RELACIONES ENTRE NIVELES DE

GOBIERNO EN ARGENTINA
Raíces históricas, institucionales y conflictos
persistentes

Oscar Cetrángolo y
Juan Pablo Jiménez

XVI SEMINARIO REGIONAL DE POLITICA FISCAL

CEPAL – ILPES
Santiago de Chile – 26 al 29 de enero de 2004
 CONTENIDO

Raíces de los conflictos

• Creación de provincias y federalismo
• Desequilibrio productivo y financiamiento público
• Historia de las relaciones Nación-provincias y leyes de
coparticipación
Relaciones durante vigencia de la Ley 23548 (desde 1988)
Impacto de la crisis
Perspectivas futuras
LAS PROVINCIAS EN LA HISTORIA
ARGENTINA
Etapas del proceso de provincialización
 Provincias
previas a la
Constitución
Nacional
 Provincias
previas a la
Constitución
Nacional

Provincias
creadas
durante los
cincuenta
 Provincias
previas a la
Constitución
Nacional

Provincias
creadas
durante los
cincuenta
Provincias
creadas
durante los
noventa
 Distribución territorial del Producto Bruto
Geográfico 2002
4%
3%

8% 23%

2%

I
7%
II
III
IV
V
VI
VII

53%

I: Ciudad de Buenos Aires V: E. Rios, La Pampa, R. Negro, Salta y Tucumán

II: Bs. As., Córdoba, Mendoza y Sta. Fe. VI: Jujuy, Misiones y San Juan
III: Chubut, Neuquén, Sta. Cruz y T. del Fuego VII: Corrientes, chaco, Formosa, La Rioja y Stgo. Del
Estero
IV: Catamarca y San Luis
 5,000
10,000
15,000
20,000
25,000
30,000

0
Santa Cruz

C. de Bs. As.

T. del Fuego

Neuquén

Chubut

Catamarca

La Pampa

Santa Fe

San Luis

Córdoba

Mendoza

Río Negro

Buenos Aires

Entre Ríos

La Rioja

Salta

Jujuy

San Juan

Tucumán

Corrientes

Misiones

Chaco

Sgo. del Estero

Producto Bruto Geográfico por habitante (2002)

Formosa
 100%

0%
20%
40%
60%
80%
C. de Bs. As.

Neuquen

Santa Cruz

Buenos Aires

Mendoza

Chubut

San Luis

T. del Fuego

Santa Fe

Cordoba

Salta

Cop. Afectada
La Pampa

Rio Negro

Entre Rios

Tucuman

Misiones

Cop. No Afectada
San Juan

Stgo. del Estero

Ingresos provinciales (2001)

Catamarca

Chaco

Corrientes

Jujuy

La Rioja

Formosa
 100%

0%
20%
40%
60%
80%
C. de Bs. As.

Neuquen

Santa Cruz

Buenos Aires

Mendoza

Chubut

San Luis

T. del Fuego

Santa Fe

Cop. Afectada
Cordoba

Salta

La Pampa

Rio Negro

Cop. No Afectada
Entre Rios

Tucuman

Misiones

San Juan

Stgo. del Estero

Ingresos provinciales (2001)

Transf. de la nación
Catamarca

Chaco

Corrientes

Jujuy

La Rioja

Formosa
 100%

0%
20%
40%
60%
80%
C. de Bs. As.

Neuquen

Santa Cruz

Buenos Aires

Mendoza

Chubut

San Luis

T. del Fuego

Cop. Afectada
Santa Fe

Cordoba

Salta

La Pampa

Cop. No Afectada
Rio Negro

Entre Rios

Tucuman

Misiones

San Juan

Transf. de la nación Stgo. del Estero

Ingresos provinciales (2001)

Catamarca
Regalías

Chaco

Corrientes

Jujuy

La Rioja

Formosa
 100%

0%
20%
40%
60%
80%
C. de Bs. As.

Neuquen

Santa Cruz

Buenos Aires

Mendoza

Chubut

Cop. Afectada
San Luis

T. del Fuego

Santa Fe

Cordoba

Cop. No Afectada
Salta

La Pampa

Rio Negro

Entre Rios

Tucuman

Transf. de la nación
Misiones

San Juan

Regalías Stgo. del Estero

Ingresos provinciales (2001)

Catamarca

Chaco

Corrientes
Rec. Tributarios

Jujuy

La Rioja

Formosa
 20%
40%
60%
80%
100%

0%
C. de Bs. As.

Neuquen

Santa Cruz

Cop. Afectada
Buenos Aires

Mendoza

Chubut

San Luis

T. del Fuego

Cop. No Afectada
Santa Fe

Cordoba

Salta

La Pampa

Transf. de la nación
Rio Negro

Entre Rios

Tucuman

Regalías
Misiones

San Juan

Stgo. del Estero

Ingresos provinciales (2001)

Catamarca
Rec. Tributarios

Chaco

Corrientes

Jujuy

La Rioja
Otros Rec. propios

Formosa
Historia de las relaciones entre la Nación y las
provincias

Tres períodos:

• Separación de fuentes tributarias (1853-1890)

• Concurrencia “de hecho”(1890-1935)

• Leyes de coparticipación (desde 1935)

Paradoja de la historia de la coparticipación
(desde 1935)

Hechos:
 Incorporación de tributos a la masa coparticipable
 Intentos de consolidación en un régimen troncal
 Aumento de coeficientes primarios provinciales
Resultados:
 Relativa constancia de participación efectiva de las
provincias
 Diversidad y superposición de repartos
 Incorporación de tributos al sistema de
coparticipación

AÑO LEY TRIBUTOS INCORPORADOS

1935 12139 Internos
12143 Ventas
12147 Réditos
1946 12956 Ganancias eventuales y beneficios extraordinarios.
1951 14060 Sustitutivo a la transmisión gratuita de bienes.
1973 20221 Tierras aptas para explotación agropecuaria, regularización patrimonial, divisas,
parque automotor, valores mobiliarios, aceites lubricantes y los que en el futuro
establezca la Nación como impuestos indirectos. También serán incluidos los de
asignación específica una vez finalizado el objetivo de su creación.
1988 23548 Todos los impuestos nacionales existentes o a crearse con las siguientes
excepciones:
a) derechos de importación y exportación;
b) aquellos cuya distribución esté prevista en otros regímenes;
c) aquellos con afectación específica al momento de promulgación de esta
norma. Cumplido el objetivo de su creación se incorporarán al esquema.
 Evolución de los coeficientes de distribución
primaria hasta 1973 y régimen Federal de
Coparticipación desde entonces

LEYES PERIODO NACION PROVINCIAS Y

MCBA
12143 y 12147 1935-1946 82,5% 17,5%
12956 1947-1958 79,0% 21,0%
14788 1959 66,0% 34,0%
1960 64,0% 36,0%
1961 62,0% 38,0%
1962 60,0% 40,0%
1963 58,0% 42,0%
1964-1966 54,0% 46,0%
1967 59,2% 40,8%
1968-1972 61,9% 38,1%
20221 1973-1980 46,7% 53,3%(a)
1981-1984(d) 48,5% 51,5%(b)
23548 1988 42.34% 57,66%(c)
 Distribución porcentual de recursos tributarios
100%
nacionales (1935-2002)
Otros

80%

Nómina Salarial

60%

Comercio Exterior

40%

20% Coparticipables

0%
35
37
39
41
43
45
47
49
51
53
55
57
59
61
63
65
67
69
71
73
75
77
79
81
83
85
87
89
91
93
95
97
99
01
 Recaudación bruta de impuestos nacionales
(1935-2002)
20

18

16

14
- en porcentaje del PIB -

12

10

0
35 38 41 44 47 50 53 56 59 62 65 68 71 74 77 80 83 86 89 92 95 98 01

Ingresos, Benef. y Gcias. de Cap. Patrimonios Internos sobre Bs., Serv. y trans.
Comercio Ext. y Transacc. Intern. Salarios y Contrib. a la Seg. Soc. Otros Recursos Tributarios
 Distribución porcentual de impuestos
coparticipables (1935-2002)
100%

80%

60%

40%

20%

0%
35
37
39
41
43
45
47
49
51
53
55
57
59
61
63
65
67
69
71
73
75
77
79
81
83
85
87
89
91
93
95
97
99
01
Provincias Nación Seguridad Social
Relación Nación-provincias durante los años
noventa

 Condicionantes:
 Crisis macroeconómica
 Crisis y reforma previsional
 Conflictos políticos
 Rasgos salientes:
 Límite máximo en recaudación (22% del PIB)
 Cambios en estructura tributaria
 Modificación y multiplicación de mecanismos de distribución
 Nivel y estructura de la recaudación tributaria
total 1990-2002
25

20
- en porcentaje del PIB -

15

10

0
90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02

Ingresos, Benef. y Gcias. de Cap. Patrimonios Internos sobre Bs., Serv. y trans.
Comercio Ext. y Transacc. Intern. Salarios y Contrib. a la Seg. Soc. Otros Recursos Tributarios
Recursos Provinciales
 Estructura de la recaudación tributaria
1990 y 1993
1990 1993

Ganancias Otros Ganancias

Otros 4% Comercio Exterior 5%
6% 10%
18% Iva Bruto
18%

Comercio Exterior
12% Internos Unificados Ap. y Contrib. Seg.
7% Soc.
31% Iva Bruto
38%
Combustibles
11%
Combustibles
Ap. y Contrib. Seg. 5%
Soc.
Internos Unificados
30%
5%
 Estructura de la recaudación tributaria
1996 y 2002
1996 2002

Otros
2%
Ganancias Otros
Comercio Exterior Ganancias
15% 11%
5% 17%

Ap. y Contrib. Seg. Comercio Exterior

Soc. 12%
24%

Ap. y Contrib. Seg. Iva Bruto

Combustibles Soc. 30%
5% 17%
Iva Bruto
Internos Unificados 44%
5% Combustibles Internos Unificados
9% 4%
 Transferencia a provincias de recursos
nacionales. En millones de pesos de 2002
CONCEPTO 1990 1996 2002
Coparticipación Federal 9,223.7 12,976.1 8,356.7
Inundaciones (Leyes N° 23.658 y 23.916) 63.4
Fdo. Financ. Déficits Pciales. 231.0 1.0
Clausula de Garantía 604.0
Ganancias (14%) 1,488.2 1,365.9
Gcias. (Excedente del Fondo del Conurbano) 27.9 184.6
Ganancias (Suma Fija) 105.3
Fondo Educativo 33.4 1.7
Seguridad Social 265.6 437.6 371.8
- Bienes Personales 232.3 280.5
- Ley N° 23.549 265.6
- IVA (11%) 205.3 91.3
Impuesto Combustibles 253.3 918.1 365.0
- Vialidad 244.1 513.6 219.4
- Obras Infraestructura 256.8 109.7
- F.E.D.E.I. 9.2 147.7 35.9
Fdo. Compensador de Deseq. Pciales. 797.2 536.1
Transferencia de Servicios 1,927.6 800.5
FONAVI 1,591.6 1,418.7 505.3
Reg. Energía Eléctrica (Ley 24.065) 177.9 180.1
Reg. Simplif. p/peq. Contrib. (Ley 24.977) 64.7
TOTAL 11,628.6 20,913.0 12,732.5
Modificaciones en Relación Nación-provincias
Instrumentos

 Cambios en funciones (descentralización)

 Pactos y acuerdos de alcance general
 Modificaciones en la asignación de impuestos
específicos
 Acuerdos bilaterales y arreglos poco transparentes
(actas, distribución de ATN)
Rasgos de la distribución de impuestos actual

 Afectación de impuestos coparticipables básicamente al

sistema previsional
 Impuestos sobre energías con destino a infraestructura
provincial
 Pujas por el destino dentro del Presupuesto Nacional
 Otros destinos provinciales
 quidos y

eléctrica

petroleo
, GMP y

s Cinem
mas y
adiodif.

aéreos
débitos

ral y
diesel,
ral

GNC

6%o
p.

s de
xpo
te

uto

ros

el.
gas natu

sp.
de
otros co

les

ca
ias

en cta/c

Gas natu
s

Videogra
al

Tabaco
Juegos

Tasa de
Bienes
Monotrib

cigarrillo

energía
Impo y E

keros. y
Int. segu

estadísti
Derecho

Recargo

Fondo E
Comb. lí
Internos

Premios

Scios. R
Persona

Adicion

Entrada

Pasajes
Gananc

Energía

Gas oil,

licuado
Créd. y
IVA
NACION (libre 23.0% 39.0%
37.7% 80.8% 36.0% 29.0% 22.9% 20% 100% 30.2% 100%
disponibilidad) (T-$580) (T-$3)
PROVINCIAS (según $440+30.8% 53.8%
50.4% 14.5% 30% 48.2% 38.8%
23548) (T-$580) (T-$3)
$20+2.5% 0.9%
ATN 0.9% 0.3% 0.9% 0.7%
(T-$580) (T-$3)
$120+29.6%
Prev. Soc. Nacional 23.7% 4.5% 70% 15% 12.1% 21.0% 100% 100%
(T-$580)
6.3%
Cajas provinciales 0.7%
(T-$3)
Pcia. Buenos Aires $650
14% (T-580)-
Prov. exc. Bs. As.
$650
FONAVI 33.2%
Vialidad provincias 13.7%
Infraestructura
6.9%
provincias
FEDEI y F. Compens. 2.3% 79.0%
Energía Eólica 1.3%

F. Fid. Tansp. El. Federal 19.8%

INCUCAI $3
Bibliotecas 16.1%
I. N. Teatro 3.2% 13%
CONFER 27%
INCAA 40%
INTA 31.3%
Min. RREE 38.5%
Fdo. Fomento Cinem. 100%
Secr. Turismo 100%
Fdo. Fid. Subsidio Cons.
100%
Gas

Serv. Publicos Sta. Cruz 100%

Act. Tabacaleras 100%

 Disposiciones de los Pactos que afectan la
distribución de recursos
Fecha Denominación Modificación de la distribución de recursos Norma
que lo
ratifica
12 de Acuerdo entre el Gobierno Afectación del 15% de los recursos coparticipables para el Ley
agosto de Nacional y los Gobiernos financiamiento del sistema previsional. 24.130
1992 Provinciales Suma fija de $43.8 millones mensuales para cubrir
desequilibrios fiscales de provincias.
Suma mínima garantizada para provincias de $725 millones
mensuales.
12 de Pacto Federal para el Aumenta el fondo para desequilibrios provinciales a $45.8 Decreto
agosto de Empleo, la Producción y el millones. 1807/93
1993 Crecimiento Incrementa la suma mínima garantizada a $740 millones
mensuales.
Da inicio al proceso de transferencia de las Cajas de
Jubilaciones Provinciales a la Nación.
6 de Compromiso federal Introducción de suma fija en transferencias a provincias Ley
diciembre ($.1,350 millones en 2000 y luego promedios trienales). 25.235
de 1999 Desafectación de 50% de recursos de leyes especiales.
Financiamiento de cajas provinciales de previsión social.

17 de Compromiso Federal por el Modificación de la suma fija a transferir durante 2001 y 2002 Ley
noviembre Crecimiento y la Disciplina a $1364 millones mensuales. 25.400
de 2000 Fiscal Bases para nueva ley de coparticipación.
Transferencia de programas sociales y de empleo a las
provincias.
 Disposiciones de los Pactos que afectan la
distribución de recursos (continuación)
Fecha Denominación
15 y 17 de Compromiso por la
julio de Independencia, el Acuerdo de
2001 apoyo institucional para la
gobernabilidad de la
República Argentina y la
segunda Addenda al
Compromiso Federal por el
Crecimiento y la Disciplina
Fiscal
27 de Acuerdo Nación - Provincias
febrero de sobre la relación financiera y
2002 bases de un Régimen de
Coparticipación Federal de
Impuestos
Modificación de la distribución de recursos Norma
que lo
ratifica
Reducción de las transferencias en igual proporción que la Decreto
disminución de salarios y haberes previsionales, hasta un 1584/01
13%.
Afectación de hasta $1000 millones de anticipo de Impuestos
a las Ganancias para ayudar a las Provincias a través del
Fondo Fiduciario del Desarrollo Provincial.
Cancelación de diferencias por garantía de coparticipación a
través del FFDP.
Se eliminan las sumas fijas y garantías en la coparticipación, Ley
retornándose al sistema de coeficientes. 25.570
El 70% del impuesto a los débitos y créditos en cta. cte. se
destina a la Nación.
Canje de deuda provincial a cargo de la Nación y limite en la
afectación de coparticipación para pagar deuda
reprogramada (15%).
Bases para futuro régimen de coparticipación.
 Otros rasgos institucionales

 Multiplicidad y diversidad de consejos y

comisiones federales

 Papel de los municipios

Impacto de la crisis sobre relación Nación-
provincias

 Distribución de recursos: abandono de suma fija

 Endeudamiento: renegociación a cargo de Nación
con límite del 15% en afectación de coparticipación
(bail out)
 Reglas fiscales: reducción de déficit en 60% (PFO)
 Nuevo gasto asistencial a cargo de la Nación
(cambio en distribución de funciones)
 Composición del gasto por finalidad y nivel de
gobierno
18

16

14
- en porcentaje del PIB -

12

10

0
Nación Provincias Municipios
2000 2000 2000

Funcionamiento Educ., Cult., C. y T. Salud Prev. Social Otro Gasto Social Serv. Economicos Deuda Pública
 Composición del gasto por finalidad y nivel de
gobierno
18

16

14
- en porcentaje del PIB -

12

10

0
Nación Nación Provincias Provincias Municipios Municipios
2000 2002 2000 2002 2000 2002

Funcionamiento Educ., Cult., C. y T. Salud Prev. Social Otro Gasto Social Serv. Economicos Deuda Pública
 Desafíos futuros

1. Problemas estructurales previos a los noventa:

Debilidad institucional
Inestabilidad macroeconómica
Crisis previsional
Falta de solvencia del sistema tributario
 Desafíos futuros

2. Problemas que cobraron importancia en los noventa

 Eliminación de tributos “distorsivos”
 Nuevo esquema de reparto sobre ingresos marginales
 Introducción de reglas fiscales, fondo anticíclico…
 Armonización tributaria
 Desafíos futuros

3. Problemas estructurales no debidamente discutidos:

Financiamiento de políticas sociales compensadoras
Atención de desequilibrios fiscales regionales
 Desafíos futuros

4. Incertidumbres que deben despejarse antes de nueva

legislación
 Futura estructura tributaria
 Futuro sistema previsional
 Alcances y financiamiento de política asistencial
 Impacto de renegociación de deudas
 Recomendación final

Relativizar importancia de ley de coparticipación: no hay

una solución única para todos los problemas
 Se puede avanzar con algunos de los problemas con mayor
celeridad que otros
 El futuro arreglo no será definitivo (corto vs. mediano
plazo)
 El futuro arreglo debe incorporar elementos flexibles