Ar condicionado
UNID. QUANT. Unitários Totais Geral
Mão de Obra - Material -
Título da Etapa ou Atividade Mão de Obra Material Total
DEFLACIONADO DEFLACIONADO
18.03.158 Niple duplo galvanizado com rosca PEÇA 9 16,97 212,09 152,70 1.908,80 2.061,50

Pois bem, durante a execução contratual, observou-se que o quantitativo


projetado estava equivocado e seriam necessários 8.125 niples de ¾” e
outros 130 niples de 1 1/2”.
Assim, a construtora pleiteou uma acréscimo de R$ 1.888.792,11 no valor
contratual, correspondente ao custo unitário contratado (R$ 229,06)
multiplicado pelo quantitativo acrescido (8246 = 8125 + 130 – 9).
Sobrepreço e Jogo de Planilha
A Administração incorreu em erro ao aprovar a planilha orçamentária, que
foi elaborada por empresa projetista. Como se tratava de uma obra superior
a R$ 30 milhões, o erro no quantitativo e no custo unitário do niple não foi
percebido, pois se tratava de um item materialmente irrelevante no contrato,
que não figurava entre os mais representativos na curva ABC de serviços e
de insumos.
Somente ao ser surpreendida pelo pleito da empreiteira é que a
Administração percebeu o erro.
O contratante elaborou acurada pesquisa de mercado para o serviço,
compondo os serviços conforme tabela a seguir.
Pode-se observar que foi aplicado um percentual de desconto de 6,78%
nos itens para preservar o desconto global oferecido na proposta da
licitante.
Sobrepreço e Jogo de Planilha
Sobrepreço e Jogo de Planilha
A contratada aceitou os novos preços, em substituição aos ofertados em
sua proposta.
Se houvesse impasse, a Administração, valendo-se do seu poder de
império, poderia suprimir unilateralmente o serviço e outros itens do sistema
de climatização que estivessem associados ao uso do niple, contratando
sua instalação com um terceiro.
Tal medida não seria interessante para o construtor, pois este perderia um
dos serviços mais lucrativos da planilha orçamentária. Melhor lucrar pouco
do que não lucrar nada.
Em último caso, poderia a Administração anular o contrato diante de
tamanha ilegalidade ou rescindir o ajuste por interesse público.
O Processo de Orçamentação de Obras

1) Levantamento e 2) Definição dos 3) Formação do


Quantificação Custos Unitários Preço de Venda

Condições de Custos Diretos Definição e


Contorno • Materiais Aplicação do
• Estudo do Projeto • Mão de Obra BDI
• Cláusulas do • Equipamentos •Remuneração
edital e do • Mobilização •Matriz de Riscos
contrato
• Canteiro de •Despesas
• Especificações
dos serviços Obras Indiretas
• Visita técnica • Desmobilização •Impostos
• Programação e • Adm. Local
Planejamento da
Obra
Orçamentação de Obras
1. Quantificação do Serviços
Estudo de Caso 5 – Ponte sobre o Rio Paraguai
Situação: Contratação por emergência de recuperação estrutural de ponte
sem projeto básico e sem levantamentos preliminares (sondagem e
batimetria do Rio), levando a questionamentos sobre os quantitativos
orçados e medidos.
Consequências: Superfaturamento na obra e condenação dos
responsáveis ao ressarcimentos dos danos.
Acórdão 3631/2013-Plenário (voto condutor):
8. Inicialmente, cumpre destacar que, muito embora solicitados pela
unidade técnica, não foram apresentados documentos indispensáveis para
a correta estimativa da contratação realizada, tais como: projeto básico e
executivo da obra; especificações técnicas dos serviços a serem
executados; e memórias de cálculo que demonstrassem que a planilha
orçamentária tivesse sido elaborada com base em quantitativos
propriamente avaliados.
9. A ausência desses elementos, além de afrontar diversos dispositivos da
Lei de Licitações, reforça a tese defendida pela SecobEdif no sentido de a
execução da obra não estar lastreada em um projeto que a defina.
Estudo de Caso 5 – Ponte sobre o Rio Paraguai
Acórdão 3631/2013-Plenário (continuação):
(...)
16. Passo ao quantitativo impugnado. Enquanto a planilha contratada previa, para o
fornecimento de camisas metálicas utilizadas nas fundações dos pilares localizados
na calha do rio, o comprimento médio de dezessete metros, sendo um metro para o
trecho livre, acima do nível da água, oito metros para o trecho em lâmina d’água e
oito metros para o trecho cravado no solo do leito do rio, a unidade técnica chegou a
um valor médio final de 5,6 metros, sendo um metro para o trecho livre, acima do
nível da água, 2,6 metros para o comprimento médio de travessia molhada e dois
metros para o trecho cravado no solo do leito do rio.
17. Os defendentes apresentaram argumentos que pugnavam, especialmente, pela
necessidade de o comprimento de cravação ser de oito metros.
18. Contudo, a documentação apresentada pelos defendentes, baseada nos
boletins de sondagens, apresenta dados incompatíveis com os parâmetros
indicados pelos próprios responsáveis e com o projeto original da ponte. Além disso,
diferem dos quantitativos levantados pela SecobEdif. A detida análise realizada pela
unidade técnica demonstrou que a profundidade de dois metros de comprimento de
cravação seria suficiente.
Estudo de Caso 5 – Ponte sobre o Rio Paraguai
Acórdão 3631/2013-Plenário (continuação):
19. Deve-se ressaltar também que a análise realizada pela unidade técnica apontou
que os resultados apresentados na defesa dos responsáveis foram obtidos por
simulação computacional, desacompanhada de qualquer memória de cálculo e das
hipóteses e equações utilizadas, tornando impossível sua conferência.
20. Assim, concordo com a proposição feita pela unidade técnica no sentido de
rejeitar as alegações de defesa relacionadas ao superfaturamento de quantitativos
verificado no serviço de cravação de estacas, imputando-se um débito de R$
870.716,30 aos responsáveis. Tal montante decorre da multiplicação do preço
contratual do fornecimento e cravação da camisa metálica (R$ 1.096,62) pela
diferença de quantitativo medida a maior (1.190 metros – 396 metros = 794 metros).
Estudo de Caso 5 – Ponte sobre o Rio Paraguai
Acórdão 178/2016-Plenário, que apreciou recurso de reconsideração
do mesmo caso:
Da análise desse material, verifico que a construtora solicitou prova pericial
como meio de aferir o real comprimento da camisa a ser encravado no solo.
Em complemento, apresenta outro parecer cujo conteúdo limita-se a criticar
a última análise apresentada pela unidade técnica especializada, sem
conseguir ao fim demonstrar tecnicamente a real necessidade da dimensão
de oito metros para a cravação da camisa metálica utilizada na fundação.
Deixo de acolher o pedido da empresa, porquanto não compete a este
Tribunal produzir provas para o deslinde da questão. A jurisprudência desta
Casa converge no sentido de que o ônus da produção da prova compete a
quem maneja o recurso público.
Ademais, desde o início da apuração dessas irregularidades, sinaliza-se
que o debate poderia ser dirimido mediante a apresentação de notas
fiscais, projetos detalhados e correspondentes memoriais de cálculo, mas
essa documentação nunca foi apresentada.
Superfaturamento de Quantitativos
O débito decorrente da execução de camadas de pavimento (sub-base,
base, capa asfáltica) em espessura inferior à prevista no projeto deve ser
quantificado em função da redução da vida útil prevista para o pavimento, a
qual reflete o real prejuízo sofrido pela Administração, e não pelo valor do
material ou serviço pagos que não foram aplicados na obra. (Acórdão
3021/2015-Plenário).
Estudo de Caso 6 – Adutora do São Francisco/SE
Situação: Utilização de critério de medição impreciso para a travessia
subaquática sobre o Rio Continguiba.
Na elaboração do projeto básico, previu-se a execução de 199 m de travessia
subaquática. A construtora contratada aumentou a extensão dessa travessia
para 240 m, por ocasião da revisão desse projeto. Porém, em sua execução,
a extensão da travessia foi medida em 252,50m. O aumento de 53,5m da
extensão da travessia subaquática foi formalizado com a realização de
aditamento contratual.
Consequências: Aumentos extremamente questionáveis de quantitativos,
controvérsia com a contratada, realização de aditamentos, aumento de custos
e apontamento de superfaturamento.
Instrução que embasou o Acórdão 1063/2010-Plenário:
11 Destaca-se primeiramente que qualquer procedimento de medição da
referida travessia envolverá certo grau de subjetivismo na consideração dos
seus pontos iniciais e finais. O significado do termo "subaquática" indica que o
referido elemento deve estar situado sob o leito do rio. Porém, a influência das
marés causa sensível mudança na largura do rio (...). Portanto, nos parece
razoável considerar o nível máximo da maré para obter os pontos inicial e final
da travessia subaquática, mas isso representa apenas um critério.
Estudo de Caso 6 – Adutora do São Francisco/SE
Instrução que embasou o Acórdão 1063/2010-Plenário:
..A projetista ... adotou outro critério ao considerar a largura em 199 metros,
correspondente à largura do rio as 9:00 horas do dia 01/08/2002.
12. No desenho a fl. 129, observa-se que a travessia subaquática
extrapolou inclusive a largura do rio na maré máxima. Assim, parte da
travessia não é "subaquática" no seu exato sentido. Porém, esta parte da
travessia sob terra seca ainda guarda similaridade técnica com o restante
da travessia sob o leito do rio. Cita-se como exemplo o fato de ambos os
trechos serem executados em tubos de aço, enquanto o restante da adutora
é executada em tubos de ferro fundido. Outra similaridade: a tubulação de
aço da travessia precisa ser montada e lançada de uma só vez sob o
terreno (ou leito) previamente escavado. Este é dos procedimentos mais
onerosos da travessia e sua execução está ilustrada na foto ... e nos
desenhos esquemáticos ...
13. Portanto, um dos critérios técnicos para medição da citada travessia
poderia ser o comprimento da tubulação de aço efetivamente lançada. Este
parece ter sido o procedimento adotado para obtenção dos 252,5 metros da
travessia.
Estudo de Caso 6 – Adutora do São Francisco/SE
Instrução que embasou o Acórdão 1063/2010-Plenário:
14. Os critérios de medição e pagamento aplicáveis ao contrato
...estabelecem que o serviço "Será pago pela extensão em m (metro) de
travessia executada ". Faltam definições objetivas de quais serão os
pontos inicial e final a serem considerados para medição da extensão da
travessia.
15. De qualquer forma, escolhido algum critério para definir os pontos inicial
e final da travessia subaquática e, apesar da citada travessia se encontrar
sob o leito do Rio Cotinguiba, mediante o uso de equipamentos de
topografia, pode-se efetuar a medição da distância entre os pontos inicial e
final da mesma.
Estudo de Caso 6 – Adutora do São Francisco/SE
Instrução que embasou o Acórdão 1063/2010-Plenário:
19. Se adotado como critério de medição da extensão da travessia
subaquática o comprimento efetivamente lançado da tubulação de aço,
observa-se que existem nos autos alguns elementos de reduzido valor
probatório que mostram que o comprimento efetivamente executado da
travessia subaquática foi maior do que o comprimento da adutora antiga
que já existia no local. O projeto à fl. 129 é um destes documentos e mostra
a adutora antiga, com 199 metros, e a travessia subaquática, com 252,5
metros.
20. As fotos enviadas pelo DESO, ... mostram que a nova travessia foi
executada com comprimento superior aos 199 metros da travessia original.
21. Diante do exposto, propõe-se dar por esclarecida a questão do
comprimento efetivamente executado da travessia subaquática. Mesmo
assim, deve ser imputado aos responsáveis um débito de R$
67.763,81, ..., correspondente à diferença entre o preço contratual e o
preço de mercado, aplicada sobre a majoração de 53,50 metros da
travessia subaquática (252,5 metros após aditivos menos os 199
metros originais do contrato).
Quantificação dos Serviços na Contratação
Integrada
A Administração deve exigir das empresas contratadas no
regime de contratação integrada, por ocasião da entrega dos projetos
básico e executivo, a apresentação de orçamento detalhado contendo
descrições, unidades de medida, quantitativos e preços unitários de todos
os serviços da obra, acompanhado das respectivas composições de custo
unitário, bem como do detalhamento dos encargos sociais e da
taxa de BDI, nos termos do art. 2º, parágrafo único, da Lei 12.462/2011,
aplicável a todos os regimes de execução contratual do RDC, e da Súmula
258 do TCU (Acórdão 2433/2016-Plenário).

Voto condutor:

82.Um último aspecto deve ser tratado neste voto, que está intimamente
imbricado com os aditamentos contratuais efetivados. Trata-se da
justificativa e da forma como a Infraero apurou o valor do aditamento
contratual.
Quantificação dos Serviços na Contratação Integrada
83.A Lei do RDC prevê que na contratação integrada, justamente por não
se dispor previamente à contratação de um projeto completo de
engenharia, a estimativa do valor da contratação poderá se basear em
orçamento sintético ou no uso de estimativas expeditas ou paramétricas de
custo, realizadas a partir de dados obtidos em outras obras similares.
84.No entanto, o contratado deverá posteriormente elaborar e apresentar
projeto básico da obra para aprovação da Administração, o qual deverá
conter todos os elementos relacionados no parágrafo único do art. 2º da Lei
12.462/2011, em particular o orçamento detalhado do custo global da obra,
fundamentado em quantitativos de serviços e fornecimentos propriamente
avaliados, segundo interpretação literal da Lei.
85.Assim, solicitei que a equipe de auditoria verificasse se houve a
apresentação de um orçamento detalhado pela empresa contratada por
ocasião da entrega do projeto básico, bem como analisasse e informasse
como foram calculados e justificados os valores dos itens acrescidos e
suprimidos do contrato.
86.A equipe de auditoria agora esclareceu que os valores do termo aditivo
de acréscimo e seus custos unitários foram obtidos por meio da
apresentação de planilhas orçamentários que detalharam a formação do
custo para o novo projeto estrutural e de fundações.
Quantificação dos Serviços na Contratação Integrada
.... Foram também elaboradas composições de custos unitários e cotações
de preços naqueles itens os quais não havia referência nos sistemas de
custos Sicro/Sinapi.
87.Isto ocorreu porque não havia por parte da Infraero, tampouco na
proposta da contratada, a descrição, as unidades de medida, os
quantitativos e os respectivos preços unitários dos serviços previstos. O
preço global da obra foi obtido por meio de custos paramétricos, motivo
pelo qual os itens de supressão das fundações e estruturas não se
encontravam detalhados em planilha sintética.
88.Entendo que a apresentação de um orçamento detalhado pelo
construtor, por ocasião da entrega da submissão do projeto básico ao órgão
contratante, é condição indispensável para o posterior acompanhamento da
execução contratual, pois, apesar de os aditamentos contratuais serem em
regra vedados, podem haver situações supervenientes em que os riscos
alocados ao contratante sejam materializados, ensejando a celebração de
aditivos contratuais. Sem a prévia apresentação do orçamento detalhado, a
análise da alteração do valor contratual terá a confiabilidade definitivamente
comprometida, como de fato ocorreu nesta auditoria.
Quantificação dos Serviços na Contratação Integrada
89.Nesse sentido, o Acórdão 1.167/2014 – Plenário, relatado pelo insigne
Ministro José Múcio Monteiro, recomentou ao Departamento Nacional de
Infraestrutura de Transportes que exigisse dos vencedores das licitações
realizadas sob o Regime Diferenciado de Contratações Públicas - RDC,
quando escolhida a forma de contratação integrada, a apresentação, nos
projetos básicos, das composições de custo unitário dos serviços que não
constassem no Sicro, para que fosse viável a análise do cronograma físico
e dos critérios de aceitabilidade de preços da obra, bem como a
retroalimentação do seu sistema de custos, em atenção ao disposto no § 1º
do art. 1º da Lei 12.462/2011.
90.Além dos fatores expostos pelo Ministro José Múcio em seu voto,
compreendo que o orçamento completo da obra seja exigível por outros
motivos, tais como o cálculo mais apurado de reajustes contratuais ou a
necessidade de promoção do reequilíbrio econômico-financeiro dos
contratos. Como a Infraero não dispunha de orçamento detalhado no
empreendimento, teve certa dificuldade em estabelecer o valor justo para o
aditamento contratual em vista da alteração da alíquota de ISS de 2% para
5%, ocorrida durante a execução contratual, pois não possuía informações
para apurar a base de cálculo do referido tributo.
Quantificação dos Serviços na Contratação Integrada
92.Portanto, posso elencar diversos motivos para a que a administração
contratante, quando adotada o regime de contratação integrada, exija da
empresa contratada a apresentação do orçamento detalhado por ocasião
da entrega dos projetos definitivos da obra:
·tais orçamentos serão parâmetros de controle para alterações de escopo
contratual, contendo os quantitativos e preços unitários dos serviços
contratados;
·o cálculo de reajustamentos contratuais ocorrerá com maior precisão,
utilizando cestas de índices setoriais ou a aplicação de índices específicos
para cada serviço planilhado;
·as planilhas orçamentárias servirão de subsídio para eventuais pleitos de
reequilíbrio econômico-financeiro do contrato;
·os orçamentos detalhados possibilitarão a confecção e a análise do
cronograma físico-financeiro do contrato, a partir das produções horárias
das equipes; e
·servirão como parâmetros de referência de preços de mercado em futuras
licitações.
Quantificação na Empreitada por Preço Global

A empreitada por preço global deve ser adotada quando for possível definir
previamente no projeto, com boa margem de precisão, as quantidades
dos serviços a serem executados; enquanto a empreitada por preço
unitário deve ser preferida para objetos que, por sua natureza, não
permitam a precisa indicação dos quantitativos orçamentários. (Acórdão
2432/2016-Plenário).

Resumo:

...A irregularidade consistira no “pagamento do serviço estrutura metálica


para cobertura em telha cerâmica na quantidade de 91.301,52 kg, em vez
dos 53.115,00 kg previstos no projeto executivo”. ..., a empresa contratada
argumentou, entre outras alegações, que o objeto do certame fora licitado
sob o regime de empreitada por preço global, não por preço unitário, de
modo que, mesmo se a quantia paga pelo serviço fosse superior à prevista
na proposta vencedora da licitação, por se ter considerado quantitativo
maior que o previsto no projeto, o valor total do contrato estaria de acordo
com os preços praticados no mercado local.
Quantificação na Empreitada por Preço Global
...O relator rejeitou as razões apresentadas, considerando incontroverso
que a empresa contratada fornecera somente 53.115 kg de estrutura
metálica para cobertura em telha cerâmica, mas recebera o valor
equivalente a 91.301,53 kg desse material. Acrescentou não ser possível
tolerar, “mesmo em uma obra executada sob o regime de empreitada por
preço global, como ocorre no caso vertente, o pagamento de quantidade
71% maior que a prevista no contrato celebrado, com a justificativa de que
teria ocorrido um erro na proposta de preço formulada pela licitante
vencedora. Especialmente quando se trata de um dos itens mais
relevantes da obra”. Acrescentou o relator que “a opção pela contratação
sob o regime de empreitada por preço global pressupõe uma acurácia
adequada do projeto executivo, o que não ocorreu no caso vertente”.
Nesse sentido, relembrou o Acórdão 1.978/2013 Plenário, no qual se
salientara que “a empreitada por preço global deve ser adotada quando for
possível definir previamente no projeto, com boa margem de precisão, as
quantidades dos serviços a serem executados; enquanto a empreitada por
preço unitário deve ser preferida para objetos que, por sua natureza, não
permitam a precisa indicação dos quantitativos orçamentários”. Com base
nesse e em outros fundamentos, acolheu o Plenário o voto do relator no
sentido de não conhecer um dos recursos e de negar provimento ao outro.
Responsabilização do Agente Público por Erros de
Quantitativos
O analista técnico tem o dever de se opor à continuidade de empreendimentos
que estejam em desacordo com os princípios constitucionais da
economicidade e da eficiência. A atuação posterior do agente, consistente na
glosa deserviços não realizados, mitiga, mas não exclui a reprobabilidade da
emissão de laudo de engenharia favorável a orçamentos que
continham quantitativos superestimados em relação ao projeto básico.
(Acórdão 3271/2013-Plenário).

Os agentes públicos assumem os riscos de suas decisões pela escolha de um


método menos confiável para quantificar determinados serviços de obras,
tendo em vista a repercussão que tal escolha pode ocasionar na correção das
estimativas de quantitativos e custos e, eventualmente, no risco de favorecer
fraudes em medições. (Acórdão 2607/2012-Plenário).

O atesto de serviços em quantitativos acima do previsto, em desconformidade


com o projeto, sem a apresentação de justificativa, ocasiona responsabilização
dos fiscais do contrato que praticaram o ato. (Acórdão 1183/2012-Plenário).
Responsabilização do Agente Público por Erros de
Quantitativos
Ao assinar os boletins de medição, ainda que não tenha a expertise
necessária para tanto, assume o subscritor a responsabilidade em relação
aos serviços medidos e por ele liquidados. (Acórdão 5902/2016-1ª
Câmara).

Voto:
19.[Responsável 2] afirma ter sido coagido pelo superintendente
[responsável 1] a exercer a função de fiscal do contrato. Alega ser
tecnicamente despreparado para assumir tal encargo, tendo pleiteado, sem
sucesso, a designação de outro servidor para acompanhar as obras. O
recorrente trouxe aos autos interrogatório prestado por [omissis], ex-chefe
da seção de administração da SRTE/AL, perante comissão de processo
administrativo disciplinar. No documento, [omissis] afirmou ter presenciado
a forma hostil com que [responsável 1] tratava seus subordinados, dentre
os quais [responsável 2]. O interrogando aduziu também que o
superintendente se negava a atender qualquer medida para regularização
da obra.
Responsabilização do Agente Público por Erros de
Quantitativos
...
20.O documento juntado não pode servir como prova da coação, pois
[omissis] foi ouvido na condição de acusado e, por isso, não prestou
qualquer compromisso de dizer a verdade. Mesmo que se admitisse esse
documento como meio de prova, a única modalidade de coação moral apta
a excluir a culpabilidade é aquela irresistível, não configurada no caso
concreto.
21.Sendo assim, ao assinar os boletins de medição, ainda que não tenha a
expertise necessária para tanto, [responsável 2] assume o risco em relação
aos serviços medidos e liquidados por ele. Logo, não há razão para excluí-
lo da presente relação processual.
Memórias de Cálculo das Medições

A Administração contratante deve manter documentação comprobatória da


adequada aferição dos quantitativos faturados pela contratada por
meio de medição-verificação dos serviços realizados em cada etapa, bem
como a respectiva memória de cálculo, de maneira a se
resguardar de efetuar pagamentos a partir de boletins de medição
imprecisos e permitir a efetiva atuação dos órgãos de controle. (Acórdão
273/2010-Plenário).
Orçamentação de Obras
2. Definição dos Custos Unitários dos Serviços
Decreto 7.983/2013
Art. 3º O custo global de referência de obras e serviços de engenharia, exceto os
serviços de obras de infraestrutura de transporte, será obtido a partir de
composições de custos unitários previstas no projeto que integra o edital de
licitação, menores ou iguais à mediana de seus correspondentes nos custos
unitários de referência do Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da
Construção Civil - Sinapi ...”
Decreto 7.983/2013
“Art. 4º O custo global de referência dos serviços e obras de infraestrutura de
transportes será obtido a partir das composições dos custos unitários previstas no
projeto que integra o edital de licitação, menores ou iguais aos seus
correspondentes nos custos unitários de referência do Sistema de Custos
Referenciais de Obras – Sicro, cuja manutenção e divulgação caberá ao
Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes - DNIT...
(...)
Art. 6º No caso de inviabilidade da definição dos custos consoante o disposto nos
arts. 3º, 4º e 5º , a estimativa de custo global poderá ser apurada por meio da
utilização de dados contidos em tabela de referência formalmente aprovada por
órgãos ou entidades da administração pública federal, em publicações técnicas
especializadas, em sistema específico instituído para o setor ou em pesquisa de
mercado. “
Decreto 7.983/2013
Art. 8o Na elaboração dos orçamentos de referência, os órgãos e entidades da
administração pública federal poderão adotar especificidades locais ou de projeto
na elaboração das respectivas composições de custo unitário, desde que
demonstrada a pertinência dos ajustes para a obra ou serviço de engenharia a ser
orçado em relatório técnico elaborado por profissional habilitado.

Parágrafo único. Os custos unitários de referência da administração pública


poderão, somente em condições especiais justificadas em relatório técnico
elaborado por profissional habilitado e aprovado pelo órgão gestor dos recursos ou
seu mandatário, exceder os seus correspondentes do sistema de referência adotado
na forma deste Decreto, sem prejuízo da avaliação dos órgãos de controle,
dispensada a compensação em qualquer outro serviço do orçamento de referência.
Lei 13.303/2016 (Lei das Estatais)
Art. 31....
§ 2o O orçamento de referência do custo global de obras e serviços de
engenharia deverá ser obtido a partir de custos unitários de insumos ou
serviços menores ou iguais à mediana de seus correspondentes no
Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da Construção Civil
(Sinapi), no caso de construção civil em geral, ou no Sistema de Custos
Referenciais de Obras (Sicro), no caso de obras e serviços rodoviários,
devendo ser observadas as peculiaridades geográficas.
§ 3o No caso de inviabilidade da definição dos custos consoante o
disposto no § 2o, a estimativa de custo global poderá ser apurada por
meio da utilização de dados contidos em tabela de referência formalmente
aprovada por órgãos ou entidades da administração pública federal, em
publicações técnicas especializadas, em banco de dados e sistema
específico instituído para o setor ou em pesquisa de mercado.
Lei 12.462/2011 (RDC)
Art. 8º....
§ 3º O custo global de obras e serviços de engenharia deverá ser obtido a
partir de custos unitários de insumos ou serviços menores ou iguais à
mediana de seus correspondentes ao Sistema Nacional de Pesquisa de
Custos e Índices da Construção Civil (Sinapi), no caso de construção civil
em geral, ou na tabela do Sistema de Custos de Obras Rodoviárias
(Sicro), no caso de obras e serviços rodoviários.
§ 4º No caso de inviabilidade da definição dos custos consoante o
disposto no § 3o deste artigo, a estimativa de custo global poderá ser
apurada por meio da utilização de dados contidos em tabela de referência
formalmente aprovada por órgãos ou entidades da administração pública
federal, em publicações técnicas especializadas, em sistema específico
instituído para o setor ou em pesquisa de mercado.
Compatibilidade dos valores orçados e/ou contratados
com os Preços de Mercado

O fato de a administração não ter cumprido seu dever de verificar a


economicidade dos preços ofertados em processo de dispensa ou
inexigibilidade de licitação não isenta de responsabilidade a empresa
contratada por eventual sobrepreço constatado no contrato, uma vez que a
obrigação de seguir os preços praticados no mercado se aplica tanto à
Administração Pública quanto aos colaboradores privados, pois ambos são
destinatários do regime jurídico-administrativo relativo às contratações
públicas.(Acórdão 1392/2016-Plenário).

As empresas que oferecem propostas com valores acima dos praticados


pelo mercado, tirando proveito de orçamentos superestimados elaborados
pelos órgãos públicos contratantes, contribuem para o superfaturamento
dos serviços contratados, sujeitando-se à responsabilização solidária pelo
dano evidenciado. (Acórdão 2262/2015-Plenário).
A Falácia do Ato Jurídico Perfeito
Acórdão 1637/2016-Plenário:

108. Como relação à suposta ofensa ao instituto do ato jurídico perfeito aventada pela
defendente, dispõe a Carta Magna que a lei não prejudicará o direito adquirido, o ato
jurídico perfeito e a coisa julgada, o que nos leva e perquirir se realmente uma decisão
condenatória do TCU poderia obrigar o particular a ressarcir o erário em vista de
superfaturamento por preços excessivos observado no contrato.
109. Ocorre que um contrato eivado por sobrepreço não é um ato jurídico perfeito,
assim entendido como aquele já realizado, acabado segundo a lei vigente ao tempo em
que se efetuou, satisfazendo todos os requisitos formais para gerar a plenitude dos
seus efeitos. O mesmo raciocínio é extensivo aos termos de aditamento que
introduziram acréscimos nos serviços de custo superestimado.
110. Dentre outros causas elencadas no art. 166 do Código Civil, considera-se nulo o
negócio jurídico quando for ilícito o seu objeto; o motivo determinante, comum a ambas
as partes, for ilícito; não revestir a forma prescrita em lei; for preterida alguma
solenidade que a lei considere essencial para a sua validade; tiver por objetivo fraudar
lei imperativa; e a lei taxativamente o declarar nulo, ou proibir-lhe a prática, sem
cominar sanção. O objeto do négócio jurídico administrativo é a contratação segundo os
preceitos da Lei 8.666/1993. Por isso, o contrato com sobrepreço afigura-se ilícito, na
medida em que não se adequa à Lei.
A Falácia do Ato Jurídico Perfeito
Acórdão 1637/2016-Plenário:

111. Cabia à licitante cumprir a regra deduzida do art. 43, inciso IV, da
Lei 8.666/1993, qual seja, ofertar preços compatíveis com os praticados
pelo mercado. Nesse sentido, é oportuno colacionar diversos
dispositivos legais que caracterizam como ilícita a contratação pela
Administração Pública por preço superior ao de mercado, a começar
pela própria lei 8.666/1993, no caso de fraude previsto no seu art. 96,
inciso I.
112. A prática do jogo de planilha também pode ser enquadrada no
disposto no art. 92 da Lei de Licitações e Contratos, que tipifica o ato de
admitir, possibilitar ou dar causa a qualquer modificação contratual, em
favor do adjudicatário, durante a execução dos contratos celebrados
com o Poder Público, sem autorização em lei, no ato convocatório da
licitação ou nos respectivos instrumentos contratuais.
113. Ademais, contratação por preço superior ao de mercado é tipificada
como ato de improbidade administrativa, previsto na Lei 8.429/1992,
também aplicável àquele que, mesmo não sendo agente público, induza
ou concorra para a prática do ato de improbidade ou dele se beneficie
sob qualquer forma direta ou indireta:
A Falácia do Ato Jurídico Perfeito
Acórdão 1637/2016-Plenário:
“Art. 3° As disposições desta lei são aplicáveis, no que couber, àquele
que, mesmo não sendo agente público, induza ou concorra para a prática
do ato de improbidade ou dele se beneficie sob qualquer forma direta ou
indireta.
(...)
Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao
erário qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa, que enseje perda
patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens
ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta lei, e notadamente:
(...)
V - permitir ou facilitar a aquisição, permuta ou locação de bem ou serviço
por preço superior ao de mercado;”
114. O ressarcimento integral do dano e a perda dos bens ou valores
acrescidos ilicitamente ao patrimônio é cominação prevista pela Lei de
Improbidade Administrativa (art. 12, incisos I, II e III) e, agora, na nova Lei
Anticorrupção (Lei 12.486/2013, arts. 3º, 6º, §3º, 16, §3º, 19, inciso I, 21,
parágrafo único).
A Falácia do Ato Jurídico Perfeito
Acórdão 1637/2016-Plenário:
115. A Lei Anticorrupção trouxe expressamente dentre as condutas ilícitas
especificadas as seguintes (art. 5º, inciso IV), demonstrando que o
aditamento de serviços com sobrepreço é também irregularidade passível
de enquadramento naquela Lei:
f) obter vantagem ou benefício indevido, de modo fraudulento, de
modificações ou prorrogações de contratos celebrados com a
administração pública, sem autorização em lei, no ato convocatório da
licitação pública ou nos respectivos instrumentos contratuais; ou
g) manipular ou fraudar o equilíbrio econômico-financeiro dos contratos
celebrados com a administração pública;
116. Continuando com tal abordagem, o art. 4º da Lei 4.717/1965, que
regula a ação popular, considera nulos os atos ou contratos celebrados
por entes públicos, nos quais ocorre a compra de bens por preço
“superior ao corrente no mercado”, ou com “desobediência a normas
legais” ou “regulamentares” (inciso V, alíneas “a” e “b”). Igualmente, a
referida ação pode ser interposta contra o agente privado (art 6º) e a
sentença proferida poderá decretar a invalidade do ato impugnado,
condenando ao pagamento de perdas e danos os responsáveis pela sua
prática e os beneficiários dele (art. 11).
A Falácia do Ato Jurídico Perfeito
Acórdão 1637/2016-Plenário:
117. Diante disso, observo que as disposições da Lei Orgânica do TCU,
prevendo a condenação do terceiro que contrata com a Administração ao
ressarcimento do prejuízo ao erário, estão devidamente harmonizadas
com os princípios da unidade e coerência do ordenamento jurídico.
118. Concluo também que o contrato administrativo ou seus aditamentos
com preços superiores aos de mercado estão eivados de vício e não
podem ser tidos como um negócio jurídico perfeito, porquanto seu objeto
está em dissonância com os preceitos da Lei 8.666/1993.
Diante de diversas referências
distintas de preços (Sinapi e outros
sistemas referenciais; cotações junto
a fornecedores; outras contratações
anteriores do Poder Público; internet
e; publicações especializadas), como
priorizar os custos unitários a serem
adotados no orçamento base da
licitação?
Obtenção de Preços Referenciais
 Acórdão 3.272/2011-Plenário:
(...)
9.1.1.9. na hipótese de inserção de serviços novos ou mudança de quantitativos
não contemplados até o término desta fiscalização, adotar, nesta ordem, os
seguintes critérios para avaliação dos preços referenciais máximos permitidos:
9.1.1.9.1. mediana dos preços do Sinapi, localidade Rio Grande do Norte;
9.1.1.9.2. subsidiariamente, preços do Sicro2, localidade Rio Grande do Norte;
9.1.1.9.3. subsidiariamente, preços de outros sistemas aprovados pela
Administração Pública, na hipótese de não serem encontradas referências nos
sistemas anteriores, ou em caso de incompatibilidade técnica das composições
desses paradigmas frente às peculiaridades do serviço, desde que demonstrada
documentalmente mediante justificativa técnica;
9.1.1.9.4. subsidiariamente, cotação de mercado contendo o mínimo de três
cotações de empresas/fornecedores distintos, fazendo constar do respectivo
processo a documentação comprobatória pertinente aos levantamentos e
estudos que fundamentaram o preço estimado;
Obtenção de Preços Referenciais
 Acórdão 3.333/2011-Plenário:
Os critérios gerais utilizados para referenciar os preços dos serviços mais
relevantes da obra (curva ABC) foram os seguintes:
(...)
os custos referenciais, preferencialmente, foram os do SINAPI;
subsidiariamente, na ausência de menção explícita no sistema da CAIXA,
recorreu-se a outros paradigmas oficiais de preços (EMOP, SCO-RIO,
AETESP), como também às publicações da Pini Engenharia;
quando não disponíveis em sistemas oficiais ou tradicionais de consulta,
utilizaram-se como critério pesquisas realizadas diretamente no mercado,
com empresas de reconhecido know how na prestação de serviços ou no
fornecimento de insumos objeto da consulta;
em outros casos, utilizaram-se como base as próprias composições
apresentadas no projeto executivo, com adaptações nos coeficientes em
face das condições particulares da obra;
compararam-se custos de serviços semelhantes observados em outros
estádios para a Copa;
Obtenção de Preços Referenciais
 Acórdão 3.333/2011-Plenário (Maracanã):
Preço Referencial x Preço de Mercado

 Acórdão 618/2006 – Plenário:


“...os preços medianos constantes do Sistema
Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da
Construção Civil - Sinapi são indicativos dos
valores praticados no mercado e, portanto, há
sobrepreço quando o preço global está
injustificadamente acima do total previsto no
Sinapi.”
Preço Referencial x Preço de Mercado
 Acórdão 3.061/2011-Plenário (voto condutor):
“Nos processos de fiscalização de obras desta Corte,
como presunção, adotam-se os referenciais oficiais da
Administração como balizador de preços; estes seriam
os preços de mercado. Ilações em contrário tem o
ônus probandi de quem as apresenta.
(...)A construtora tem meios de demonstrar in concreto o
que efetivamente foi gasto, por meio de notas e livros
fiscais, com a apresentação da RAIS, GFIP e com a
disponibilização de outros documentos obrigatórios....”
Adaptações nos Sistemas de Referência

Acórdão 2056/2015-Plenário:
16. Ademais, observa-se, conforme apontado pela unidade
técnica, que a jurisprudência deste Tribunal, conforme consta
nos Acórdãos 2062/2007, 2350/2007, 2068/2007, 2631/2007,
2603/2007, 136/2008, 278/2008, 396/2008, 702/2008,
971/2008 e diversos outros, todos do Plenário, aponta pela
necessidade de a administração pública respeitar os
referenciais de mercado, em especial o Sinapi e o Sicro,
justificando-se, quando da adoção de outros valores senão
os constantes destes referenciais, para a formação do preço
de um determinado serviço.
Presunção de Veracidade dos Sistemas de Referência

Acórdão 2654/2015-Plenário:
Nos processos de fiscalização de obras, presume-se que os
referenciais oficiais da Administração refletem os preços de
mercado, razão pela qual podem e devem ser considerados
para a análise de adequação de preços e apuração de
eventual superfaturamento. Alegações em contrário devem
ser comprovadas com base em elementos fáticos que
permitam afastar os preços de referência utilizados pelo TCU.
Presunção de Veracidade dos Sistemas de Referência

Acórdão 1637/2016-Plenário:
69. Conforme jurisprudência do TCU, os sistemas
referenciais oficiais da Administração, como todo documento
público, gozam de presunção de veracidade e de
legitimidade, ou seja, refletem os preços de mercado, razão
pela qual podem e devem ser considerados para a análise de
adequação de preços e apuração de eventual
superfaturamento. Compete aos responsáveis comprovarem
alegações em contrário a partir de elementos fáticos que
demonstrem a inadequação ou a necessidade de adequação
dos preços extraídos de sistemas de referência.
Pesquisas de Mercado para os Materiais mais
Relevantes
Acórdão 2.984/2013 – Plenário:

9.3.1 ao elaborar orçamentos que servirão de base para procedimentos


licitatórios de obras de maior vulto, assim entendidas aquelas cujo valor é
superior ao limite estabelecido no art. 23, inciso I, alínea ‘c’, da Lei nº
8.666/1993, devem-se realizar pesquisas de mercado, preferencialmente
adotando a respectiva base territorial do Sinapi, dos insumos de maior
relevância econômica na obra, considerando, de forma apropriada, os
descontos possíveis em face da escala da obra, em virtude de o Sinapi
não levar em conta adequadamente os ganhos de escala, ignorando as
possibilidades de significativas reduções nos custos de fornecimento de
materiais e equipamentos adquiridos em grandes quantidades, oriundas
de negociações diretas com fabricantes ou grandes revendedores;
9.3.2 caso o resultado das pesquisas de mercado mencionadas no item
anterior indique a impossibilidade de obtenção de descontos decorrentes
de ganho de escala, que seja adotado o preço de referência do Sinapi;”
Cotações junto a fornecedores

 Acórdão 1.639/2016 – Plenário:


Na elaboração do orçamento estimativo, deve
ser adotada a cotação mínima, não a mediana,
para equipamentos a serem fornecidos em
mercado restrito, oligopolizado, em que
dificilmente os menores valores decorrem de
situações excepcionais, como promoções.

173
Cotações junto a fornecedores

 Acórdão 7.290/2013 – Segunda Câmara:


“9.2. notificar a Infraero de que, quando da
pesquisa de preços de mercado para definição
de valores referenciais de licitações, devem ser
adotadas as cotações mínimas encontradas
sempre que se tratar de insumo ou
equipamento fornecido exclusivamente por um
conjunto restrito de empresas; “(grifo nosso)

174
Cotações junto a fornecedores
 Acórdão 7.290/2013 – Segunda Câmara (voto condutor):
“24. ...não me parece razoável a exigência de que a orçamentação nestes
casos deva sempre considerar o menor preço cotado no mercado" indica
que, em muitos casos, devem-se adotar preços abaixo da média. Cabe ao
gestor avaliar o caso e fazer sua opção, justificando-a.
25. No caso de produtos simples, comumente encontrados em lojas
varejistas, o valor mínimo de uma cotação pode representar uma situação
momentânea, de uma "liquidação", por exemplo, e não corresponderá ao
preço praticado quando da efetiva aquisição.
26. Por outro lado, quando são cotados equipamentos fornecidos
exclusivamente por poucas empresas, de certo porte, deve-se sim adotar
o mínimo valor cotado, pois é de se presumir que haja estabilidade nesses
preços. É o caso de elevadores. Certamente, o preço cotado junto a uma
Atlas, Otis ou outra congênere não representa uma "liquidação" ou
promoção temporária.”

175
Indevida Fixação de Encargos Sociais
Acórdão 720/2016-Plenário:
11. Por sua vez, a jurisprudência do TCU é firme no sentido de considerar
indevida a fixação, nos editais de licitação, de percentual para encargos
sociais, ainda que mínimo. Reproduzo a seguir trecho do voto condutor
do Acórdão 5.151/2014-TCU-2ª Câmara, ...
16. Acrescento à análise promovida pela Secex/SE que também a outra
suposta irregularidade mencionada na representação, relacionada à adoção
de percentuais de encargos sociais inferiores ao limite mínimo fixado na
Convenção Coletiva de Trabalho – CCT, não justifica a anulação do
contrato. É que, de acordo com o entendimento predominante no TCU, é
indevida a fixação de percentual para encargos sociais e trabalhistas. A
respeito dessa questão, julgo pertinente colacionar, com os destaques
considerados pertinentes, o seguinte excerto do Voto condutor do Acórdão
1.407/2014-TCU-Plenário, da relatoria do eminente Ministro-Substituto
André Luís de Carvalho:
“7. Tal entendimento, aliás, vai ao encontro da intelecção dada à matéria por
este Tribunal, que entende indevida a fixação de percentual, ainda que
mínimo, para encargos sociais e trabalhistas, os quais oneram,
sobremodo, o preço de serviços (e.g. Acórdãos 1.699/2007 e 2.646/2007, 176
do Plenário, e Acórdão 372/2011, da 2ª Câmara).
Encargos Sociais acima dos Previstos no Sinapi

Acórdão 2462/2014-Plenário:
Taxa de encargos sociais de mão de obra horista acima da
prevista no Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices
da Construção Civil (Sinapi) não é suficiente, isoladamente,
para permitir a desclassificação de licitante, visto que o art. 3°
do Decreto 7.983/2013 estabelece limite para os preços
unitários e não para as parcelas componentes dos preços
unitários.

177
Previsão de Horas-Extras no Orçamento
Acórdão 479/2015-Plenário:

52. Todavia, solicitei que minha assessoria realizasse exame da referida peça, a qual
chegou às seguintes conclusões:
....
52.3. Há previsão injustificada de horas-extras para diversas categorias
profissionais, o que, a princípio, é uma decisão gerencial da empresa, não
devendo a Administração Pública prever no orçamento-base da licitação a
adoção de tal prática pela futura contratada.
52.4. Há previsão de pagamento de adicional de insalubridade para os
profissionais de segurança do trabalho, o que se afigura injustificado, pois
diversas outras categorias profissionais da construção civil trabalham nos
mesmos ambientes e condições, não fazendo jus ao referido benefício
trabalhista.

178
Desnecessidade de Retenção do INSS nas Obras

Acórdão 242/2013-Plenário (enunciado):

Em contratos de obra e serviço de engenharia, não é necessário


que ente público contratante proceda à retenção da parcela
referente à contribuição previdenciária ou exija da contratada,
como condição para pagamento da nota fiscal apresentada após
cada etapa/medição, a comprovação do recolhimento das
contribuições previdenciárias do pessoal utilizado na obra. A
responsabilidade previdenciária da Administração Pública
restringe-se à hipótese de contratação de serviços prestados
mediante cessão de mão-de-obra.

179
Desnecessidade de Retenção do INSS nas Obras

Acórdão 242/2013-Plenário (Voto):


57. A irregularidade foi assim explicitada pela unidade técnica: “não averiguação, nas
seis medições [...], a respeito da regularidade do recolhimento das contribuições
previdenciárias dos empregados na obra e nem mesmo da patronal”.
58. Em sua instrução, a unidade técnica concluiu ter ficado evidente “o procedimento
leniente e negligente da Administração no que toca à fiscalização do contrato quanto ao
cumprimento das obrigações previdenciárias, uma vez que tal inércia [...] proporciona a
possibilidade de dano à União, em razão de sua responsabilidade solidária com a
contratada, em caso de condenação desta na Justiça Federal caso venha a ser
demandada pelo INSS, sem a necessidade de se tornar insolvente”. (grifei)
59. A questão a ser enfrentada, preliminarmente, é se há, de fato, responsabilidade
solidária do ente público contratante em face dos encargos previdenciários não
honrados pela contratada para a execução da obra (empreiteira).
60. O § 2º do art. 71 da Lei nº 8.666/93 enuncia que a administração pública é
solidariamente responsável pelos encargos previdenciários:
“§ 2º A Administração Pública responde solidariamente com o contratado pelos
encargos previdenciários resultantes da execução do contrato, nos termos do art. 31 da
Lei nº 8.212, de 24 de julho de 1991.”
180
Desnecessidade de Retenção do INSS nas Obras
Acórdão 242/2013-Plenário (Voto):
61. Resta incontroverso que a Lei de Licitações e Contratos prevê a responsabilização
solidária da administração pública quanto às obrigações previdenciárias não adimplidas
pela contratada, mas somente nas situações previstas no art. 31 da Lei nº 8.212/91,
dispositivo que trata especificamente da necessidade da retenção de 11% sobre o valor
da nota fiscal de serviços executados mediante cessão de mão de obra, a título de
antecipação da contribuição previdenciária:
[...]
62. O § 3º do citado dispositivo conceitua “cessão de mão de obra” e o § 4º apresenta
elenco não exaustivo de atividades que se enquadram no conceito:
[...]
63. Como dito anteriormente, o rol do § 4º é meramente exemplificativo, vale dizer, não
esgota as espécies de atividades abarcadas pelo conceito de “cessão de mão de obra”,
remetendo ao Regulamento da Previdência Social (RPS) a enunciação completa. O
Decreto nº 3.048/99 (RPS) tratou da matéria no seu art. 219, que assim dispõe:
Art.219. A empresa contratante de serviços executados mediante cessão ou empreitada
de mão-de-obra, inclusive em regime de trabalho temporário, deverá reter onze por
cento do valor bruto da nota fiscal, fatura ou recibo de prestação de serviços e recolher
a importância retida em nome da empresa contratada, observado o disposto no § 5º do
art. 216.
181
“[...]
Desnecessidade de Retenção do INSS nas Obras
Acórdão 242/2013-Plenário (Voto):
§ 2º Enquadram-se na situação prevista no caput os seguintes serviços realizados
mediante cessão de mão-de-obra:
[...]
III -construção civil;
[...]
§ 3º Os serviços relacionados nos incisos I a V também estão sujeitos à retenção de
que trata o caput quando contratados mediante empreitada de mão-de-obra.” (grifei)
64. A interpretação estritamente literal do dispositivo estaria a indicar que obra de
construção civil é considerada serviço executado mediante cessão de mão de obra e,
portanto, se sujeita à retenção. Todavia, leitura atenta revela que somente os serviços
de construção civil, ou seja, serviços de engenharia, podem envolver cessão de mão de
obra. A realização de uma obra de construção civil, por natureza, não caracteriza a
cessão da mão de obra contratada pela empreiteira e posta à disposição do
contratante/dono da obra.
65. Em síntese, o art. 71, § 2º, da Lei nº 8.666/93 prevê a responsabilização solidária da
administração pública somente nas situações que se subsumam ao conteúdo do art. 31
da Lei nº 8.212/91, dispositivo que trata da retenção de 11% sobre o valor da nota fiscal
de serviços executados mediante cessão de mão de obra, não se inserindo nesse
contexto, como já frisado, uma obra de construção civil. 182
Desnecessidade de Retenção do INSS nas Obras
Acórdão 242/2013-Plenário (Voto):
66. Foi exatamente esse o entendimento firmado no âmbito do STJ, quando do
julgamento do REsp 866.152/SC:
[...]
67. A propósito, em novembro de 2010, no julgamento do REsp 1.131.047, a Primeira
Turma do STJ consolidou a tese de que, após a vigência da Lei nº 9.711/98 - que
promoveu alterações na Lei nº 8.212/91 -, “a empresa contratante é responsável, com
exclusividade, pelo recolhimento da contribuição previdenciária por ela retida do valor
bruto da nota fiscal ou fatura de prestação de serviços, afastada, em relação ao
montante retido, a responsabilidade supletiva da empresa prestadora, cedente de mão
de obra”. (grifei)
68. Na condição de relator do REsp 719350, o Ministro Luiz Fux, hoje no STF, fazendo
alusão ao supracitado decisum, deixou assente que a Lei nº 9.711/98, que só gerou
efeitos a partir de 1º de fevereiro de 1999, instituiu a responsabilidade pessoal do
tomador dos serviços de mão de obra pelas contribuições previdenciárias, mediante um
sistema de substituição tributária: o contratante dos serviços ficou obrigado a reter 11%
do valor da nota fiscal ou fatura e recolher a importância retida em nome da empresa
cedente da mão de obra.
69. Conforme o aludido relator, a redação original da Lei nº 8.212/91 estabelecia
uma “hipótese de responsabilidade tributária solidária do contratante de quaisquer
serviços executados mediante cessão de mão de obra, no que diz respeito 183 às
contribuições previdenciárias devidas pela empresa prestadora dos serviços”. (grifei)
Desnecessidade de Retenção do INSS nas Obras
Acórdão 242/2013-Plenário (Voto):
70. Essa responsabilidade solidária, segundo o Ministro Luiz Fux, “facultava ao ente
previdenciário eleger o sujeito passivo da obrigação tributária entre os respectivos
coobrigados, observada a possibilidade de o cessionário elidir sua responsabilidade
acaso demonstrasse que o cedente comprovara o recolhimento prévio das
contribuições”.
71. Por outro lado, o art. 30, VI, da Lei nº 8.212/91 - ao qual não fez menção o § 2º do
art. 71 da Lei nº 8.666/93 -, que é norma relativa à arrecadação e ao recolhimento das
contribuições, estatui o seguinte:
[...]
72. O dispositivo acima transcrito prevê responsabilidade solidária entre o
proprietário/dono da obra/contratante e o construtor - a empreiteira contratada - pelo
cumprimento das obrigações previdenciárias. Para elisão de tal responsabilidade, a lei
admite que o contratante retenha parte do montante - e não todo o montante - devido
ao contratado (“retenção de importância a este devida”), até que este comprove o
adimplemento dos encargos previdenciários, como forma de garantir o cumprimento
dessas obrigações.
73. Ao regulamentar o inc. VI do art. 30 da Lei nº 8.212/91, o Decreto nº 3.048/99 (RPS)
assim dispôs:
[...]
184
Desnecessidade de Retenção do INSS nas Obras
Acórdão 242/2013-Plenário (Voto):
74. E o supracitado art. 219 do RPS (mencionado na parte final do inc. III do § 3º do art.
220) trata justamente da retenção de 11% sobre o valor da nota fiscal de serviços
executados mediante cessão de mão de obra. Donde se conclui que a retenção a que
alude o art. 30, VI, da Lei nº 8.212/91 (a mesma a que se reporta o caput do art. 220 do
RPS) é justamente a retenção de 11% sobre o valor da nota fiscal de serviços
terceirizados.
75. Tem-se, assim, flagrante contradição entre o conteúdo do caput do art. 220 e o
disposto no § 3º, III, do referido artigo. Enquanto o primeiro prevê responsabilidade
solidária apenas nas contratações que não envolvam cessão de mão de obra, o
segundo afirma que tal responsabilidade será elidida na hipótese de recolhimento da
retenção típica dos contratos de serviços prestados mediante cessão de mão de obra.
76. Confrontando o teor do inc. VI do art. 30 da Lei nº 8.212/91 com o conteúdo do
caput do art. 220 do RPS, constata-se que a norma regulamentar inovou em relação ao
texto da lei, ao substituir a expressão legal “qualquer que seja a forma de contratação
da construção, reforma ou acréscimo” pela expressão “cuja contratação da construção,
reforma ou acréscimo não envolva cessão de mão-de-obra”. Para dar legitimidade e
conferir coerência lógica ao conteúdo do Decreto nº 3.048/99 (RPS), deve-se interpretá-
lo conforme o texto legal, sob pena de ilegalidade da norma regulamentar.

185
Desnecessidade de Retenção do INSS nas Obras
Acórdão 242/2013-Plenário (Voto):
77. Feito isso, tem-se hoje, a meu ver, o seguinte regramento para as contratações no
âmbito da construção civil: para serviços de construção civil (serviços de engenharia)
prestados mediante cessão de mão de obra, conforme jurisprudência do STJ acima
mencionada, não há mais falar em responsabilidade solidária da empresa contratante,
haja vista que esta é responsável, com exclusividade, pelo recolhimento da contribuição
previdenciária por ela retida do valor bruto da nota fiscal ou fatura de prestação dos
serviços. Nesse sentido, entendo que estaria prejudicado o conteúdo do art. 220, § 3º, I
e III, do RPS.
78. Em se tratando de obra de construção civil, reforma ou acréscimo, o
contratante/dono da obra é solidariamente responsável com o contratado pelas
contribuições previdenciárias (art. 30, VI, da Lei nº 8.212/91). Tal responsabilidade
somente poderá ser elidida, à luz do art. 220, § 3º, II, do RPS, “pela comprovação do
recolhimento das contribuições incidentes sobre a remuneração dos segurados,
aferidas indiretamente nos termos, forma e percentuais previstos pelo Instituto Nacional
do Seguro Social”.
79. Entretanto, é possível interpretar as normas citadas para concluir que esse
dispositivo (art. 30, VI da Lei nº 8.212/91) não se aplica à administração pública
enquanto contratante de obra de construção civil, porquanto para o ente público, à luz
do disposto no § 2º do art. 71 da Lei nº 8.666/93, a responsabilidade previdenciária
cinge-se à hipótese do art. 31 da Lei nº 8.212/91, ou seja, envolve tão somente 186 a
contratação de serviços prestados mediante cessão de mão de obra.
Desnecessidade de Retenção do INSS nas Obras
Acórdão 242/2013-Plenário (Voto):
80. Frise-se, por oportuno, que Lei nº 8.212/91 não é lei especial em relação à Lei de
Licitações e Contratos. Antes da edição do Decreto-lei nº 2.300/86, que já tratava da
matéria e que precedeu a Lei nº 8.666/93, não havia dispositivo legal que abordasse, de
modo expresso, a responsabilidade da administração pública em caso de
inadimplemento de obrigação previdenciária por parte do contratado.
81. Para confirmar o entendimento que ora defendo, basta atentar para o conteúdo da
Instrução Normativa MPS/SRP nº 3/2005 (com as alterações que lhe foram introduzidas
pela Instrução Normativa MPS/SRP nº 20/2007), ao disciplinar a questão da retenção e
da responsabilidade solidária entre construtor e administração pública. O mesmo
disciplinamento, impende ressaltar, foi incorporado à Instrução Normativa RFB nº
971/2009, que revogou expressamente aquelas duas INs.
[...]
83. Em suma: não há razão para o ente público contratante proceder à retenção dos
11% nem necessidade de exigir da empreiteira contratada para execução de obra de
construção civil, como condição para pagamento da nota fiscal apresentada após cada
etapa/medição - isso para fim de minorar o risco de responsabilização da
administração, o qual, como visto, não existe -, a comprovação do recolhimento das
contribuições previdenciárias do pessoal utilizado na obra.

187
Locação x Equipamentos Próprios
 O Acórdão 2.735/2011 – Plenário determinou ao ente auditado que
evitasse utilizar, nas estimativas de custos, o valor da locação de
equipamentos ao invés do seu custo horário, em especial para as
situações em que os dispêndios da primeira opção se revelarem
superiores aos da segunda, como ocorre, por exemplo, quando da
utilização de equipamentos por longo período de tempo e para grande
quantidade de serviços :
 “9.1.4. desenvolva metodologia para estimar o custo horário de
máquinas e equipamentos próprios das contratadas, considerados os
custos de operação e manutenção, a vida útil, a produtividade, os
valores residuais e os critérios de depreciação dos equipamentos,
segundo metodologia consagrada pela engenharia de custos;
 (...)
 9.2.1. se abstenha de utilizar, nas estimativas de custos, o valor da
locação de equipamentos, em detrimento do seu custo horário, nos
casos em que o dispêndio com a locação superar o custo de aquisição
dos equipamentos, incluídas as despesas com operação e manutenção;
188
Tratamento de outras inconsistências nas
composições das Licitantes

Estando os preços global e unitários ofertados pelo licitante


dentro dos limites fixados pela Administração, é de excessivo
rigor a desclassificação da proposta por divergência entre seus
preços unitários e respectivas composições detalhadas de custos,
por afronta aos princípios da razoabilidade, da ampla
competitividade dos certames e da busca de economicidade nas
contratações. Referida divergência se resolve com a retificação
das composições, sem necessidade de modificações ou ajustes
em quaisquer dos valores lançados na proposta a título de preços
unitários. (Acórdão 2742/2017-Plenário).
Observância das disposições das convenções
coletivas de trabalho nas propostas das licitantes

Acórdão 719/2018-Plenário:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos que tratam de consulta formulada
pelo Presidente da Comissão de Trabalho (...) da Câmara dos Deputados,
sobre a existência de determinação legal que obrigue os participantes de
licitações para a execução de obras públicas e serviços de engenharia a levar
em consideração, na formulação de suas propostas, as despesas decorrentes
do cumprimento de acordos e convenções coletivas de trabalho, (....)
9.2. responder ao consulente que:
9.2.1. nos certames objetivando a contratação de obras públicas, não há
determinação legal que obrigue a Administração Pública a examinar as
propostas dos licitantes para observar se estes consideraram nos seus preços
as despesas com mão de obra decorrentes do cumprimento de acordo,
convenção ou dissídio coletivo de trabalho, devendo ser observadas as
disposições dos arts. 48, 44, §3º, da Lei 8.666/1993, bem como os critérios de
aceitabilidade de preços e outros requisitos previstos no instrumento
convocatório;
Observância das disposições das convenções
coletivas de trabalho nas propostas das licitantes
Acórdão 719/2018-Plenário (continuação):
9.2.2. as licitantes, por sua vez, estão obrigadas ao cumprimento de acordo
coletivo, do qual foi signatária, bem como de disposições presentes em
convenção ou dissídio coletivo de trabalho, em observância ao art. 7º, inciso
XXVI, da Constituição Federal de 1988, e ao art. 611 do Decreto-Lei
5.452/1943 (Consolidação das Leis do Trabalho), que conferem caráter
normativo a tais instrumentos, tornando obrigatória, assim, a sua observância
nas relações de trabalho;
9.2.3. as regras e critérios para elaboração de orçamentos de referência de
obras e serviços de engenharia pela Administração Pública, estão
estabelecidos no Decreto 7.983/2013 – no caso de certames fundamentados
na Lei 8.666/1993 que prevejam o uso de recursos dos orçamentos da União –
, bem como nos arts. 8º, §§ 3º, 4º e 5º, da Lei 12.462/2011, e 31, §§ 2º e 3º, da
Lei 13.303/2016, ou seja, devem se basear precipuamente nos sistemas
referenciais oficiais de custo (Sinapi e Sicro);
Observância das disposições das convenções
coletivas de trabalho nas propostas das licitantes
Acórdão 719/2018-Plenário (continuação):
9.2.4. os sistemas referenciais Sicro e Sinapi, utilizados para fundamentar
o orçamento estimativo das contratações de obras e serviços de
engenharia pelo Poder Público, consideram, de forma direta ou indireta, os
parâmetros salariais e outras disposições de instrumentos de negociação
coletiva de trabalho na formação de custos com a mão de obra;
(...) 9.2.6. em face do princípio do formalismo moderado e da supremacia
do interesse público, que permeiam os processos licitatórios, o fato de o
licitante apresentar composição de custo unitário contendo salário de
categoria profissional inferior ao piso estabelecido em instrumento
normativo negociado é, em tese, somente erro formal, o qual não enseja a
desclassificação da proposta, podendo ser saneado com a apresentação
de nova composição de custo unitário desprovida de erro;
Locação x Equipamentos Próprios
 Acórdão 479/2015–Plenário (Voto condutor):

52. Todavia, solicitei que minha assessoria realizasse exame da referida


peça, a qual chegou às seguintes conclusões
(...)
52.8. O orçamento contém previsão dos montantes de R$ 1.010.100,00 e
R$ 117.600,00 para a locação de containers, valores elevados,
considerando a possibilidade de a futura contratada adquirir as
referidas instalações em vez de locá-las, opção aparentemente mais
vantajosa do que custear os alugueis por 60 meses.

193
Chuvas
 Acórdão 1.637/2016–Plenário:
78. Recentemente, no âmbito do Acórdão 2.514/2015-Plenário, de minha
relatoria, o TCU acolheu a tese de que não é aceitável a inclusão do “fator
chuva” nos orçamentos de obras rodoviárias, pois a precipitação de chuvas
ordinárias não repercute de modo significativo sobre os custos dos
empreendimentos, além de ser contrabalanceada por fatores não
considerados pelo Sicro na formação do preço de referência, como fator de
barganha, economia de escala, valor residual subestimado no cálculo das
depreciações dos equipamentos, produtividades ultrapassadas, entre
outros. Na ocasião, assinalei que “desde a prolação do Acórdão
2.061/2006-Plenário, em 8/11/2006, o Tribunal passou a rejeitar a inclusão
do ‘fator chuva’ nos orçamentos de obras rodoviárias”. Esse entendimento
baseou-se no fato de que a mera ocorrência de chuvas ordinárias não
deveria repercutir sobre os custos consignados no Sicro, “porque a
influência das precipitações seria pouca sobre o total contratado e seria
contrabalançada por outros fatores não considerados pelo sistema
orçamentário (fator de barganha e fator de escala para compra dos
insumos, valor residual subestimado no cálculo das depreciações dos
equipamentos, produtividades ultrapassadas, etc.)”. 194
Chuvas
 Acórdão 1.637/2016–Plenário:
(...)
79. Ainda que fosse admitida a incidência de tal fator, seu cálculo não
deveria jamais ocorrer segundo a metodologia propugnada pela
empreiteira, que acabou sendo acolhida pelo Acórdão 1.329/2009-Plenário,
pois as chuvas não podem repercutir no fator de eficiência e,
consequentemente, na produtividade das equipes mecânicas. As
precipitações causam aumento apenas dos custos improdutivos dos
equipamentos em virtude os períodos ociosos.

195
Mobilização e Desmobilização

 Acórdão 477/2015–Plenário (enunciado):


A utilização de equipamentos já mobilizados em razão de
contrato anterior constitui vantagem competitiva da contratada,
que tem direito a ser remunerada pelas despesas
de "mobilização e desmobilização" conforme previsto na
planilha orçamentária do contrato, desde que o preço orçado
esteja de acordo com as especificações de projeto e os custos
de referência.

196
Mobilização e Desmobilização
 Acórdão 477/2015–Plenário (Voto):
42. Conforme levantamento efetuado ...a partir dos diários de obras e dos
relatórios de fiscalização realizados pela Seinfra/PI, foi constatado que todos
os equipamentos necessários para a execução do objeto do Contrato
149/2008 já estavam no local da obra, uma vez coincidiam com os utilizados
no Contrato 54/2007, também executado pela [...] em período imediatamente
anterior.
43. Dito de outra forma, há indícios de que os equipamentos usados neste
ajuste foram aproveitados para a execução do contrato posterior, de modo
que não ocorreu 'desmobilização' no Contrato 54/2007 nem "mobilização" no
Contrato 149/2008.
44. Com relação ao assunto, entendo que a suposta utilização dos
equipamentos do primeiro ajuste na execução do segundo constitui vantagem
competitiva da empresa contratada que decorre de condição fática a ela
inerente, não tendo sido originada de fraude, visto que obrigada a cotar o
item, nem de descumprimento do projeto.

197
Mobilização e Desmobilização
 Acórdão 477/2015–Plenário (Voto):
45. Nesse sentido, embora o item "mobilização e desmobilização" constitua
custo direto e deva fazer parte da planilha orçamentária contratual, segundo a
jurisprudência do Tribunal e a prática atual de orçamentação, tais despesas,
em verdade, são acessórias e instrumentais à execução do objeto contratual,
de forma que a empresa contratada pode, dentro da margem de liberdade que
possui para executar o projeto, adotar as estratégias que entender
convenientes para executar a obra, desde que cumpra as especificações de
qualidade e prazo.
46. Dito de outro modo, se o preço orçado para fazer frente às despesas de
mobilização e desmobilização está compatível com o obtido a partir das
especificações de projeto e os custos de referência, se não há qualquer
impropriedade na estimativa de equipamentos e nas premissas adotadas na
orçamentação, enfim, se o preço proposto constitui a remuneração justa para
a consecução de tais dispêndios, que, repito, são acessórios à execução da
obra em si, entendo que a contratada tem direito à remuneração,
independentemente da forma como utiliza os valores a serem repassados
pela administração contratante.
198
Mobilização e Desmobilização

 Acórdão 477/2015–Plenário (Voto):


47. Diante disso, considerando que não foi apontada qualquer inconsistência
nas premissas adotadas pela Seinfra/PI para cotar o item "mobilização e
desmobilização" na licitação que antecedeu ao Contrato 149/2008,
considerando que o contratado respeitou o preço unitário de referência do
item, julgo não haver providências processuais adicionais a serem realizadas
quanto ao assunto.

199
Superfaturamento por utilização metodologia executiva
antieconômica
Acórdão 2986/2016-Plenário (Enunciado):
Não se configura superfaturamento
por metodologia executiva quando o projeto básico prevê a
solução mais eficiente e usual de mercado e o executor
realiza o trabalho com técnicas ou equipamentos inovadores
que aumentam a produtividade na execução do serviço.
Contudo, se o contratado executa o trabalho por meio de
sistema mais produtivo, não por este ser uma inovação, mas
porque o projeto básico previu metodologia antieconômica, o
erro de projeto deve ser considerado para a apuração do
efetivo custo referencial da obra e de eventual
superfaturamento.
Superfaturamento por utilização metodologia executiva
antieconômica
Acórdão 2986/2016-Plenário (Resumo):
Em Pedidos de Reexame interpostos contra o Acórdão 2.872/2012
Plenário, os recorrentes questionaram, entre outros pontos, irregularidade
relativa a superfaturamento por metodologia executiva, caracterizada pelo
fato de que o orçamento base teria previsto o uso de trator de esteira e
carregadeira, em vez de apenas escavadeira, solução mais econômica
para o serviço de “escavação, carga e transporte de material de jazida”.
Ao analisar a peça recursal, o relator esclareceu não pretender coibir
inovações metodológicas ou de equipamento que podem advir na
execução da obra em relação ao projeto básico, pois, caso se trate de
inovações que aumentem a produtividade na execução do serviço, é lícito
que o contratado se beneficie dos ganhos auferidos. Contudo, ressaltou,
“não se podem confundir metodologias inovadoras com falhas técnicas do
projeto ou do orçamento base. Portanto, se o contratado executou o
trabalho por sistema mais produtivo não por este ser uma inovação, mas
porque o projeto básico previu metodologia antieconômica, trata-se de
erro de projeto que deve ser corrigido para a apuração do efetivo custo
referencial da obra”.
Superfaturamento por utilização metodologia executiva
antieconômica
Acórdão 2986/2016-Plenário (Resumo):
Sobre a questão, lembrou o relator das orientações do Roteiro de
Auditoria de Obras Públicas do TCU, segundo o qual não ocorre
superfaturamento “quando o orçamento do serviço considerou
metodologia executiva eficiente e compatível com a boa técnica da
engenharia, porém, o construtor, valendo-se de equipamentos mais
modernos e produtivos ou de técnicas inovadoras, consegue executar o
serviço com maior produtividade e, consequentemente, a um menor
custo. Trata-se de ganho de eficiência legítimo, cujos benefícios devem
ser apropriados exclusivamente pelo contratado”. Por fim, concluiu que
“quando o projeto básico prevê a solução mais eficiente e usual de
mercado e o executor realiza o trabalho com técnicas ou equipamentos
inovadores, não se configura o superfaturamento por metodologia
executiva. Evidentemente, também não haverá prejuízo ao contratante se
este especificar solução antieconômica, mas o contratado, em sua
proposta, se adotar preço unitário compatível com o método eficiente e
usual que irá utilizar na obra”.
Falta de detalhamentos de custos

• Acórdão 2.438/2015-Plenário:
Diante da ausência de projeto básico com detalhamento de custos unitários
ou da indisponibilidade de preços de referência para diversos itens do
contrato, eventual superfaturamento poderá ser caracterizado com base
nos elementos disponíveis para análise, sem necessidade de se observar a
representatividade amostral usualmente adotada pelo TCU. Nessas
situações, há presunção relativa de que os itens não avaliados representam
os valores de mercado, facultado aos responsáveis demonstrar
diferentemente, de modo a justificar o preço global contratado.
Superfaturamento por utilização metodologia executiva
antieconômica
Desoneração da folha de
pagamento e os seus impactos
na orçamentação de obras
Introdução

Algumas perguntas e
respostas sobre a
desoneração em folha de
pagamento na Construção
Civil
Desoneração da Folha de Pagamento
 Histórico:
• A Lei 12.844/2013 estabeleceu a desoneração da folha de
pagamento na construção civil, extinguindo a contribuição
patronal do INSS de 20% sobre a folha de pagamento, mas
instituindo uma nova contribuição 2% sobre a receita bruta.
• Apenas algumas CNAE foram desoneradas.
• Posteriormente, a Lei 13.043/2014 tornou a desoneração da
folha permanente.
• A Lei 13.161/2015 tornou a desoneração da folha facultativa e
elevou a CPRB para 4,5%.

207
Lei 13.161/2015
• Tornou a desoneração facultativa;
• Permite ao construtor optar pela contribuição de 20% sobre a folha
pagamento ou de 4,5% sobre o faturamento bruto.
• No caso de obras de edificação, a opção dar-se-á por obra de
construção civil e será manifestada mediante o pagamento da
contribuição incidente sobre a receita bruta relativa à competência de
cadastro no CEI ou à primeira competência subsequente para a qual
haja receita bruta apurada para a obra, e será irretratável até o seu
encerramento.
• A contribuição das obras que já estavam desoneradas permanecerá
com a alíquota de 2% até o seu encerramento.
Lei 13.161/2015
• No caso de obras de infraestrutura, a opção dar-se-á por CNPJ e
será manifestada mediante o pagamento da contribuição incidente
sobre a receita bruta relativa a janeiro de cada ano, ou à primeira
competência subsequente para a qual haja receita bruta apurada,
e será irretratável para todo o ano calendário.
Tratamento Diferenciado: edificações x
infraestrutura
 Há um tratamento diferenciado entre as empresas de
edificação (412, 432, 433 e 439 da CNAE 2.0) e as empresas
de infraestrutura (421, 422, 429 e 431 da CNAE 2.0).
 Lei 12.846/2011, Art. 9o ........................................................................
 § 13. A opção pela tributação substitutiva prevista nos arts. 7o e 8o será
manifestada mediante o pagamento da contribuição incidente sobre a
receita bruta relativa a janeiro de cada ano, ou à primeira competência
subsequente para a qual haja receita bruta apurada, e será irretratável
para todo o ano calendário.[empresas de infraestrutura]
 (...)
 § 16. Para as empresas relacionadas no inciso IV do caput do art. 7o, a
opção dar-se-á por obra de construção civil e será manifestada mediante o
pagamento da contribuição incidente sobre a receita bruta relativa à
competência de cadastro no CEI ou à primeira competência subsequente
para a qual haja receita bruta apurada para a obra, e será irretratável até o
seu encerramento. [empresas de edificação]
1 – Qual legislação rege as contribuições
previdenciárias e a desoneração da folha de
pagamento?
 Lei nº 8.212/91, Lei nº 12.546/2011, Lei nº
12.715/2012, com as alterações promovidas pelas
Leis nº 12.844/2013 e 13.161/2015, e Decreto nº
7.828/2012.
 Instrução Normativa RFB 1.436/2013, com alterações.

211
2 – No âmbito da construção civil, quais
atividades estão inseridas no regime da
desoneração?

 CNAEs – Grupo 1 (vigência a partir de 01/11/2013)


 412 Construção de Edifícios
 432 Instalações elétricas, hidráulicas e outras instalações
em construções
 433 Obras de acabamento
 439 Outros serviços especializados

212
2 – No âmbito da construção civil, quais
atividades estão inseridas no regime da
desoneração?
 CNAEs – Grupo 2 (vigência a partir de 01/01/2014)
 421 construção de rodovias e ferrovias, de urbanização e
de tuneis e pontes, viadutos e etc.;
 422 obras de infraestrutura para energia elétrica,
telecomunicações, água, esgoto, e transporte por dutos;
 429 demais obras de infraestrutura; e
 431 demolição, terraplanagem, perfurações, sondagem e
demais obras de preparação de terrenos.

213
3. Quais contribuições são substituídas pela
contribuição sobre a receita bruta?
 A Contribuição Previdenciária sobre a Receita Bruta
(“CPRB”), de 4,5% sobre o faturamento bruto, substitui
apenas a contribuição previdenciária patronal de 20%
sobre a folha de salários, não alterando a forma de
recolhimento da contribuição para o RAT e a
contribuição para outras entidades e Fundos
(terceiros).

214
A Escolha do Regime pela Empresa
4. Qual regime deverá adotar a empresa
responsável pela inscrição da obra no CEI?
 Quando a empresa for responsável pela inscrição
da obra no Cadastro Específico do INSS (“CEI”),
esta poderá optar pelo recolhimento da
contribuição sobre a receita bruta apurada para a
obra ou sobre a folha de pagamentos,
independente do regime escolhido para o ano-
calendário.
 No entanto, a legislação traz uma diferenciação
quanto às obras já matriculadas antes da
publicação da Lei nº 13.161/2015. É o que segue:

215
A Escolha do Regime pela Empresa
 Obras matriculadas até outubro de 2015
 Permanecerá a contribuição de 2% até o seu
término para as seguintes obras:
 matriculadas no CEI no período compreendido entre 1º
de abril de 2013 e 31 de maio de 2013;
 matriculadas no CEI no período compreendido entre 1º
de junho de 2013 até 31 de outubro de 2013, nos casos
em que houve opção pelo recolhimento da CPRB; e
 matriculadas no CEI até o dia 30/10/2015

216
A Escolha do Regime pela Empresa
 Obras matriculadas a partir de novembro de 2015
 Para as empresas com atividades enquadradas
nas CNAEs 412, 432, 433 e 439, a opção pela
desoneração dar-se-á por obra de construção
civil, a qual será manifestada mediante o
recolhimento da CPRB relativa à competência de
cadastro no CEI, ou à primeira competência
subsequente em que haja receita bruta apurada
para a obra, sendo a opção irretratável até o seu
encerramento.
 Cabe ressaltar que as empresas de construção de
obras de infraestrutura (Grupos 421, 422, 429 e
431 da CNAE) não poderão fazer a opção por
obra de construção civil. 217
A Escolha do Regime pela Empresa
5. Qual regime deverá adotar a empresa que
presta serviços para obras de terceiros
(subcontratada), não sendo responsável pela
matrícula no CEI?
 A empresa subcontratada, que não faz inscrição
de obra no CEI, poderá optar pelo recolhimento da
contribuição previdenciária sobre a folha de
pagamento ou sobre a receita bruta. Uma vez feita
a opção, a empresa deverá fazer o recolhimento
na forma do regime escolhido para todos os
contratos, independentemente se a obra para a
qual está prestando serviços estiver em outro
regime de tributação.
218
Recolhimento das Contribuições
6. Como deve ser feito o recolhimento das
contribuições para as empresas enquadradas no
regime de desoneração?
 O recolhimento da contribuição patronal sobre a
folha continua a ser feito em Guia da Previdência
Social – GPS, por estabelecimento da empresa,
com aplicação do redutor.
 A contribuição substitutiva incidente sobre a receita
bruta deve ser recolhida em DARF, de forma
centralizada pelo estabelecimento matriz,
utilizando-se do código 2985 para serviços e 2991
para indústria.
 Base legal: Ato Declaratório Executivo CODAC nº
219
86/2011)
Desoneração da Folha de Pagamento
7. Como tratar os empregados da obra e os da
administração central?
 As regras de recolhimento de desoneração por CEI
aplicam-se somente aos empregados vinculados
especificamente às obras matriculadas no CEI de
responsabilidade da empresa construtora.
 A contribuição patronal relativa aos segurados
administrativos das empresas de construção civil
seguirá a mesma sistemática estabelecida para o
recolhimento da contribuição previdenciária
efetuada no CNPJ da empresa.

220
A Escolha do Regime pela Empresa
8. No caso de empresa que apura faturamento
em duas atividades distintas, estando somente
uma delas possibilitada de enquadramento nas
regras da Lei nº 12.844, como se deve apurar a
contribuição previdenciária patronal?
 A empresa que exercer atividades distintas, isto é,
enquadradas em grupos da CNAE abrangidos e
não abrangidos pela desoneração, deve
considerar apenas a CNAE principal para verificar
se a empresa poderá ou não optar pelo regime da
CPRB. Para esse propósito, considera-se CNAE
principal o da atividade que representa maior
receita para a empresa.
 Base legal: art. 9, §9º da Lei 12.546. 221
A Escolha do Regime pela Empresa
9. Empresas do setor de construção civil
optantes pelo SIMPLES estão sujeitas ao novo
regime?
 As micro e pequenas empresas optante pelo
regime do SIMPLES Nacional, em regra, não
estão sujeitas ao recolhimento da contribuição
previdenciária sobre a receita bruta. No entanto,
conforme orientação da Receita Federal, a micro e
pequena empresa do setor de construção civil,
enquadrada no Anexo IV da Lei do Simples (LC
123/06), são exceção à regra e podem se sujeitar
ao regime da desoneração.
 Base legal: Solução de Consulta nº 35/13
222
Impacto da Desoneração nos
Orçamentos de Obras
Impacto da Desoneração nos Encargos Sociais

224
Impacto da Desoneração BDI

ITEM RUBRICA TAXA (%) ITEM RUBRICA TAXA (%)


1 AC - ADMINISTRAÇÃO CENTRAL 5,00% 1 AC - ADMINISTRAÇÃO CENTRAL 5,00%
2 SG - SEGUROS e GARANTIA 0,85% 2 SG - SEGUROS e GARANTIA 0,85%
3 R - RISCOS 1,50% 3 R - RISCOS 1,50%
4 DF - DESPESAS FINANCEIRAS 1,21%
4 DF - DESPESAS FINANCEIRAS 1,21%
5 L - LUCRO BRUTO 7,40%
5 L - LUCRO BRUTO 7,40%
6 I - IMPOSTOS 11,15%
6 I - IMPOSTOS 6,65%
6.1 PIS 0,65%
6.1 PIS 0,65% 6.2 COFINS 3,00%
6.2 COFINS 3,00% 6.3 ISS 3,00%
6.3 ISS 3,00% 6.4 CPRB 4,50%
BDI (%) 25,00% BDI (%) 31,33%

225
Orçar com desoneração, sem
desoneração ou o menor
dentre essas possibilidades?
A escolha do regime de recolhimento
previdenciário
 Ainda não há entendimento do TCU sobre o tema.
 Recomenda-se orçar a obra não desonerada (com
inclusão de INSS de 20% nos encargos sociais) e a obra
desonerada (com CPRB de 4,5% no BDI e 0% de INSS),
adotando a alternativa que resultar no menor valor de
orçamento.
 O edital de licitação deve deixar expresso qual foi o critério
utilizado pela administração e estabelecer que caberá a
cada licitante escolher o regime que lhe parecer mais
adequado, esclarecendo que ganhará a licitação a
empresa que ofertar o menor preço no certame,
independentemente do regime adotado, não cabendo
nenhum pleito posterior de aditamento contratual em
virtude da escolha realizada.
A escolha do regime de recolhimento
previdenciário
 Parecer da Advocacia Geral da União - Parecer nº
011/2016/CPLC/DEPCONSU/PGF/AGU de :
 "... Na fase preparatória da licitação, ao fazer uma
estimativa do valor do futuro contrato, a Administração
deverá confeccionar um único orçamento de
referência, no qual considerará o regime tributário que
lhe for mais vantajoso, porém os licitantes deverão
elaborar as planilhas de custos e formação de preços
que acompanham suas propostas com observância do
regime tributário a que se sujeitam, não podendo
utilizar os critérios constantes do orçamento de
referência (se estes não lhe foram aplicáveis), e depois
no caso de adjudicação e contratação, pleitear uma
indevida revisão contratual."
A escolha do regime de recolhimento
previdenciário
Visão da Administração Pública
 Se “X” e o valor da mão de obra e “P” é o valor total da obra, pode-se
afirmar que o equilíbrio entre os regimes ocorreria na seguinte situação
(admitindo que a redução efetiva nos encargos sociais é de 29,38%, no
regime desonerado, enquanto a elevação de um BDI de 25% com CPRB
de 4,5% é de 6,33%):

0,2938 . X = 0,0633 . P ou

X/P = 0,0633/0,2938 = 21,54%

Ou seja, se a proporção da mão de obra no contrato for superior a 21,54%, é


melhor adotar o regime desonerado. Caso contrário, o regime não-
desonerado é mais vantajoso.
A escolha do regime de recolhimento
previdenciário
Visão do Empreiteiro
 A opção pela CPRB passa a ser benéfica para a
empresa quando o valor da base de cálculo dos 20%
(folha de pagamentos) corresponder, no mínimo, a
22,5% do faturamento do mês.
É necessário Repactuar os
Contratos em Virtude da
Elevação da CPRB de 2%
para 4,5%?
Alterações Tributárias e Superveniência de
Disposições Legais

• Lei 8666/93, art. 65:


• § 5º Quaisquer tributos ou encargos legais criados,
alterados ou extintos, bem como a superveniência de
disposições legais, quando ocorridas após a data da
apresentação da proposta, de comprovada repercussão
nos preços contratados, implicarão a revisão destes para
mais ou para menos, conforme o caso.
Alterações Tributárias e Superveniência de
Disposições Legais
Há de se observar, contudo, que a aplicação do fato do
príncipe deve ser tida com comedimento, conforme nos ensina Marçal
Justen
Filho:
"É necessário, porém, um vínculo direto entre o encargo e a prestação.
Por isso, a lei que aumentar a alíquota do imposto de renda não
justificará alteração do valor contratual. O imposto de renda incide
sobre o resultado das atividades empresariais, consideradas
globalmente
(lucro tributável). O valor percebido pelo particular será sujeito,
juntamente com o resultado de suas outras atividades, à incidência
tributária. Se a alíquota for elevada, o lucro final poderá ser
inferior. Mas não haverá relação direta de causalidade que caracterize
o rompimento do equilíbrio econômico-financeiro." (....)
Alterações Tributárias e Superveniência de
Disposições Legais
Os limites da aplicação do fato do príncipe também foram
determinados por Caio Tácito, ao destacar: "Quando a medida
administrativa atinge, especial e diretamente, o contratante
particular, tornando mais onerosa a execução contratual e gerando
benefício para a administração, a teoria do fato do príncipe autoriza
seja indenizado o prejuízo" (...), entendendo que os reflexos decorrentes
de leis ou regulamentos de ordem geral não se enquadram na teoria do fato
do príncipe, mas na da imprevisão.
Vê-se, pois, que três são os requisitos necessários à aplicação do
fato do príncipe:
a) o nexo direto de causalidade entre o encargo criado e os bens
vendidos/serviços prestados
b) a imprevisibilidade do ônus; e
c) a materialidade do ônus imposto ao particular contratante.
Será necessário repactuar os contratos em
andamento em virtude da elevação da alíquota de
CPRB de 2% para 4,5%?
• Obras de Edificação
• Nas obras de edificação em andamento na época da
aprovação da Lei 13.161/2015, a alíquota permanece em
2% até o término da obra.
• Nas licitações processadas antes de 31 de agosto/2015
(antes da aprovação da Lei 13.161/2015), mas cujas
obras foram matriculadas na CEI após a vigência da nova
alíquota de 4,5% pode ser admitido o reequilíbrio do
contrato.
• Nas licitações processadas após 31/8/2015, ainda que
orçadas com a alíquota de 2%, não houve superveniência
de alteração legislativa, o que impede a aplicação do
disposto no art. 65, §5º, ainda que a empresa tenha
registrado a CEI já na vigência da nova alíquota.
Será necessário repactuar os contratos em
andamento em virtude da elevação da alíquota de
CPRB de 2% para 4,5%?
• Obras de Infraestrutura
• Nesse caso, não existe nexo direto de causalidade entre a
alteração procedida pela Lei 13.161/2015 e eventual
elevação de encargo procedida do construtor, pois este
pode alterar o regime de recolhimento em cada ano civil.
• Outrossim, cada obra será influenciada de maneira
diversa, sendo possível que em algumas haja redução do
encargo, dependendo o percentual de mão de obra no
contrato.
Será necessário repactuar os contratos em
andamento em virtude da elevação da alíquota de
CPRB de 2% para 4,5%?
• Por exemplo, considere o contrato sintetizado pela curva
ABC de insumos a seguir, em que a mão de obra
representa 5,69% da obra:
Tipo Descrição do Insumo Unid. Quantidade Preço Parcial % % Acumulado
Caminhão Basculante : Mercedes Benz : H
Equipamento 2423 K : 10 m3 - 15 t 177.486,08 23.758.464,36 43,87 43,87
Ton.
Material Cimento Asfáltico de Petróleo 4.320,00 5.616.000,00 10,37 54,24
H
Mão de Obra Servente 219.575,72 2.458.977,67 4,54 58,78
M3
Material Brita 3 12.247,08 1.751.332,42 3,23 62,01
M3
Material Brita 2 12.243,41 1.750.807,12 3,23 65,24
M3
Material Brita 1 12.243,41 1.750.807,12 3,23 68,47
Unid.
Material Dente de corte (W6/22) p/ recicladora 22.321,15 1.427.660,88 2,64 71,11
Ton.
Material Asfalto diluído - CM-30 598,38 1.244.630,40 2,30 73,41
Caminhão Basculante : Volvo BM : FM H
Equipamento 12 6X4 : 20 t 4.308,13 976.370,03 1,80 75,21
Recicladora de Pavimento : Wirtgen : WR H
Equipamento 2000 : a frio 1.701,31 918.966,90 1,70 76,91
Litro
Material Óleo combustível 1A 576.000,00 913.536,00 1,69 78,60
Rolo Compactador : Dynapac : CA-25-P : H
pé de carneiro autopropelido 11,25t
Equipamento vibratório 4.563,27 752.607,91 1,39 79,99
Kg
Material Cimento portland CP II-32 1.088.599,32 649.284,18 1,20 81,19
H
Mão de Obra Encarregado de turma 28.696,72 620.834,05 1,15 82,34
Será necessário repactuar os contratos em
andamento em virtude da elevação da alíquota de
CPRB de 2% para 4,5%?
• Antes da edição da Lei 13.161/2015, a empresa era
obrigada a recolher 2% sobre o faturamento bruto.
• Agora pode optar em cada ano civil por recolher 20% de
INSS sobre a mão de obra ou por pagar 4,5% sobre o
faturamento bruto.
• No exemplo apresentado, a incidência de 20% de INSS
sobre a mão de obra é uma alternativa claramente mais
vantajosa, pois representa um impacto de apenas 1,14%
no valor do contrato, reduzindo a alíquota efetiva da
empresa de 2% para 1,14%.
• Ademais, tal escolha poderá ser alterada em todo ano civil
e será influenciada por outras obras em andamento,
demonstrando inexistir relação causal direta entre a
alteração legislativa e o preço da obra.
3ª Etapa
Estimativa e Aplicação do BDI

239
Composição do BDI

DESPESAS
CONTINGÊNCIAS
FINANCEIRAS

SEGUROS E
REMUNERAÇÃO
GARANTIAS

ADMINISTRAÇÃO
CENTRAL BDI TRIBUTOS SOBRE
FATURAMENTO
BDI Referencial (Acórdão 2.622/2013 –
Plenário)
9.1. determinar às unidades técnicas deste Tribunal que,
nas análises do orçamento de obras públicas, utilizem os
parâmetros para taxas de BDI a seguir especificados, em
substituição aos referenciais contidos nos Acórdãos ns.
325/2007 e 2.369/2011:

VALORES DO BDI POR TIPO DE OBRA - 1º QUARTIL, MÉDIO E 3º QUARTIL


TIPOS DE OBRA 1º Quartil Médio 3º Quartil
CONSTRUÇÃO DE EDIFÍCIOS 20,34% 22,12% 25,00%
CONSTRUÇÃO DE RODOVIAS E FERROVIAS 19,60% 20,97% 24,23%
CONSTRUÇÃO DE REDES DE ABASTECIMENTO DE ÁGUA,
20,76% 24,18% 26,44%
COLETA DE ESGOTO E CONSTRUÇÕES CORRELATAS
CONSTRUÇÃO E MANUTENÇÃO DE ESTAÇÕES E REDES
24,00% 25,84% 27,86%
DE DISTRIBUIÇÃO DE ENERGIA ELÉTRICA
OBRAS PORTUÁRIAS, MARÍTIMAS E FLUVIAIS 22,80% 27,48% 30,95%
BDI DIFERENCIADO PARA MATERIAIS E EQUIPAMENTOS 11,10% 14,02% 16,80%
Parâmetros do BDI (Ac. 2622/2013 – Plenário)
9.2. orientar as unidades técnicas deste Tribunal que:
9.2.1. nas análises do orçamento de obras públicas, quando a taxa de BDI estiver
fora dos patamares estipulados no subitem 9.1 deste Acórdão, procedam ao exame
pormenorizado dos itens que compõem essa taxa, utilizando como diretriz para
esse exame os seguintes percentuais obtidos no estudo de que tratam estes autos,
levando-se sempre em consideração as peculiaridades de cada caso concreto:
ADMINISTRAÇÃO CENTRAL SEGURO + GARANTIA RISCO
TIPOS DE OBRA
1º Quartil Médio 3º Quartil 1º Quartil Médio 3º Quartil 1º Quartil Médio 3º Quartil
CONSTRUÇÃO DE EDIFÍCIOS 3,00% 4,00% 5,50% 0,80% 0,80% 1,00% 0,97% 1,27% 1,27%
CONSTRUÇÃO DE RODOVIAS E FERROVIAS 3,80% 4,01% 4,67% 0,32% 0,40% 0,74% 0,50% 0,56% 0,97%
CONSTRUÇÃO DE REDES DE ABASTECIMENTO
DE ÁGUA, COLETA DE ESGOTO E 3,43% 4,93% 6,71% 0,28% 0,49% 0,75% 1,00% 1,39% 1,74%
CONSTRUÇÕES CORRELATAS
CONSTRUÇÃO E MANUTENÇÃO DE ESTAÇÕES
E REDES DE DISTRIBUIÇÃO DE ENERGIA 5,29% 5,92% 7,93% 0,25% 0,51% 0,56% 1,00% 1,48% 1,97%
ELÉTRICA
OBRAS PORTUÁRIAS, MARÍTIMAS E FLUVIAIS 4,00% 5,52% 7,85% 0,81% 1,22% 1,99% 1,46% 2,32% 3,16%

DESPESA FINANCEIRA LUCRO


TIPOS DE OBRA
1º Quartil Médio 3º Quartil 1º Quartil Médio 3º Quartil
CONSTRUÇÃO DE EDIFÍCIOS 0,59% 1,23% 1,39% 6,16% 7,40% 8,96%
CONSTRUÇÃO DE RODOVIAS E FERROVIAS 1,02% 1,11% 1,21% 6,64% 7,30% 8,69%
CONSTRUÇÃO DE REDES DE ABASTECIMENTO
DE ÁGUA, COLETA DE ESGOTO E 0,94% 0,99% 1,17% 6,74% 8,04% 9,40%
CONSTRUÇÕES CORRELATAS
CONSTRUÇÃO E MANUTENÇÃO DE ESTAÇÕES
E REDES DE DISTRIBUIÇÃO DE ENERGIA 1,01% 1,07% 1,11% 8,00% 8,31% 9,51%
ELÉTRICA
OBRAS PORTUÁRIAS, MARÍTIMAS E FLUVIAIS 0,94% 1,02% 1,33% 7,14% 8,40% 10,43%
Parâmetros das Rubricas do BDI
Diferenciado (Acórdão 2622/2013 –
Plenário)
VALORES MÉDIOS E DOS
BDI DIFERENCIADO
QUARTIS
PARCELA DO BDI 1º Quartil Médio 3º Quartil
ADMINISTRAÇÃO CENTRAL 1,50% 3,45% 4,49%
SEGURO + GARANTIA 0,30% 0,48% 0,82%
RISCO 0,56% 0,85% 0,89%
DESPESA FINANCEIRA 0,85% 0,85% 1,11%
LUCRO 3,50% 5,11% 6,22%
Estudo de Caso

Simulações de BDI com os


Parâmetros Referenciais
do Acórdão 2622/2013-
Plenário
244
Impostos
ISS (Imposto Sobre Serviço) – O art. 88 do Ato das Disposições
Constitucionais Transitórias, com a redação dada pela Emenda
Constitucional n.º 37/2002, fixou a alíquota mínima do ISS em 2% (dois por
cento), ao passo que a alíquota máxima foi fixada em 5% (cinco por cento)
pelo art. 8º, II, da LC n.º 116/2003. Os municípios gozam de autonomia para
fixar as alíquotas do ISS, desde que respeitados esses limites.
Ainda existe muita controvérsia na questão da base de cálculo para
aplicação da alíquota do ISS. A aplicação da alíquota de ISS não deveria
incidir sobre o custo dos materiais, pois resulta na bitributação dos materiais
pelo ICMS e, depois, pelo ISS. Porém, alguns municípios adotam o critério
de calcular o ISS sobre o valor total da fatura. Aguarda-se pronunciamento
do Poder Judiciário quanto a essa questão.
Outro aspecto do ISS a ser observado é que o ISS é devido no local da
execução da obra. Observa-se também que algumas obras são executadas
simultaneamente em vários municípios, por exemplo, estradas, gasodutos,
adutoras, linhas de transmissão e ferrovias. Nesses casos, a base de cálculo
do tributo será proporcional, conforme o caso, à extensão da ferrovia,
rodovia, dutos e condutos de qualquer natureza, cabos de qualquer
natureza, ou ao número de postes, existentes em cada Município.
ISS – O Problema da Base de Cálculo
ISS – Deliberações do Acórdão 2.622/2013 -
Plenário

9.3.2.3. adotar, na composição do BDI, percentual de ISS compatível


com a legislação tributária do(s) município(s) onde serão prestados os
serviços previstos da obra, observando a forma de definição da base
de cálculo do tributo prevista na legislação municipal e, sobre esta, a
respectiva alíquota do ISS, que será um percentual proporcional entre
o limite máximo de 5% estabelecido no art. 8º, inciso II, da LC n.
116/2003 e o limite mínimo de 2% fixado pelo art. 88 do Ato das
Disposições Constitucionais Transitórias;
ISS – Exemplo
Considere a curva ABC de insumos a seguir, e com base em uma legislação municipal que
prevê uma alíquota de ISS de 3%, a incidir sobre o valor total da fatura, descontados os
materiais aplicados na obra, vamos calcular a alíquota efetiva do citado imposto.
ISS – Exemplo

A curva ABC de insumos está resumida a seguir, em que os insumos


foram agrupados por tipo:

Tipo de Insumo Preços Parciais (%)


Equipamento 30.792.671,09 56,9
Mão de Obra 3.838.553,24 7,1
Material 19.529.831,37 36,1
Total geral 54.161.055,70 100,0

Com base em uma legislação municipal que prevê uma alíquota de ISS de 3%, a
incidir sobre o valor total da fatura, descontados os materiais aplicados na obra, a
alíquota efetiva do citado imposto seria de:

3% x (1 – 36,1%) = 1,92%

Assim, a alíquota de ISS a ser utilizada na composição do BDI seria de 1,92%.


IRPJ e CSLL

Súmula TCU nº 254/2010

O IRPJ – Imposto de Renda Pessoa Jurídica – e a CSLL


– Contribuição Social sobre o Lucro Líquido – não se
consubstanciam em despesa indireta passível de inclusão
na taxa de Bonificações e Despesas Indiretas – BDI do
orçamento-base da licitação, haja vista a natureza direta
e personalística desses tributos, que oneram pessoalmente
o contratado.
IRPJ e CSLL

Acórdão 648/2016-Plenário

A inclusão, na composição do BDI constante das propostas das


licitantes, do Imposto de Renda Pessoa Jurídica (IRPJ) e da
Contribuição Social sobre o Lucro Líquido (CSLL) não é vedada
nem acarreta, por si só, prejuízos ao erário, pois é legítimo que
empresas considerem esses tributos quando do cálculo da equação
econômico-financeira de suas propostas, desde que os preços
praticados estejam de acordo com os paradigmas de mercado. O
que é vedado é a inclusão do IRPJ e da CSLL no orçamento
estimativo da licitação.
Legislação sobre BDI
Decreto 7.983/2013, art. 9º
Art. 9º O preço global de referência será o resultante do custo global
de referência acrescido do valor correspondente ao BDI, que deverá
evidenciar em sua composição, no mínimo:
I - taxa de rateio da administração central;
II - percentuais de tributos incidentes sobre o preço do serviço,
excluídos aqueles de natureza direta e personalística que oneram
o contratado;
III - taxa de risco, seguro e garantia do empreendimento; e
IV - taxa de lucro.

252
Impostos – PIS e COFINS
 O Programa de Integração Social (PIS) foi instituído pela
Lei Complementar n.º 7, de 7 de setembro de 1970.
 A Contribuição Social para Financiamento da Seguridade
Social (COFINS) foi instituída pela Lei Complementar n.º
70, de 30 de dezembro de 1991, com a finalidade de
financiar as despesas das áreas de Saúde, Previdência e
Assistência Social.
 Com a Lei n.º 10.637, de 30 de dezembro de 2002, foi
estabelecido o sistema não cumulativo para o cálculo
desta contribuição para o PIS, passando a mesma a incidir
sobre o valor agregado em cada etapa do processo
produtivo. A alíquota do tributo foi majorada de 0,65%,
para 1,65%.
 Com o advento da Lei n° 10.833, de 29 de dezembro de
2003, a apuração não-cumulativa foi estendida também
para a COFINS, com alteração da alíquota de 3% para
7,6%.
Impostos – PIS e COFINS
 A aplicação da não cumulatividade de PIS/COFINS para as de obras
de construção civil tem sido sistematicamente prorrogada. Até o
momento estão em vigor as alíquotas de 3% e 0,65%. Essa não
cumulatividade significa a possibilidade de se efetuar descontos de
créditos obtidos pela empresa, de acordo com o art. 3º da referida
norma, sobre os valores resultantes da aplicação das novas alíquotas.
Cabe ressaltar que as pessoas jurídicas tributadas pelo imposto de
renda com base no lucro presumido ou arbitrado e as optantes pelo
simples não se enquadram no novo sistema de não cumulatividade, ou
seja, permanecem sujeitas às normas da legislação do PIS e da
COFINS vigentes anteriormente às Leis 10.637/2002 e 10.833/2003,
respectivamente, consoante o art. 8º, incisos II e III, e art. 10, incisos II
e III, das referidas leis.
 A última prorrogação se deu pela Lei 12.375/10, fruto da conversão
da MP 499, que prorrogou a autorização legal para que as empresas
de construção civil continuassem no sistema cumulativo do
PIS/COFINS até 31 de dezembro de 2015. O artigo 8º da Lei
12.375/10 alterou a redação do inciso XX do artigo 10 da Lei
10.833/03, que passou a vigorar com a seguinte redação:
 “Artigo 10… XX As receitas decorrentes da execução por
administração, empreitada ou subempreitada, de obras de construção
civil, até 31 de dezembro de 2015.”
 A Lei 13043/2014 tornou essa previsão permanente.
PIS/Cofins – Acórdão 2.622/2013 – Plenário

 9.3.2.4. estabelecer, nos editais de licitação, que as empresas sujeitas ao


regime de tributação de incidência não cumulativa de PIS e COFINS
apresentem demonstrativo de apuração de contribuições sociais
comprovando que os percentuais dos referidos tributos adotados na taxa
de BDI correspondem à média dos percentuais efetivos recolhidos em
virtude do direito de compensação dos créditos previstos no art. 3º das
Leis ns. 10.637/2002 e 10.833/2003, de forma a garantir que os preços
contratados pela Administração Pública reflitam os benefícios tributários
concedidos pela legislação tributária;
 9.3.2.5. prever, nos editais de licitação, a exigência para que as empresas
licitantes optantes pelo Simples Nacional apresentem os percentuais de
ISS, PIS e COFINS discriminados na composição do BDI que sejam
compatíveis com as alíquotas a que a empresa está obrigada a recolher,
previstas no Anexo IV da Lei Complementar n. 123/2006, bem como que a
composição de encargos sociais não inclua os gastos relativos às
contribuições que essas empresas estão dispensadas de recolhimento
(Sesi, Senai, Sebrae etc.), conforme dispões o art. 13, § 3º, da referida Lei
Complementar;
PIS e Cofins

Acórdão 332/2015-Plenário (ementa)

A Administração deve observar, em suas contratações, a prática de


preços de mercado, de acordo com o princípio da economicidade,
não cabendo questionar os custos tributários efetivamente
incorridos pelas contratadas, tampouco remunerá-las ou apontar
sobrepreço de acordo com esses custos. A efetiva carga tributária
de cada empresa é matéria intrínseca de sua estrutura
administrativa e componente de sua estrutura de custos, a qual não
deve servir de base para remunerações contratuais.
PIS e Cofins
Acórdão 332/2015-Plenário (Resumo)
...os responsáveis foram condenados ao pagamento de multa em razão, ..., da falta de
averiguação da efetiva carga tributária suportada pela contratada, relativa aos tributos
PIS e Cofins. Ao apreciar o recurso, o relator evidenciou as dificuldades de se apurar a
carga tributária das contratadas, destacando que, a partir das Leis 10.637/02 (PIS) e
10.833/03 (Cofins), esses tributos, em determinadas situações, passaram a ser cobrados
sob o sistema da não cumulatividade, no qual “a empresa poderá se beneficiar de
créditos referentes à incidência desses tributos sobre as diversas etapas de sua cadeia
produtiva e de comercialização”. Dessa forma, explicou o relator, a efetiva carga
tributária de cada empresa dependerá do seu perfil de dispêndio e de diversas outras
variáveis, sendo permitido ainda que a empresa, na execução de determinado contrato,
utilize créditos tributários de outras operações comerciais, ou transfira para outras
operações créditos obtidos na execução contratual. Nesse sentido, citou o Acórdão
2.531/2013-Plenário, que retratou a dificuldade de apuração dos créditos tributários,
uma vez que “ter-se-ia que analisar toda a cadeia de produção ou comercialização da
empresa, aferindo-se caso a caso o enquadramento de cada situação na legislação
tributária e os seus eventuais efeitos financeiros”. Sobre o caso concreto, observou que
não se trata de modalidade de execução denominada “administração contratada”, na
qual a remuneração contratual depende dos custos efetivamente ocorridos, destacando
que, nos contratos administrativos em geral, o que importa é verificar se foram
praticados preços de mercado.
PIS e Cofins
Acórdão 332/2015-Plenário (Resumo)
... “Ou seja, depois de fixado o preço de mercado pela administração, considerando-se,
no caso, a carga tributária usual de mercado, e, de acordo com esse critério, fixado o
valor do item contratado, não cabe à administração perquirir os custos efetivamente
incorridos pelas contratadas de forma a remunerá-la de acordo com esses custos”.
Ressaltou ainda que, em um ambiente de competitividade empresarial, é razoável que
a empresa considere eventuais vantagens de seu planejamento tributário quando da
elaboração de suas propostas, de forma que “a existência de eventuais créditos
tributários não considerados expressamente na proposta da contratada não indica, por
si só, a existência de sobrepreço” (Acórdão 2.531/2013-Plenário). Por fim, registrou
que “a carga tributária de cada empresa é matéria intrínseca de sua estrutura
administrativa e componente de sua estrutura de custos, a qual não deve servir de base
para remunerações contratuais. Caso se entenda de forma diversa, estar-se-ia
admitindo que empresas com menor carga tributária (v.g. microempresas e empresas
de pequeno porte) deveriam ser remuneradas, pela execução de idêntico objeto
contratual, por valores menores do que os auferidos pelas demais empresas. Haveria,
de forma indireta, uma interferência nas margens de lucro a serem auferidas nas
contratações, o que iria de encontro ao princípio da livre iniciativa”. Considerando que
a falta de averiguação da efetiva carga tributária da contratada não configurou
irregularidade, o Tribunal, seguindo o voto do relator, afastou a sanção em relação ao
ponto.
Fórmula de Cálculo do BDI
Não existe uma única fórmula de cálculo do BDI. A
Bibliografia apresenta diversas metodologias. Diante do
exposto, apresenta-se a seguinte equação para o cálculo
do BDI, acolhida pelo recente Acórdão 2.369/2011 -
Plenário:
 ( 1+ (AC + S + R + G))( 1+ DF)( 1+ L) 
BDI =   1 x100
 ( 1  I) 

Em que:

AC é a taxa de rateio da administração central;

S é uma taxa representativa de Seguros;

R corresponde aos riscos e imprevistos;

G é a taxa que representa o ônus das garantias exigidas em edital;

DF é a taxa representativa das despesas financeiras;


Efeitos da alteração de tributos
(remuneração no denominador da fórmula do BDI)

Custo Direto da Obra


(CD): 1.000.000,00
Situação com ISS Original Situação após Amento do ISS
Rubrica (%) (R$) (%) (R$)
Administração Central (AC) 6% sobre CD 60.000,00 6% sobre CD 60.000,00
Riscos e Imprevistos (R) 1,5% sobre CD 15.000,00 1,5% sobre CD 15.000,00

Despesas Financeiras (DF) 1% sobre CD+AC+R 10.750,00 1% sobre CD+AC+R 10.750,00


Remuneração
(% no denominador) 7% sobre PV 88.016,79 7% sobre PV 90.103,73
PIS 0,65% sobre PV 8.172,99 0,65% sobre PV 8.366,78
COFINS 3% sobre PV 37.721,48 3% sobre PV 38.615,89
ISS 3% sobre PV 37.721,48 5% sobre PV 64.359,81
Total do BDI 25,74% sobre CD 257.382,74 28,72% sobre CD 287.196,21
Preço de venda (PV) 1.257.382,74 1.287.196,21
Efeitos da alteração de tributos
(remuneração no denominador da fórmula do BDI)

O exemplo ilustra os efeitos da remuneração do particular no caso


de uma possível elevação da alíquota de ISS de 3% para 5% na
composição de BDI, acarretando um aumento do valor absoluto da
remuneração de R$ 88.016,79 para R$ 90.103,73, somente em
função do aumento desse imposto, situação que careceria de
qualquer fundamentação jurídica e econômica, porquanto não
houve qualquer novo encargo que justificasse a expansão da
remuneração estabelecida pela empresa.

261
BDI Diferenciado
Súmula TCU nº 253/2010

Comprovada a inviabilidade técnico-econômica de


parcelamento do objeto da licitação, nos termos da
legislação em vigor, os itens de fornecimento de materiais
e equipamentos de natureza específica que possam ser
fornecidos por empresas com especialidades próprias e
diversas e que representem percentual significativo do
preço global da obra devem apresentar incidência de taxa
de Bonificação e Despesas Indiretas - BDI reduzida em
relação à taxa aplicável aos demais itens.
BDI Diferenciado
Decreto 7.983/2013, art. 9º
§ 1º Comprovada a inviabilidade técnico-econômica de parcelamento do objeto da
licitação, nos termos da legislação em vigor, os itens de fornecimento de materiais
e equipamentos de natureza específica que possam ser fornecidos por empresas
com especialidades próprias e diversas e que representem percentual significativo
do preço global da obra devem apresentar incidência de taxa de BDI reduzida em
relação à taxa aplicável aos demais itens.
§ 2º No caso do fornecimento de equipamentos, sistemas e materiais em que o
contratado não atue como intermediário entre o fabricante e a administração
pública ou que tenham projetos, fabricação e logísticas não padronizados e não
enquadrados como itens de fabricação regular e contínua nos mercados nacional ou
internacional, o BDI poderá ser calculado e justificado com base na complexidade
da aquisição, com exceção à regra prevista no § 1º.

263
Orçamento de Aditivos
Contratuais
Disposições do Decreto 7.983/2013
Art. 14. A diferença percentual entre o valor global do contrato e o
preço global de referência não poderá ser reduzida em favor do
contratado em decorrência de aditamentos que modifiquem a
planilha orçamentária.
Parágrafo único. Em caso de adoção dos regimes de empreitada por
preço unitário e tarefa, a diferença a que se refere o caput poderá ser
reduzida para a preservação do equilíbrio econômico-financeiro do
contrato em casos excepcionais e justificados, desde que os custos
unitários dos aditivos contratuais não excedam os custos unitários
do sistema de referência utilizado na forma deste Decreto,
assegurada a manutenção da vantagem da proposta vencedora ante a
da segunda colocada na licitação.
Disposições do Decreto 7.983/2013
Art. 17...§1º Em caso de celebração de termo aditivo, o serviço
adicionado ao contrato ou que sofra alteração em seu quantitativo
ou preço deverá apresentar preço unitário inferior ao preço de
referência da administração pública, mantida a proporcionalidade
entre o preço global contratado e o preço de referência, ressalvada
a exceção prevista no parágrafo único do art. 14 e respeitados os
limites previstos no §1º do art. 65 da Lei 8.666/93.
Art. 17...§2º O preço de referência a que se refere o §1º deverá ser
obtido na forma do Capítulo II, considerando a data-base de
elaboração do orçamento de referência da Administração,
observadas as cláusulas contratuais.
Método do Desconto
SITUAÇÃO ORIGINAL SITUAÇÃO DO CONTRATO APÓS ADITIVOS
ORÇAMENTO PLANILHA ORÇAMENTO
PLANILHA CONTRATUAL PARADIGMA CONTRATUAL PARADIGMA
QUANT. PREÇO PREÇO PREÇO PREÇO QUANT.
ITEM INICIAL UNIT. TOTAL UNIT. TOTAL FINAL PREÇO TOTAL PREÇO TOTAL
1 120 R$ 50,00 R$ 6.000,00 R$ 20,00 R$ 2.400,00 240 R$ 12.000,00 R$ 4.800,00
2 130 R$ 90,00 R$ 11.700,00 R$ 80,00 R$ 10.400,00 150 R$ 13.500,00 R$ 12.000,00
3 200 R$ 25,00 R$ 5.000,00 R$ 30,00 R$ 6.000,00 240 R$ 6.000,00 R$ 7.200,00
4 320 R$ 15,00 R$ 4.800,00 R$ 10,00 R$ 3.200,00 320 R$ 4.800,00 R$ 3.200,00
5 280 R$ 10,00 R$ 2.800,00 R$ 40,00 R$ 11.200,00 80 R$ 800,00 R$ 3.200,00
6 100 R$ 20,00 R$ 2.000,00 R$ 25,00 R$ 2.500,00 100 R$ 2.000,00 R$ 2.500,00
Total R$ 32.300,00 R$ 35.700,00 R$ 39.100,00 R$ 32.900,00
Desconto Original 9,52% Sobrepreço após aditivos 18,84%
Metodo do Desconto
Orçamento paradigma final: R$ 32.900,00
Desconto de 9,52% (R$ 3.133,33)
Valor final paradigma do contrato com desconto R$ 29.766,67

Valor do contrato após aditivos R$ 39.100,00


Valor final paradigma do contrato com desconto R$ 29.766,67
Superfaturamento apurado pelo método do desconto R$ 9.333,33
Jogo de Planilha

A caracterização de jogo de planilha prescinde da


intenção de conferir vantagem indevida por parte dos
agentes administrativos ou dos prepostos da pessoa
jurídica contratada.
(Acórdão nº 1721/2016-Plenário).
Método da Comparação com a Segunda Licitante Melhor
Classificada

PLANIHA SEGUNDA PLANIHA TERCEIRA


ITEM QUANTIDADE PLANILHA CONTRATUAL COLOCADA COLOCADA
PREÇO PREÇO PREÇO
UNIT. PREÇO TOTAL UNIT. PREÇO TOTAL UNIT. PREÇO TOTAL
1 120 R$ 50,00 R$ 6.000,00 R$ 20,00 R$ 2.400,00 R$ 15,00 R$ 1.800,00
2 130 R$ 90,00 R$ 11.700,00 R$ 80,00 R$ 10.400,00 R$ 70,00 R$ 9.100,00
3 240 R$ 25,00 R$ 6.000,00 R$ 30,00 R$ 7.200,00 R$ 20,00 R$ 4.800,00
4 320 R$ 15,00 R$ 4.800,00 R$ 10,00 R$ 3.200,00 R$ 20,00 R$ 6.400,00
5 280 R$ 10,00 R$ 2.800,00 R$ 40,00 R$ 11.200,00 R$ 50,00 R$ 14.000,00
6 100 R$ 20,00 R$ 2.000,00 R$ 25,00 R$ 2.500,00 R$ 30,00 R$ 3.000,00
Total R$ 33.300,00 R$ 36.900,00 R$ 39.100,00

PLANIHA SEGUNDA PLANIHA TERCEIRA


PLANILHA CONTRATUAL COLOCADA COLOCADA
ITEM QUANTIDADE
PREÇO PREÇO PREÇO
UNIT. PREÇO TOTAL UNIT. PREÇO TOTAL UNIT. PREÇO TOTAL
1 240 R$ 50,00 R$ 12.000,00 R$ 20,00 R$ 4.800,00 R$ 15,00 R$ 3.600,00
2 150 R$ 90,00 R$ 13.500,00 R$ 80,00 R$ 12.000,00 R$ 70,00 R$ 10.500,00
3 240 R$ 25,00 R$ 6.000,00 R$ 30,00 R$ 7.200,00 R$ 20,00 R$ 4.800,00
4 320 R$ 15,00 R$ 4.800,00 R$ 10,00 R$ 3.200,00 R$ 20,00 R$ 6.400,00
5 80 R$ 10,00 R$ 800,00 R$ 40,00 R$ 3.200,00 R$ 50,00 R$ 4.000,00
6 100 R$ 20,00 R$ 2.000,00 R$ 25,00 R$ 2.500,00 R$ 30,00 R$ 3.000,00
Total R$ 39.100,00 R$ 32.900,00 R$ 32.300,00
Sobrepreço R$ 6.800,00
Estudo de Caso 7 – Refinaria Premium/MA
Situação: Jogo de Planilha causado por deficiência no projeto básico da
terraplanagem do empreendimento.
Consequências: Aumento do custo do empreendimento. Desequilíbrio
econômico-financeiro do contrato em desfavor da Administração Pública.
Apontamento de superfaturamento pelo TCU.
Estudo de Caso 7 – Refinaria Premium/MA

Acórdão 791/2012 - Plenário


 ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União
[...] em:
 9.1 considerar saneadas as irregularidades que acresciam
indevidamente ao Contrato 0859.0059374.10.2 o valor de
R$ 63.956.229,30, relacionadas à desnecessidade do
insumo cal hidratada (R$ 31.920.840,00), à vantagem
indevida auferida pelo consórcio, em comparação com
a segunda licitante melhor classificada, após a
supressão da cal hidratada (R$ 24.535.728,30) e à
imprecisão do quantitativo do item de Escavação, Carga e
Transporte - ECT de material de 1ª categoria, Distância
Média de Transporte - DMT de 2 a 5km, com presença de
água (R$ 7.499.661,00);
Estudo de Caso 7 – Refinaria Premium/MA
Método da Comparação com a Segunda Licitante Melhor
Classificada

REVISÃO DE QUANTIDADES DE CAL E SERVIÇOS CORRELATOS


Nome do consórcio X Y Z

Colocação na licitação 1 2 3
Proposta na licitação 711.070.084,88 735.382.558,23 886.747.476,06
Dif.
Serviços Modificados Unid. P. Unit. P. Parcial P. Unit. P. Parcial P. Unit. P. Parcial
Quantitativos
2.2.6.2 - Aterro com mistura de
6.693.611 m³ 3,57 23.896.191,27 5,58 37.350.349,38 6,17 41.299.579,87
areia, sem adição de cal
2.2.6.3 - Aterro com mistura de
(6.693.611) m³ 3,57 (23.896.191,27) 5,73 (38.354.391,03) 6,39 (42.772.174,29)
areia e adição de cal

(371.000) ton 86,04 (31.920.840,00) 215,00 (79.765.000,00) 300,00 (111.300.000,00)


2.2.6.4 - Cal hidratada
Proposta corrigida 679.149.244,88 654.613.516,58 773.974.881,64
Colocação corrigida 2 1 3
O que fazer para manter o desconto?
Fazendo uso de uma parcela compensatória negativa a ser
descontada de cada medição para manter o desconto. Tal
entendimento foi adotado no Acórdão TCU n° 1200/2010 –
Plenário :
“9.1. determinar à [...], que, nas próximas licitações realizadas com recursos
públicos federais, em cumprimento à sólida jurisprudência do Tribunal:
(...)
9.1.3. em caso de aditivos contratuais em que se incluam ou se suprimam
quantitativos de serviços:
(...)
9.1.3.2. calcule os descontos globais antes e depois do aditivo, para, em caso
de diminuição desse percentual, ser inserida no contrato parcela
compensatória negativa como forma de se dar cumprimento ao art. 65, § 6º,
da Lei n. 8.666/1993 (por interpretação extensiva) e aos arts. 112, § 6º, da Lei
n. 12.017/2009 – LDO 2010 e 109, § 6º, da Lei n. 11.768/2008 – LDO 2009;”
Inclusão de Serviços Novos – Lei 8666/93

Art. 65 (...)

§ 3º Se no contrato não houverem sido contemplados


preços unitários para obras ou serviços, esses serão
fixados mediante acordo entre as partes, respeitados
os limites estabelecidos no § 1º deste artigo.
Inclusão de Serviços Novos

Os aditivos para inclusão de serviços novos (art. 65,


§ 3º, da Lei 8.666/1993) devem observar, no mínimo,
o mesmo desconto inicial do ajuste, ou seja, a
mesma diferença percentual entre o valor global
contratado e aquele obtido a partir dos custos
unitários do sistema de referência aplicável.
(Acórdão nº 855/2016-Plenário).
Inclusão de Serviços Novos
•O Acórdão 2.622/2013-Plenário orientou os jurisdicionados a
estabelecerem, nos editais de licitação, que, na hipótese de
celebração de aditivos contratuais para a inclusão de novos
serviços, o preço desses serviços será calculado considerando
o custo de referência e a taxa de BDI de referência
especificada no orçamento-base da licitação, subtraindo desse
preço referencial a diferença percentual entre o valor do
orçamento-base e o valor global do contrato obtido na licitação,
com vistas a garantir o equilíbrio econômico-financeiro do
contrato e a manutenção do percentual de desconto ofertado
pelo contratado, em atendimento ao art. 37, inciso XXI, da
Constituição Federal e aos artigos 14 e 15 do Decreto
7.983/2013.
Inclusão de Novos Serviços
•Por exemplo, considere a seguinte licitação:

Rubrica Orçamento Proposta da Proposta da


Base da Licitante 1 Licitante 2
Administração
Custo Direto 100 80 100
BDI 25% 50% 23%
Preço de Venda 125 120 123
Inclusão de Serviços Novos – Item existente no
Sinapi
• A título de exemplo, durante a execução da obra, planejada inicialmente
para apresentar estrutura em concreto aparente, entendeu-se, de forma
justificada, em aplicar duas demãos de pintura epoxi sobre o concreto.
• Considerando que a data-base do contrato era de julho/2014, em
atendimento ao disposto no art. 17, §2º, do Decreto 7983/1993,
pesquisou-se o Sinapi e obteve-se o seguinte custo unitário para o
serviço:
Inclusão de Serviços Novos – Item existente
no Sinapi
•O desconto da licitante 1 em relação ao orçamento de
referência foi de 4% (R$ 5/R$ 125).
•Se o custo do serviço no Sinapi, na data-base do contrato,
equivale a R$ 29,57, o valor do serviço a ser incluído no
contrato é de:

• P = 29,57 x 1,25 x 0,96 = R$ 35,48

•Reparem que foi aplicado o BDI do orçamento de referência e


não o BDI da proposta da licitante.
•Recomenda-se que esta regra esteja prevista no contrato.
Inclusão de Serviços Novos – Item cotado no
mercado
• Considere que em um contrato reajustado pelo INCC, com data base em
maio/2015, foi necessário incluir um switch de 24 portas de 10/100 Mbits.
• A pesquisa de mercado foi realizada em fevereiro de 2016, quando o
INCC sofreu uma variação acumulada de 5,03%
Inclusão de Serviços Novos – Item cotado no
mercado
• A pesquisa de preço realizada pela Administração com os menores valores
para várias marcas/modelos encontra-se sintetizada a seguir:
Inclusão de Serviços Novos – Item cotado no
mercado
• Considerando que todos os modelos atenderiam aos requisitos de
desempenho especificados, foi incluído o switch de R$ 190,90 na
planilha orçamentária da obra seguindo os seguintes procedimentos:

• Deflação até a data base do contrato: R$ 190,90/1,0503


• = R$ 181,76

• Aplicação do BDI do orçamento-base: R$ 181,76 x 1,25


• = R$ 227,20

• (admitindo que não seja o caso de aplicar um BDI reduzido, pois o


fornecimento não era materialmente relevante)

• Aplicação do desconto obtido na licitação: R$ 227,20 x 0,96


• = R$ 218,11
Inclusão de Serviços Novos – Regra prevista no
edital

•Para evitar discussões com a empresa sobre os critérios a serem


adotados, é relevante que o instrumento convocatório preveja a aplicação
do Decreto 7983/2013 bem como das seguintes regras:

a) Itens existentes no Sinapi:


1) Será pesquisado o valor do serviço mais apropriado, obtido a partir
da mediana do Sinapi, extraído do relatório de serviços da data-base
do contrato.
2) Se necessário, serão realizados ajustes nas composições do Sinapi
para adequar o serviço às particularidades executivas da obra.
3) Será aplicado o BDI de referência do orçamento-base da
Administração sobre o custo do Sinapi.
4) Será aplicado o fator de desconto apresentado pela licitante em
relação ao orçamento-base.
Inclusão de Serviços Novos – Regra prevista no
edital
b) Itens não existentes no Sinapi, pesquisados no mercado:
1) A administração realizará pesquisa de mercado do serviço/insumo
em pelos menos três prestadores de serviço/fornecedores, adotando o
menor preço pesquisado como parâmetro.
2) O valor obtido será deflacionado pelo índice de reajuste contratual
até a data-base da contratação.
3) Será aplicado o BDI de referência do orçamento-base da
Administração sobre o custo deflacionado.
4) Será aplicado o fator de desconto apresentado pela licitante em
relação ao orçamento-base.
Inclusão de Serviços Novos – Regra prevista no
edital
c) Itens não existentes no Sinapi, pesquisado em outros sistemas
referenciais ou orçados com composição própria.
1) A administração utilizará a composição do sistema de referência,
realizando os ajustes pertinentes e substituindo os preços dos insumos
por aqueles praticados pela contratada em sua proposta ou no Sinapi,
adotando o menor valor. Para os insumos novos, não existentes na
proposta da contratada.
2) Conforme o caso, a composição deverá ser elaborada na mesma
data-base do contrato. Caso inviável, em vista da adoção de insumos
cotados no mercado, será deflacionada até a data-base do contrato pelo
índice de reajuste contratual.
3) Será aplicado o BDI de referência do orçamento-base da
Administração sobre o valor obtido na etapa anterior.
4) Será aplicado o fator de desconto apresentado pela licitante em
relação ao orçamento-base.
Sobrepreço e Superfaturamento

Questão:
Qual a diferença entre sobrepreço e superfaturamento?
Sobrepreço e Superfaturamento

Normalmente o superfaturamento decorrente


de sobrepreço advém do próprio
ORÇAMENTO. Pode, também, se originar de
termos aditivos (desvirtuamento da equação
econômico-financeira ou serviços novos com
sobrepreço).
Superfaturamento
dano já materializado
ocorrendo quando se
faturam serviços de uma
obra com sobrepreço ou
Sobrepreço quando se faturam
serviços que não foram
quando o preço da
executados (cujos
obra/serviço/insumo é
quantitativos medidos são
injustificadamente superior ao
superiores aos
preço dado pelo paradigma.
efetivamente executados).
Sobrepreço e Superfaturamento
• Trecho do Voto:
Também não procede o argumento da recorrente, no sentido de que,
por representar percentual insignificante em relação ao valor global da
contratação (R$ 125.902.307,88), o sobrepreço apontado pelo TCU
encontra-se dentro da faixa de aceitação e reflete oscilações normais de
mercado. Na verdade, não existe percentual de
sobrepreço aceitável. A Lei define os preços máximos das obras e serviços
contratados pela Administração. Valores excedentes são ilegais e devem
ser rejeitados por esta Corte, cuja atuação se pauta, entre outros, pelos
princípios da legalidade e da indisponibilidade do interesse público.
A Lei 11.768/2008 estabelece que, somente em condições especiais,
devidamente justificadas, podem os custos unitários de serviços ou
insumos exceder o valor obtido a partir do Sinapi. Tais condições não estão
evidenciadas nestes autos.
Nesse ponto, aliás, coloco-me inteiramente de acordo com o Ministro
Raimundo Carreiro, Relator da decisão recorrida, quando afirma que “este
Tribunal pode, eventualmente, admitir preços de determinados itens acima
dos referenciais de preços oficiais em situações comprovadamente
justificadas; jamais estabeleceu um limite ‘tolerável’ de sobrepreço global
em um determinado empreendimento”.

Acórdão 1155/2012-Plenário
Sobrepreço e Superfaturamento
• Baixos índices de sobrepreço não podem, indistintamente, ser
considerados variações normais de mercado, até porque os preços
estabelecidos nos sistemas referenciais constituem patamares máximos e
a Administração Pública deve sempre buscar contratações por valores
inferiores àqueles, os quais jamais devem se distanciar da realidade do
mercado.

Acórdão 1010/2014-Plenário
Sobrepreço e Superfaturamento
Consideração do BDI

A análise de preços deve se dar sempre mediante a comparação de


preço contratado/orçado com o preço paradigma de mercado, da
seguinte forma:
Preço contratado/orçado <= Preço de mercado ou
Custo contratado/orçado + BDI contratual/orçado <= Custo
paradigma + BDI paradigma.
A análise isolada de apenas um dos componentes do preço (custo
direto ou BDI) não é suficiente para a caracterização de
sobrepreço. Assim, um BDI contratual elevado pode ser compensado
por um custo direto contratual abaixo do paradigma e não ensejar a
imputação de sobrepreço. Contudo, deve-se tomar cuidado com os
casos de aditivos incluindo novos serviços, cujos preços devem ser
negociados entre as partes. A incidência de um BDI elevado pode
tornar o preço dos novos serviços superiores aos de mercado,
ocasionando um tipo peculiar de “jogo de planilha”.
Sobrepreço e Superfaturamento
Método da Limitação dos Preços Unitários

Contrato Paradigma
item Quant. Final $ Uniário $ Total $ Uniário $ Total Sobrepreço
1 400 30,00 12.000,00 25,00 10.000,00 2.000,00
2 300 30,00 9.000,00 20,00 6.000,00 3.000,00
3 300 20,00 6.000,00 10,00 3.000,00 3.000,00
4 200 10,00 2.000,00 25,00 5.000,00 -
Totais 29.000,00 24.000,00 8.000,00

- O preço unitário de nenhum serviço pode ser injustificadamente


superior ao paradigma
- O preço para acréscimo de serviço deve ser o menor entre o preço
paradigma e o contratado
Sobrepreço e Superfaturamento
Método da Limitação do Preço Global
• 3. Na avaliação econômica do contrato, o eventual sobrepreço existente deve ser
apurado de forma global, isto é, fazendo-se as compensações do preços excessivo de
alguns itens com os descontos verificados em outros, principalmente se os preços são
os mesmos oferecidos na licitação da obra e se pode constatar que a proponente
sopesou de forma diferenciada o custo dos diversos serviços, tirando proveito das
possíveis vantagens comparativas, desde que de forma legítima. Situação diversa ocorre
com itens eivados de ilegalidade, tais os que apresentaram modificação sensível dos
parâmetros eleitos na licitação, justificando a impugnação individual do item anômalo

Acórdão 1551/2008-Plenário
Contrato Paradigma
Item Quant. final $ Unitário $ Total $ Unitário $ Total Sobrepreço
1 400 30,00 12.000,00 25,00 10.000,00 2.000,00
2 300 30,00 9.000,00 20,00 6.000,00 3.000,00
3 300 20,00 6.000,00 10,00 3.000,00 3.000,00
4 200 10,00 2.000,00 25,00 5.000,00 (3.000,00)
Totais 29.000,00 24.000,00 5.000,00
Forma de Cálculo do Sobrepreço
O cálculo do percentual de superfaturamento apurado a partir de amostra
de itens de contrato deve ter como referência o preço total da amostra,
considerados os preços unitários de mercado (valor apurado de
superfaturamento/valor total de referência da amostra), e não o preço
global do contrato (valor apurado de superfaturamento/valor total do
contrato). (Acórdão nº 1721/2016-Plenário).
Voto:
17. Com relação ao Contrato 58/2009, a manifestação apresentada pelos
responsáveis não logrou afastar os indícios de sobrepreço. Como os
serviços já foram integralmente medidos, a ocorrência de sobrepreço já se
encontra materializada em superfaturamento. Assim, a unidade instrutiva
elaborou uma nova curva ABC para o contrato 58/2009 (peça 99)
empregando os quantitativos acumulados expressos na medição final do
contrato (peça 100). Com base em uma amostra de 88% do contrato, em
que foi efetivamente analisado o percentual de 80% do valor do contrato,
apurou-se a existência de superfaturamento no montante R$
28.586.237,27 (data base de nov/2004), que alcança o percentual de
33,51% na amostra de serviços avaliados.
Forma de Cálculo do Sobrepreço
(...)
19. No que tange ao Contrato 60/2009, a documentação apresentada pelos
responsáveis também não elidiu a irregularidade. O superfaturamento decorrente de
preços excessivos calculado até a medição final do aludido ajuste atingiu o montante
de R$ 58.601.098,01 (valor referenciado em novembro de 2004), representando
47,60% de uma amostra analisada de 82% do contrato (peça 101).
20. Não obstante o habitual zelo da unidade instrutiva, divirjo do modo como foram
calculados os percentuais de sobrepreço ... In casu, a SeinfraHid comparou os valores
do sobrepreço com o preço global dos Contratos 58/2009 e 60/2009, tendo encontrado
os percentuais de 20,09% e 26,40% (valor do sobrepreço / valor do contrato). Todavia,
julgo adequado, em linha com a jurisprudência predominante desta Corte, que tais
percentuais sejam calculados sobre o valor total de referência da amostra, isto é, sobre
o preço total da amostra segundo os preços unitários de mercado (valor do sobrepreço
/ valor de referência da amostra). A fim de tornar claro o que se propõe, supondo um
sobrepreço de $ 14, em um contrato de $ 100, amostra analisada de $ 84 e valor da
amostra segundo os preços de mercado de $ 70, o percentual de sobrepreço, nesse
exemplo hipotético, deve ser 20% ($14/$70), não 14% ($14/$100), como calculado
segundo a metodologia da unidade técnica.
21. Não se trata de mera forma de apresentação, pois um percentual de sobrepreço
apurado de forma diversa da usual nesta Corte pode distorcer conclusões e influenciar
as decisões de mérito do Tribunal. ...
Método de Cálculo do Sobrepreço
Para apuração de sobrepreço em obras públicas, aplica-se
preferencialmente o método da limitação dos preços
unitários ajustado (MLPUA) na análise de editais e o
método da limitação do preço global (MLPG) no caso de
obra já contratada. (Acórdão 2.510/2016-Plenário).
Cálculo do Sobrepreço: Parcela não
Analisada do Contrato
Admite-se imputação de débito com base em superfaturamento apurado em
amostra dos itens do orçamento da obra. Para os itens não avaliados,
compete ao responsável comprovar que eventuais subpreços compensam
os sobrepreços detectados na amostra.(Acórdão 2.510/2016-Plenário).

Diante da ausência de projeto básico com detalhamento de custos unitários


ou da indisponibilidade de preços de referência para diversos itens do
contrato, eventual superfaturamento poderá ser caracterizado com base nos
elementos disponíveis para análise, sem necessidade de se observar a
representatividade amostral usualmente adotada pelo TCU. Nessas
situações, há presunção relativa de que os itens não avaliados representam
os valores de mercado, facultado aos responsáveis demonstrar
diferentemente, de modo a justificar o preço global contratado. (Acórdão
2.419/2015-Plenário).
Cálculo do Sobrepreço: Métodos
Estatísticos
Quando caracterizada a atuação de cartel em processos de
contratação pública, o prejuízo causado à Administração
poderá ser avaliado pela diferença entre o preço praticado no
ambiente cartelizado e o preço que seria praticado em
ambiente competitivo, estimada mediante utilização de técnicas
de econometria e de análise de regressão consagradas
internacionalmente. O parâmetro assim obtido pode servir de
base para avaliação da legalidade e da legitimidade de acordos
de leniência que venham a ser pactuados com base na Lei
12.846/2013 (Lei Anticorrupção). (Acórdão 3.089/2015-
Plenário).
Sobrepreço e Superfaturamento
Método do Desconto
SITUAÇÃO ORIGINAL APÓS ADITIVOS

PARADIGMA
ORÇAMENT
QUANT. FINAL

CONTRATO
QUANT.
INICIAL
ORÇAMENTO
ITEM

O
CONTRATO
PARADIGMA

$ unit $ total $ unit $ total $ total $ total


1 100 30,00 3.000,00 25,00 2.500,00 400 12.000,00 10.000,00
2 200 30,00 6.000,00 20,00 4.000,00 300 9.000,00 6.000,00
3 300 20,00 6.000,00 10,00 3.000,00 300 6.000,00 3.000,00
4 400 10,00 4.000,00 25,00 10.000,00 200 2.000,00 5.000,00
TOTAIS 19.000,00 19.500,00 29.000,00 24.000,00
Desconto original 2,56%

MÉTODO DO DESCONTO
Orçamento paradigma final 24.000,00
-Desconto de 2,56% (615,38)
Valor final do contrato 23.384,62

Valor contratado com aditivos 29.000,00


Valor final do contrato (23.384,62)
Desequilíbrio do contrato em prejuízo à Administração: 5.615,38
Sobrepreço e Superfaturamento
Método do Balanço
CONDIÇÕES ORIGINAIS PÓS ADITIVOS MÉTODO DO BALANÇO

ORÇAMENTO

preços unitários
QUANT. INICIAL

PARADIGMA
CONTRATO

Débito/crédito
Diferença dos

Diferença nos
quantitativos
ORÇAMENTO
ITEM

CONTRATO QUANT.
PARADIGMA
FINAL

$ unit $ total $ unit $ total $ total $ total


1 100 30,00 3.000,00 25,00 2.500,00 400 12.000,00 10.000,00 5,00 300,00 1.500,00
2 200 30,00 6.000,00 20,00 4.000,00 300 9.000,00 6.000,00 10,00 100,00 1.000,00
3 300 20,00 6.000,00 10,00 3.000,00 300 6.000,00 3.000,00 10,00 0,00 0,00
4 400 10,00 4.000,00 25,00 10.000,00 200 2.000,00 5.000,00 -15,00 -200,00 3.000,00
TOTAIS 19.000,00 19.500,00 29.000,00 24.000,00 5.500,00
Valor final do
Desc. original: 500,00 contrato 29.000,00
2,56% - Débito (5.500,00)
Valor do contrato
após MB 23.500,00
Desconto final 500,00
2,08%
Sobrepreço e Superfaturamento
Aplicabilidade dos métodos
MÉTODO DE MÉTODO DA
LIMITAÇÃO DOS MÉTODO DE MANUTENÇÃO
MÉTODO DO
PREÇOS LIMITAÇÃO DO DO EQUILÍBRIO
BALANÇO
UNITÁRIOS PREÇO GLOBAL ECONÔMICO-
AJUSTADO FINANCEIRO
a) empreitadas por a) empreitadas por a) contratos a) contratos
preço unitário; e preço global; ou com aditivos com aditivos
b) certames b) situações que alterem a que alterem a
licitatórios ainda jurídicas planilha planilha
não concluídos constituídas orçamentária; orçamentária;
(não adjudicados e (contrato e e
contratados). celebrado), b) quando há b) quando não
compensando os sobrepreço há sobrepreço
serviços com inicial. inicial.
subpreços com os
sobrepreços
apurados.
Sobrepreço e Superfaturamento
Aplicabilidade dos métodos
Qual a
situação da
Obra

Qual o Regime Houve


de Execução Aditamento
Contratual? Contratual?

Sim
O contrato
Apresentou
Sobrepreço
Original?

Método da Método da
Limitação do Limitação do
Preço Unitário Preço Global
Método do Método do
Desconto Balanço
Sobrepreço e Superfaturamento
Lei 8.666/93

• Art. 92. Admitir, possibilitar ou dar causa a qualquer modificação ou


vantagem, inclusive prorrogação contratual, em favor do adjudicatário,
durante a execução dos contratos celebrados com o Poder Público,
sem autorização em lei, no ato convocatório da licitação ou nos
respectivos instrumentos contratuais, ou, ainda, pagar fatura com C
preterição da ordem cronológica de sua exigibilidade, observado o r
disposto no art. 121 desta Lei: i
Pena - detenção, de dois a quatro anos, e multa.
m
e
• Art. 96. Fraudar, em prejuízo da Fazenda Pública, licitação instaurada
para aquisição ou venda de bens ou mercadorias, ou contrato dela
decorrente:
I - elevando arbitrariamente os preços; (...)
IV - alterando substância, qualidade ou quantidade da
mercadoria fornecida; (...)
V - tornando, por qualquer modo, injustamente, mais onerosa a
proposta ou a execução do contrato:
Pena - detenção, de 3 (três) a 6 (seis) anos, e multa.
Sobrepreço e Superfaturamento

Lei 8429/92

• Art. 9° Constitui ato de improbidade administrativa importando


enriquecimento ilícito auferir qualquer tipo de vantagem patrimonial
indevida em razão do exercício de cargo, mandato, função, emprego
ou atividade nas entidades mencionadas no art. 1° desta lei, e
notadamente:
(...)
II - perceber vantagem econômica, direta ou indireta, para facilitar
a aquisição, permuta ou locação de bem móvel ou imóvel, ou a
contratação de serviços pelas entidades referidas no art. 1° por preço
superior ao valor de mercado;
(...)
VI - receber vantagem econômica de qualquer natureza, direta ou
indireta, para fazer declaração falsa sobre medição ou avaliação em obras
públicas ou qualquer outro serviço, ou sobre quantidade, peso, medida,
qualidade ou característica de mercadorias ou bens fornecidos a qualquer
das entidades mencionadas no art. 1º desta lei;”
Sobrepreço e Superfaturamento
Superfaturamento por antecipação de pagamentos

- Os artigos 62 e 63 da LF nº 4320/64 definem que os pagamentos somente


poderão ser efetuados após a sua regular liquidação de despesa.
- Portanto, é vedada a antecipação de pagamentos no contratado sem que haja a
efetiva comprovação da sua prévia contrapartida, salvo em casos excepcionais,
conforme Acórdão nº 606/2006 do TCU, “mediante as indispensáveis cautelas ou
garantias, efetuando-se, posteriormente, os respectivos descontos nos créditos da
empresa contratada em valores atualizados na forma do contrato”.
- Ainda, conforme Acórdão nº 1442/03:
“Quanto ao pagamento antecipado, forçoso reconhecer que ele não é vedado pelo
ordenamento jurídico. Em determinadas situações ele pode ser aceito. Mas esta
não é a regra. Ordinariamente o pagamento feito pela Administração é devido
somente após o cumprimento da obrigação pelo particular... Julgo mais adequado
condicionar a possibilidade de pagamento antecipado à existência de interesse
público devidamente demonstrado, previsão no edital e exigência de garantias.”
Sobrepreço e Superfaturamento
Superfaturamento por antecipação de pagamentos
- Realmente a possibilidade de pagamentos antecipados encontra-se prevista no
art. 40, inc. XIV, alínea "d" da Lei 8.666/93. Entretanto, não tão raramente
percebem-se pagamentos antecipados não previstos em edital sem a prévia
contrapartida do contratado, os quais representam diminuição da parcela de
custos financeiros da empresa inicialmente previstos para a realização do objeto
contratual, estes normalmente alocados na composição do BDI. Tal prática, mesmo
que o serviço seja prestado em período posterior ao seu pagamento, fere a própria
legislação e resulta em aumento da margem de lucro da empresa por ganhos
financeiros em detrimento da Administração, provocando irregularmente um
desequilíbrio econômico-financeiro no contrato em favor da empresa.
- Para se calcular essa parcela de superfaturamento, primeiro devemos estabelecer
o período de tempo entre a antecipação do pagamento e a data da sua devida
cobrança. Definido esse período, sugere-se utilizar a taxa Selic para descontar os
pagamentos desde a data da efetiva prestação dos serviços até a data em que os
pagamentos foram realizados. Poderão ser calculadas várias sub-componentes,
uma vez que pode ocorrer mais de uma antecipação no mesmo contrato.
Sobrepreço e Superfaturamento
Superfaturamento por antecipação de pagamentos

SERVIÇOS “A”

VALOR DESCONTADO
PAGAMENTOS ANTECIPADOS EFEIVA REALIZAÇÃO DOS PELA TAXA SELIC
(VALOR NOMINAL) SERVIÇOS PRESTADOS (1% a.m)

PREÇO PREÇO PREÇO PREÇO


DATA QUANT. UNIT. TOTAL (A) QUANT. UNIT. TOTAL PREÇO TOTAL (B)
30/12/2010 1.000 15.000,00 15.000.000,00
31/5/2011 300 15.000,00 4.500.000,00 4.281.595,59
31/7/2011 400 15.000,00 6.000.000,00 5.596.308,33
30/9/2011 300 15.000,00 4.500.000,00 4.114.529,21
Total 15.000.000,00 13.992.433,13
Superfaturamento por pagamentos antecipados (A – B) 1.007.566,87
Notas explicativas:

1) adotou-se a fórmula do desconto racional composto (por dentro) para calcular o valor total descontado;
2) adotou-se a taxa mensal Selic equivalente a 1% para fins de simplificação do exemplo; e
3) adotou-se a data-base do adiantamento dos pagamentos como origem do débito (30/12/2010).
Sobrepreço e Superfaturamento
Superfaturamento por reajustes irregulares
- A legislação proíbe expressamente a previsão ou da concessão de reajustes em prazo
inferior a 12 (doze) meses, contados a partir da data prevista para apresentação da
proposta, ou do orçamento a que essa proposta se referir. Portanto, pode ocorrer a prática
de pagamentos indevidos por reajustamento em prazo inferior a um (um) ano. Nesse caso,
todo o reajuste pago antes do prazo legal é caracterizado como dano.
- Esse tipo de dano também pode ocorrer em virtude de erros de cálculo de reajustamento,
intencionais ou não, ou pela a adoção de critérios de reajustamento com índices que não
reflitam da melhor forma a variação dos custos do objeto contratado, situação em que o
montante de superfaturamento pode ser calculado por meio de novos cálculos de reajuste,
baseados em índices adequados e isentos de erros.
- Mesmo que o índice de reajustamento usado seja correto é necessário verificar, nos
contratos de longa duração, se o índice realmente tem conseguido refletir a variação de
preços do mercado, pois quando há um lapso muito grande entre a licitação e o pagamento
dos serviços, os preços devem, durante toda a execução do contrato, estar em consonância
com os preços praticados no mercado, de forma a manter o equilíbrio econômico-financeiro
inicialmente pactuado. O cálculo necessitará de análises anuais nas datas-bases do contrato
e sua comparação com preços de mercado e os índices devidos.
Sobrepreço e Superfaturamento
Superfaturamento decorrente de alteração da metodologia executiva

- Essa modalidade de superfaturamento é semelhante ao superfaturamento de


qualidade e ocorre quando o projeto especifica um equipamento ou uma
metodologia claramente antieconômica ou ultrapassada para a execução de
um determinado serviço. Por exemplo, pensem em um orçamento prevendo
confeccionar todo o concreto necessário para a construção de um estádio de
futebol em betoneiras de 320 litros.
- Apresentando outro exemplo, em obras rodoviárias, as vezes pode-se
constatar que o projeto prevê operações de escavação, carga e transporte com
motoscrapers para distâncias muito longas, representando antieconomicidade
na elaboração do orçamento, enquanto deveria haver previsão da utilização de
pá carregadeiras e caminhões basculantes para as distâncias mais longas. Foi o
caso enfrentado no Acórdão 2065/2007-P
Sobrepreço e Superfaturamento
Superfaturamento decorrente da prorrogação injustificada do prazo contratual

- O superfaturamento devido à prorrogação injustificada do prazo contratual


corresponde aos valores pagos indevidamente pela administração local da obra e
pela manutenção e operação do canteiro de obras, bem como da(s) fatura(s) de
reajustamento paga(s) em decorrência da prorrogação injustificada do prazo
contratual. Nesse valor não estão incluídas a devida multa contratual e demais
penalidades legais decorrentes do descumprimento do prazo de execução da
obra pela construtora.
Sobrepreço e Superfaturamento - Espécies

a) pelo pagamento de obras, bens e serviços por preços manifestamente superiores aos tomados como
paradigma de mercado (superfaturamento de preços);

b) pela quebra do equilíbrio econômico-financeiro inicial do contrato em desfavor do contratante por


meio da alteração de quantitativos e/ou preços durante a execução da obra (superfaturamento por jogo
de planilha);

c) pela medição de quantidades superiores às efetivamente executadas/fornecidas; pelo pagamento de


serviços ou bens não executados/fornecidos ou, ainda, pelo pagamento em duplicidade de bens e/ou
serviços (superfaturamento de quantidade);

d) pela substituição de insumos por outros de qualidade inferior ou pela deficiência na execução de
obras e serviços de engenharia que resulte em diminuição da qualidade, vida útil ou segurança
(superfaturamento de qualidade);

e) pela alteração da metodologia executiva da obra ou serviço;

f) pelo pagamento de reajustamentos irregulares de preços ou pela recomposição do reequilíbrio


econômico-financeiro dos contratos fora das hipóteses previstas em lei (superfaturamento decorrente
de reajustes irregulares de preços);

g) pela distorção do cronograma físico-financeiro, também denominado “jogo de cronograma”;

h) pela antecipação ilegal de pagamentos; e

i) pela prorrogação injustificada do prazo contratual com custos adicionais para o contratante.
Licitações
Distinção entre Obra e Serviço de
Engenharia
Lei 8666/93: Obra x Serviço de Engenharia
Obras (art. 6º, inc.
I):
Construção,
reforma, fabricação,
recuperação,
ampliação
Serviço Técnico
Especializado (art. 13):
Estudos técnicos e de
Serviços de Engenharia viabilidade; Elaboração de
(art. 6º, inc. II): projetos; Assessorias,
Conserto, instalação, auditorias ou consultorias;
montagem, operação, Pareceres, perícias e
conservação, reparo, avaliações; Fiscalização,
adaptação, manutenção, supervisão e
transporte, demolição gerenciamento de obras;
Restauração de obras de
arte e bens de valor
histórico; treinamento.

Apesar de precisas, tais definições não evitam zonas


cinzentas e áreas de sobreposição
Obra x Serviço de Engenharia
•A Lei 8.666/93 traz algumas definições claras:
I - Obra - toda construção, reforma, fabricação, recuperação ou ampliação,
realizada por execução direta ou indireta;
II - Serviço - toda atividade destinada a obter determinada utilidade de
interesse para a Administração, tais como: demolição, conserto, instalação,
montagem, operação, conservação, reparação, adaptação, manutenção,
transporte, locação de bens, publicidade, seguro ou trabalhos técnico-
profissionais;
•Ainda assim, persistem algumas áreas cinzentas. Por exemplo, a pintura de
parede pode ser considerada uma reforma (obra, na definição da Lei) ou um
serviço de conservação (serviço de engenharia).
•Recomenda-se consultar a OT IBR 002/2009 do Ibraop.
•Na prática, tal discussão conceitual só era válida diante da impossibilidade
de utilização do pregão para contratação de obras, enquanto o uso da
modalidade licitatória era permitido para a contratação de serviços comuns
de engenharia.
•O assunto vem perdendo a importância com o crescente uso do RDC.
O que é Serviço de Engenharia?

OT IBR 002/2009 (Ibraop):

Serviço de Engenharia é toda a atividade que necessite da


participação e acompanhamento de profissional habilitado
conforme o disposto na Lei Federal nº 5.194/66, tais como:
consertar, instalar, montar, operar, conservar, reparar, adaptar,
manter, transportar, ou ainda, demolir. Incluem-se nesta definição
as atividades profissionais referentes aos serviços técnicos
profissionais especializados de projetos e planejamentos, estudos
técnicos, pareceres, perícias, avaliações, assessorias, consultorias,
auditorias, fiscalização, supervisão ou gerenciamento.
O que é Obra?
OT IBR 002/2009 (Ibraop):
Obra de engenharia é a ação de construir, reformar, fabricar, recuperar ou ampliar
um bem, na qual seja necessária a utilização de conhecimentos técnicos específicos
envolvendo a participação de profissionais habilitados conforme o disposto na Lei
Federal nº 5.194/66.
Ampliar: produzir aumento na área construída de uma edificação ou de quaisquer
dimensões de uma obra que já exista.
Construir: consiste no ato de executar ou edificar uma obra nova.
Fabricar: produzir ou transformar bens de consumo ou de produção através de
processos industriais ou de manufatura.
Recuperar: tem o sentido de restaurar, de fazer com que a obra retome suas
características anteriores abrangendo um conjunto de serviços.
Reformar: consiste em alterar as características de partes de uma obra ou de seu
todo, desde que mantendo as características de volume ou área sem acréscimos e a
função de sua utilização atual.
Pregão
O pregão, como modalidade licitatória, foi instituído pela Lei 10.520/2002), tendo sido
regulamentada primeiramente pelo Decreto 3.555/2000 (pregão presencial), e
posteriormente pelo Decreto 5.450/2005 (pregão eletrônico).
Embora a Lei 10.520/2002 indicasse a aplicação da modalidade a quaisquer bens ou
serviços comuns, o art. 5º do Decreto 3.555/2000 vedava expressamente aplicação do
pregão às contratações de obras e serviços de engenharia.
A despeito da vedação contida no Decreto 3.555/2000, o TCU consolidou entendimento
no sentido de que a Lei 10.520/2002 não exclui previamente o uso do pregão para
contratação de serviços de engenharia, determinando, tão-somente, que o objeto a ser
licitado caracterize-se como bem ou serviço comum (Acórdãos 286/2007-1a Câmara,
5.226/2008-2a Câmara, 2.272/2006-Plenário, 3.346/2009-1a Câmara, 2.482/2007-
Plenário, 2.635/2007-Plenário, 2.664/2007-Plenário).
Assim, a Lei 10.520/2002 e o Decreto 5.450/2005 amparam a realização de pregão para
a contratação de serviços comuns de engenharia, ou seja, aqueles serviços cujos
padrões de desempenho e qualidade possam ser objetivamente definidos pelo edital, por
meio de especificações usuais no mercado.
Pregão

SÚMULA Nº 257/2010

O uso do pregão nas contratações de serviços comuns de engenharia encontra amparo


na Lei nº 10.520/2002.
Pregão Presencial x Pregão Eletrônico
A opção por pregão presencial, em vez de pregão eletrônico, sem
justificativa consistente, associada a estipulação de local de
apresentação de propostas distinto daquele em que serão prestados
os serviços configura, em avaliação preliminar, irregularidade e
justifica a suspensão cautelar certame
(Informativo de Licitações e Contratos do TCU, Número 99).
Inadequação do uso do pregão para contratação
de obras

Acórdão 1540/2014-Plenário:

“Não se aplica a modalidade pregão à contratação de obras de


engenharia, locações imobiliárias e alienações, sendo permitida
nas contratações de serviços comuns de engenharia (Súmula
TCU 257/2010)”
Estudo de Caso 8 – Contratação de Terraplanagem por Pregão
Situação: Utilização de pregão eletrônico para contratar a etapa de
terraplanagem de empreendimento de grande vulto.
Consequências: Rendeu um “puxão de orelha” do TCU, embora não se
possa olvidar que houve uma boa competição e foi obtido um preço com bom
desconto em um procedimento licitatório célere.
Acórdão 592/2016-Plenário (enunciado):
A terraplenagem constitui uma etapa da obra, não cabendo sua classificação
como serviço comum de engenharia, razão pela qual é irregular sua
contratação mediante utilização da modalidade pregão eletrônico,
expressamente vedada pelo art. 6º do Decreto 5.450/2005.
Estudo de Caso 8 – Contratação de Terraplanagem por
Pregão
Acórdão 592/2016-Plenário (voto):
31. Com efeito, o objeto licitado (terraplanagem do terreno em que se edificará
a sede do NCPFI) é claramente uma etapa da obra, não cabendo sua
classificação como um serviço comum de engenharia, o que demonstra
infringência ao disposto no art. 6º do Decreto 5.450/2005. Cabe, dessa
maneira, dar ciência da constatação em tela à Fiocruz, nos moldes propostos
pela unidade técnica.
32. Por outro lado, enfatizo que a utilização do Pregão, no seu formato
eletrônico, não trouxe nenhum prejuízo à competitividade do certame e não
impediu a obtenção da contratação mais vantajosa para a Administração. Ao
contrário, talvez seja justamente a utilização da referida modalidade licitatória
que tenha proporcionado a obtenção de um bom deságio na proposta
vencedora da licitação.
33. Insta salientar que o Pregão eletrônico tem produzido resultados
amplamente favoráveis nas contratações públicas, propiciando a ampliação
da competitividade e aumentando a celeridade das licitações.
Estudo de Caso 8 – Contratação de Terraplanagem por
Pregão
Acórdão 592/2016-Plenário (voto):
...Embora eu esteja convicto que, sob o aspecto formal, não há amparo para a
utilização do Pregão na licitação em apreciação, a Fiocruz poderia obter
idênticos ganhos de celeridade e de economicidade mediante a utilização do
RDC no seu formato eletrônico. É indiscutível que o Regime Diferenciado de
Contratações Públicas, instituído pela Lei 12.462/2011, é aplicável ao objeto,
podendo ser enquadrado em duas diferentes hipóteses legais de utilização,
constantes do art. 1º do citado diploma legal: das obras e serviços de
engenharia no âmbito do Sistema Único de Saúde – SUS (inciso V) ou das
ações em órgãos e entidades dedicados à ciência, à tecnologia e à inovação
(inciso X).
34. Com a adoção de tal regime licitatório, que possui processamento muito
semelhante ao Pregão, haveria regularidade e amparo legal aos futuros
certames para conclusão do NCPFI, porém, sem comprometer a desejável
celeridade e simplicidade na condução da licitação. Por esse motivo, formulo
proposta de recomendação para que a Fiocruz avalie a utilização do RDC em
futuras contratações, nas hipóteses expressamente admitidas na legislação,
em prol da redução de prazo e de custos que tal Regime Diferenciado de
Contratações confere às contratações públicas.
Estudo de Caso 8 – Contratação de Terraplanagem por
Pregão
Acórdão 592/2016-Plenário (voto):
35. Assim, em linha com a manifestação da Secex-RJ, julgo que a utilização
inadequada da modalidade licitatória foi falha meramente formal, não gerando
nenhum dano ao erário. Além disso, entendo ser escusável a interpretação
conferida pelos gestores da Fiocruz, pois reconheço que existem zonas
cinzentas entre os conceitos de obra e serviço de engenharia, o que torna
prescindível a apuração do aspecto subjetivo da irregularidade em exame.
Uso do Pregão para a Contratação de Projetos e
Outros Serviços de Engenharia Consultiva

Há uma tendência em se admitir o pregão para os serviços mais


simples, vedando-se o seu uso para projetos ou supervisão de
obras mais complexas.

Acórdão 2.441/2011 – Plenário (voto condutor):

“A utilização de Pregão é inadequada para a contratação de


serviços técnicos especializados de fiscalização, supervisão ou
gerenciamento de obras, quando considerados de alta
complexidade, não devendo ser adotada em licitações futuras”
Uso do Pregão para a Contratação de Projetos e
Outros Serviços de Engenharia Consultiva

Os serviços de supervisão de obras devem, em regra, ser licitados


na modalidade pregão, uma vez que seus padrões de desempenho
e qualidade podem ser, na maioria das vezes, objetivamente
definidos por meio de especificações usuais no mercado
(Acórdão 3341/2012-Plenário).
Uso do Pregão para a Contratação de Projetos e
Outros Serviços de Engenharia Consultiva

É inviável o uso do pregão para contratação de serviços nos quais


predomine a intelectualidade, assim considerados aqueles que
podem apresentar diferentes metodologias, tecnologias e níveis de
desempenho e qualidade, sendo necessário avaliar as vantagens e
desvantagens de cada solução. (Acórdão 601/2011-Plenário).
Uso do Pregão para a Contratação de Projetos e
Outros Serviços de Engenharia Consultiva

O emprego da modalidade pregão, como regra para a contratação


de serviços de engenharia consultiva, supervisão e elaboração de
projetos de obras, não exclui o modelo tradicional de licitação por
melhor técnica ou técnica e preço, para o caso de trabalhos de alta
complexidade que não possam ser enquadrados como comuns e,
portanto, ter padrões de desempenho e qualidade objetivamente
definidos por meio de especificações usuais, segundo
reconhecimento e justificativa prévia do contratante. (Acórdão
1092/2014-Plenário).
Serviços intelectuais, inéditos e complexos

O fato de o serviço objeto da contratação fazer parte de projeto


inédito e com eventuais complexidades logísticas não repercute
necessariamente no nível de dificuldade intrínseca do serviço, sendo
possível o seu enquadramento na condição de serviço comum
(Acórdão 166/2015-Plenário).

É descabido o uso do pregão para trabalho eminentemente


intelectivo e complexo (2.760/2012-Plenário).
Serviços de Conservação

A contratação de serviços comuns de engenharia que possam ser


objetivamente definidos em edital, aí incluídos os relativos à
conservação de rodovia, deve se dar por meio de pregão (Acórdão
3144/2012-Plenário).
Serviços comuns - Conclusão
Acórdão 1046/2014-Plenário:
•O padrões de desempenho e qualidade desses serviços podem ser
objetivamente definidos em edital, por meio de especificações usuais
no mercado.
•Os serviços são executados segundo protocolos, métodos e técnicas
conhecidos e determinados em normas expedidas pelas entidades
regulamentadoras.
•A qualidade do trabalho é atestada por meio do confronto com
normas técnicas e profissionais pré-estabelecidas e, embora possa
haver variações metodológicas, estas não são determinantes para a
obtenção do resultado desejado pela Administração.
•O fato de o objeto exigir capacitação técnica específica não é
suficiente, por si só, para excluí-lo do conceito de “bem ou serviço
comum”.
Serviços comuns de Engenharia - Exemplos
•Conservação, reparação ou manutenção de edificações e
equipamentos.
•Demolições.
•Supervisão de obras
•Conserto, instalação, montagem, operação, conservação, reparo,
adaptação, manutenção nas atividades desenvolvidas em instalações e
sistemas prediais diversos.
•Paisagismo;
•Estudos de Impacto Ambiental;
•Ensaios tecnológicos;
•Levantamentos topográficos, batimétricos e geodésicos;
•Levantamentos aerofotogramétricos;
Utilização do SRP
O SRP para Contratação de Projetos

Um projeto é realmente padronizável, permitindo o uso do


SRP?

É possível realizar uma licitação estabelecendo um preço


registrado por “m2 de projeto”?
O SRP para Contratação de Projetos
O SRP para Contratação de Projetos
SRP
É possível a contratação de serviços comuns de engenharia com base em registro de
preços quando a finalidade é a manutenção e a conservação de instalações prediais,
em que a demanda pelo objeto é repetida e rotineira. Contudo, o sistema de registro
de preços não é aplicável à contratação de obras, uma vez que nesta situação não há
demanda de itens isolados, pois os serviços não podem ser dissociados uns dos
outros. (Acórdão 3.065/2014-Plenário).
....o relator constatou também a utilização do sistema de registro de preços para a
contratação de obras, "com base em uma planilha que contempla 797 diferentes
itens de serviços, dos quais alguns são bastante característicos de construções,
ampliações e reformas".
Sobre o assunto, esclareceu o relator que a realização de obras não atende aos
requisitos previstos no art. 3º do Decreto 7.892/13, que regulamenta o Sistema de
Registro de Preços. Em seu entendimento, "o aludido normativo viabiliza a
contratação de serviços comuns de engenharia com base no registro de preços
quando a finalidade é a manutenção e a conservação de instalações prediais, em que
a demanda pelo objeto é repetida e rotineira. Mas o uso desse sistema com o intuito
de contratar obras não pode ser aceito, uma vez que não há demanda de itens
isolados, pois os serviços não podem ser dissociados uns dos outros. Não há, nessa
situação, divisibilidade do objeto".
SRP
...Ressaltou ainda o relator que a opção de utilização do registro de preços está
prevista na Lei 8.666/93, mas, em relação a obras, a Lei explicita, em seu art.
10º, os regimes de contratação (empreitada global, empreitada por preços
unitários, tarefa e empreitada integral), "sem fazer menção à possibilidade de
emprego do registro de preço". Acrescentou, por fim, que as obras de reforma,
ampliação, reparação e construção não seriam padronizadas "a ponto de
constarem em sistema de registro de preços e de, eventualmente, suscitarem o
interesse de outros órgãos públicos na adesão à ata ...".
SRP
A utilização do sistema de registro de preços para contratação de serviços técnicos
especializados de consultoria, engenharia e arquitetura não encontra amparo na
legislação vigente (Acórdão 2006/2012-Plenário).

...a equipe de auditoria observou que o edital impunha a utilização do sistema de


registro de preços para licitar serviços técnicos especializados de consultoria,
engenharia e arquitetura na elaboração de estudos, projetos, orçamentos,
cronogramas de obras e laudos técnicos. ... a contratação de serviços dessa natureza,
por meio da utilização de sistema de registro de preços, "ofende a legislação
vigente". Isso porque a licitação preordenada a registro de preços deve balizar-se
pelo regramento contido no art. 15, inciso II, da lei n. 8.666/93 e no Decreto nº.
3.931/2001, que regulamenta o sistema de registro de preços, no âmbito da
administração pública federal. ..."o SRP é adequado àquelas compras e serviços
mais simples e rotineiros, ou seja, que podem ser individualizados por meio de
descrição simplificada e sucinta, sem complexidades, o que não se verifica na
pretensa contratação, cujo escopo tratava de serviços técnicos especializados". E
mais: "A elaboração de um projeto de engenharia e arquitetura envolve alta
atividade intelectual e resulta em produto único, não passível de repetição". ...
SRP
É admissível a contratação, mediante registro de preços, de serviços de reforma de pouca
relevância material e que consistam em atividades simples, típicas de intervenções isoladas, que
possam ser objetivamente definidas conforme especificações usuais no mercado, e possuam
natureza padronizável e pouco complexa. (Acórdão 3.419/2013-Plenário).

...concorrência promovida ...para registro de preços, visando futuras contratações de "obras e


serviços de reforma sem ampliação, instalação, relocalização, conservação predial, ambiência e
alterações de leiaute" nas agências bancárias..., o relator registrou que "os serviços contratados
incluem tanto atividades típicas de reforma de prédios, tais como demolição, alvenaria,
instalações sanitárias, quanto aquelas associadas à mera readequação de ambientes, como:
remanejamento de divisórias, pontos de energia e dutos de ar condicionado, instalação de
carpetes, mobiliário e persianas". Acrescentou que "é relativamente comum que a Administração
contrate os serviços de remanejamento de divisórias, móveis, estações de trabalho, forros, pisos e
iluminação por meio de registro de preços, tendo este Tribunal se deparado algumas vezes com
esse tipo de situação sem cogitar a existência de irregularidades ...". Em relação ao caso concreto,
concluiu não haver óbice ao emprego do sistema de registro de preços uma vez que "os serviços
de reforma previstos, além de materialmente pouco relevantes, estão decompostos em atividades
mais simples, típicas de intervenções isoladas, que podem ser objetivamente definidas, conforme
especificações usuais no mercado, e possuem natureza padronizável e pouco complexa".
SRP
É ilícita a utilização do sistema de registro de preços, por falta de observância dos
comandos contidos nos incisos do art. 2º do Decreto nº 3.931, de 19/9/2001,
quando as peculiaridades do objeto a ser executado e sua localização indicam que
só será possível uma única contratação (Acórdão 113/2012-Plenário).

...Pregão Eletrônico nº 119/2011, que tem por objeto a contratação de empresa de


engenharia para executar serviços de ampliação e melhoria da rede de distribuição
de energia elétrica, aérea, trifásica,... Entre as ocorrências apontadas, destaca-se a
seguinte: "Realização do Pregão nº 119/2011 para registro de preço, sem que o
objeto licitado atendesse a nenhum dos pressupostos estabelecidos nos incisos do
art. 2º do Decreto nº 3.931, de 19/9/2001, ou que houvesse justificativa e
caracterização de vantagem econômica do registro de preço, haja vista que pelas
peculiaridades e a localização explicitada no edital do pregão, bem como a
exigência de visita técnica prévia, só será possível a contratação uma única vez,
especificamente, para este serviço". O relator, ..., registrou: "... restou evidente que
a modalidade utilizada pretendeu agilizar a contratação, ante a falta de crédito
orçamentário quando da deflagração da licitação“.)".
SRP
...E mais: "na forma como foi concebido o certame só seria possível a contratação
uma única vez, para o serviço ali explicitado, situação que descaracteriza por
completo a opção pelo sistema de registro de preço". ... "... a ata se encerra ou com
o término da sua vigência ou com a contratação da totalidade do objeto nela
registrado". Naquela ocasião, observou: "Atenta contra os princípios da
razoabilidade e da finalidade o ente público ('órgão gerenciador', nos termos do art.
1º, parágrafo único, III, do Decreto Federal nº 3.931/2001) valer-se do sistema de
registro de preços para celebrar contrato com objeto absolutamente idêntico ao da
ata que lhe deu origem, isto é, constituir uma ata de registro de preços para
simplesmente firmar contrato pela totalidade do valor da ata. Não se pode aceitar
aqui o argumento de que, nesse caso, a ata ainda teria utilidade para os 'caronas',
uma vez que sua finalidade precípua ? sua razão maior de ser ? é o atendimento às
necessidades do gerenciador e dos eventuais participantes (art. 2º, III, do Decreto
Federal nº 3.931/2001)".
SRP
Em licitações para registro de preços, é obrigatória a adjudicação por item como
regra geral, tendo em vista o objetivo de propiciar a ampla participação de licitantes
e a seleção das propostas mais vantajosas. A adjudicação por preço global é medida
excepcional que precisa ser devidamente justificada, além de ser incompatível com a
aquisição futura por itens. (Acórdão 737/2015-Plenário).

.... deve o controle externo aferir ... adoção em regra da adjudicação por item
(adjudicação por preço global é medida excepcional que precisa ser devidamente
justificada), e explicitação das hipóteses autorizadoras para a adoção do sistema de
registro de preços (inclusive quanto ao atendimento a vários órgãos)....e expediu
determinação ... para que oriente suas unidades sobre a necessidade de avaliar, em
processos envolvendo pregões para registro de preços, dentre outros aspectos, a
“obrigatoriedade da adjudicação por item como regra geral, tendo em vista o objetivo
de propiciar a ampla participação de licitantes e a seleção das propostas mais
vantajosas, sendo a adjudicação por preço global medida excepcional que precisa ser
devidamente justificada, além de incompatível com a aquisição futura por itens”.
SRP
A ata de registro de preços caracteriza-se como um negócio jurídico em que são
acordados entre as partes, Administração e licitante, apenas o objeto licitado e os
respectivos preços ofertados. A formalização da ata gera apenas uma expectativa de
direito ao signatário, não lhe conferindo nenhum direito subjetivo à contratação.
(Acórdão 1.285/2015-Plenário).

O órgão gerenciador do registro de preços deve justificar eventual previsão


editalícia de adesão à ata por órgãos ou entidades não participantes (“caronas”) dos
procedimentos iniciais. A adesão prevista no art. 22 do Decreto 7.892/13 é uma
possibilidade anômala e excepcional, e não uma obrigatoriedade a constar
necessariamente em todos os editais e contratos regidos pelo Sistema de Registro
de Preços. (Acórdão 1.297/2015-Plenário).
SRP

O sistema de registro de preços não é aplicável à contratação de


obras, pelo fato de o objeto não se enquadrar em nenhuma das
hipóteses previstas no art. 3º do Decreto 7.892/2013 e também
porque, na contratação de obras, não há demanda por itens
isolados, pois os serviços não podem ser dissociados uns dos
outros. (Acórdão 980/2018-Plenário).
Sistema de Registro de Preços - Conclusões
 Não há previsão na Lei 8666/93 para executar obras públicas mediante
SRP. Tal instituto é admissível para obras apenas no âmbito do RDC e,
ainda assim, desperta controvérsias quanto à sua legalidade.
 A execução de obras mediante adesão à atas de registro de preços
caracteriza grave infração a diversos comandos da lei 8.666/93, em
especial:
Art. 7o As licitações para a execução de obras e para a prestação de serviços
obedecerão ao disposto neste artigo e, em particular, à seguinte sequencia:
I - projeto básico;
II - projeto executivo;
III - execução das obras e serviços.
...
§ 2o As obras e os serviços somente poderão ser licitados quando:
I - houver projeto básico aprovado pela autoridade competente e disponível para
exame dos interessados em participar do processo licitatório;

Art. 8o A execução das obras e dos serviços deve programar-se, sempre, em sua
totalidade, previstos seus custos atual e final e considerados os prazos de sua
execução.
Sistema de Registro de Preços - Conclusões
 Cada obra tem características particulares, sofrendo influências do seu
projeto, das especificações técnicas, do local em que será executada, de
condições logísticas e da empresa encarregada da execução. Assim, a
propriedade da especificidade diz que cada obra possui um orçamento
único, que não pode ser replicado ou padronizado.
 Mesmo que se execute um projeto padrão, a simples alteração da
localização da obra impactará em alterações tributárias (ISS), custos de
materiais e mão de obra, fretes, diferenças no solo e topografia do terreno.
 É totalmente diferente construir uma escola em Belém e executar o
mesmo projeto na Ilha de Marajó.
 Então, a condição fundamental para o uso de registro de preços, ou seja,
a padronização e a possibilidade de repetição do objeto, não é observada
em obras e outros serviços de engenharia consultiva.
Sistema de Registro de Preços - Conclusões
 O uso do SRP para serviços comuns de engenharia, tais como
manutenção e conservação é viável juridicamente, mas seu uso pode não
trazer vantagens, pois a validade da ata é de apenas um ano, enquanto
um típico contrato de serviço continuado pode ser prorrogado por até 60
meses.
Estudo de Caso 9 – Uso de SRP para contratação de creches
Situação: Utilização de SRP para contratação de creches no âmbito do
programa pró-infância.
Consequências: Centenas de obras inacabadas.
Acórdão 2600/2013-Plenário (voto):
Visto isso, adentro no principal questionamento da equipe de auditoria: a
viabilidade legal de se licitarem obras pelo Sistema de Registro de Preços.
(...)
A unidade técnica entendeu, assim, que em matéria administrativa, a
discricionariedade do gestor o libera para escolher, de modo fundamentado,
os caminhos legais que melhor convierem à Administração. Não autorizaria,
todavia, a utilização de possibilidade alheia ao arsenal legal disponível. A
utilização de um registro de preços para obras, deste modo, refugiria ao
previsto na legislação.
(...)
Como novidade, em 20 de agosto de 2013, publicou-se o Decreto
8.080/2013, com modificações pontuais e decisivas no Decreto 7.581/2011 –
que regulamenta o RDC. (...)
Estudo de Caso 9 – Uso de SRP para contratação de creches
Acórdão 2600/2013-Plenário (voto):
Poderia se questionar se, ao autorizar, de forma literal, a utilização do SRP
para obras, não houve uma extrapolação do regulamento, em termos da
dicção oferecida pela Lei 12.462/2011.
Não creio, maxima venia, que tenha havido ilegalidade no novo Decreto.
Óbvio que, por se tratar de matéria controversa, esta Corte irá, ainda,
amadurecer a questão; o que não impede que em outros casos concretos
modifique meu pensamento. Não vejo prejuízo, porém, de tecer as
considerações que ora faço.
Estudo de Caso 9 – Uso de SRP para contratação de creches
Acórdão 2600/2013-Plenário (voto):
.... Em um Sistema de Registro de Preços, os objetos devem ser
padronizáveis, de modo a atender, amplamente, as necessidades dos
adquirentes, qualquer que seja a sua localidade. Quando se compra, por
exemplo, uma caneta no Rio Grande do Sul, o interessado no Acre, ao
verificar as especificações do produto em ata, tem condições de motivar que
aquela licitação atenderá às suas necessidades específicas.
De outro modo, objetos não padronizáveis ensejam uma altíssima
imponderação em termos de satisfação das necessidades pelo adquirente.
Seja porque o problema é muito específico, seja porque não viabiliza a oferta
de um justo preço que atenda a todos os interessados. Em consequência,
uma "licitação universal" não oferecerá uma contratação geral vantajosa.
A questão é que as obras, pelo princípio da especificidade de seus
orçamentos, não possuem, via de regra, essas características gerais
padronizáveis. As distâncias de transporte, as características do terreno, a
disponibilidade dos materiais, os fatores ambientais, todos esses impõem
soluções distintas e preços outros, que inviabilizariam uma taxação erga
omnes da "melhor proposta". A lei, justamente por isso, não dispôs as obras
de forma direta. Seria uma "lei geral" de que as obras não podem ser
Estudo de Caso 9 – Uso de SRP para contratação de creches
Acórdão 2600/2013-Plenário (voto):
A novidade no caso concreto é que a modelagem da licitação foi engenhosamente
concebida, de maneira a possibilitar, sim, uma padronização de propostas para as
creches. Todos os componentes do objeto que pudessem variar relevantemente de
um terreno para outro foram expurgados da obra em si, transmutando-se em itens
individuais na ata licitada. Muros, momentos de transporte para mobilização, vias de
acesso, furos de sondagens, etc., foram licitados mediante quantitativo global
estimado, "por fora" das creches tipo "B" e "C". Significa que para cada contrato a ser
firmado, serão avaliados o quanto desses serviços individuais da ata serão
necessários; e a adesão far-se-á, somente, com o suficiente para a execução de cada
obra em si. Logo, cada contratação, de fato, terá um valor diferente.
Pela regionalização dos lotes, ainda, os problemas ambientais foram mitigados.
Também não haverá grandes volumes de terraplenagem – principal componente de
variação – tendo em vista que para o repasse de recursos pelo Governo Federal deve
se demonstrar que o terreno encontra-se, já, terraplenado. Para as fundações,
considerando que se trata de edificações térreas, com cargas bastante moderadas
provindas da superestrutura, a regra deve ser um radier, independentemente do tipo
de terreno. Se não o for, o risco é pequeno, em termos de custos globais, o que, por
sua vez, está limpidamente inscrito nas regras do certame, como responsabilidade da
contratada. Creio, então, que se faz viável precificar de forma justa as edificações –
até mesmo em razão de sua baixa complexidade e porte –, mesmo em face dessa
imponderação geotécnica existente.
Estudo de Caso 9 – Uso de SRP para contratação de creches
Acórdão 2600/2013-Plenário (voto):
(...)
Se foi demonstrado, nesta situação específica, a viabilidade de se padronizar uma
obra (em verdade, se padronizar um anteprojeto), de modo que diversos adquirentes,
em diferentes localidades, possam se certificar que se trata de uma proposta
vantajosa, em outros casos – pelo menos em tese – esse fim igualmente pode ser
atendido. Reconheço, de novo, que a matéria ainda será esmerilhada pela própria
evolução jurisprudencial deste Tribunal. Pelo menos com relação ao caso concreto,
todavia, não identifico uma ilegalidade direta e inequívoca a justificar a anulação das
presentes licitações por ausência de previsão legal.
(....)
São edificações de pequeno porte e baixa complexidade técnica, em que nem mesmo
a variabilidade do terreno (a potencializar a ausência das sondagens no anteprojeto
de engenharia) tem papel decisivo para o custo das obras. Em outras obras de vulto,
tal padrão pode não se repetir – e é provável que não se repita. Licitarem-se
generalizadamente obras por registro de preços pode ser então uma temeridade.
Tanto pode se pagar mais pelo mesmo objeto – em razão de riscos não controlados –,
como estimular os malgrados projetos deficientes, com repercussões já conhecidas de
objetos entregues com má qualidade e obras abandonadas. Em outras tipologias de
construções, as características do terreno são, em regra, determinantes para as
soluções técnicas e custos decorrentes. Seria a potencialização da ineficiência na
aplicação dos recursos públicos – o inverso idealizado na concepção do programa
analisado. Há de se ter, portanto, extrema cautela no uso desse novo instrumento.
Estudo de Caso 9 – Uso de SRP para contratação de creches
Habilitação
Habilitação Técnica
A capacidade técnico-profissional é a comprovação de o licitante
possuir em seu quadro permanente, na data prevista para entrega da
proposta, profissional de nível superior ou outro devidamente
reconhecido pela entidade competente, detentor de atestado de
responsabilidade técnica por execução de obra ou serviço de
características semelhantes.
A capacitação técnica-operacional das licitantes e exigida com vistas à
comprovação de aptidão para desempenho de atividade pertinente e
compatível em características, quantidades e prazos com o objeto da
licitação.
Ambas são comprovadas mediante atestados técnicos registrados no
CREA, acompanhados das respectivas certidões de acervo técnico
(CAT).
Habilitação Técnica
No que tange aos atestados, eles serão registrados no CREA, que
expedirá documento denominado “Certidão de Acervo Técnico” - CAT
somente em nome dos profissionais, pessoas físicas, que participaram
dos serviços constantes do atestado de capacidade técnica, conforme se
depreende do Manual de Procedimentos Operacionais do Confea.
Nesse sentido, o TCU exarou o Acórdão nº 128/2012 – 2ª Câmara:
“1.7. Recomendar à UFRJ que exclua dos editais para contratação de
empresa para a execução de obra de engenharia a exigência de registro
no CREA dos atestados para comprovação da capacitação técnica
operacional das licitantes, tendo em conta a recomendação inserta no
subitem 1.3 do Capítulo IV combinado com o subitem 1.5.2 do Capítulo
III do Manual de Procedimentos Operacionais para aplicação da
Resolução CONFEA nº 1.025/2009, aprovado pela Decisão Normativa
CONFEA nº 085/2011.”
Habilitação Técnica
Por exemplo, o engenheiro João, especialista em estruturas de concreto
protendido, executou um viaduto em concreto protendido para a
construtora “A” no ano de 1995, ocasião em que registrou um atestado
técnico no CREA local, comprovando a execução desse tipo de serviço.
Atualmente, o engenheiro João trabalha para a construtora “B”, mas
jamais executou um serviço semelhante para essa construtora.
Assim, o atestado do serviço e a certidão do acervo técnico de João,
acompanhado de cópia de sua carteira de trabalho demonstrando o
vínculo com a construtora “A”, em 1995, serve como prova de
capacitação técnico operacional da construtora “A”. Porém, não pode ser
utilizado na habilitação técnico-profissional da referida construtora, pois o
engenheiro João não integra mais o quadro permanente da empresa.
No caso da construtora “B”, o acervo técnico do engenheiro João
comprova a qualificação técnico-profissional da empresa, haja vista que
ele trabalha nela na data de abertura da proposta, mas não se presta
para atestar a sua qualificação técnico-operacional, pois o engenheiro
João executou esse serviço quando trabalhava para outra licitante.
Critérios de Habilitação

SÚMULA Nº 263/2011
Para a comprovação da capacidade técnico-operacional das licitantes, e
desde que limitada, simultaneamente, às parcelas de maior relevância e
valor significativo do objeto a ser contratado, é legal a exigência de
comprovação da execução de quantitativos mínimos em obras ou
serviços com características semelhantes, devendo essa exigência
guardar proporção com a dimensão e a complexidade do objeto a ser
executado.
Critérios Inadequados de Habilitação

Exigências para habilitação apenas previstas na lei.


Acórdão 2.215/2008-Plenário
9.3. determinar ao Ministério das Cidades e à Caixa Econômica Federal que
abstenham-se de orientar e exigir das Prefeituras Municipais que exijam o
Certificado Brasileiro de Qualidade e Produtividade de Habitat – PBQPH como
critério de habilitação nas licitações contempladas com recursos federais;
Critérios Inadequados de Habilitação
Visto no CREA do Estado em que a Obra será Realizada.
Acórdão 2.835/2016-Plenário:
32. Outro indício de irregularidade observado está contido no item 9.1 do edital, o
qual exigiu que o registro do CREA ou CAU de licitantes provenientes de outros
estados fossem visados pelos respectivos conselhos de fiscalização profissional do
Estado do Mato Grosso. Consoante a Súmula 272 deste Tribunal, no edital de
licitação, é vedada a inclusão de exigências de habilitação para cujo atendimento os
licitantes tenham de incorrer em custos que não sejam necessários anteriormente à
celebração do contrato.
33. Embora o visto no CREA/MT (ou CAU/MT) seja exigido da empresa que irá
futuramente executar o contrato, por força das normas regulamentadoras que regem
a atuação das construtoras, sua exigência durante a fase de licitação, como condição
de habilitação, revela-se ilegal, pois não se encontra prevista no rol exaustivo de
documentos enumerados nos arts. 27 a 33 da Lei 8.666/1993.
Critérios Inadequados de Habilitação
Visto no CREA do Estado em que a Obra será Realizada.
Acórdão 2.835/2016-Plenário (continuação):
34. O inciso I do art. 30 da Lei 8.666/1993 disciplina que a documentação relativa à
qualificação técnica limitar-se-á ao registro ou inscrição na entidade profissional
competente.A exigência do visto, portanto, tem sido examinada por este Tribunal
como condição necessária apenas para início das atividades, quando da contratação
da licitante vencedora, e não como condição de habilitação. Nesse sentido, é
possível citar o trecho do voto condutor do Acórdão 1.328/2010-Plenário, in verbis:
"4. No caso da exigência do visto do Crea local na certidão de registro no Crea de
origem das licitantes, é pacífico o entendimento desta Corte de que o instante
apropriado para atendimento de tal requisito é o momento de início do exercício da
atividade, que se dá com a contratação, e não na fase de habilitação, sob pena de
comprometimento da competitividade do certame (decisões 279/1998 e 348/1999 e
acórdãos 512/2002, 1.224/2002 e 1.728/2008, todos do Plenário, entre outros)".
Critérios Inadequados de Habilitação
Quantitativos em atestados técnicos
Acórdão 515/03 - Plenário (voto)
Acerca do aspecto da exigência de execução anterior de quantidade mínima de serviços,
este Tribunal já se manifestou no sentido de que é possível a exigência de quantitativos
mínimos nos atestados de capacidade técnico-operacional e que a restrição do art. 30,
§1º, inciso I da Lei nº 8.666/93 só se refere à capacidade técnico-profissional (Decisões
Plenárias nºs 592/2001 e 1618/2002)...
46.No caso concreto em questão, exigiu-se a comprovação de cerca de 60% do
quantitativo dos serviços ‘fornecimento e execução de CAUQ’, ‘fornecimento e
aplicação de manta geossintética’ e ‘fornecimento e aplicação de drenos verticais
sintéticos’. Não há um percentual máximo estabelecido em lei (o dispositivo que tratava
do assunto, estabelecendo 50%, foi vetado pelo Presidente da República). Há que se
verificar, no caso, se a exigência dos 60% teria sido demasiada e potencialmente teria
provocado uma restrição de competitividade ao certame. Nesse sentido, há que se
considerar a pequena extensão da obra em questão - 1,7km (fl. 1692, v.7). Em razão
disso, as quantidades exigidas, em termos absolutos, não são expressivas, de forma a
poder provocar uma restrição de competitividade.
Critérios Inadequados de Habilitação
Quantitativos em atestados técnicos
Acórdão 513/03 - Plenário
9.2. determinar a audiência do Prefeito de Jaraguá do Sul
9.2.1.6. inclusão no quadro de quantidades mínimas para habilitação técnica de 4 itens
que, além de terem valores insignificantes em relação ao orçamento (dois abaixo de 1%,
um de 1,46% e outro de 4,29%), também não são parcelas relevantes da obra, visto que
sequer existiam na primeira versão do projeto, infringindo-se o art. 30, § 1°, inciso I, da
Lei 8.666/93 (“ECT de 3ª categoria com fogo controlado”, “Pré-fissuramento para corte
em rocha”, “Execução de geodreno flexível vertical” e “Fornecimento e aplicação de
manta geossintética para reforço de fundação e aterro”);
9.2.1.7. exigência de apenas 37,11% do quantitativo a ser licitado como experiência
anterior para o item “Fornecimento e colocação de dormente de concreto protendido”,
tendo em vista que, caso o percentual fosse maior, em torno dos mesmos 60% exigidos
para os demais itens, sequer a empresa CBPO seria habilitada
Critérios Inadequados de Habilitação
Quantitativos em atestados técnicos
Acórdão 2215/08-Plenário
9.5.3. limitem as exigências de capacidade técnico-operacional aos mínimos
necessários que garantam a qualificação técnica das empresas para a execução de
cada contrato do empreendimento, devendo abster-se de estabelecer exigências
excessivas, que possam restringir indevidamente a competitividade dos certames,
a exemplo da comprovação de experiência em percentual superior a 50%
(cinqüenta por cento) dos quantitativos a executar (conforme jurisprudência do
TCU, a exemplo dos Acórdãos 1.284/2003-Plenário; 2.088/2004-Plenário [“salvo
em casos excepcionais”]; 2656/2007-Plenário; 608/2008-Plenário), cumprindo o
que prescreve o art. 37 da Constituição Federal e o art. 3º da Lei 8.666/93;
Critérios Inadequados de Habilitação

Exigência de conj. de serviços no mesmo atestado


Acórdão 59/2006 – Plenário:
9.3. determinar a oitiva do presidente da Fiocruz e do presidente da
comissão especial de licitação para que apresentem, no prazo de 5
(cinco) dias úteis, razões para a exigência de um ou mais atestados de
capacidade técnica que contenham, cada um deles, todos os serviços
descritos na alínea “A” do item 7.1.2 do edital, bem como para a mesma
exigência com relação aos serviços da alínea “B”, em descumprimento
ao art. 37, inciso XXI, in fine, da Constituição Federal e ao princípio da
igualdade referido no art. 3º da Lei nº 8.666/93;
Critérios Inadequados de Habilitação
Necessidade de os serviços serem relevantes tecnicamente e de valor significativo
Acórdão 1.908/2008-Plenário (Sumário)
6. A exigência de responsabilidade técnica anterior por serviços similares aos licitados
deve observar, simultaneamente, os requisitos de relevância técnica e valor significativo
em relação ao todo do objeto, definidos no inciso I do § 1º do art. 30 da Lei 8666/1993.
Critérios Inadequados de Habilitação
Atestado – vínculo empregatício
Acórdão 1.110/2007- Plenário (voto)
13. É também indevida a exigência de comprovação de que o profissional pertença ao
quadro da empresa com antecedência mínima de dois meses em relação à data da
licitação, conforme disposto no subitem 5.2.4.2.1 do edital, visto estar em desacordo
com o art. 30, § 1º, inciso I, da Lei 8.666/93, que exige a “(...) comprovação do licitante
de possuir em seu quadro permanente, na data prevista para entrega da proposta (...)” tal
profissional. Cumpre ainda esclarecer que este Tribunal, por meio de julgados recentes
(Acórdãos 2.297/2005, 361/2006, 291/2007 e 597/2007, todos do Plenário), tem
firmado jurisprudência no sentido de reconhecer que o profissional apontado como
hábil a atender às exigências de qualificação técnico-profissional contidas no
retrocitado dispositivo legal possa ser vinculado à empresa por meio de contrato de
prestação de serviços, celebrado de acordo com a legislação civil comum, sem,
necessariamente, possuir vínculo trabalhista com a empresa licitante.
Critérios Inadequados de Habilitação
Pré-qualificação
Acórdão 2028/2006 - Plenário
9.5.1. abstenha-se de prever fase de pré-qualificação quando não se estiver diante de
licitações a serem realizadas na modalidade concorrência, e ainda assim somente nos
casos de o objeto licitado recomendar uma análise mais detida da capacidade técnica
dos potenciais interessados, face ao disposto no art. 114 da Lei nº 8.666/93;

Acórdão 711/2016-Plenário
A etapa de pré-qualificação (art. 114 da Lei 8.666/1993) somente deve ser adotada para
licitação de objetos que tenham maior complexidade ou que possuam peculiaridades
que exijam competências não usuais do futuro contratado.
Estudo de Caso 10 – Pré-qualificação: um caso de polícia
Situação: Utilização de pré-qualificação na licitação da montagem
eletromecânica da usina nuclear de Angra 3.
Consequências: Superfaturamento de centenas de milhões, restrição ao
caráter competitivo da licitação, direcionamento da licitação, formação de
cartel, pagamento de vantagens indevidas a agentes públicos, prisão e
condenação de vários envolvidos.
Estudo de Caso 10 – Pré-qualificação: um caso de polícia
Acórdão 3238/2012-Plenário (Relatório):
2. O objeto do certame é pré-selecionar empresas para a participação em
futura licitação cujo objeto será a montagem eletromecânica com
fornecimento de materiais e equipamentos da unidade 3 da Central Nuclear
Almirante Álvaro Alberto – CNAAA (Angra 3), cujo valor total está estimado
em aproximadamente R$ 2 bilhões.
(...)
18. O edital de pré-qualificação GAC.T/CN-005/11 visa a selecionar empresas
com vistas a participarem de futura concorrência, cujo objeto será a
contratação de empresas para serviços de montagem eletromecânicade Angra
3. Esses serviços foram divididos em dois pacotes: um contendo serviços
associados ao sistema primário (nuclear); e o outro, ao secundário (peça 1, p.
34-109).
19. A pré-qualificação também foi dividida em duas etapas. Os documentos
das duas etapas foram apresentados de uma só vez. Na primeira etapa, foi
verificada a habilitação jurídica, fiscal, econômica e técnica dos participantes.
Apenas dois consórcios foram habilitados. Foi contra o resultado dessa
etapa que os representantes vieram a esta Corte.
Estudo de Caso 10 – Pré-qualificação: um caso de polícia

Acórdão 3238/2012-Plenário (Relatório):


43. Independente das restrições ao caráter competitivo do certame
apontadas nesta instrução, é fato inegável que o resultado da pré-
qualificação GAC. T/CN-005/11, embora ainda não ter sido divulgado,
não garantirá competitividade no certame, pois restaram apenas dois
consórcios habilitados para concorrerem a dois pacotes de serviços,
sendo que não pode haver um mesmo vencedor para os dois pacotes.
144. Não será surpresa se cada um dos consórcios for consagrado
vencedor de um dos pacotes com preço bem próximo do preço máximo a
ser estabelecido no edital da futura concorrência, pois é possível que esses
consórcios se comuniquem e decidam entre si quem executará qual pacote.
Além disso, vai contra a lógica econômica supor que haverá uma disputa
acirrada, se já existe garantia de que ambos vencerão um dos pacotes. E
mais, sequer é necessário que eles se comuniquem, para que não haja
disputa, basta que um dos consórcios não tenha preferência por um
dos pacotes e apresente preço máximo para ambos os pacotes.
Critérios Inadequados de Habilitação
Visita ao local da obra
Acórdão 2150/2008-Plenário
9.7.5. abstenha-se de inserir em seus instrumentos convocatórios cláusulas impondo a
obrigatoriedade de comparecimento ao local das obras quando, por sua limitação de
tempo e em face da complexidade e extensão do objeto licitado, pouco acrescente
acerca do conhecimento dos concorrentes sobre a obra/serviço, de maneira a preservar o
que preconiza o art. 3ª caput, e § 1º, inciso I, da Lei 8.666/93, sendo suficiente a
declaração do licitante de que conhece as condições locais para a execução do objeto.
Para os casos onde haja a imprescindibilidade da visita, evite reunir os licitantes em
data e horário marcados capaz de dar-lhes conhecimento prévio acerca do universo de
concorrentes;
Critérios Inadequados de Habilitação
Visita ao local da obra
Acórdão 234/2015-Plenário
A vistoria ao local das obras somente deve ser exigida quando for imprescindível ao
cumprimento adequado das obrigações contratuais, o que deve ser justificado e
demonstrado pela Administração no processo de licitação, devendo o edital prever a
possibilidade de substituição do atestado de visita técnica por declaração do responsável
técnico de que possui pleno conhecimento do objeto. As visitas ao local de execução da
obra devem ser prioritariamente compreendidas como um direito subjetivo da empresa
licitante, e não uma obrigação imposta pela Administração, motivo pelo qual devem ser
uma faculdade dada pela Administração aos participantes do certame.
A previsão editalícia de realização de visitas técnicas coletivas contraria os princípios
da moralidade e da probidade administrativa, uma vez que permite tanto ao gestor
público ter prévio conhecimento das licitantes quanto às próprias empresas terem
ciência do universo de concorrentes, criando condições propícias para o conluio.
Sendo necessária a exigência de vistoria técnica, admite-se que as licitantes contratem
profissional técnico para esse fim específico, não sendo exigível que a visita seja feita
por engenheiro do quadro permanente das licitantes.
Critérios Inadequados de Habilitação
Exigência de alvará de funcionamento favorecendo licitantes que tenham
domicílio em determinado lugar. A teor do disposto no § 5º do art. 30 da Lei
n.º 8.666/1993, é ilegal a exigência de comprovação de atividade ou de aptidão
referente a local específico que importe em restrição ao caráter competitivo da
licitação, salvo se devidamente justificada a sua necessidade para a perfeita
execução do objeto licitado (Acórdãos 2194/2007-P e 855/2009-P);

Exigência de inscrição prévia no Sicaf - Sistema de Cadastramento


Unificado de Fornecedores. O Sicaf é um sistema automatizado de informações
por meio do qual os fornecedores se cadastram gratuitamente, com a finalidade
de fornecer materiais ou prestar serviços para os órgãos da Administração
Pública Federal Direta, Autarquias e Fundações. Esse cadastramento pode
auxiliar a aferição da habilitação já que fornece várias informações sobre a
regularidade fiscal e jurídica, no entanto, a exigência de cadastro prévio é
restritivo já que a habilitação pode ser comprovada por meio de certidões e
outros documentos cabíveis e não só pelo Sicaf. (Acórdãos 1.070/2005-1C,
3394/2007-2C e 1746/2009-P);
Critérios Inadequados de Habilitação
Exigência de comprovação técnica com número fixo, mínimo ou máximo de
atestados de capacidade técnica. Como regra geral, adota-se que esse tipo de restrição
é ilegal e não deve constar no processo licitatório. Contudo, ela pode ser aceita em
casos excepcionais nos quais a sua utilização seja imprescindível para a perfeita
execução do objeto licitado. (Acórdãos 244/2003-P, 584/2004-P, 170/2007-P,
1636/2007-P, 2462/2007-P, 43/2008-P, 597/2008-P, 1949/2008-P, 1780/2009-P e
1258/2010-2C);
Critérios Inadequados de Habilitação
Admissão de consórcio
Acórdão718/2011 – Plenário
17. Se a lei autoriza até mesmo a vedação à participação de consórcios, também pode
a administração permitir a sua participação condicionada a um número máximo de
empresas em cada consórcio, aplicando-se ao caso o entendimento manifesto no
brocardo jurídico "quem pode o mais, pode o menos.
9.2.2. em futuras licitações para obras e serviços de engenharia para reforma,
ampliação e modernização de aeroportos:
9.2.2.2. justifique, em cada licitação específica, a opção pela eventual limitação a
determinado número máximo de participantes em consórcio;
Na mesma linha: Acórdão 1.297/2003-P
Critérios Inadequados de Habilitação
Documentação exigida de consórcio
Acórdão 2.991/2013 – Plenário:
9.6. notificar, nos termos do art. 179, § 6º, do Regimento Interno do TCU, o Governo
da Paraíba que, em obras e serviços de engenharia custeados com recursos federais,
deve-se exigir o cumprimento da Resolução-Confea 444/2000 apenas do consórcio
vencedor da licitação por ocasião da contratação, abstendo-se de exigir o registro do
termo de compromisso de constituição do consórcio de todos os licitantes como
condição de habilitação;
Acórdão 2.991/2013 – Plenário (Relatório):
2. A Resolução CONFEA 444/2000 trata, entre outros assuntos, do encaminhamento
ao CREA de documentação para fins de participação em licitação sob a condição de
consórcio. Dispõe a referida Resolução que:
Art. 1º Os Consórcios de empresas constituídos com a finalidade de participação em
licitações no país, devem informar ao CREA da jurisdição da execução do
empreendimento, sua intenção de participar em licitação, juntando cópia dos
seguintes documentos:
Critérios Inadequados de Habilitação
Acórdão 2.991/2013 – Plenário (Relatório):
...
I - cópia autenticada do compromisso de constituição do consórcio, devidamente
registrado por escritura pública ou documento particular registrado em cartório de
registro de títulos e documentos, com a indicação da empresa líder, caso houver;
II - cópia do Edital de Licitação que pretende participar; e
III - certidão de registro, junto ao CREA, da(s) empresa(s) brasileira(s)
consorciada(s).
Art. 2º O CREA, através de suas Câmaras Especializadas competentes, analisará a
documentação apresentada, bem como os processos de registros das empresas
envolvidas, onde conste os objetivos sociais e quadros técnicos, com o intuito de
certificar-se quanto à compatibilidade entre estas e as atividades pleiteadas pelo
consórcio, com base nas informações constantes do Edital.
3. Conforme a referida Resolução, a documentação apresentada será avaliada pelas
Câmaras especializadas que submeterá o resultado ao Plenário do CREA que
opinará em definitivo, procedimento que, obviamente, demanda certo prazo.
Critérios Inadequados de Habilitação
Acórdão 2.991/2013 – Plenário (Relatório):
...
4. Assim, o Conselho Regional de Engenharia e Agronomia - CREA fará juízo
preliminar de valor sobre a atestação de algo que é taxativamente afeito e privativo
da Comissão de Licitação. Esse julgamento a ser realizado pelo CREA traz o risco
da discriminação e, sem dúvida, da constrição do universo de licitantes,
contrariando o disposto na Carta Magna, art. 37, inciso XXI.
5. Essa interferência não autorizada pela lei, pode caracterizar a subordinação da
Administração às decisões do CREA, o que é incompatível com os princípios
fundamentais da licitação, sem óbice ainda à capacidade técnica e à soberania dos
atos privativos praticados pela Comissão.
9. Pode ocorrer, ainda, que os prazos exigidos pelo CREA para análise da
documentação do Consórcio sejam maiores do que o prazo de publicidade do edital,
afastando a participação de consórcios da licitação.
Critérios Inadequados de Habilitação
Acórdão 2.991/2013 – Plenário (Relatório):
10. Por fim, é de se ressaltar que a competência para regulamentar a Lei 8.666/93
pertence ao Poder Executivo Federal e não ao Confea. O referido Conselho detém a
competência para regulamentar o exercício da profissão de engenheiro. Assim, seria
legítimo que uma resolução estabelecesse o envio de cópia autenticada do termo de
compromisso de constituição do consórcio após a assinatura do contrato, pois ao
término da execução do seu objeto, o Crea local deverá controlar e registrar a
atuação das empresas constituintes do Consórcio para posterior emissão das
Certidões de Acervo Técnico (CAT) dos profissionais responsáveis pelas atividades
desenvolvidas, na forma do art. 3º da Resolução 444/2000. Também deverá constar
das anotações de responsabilidade técnica (ART) das obras e serviços a serem
executados a menção aos componentes do consórcio firmado.
11. Dessa forma, parece-me perfeitamente apropriada a proposta de cientificar o
Governo do Estado da Paraíba que, em obras e serviços de engenharia custeados
com recursos federais, deve-se exigir o cumprimento da Resolução-Confea
444/2000 apenas do consórcio vencedor da licitação por ocasião da contratação,
abstendo-se de exigir, como condição de habilitação em licitação, o registro no
CREA do termo de compromisso de constituição do consórcio de todos os licitantes.
Critérios Inadequados de Habilitação
Exigência de propriedade ou disponibilidade na fase de habilitação. É ilegal
previsão editalícia de requisito de propriedade e de localização prévia dos
equipamentos a serem utilizados na obra, conforme disposto no § 6º do art. 30 da
Lei nº 8.666/93. As exigências mínimas relativas a instalações de canteiros,
máquinas, equipamentos e pessoal técnico especializado, considerados essenciais
para o cumprimento do objeto da licitação, devem ser atendidas mediante a
apresentação de relação explícita e de declaração formal da sua disponibilidade
pelo licitante. (Acórdãos 2656/2007-P, 608/2008-P, 381/2009-P, 1265/2009-P);
Qualificação econômico-financeira – Cumulatividade entre capital social
mínimo e apresentação de garantias. A Administração não deve exigir, para a
qualificação econômico-financeira das empresas licitantes, a apresentação de
capital social ou de patrimônio líquido mínimo junto com prestação de garantia de
participação no certame, já que o § 2º do art. 31 da Lei nº 8.666/93 determina que
essa comprovação econômica-financeira deve ser atendida por uma dessas
possibilidades e não pelas duas juntas. (Acórdãos 108/2006-P, 2338/2006-P,
2553/2007-P, 2640/2007-P, 1229/2008-P, 2712/2008-P, 2815/2009-P e 3043/2009-
P); (Em sentido contrário há relevante jurisprudência recente, inaugurada
pelo Acórdão 2.397/2017-Plenário).
Critérios Inadequados de Habilitação
Acórdão 2.397/2017-Plenário:
Não viola o art. 31, § 2º, da Lei 8.666/1993 o edital da licitação
exigir comprovação de patrimônio líquido mínimo pelo licitante,
para fins de qualificação econômico-financeira, concomitantemente
com previsão de prestação de garantia contratual (art. 56) pelo
contratado. Afronta aquele dispositivo legal a exigência simultânea
de patrimônio líquido mínimo e de garantia de participação na
licitação (art. 31, inciso III) como requisitos de habilitação
Critérios Inadequados de Habilitação
Exigência de Capital Circulante Mínimo
Acórdão 592/2016-Plenário:
9.2.2. em futuros certames licitatórios, observe que a exigência
capital circulante mínimo (CCL) de 16,66% é adequada apenas aos
serviços continuados com cessão de mão de obra em regime de
dedicação exclusiva, sendo cabível, nos demais contratos por escopo,
a adoção de critérios de habilitação econômico-financeira com
requisitos diferenciados de CCL, estabelecidos conforme as
peculiaridades do objeto a ser licitado, tornando-se necessário que
exista justificativa do percentual adotado nos autos do procedimento
licitatório;
Critérios Inadequados de Habilitação
Acórdão 592/2016-Plenário (voto):
25. Assiste razão à manifestante, pois percentual exigido de CCL pode ser restritivo em
objetos de grande vulto e, ao contrário, se demonstrar insuficiente nos objetos executados em
menor prazo. A título de exemplo, a exigência de 16,66% de CCL na licitação de uma usina
hidroelétrica, cujo prazo de execução contratual fora estabelecido em 72 meses, seria
extremamente restritivo, pois corresponderia a uma necessidade de comprovação de
disponibilidades pela construtora suficiente para assegurar a execução da obra por 12 meses,
sem que nenhum pagamento fosse efetivado pelo contratante.
(....)
26. Tomando-se agora outro exemplo, de uma pequena reforma com prazo de execução de
apenas dois meses, a exigência de CCL mínimo de 16,66% seria insuficiente para garantir a
execução contratual e exporia o órgão contratante a risco de inadimplemento da construtora.
No aludido objeto, seria razoável uma exigência de um CCL mínimo de 50%, o que
demonstraria que a empresa contratada teria capital de giro necessário para executar pelo
menos um mês da obra sem receber pagamentos do órgão contratante.
27. Reitero, então, que a regra de 16,66% de CCL disposta na IN SLTI 2/2008 é adequada
apenas aos serviços continuados. Nos demais contratos por escopo, o percentual de exigência
de CCL deve ser estabelecido caso a caso, conforme as peculiaridades do objeto a ser licitado,
tornando-se necessário que exista justificativa do percentual adotado nos autos do
procedimento licitatório.
Critérios Inadequados de Habilitação
Súmula n.º 274
É vedada a exigência de prévia inscrição no Sistema de Cadastramento
Unificado de Fornecedores – Sicaf para efeito de habilitação em
licitação.

Súmula n.º 275 (vide Acórdão 2.397/2015-Plenário)


Para fins de qualificação econômico-financeira, a Administração pode
exigir das licitantes, de forma não cumulativa, capital social mínimo,
patrimônio líquido mínimo ou garantias que assegurem o
adimplemento do contrato a ser celebrado, no caso de compras para
entrega futura e de execução de obras e serviços.
Critérios Inadequados de Habilitação
Súmula n.º 283
Para fim de habilitação, a Administração Pública não deve exigir dos licitantes a
apresentação de certidão de quitação de obrigações fiscais, e sim prova de sua
regularidade.
Súmula n.º 272
No edital de licitação, é vedada a inclusão de exigências de habilitação e de quesitos
de pontuação técnica para cujo atendimento os licitantes tenham de incorrer em
custos que não sejam necessários anteriormente à celebração do contrato.
Súmula n.º 263
Para a comprovação da capacidade técnico-operacional das licitantes, e desde que
limitada, simultaneamente, às parcelas de maior relevância e valor significativo do
objeto a ser contratado, é legal a exigência de comprovação da execução de
quantitativos mínimos em obras ou serviços com características semelhantes, devendo
essa exigência guardar proporção com a dimensão e a complexidade do objeto a ser
executado.
Habilitação mediante comprovação de obras similares, sem
exigência de atestados relativos a serviços específicos.

Acórdão 2.992/2011-Plenário
9.3. determinar à Infraero que [...]:
9.3.1. verifique a estrita necessidade de solicitar atestados de capacidade técnico-
operacional e profissional para comprovação de experiência dos licitantes em
serviços ou itens específicos da obra, limitando tais exigências, nas situações
ordinárias, à expertise na execução de obras similares ou equivalentes tidas como
um todo, por desnecessária restrição à competitividade do certame, em respeito ao
art. 3º, § 1º, inciso I, da Lei 8.666/93;
9.3.2. caso estritamente necessário à certeza da boa execução do objeto exigirem-
se atestados relativos a serviços específicos da obra, certifique-se que se trata de
encargo materialmente relevante, com particularidade técnica ou executiva que o
torne distinto do usualmente existente em outras obras de mesmo porte e tipologia,
observando, necessariamente, os seguintes condicionantes:
Habilitação mediante comprovação de obras similares, sem
exigência de atestados relativos a serviços específicos.

MENDES* avalia como nociva a prática de se exigir atestados técnicos


para todos os serviços que atendam aos critérios de relevância técnica e
valor significativo, sendo necessário resgatar o princípio constitucional de
exigir apenas o indispensável para garantir o cumprimento das
obrigações por parte do contratado. Para isso, bastaria exigir atestado
técnico de que o contratado executou obra semelhante, tomando-a como
um todo, e não pelas suas parcelas de serviços.
MENDES, André Luiz; Habilitação técnica de licitantes. Revista Infraestrutura Urbana, edição 26, maio/2013.
Habilitação Técnica – Novas Tecnologias e
Materiais
O autor, cita trecho da música Almanaque, de Chico Buarque para
lembrar que, na medida em que se adota o entendimento de exigir
atestados para todos os serviços tecnicamente e materialmente
relevantes, cria-se obstáculos à inovação tecnológica da engenharia
nacional. Se for exigido atestado para cada nova técnica que for
implantada no setor de construção civil, seria difícil as empresas
nacionais passarem a detê-lo, pois só o conseguiriam consorciando-se
com empresas estrangeiras ou executando obras correlatas no exterior.

“Diz quem foi que fez o primeiro teto que o projeto não desmoronou
Quem foi esse pedreiro, esse arquiteto, e o valente primeiro
morador”
Habilitação Técnica – Novas Tecnologias e
Materiais
Acórdão 19/2017-Plenário:
9.5. recomendar ao Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e
Gestão que:
(...)
9.5.2. avalie a real necessidade de exigir atestados técnicos referentes a
novas tecnologias ou materiais, quando constatar que tais exigências
possam frustrar o caráter competitivo da licitação, fomentar a formação
de cartéis ou comprometer o desenvolvimento da engenharia nacional;
Habilitação da Subcontratada
Acórdão 1.998/08-Plenário (não é um entendimento pacífico)
9.1. determinar ao Tribunal Superior Eleitoral que:
9.1.9. somente autorize a subcontratação de serviços no âmbito do
Contrato nº 010/2007 por ofício, nos termos estabelecidos na sua
Cláusula Quarta, item 13, mediante a avaliação da especialidade
requerida e da habilitação do subcontratado (empresa ou
profissional), devidamente demonstrada em documentos que a
subsidie, observando, em relação aos serviços estabelecidos como
requisito de qualificação técnico-operacional do Consórcio, que o
subcontratado deve cumprir, no mínimo, as mesmas exigências
estabelecidas para a licitação;
Habilitação x Subcontratação
Acórdão 2.992/2011-Plenário
9.3.2.1. em razão da vedação à subcontratação de serviços para os quais se solicitem atestados de
capacidade técnica, [...], caso o encargo seja materialmente relevante e, por sua especialidade,
seja normalmente subcontratado pelas empresas de engenharia em objeto congênere, verifique a
viabilidade do parcelamento da licitação, nos termos da Súmula 247-TCU, ou, se tecnicamente,
praticamente ou economicamente inviável, autorize a formação de consórcios no instrumento
convocatório, nos moldes do art. 33 da Lei 8.666/93;
9.3.2.2. no caso da existência de monopólio ou oligopólio na execução de serviço usualmente
subcontratado, com pequeno número de empresas aptas ao fornecimento de determinado
equipamento ou domínio da tecnologia construtiva tecnicamente e materialmente relevantes,
abstenha-se de solicitar atestados de capacidade técnica relativos à comprovação de experiência
para a sua execução;
9.3.3. exija das contratadas originais, nos casos abrangidos pelo subitem 9.3.2.2 desta decisão ou
no caso da subcontratação de parcela da obra para a qual houve solicitação de atestados de
qualificação técnica na licitação, como condicionante de autorização para execução dos serviços,
a comprovação de experiência das subcontratadas para verificação de sua capacidade técnica,
disposição essa que deve constar, necessariamente, do instrumento convocatório;
Habilitação x Subcontratação
Acórdão n.º 3144/2011-Plenário:
“9.8. determinar ao Dnit que: 9.8.1. não inclua, em seu edital padrão,
cláusula que permita subcontratação do principal do objeto, entendido
este como o conjunto de itens para os quais, como requisito de
habilitação técnico-operacional, foi exigida apresentação de atestados
que comprovassem execução de serviço com características
semelhantes;”.
Habilitação x Subcontratação

Acórdão n.º 3260/2012-Plenário (voto condutor):


“Quanto à exigência de experiência na execução de serviços que
serão invariavelmente subcontratados, considero que, em regra,
tal impositivo desnatura o processo de habilitação técnica. Isso
porque não há sentido em requerer expertise para realização de
serviço que, muitas vezes, acaba sendo executado por terceiro.
Exigida do licitante, como pressuposto para participar da licitação,
capacidade para execução de determinada tarefa, a prestação
não pode ser transferida. A entidade que realiza a concorrência
deve, portanto, avaliar a relevância dos serviços para os quais
exige prévia experiência, de forma a não adotar exigências
desnecessárias e restritivas.”
Ilegalidade de exigência de atestados
atrelados a determinada tipologia de obra

Exigências para comprovação de qualificação técnica: a


inserção, nos editais de licitação, de expressões que possam
levar à interpretação restritiva quanto à demonstração de
execução de serviços atrelada a determinada tipologia de obra,
como, por exemplo, obras portuárias, deve ser evitada, salvo se
imprescindível à certeza da boa execução do objeto e desde que
devidamente fundamentada no processo licitatório
Acórdão n.º 1226/2012-Plenário, TC 010.222/2012-0, rel. Min.
Valmir Campelo, 23.5.2012.
Audiências Públicas
Acórdão 2960/2011-Plenário
9.6. dar ciência à [...] que:
9.6.1. o início de procedimento licitatório cujo valor estimado de contratação seja
superior ao limite estipulado no art. 39 da Lei 8.666/93 deve ser antecedido da
audiência pública prevista naquele dispositivo legal;
Contratação Emergencial
Contratação emergencial
Acórdão 1.138/2011 - Plenário
Sumário
1. A situação prevista no art. 24, IV, da Lei nº 8.666/93 não distingue a
emergência real, resultante do imprevisível, daquela resultante da incúria ou
inércia administrativa, sendo cabível, em ambas as hipóteses, a contratação
direta, desde que devidamente caracterizada a urgência de atendimento a
situação que possa ocasionar prejuízo ou comprometer a segurança de
pessoas, obras, serviços, equipamentos e outros bens, públicos ou
particulares.
Na mesma linha: Acórdão 1599/2011 - Plenário
Contratação Emergencial
Contratação emergencial
Acórdão 2024/2008-Plenário
Trecho da Ementa:
O limite de 180 dias para execução de serviços emergenciais, referido no inciso IV do
art. 24 da Lei nº 8.666/1993, pode ser ultrapassado se isso for indispensável para a
preservação do bem protegido.
Contratação Emergencial x Urgência Controlada
Acórdão 513/2013-Plenário:
A ausência ou precariedade de equipamentos e serviços públicos, que podem
ser entendidas como ‘urgência controlada’, não caracterizam por si sós a
imprevisibilidade e a excepcionalidade exigidas para a contratação direta
fundamentada no inciso IV do art. 24 da Lei 8.666/1993, a qual, ainda, deve se
restringir aos itens estritamente necessários ao afastamento de riscos
iminentes à segurança de pessoas, obras, serviços, equipamentos e outros
bens, públicos ou particulares.
Resumo:
Em tomada de contas especial decorrente de representação para apuração de
irregularidades nas obras de reforma do Estádio João Cláudio de Vasconcelos
Machado (Machadão), em Natal/RN, os responsáveis foram ouvidos, ..., pela
contratação direta do objeto com fundamento em situação emergencial. A
dispensa de licitação foi justificada com base em laudo do Corpo de
Bombeiros, que indicara a necessidade da interdição do estádio. Contudo, para
o relator, “No caso concreto, para mitigar o risco decorrente das más condições
estruturais do estádio, bastaria a interdição do local, como se depreende do
relatório do Corpo de Bombeiros”.
Contratação Emergencial x Urgência Controlada
Resumo:
(...) Acrescentou, adiante: “O anseio pela utilização do estádio em evento
esportivo que se aproximava não caracteriza a urgência na realização dos
serviços. Não há que se questionar a necessidade de interdição do estádio,
sobejamente indicada nos laudos técnicos emitidos antes da contratação. No
entanto, extrai-se dos autos que a interdição seria suficiente para mitigar os
riscos, sem que restasse prejudicada ou inviabilizada a realização do processo
licitatório”. Concluiu asseverando que “o enquadramento em situação
emergencial tendente a dispensar a realização de licitação deve ser natural,
evidente, e não forçado ou provocado ... a reforma do estádio pode ser
considerada como de “urgência controlada”, não enquadrável em hipótese
motivadora de dispensa e, por tanto, sendo obra licitável. Entender como
regular a contratação direta nos casos de “urgência controlada” poderia levar a
uma aplicação generalizada da dispensa de licitação sob tal motivação,
mormente em um contexto geral de deficiência de equipamentos públicos”. O
Tribunal, ao acolher proposta do relator, rejeitou as razões de justificativa
quanto à irregularidade em questão e a utilizou como fundamento para
aplicação de multa aos responsáveis.
Contratação Emergencial x Urgência Controlada
Acórdão 1020/2008-1ª Câmara:
4. Também não há como aceitar o frágil parecer jurídico no qual o
responsável teria se apoiado para dispensar a licitação, partindo da
infundada premissa de que as despesas advindas da paralisação das obras
durante o tempo necessário à licitação justificariam uma situação de
emergência. 5. É óbvio que a licitação é uma regra que se sobrepõe a
dificuldades como a alegada, que figuram dentro da rotina administrativa,
sem importar em risco para pessoas ou bens. Não é à toa que a lei, quando
supõe a possibilidade de dispensa de licitação em caso emergencial,
coloca-o em paralelo com a ocorrência de uma calamidade. Então, não
serão transtornos normais ao desafio de administrar que poderão impedir o
processo licitatório. 6. Note-se, por outro lado, que toda obra pública, por
essência, é necessária sem demora, sobretudo num País de tantas
carências e poucas disponibilidades financeiras, que está sempre em dívida
para com o bem-estar da população. Mas evidentemente que essa
“urgência controlada”, por assim dizer, não carrega a imprevisibilidade e a
extraordinariedade envolvidas no inciso IV do art. 24 da Lei nº 8.666/93.
Ilegalidade da Exigência de que os produtos
licitados sejam de fabricação nacional

A determinação de que os produtos a serem adquiridos mediante licitação


sejam, necessariamente, de fabricação nacional é ilícita, por constituir
restrição indevida ao caráter competitivo do certame
..A esse respeito, o relator destacou que a Lei 8.666/1993 não impediria a oferta de
produtos estrangeiros nas licitações realizadas pela Administração Pública. Para ele,
“mesmo com as inovações da Lei 12.349/2010, que introduziu o conceito de
‘Desenvolvimento Nacional Sustentável’, tem-se apenas reservas, disciplinadas
pelos Decretos 7.546/2011 e 7.709/2012, e não vedação absoluta de oferta de
produtos estrangeiros”. Logo, a exigência em comento seria ilegal e, por si só,
macularia o procedimento, pela restrição ao caráter competitivo do certame, em
afronta ao art. 3º, caput e § 1º, inciso I, da Lei 8.666/1993, bem como ao art. 3º,
inciso II, da Lei 10.520/2002. (Acórdão n.º 3769/2012-2ª Câmara).
Regimes de execução contratual
Escolha
• 9.1. determinar à Segecex que oriente às unidades técnicas desta Corte a
observarem as seguintes disposições em suas fiscalizações de obras e
serviços de engenharia executadas sob o regime de empreitada por preço
global, a serem aplicadas de acordo com as circunstâncias de cada caso
concreto:
• 9.1.1. a escolha do regime de execução contratual pelo gestor deve estar
fundamentada nos autos do processo licitatório, em prestígio ao definido no
art. 50 da Lei 9.784/99;
• (...)
• 9.3. encaminhar cópia deste Acórdão, acompanhado do relatório e do voto
que o fundamentam ao Ministério do Planejamento Orçamento e Gestão e
ao Conselho Nacional de Justiça, para que informe aos demais órgãos e
entidades da Administração Pública Federal e do Poder Judiciário o inteiro
teor desta decisão;

Acórdão 1977/2013-Plenário
Regimes de execução contratual
EMPREITADA POR PREÇO GLOBAL

Vantagens Desvantagens Indicada para:

•Simplicidade nas medições •Como o construtor corre •Regra de bolso: todas as


(medições por etapa riscos nos quantitativos de obras e serviços executados
concluída); serviços, o valor global da “acima da terra” apresentam
•Menor custo para a proposta tende a se situar em boa precisão na estimativa
Administração Pública na patamar superior caso a obra de quantitativos;
fiscalização da obra; fosse contratada pelo regime •construção de edificações;
•Evita pleitos do construtor e de preços unitários; •linhas de transmissão.
a assinatura de aditivos; •Tendência em haver maior •Contratação de projetos.
•O valor final do contrato é percentual de riscos e
fixo; imprevistos inclusos no BDI
•Dificulta o jogo de planilha; do construtor;
•Incentiva o contratado a •A licitação e contratação
cumprir os prazos de exige projeto básico com
execução; elevado grau de
•Melhor controle dos prazos detalhamento dos serviços
pelos contratantes. (art. 47 da Lei 8666/93).
Regimes de execução contratual
EMPREITADA POR PREÇO UNITÁRIO
Vantagens Desvantagens Indicada para:
•Pagamento apenas dos •Exige rigor nas medições dos •Regra de bolso: todas as
serviços efetivamente serviços; obras executadas “abaixo da
executados; •Maior custo da Administração terra” apresentam incertezas
•Apresenta menor risco para acompanhamento da obra; intrínsecas nas estimativas de
para o construtor, à •Favorece o Jogo de Planilha; quantitativos, por exemplo,
medida que este não corre •Necessidade frequente de execução de fundações,
risco sobre os quantitativos aditivos para inclusão de novos serviços de terraplanagem,
de serviços, permitindo a serviços ou alteração dos desmontes de rocha, etc..;
apresentação de uma quantitativos dos serviços •Implantação, pavimentação,
proposta com BDI menor; contratuais; duplicação e restauração de
•Minimiza riscos •O preço final do contrato é rodovias;
geológicos do construtor, incerto, pois é baseado em •Canais, barragens, adutoras,
permitindo a adoção de um estimativa de quantitativos que perímetros de irrigação, obras
BDI menor; podem variar durante a de saneamento;
•A obra pode ser licitada execução da obra; •Infraestrutura urbana;
com um projeto com grau •Exige que as partes renegociem •Obras portuárias, dragagem
de desenvolvimento preços unitários quando ocorrem e derrocamento;
inferior ao exigido para alterações relevantes dos •Reforma de edificações.
uma empreitada por preço quantitativos contratados. •Supervisão de obras.
global ou integral. •Menor incentivo ao cumprimento
de prazos.
Regimes de execução contratual
EMPREITADA INTEGRAL
Vantagens Desvantagens Indicada para:
•As mesmas da empreitada •As mesmas da empreitada •Via de regra, aplicável a
por preço global; por preço global; empreendimentos
•O empreendimento é •O preço final do contrato extremamente complexos que
entregue pronto para tende a ser mais elevado pois utilizam tecnologia de ponta ou
operação; o construtor assume riscos que exigem conhecimentos e
•O proprietário da obra tem diversos (geológico, tecnologia que não estão
garantias sobre a performance hidrológico, de performance do disponíveis para uma única
do projeto; empreendimento e de empresa;
•O contratante tem maior desempenho dos •Subestações de energia;
garantia sobre o prazo de equipamentos; •Refinarias, plantas
entrega da obra; •O preço final do contrato petroquímicas;
•Facilita a interface entre também é mais elevado •Instalações Industriais;
projetistas, executores de devido a necessidade de o •Oleodutos, Gasodutos;
obras civis, fornecedores de construtor gerenciar o •Usinas Nucleares;
equipamentos e responsáveis empreendimento como um •Usinas hidroelétricas e
pela montagem; todo. termoelétricas;
•Diminui o número de litígios •Estações de bombeamento
entre as partes e pleitos do
construtor;
•Há clara definição da
responsabilidade pela perfeita
execução contratual.
Regimes de execução contratual
Escolha
• Trecho do Voto:
(...) a Infraero foi instada a justificar a escolha do regime de
empreitada global para a obra, tendo em vista se tratar de intervenções com
a alta imprecisão nos quantitativos de serviços a serem executados; trata-se
de uma reforma, afinal. Em resposta, o gestor argumentou que a escolha do
regime decorreu do disposto no art. 8º, § 1º, da Lei 12.462/2011, que
estabelece a empreitada global como preferencial.
Na análise da unidade instrutiva, a SecobEdificação acertadamente
comenta que, não obstante a sua preferência, existem situações em que,
pelas características do empreendimento, se faz mais vantajosa a utilização
do regime de empreitada por preço unitário, no que propõe, após abalizada
exposição, notificação à Infraero sobre tal inadequação.
De fato, existem certos tipos de obras e sistemas construtivos que, por
suas características, não possibilitam uma quantificação absolutamente
acurada dos exatos volumes a executar. Há uma imprecisão nata nesses
afazeres. São os casos, por exemplo, da execução de grandes volumes de
terraplenagem. (...)

Acórdão 1978/2013-Plenário
Regimes de execução contratual
Escolha
• (cont.):
Natural concluir que, não obstante os cuidados no projeto básico para
adequadamente quantificar os volumes de terraplenagem, sempre haverá
uma boa margem de indeterminação.
(...)
Idêntica afirmativa pode ser imposta em contratos de reforma de
edificação (como é o presente caso). Não há como prever o exato estado das
tubulações no interior dos pisos e paredes, sem antes demoli-las. Em
restaurações de prédios históricos, igualmente tortuoso identificar, com
antecedência¸ a perfeita quantidade de pisos, portas, esquadrias e janelas a
serem totalmente substituídos e quais serão recuperados. Obras urbanas,
que intuam interferências diversas, possuirão mesma peculiaridade. Alguns
tipos de fundações, principalmente as cravadas, também. Recuperações
estruturais e manutenção rodoviária são outro exemplo. Existe uma gama de
outras situações.

Acórdão 1978/2013-Plenário
Regimes de execução contratual
Escolha
• (cont.):
Caso utilizada uma empreitada por preço global nesses tipos de
objetos, as medições serão realizadas por etapas; não por quantitativos
medidos. Resultado: os construtores irão alocar uma parcela muito alta de
risco para adimplir, com segurança, o objeto licitado. Na verdade, essa
segurança não existirá, porque o imponderável é muito alto. A melhor
proposta para a administração mais se voltará para a aleatoriedade que
propriamente a uma boa oferta licitatória.
(...)
Por esse motivo, nesses empreendimentos eivados de imprecisão
congênita, é preferível a utilização de empreitadas por preço unitário, pelas
características próprias do sistema de medição. (..)

Acórdão 1978/2013-Plenário
Regimes de execução contratual
Escolha
• 2. A empresa representante se insurgiu contra os seguintes aspectos no
certame em tela:
• (...)
• c) utilização de regime de contratação, no caso empreitada por preço global,
que seria incompatível com o objeto licitado (obra de reforma), contrariando
entendimento adotado por esta Corte de Contas no âmbito do Acórdão
1.977/2013-Plenário.
• (...)
• 42. No que tange ao uso da empreitada por preço global para execução de
obra de reforma, acolho o exame realizado pela Selog. Como regra geral,
assiste razão à representante, conforme entendimento adotado no Acórdão
1.977/2013-Plenário, ...:

Acórdão 19/2017-Plenário
Regimes de execução contratual - Escolha
• 43. Contudo, tal entendimento tem que ser avaliado em cada caso em concreto.
Por exemplo, há reformas em que apenas os revestimentos e divisórias são
substituídos, podendo ter os quantitativos previstos avaliados com extrema
precisão, o que possibilita o uso da empreitada por preço global. Por outro lado,
outras reformas envolvem serviços de recuperação estrutural, o que inviabiliza a
obtenção de elevada precisão das estimativas, indicando o uso da empreitada por
preço unitário.
• 44. No caso em apreciação, a parcela mais relevante do objeto licitado pode ter os
seus quantitativos estimados com exatidão absoluta ou com boa precisão, a
exemplo do fornecimento e instalação de luminárias ou equipamentos de
climatização. A planilha orçamentária também contempla serviços de recuperação
estrutural, demolições e de reforço de fundações, cuja precisão da quantificação
não é elevada, mas tais parcelas não são materialmente relevantes em relação ao
valor total da contratação.
• 45. Consoante informado pelo MPOG, o projeto de retrofit foi integralmente
desenvolvido pela .. (SPU), .... A planilha orçamentária foi elaborada com base em
memoriais de cálculo, vistorias, laudos preliminares e projetos gráficos, com o
intuito de permitir uma definição mais precisa das quantidades e dos custos da
obra. Além disso...foi desenvolvido o modelo BIM do Projeto de Arquitetura para
extração dos quantitativos de materiais, mediante modelagem tridimensional da
edificação..
Acórdão 19/2017-Plenário
Regimes de execução contratual
Escolha
• 9.2. dar ciência ao Dnit de que:
9.2.1. embora o regime de empreitada por preços globais tenha previsão
explícita da Lei de Licitações e, em razão disso, não se possa considerá-lo propriamente
ilegal, as obras de restauração e manutenção rodoviária, por suas características, e
considerando o histórico de desalinhamento dos projetos ao art. 47 da Lei nº
8.666/93, não são indicadas para esse regime de contratação;
9.2.2. nos seguintes casos, em relação não exaustiva, pode-se fazer necessária a
realização de aditivos contratuais, nos termos dos artigos 65 da Lei nº 8.666/1993 e
37, inciso XXI, da Constituição Federal:
a) alteração das distâncias médias de transporte para aquisição de insumos ou
execução de serviços, de acordo com a jurisprudência do Tribunal;
b) modificação no consumo dos insumos asfálticos;
c) mudança da solução para restauração do pavimento;
d) diminuição ou aumento do consumo dos insumos nas misturas para
estabilização dos materiais;
e) substituição, inclusão ou não utilização de jazidas, areais ou pedreiras;
f) alteração da forma de aquisição de brita e areia, de produzidas para
comerciais, ou vice-versa;

Acórdão 3260/2011-Plenário
Regimes de execução contratual
Escolha
• 9.2. dar ciência ao Dnit de que:
9.2.1. embora o regime de empreitada por preços globais tenha previsão
explícita da Lei de Licitações e, em razão disso, não se possa considerá-lo propriamente
ilegal, as obras de restauração e manutenção rodoviária, por suas características, e
considerando o histórico de desalinhamento dos projetos ao art. 47 da Lei nº
8.666/93, não são indicadas para esse regime de contratação;
9.2.2. nos seguintes casos, em relação não exaustiva, pode-se fazer necessária a
realização de aditivos contratuais, nos termos dos artigos 65 da Lei nº 8.666/1993 e
37, inciso XXI, da Constituição Federal:
a) alteração das distâncias médias de transporte para aquisição de insumos ou
execução de serviços, de acordo com a jurisprudência do Tribunal;
b) modificação no consumo dos insumos asfálticos;
c) mudança da solução para restauração do pavimento;
d) diminuição ou aumento do consumo dos insumos nas misturas para
estabilização dos materiais;
e) substituição, inclusão ou não utilização de jazidas, areais ou pedreiras;
f) alteração da forma de aquisição de brita e areia, de produzidas para
comerciais, ou vice-versa;

Acórdão 3260/2011-Plenário
Regimes de execução contratual
Escolha
• Trecho do Voto:
29. Nesse passo, entendo pertinente a utilização do regime de contratação
designado como empreitada integral ou turn key, previsto no art. 6º, inciso VIII, alínea "e",
da Lei nº 8.666/1993, para as licitações que serão promovidas pelo Ministério da Integração
Nacional, no âmbito do presente empreendimento, a fim de se evitar as recorrentes falhas
verificadas no decorrer do acompanhamento do PISF por esta Corte.
30. Devido, principalmente, à natureza e ao vulto do empreendimento, além do seu
relevante alcance social e econômico, é razoável admitir a sua execução por empreitada
integral, ou turn key, modalidade largamente utilizada em obras de engenharia de grande
porte como a que ora se analisa. Parece-me evidente que a contratação de
empreendimento dessa envergadura, no regime que ora se propõe, proporcionaria cenário
favorável à Administração Pública.
31. Releva observar que o Tribunal não tem colocado óbices ou levantado
questionamentos sobre o procedimento de contratação de obras na modalidade turn key,
como se verifica no âmbito dos Acórdãos nº 1.566/2005 - Plenário e nº 3.977/2009 - 2ª
Câmara.
• Acórdão: 9.2. determinar ao Ministério da Integração Nacional, (...) que (...):
9.2.1 efetue avaliação econômica das alternativas de forma de ajuste, considerando,
inclusive, regime de empreitada integral, nos termos do art. 6º, inciso VIII, alínea "e", da Lei
nº 8.666/1993, justificando a escolha daquela que se revelar mais conveniente para o
caso;

Acórdão 723/2012-Plenário
Variáveis a Serem Consideradas na Escolha do
Regime de Execução
Variáveis a serem Melhor utilizar Melhor utilizar os
Consideradas Empreitada por regimes de Preço
Preço Unitário Global (EPG, EI, CI)

Complexidade do Elevada Baixa


Empreendimento
Nível de precisão do Baixa Elevada
projeto
Risco para as partes Elevado Baixo
(contratante e
contratado)
Probabilidade de Alta Baixa
aditivos
Regimes de execução contratual
Medições
• 9.3.1. nas empreitadas por preços globais, os instrumentos convocatórios
devem especificar, de forma objetiva, as regras sobre como serão realizadas
as medições, a exemplo de pagamentos após cada etapa conclusa do
empreendimento ou de acordo com o cronograma físico-financeiro da obra,
em atendimento ao que dispõe o art. 40, inciso XIV, da Lei 8.666/93;
• 9.3.2. a empreitada por preço global, em regra, em razão de a liquidação de
despesas não envolver, necessariamente, a medição unitária dos
quantitativos de cada serviço na planilha orçamentária, nos termos do art.
6º, inciso VIII, alínea 'a', da Lei 8.666/93, deve ser adotada quando for
possível definir previamente no projeto, com boa margem de precisão, as
quantidades dos serviços a serem posteriormente executados na fase
contratual; enquanto que a empreitada por preço unitário deve ser preferida
nos casos em que os objetos, por sua natureza, possuam uma imprecisão
inerente de quantitativos em seus itens orçamentários, como são os casos de
reformas de edificação, obras com grandes movimentações de terra e
interferências, obras de manutenção rodoviária, dentre outras;

Acórdão 1978/2013-Plenário
Como Fazer os Pagamentos na EPG?
•Nas empreitadas por preço global, medem-se as etapas de serviço de
acordo com etapas objetivamente estabelecidas no instrumento
convocatório.
•A definição dos marcos de pagamento deve ser atrelada à execução
física da obra, recomendando-se adotar eventos facilmente verificáveis
pelo fiscal do contrato.
•Devem ser evitadas medições parciais de eventos ou marcos que não
estejam completamente concluídos, assim como o estabelecimento de
marcos cuja conclusão demore muito tempo ou possa comprometer
financeiramente a empresa construtora, considerando o porte necessário
para a execução da obra.
•Recomenda-se que uma parte dos pagamentos fique atrelada aos
recebimentos provisório e definitivo da obra, incentivando o construtor a
concluir o objeto da contratação e dificultando a prática de jogo de
cronograma pela empresa contratada.
Como Fazer os Pagamentos na EPG?
Pagamentos em Empreitadas por preço global

A tabela exemplificativa com os eventos de pagamento da ponte foi elaborada a


partir da planilha orçamentária da obra baseada nos preços referenciais Sicro,
parcialmente reproduzida na tabela a seguir na parte relativa à infraestrutura.

Preço
Código Descrição dos Serviços Unidade Quantidade Preço Total
Unitário
... ... ... ... ... ...
TUB.AR C.D=1,4M PROF.12/18M LÂM.D'ÁGUA
2 S 03 416 22 m 125,88 5.719,04 719.912,76
LF/AC/BC/PC (25MPa)
ESC.P/ALARG. BASE TUB.AR COMP.PROF.12/18
2 S 03 412 02 m³ 79,94 2.599,74 207.823,22
M LF
FORN.LANC.C.BASE TUB.AR COMP. PR.12/18M
2 S 03 412 62 m³ 79,94 529,31 42.313,04
LF/AC/BC/PC (25MPa)
2 S 05 300 02 ENROCAMENTO DE PEDRA JOGADA m³ 235,45 57,21 13.470,09
2 S 03 940 01 REATERRO E COMPACTAÇÃO m³ 693,43 28,01 19.422,97
Subtotal Infraestrutura 1.002.942,06
... ... ... ... ... ...
Índice de
Percentual no
Item Descrição dos Serviços Reajustamento
Orçamento
Aplicável

1 - Serviços Preliminares 3,85%


1.1 Mobilização 0,90%
OAE
1.2 Instalação do Canteiro de Obras 2,95%
2 - Ponte com 600 metros de extensão 80,28%
2.1 Elaboração do Projeto Executivo Consultoria 4,23%
2.2
2.2.1
Infraestrutura
Apoio 1
29,02%
5,27%
Pagamentos em
2.2.1.1 Tubulões 4,01%
2.2.1.2
2.2.2
Blocos
Apoio 2
1,26%
8,98%
Empreitadas por
2.2.2.1
2.2.2.2
Tubulões
Blocos
7,72%
1,26% preço global
Ponte com 600 metros de
2.2.3 Apoio 3 8,40%
2.2.3.1 Tubulões 7,14%

extensão
2.2.3.2 Blocos 1,26%
2.2.4 Apoio 4 OAE 6,37%
2.2.4.1 Tubulões 5,11%
2.2.4.2 Blocos 1,26%
2.3 Mesoestrutura 14,51%
2.3.1 Apoios 1 e 2 7,26%
2.3.2 Apoios 3 e 4 7,26%
2.4 Superestrutura 27,02%
2.4.1 Vão margem esquerda 8,39%
2.4.2 Vão central 10,24%
2.4.3 Vão margem direita 8,39%
2.5 Laje de Transição 5,50%
3 - Acabamentos 4,44%
3.1 Pavimentação sobre a obra de arte especial Pavimentação 0,28%
3.2 Passeios e Guarda-corpo 1,65%
OAE
3.3 Iluminação e proteção 0,94%
3.4 Drenos Drenagem 0,73%
3.5 Juntas e aparelhos de apoio OAE 0,45%
3.6 Sinalização Viária Sinalização Horizontal 0,39%
4 - Serviços Complementares 2,43%
4.1 Limpeza final da obra 0,19%
OAE
4.2 Desmobilização 0,90%
4.3 "As built" e manual da obra Consultoria 1,34%
5 - Recebimento da obra 9,00%
5.1 Recebimento Provisório 4,50%
IGP-DI
5.2 Recebimento Definitivo 4,50%
Aditivos de quantidades em EPG
Questão:
Considere que uma empreitada por preço global previa em projeto a
execução de 1000 m2 de piso de granito. Durante a execução da obra,
sem que houvesse qualquer alteração de projeto, verificou-se que o
quantitativo efetivamente executado foi de 1004 m2 de piso. Tal diferença
deveu-se a esperadas imprecisões no processo de locação da obra e a
pequenas discrepâncias no esquadro das paredes.
A construtora apresentou pleito solicitando o pagamento adicional de 4
m2, além dos 1000 m2 originalmente contratados
Como deve proceder o fiscal? Deve pagar 1000 m2, negando o pleito da
construtora? Ou deve pagar 1004 m2?

E se a área de piso efetivamente executada fosse de 996 m2. Paga-se


1000 m2 ou 996 m2?
Aditivos em Contratos por Preço Global
•A Lei não diferencia as empreitadas por preço unitário das globais quando define as
situações que ensejarão a prolação de termo aditivo.
•Alterações ou correções do projeto devem ensejar a formalização de aditivo
contratual, pois alteram o encargo do contratado.
•Por exemplo, em uma edificação licitada a partir de um projeto básico prevendo sua
implantação em dez pavimentos. Se em virtude de necessidade superveniente da
administração contratante houver a alteração do projeto, incluindo-se, por exemplo, a
execução de uma nova guarita, obviamente será exigido ajuste no valor contratual
adequando-o ao novo projeto, independentemente do regime de execução contratual
utilizado.
•Caso se trate de fato respectivo à álea extraordinária ou extracontratual, definida
com precisão no art. 65 da Lei 8.666/93, haverá de se providenciar a revisão do
contrato, pois o equilíbrio entre os encargos e a justa remuneração definida no ato da
contratação tem suporte constitucional.
Aditivos em Contratos por Preço Global – Pequenas Variações

•Erro não é sinônimo de imprecisão (esta sim tida como álea ordinária nas
empreitadas globais).
•“Pequenos lapsos na quantificação dos serviços (até certo ponto comum, visto que
cada orçamentista não apresentaria, nas vírgulas, quantidades idênticas), levando em
conta a característica das empreitadas globais – em estabelecer imprecisões
quantitativas como álea ordinária da contratada –, não conduzem à mácula no
procedimento licitatório, tanto por não afetar essa "livre manifestação de vontade",
como, principalmente, por não inviabilizarem a obtenção da "melhor proposta".”
(voto condutor do Ac. 1977/2013-Plenário).
pequenos erros/omissões/imprecisões de quantitativos não ensejam a
celebração de termos aditivos em empreitadas globais
•Caso contrário, o regime de empreitada global seria letra morta, pois toda obra seria
executada como empreitada por preço unitário.
Aditivos de quantidades em EPG
Questão:
Considere novamente que uma empreitada por preço global previa em
projeto a execução de 1000 m2 de piso de granito. Durante a execução
da obra, sem que houvesse qualquer alteração de projeto, verificou-se
que o quantitativo efetivamente necessário era de 1600 m2 de piso. Tal
diferença deveu-se a um erro de quantificação do orçamentista.
A construtora apresentou pleito solicitando o pagamento adicional de 600
m2, além dos 1000 m2 originalmente contratados
Como deve proceder o fiscal? Deve pagar 1000 m2, negando o pleito da
construtora? Ou deve pagar 1600 m2, formalizando aditivo com
acréscimo de 600 m2?
E se a área de piso efetivamente executada fosse de 400 m2. Paga-se
1000 m2 ou 400 m2?
Aditivos em Contratos por Preço Global – Grande Variações
Acórdão 1.977/2013 – Plenário:
9.1.8. excepcionalmente, de maneira a evitar o enriquecimento sem causa de
qualquer das partes, como também para garantia do valor fundamental da
melhor proposta e da isonomia, caso, por erro ou omissão no orçamento, se
encontrarem subestimativas ou superestimativas relevantes nos quantitativos
da planilha orçamentária, poderão ser ajustados termos aditivos para
restabelecer a equação econômico-financeira da avença, situação em que se
tomarão os seguintes cuidados:
9.1.8.1. observar se a alteração contratual decorrente não supera ao
estabelecido no art. 13, inciso II, do Decreto 7.983/2013, cumulativamente
com o respeito aos limites previstos nos §§ 1º e 2º do art. 65 da Lei 8.666/93,
estes últimos, relativos a todos acréscimos e supressões contratuais;
9.1.8.2. examinar se a modificação do ajuste não ensejará a ocorrência do
"jogo de planilhas", com redução injustificada do desconto inicialmente
ofertado em relação ao preço base do certame no ato da assinatura do
contrato, em prol do que estabelece o art. 14 do Decreto 7.983/2013, como
também do art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal;
Aditivos em Contratos por Preço Global – Grande Variações
Acórdão 1.977/2013 – Plenário:
9.1.8.3. avaliar se a correção de quantitativos, bem como a inclusão de serviço
omitido, não está compensada por distorções em outros itens contratuais que tornem o
valor global da avença compatível com o de mercado;
9.1.8.4. verificar, nas superestimativas relevantes, a redundarem no eventual
pagamento do objeto acima do preço de mercado e, consequentemente, em um
superfaturamento, se houve a retificação do acordo mediante termo aditivo, em prol do
princípio guardado nos arts. 3º, caput c/c art. 6º, inciso IX, alínea "f"; art. 15, § 6º; e art.
43, inciso IV, todos da Lei 8.666/93;
9.1.8.5. verificar, nas subestimativas relevantes, em cada caso concreto, a justeza na
prolação do termo aditivo firmado, considerando a envergadura do erro em relação ao
valor global da avença, em comparação do que seria exigível incluir como
risco/contingência no BDI para o regime de empreitada global, como também da
exigibilidade de identificação prévia da falha pelas licitantes – atenuada pelo erro
cometido pela própria Administração –, à luz, ainda, dos princípios da vedação ao
enriquecimento sem causa, da isonomia, da vinculação ao instrumento convocatório,
do dever de licitar, da autotutela, da proporcionalidade, da economicidade, da
moralidade, do equilíbrio econômico-financeiro do contrato e do interesse público
primário;
Alterações contratuais em EPG

Celebra-se o
termo aditivo
ajustando a
quantidade
Os serviços estão
estimados a
Tais erros são
maior ou a
compensados Celebra-se o
menor?
por discrepâncias termo aditivo
de quantidades ajustando a
em outros quantidade,
serviços? caso o valor do
Há erros
erro seja
relevantes superior ao valor
de declarado como
quantitativos? riscos no BDI.
Não se adita o
contrato. Paga-se Celebra-se aditivo
exatamente o apenas da parte
que não foi Observar a
quantitativo manutenção do
acordado, nem compensada.
desconto após o
mais, nem aditivo e a
menos. observância aos
limites de
aditamento
contratual
Critério de Aceitabilidade de Preços

SÚMULA Nº 259/2010
“Nas contratações de obras e serviços de engenharia, a definição do critério de
aceitabilidade dos preços unitários e global, com fixação de preços máximos para
ambos, é obrigação e não faculdade do gestor.”
Critério de aceitab. de preços nos editais é obrigatório
DC 253/02
5. ... Não é demais frisar, como informado no Relatório, que a 1ª Câmara do TCU, ao
apreciar o TC-926.037/1998-6, de relatoria do Ministro Humberto Souto (Decisão n.º
60/1999), já se manifestou no sentido de que o estabelecimento dos critérios de
aceitabilidade de preços unitários, com a fixação de preços máximos, ao contrário do
que sugere a interpretação literal da lei, é obrigação do gestor e não sua faculdade.” .
8.1. determinar à AHIMOC, ... faça constar do edital critérios de aceitabilidade de
preços unitário e global, com a fixação de preços máximos, tendo por referência os
preços de mercado e as especificidades do objeto licitado;
Critério de Aceitabilidade de Preços
Não se deve desclassificar automaticamente licitante que apresentou melhor
proposta por violar o CAPU previsto no edital.
Acórdão 2767/2011-P lenário - Ementa:
1. Não obstante a necessidade de fixação de critérios de aceitabilidade de preços
unitários em licitação do tipo menor preço global, a desclassificação de proposta com
base nesses critérios deve-se pautar pelos princípios da razoabilidade e da
proporcionalidade.
2. É indevida a desclassificação, fundada em interpretação extremamente restritiva do
edital, de proposta mais vantajosa para a Administração, que contém um único item,
correspondente a uma pequena parcela do objeto licitado, com valor acima do limite
estabelecido pela entidade
Inexequibilidade de Preços
Necessidade de ouvir autora de proposta “inexeqüível”
Acórdão 141/2008 - Plenário (Sumário):
O critério para aferição de inexeqüibilidade de preço definido no art. 48, inciso II,
§ 1º, alíneas “a” e “b”, da Lei nº 8.666/93 conduz a uma presunção relativa de
inexeqüibilidade de preços, cabendo à administração exigir que o licitante
comprove a efetiva capacidade de executar os serviços, no preço oferecido,
assegurado o alcance do objetivo da licitação, que é a seleção da proposta mais
vantajosa, e, por conseqüência, do interesse público, bem tutelado pelo
procedimento licitatório.
Especificação de Marca

Acórdão 644/2007-Plenário
9.4.11. observe o Acórdão nº 1.292/2003-TCU - Plenário, limitando a indicação
de marca aos casos em que justificativas técnicas, devidamente fundamentadas e
formalizadas, demonstrem que a alternativa adotada é a mais vantajosa e a única
que atende às necessidades da Administração, ressalvando que a indicação de
marca é permitida como parâmetro de qualidade para facilitar a descrição do
objeto a ser licitado, desde que seguida por expressões do tipo: “ou equivalente”,
‘ou similar”, “ou de melhor qualidade”
Parcelamento
Acórdão 2067/2006 – Plenário (Parcelamento equipamentos)
2. Preliminarmente, devo observar que, em se tratando de obras públicas de grande
porte, tal qual a que ora se analisa, a realização de licitação autônoma para aquisição de
equipamentos, deve, em princípio, ser a regra...
3. Cabe ressaltar que o posicionamento desta Corte é no sentido de que a falta de
realização de licitação autônoma para equipamentos, sem justificativa adequada, no
âmbito da realização de obras, constitui-se em irregularidade grave, cabendo citar os
seguintes precedentes: Acórdãos ns. 159/2003, 1.914/2003 e 446/2005, todos do
Plenário.
Súmula 247
É obrigatória a admissão da adjudicação por item e não por preço global, nos editais das
licitações para a contratação de obras, serviços, compras e alienações, cujo objeto seja
divisível, desde que não haja prejuízo para o conjunto ou complexo ou perda de
economia de escala, tendo em vista o objetivo de propiciar a ampla participação de
licitantes que, embora não dispondo de capacidade para a execução, fornecimento ou
aquisição da totalidade do objeto, possam fazê-lo com relação a itens ou unidades
autônomas, devendo as exigências de habilitação adequar-se a essa divisibilidade.
Fracionamento
Com relação a essa matéria, o entendimento do TCU é de que a realização de
contratações ou aquisições de mesma natureza, em idêntico exercício, cujos valores
globais excedam o limite legal previsto para dispensa de licitação, demonstra falta de
planejamento e caracteriza fuga ao procedimento licitatório e fracionamento ilegal da
despesa. Nesse sentido são os Acórdãos 2.049/2008-1a Câmara, 2.010/2007- Plenário,
1.084/2007-Plenário, 370/2007-2a Câmara, 3.315/2007-1a Câmara e 2.573/2007-1a
Câmara, entre outros.
Dessa forma, a utilização de dispensa de licitação, com fundamento no baixo valor, para
a aquisição ou contratação de serviços cujos montantes globais ultrapassem os limites
previstos na Lei de Licitações, configura fracionamento de despesa, e vai de encontro à
legislação vigente e à jurisprudência do TCU.
Acórdão 832/2008 – Plenário (Sumário)
É indevida a realização de licitações distintas para a contratação de serviços de mesma
natureza, mesmo em locais diversos, quando os potenciais interessados são os mesmos,
por contrariar o art. 23, § 5º, da Lei n. 8.666/93.
Procedimentos aplicáveis às
licitações e ao exame das
propostas dos licitantes
Estudo de Caso 11 – Formalismo Exacerbado da Comissão de Licitação
Situação: Desclassificação indevida de licitante em virtude da apresentação
de documentos não autenticados, mas acompanhados do original.
Consequências: Possível nulidade da licitação; multa para os integrantes
da comissão de licitação, assessor jurídico e prefeito; contratação de
empresa que talvez não tenha ofertado a melhor proposta.
Acordão 2.835/2016-Plenário (voto):
13. Com efeito, no que se refere à inabilitação da empresa representante,
considero que a licitante foi irregularmente desclassificada em razão do
envio de documentos sem a devida autenticação em cartório ou pelo órgão
promotor do certame, apesar de ter comparecido à sessão munida dos
originais, que foram recusados com a alegação de que a Lei 8.666/1993
delega poderes à comissão de licitação para autenticação de documentos,
mas tal procedimento deveria ocorrer um momento anterior a abertura dos
documentos de habilitação.
14. Tal procedimento contrariou o art. 32 da Lei 8.666/93, o qual prevê que
“os documentos necessários à habilitação poderão ser apresentados em
original, por qualquer processo de cópia autenticada por cartório competente
ou por servidor da administração ou publicação em órgão da imprensa
oficial”.
Estudo de Caso 11 – Formalismo Exacerbado da Comissão de Licitação
Acordão 2.835/2016-Plenário (voto):
...O referido dispositivo também não permite nenhuma restrição temporal
para que a comissão de licitação se recuse a autenticar os documentos.
15. Ainda que se entendesse haver embasamento legal para o procedimento
adotado pela comissão de licitação, não haveria por que, em atenção ao
princípio da seleção da proposta mais vantajosa, previsto no art. 3º da Lei
8.666/1993 e em consonância com o que prescreve o art. 43, § 3º, da Lei
8.666/1993, não realizar a autenticação dos documentos na própria sessão
de entrega e abertura das propostas. Conduta diversa configura formalismo
exacerbado, o que pode levar à restrição indevida do caráter competitivo da
licitação e à seleção de proposta que não seja a mais vantajosa.
16. Ao contrário, os agentes públicos nomeados para compor a referida
comissão de licitação deveriam ter se pautado no princípio do formalismo
moderado, que prescreve que as formalidades exigidas não podem ser
utilizadas como um fim em si mesmo, tampouco podem ser exigidas quando
dispensáveis. O formalismo no procedimento licitatório não significa que se
possa desclassificar propostas eivadas de simples omissões ou defeitos
irrelevantes.
Estudo de Caso 11 – Formalismo Exacerbado da Comissão de Licitação
Acordão 2.835/2016-Plenário (voto):
17. Nesse sentido, a jurisprudência do TCU é pacífica, a exemplo do
enunciado do Acórdão 357/2015-Plenário:
1. O intuito basilar dos regramentos que orientam as aquisições pela
Administração Pública é a contratação da proposta que lhe seja mais
vantajosa, obedecidos os princípios básicos da legalidade, da
impessoalidade, da moralidade, da igualdade, da publicidade, da probidade
administrativa, da vinculação ao instrumento convocatório, do julgamento
objetivo e dos que lhes são correlatos.
2. No curso de procedimentos licitatórios, a Administração Pública deve
pautar-se pelo princípio do formalismo moderado, que prescreve a adoção
de formas simples e suficientes para propiciar adequado grau de certeza,
segurança e respeito aos direitos dos administrados, promovendo, assim, a
prevalência do conteúdo sobre o formalismo extremo, respeitadas, ainda, as
praxes essenciais à proteção das prerrogativas dos administrados.
18. O STF também já se manifestou em questão semelhante (RMS nº
23.714/DF, 1ª T, em 5/9/2000), tendo entendido que:
Estudo de Caso 11 – Formalismo Exacerbado da Comissão de Licitação
Acordão 2.835/2016-Plenário (voto):
Licitação: irregularidade formal na proposta vencedora que, por sua
irrelevância não gera nulidade [...] Se a irregularidade praticada pela licitante
vencedora a ela não trouxe vantagem, nem implicou em desvantagem para
as demais participantes, não resultando assim em ofensa à igualdade; se o
vício apontado não interfere no julgamento objetivo da proposta, e se não se
vislumbra ofensa aos demais princípios exigíveis na atuação da
Administração Pública, correta é a adjudicação do objeto da licitação à
licitante que ofereceu a proposta mais vantajosa, em prestígio do interesse
público, escopo da atividade administrativa.
19. Se houvesse alguma dúvida quanto à autenticidade dos documentos
apresentados para comprovar a habilitação das empresas em disputa, os
responsáveis pela condução do certame deveriam promover diligências para
aclarar os fatos e confirmar o conteúdo dos documentos que serviriam de
base para a tomada de decisão da Administração (art. 43, § 3º, da Lei
8.666/1993), e não desclassificar sumariamente a participante da licitação.
20. Portanto, diante da ocorrência de falha no ato de desclassificação de
licitante, caber rejeitar as razões de justificativa apresentadas pelos
integrantes da Comissão de Licitação, ..., aplicando-lhes a multa capitulada
no art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992.
Como analisar de forma
adequada as propostas dos
licitantes para evitar
aborrecimentos? Quais
análises são cabíveis na
planilha orçamentária e nas
composições de custo
unitário apresentadas pelas
licitantes?
Primeira Análise - Exequibilidade
Lei 8666/1993:

Art. 48. Serão desclassificadas:


I - as propostas que não atendam às exigências do ato
convocatório da licitação;
II - propostas com valor global superior ao limite
estabelecido ou com preços manifestamente inexeqüiveis,
assim considerados aqueles que não venham a ter
demonstrada sua viabilidade através de documentação que
comprove que os custos dos insumos são coerentes com
os de mercado e que os coeficientes de produtividade são
compatíveis com a execução do objeto do contrato,
condições estas necessariamente especificadas no ato
convocatório da licitação.
Primeira Análise - Exequibilidade

§ 1º Para os efeitos do disposto no inciso II deste artigo


consideram-se manifestamente inexeqüíveis, no caso de
licitações de menor preço para obras e serviços de
engenharia, as propostas cujos valores sejam inferiores a
70% (...) do menor dos seguintes valores:
a) média aritmética dos valores das propostas superiores
a 50% (...) do valor orçado pela administração, ou
b) valor orçado pela administração.
§ 2º Dos licitantes classificados na forma do parágrafo anterior
cujo valor global da proposta for inferior a 80% (...) do
menor valor a que se referem as alíneas "a" e "b", será
exigida, para a assinatura do contrato, prestação de garantia
adicional, dentre as modalidades previstas no § 1º do art. 56,
igual a diferença entre o valor resultante do parágrafo anterior
e o valor da correspondente proposta.
Primeira Análise - Exequibilidade
Primeira Análise - Exequibilidade
Primeira Análise – Exequibilidade – Comentários Gerais
• O critério a que se refere o §1º do art. 48 da Lei 8.666/1993 é o
valor global da proposta, não podendo ser aplicado aos
preços unitários.
• O edital pode estabelecer critérios para exame da
exequibilidade dos preços unitários, conforme inciso II do art.
48, da Lei 8.666/1993.
• O entendimento jurisprudencial do TCU sobre o assunto, por
exemplo não admite a desclassificação sumária da licitante que
descumprir os parâmetros da Lei 8.666/1993, conforme a
Súmula TCU 262:
O critério definido no art. 48, inciso II, § 1º, alíneas "a" e
"b", da Lei nº 8.666/93 conduz a uma presunção relativa
de inexequibilidade de preços, devendo a Administração
dar à licitante a oportunidade de demonstrar a
exequibilidade da sua proposta.
Primeira Análise – Exequibilidade – Comentários Gerais
• Ante o exposto, a administração deve conferir ao licitante a
oportunidade de demonstrar a exequibilidade da sua proposta.
• O licitante poderá demonstrar que o valor da proposta é
compatível com a execução do objeto licitado no que se refere
aos custos dos insumos e aos coeficientes de produtividade
adotados nas composições de custos unitários.
• Aceita a justificativa do licitante, será exigida a garantia
adicional de que trata o art. 48, § 2º, da Lei 8.666/1993, e
adjudicado o objeto do certame.
• Recusada a justificativa do licitante, caberá a sua
desclassificação.
Primeira Análise – Exequibilidade – Comentários Gerais
• O art. 44, § 3º da Lei nº 8.666/93 estabelece que “não se
admitirá proposta que apresente preços global ou unitários
simbólicos, irrisórios ou de valor zero, incompatíveis com
os preços de mercado, acrescidos dos respectivos encargos,
ainda que o ato convocatório da licitação não tenha
estabelecido limites mínimos, exceto quando se referirem a
materiais e instalações de propriedade do próprio licitante, para
os quais ele renuncie a parcela ou à totalidade da
remuneração.”
• Todavia, é salutar o comentário de Marçal Justen Filho: “não é
cabível que o Estado assuma, ao longo da licitação, uma
função similar à de curatela dos licitantes. Se um particular
comprometer excessivamente seu patrimônio, deverá
arcar com o insucesso correspondente”.
Primeira Análise – Exequibilidade – Comentários Gerais
• O Estado não pode transformar-se em fiscal da lucratividade
privada e na plena admissibilidade de propostas deficitárias.
• O TCU concluiu que a proposta de licitante com margem de
lucro mínima ou sem margem de lucro não conduz,
necessariamente, à inexequibilidade, conforme ementa do
Acórdão 3.092/2014-Plenário:
• 1. Não há vedação legal à atuação, por parte de empresas
contratadas pela Administração Pública Federal, sem
margem de lucro ou com margem de lucro mínima, pois tal
fato depende da estratégia comercial da empresa e não
conduz, necessariamente, à inexecução da proposta
(Acórdão 325/2007-TCU-Plenário).
• 2. A desclassificação de proposta por inexequibilidade deve
ser objetivamente demonstrada, a partir de critérios
previamente publicados (Acórdãos 2.528/2012 e
1.092/2013, ambos do Plenário).
Segunda Análise – Atendimento aos Critérios de
Aceitabilidade de Preços
Lei 8666/1993:

Art. 40. O edital conterá no preâmbulo o número de ordem em


série anual, o nome da repartição interessada e de seu setor, a
modalidade, o regime de execução e o tipo da licitação, a menção
de que será regida por esta Lei, o local, dia e hora para
recebimento da documentação e proposta, bem como para início
da abertura dos envelopes, e indicará, obrigatoriamente, o
seguinte:
X - o critério de aceitabilidade dos preços unitário e global,
conforme o caso, permitida a fixação de preços máximos e
vedados a fixação de preços mínimos, critérios estatísticos
ou faixas de variação em relação a preços de referência,
ressalvado o disposto nos parágrafos 1º e 2º do art. 48;
Segunda Análise – Atendimento aos Critérios de
Aceitabilidade de Preços

Súmula TCU 259:

Nas contratações de obras e serviços de engenharia, a


definição do critério de aceitabilidade dos preços unitários e
global, com fixação de preços máximos para ambos, é
obrigação e não faculdade do gestor.
Como proceder se a empresa com melhor preço ofertar
algum item com preço unitário acima do admitido no
edital?

Acórdão 2767/2011-Plenário (Ementa):

1. Não obstante a necessidade de fixação de critérios de


aceitabilidade de preços unitários em licitação do tipo menor
preço global, a desclassificação de proposta com base nesses
critérios deve-se pautar pelos princípios da razoabilidade e da
proporcionalidade.
2. É indevida a desclassificação, fundada em interpretação
extremamente restritiva do edital, de proposta mais vantajosa
para a Administração, que contém um único item,
correspondente a uma pequena parcela do objeto licitado, com
valor acima do limite estabelecido pela entidade
A elaboração de relatório técnico a que se refere o
parágrafo único do art. 8º do Decreto 7.983/2013 pode ser
feita pela empresa licitante?

Acórdão 2.617/2008-Plenário (Ementa):

2. Admite-se que o “relatório técnico circunstanciado” a que se


têm referido as Leis de Diretrizes Orçamentárias (v.g. § 1º do
art. 115 da LDO/2008 ou § 2º do art. 109 da LDO/2009) seja
elaborado pelos licitantes na fase de apresentação das
propostas; todavia, tal procedimento não exime os gestores
públicos do dever constitucional e legal (art. 2º da Lei nº
9.784/1999) de motivar seus atos, sendo obrigatória, no
processo administrativo, a devida formalização da exposição
de motivos por parte da autoridade competente, no sentido de
aceitar ou não as justificativas apresentadas, sob pena de
responsabilização.
A elaboração de relatório técnico a que se refere o
parágrafo único do art. 8º do Decreto 7.983/2013 pode ser
feita pela empresa licitante?

Sugere-se a utilização da seguinte disposição editalícia:


Os preços unitários máximos admitidos para a execução do objeto desta
licitação são os definidos no orçamento de referência.
Somente em condições especiais, devidamente justificadas em
relatório técnico circunstanciado, informando e comprovando a fonte de
pesquisa de preços, a licitante poderá apresentar proposta com preços
unitários superiores aos do orçamento de referência.
Na hipótese do relatório mencionado no subitem precedente não ser
apresentado em conjunto a proposta de preços da licitante, o mesmo será
solicitado pela Comissão de Licitação, durante o julgamento das propostas
de preços.
A elaboração de relatório técnico a que se refere o
parágrafo único do art. 8º do Decreto 7.983/2013 pode ser
feita pela empresa licitante?
(continuação) As eventuais justificativas apresentadas pelos
licitantes, em caso de propostas com preços unitários acima do
orçamento de referência, deverão ser feitas em duas partes, de
modo a
contemplar tanto o desdobramento dos custos unitários
(diretos) quanto o das taxas de Bonificação e Despesas
Indiretas (BDI) em relação aos respectivos valores
estabelecidos no orçamento-base.
Caso as justificativas apresentadas não sejam acatadas pelo
órgão licitante, os preços unitários da proposta da licitante
serão adequados aos preços correspondentes do orçamento
base elaborado pela Administração, ajustando deste modo
também o valor global da proposta, sob pena de
desclassificação.
A elaboração de relatório técnico a que se refere o
parágrafo único do art. 8º do Decreto 7.983/2013 pode ser
feita pela empresa licitante?

(continuação)
Se o relatório técnico não for aprovado pela administração
pública, será facultada ao licitante apresentar nova proposta no
prazo máximo de 24 horas, com adequação dos custos
unitários propostos aos limites previstos no instrumento
convocatório.
Recusando-se a apresentar nova proposta, a licitante será
desclassificada.
Qual é o conteúdo do relatório a ser elaborado por
profissional habilitado para a utilização de custos
unitários superiores aos do Sinapi?
Resposta: a composição original do Sinapi, a partir do qual serão produzidas justificativas para
todas as possíveis alterações, em especial:
•inclusão, exclusão ou alteração de insumos e/ou de atividades auxiliares;
•alteração de coeficientes de consumo de materiais e/ou produtividade de equipamentos;
•utilização de custos unitários de insumos diferentes dos coletados pelo IBGE para
alimentação do Sinapi.
•Todas as alterações realizadas na composição deverão ser documentadas com elementos
comprobatórios.
•A utilização de custos unitários distintos aos coletados pelo IBGE necessita de comprovação
mediante pesquisa de mercado ou de outros elementos comprobatórios.
• O gestor que utilizar custos superiores aos existentes no Sinapi assume o ônus de demonstrar
que os valores estão de acordo com o mercado.
•O aludido relatório deverá abrigar, ainda, a nova composição de custo consolidando todas as
alterações efetuadas.
•O nome, a assinatura, título e número da carteira profissional do autor.
• Nome, cargo e assinatura da autoridade que aprovar o documento.
É obrigatório que o edital contenha critérios de
aceitabilidade de preços?

Resposta: Sim, tal exigência está prevista tanto no artigo 40,


inciso X, da Lei 8.666/93, quanto no artigo 11 do Decreto
7.983/2013, a seguir transcrito:

Art. 11. Os critérios de aceitabilidade de preços deverão


constar do edital de licitação para contratação de obras e
serviços de engenharia.

Ademais, o TCU tem entendimento consolidado pela Súmula


nº 259 dispondo que, nas contratações de obras e serviços de
engenharia, a definição do critério de aceitabilidade dos preços
unitários e global, com fixação de preços máximos para
ambos, é obrigação e não faculdade do gestor.
Os editais devem conter critérios de aceitabilidade de
preços global e unitário, inclusive para as empreitadas
por preço global?
Resposta: Nas empreitadas por preço unitário, ambos os critérios são
obrigatórios. Nos regimes de preço global, o critério de aceitabilidade de
preços global é obrigatório.
•O Decreto 7.983/2013 prevê que, na formação do preço que constará das
propostas dos licitantes, poderão ser utilizados custos unitários superiores
aos do Sinapi, desde que o preço global orçado e o de cada uma das etapas
previstas no cronograma físico-financeiro do contrato fiquem iguais ou abaixo
dos preços de referência da administração pública, obtidos com base no
Sinapi.
•Todavia, A utilização do regime de empreitada por preço global não exclui a
necessidade de limitação dos preços unitários. Mesmo nessas contratações,
os valores pactuados para cada item, em princípio, servirão de base no caso
de eventuais acréscimos contratuais, de sorte que uma proposta
aparentemente vantajosa poderá se tornar desfavorável à Administração se
ocorrerem alterações nos quantitativos de serviços (Acórdão 2.857/2013 –
Plenário).
Quanto Sinapi for utilizado para elaboração do
orçamento de referência, quais devem ser os critérios
de aceitabilidade de preços adotados?

Resposta: Devem ser estabelecidos como preços máximos


aceitáveis os próprios preços existentes no orçamento-base da
Administração.
Os critérios de aceitabilidade de preços podem
estabelecer algum tipo de margem de tolerância
ou percentual acima do preço de referência da
Administração?
Resposta: Não, o artigo 40, inciso X, da Lei 8.666/93, veda
expressamente a fixação de preços mínimos, critérios
estatísticos ou faixas de variação em relação a preços de
referência. O preço máximo admitido na licitação deve ser o
próprio preço de referência da Administração.
No âmbito das licitações realizadas pelo Regime Diferenciado
de Contratações (RDC), o art. 24 da Lei 12.462/2011 também
prevê a desclassificação da proposta que permanecer acima
do preço de referência da Administração.
Então, nas empreitadas por preço global a
Administração pode orçar preços unitários superiores
aos existentes no Sinapi?
Resposta: Não! O uso de custos unitários superiores aos existentes nos sistemas
referenciais só é admitido em casos específicos e exige justificativa por meio de
relatório técnico elaborado por profissional habilitado, aprovado pelo órgão gestor
dos recursos ou sem mandatário.
•Nas empreitadas por preço global, apenas as licitantes poderão ofertar propostas
com preços unitários superiores aos do Sinapi, desde que obedecidos os critérios de
aceitabilidade de preços previstos no edital e que o preço global orçado e o de cada
uma das etapas previstas no cronograma físico-financeiro do contrato fiquem iguais
ou abaixo dos preços de referência da administração pública.
•Não obstante, ainda persiste o risco de o serviço cujo preço unitário esteja
injustificadamente acima do previsto nos sistemas de referência sofrer acréscimos
de quantitativos por eventuais aditivos contratuais, fato que poderá tornar a
execução do contrato mais onerosa para a Administração, reduzindo o desconto
ofertado na proposta da licitante em relação ao orçamento de referência. Ante o
exposto, é recomendável que o edital vede expressamente a aceitação de preços
unitários acima dos previstos no orçamento da Administração.
A existência de preços unitários injustificadamente
acima de valores referenciais na planilha caracteriza
sobrepreço no contrato?
Resposta: Não necessariamente, pois tais valores podem ser
compensados por outros preços unitários que estão com desconto em
relação ao Sinapi, de forma que não haja sobrepreço global no contrato.
•O TCU tem entendido que, na avaliação econômica do contrato, o eventual
sobrepreço existente deve ser apurado de forma global, isto é, fazendo-se
as compensações dos preços excessivos de alguns itens com os descontos
verificados em outros (vide, dentre outros, os Acórdãos nº 798/2008,
1.414/2003, 388/2004 e 1.746/2003, todos do Plenário).
•Situação diversa ocorre com itens novos incluídos mediante termos
aditivos. Em tais circunstâncias, se o serviço incluído estiver com preço
injustificadamente acima de parâmetros de mercado, pode restar
caracterizado sobrepreço. Nesse sentido, o Decreto 7.983/2013 prevê que
o serviço adicionado ao contrato deverá apresentar preço unitário inferior ao
preço de referência da administração pública, mantida a proporcionalidade
entre o preço global contratado e o preço de referência.
•É necessário observar, ainda, se a existência de sobrepreços unitários em
determinados itens não causaria o chamado “sobrepreço de cronograma“.
A existência de preços unitários injustificadamente
acima de valores referenciais na planilha caracteriza
sobrepreço no contrato?
Resposta: (continuação)

Todavia, identificando injustificado sobrepreço unitário em determinado


serviço no orçamento de um edital, deve o gestor corrigir a irregularidade
com vistas a garantir a conformidade do orçamento e possibilitar a
adequada aplicação do critério de aceitabilidade de preços unitários,
conforme o art. 40, inciso X, da Lei nº 8.666/93 e a Súmula nº 259/2010 do
TCU.
Como proceder se, após a licitação, forem constatados preços
unitários injustificadamente elevados no contrato?
Resposta: Deve-se verificar preliminarmente se há ou não sobrepreço global do
contrato. Concluindo-se que subsiste sobrepreço global, a empresa contratada deve
ser chamada para renegociar os termos contratados com vistas a elidir o sobrepreço.
Caso contrário, estando o preço global da avença dentro de parâmetros de mercado,
não é necessária nenhuma atuação de imediato da fiscalização do contrato.
Se o preço global está compatível com o de mercado, a existência de determinados
itens com sobrepreço demonstra a existência de itens cujos preços estão abaixo dos
de mercado, havendo assim uma compensação entre os valores desses dois
diferentes grupos de serviços. Assim, a redução dos valores dos itens com sobrepreço
afetaria o equilíbrio econômico-financeiro da contratação e possibilitaria o recebimento
de vantagens indevidas por parte da Administração (voto condutor do Acórdão nº
1.887/2010- Plenário).
Assim, admitindo a proposta vencedora como a representação do preço de mercado,
deve-se, nesse caso, ficar atento a eventuais termos aditivos que possam alterar o
equilíbrio econômico-financeiro do contrato. No caso de o contrato sofrer aditamento, a
fiscalização contratual deverá analisar se o desconto inicialmente ofertado na licitação
não será reduzido após as alterações de quantitativo.
Terceira Análise – Quantidades dos serviços
existentes na planilha da licitante
• Verificar se foram preenchidos os itens da planilha e se os
quantitativos são os mesmos do orçamento base da
Administração, ainda que o regime de execução seja uma
empreitada por preço global.
• O Acórdão 1977/2013-Plenário dispôs que a “A proposta
ofertada deverá seguir as quantidades do orçamento-base
da licitação, cabendo, no caso da identificação de erros de
quantitativos nesse orçamento, proceder-se a impugnação
tempestiva do instrumento convocatório, tal qual assevera
o art. 41, § 2º, da Lei 8.666/93”.
Quarta Análise – Apresentação das CPU e
detalhamento do BDI
• Verificar se, nos termos da Súmula TCU 258, a licitante
apresentou composições de custo unitário para todos os
serviços da planilha orçamentária.
• Observar se houve apresentação do detalhamento do
percentual de encargos sociais e do BDI.
Quinta Análise – Erros aritméticos na proposta a
licitante
• Verificar a discrepância entre os valores e sua grafia por extenso.
• Verificar se as multiplicações dos quantitativos de serviços pelos
respectivos preços unitários correspondem aos preços totais do orçamento.
• Verificar se as somas dos preços dos serviços, correspondem aos subtotais
da planilha.
• Verificar se as somas dos subtotais é compatível com o preço total do
orçamento.
• Verificar se a incidência da taxa de BDI declarada sobre os custos unitários
reflete os preços unitários da proposta.
• Verificar se os preços/custos unitários da planilha são os mesmos valores
das composições de custos/preços unitários.
• Realizar procedimento análogo nas composições de custo unitário,
realizando a multiplicação dos coeficientes pelos respectivos custos dos
insumos e conferindo os totais.
Quinta Análise – Erros aritméticos na proposta a
licitante
• Para evitar problemas, sugere-se o uso das seguintes
disposições editalícias no exame das propostas de preços:

A COMISSÃO verificará a PROPOSTA DE PREÇOS quanto a eventuais


erros aritméticos, corrigindo-os da seguinte forma:
a) dos preços das planilhas de serviços e preço, para a carta de
apresentação da Proposta de Preços;
b) no caso de discrepância entre valores grafados em algarismos e por
extenso, prevalecerá o valor por extenso;
c) no caso de erro de multiplicação do preço unitário pela quantidade
correspondente, o produto será retificado, mantendo-se inalterado o preço
unitário e a quantidade;
d) no caso de erro de adição, a soma será retificada, mantendo-se
inalteradas as parcelas.
Sexta Análise – Jogo de Cronograma

• Origina-se em orçamentos que apresentam preços unitários


superiores aos de mercado nos serviços a serem executados
inicialmente, compensados por reduções significativas nos
preços dos serviços a executar no final do contrato, de forma a
manter o valor global do contrato dentro dos valores de
mercado.
• Essa distorção no cronograma físico-financeiro da obra
propicia ao contratado auferir ganhos financeiros às custas da
Administração, ou até mesmo paralisar a obra após ter
executado os serviços que lhe beneficiam, sob a alegação de
que os serviços restantes encontram-se em desequilíbrio
econômico-financeiro.
Exemplo Jogo de Cronograma
ORÇAMENTO-BASE PLANILHA CONTRATUAL DIFERENÇA (B-A)
ITEM DESCRIÇÃO UNID. QUANT.
UNITÁRIO TOTAL (A) UNITÁRIO TOTAL (B) (R$) Desconto (%)
1 INSTALAÇÃO DA OBRA 40.704,63 48.845,56 8.140,93 -17%
1.1 Tapume de chapa de madeira compensada (6mm) m2 1.163,80 22,85 26.592,83 27,42 31.911,40 5.318,57 -17%
1.2 Instalações Provisórias cj 1 12.856,00 12.856,00 15.427,20 15.427,20 2.571,20 -17%
1.3 Mobilização de obra cj 1 1.255,80 1.255,80 1.506,96 1.506,96 251,16 -17%
2 ADMINISTRAÇÃO DA OBRA 479.592,00 527.551,20 47.959,20 -9%
2.1 Administração local mês 12 39.966,00 479.592,00 43.962,60 527.551,20 47.959,20 -9%
3 SERVIÇOS PRELIMINARES 21.520,99 25.825,18 4.304,19 -17%
3.1 Demolição de alvenaria de tijolo comum, sem reaproveitamento m3 476,15 14,39 6.851,80 17,27 8.222,16 1.370,36 -17%
3.2 Demolição mecânica de concreto armado c/retirada m3 167,85 67,83 11.385,27 81,40 13.662,32 2.277,05 -17%
3.3 Locação da Obra m2 4.829,29 0,68 3.283,92 0,82 3.940,70 656,78 -17%
4 FUNDAÇÕES E ESTRUTURA 150.282,42 161.557,29 11.274,87 -7%
4.1 FUNDAÇÃO -
4.1.1 Concreto usinado bombeado fck=30mpa m3 49,51 306,79 15.189,17 429,51 21.264,84 6.075,67 -29%
4.1.2 Forma pinho 3a p/concreto em fundação m2 35,50 32,00 1.136,00 44,80 1.590,40 454,40 -29%
4.1.3 Armadura CA-50 kg 1.660,00 5,70 9.462,00 7,98 13.246,80 3.784,80 -29%
4.1.4 Estaca broca tipo hélice contínua Ø60cm m 40,00 60,00 2.400,00 84,00 3.360,00 960,00 -29%
4.2 SUPERESTRUTURA -
4.2.1 Concreto usinado bombeado fck=25mpa m3 162,72 282,50 45.968,40 282,50 45.968,40 - 0%
4.2.2 Forma com chapa compensada plastificada 12mm m2 869,50 18,51 16.094,45 18,51 16.094,45 - 0%
4.2.3 Armadura CA-50 kg 10.532,00 5,70 60.032,40 5,70 60.032,40 - 0%
5 ESTRUTURA METÁLICA 585.215,48 585.215,48 - 0%

5.1 Estrutura de aço para cobertura : fabricação, transporte e montagem Kg 68.848,88 8,50 585.215,48 8,50 585.215,48 - 0%

6 PAREDES E FECHAMENTOS 111.111,40 133.333,67 22.222,27 -17%


6.1 Alvenaria em bloco cerâmico e=14 cm m2 1.417,43 36,81 52.175,60 44,17 62.610,72 10.435,12 -17%
6.2 Vidro temperado incolor 10mm m2 43,81 160,06 7.012,23 192,07 8.414,67 1.402,44 -17%
Divisória sanitária de granito cinza andorinha, com 2 cm de
6.3 m2 14,64 189,54 2.774,87 227,45 3.329,84 554,97 -17%
espessura
6.4 Parede de gesso acartonado com emassamento e pintura m2 954,90 51,47 49.148,70 61,76 58.978,44 9.829,74 -17%
7 PORTAS E ESQUADRIAS 28.665,83 28.665,83 - 0%
7.1 Porta de Abrir 01 folha - madeira - com ferragens (80x210) und 35,00 158,00 5.530,00 158,00 5.530,00 - 0%
7.2 Janela de Alumínio - Vidro liso 4mm - 4 folhas m2 42,00 517,82 21.748,44 517,82 21.748,44 - 0%
7.3 Janela Basculante de Alumínio - Vidro liso 4mm m2 2,40 578,08 1.387,39 578,08 1.387,39 - 0%
8 COBERTURA 78.432,47 56.023,19 (22.409,28) 40%
8.1 Telha metálica m2 1.705,44 45,27 77.205,27 32,34 55.146,62 (22.058,65) 40%
8.2 Calha em chapa galvanizada nº 24 m 52,00 23,60 1.227,20 16,86 876,57 (350,63) 40%
9 REVESTIMENTOS 695.435,79 514.380,74 (181.055,05) 35%
Exemplo Jogo de Cronograma

VALOR DOS Mês 1 Mês 2 Mês 3 Mês 4 Mês 5 Mês 6


ORÇAMENTO-BASE
SERVIÇOS % R$ % R$ % R$ % R$ % R$ % R$
INSTALAÇÃO DA OBRA R$ 40.704,63 100,00% R$ 40.704,63 0,00 0,00 0,00 0,00 R$ -
ADMINISTRAÇÃO DA OBRA R$ 479.592,00 16,67% R$ 79.932,00 16,67% R$ 79.932,00 16,67% R$ 79.932,00 16,67% R$ 79.932,00 16,67% R$ 79.932,00 16,67% R$ 79.932,00
SERVIÇOS PRELIMINARES R$ 21.520,99 35,00% R$ 7.532,35 65,00% R$ 13.988,64 R$ - R$ - R$ - R$ -
FUNDAÇÕES E ESTRUTURA R$ 150.282,42 R$ - 55,00% R$ 82.655,33 35,00% R$ 52.598,85 10,00% R$ 15.028,24 R$ - R$ -
ESTRUTURA METÁLICA R$ 585.215,48 R$ - 55,00% R$ 321.868,51 35,00% R$ 204.825,42 10,00% R$ 58.521,55 R$ -
PAREDES E FECHAMENTOS R$ 111.111,40 R$ - 10,00% R$ 11.111,14 30,00% R$ 33.333,42 30,00% R$ 33.333,42 30,00% R$ 33.333,42 R$ -
PORTAS E ESQUADRIAS R$ 28.665,83 R$ - 50,00% R$ 14.332,92 50,00% R$ 14.332,92 R$ - R$ - R$ -
COBERTURA R$ 78.432,47 R$ - R$ - 30,00% R$ 23.529,74 40,00% R$ 31.372,99 25,00% R$ 19.608,12 5,00% R$ 3.921,62
REVESTIMENTOS R$ 695.435,79 R$ - R$ - 10,00% R$ 69.543,58 20,00% R$ 139.087,16 70,00% R$ 486.805,05 R$ -
INSTALAÇÕES HIDRÁULICAS E SANITÁRIAS R$ 17.058,38 R$ - R$ - 10,00% R$ 1.705,84 20,00% R$ 3.411,68 35,00% R$ 5.970,43 35,00% R$ 5.970,43
INSTALAÇÕES ELÉTRICAS E DE TELEFONIA R$ 127.805,29 30,00% R$ 38.341,59 40,00% R$ 51.122,12 30,00% R$ 38.341,59 R$ -
SISTEMA DE AR CONDICIONADO R$ 27.275,20 R$ - R$ - R$ - R$ - 30,00% R$ 8.182,56 70,00% R$ 19.092,64
LIMPEZA R$ 2.248,48 100,00% R$ 2.248,48
TOTAIS R$ 2.365.348,36 5,42% 128.168,98 8,54% 202.020,03 26,85% 635.186,44 23,60% 558.113,02 30,89% 730.694,72 4,70% 111.165,18

VALOR DOS Mês 1 Mês 2 Mês 3 Mês 4 Mês 5 Mês 6


PLANILHA CONTRATUAL
SERVIÇOS % R$ % R$ % R$ % R$ % R$ % R$
INSTALAÇÃO DA OBRA R$ 48.845,56 100,00% R$ 48.845,56 0,00 0,00 0,00 0,00 R$ -
ADMINISTRAÇÃO DA OBRA R$ 527.551,20 16,67% R$ 87.925,20 16,67% R$ 87.925,20 16,67% R$ 87.925,20 16,67% R$ 87.925,20 16,67% R$ 87.925,20 16,67% R$ 87.925,20
SERVIÇOS PRELIMINARES R$ 25.825,18 35,00% R$ 9.038,81 65,00% R$ 16.786,37 R$ - R$ - R$ - R$ -
FUNDAÇÕES E ESTRUTURA R$ 161.557,29 R$ - 55,00% R$ 88.856,51 35,00% R$ 56.545,05 10,00% R$ 16.155,73 R$ - R$ -
ESTRUTURA METÁLICA R$ 585.215,48 R$ - 55,00% R$ 321.868,51 35,00% R$ 204.825,42 10,00% R$ 58.521,55 R$ -
PAREDES E FECHAMENTOS R$ 133.333,67 R$ - 10,00% R$ 13.333,37 30,00% R$ 40.000,10 30,00% R$ 40.000,10 30,00% R$ 40.000,10 R$ -
PORTAS E ESQUADRIAS R$ 28.665,83 R$ - 50,00% R$ 14.332,92 50,00% R$ 14.332,92 R$ - R$ - R$ -
COBERTURA R$ 56.023,19 R$ - R$ - 30,00% R$ 16.806,96 40,00% R$ 22.409,28 25,00% R$ 14.005,80 5,00% R$ 2.801,16
REVESTIMENTOS R$ 514.380,74 R$ - R$ - 10,00% R$ 51.438,07 20,00% R$ 102.876,15 70,00% R$ 360.066,52 R$ -
INSTALAÇÕES HIDRÁULICAS E SANITÁRIAS R$ 12.184,54 R$ - R$ - 10,00% R$ 1.218,45 20,00% R$ 2.436,91 35,00% R$ 4.264,59 35,00% R$ 4.264,59
INSTALAÇÕES ELÉTRICAS E DE TELEFONIA R$ 91.289,48 30,00% R$ 27.386,84 40,00% R$ 36.515,79 30,00% R$ 27.386,84 R$ -
SISTEMA DE AR CONDICIONADO R$ 19.482,28 R$ - R$ - R$ - R$ - 30,00% R$ 5.844,68 70,00% R$ 13.637,60
LIMPEZA R$ 1.606,06 100,00% R$ 1.606,06
TOTAIS R$ 2.205.960,50 6,61% 145.809,57 10,03% 221.234,36 27,99% 617.522,11 23,26% 513.144,57 27,11% 598.015,28 5,00% 110.234,60

VALOR DOS Mês 1 Mês 2 Mês 3 Mês 4 Mês 5 Mês 6


DIFERENÇA
SERVIÇOS 1,19% 17.640,60 1,49% 19.214,33 1,14% -17.664,33 -0,33% -44.968,45 -3,78% -132.679,44 0,30% -930,57
Sexta Análise – Jogo de Cronograma
 O jogo de cronograma é uma prática bastante difícil de ser evitada pela
Administração Pública. Ainda que o edital tenha estabelecido critérios de
aceitabilidade de preço unitário, as licitantes dispõem de artifícios para
inflar o preço dos serviços iniciais da obra.
 Por exemplo, determinada licitante pode apresentar 20% de desconto em
relação ao orçamento da Administração, e com todos os preços unitários
inferiores aos previstos pela Administração. No entanto, a proposta da
licitante pode adotar os preços dos serviços da primeira metade da obra
sem nenhum desconto em relação ao orçamento-base, enquanto os
preços da segunda metade da obra foram cotados com 40% de
desconto.
 Apesar de não haver dano ao erário decorrente de superfaturamento, há
o risco de a construtora abandonar a obra, depois de executar a parte
que lhe é interessante. Além disso, o abandono do contrato leva à
ocorrência de jogo de planilha, pois os valores pagos pelos serviços que
foram executados estão com desconto inferior ao desconto médio
contratado.
Sexta Análise – Jogo de Cronograma

 O Decreto 7983/2013 traz regra aplicável ao caso de


regime de empreitada por preço global (art. 13), no sentido
de que, na formação do preço que constará das propostas
dos licitantes, poderão ser utilizados custos unitários
diferentes daqueles obtidos a partir dos sistemas de custos
de referência, desde que o preço global orçado e o de cada
uma das etapas previstas no cronograma físico-financeiro
do contrato fiquem iguais ou abaixo dos preços de
referência da administração pública.
Sétima Análise – Composição do BDI

• Deve ser verificado se as rubricas de tributos de BDI


declarados pela empresa encontram-se em conformidade com
as disposições da legislação em vigor.
• Também deve ser avaliada eventual duplicidade de itens do
BDI com a planilha orçamentária. Por exemplo, a inclusão de
taxa de administração local tanto na planilha da obra quanto no
BDI.
• Enfatiza-se que eventuais inconsistências não são motivo
imediato para desclassificação das propostas, podendo ser
saneadas mediante a apresentação de novos orçamentos
pelas licitantes desprovidos dos vícios verificados.
PIS/Cofins – Acórdão 2.622/2013 – Plenário

 9.3.2.4. estabelecer, nos editais de licitação, que as empresas sujeitas ao


regime de tributação de incidência não cumulativa de PIS e COFINS
apresentem demonstrativo de apuração de contribuições sociais
comprovando que os percentuais dos referidos tributos adotados na taxa
de BDI correspondem à média dos percentuais efetivos recolhidos em
virtude do direito de compensação dos créditos previstos no art. 3º das
Leis ns. 10.637/2002 e 10.833/2003, de forma a garantir que os preços
contratados pela Administração Pública reflitam os benefícios tributários
concedidos pela legislação tributária;
 9.3.2.5. prever, nos editais de licitação, a exigência para que as empresas
licitantes optantes pelo Simples Nacional apresentem os percentuais de
ISS, PIS e COFINS discriminados na composição do BDI que sejam
compatíveis com as alíquotas a que a empresa está obrigada a recolher,
previstas no Anexo IV da Lei Complementar n. 123/2006, bem como que a
composição de encargos sociais não inclua os gastos relativos às
contribuições que essas empresas estão dispensadas de recolhimento
(Sesi, Senai, Sebrae etc.), conforme dispões o art. 13, § 3º, da referida Lei
Complementar;
ISS – Deliberações do Acórdão 2.622/2013 -
Plenário

9.3.2.3. adotar, na composição do BDI, percentual de ISS compatível


com a legislação tributária do(s) município(s) onde serão prestados os
serviços previstos da obra, observando a forma de definição da base
de cálculo do tributo prevista na legislação municipal e, sobre esta, a
respectiva alíquota do ISS, que será um percentual proporcional entre
o limite máximo de 5% estabelecido no art. 8º, inciso II, da LC n.
116/2003 e o limite mínimo de 2% fixado pelo art. 88 do Ato das
Disposições Constitucionais Transitórias;
A Administração pode estabelecer cláusula do edital
limitando o BDI ou a remuneração do licitante?
Resposta: Trata-se de prática a ser evitada, pois representa uma ingerência indevida no
processo de formação do preço do particular. Ao estabelecer um BDI referencial se
objetiva apenas estabelecer um preço limite para o contratado.
•No relatório que embasou o Acórdão 2.622/2013-Plenário, o TCU registrou que as taxas
referenciais de BDI não têm por objetivo limitar o BDI das propostas de preços das
empresas licitantes, já que os valores do BDI podem oscilar de empresa para empresa, de
acordo com as suas características particulares, tais como: remuneração desejável,
situação econômico-financeira, localização e porte da empresa, estrutura administrativa,
número de obras em execução, nível de competitividade do mercado etc.
•Nesse sentido, durante a fase de licitação, a jurisprudência do TCU entende que a
desclassificação de proposta de licitante que contenha taxa de BDI acima de limites
considerados adequados só deve ocorrer quando o preço global ofertado também se
revelar excessivo, dado que a majoração do BDI pode ser compensada por custos
inferiores aos paradigmas (Acórdão 1.804/2012-TCU-Plenário).
•A única ressalva que se faz é no caso de celebração de aditivos incluindo serviços novos
no contrato. Nesse caso, o Acórdão 2.622/2013 – Plenário recomendou que o preço de
referência fosse obtido a partir do BDI utilizado pela Administração no orçamento-base da
licitação, subtraindo desse preço de referência a diferença-percentual entre o valor do
orçamento-base e o valor global do contrato obtido na licitação, com vistas a garantir a
manutenção do percentual de desconto ofertado pelo contratado.
A Administração pode estabelecer cláusula do edital
limitando o BDI ou a remuneração do licitante?

O licitante pode apresentar a taxa de BDI que melhor lhe


convier, desde que o preço proposto para cada item da
planilha e, por consequência, o preço global não estejam
em limites superiores aos preços de referência.
(Acórdão 2738/2015 – Plenário)
A Administração pode desclassificar proposta alegando que a taxa
de remuneração nela prevista é elevada, estando o preço global
ofertado compatível com o mercado?
Resposta: Não, se a proposta apresentada está aderente aos critérios de
aceitabilidade de preços previstos no edital e, tendo se sagrado vencedora
no certame, a licitante deve ser contratada por ter apresentado a proposta
mais vantajosa para a Administração.
Proceder de forma diversa seria lesivo ao interesse público e contrário aos
princípios basilares da licitação. A título de exemplo, considere a situação
em que a vencedora da licitação ofertou uma proposta vencedora de 100
unidades monetárias, mas incluiu nesse preço de venda uma elevada
margem de remuneração, digamos de 20%. A segunda colocada no
certame ofertou 105 unidades monetárias, incluindo uma remuneração de
5% em seu valor de venda. Obviamente, a Administração deve contratar a
proposta mais vantajosa, no caso aquela que corresponde ao menor preço,
no valor de 100 unidades monetárias, independentemente da taxa de
remuneração ou da taxa total de BDI utilizada na licitação.
O que fazer se a licitante apresentar BDI com alíquotas de tributos
em desconformidade com a legislação vigente?

Resposta: A desclassificação da proposta seria medida desproporcional e


contrária ao interesse público. O STF já se manifestou em questão semelhante
(RMS nº 23.714/DF, 1ª T, em 5/9/2000), tendo entendido que:
Licitação: irregularidade formal na proposta vencedora que, por sua
irrelevância não gera nulidade [...] Se a irregularidade praticada pela
licitante vencedora a ela não trouxe vantagem, nem implicou em
desvantagem para as demais participantes, não resultando assim em
ofensa à igualdade; se o vício apontado não interfere no julgamento
objetivo da proposta, e se não se vislumbra ofensa aos demais princípios
exigíveis na atuação da Administração Pública, correta é a adjudicação do
objeto da licitação à licitante que ofereceu a proposta mais vantajosa, em
prestígio do interesse público, escopo da atividade administrativa.
•Em caso da espécie, no qual a licitante havia adotado alíquotas incorretas de
PIS e Cofins, esse sobrepreço potencial acabou sendo compensado por outras
parcelas integrantes do BDI, de tal forma que o valor global, seja do BDI, seja
do contrato, manteve-se em patamares normais, motivo pelo qual o TCU
entendeu insubsistente a irregularidade apontada pela equipe de auditoria
(Acórdão 2.582/2012 – Plenário).
O que fazer se a licitante apresentar BDI com alíquotas de tributos
em desconformidade com a legislação vigente?

Resposta: (continuação)
•Ante o exposto, na ausência de alguma regra editalícia específica, se não
houver sobrepreço e se os critérios de aceitabilidade de preços tiverem sito
atendidos, pelo princípio do formalismo moderado, deve-se exigir apenas
que a empresa apresente nova proposta, com os vícios corrigidos, não
sendo necessária a alteração do valor global ofertado. Tal procedimento se
faz necessário para que existam bases objetivas estabelecidas para
eventual aplicação do disposto no art. 65, §5º, da Lei 8.666/93:
§ 5o Quaisquer tributos ou encargos legais criados, alterados ou
extintos, bem como a superveniência de disposições legais, quando
ocorridas após a data da apresentação da proposta, de comprovada
repercussão nos preços contratados, implicarão a revisão destes para
mais ou para menos, conforme o caso.
O uso dos parâmetros de referência constantes no Acórdão
2.622/2013 – Plenário é obrigatório para a administração pública? E
para os construtores?
Resposta: O citado Acórdão traz parâmetros de referência sobre BDI
para serem utilizados pelos auditores do TCU na fiscalização de obras
públicas. É lícito aos gestores públicos em geral e aos particulares
adotarem parâmetros diversos, desde que devidamente justificados, e
que não constituam motivo para surgimento de sobrepreço no
orçamento. No caso de a Administração orçar com parâmetros distintos
de BDI, deve-se demonstrar em que medida a obra apresenta
características ímpares em relação a outros empreendimentos de
tipologia e porte semelhante, cujas taxas de BDI já se encontram
parametrizadas.
A administração pública pode incluir o IRPJ e a CSLL na
composição do BDI? E as empresas licitantes?

Resposta: Existem basicamente três motivos pelos quais tais tributos


não devem compor o BDI da obra:
•O IRPJ e CSLL são tributos de natureza direta e personalíssima, isto é,
oneram pessoalmente o contratado e não podem ser transferidos para
terceiros.
•IRPJ e CSLL são tributos da empresa, e não da obra, não podendo
compor a formação de preço de venda do empreendimento. A empresa
inclusive pode apurar prejuízo no exercício fiscal, deixando de pagar
imposto de renda, caso seja tributada com base no lucro real. Se os
tributos forem incluídos no BDI, haveria um pagamento indevido pelo
contratante.
•Tais tributos são influenciados por eventos não operacionais da
contratada, que não têm nenhuma relação com a atividade de
construção civil, por exemplo, a amortização de ágio pago em um
investimento ou lucros decorrentes da venda de um ativo imobilizado.
A administração pública pode incluir o IRPJ e a CSLL na
composição do BDI? E as empresas licitantes?

Resposta: (continuação)

Por isso, é vedado pelo Decreto 7.983/2013 discriminar os citados tributos


na composição do BDI do orçamento-base da licitação. No mesmo sentido,
a jurisprudência do TCU, consolidada na Súmula 254/2010, considera que
tais rubricas não devem compor a taxa de BDI da Administração.
Todavia, o que deve ser ressaltado nesses dispositivos é que eles não
vinculam a proposta do particular, mas apenas as estimativas de custo
elaboradas pelos gestores públicos. O TCU, mediante o Acórdão
1.591/2008 – Plenário, sinalizou pela possibilidade de os licitantes
indicarem de forma destacada o IRPJ e a CSLL em sua composição de BDI:
2. A indicação em destacado na composição do BDI do imposto de
renda pessoa jurídica e da contribuição social sobre o lucro líquido não
acarreta, por si só, prejuízos ao erário, pois é legítimo que as empresas
considerem esses tributos quando do cálculo da equação econômico-
financeira de sua proposta.
Um BDI Elevado Caracteriza Sobrepreço?
 A análise de preços deve se dar sempre mediante a comparação de preço
contratado/orçado com o preço paradigma de mercado, da seguinte forma:

Preço contratado/orçado <= Preço de mercado ou

Custo contratado + BDI contratual <= Custo paradigma + BDI paradigma.

 A análise isolada de apenas um dos componentes do preço (custo direto ou


BDI) não é suficiente para a caracterização de sobrepreço.
 Um BDI elevado pode ser compensado por um custo direto contratual abaixo do
paradigma.
 Contudo, deve-se tomar cuidado com os casos de aditivos incluindo novos
serviços, cujos preços devem ser negociados entre as partes. A incidência de um
BDI elevado pode tornar o preço dos novos serviços superiores aos de mercado,
ocasionando um tipo peculiar de “jogo de planilha”.
Um BDI elevado configura sobrepreço?
•Nesse sentido, o Acórdão 2.622/2013-Plenário orientou os
jurisdicionados a estabelecerem, nos editais de licitação, que,
na hipótese de celebração de aditivos contratuais para a
inclusão de novos serviços, o preço desses serviços será
calculado considerando o custo de referência e a taxa de BDI
de referência especificada no orçamento-base da licitação,
subtraindo desse preço referencial a diferença percentual entre
o valor do orçamento-base e o valor global do contrato obtido
na licitação, com vistas a garantir o equilíbrio econômico-
financeiro do contrato e a manutenção do percentual de
desconto ofertado pelo contratado, em atendimento ao art. 37,
inciso XXI, da Constituição Federal e aos artigos 14 e 15 do
Decreto 7.983/2013.
Exemplo
•Considere a seguinte licitação:

Rubrica Orçamento Proposta da Proposta da


Base da Licitante 1 Licitante 2
Administração
Custo Direto 100 80 100
BDI 25% 50% 23%
Preço de Venda 125 120 123

•Qual é a proposta mais vantajosa?


•O que fazer com a proposta da licitante 1?
•Como compor o preço de um serviço novo no contrato, caso o
objeto seja adjudicado à licitante 1?
Oitava Análise – Composições de Encargos
Sociais
• Deve ser verificado se as composições de encargos sociais
estão em conformidade com a legislação trabalhista, tributária
e previdenciária, em particular com o disposto no art. 13, § 3º,
da Lei Complementar 123/2006, que isenta as empresas
optantes do SIMPLES do recolhimento dos encargos do
Sistema “S”.
• Novamente, trata-se de exame apenas formal da proposta, de
forma que eventuais falhas podem ser elididas com a
apresentação de nova composição.
Nona Análise – Composições de Custo Unitário

• Deve ser verificado se as composições de custos unitários


estão devidamente detalhadas e apresentam coeficientes de
produtividade condizentes com as especificações técnicas dos
serviços
• Deve ser avaliado se foram considerados todos os insumos
necessários à execução dos serviços e se os seus preços
estão compatíveis com os de mercado.
• Novamente, trata-se de exame formal da proposta, de forma
que eventuais falhas podem ser elididas com a apresentação
de nova composição.
Obrigado!!!