Hacia un panorama

històrico-conceptual
de las Polìticas
Pùblicas
2017
UAHC
Algunos temas
• El anàlisis de las polìticas pùblicas no es un asunto
nuevo
• Antes de constituirse en una rama especìfica de la
Ciencia Polìtica, ya existìan estudios que se
preocupaban de los productos.
• Pero existìan dos obstàculos: 1) Precariedad de los
instrumentos, metodos de anàlisis e investigaciòn
Cont.
• 2) La estrechez de las intervenciones pùblicas que,
hasta el S.XIX, se reducìan a los sectores ligados al
imperio del Estado: policìa, seguridad interna y
externa, diplomacia, etc.
• Las polìticas que pueden aparecer como embriones de
polìticas sociales(ley de los pobres en Inglaterra),
como ya vimos, solo perseguìan motivos de defensa de
los bàrbaros.
Cont
• De la misma manera, si el Estado-bienestar buscaba,
en parte, neutralizar a las «clases peligrosas» , el
desarrollo exponencial de las polìticas estatales,
responde a causalidades màs numerosas y complejas.
• ¿Cómo se pasò del Estado regulador y policial al
Estado comerciante, productor y redistribuidor?
Cont.
• Durante mucho tiempo la visiòn predominante era
bàsicamente o econòmica, o polìtica, esto es, que
dicha variables determinaban la emergencia y
desarrollo de la PP.
• La vinculaciòn con la polìtica generò un nuevo debate,
la PP ¿influye en la polìtica? ¿la puede determinar?
Cont.
• Partir de la politica pùblica permite romper el anàlisis
jeràrquico y lineal que la considera solo un producto
del sistema polìtico.
• Por ejemplo los debates y compromisos polìticos en
Europa respecto de la inmigraciòn, estàn determinados
por la polìtica pùblica de apertura de fronteras.
Cont.
• Ademàs, el anàlisis de una PP permite relevar actores,
y procesos que quedan en la nebulosa al solo examen
del discurso.
• Pero las PP no se producen en el vacìo: nos informan
del entorno socio-polìtico, y tambièn del Estado. Son
los indicadores de la naturaleza y del funcionamiento
de la màquina gubernamental.
• Ademàs, la PP no nace de paradigmas intelectuales.
Surge de situaciones conflictivas que implican
inseguridad colectiva, escasez, dolor, etc.
• En otras palabras, los problemas existen porque la
situaciòn no es la deseable.
Cont.
• La formulaciòn de PP supone tres problemas distintos:
• 1) Deben eliminar un mal comùn
• 2) Deben estar apoyadas por un partido o coaliciòn en
el poder y
• 3) Deben ser ejecutadas
• Esto supone que el anàlisis de las PP confronta,
simultàneamente, distintos aspectos: a) soluciòn de
problemas, b) gobernabilidad y c) la acciòn
administrativa
El Estado-Bienestar como
campo de anàlisis de la PP
• El crecimiento.
• Existen tres tipos de explicaciones para entender la
expansión (60-70) del EB, que nace a comienzos de los
40:
• 1) El eje económico
• 2) El eje político-burocrático
• 3) El eje ideologico-cultural
Cont.
• 1) El crecimiento económico esta en la base del
crecimiento del EB, que al cambiar las condiciones
demográficas, cambia el ritmo de las prestaciones
sociales(ampliación y mayor cobertura).
• Para los neo-marxistas, en la medida que el capitalismo
se desarrolla, las contradicciones se acumulan y la
clase dominante transfiere al Estado la resolución de la
crisis.
Cont.
• 2) La política es un factor importante, en primer lugar
por las elecciones y los partidos que incluyen en sus
propuestas mejoras sociales, a veces a contramano de
los ciclos económicos.
• Otro factor es la influencia de la tecno burocracia que
opera como think tank ,
dada sus niveles de antigüedad, socialización y
experiencia laboral, etc.
Cont.
• 3) El eje ideológico-cultural, no siendo una dimensión
relevada, juega un papel que a juicio de varios autores
explica las diferencias de aplicación del EB , en
distintos Estados.
• La ideología individualista explica lo especifico del
caso de USA, por ejemplo.
• Asimismo es mencionado el papel que juegan los
movimientos religiosos(protestantes y católicos)
Cont.
• La crisis del EB está asociado, para los partidarios del
mercado, de la indebida intromisión del Estado en la
economía.
• Para otros,por la sobrecarga que implica el EB para los
gobiernos (gestión)
• Como sea, el análisis de la PP se ha transformado en un
debate más amplio sobre la naturaleza del Estado.
Que es una Politica Publica
• Existe un consenso respecto de sus principales
caracterìsticas:
• 1) Un contenido. Se movilizan recursos para obtener
resultados
• 2) Un programa. Mas que un acto concreto, es un
conjunto de actividades. Es una estructura
relativamente permanente de referencia de actos
articulados en torno a determinados ejes.
Cont.
• 3) Una orientaciòn normativa. No es la resultante de
respuesta aleatoria, sino orientaciones que incluyen
ciertos valores, hacia objetivos especìficos.
• 4) Un factor de coerciòn. La legitimidad de los actos de
la autoridad pùblica, impone un factor de coerciòn,
basada en el monopolio legìtimo de la fuerza.
Cont.
• 5) Una competencia social. Toda PP se define por su
competencia, por los actos y disposiciones que afectan
la situaciòn, los intereses y comportamiientos de los
administrados. Es preciso definir el pùblico que
integra el campo de acciòn gubernamental, y que va
màs allà de lo puramente jurìdico.
Cont.
• Definiciòn de Politica Pùblica:
• «Es la acciòn de los poderes pùblicos en el seno de la
sociedad»
• El anàlisis de la PP es un campo multidisciplinar
• Existen tres grandes corrientes del anàlisis de las PP
Cont.
• 1) El analisis de la PP y la teoria del Estado.
• Esta corriente, asociada a la Ciencia Polìtica, busca
vincular el anàlisis de las PP con la filosofìa polìtica
• Esta corriente incluye tres «modelos teòricos»: a)
Modelo pluralista que concibe al Estado como una
suerte de «ventanilla» que atiende todo tipo de asuntos
sociales.
Cont.
• De acuerdo a esta corriente, la ausencia de una polìtica
es indicativo de la inexistencia de un problema,
cuestiòn discutible. Pueden existir factores que
obstaculizan su existencia.
• b) Otra corriente que tiene la idea del Estado al
servicio de una clase social o de grupos especìficos.
Esto supone poca autonomìa del Estado frente a
intereses o actores no pùblicos.
Cont.
• Por ej. La polìtica de salud y los intereses de la
industria farmacèutica.
• c) El tercer modelo pone el acento en la distribuciòn
de parcelas de poder entre los actores, con servidores
pùblicos, por lo tanto, capturados por grupos de
interès. Caso francès y la influencia de la ENA.
Cont.
• Considerar al Estado no como un actor ùnico sino
como un sistema politico-administrativo complejo y a
menudo heterogèneo, parece ser una perspectiva
prometedora.
• Descomponer los procesos de decisiòn pùblica como
objeto de analisis, por ej. La racionalidad de los
actores, los procesos de toma de decisiones al interior
de las organizaciones, etc., permite comprender el
desarrollo de las PP.
La evaluacion
• Una de las areas de las PP que ha generado mayor
preocupaciòn es aquella vinculada a la evaluacion
como indicador explicativo de los efectos, en la
sociedad, de la acciòn pùblica.
• Se distinguen dos preocupaciones centrales:
• 1) La metodologìa (herramientas) para evaluar y
• 2) los procesos de evaluaciòn
Cont.
• Para entender quien y como se elaboran las PP, hay
que entender las caracterìsticas de los participantes,
en que fases y que papeles juegan, de que autoridad y
de poder disponen y como se relacionan y controlan
unos con otros.
• El anàlisis del «reparto de papeles» puede indicar
pistas interesantes, pero estudiar las distintas fases de
construcciòn de las PP nos puede hacer perder la
visiòn de la totalidad.
• La dificultad de evaluar las PP deriva de dos
requerimientos que se le hacen al diseño: que sea
democràtico y que sea inteligente
Cont.
• Ambos requerimientos suelen ser contradictorios.
• Ademàs, es preciso definir de manera màs o menos
precisa los conceptos ¿Cuan democràtico debe ser el
proceso,’ ¿quien define aquello?
• Pero la evaluaciòn por compleja que sea, hay que
intentarla.
• La elaboraciòn de PP en sistema autoritarios y
democràticos
El Estado ¿actor unico?
• Asumiremos la perspectiva que el Estado no es un
actor ùnico, sino como un sistema polìtico
administrativo complejo y heterogèneo.
• 1) Algunos autores analizan los procesos de tomas de
decisiòn y en las estrategias de los actores: la
sociologìa de las organizaciones pùblicas; ènfasis en
el anàlisis de sistemas de acciones concretas y baja
sensibilidad al estudio de polìticas pùblicas
especìficas.
• 2) Otros analizan los instrumentos y herramientas de
intervenciòn pùblica: enfoques econòmicos e
investigaciones en economìa polìtica, predominan.
Cont.
• Se estudian la PP en funciòn de su eficacia macro
(efectos en la polìtica econòmica) o micro-
econòmica(enfoque del cliente)
• 3) Otros, se interesan en las estructuras,
procedimientos y formas institucionales de la
administraciòn pùblica: preocupaciòn del Derecho
administrativo y de las Ciencias Administrativas.
• Foco en temas como la descentralizaciòn o el
estudio de las elites burocràticas, como ej. de reformas
administrativas.
• 4) Finalmente, està el enfoque cognitivo, que subraya el
papel de las ideas y las representaciones en la
formaciòn y cambio de las PP.
Cont.
• Acento puesto en los principios generales y una
visiòn del mundo que orientan y se reflejan en las PP.

• Las PP como ciencias de la acciòn

• Las PP son respuestas a problemas sociales,
reconocidos como tales en la Agenda gubernamental.
• Al comienzo de toda intervenciòn pùblica, no estàn
claras las causas y no hay, por ende, un consenso entre
los actores, sobre la definiciòn del problema.
• A veces, ciertos episodios de cambio social no
generan polìticas pùblicas, por que no estàn
articulados o no tiene voz.
Cont.
• El problema social es una construcciòn social y polìtica
• Ciertas PP pueden interpretarse no como una soluciòn
a un problema social sino como la forma de ejercer el
poder de un grupo sobre otro.
• No existe una respuesta lineal y mecànica como
resultado de la importancia o presiòn objetiva que
genera un problema colectivo. La respuesta se da en el
marco de un ejercicio redistributivo, donde hay
siempre perdedores y ganadores.
• No es el poder polìtico sino su utilizaciòn para resolver
los problemas colectivos, lo que es el objeto de anàlisis
de las PP.
El tema de los contenidos de
la PP
• La expresiòn PP, es reciente (1970)
• Existen diversas definiciones que veremos
posteriormente

• Los contenidos
• 1) Soluciòn de un problema pùblico
• Existencia de un insatisfacciòn social, que requiere de
de la acciòn del sector pùblico
• 2) Existencia de grupos objetivos en el origen de un
problema pùblico.
• Toda PP busca modificar u orientar el comportamiento
de grupos de poblaciòn especìficos, directamente o
actuando sobre el entorno.
Cont.
• Por ej. El comportamiento frente a la emisiòn de gases
en perìodos crìticos
• 3) Coherencia
• Toda PP supone una base conceptual (teorìa del
cambio o modelo causal)
• Decisiones y actividades estàn relacionadas entre sì.
• 4) Existencia de decisiones y actividades
• Las PP constituyen un conjunto de acciones que
rebasan el nivel de la decisiòn ùnica.
• No basta con enunciados genèricos, sin especificaciòn
de definiciòn de grupos-objetivo y/o de medidas a
impulsar.
Cont.
• 5) Conjunto de intervenciones
• Existencia de acciones concretas e individualizadas
• 6) Papel de los actores pùblicos
• Decisiones y acciones deben ser tomadas por actores
pùblicos, es decir integrados en el sistema polìtico-
administrativo o por entidad con representaciòn
jurìdica fundada.
• Las decisiones por ej. de las multinacionales (pol.
Salariales, disposiciones ambientales), son de carácter
interno y no constituyen PP, aunque afecten a terceros.
Cont.
• 7) Existencia de actos formales
• Las PP suponen la existencia la producción de acciones
que buscan orientar el comportamiento de grupos que,
se supone, originan el problema público a resolver.
• Es lo que se conoce como la fase de implementación
de la PP.
• También existe la posibilidad, en ciertos casos, de la
no intervención del actor político. Ello supone, para ser
considerada PP, la existencia de ciertas decisiones
formales paralelas. Por ej. la omisión de controles
administrativos con empresas que adoptan las normas
ISO ambientales.
Cont.
• 8) Obligatoriedad de decisiones y actividades
• Es clásico indicar el carácter coercitivo de la PP.
• ºY ya lo hemos destacado.
• Sin embargo, dada la diversidad actual de los medios
de acción, el carácter coercitivo de la PP se combina, a
menudo, con acciones de incentivo.
• Actividades públicas convencionales como de carácter
contractual, suelen combinar ambos aspectos.
Los actores de las PP
• Aceptando que las PP son un conjunto encadenado de
decisiones y acciones, como resultado de las
interacciones de diferentes actores, es interesante
examinar las caracterìsticas que estos asumen.

• 1) Los actores empìricos

• ¿Que es un actor? Un individuo (un diputado, un
periodista), varios individuos (una unidad de la
administraciòn), una persona jurìdica (un sindicato, una
asociaciòn) o un grupo social (agricultores)
• Un conjunto de individuos serà un actor, siempre y
cuando actùe con homogeneidad interna respecto a
valores, intereses y objetivos que defiende.
Cont.
• No pueden ser actores, por lo tanto, entidades con
divisiones internas, producto de sus niveles de
organizaciòn.
• Sin un interès comùn, no hay actor.
• Todo individuo o grupo social implicado en un
problema que origina una PP, se considera un actor
potencial que puede formar parte de la mencionada PP
• No todos los actores, asì definidos, intervienen de
manera activa y visible en todas y cada una de las
etapas de PP.
• A veces la intervenciòn del actor es directa y tangible
• Otras se le identifica de manera indirecta
Cont.
• En algunos casos, la incorporaciòn del actor es tardìa
• En otros, la implicaciòn en la PP, es inconstante
• Todo esto depende, entre otros, de la conciencia que
tenga el actor de sus propios intereses, capacidad de
recursos y decisiòn de pasar a la acciòn o mantenerse
voluntariamente al margen del campo decisional.
• Esto supone la inexistencia de actores activos y actores
pasivos. Tambièn la existencia de actor y no-actor.
• Por lo tanto, todo individuo o grupo implicado en una
PP es un actor(al menos potencial) aunque
(momentàneamente) sea incapaz de emprender
acciones concretas.
Cont.
• Tambièn hay actores que se oponen, tardìamente a una
PP sea en la etapa de las negociaciones ùltimas, antes
de puesta en pràctica de una PP, o recurriendo a
instrumentos jurìdicos para oponerse a una acciòn
determinada (caso de asociaciones de protecciòn
ambiental)
• Para el anàlisis de las PP, la consideraciòn solo de los
actores activos puede conducir a la elitizaciòn de èste,
sin considerar los efectos que pueden tener la
pasividad de ciertos grupos., incluìdos aquellos de
naturaleza polìtico-administrativa.
Cont.
• 2) Los actores intencionales
• Un actor tiene siempre un margen de maniobra,
mayor o menor, en cada situaciòn (històrica,
coyuntural, etc)
• No hay campo alguno social o polìtico, que estè
estructurado, controlado o regulado.
• Los actores explotan, concientemente, zonas de
incertidumbres que implican, de algun modo, grados
de libertad
• El contexto tiene influencias en las decisiones de los
actores
Cont.
• Pero ello no determina de manera absoluta y lineal, las
decisiones y conductas de los actores
• Ello implica que las PP son el resultado(parcialmente)
de conductas de actores autònomos
• Las zonas de incertidumbre son importantes en el caso
de impactos externos, (catàstrofes)
• Las acciones difieren en cada uno de los colectivos
involucados, lo que expresa que los actores no son
seres perfectamente racionales sino que estàn
«acotados» por razones cognitivas, afectivas y
culturales, entre otras.
Cont.
• Por lo tanto el comportamiento de un actor no puede
reducirse a una dimensiòn puramente instrumental.
• Los actores buscan la satisfacción de necesidades
personales y defensa de valores colectivos
• Las motivaciones de un actor son múltiples, en cada
situación concreta.
• El perfil de un actor de una PP puede ser:
• A) No es habitual que el actor defina sus objetivos
de manera clara , explícita y coherente. Iniciada la
acción puede cambiar sus objetivos, por
consecuencias no anticipadas, o por acciones de otros.
Cont.
• B) El comportamiento de los actores tiene siempre un
sentido, aunque en ocasiones sus acciones parezcan
erráticas.
• Cada actor adapta su comportamiento para poder
participar ,de mejor manera, en una PP, es decir se
orienta por el comportamiento esperado (reales o no)
de otros actores y el contexto institucional. Ello explica
la emergencia de coaliciones «extrañas»
• C1) Un actor tiene posición ofensiva cuando aprovecha
oportunidades para mejorar su propia posición.
• C2) Un actor tiene posición defensiva cuando trata de
mantener o ampliar su margen de libertad: ganancias y
beneficios de corto y largo plazo.
Cont.
• Los tipos de actores
• Para analizar a los actores de la PP, es preciso delimitar
el espacio en el cual los actores van a intervenir. En el
interior de dicho espacio se pueden distinguir actores
de carácter público o de carácter no público, actores
que pertenecen a las esferas socio-económica o socio-
cultural.
• Los actores privados pueden dividirse en grupos-
objetivos, actores que son causa(in)directa del
problema, beneficiarios finales de una PP y terceros,
• afectados de manera indirecta por la PP,
positiva(beneficiarios) o negativa(afectados)