Estado y políticas estatales

en América Latina: hacia una

estrategia de investigación.
O’Donnell / Ozslak
  Las políticas son un proceso social relevante definido por un tema o
cuestión.
 Adquieren significación en la medida en que

Esbozo para el 1. se vinculan al tema o cuestión que las origina,

2. al ámbito de acción social en que se insertan,
estudio de 3. a los actores que intervienen en la "resolución" de la cuestión y
políticas 4. a sus respectivas -y sucesivas- políticas.
estatales en  Las ejecutan actores sociales -estatales y no estatales- cuyas políticas
van delineando el ritmo y las alternativas de ese proceso social.
América  Se puede estudiar la dinámica de las trasformaciones sociales
Latina siguiendo la trayectoria de una cuestión a partir de su surgimiento,
desarrollo y eventual resolución.
 Las tomas de posición de diferentes actores frente a la cuestión y las
interacciones que se producen a su alrededor, definen y encuadran un
proceso social desde el que se puede analizar el Estado y la sociedad y sus
interrelaciones.
  Ninguna sociedad posee la capacidad ni los recursos para atender
toda la lista de necesidades y demandas de sus integrantes.

 Sólo algunas son "problematizadas“: ciertas clases, fracciones de

clase, organizaciones, grupos o incluso individuos
"La cuestión" estratégicamente situados creen que puede y debe hacerse
"algo" al respecto y están en condiciones de promover su
incorporación a la agenda de problemas socialmente vigentes.

 Llamamos "cuestiones" a estos asuntos (necesidades,

demandas) "socialmente problematizados".
  Toda cuestión atraviesa un "ciclo vital“: desde su problematización
social hasta su "resolución".

 En ese proceso, actores afectados positiva o negativamente por el

surgimiento y desarrollo de la cuestión, toman posición.

 Los comportamientos (decisiones, acciones, etc.) involucrados en estas

tomas de posición tienden a modificar el mapa de relaciones sociales y el
"La cuestión" universo de problemas que son objeto de consideración en la arena
política en un momento determinado.

 Ciertas cuestiones quedan libradas a la sociedad civil: ni el Estado ni

los actores afectados estiman necesaria u oportuna la intervención
estatal.

 Nos vamos a detener en las que el Estado toma posición.

  Negar la problematicidad de un asunto (es un "falso
problema"), afirmar que nada puede hacerse (la "inevitabilidad"
de la pobreza), relegarlo a un "benevolente olvido" o reprimir a
quienes intentan plantearlo son formas de ejercicio de poder
para impedir su problematización social o su surgimiento como
cuestión.
El surgimiento  Una política de "bloqueo" de sectores dominantes y del Estado se
expresa en alguna de estas formas.
histórico de una  Deberíamos analizar el período previo al surgimiento de la
cuestión cuestión: quién la reconoció como problemática, cómo se difundió
esa visión, quién y sobre la base de qué recursos y estrategias
logró convertirla en cuestión.
 Este "período de iniciación" muestra el poder relativo de diversos
actores, sus percepciones e ideología, la naturaleza de sus
recursos, su capacidad de movilización, sus alianzas y conflictos y
sus estrategias de acción política.
 ¿Quién y cómo problematiza un asunto?
¿Quién, cómo y cuándo logra convertirlo en cuestión?
¿Sobre la base de qué recursos y alianzas?, ¿con qué
oposición?
¿Cuál es la definición inicial de la cuestión?
El surgimiento
 En esta etapa aparecen distintos temas:
histórico de una  La capacidad de iniciación autónoma por el Estado (sin
cuestión necesidad de reflejar "demandas" o inputs de la sociedad
civil),
 Las posibilidades de diferentes sectores sociales para
iniciar cuestiones, los recursos y alianzas que pueden
movilizar,
 La estructura de "arenas" que se conforma según quiénes
fueren los iniciadores o las cuestiones suscitadas.
  Una política estatal es una toma de posición que intenta alguna
forma de resolución de la cuestión.

 Incluye decisiones de una o más organizaciones estatales, simultáneas

o sucesivas, que forman el modo de intervención del Estado frente a la
La toma de cuestión.
posición por  La toma de posición no tiene por qué ser unívoca, homogénea ni
parte del permanente.
Estado
 Una "política estatal“ (o "pública") la concebimos como un conjunto
de acciones y omisiones que manifiestan una determinada
modalidad de intervención del Estado en relación con una cuestión
que concita la atención, interés o movilización de otros actores en la
sociedad civil.
  Consecuencias:

1. La política estatal no es ni un acto reflejo ni una respuesta

aislada, sino un conjunto de iniciativas y respuestas que, en
La toma de
un momento histórico y en un contexto determinados,
posición por permiten inferir la posición del Estado frente a una cuestión
parte del que atañe a sectores significativos de la sociedad.
Estado  No sólo se trata de detectar y establecer la naturaleza y rangos de
variación de los impactos, estableciendo sus conexiones con una
política, sino además de especificar a qué unidades estatales y a cuál
toma de posición son atribuibles los efectos identificados.
  Consecuencias:

2. Si una política estatal es la suma o producto de iniciativas y respuestas, y

si tenemos en cuenta que son diversas las unidades estatales involucradas
en la toma de una posición, las decisiones de las instancias intervinientes
La toma de resultarán a menudo inconsistentes o conflictivas entre sí.

posición por  El "conflicto de políticas" puede atribuirse a la presencia, dentro del Estado, de
unidades con variable grado de autonomía, capaces de influir en el proceso, que
parte del entran en conflicto cuando debe definirse la posición del Estado frente a una
Estado cuestión social.
 La ambigüedad o conflicto no es inherente a la toma de posición del Estado sino
producto del enfrentamiento entre algunas de sus unidades, obedeciendo a
intereses organizacionales y clientelísticos contradictorios.
 Hay un carácter negociado o abiertamente conflictivo que frecuentemente
asumen las tomas de posición del Estado frente a una cuestión.
  Conclusiones

3. El Estado aparece como un actor más en el proceso social desarrollado en

torno a una cuestión.
 Su intervención supone "tomar partido" sobre la cuestión, por acción u omisión.
La toma de  Una toma de posición activa puede implicar iniciar la cuestión y legitimarla,
posición por acelerar algunas de sus tendencias, moderar otras o bloquearla.

parte del  En la inacción hay también diferentes posibilidades: el Estado puede haber

Estado decidido esperar a que la cuestión y la posición de los demás actores estén mejor
definidas, dejar que se resuelva en la arena privada o creer que la inacción es el
modo más eficaz de preservar o aumentar los recursos políticos del régimen.
 Hay muchas situaciones en las que el Estado decide insertarse (o no) en un
proceso social con el objeto de influir sobre su curso asumiendo posiciones que
pueden alterar la relación de fuerzas de los actores involucrados en torno a la
cuestión, incluyendo el propio Estado.
  Las cuestiones involucran a actores que pueden estar afectados por las políticas. Pero no existe una

causalidad necesaria entre la situación de un actor en relación con una cuestión y su propensión a

movilizarse en la defensa o cuestionamiento de dicha situación.

 Ello ocurre porque el actor no percibe su condición actual, o la considera "natural", o porque no

Las políticas o puede movilizarse por falta de recursos o amenaza de ser reprimido.

tomas de  Muchas veces son otros actores no "directamente“ afectados por la cuestión, quienes la inician o

posición de reivindican. Interpretan que su resolución es congruente con sus intereses y preferencias, o que

mejorará sus bases de apoyo político o disolverá tensiones que pueden amenazar su poder relativo.
otros actores  Otros actores también toman posición frente a cuestiones que los afectan, adoptando políticas
sociales cuyas consecuencias pueden influir el proceso de resolución de las cuestiones y las futuras tomas de

posición sobre las mismas.

 Cada toma de posición refleja una estrategia de acción que dependen de los recursos y apoyos que

el actor pueda movilizar y de sus expectativas sobre el comportamiento de los otros actores

afectados por la cuestión.

  Si entendemos a la política estatal como un conjunto de tomas de posición del Estado respecto

de una cuestión, y si ese conjunto tiende a variar a través de diversos organismos estatales y a
lo largo del tiempo, tal política no puede ser entendida ni explicada prescindiendo de las
políticas de otros actores.

Las políticas  Aún cuando el Estado inicia una cuestión, las decisiones posteriores estarán influidas por

las posiciones adoptadas por otros actores.

estatales como
 La política estatal también estará influida por un cálculo de la reacción de actores “poderosos”.
"nudos" del
 La acción e inacción de cada uno es en parte función de la acción e inacción de otros y de la
proceso social predicción que cada uno realiza acerca de las probables respuestas de los actores ante
diferentes decisiones.

 Las tomas de posición del Estado no son diferentes de las de otros actores. Pero a) cuentan con

el respaldo de normas de cumplimiento obligatorio y fundada en el control de los medios de

coacción física, y b) repercuten sobre la sociedad más que las políticas privadas.
  Las tomas de posición del Estado suelen ser claves no sólo por su posibilidad
de producir importantes consecuencias, sino también porque así suelen
considerarlo otros actores sociales.

 Esas tomas de posición influyen en la definición del contenido y en la

Las políticas explicación de la existencia de posiciones de otros actores, y en ese sentido

son "nudos" relevantes en una secuencia de interacciones.
estatales como
 Esos nudos son puntos de observación del proceso social: "hacia atrás", en la
"nudos" del
confluencia de políticas estatales y privadas que influyen en la aparición de cada
proceso social nudo, y "hacia adelante", en las nuevas tomas de posición que contribuyen a
generar y que significan desplazamientos hacia un próximo "nudo".

 Afirmar que las políticas estatales son "nudos“ es decir que el Estado no es
pasivo ni irrelevante; alrededor de su toma de posición se teje buena parte de
las interacciones de cada tramo del proceso.
  "De qué se trata" la cuestión es parte de la cuestión misma.

 Es raro encontrar casos en los que todos los actores coincidan en la percepción y valoración del

problema social convertido en cuestión.

 Cuáles son los "verdaderos“ términos del problema, cómo se conecta con otros problemas

Las y cuestiones, qué es una resolución "satisfactoria", incluso si es o no un problema, son

definiciones temas fundamentales en las tomas de posición, en los conflictos y en las coaliciones entre

sociales de la el Estado y los actores sociales.

cuestión  Convergen numerosos aspectos:

 los "estilos“ o los "filtros ideológicos".
 Los problemas del "ruido" en las comunicaciones entre actores sociales y de éstos con el Estado,
 Las "teorías causales" en las definiciones de la cuestión -cómo puede ser resuelta y con qué
consecuencias para otros problemas o cuestiones-
 El grado de rigidez o cristalización de las preferencias de los actores
 Si es definida o no como "suma cero", si los beneficios resultantes de tal o cual modo de resolución son
divisibles o no y si existen o no antecedentes que pueden ser reconocidos como "similares" a la cuestión
en juego.
  Las políticas estatales también generan procesos internos al estado mismo.
 La toma de posición respecto de una cuestión por parte de cierta unidad del Estado
suele generar repercusiones "horizontales“ -tomas y reajustes de posición de otras
unidades- y "verticales".
 Estas últimas consisten en la atribución de competencia y en la asignación de

Las políticas recursos (tiempo, personal, dinero, equipo) a unidades dependientes de la que
adoptó la política.

estatales como  Esto produce "cristalizaciones institucionales": creación de aparatos burocráticos o

adjudicación de nuevas funciones a organismos preexistentes, que quedan encargados
generadoras de del tratamiento y resolución de la cuestión o de algunos de sus aspectos,
superponiéndose con otras burocracias especializadas en otros aspectos de la cuestión o
un doble en otras cuestiones ligadas.
 Lo que ocurre es:
proceso  Ejecución de la política,
 Factor causal para la adopción de nuevas políticas y
 Generación de estructuras burocráticas especializadas con capacidad para redefinir la política
inicial y, por lo tanto, de cambiar la toma de posición del Estado frente a la cuestión.

 Cada aspecto es un punto de acceso para actores movilizados alrededor de la cuestión y

señala áreas de posible interpenetración entre el estado y la sociedad. Estas áreas se
agregan a la de la instancia más formal en la que se anuncia una política y se lanza el
proceso burocrático.
  La toma de posición del Estado acerca de una cuestión tiende a generar

respuestas de actores sociales y de unidades estatales.

 No todas las respuestas relevantes para el tratamiento y resolución de la

Los cambiantes
cuestión ocurren simultáneamente.
actores del
proceso social  Algunos actores se movilizan alrededor de ella más tardíamente, otros pueden

tejido alrededor "retirarse" y otros ser excluidos. Esto se relaciona con la cambiante naturaleza

de los actores a lo largo del proceso de resolución de una cuestión.

de una cuestión
 Las cristalizaciones institucionales a nivel estatal no sólo expresan una creciente

diferenciación interna del Estado, sino también la cambiante naturaleza de las

unidades involucradas en el proceso de resolución de las cuestiones.

  Un "contexto" es el conjunto de factores extrínsecos a la política estatal que es indispensable
para su comprensión, descripción y explicación y sus efectos sobre otras variables.

 Una política estatal no debería ser estudiada prescindiendo de la cuestión que intenta
resolver, ni de las condiciones de surgimiento de la cuestión, ni de las políticas adoptadas
Los contextos por actores sociales "privados".

de las políticas  Del proceso social tejido alrededor del surgimiento, tratamiento y resolución de la cuestión.

estatales  Este proceso es un primer nivel de contexto para el estudio de la política estatal.

 Estudiar una política estatal significa analizar las secuencias de tomas de posición del Estado y
de otros sectores sociales, el cambio implicado por la diferenciación interna al estado y por la
movilización/desmovilización de actores sociales en distintos tramos de la cuestión, las
redefiniciones de la cuestión y de sus modos de resolución.
  ¿Qué problemas "merecen" ser cuestiones? ¿Quiénes y cómo deciden cuál es en cada momento el

conjunto de cuestiones (la "agenda") socialmente vigentes?

 Vista cada cuestión, el problema político es a si esa cuestión merece serlo, cómo debe ser

definida y con qué recursos se respaldan las posiciones tomadas por los actores.

Un segundo  Visto en conjunto, el problema es el conflicto y las coaliciones que se generan alrededor de las

nivel de cuestiones que deben integrar la agenda. Esto es consecuencia de limitaciones para prestar

contexto: la atención a todas las cuestiones "suscitables" y, en parte, de diferentes intereses, concepciones y

agenda de recursos de actores dispuestos a imponer agendas.

cuestiones  Ya no sólo se trata del proceso que ocurre alrededor de cómo debe ser resuelta una cuestión,

sino también del que determina qué cuestiones se intentará resolver.

 ¿Ante qué problemas puede y debe el Estado intervenir y, por tanto, reconocerlos como cuestión?

 Dependiendo de su poder relativo, cada actor se encontrará ante cuestiones que les han sido

impuestas por otros y ante las que no puede dejar de tomar posición.
  Aquí operan limitaciones en la decisión de cada actor: incapacidad de procesar toda

la información relevante respecto del conjunto de la agenda, desconocimiento de

conexiones causales entre las cuestiones, imposibilidad de predecir el
comportamiento de otros actores respecto de cada cuestión.

 Pero aun así la posición que cada actor tome respecto de una cuestión será en
Un segundo parte función del conjunto de la agenda y de las posiciones adoptadas respecto
nivel de de otras cuestiones.
contexto: la  Con quién está aliado y con quién en conflicto en la cuestión A puede determinar su

agenda de comportamiento respecto de la cuestión B; qué recursos tiene "invertidos" en A

cuestiones puede explicar por qué no se moviliza respecto de B, aunque sea "objetivamente"
importante; qué premisas y qué "lecciones" deriva de su acción respecto de A
acerca de las características de otros actores, puede ser fundamental para las
percepciones y cálculos que subyacen a su política respecto de B; cuántas
cuestiones puede un actor "atender" simultáneamente o qué movilidad tienen sus
recursos, puede mostrar su poder relativo.
La estructura  Quiénes son los actores potenciales respecto de una cuestión, qué recursos

social como pueden movilizar, cuál es el significado de la cuestión (visibilidad, importancia,

reconocimiento como tal) para esos actores, cuáles son los patrones más
contexto de la probables de su emergencia, tratamiento y resolución, son también función de
agenda factores ubicados al nivel más agregado de la estructura social.
  Impactos: cambios operados en las "variables dependientes“ por
efecto de nuestra "variable independiente", la política estatal.
 Pero si las políticas estatales son parte de un proceso social tejido
alrededor de cuestiones, y si a él concurren políticas de actores
privados que pueden tener gran peso sobre el curso seguido por los
eventos estudiados, el tema de los impactos se complica.
Impactos de  Dado X cambio en cierta característica Z, ¿qué proporción de ese
cambio podemos atribuirlo a políticas estatales, a políticas
políticas privadas y a otros factores ajenos a unas y a otras?
estatales  Hay dificultades tanto del lado de la identificación y caracterización
de los impactos como del de la atribución de los mismos a una
determinada relación causal.
 También deben computarse los problemas de medición derivados del
nivel de agregación de los datos, de su confiabilidad, de la casi
imposibilidad de manejar estadísticamente flujos no monetarios y de
las diferencias no cuantificables de los impactos identificados
  Otro problema: qué criterios se emplearán para la definición de los
impactos. ¿Corresponde emplear el punto de vista de quien
adoptó la política, el de la población afectada, el del analista?
 En cuanto a la atribución de los impactos, el problema radica en la
Impactos de dificultad de establecer rigurosas conexiones causales entre una
políticas política y un conjunto de impactos.
 Podemos conocer el impacto total de un conjunto de variables,
estatales pero no podemos desentrañar qué proporción de ese cambio es
atribuible a cada una de ellas.
 Cuáles son las principales consecuencias sociales de acciones
desarrolladas mediante la invocación del Estado.
El Ciclo de Las Políticas
Mtra. Gabriela Yañez
 El
problema

Definición del
Evaluación
problema

El Ciclo de las
Políticas
Públicas Implementación
Identificación
de alternativas

Agenda:
Selección de
Evaluación
opciones
de opciones
  Elección entre alternativas
 La mejor
¿Qué es una  La más eficiente
Decisión?  La elección tiene consecuencias sobre el grupo objetivo
y sobre grupos no objetivos.
 • Etapa en la cual los problemas llegan a llamar la atención seria
y activa del gobierno como posibles asuntos de políticas
públicas.
• Es una etapa importante del proceso de análisis de políticas
Fase de la •
debido a que:
La capacidad de atención del gobierno es limitada
Agenda • Los problemas de políticas públicas no son datos a priori sino
resultados de definiciones
• Incluye la identificación y definición del problema, debido a
que los problemas públicos son construcciones sociales que
reflejan concepciones específicas de la realidad.
 Cuando hablamos de formación de la agenda estamos haciendo
hincapié en dos cuestiones:
¿Qué es una 1. Que problemas van a ser designados por el gobierno para ser
agenda? merecedores de una atención especial.
2. Como van a ser definidos tales problemas.
  Paso de “hecho problemático” a
“problema público”, necesita de
¿Qué actores con peso decisivo (agenda
significa Proceso a través del cual
problemas y cuestiones
setters)

formación llegan a llamar la atención  Los agenda setters son aquellos

seria y activa del gobierno
de la como asuntos posibles de
grupos o individuos que poseen el
suficiente poder como para influir en
ser abordados por
agenda? políticas públicas. la configuración de la agenda de los
poderes públicos.
Algunas cosas No todos los problemas públicos logran llamar la atención
que anotar gubernamental y despertar su iniciativa.

sobre la No todos los problemas logran con la misma facilidad y certeza

formación de formar parte del temario de los asuntos públicos y colocarse entre
los asuntos prioritarios del gobierno.
la agenda
  Actores que intervienen en proceso de formación de la agenda (agenda
setting) son varios.

Grupos  En ocasiones su peso será decisivo, y podremos definirlos como agenda

implicados: setters, en otras ocasiones su poder será más relativizado.

agenda  Los actores pueden ser los denominados grupos de identificación o grupos

setters, de atención, según que su relación con el problema y su capacidad de

movilización frente al mismo sea mas o menos activa, respectivamente.
actores y
 Existen también los públicos que se consideran meros espectadores.
público
 Dentro de ellos se encuentran los más implicados e informados, esto es, los
públicos interesados, y los más alejados o extraños, que componen el público
en general.
Los sujetos que luchan por hacer ingresar sus problemas a la
agenda pública, deberán desarrollar estrategias discursivas y
políticas orientadas a posicionar y aumentar la visibilidad e
importancia de los problemas, frente a otros sujetos sociales.
 Agenda del Gobierno,
Agenda Sistémica (institucional o política)
Conjunto de problemas que problemas públicos
preocupan a una sociedad en considerados prioritarios y que
un momento determinado. serán objeto de análisis y toma
de decisiones.
Tipos de
Agenda Si hablamos de políticas públicas, la agenda que
requiere toda nuestra atención es la agenda
institucional o política, que esta compuesta por
problemas sobre los que la autoridad pública tiene
competencias, puede y quiere decidir, esto es, los
que son objeto de una activa y seria consideración
por parte de la autoridad pública.
  La inclusión de un problema en la agenda institucional es una condición

necesaria, pero no suficiente, para que el problema dé lugar a una política

pública.
Problema +  En muchas ocaciones los problemas entran en la agenda institucional y poco
agenda = despúes desaparecen –disipación de temas o problemas- o no reciben atención
¿política hasta que pasan un largo período de tiempo –incubación de temas-.

pública?  La disipación e incubación de temas se debe a múltiples causas: la desaparición

del problema de la agenda sistémica, la pérdida de interés de los directivos por

los problemas, la búsqueda de infructuosa de recursos para afrontralo o la
entrada de nuevos problemas más graves.
Formación de
la agenda
¿Cuáles son
los requisitos
para que un  Amplio conocimiento del público

asunto entre  Sea considerada necesario y pertinente algún tipo de intervención

a la agenda  Que sea facultad de algún órgano de gobierno

de gobierno?
  La decisión de que un problema entre a formar parte de la
agenda va a depender de muchos fenómenos, muchos
contingentes, en un proceso no estructurado, coyuntural,
complejo y marcado por la inseguridad y la incertidumbre.
Filtros de  Existen filtros en la accesibilidad a la agenda institucional.
Estos pueden ser positivos o negativos, en el sentido de
accesibilidad “potenciadores” para que un problema sea atendido como
“desincentivadores”.
a la  Se precisan además una serie de condiciones para que el
agenda problema pase a la agenda política:
institucional 1. que la cuestión sea tratada públicamente,
2. que el público considere que es necesaria alguna acción por
parte de las autoridades y,
3. que el problema sea competencia de la autoridad
gubernamental.
 1. Crisis o escándalo.
2. Emotividad, impacto emocional.
3. Afecta a un gran público. Magnitud de la población afectada.
4. La naturaleza del asunto (significado social, importancia en
el tiempo, complejidad)
Factores 5. El papel de los grupos de interés.
influyentes 6. El papel de los medios de comunicación.
7. El momento del ciclo político.
8. El papel de la tradición y la cultura.
9. La capacidad de definir y comunicar el asunto de manera
sencilla
¿Qué
factores  Acontecimientos sociales destacados:
facilitan 1. Catástrofes
incorporar 2. Cambios tecnológicos
un asunto 3. Elecciones
en la 4. Sucesos económicos
agenda? 5. Crímenes
 La emergencia imprevista, las crisis o situaciones
conflictivas despiertan el impacto emocional y movilizan
a los medios de comunicación, como resultado se
1. Situación ampliará el público que se sienta implicado y, por tanto,
de alarma o la presión sobre las autoridades gubernamentales.
emergencia
 Catástrofes naturales.

 Aumento de cifras de mujeres maltratadas o asesinadas

por sus parejas.
 Se pretende despertar la sensibilidad del gran público,

2. Emotividad que se sientan conmovidos por dichas problemática.

e impacto Ello hará que aumente el público comprometido.
emocional Por ejemplo: situaciones que provocan hambre,
enfermedades o maltrato de niños.
 La magnitud de la población afectada es fundamental para
hacer que un problema sea considerado por las autoridades.

Para ello se puede establecer una estrategia de mayor

3. Afecta a
involucramiento dentro del proceso de redefinición.
un gran
público Esta reformulación puede hacerse en términos de
ambigüedad en la definición, la vaguedad permite que más
gente se sienta identificada, hacerlo más simple, escoger
problemas que persistan en el tiempo (duraderos).
 La presión que se logre ante los poderes públicos es
4. El papel mucho más efectiva si se está organizado, poco pueden
de los hacer por regularizar su situación, por ejemplo los
grupos de inmigrantes individualmente considerados, pero su
interés poder aumentara conforme se asocien.
  Son actores muy importantes en orden a llamar la
atención del gobierno o de la sociedad misma.
 Pueden influir que un conflicto se atenúe o se acelere.
 Lo que no aparece en los medios “no existe”.
5. El papel de
 Una cuestión diferente es qué es lo que determina el
los medios de acceso a la agenda de los medios (agenda building), qué
comunicación hace que los medios presten atención a un problema o
demanda.
 Un tema, demanda o problema que aparece en lo
medios le hace tener mayor visibilidad y reconocimiento.
Influencia de
los medios de
comunicación
  En ciertos momentos el sistema político se encuentra más
proclive a aceptar demandas externas.

6. Momento  Es lo que W. Kingdon denomina “policy window”, situaciones

del ciclo en que la arena política se encuentra más abierta, ciclo de

político oportunidades favorables que no permanecen mucho tiempo.

 Durante esta fase incluso grupos de actores pequeños y, en

principio, con escaso poder de influencia, pueden conseguir
que sus reivindicaciones accedan a la agenda.
  Los valores de una sociedad en un momento concreto,
también servirán como marco que nos permita

7. El papel de determinar qué problemas tienen más posibilidades de

la tradición y entrar en la agenda.
la cultura  Temas como el aborto, por ejemplo, tendrán menos
posibilidad de convertirse en cuestión pública en países
con una fuerte tradición católica.
 1.- El ascenso democrático
La necesidad
¿Cómo un condiciona la oferta
asunto se Jerarquía
política
Agenda
de
incorpora en Representación gobierno
la agenda de Intermediarios
Agenda
pública
gobierno? Consenso
Población
Población Expresión Comunidad

Tiempo
 2.- La tiranía de la oferta
¿Cómo un Jerarquía Gobierno y
asunto se política autoridades

incorpora en la Agenda
agenda de Autoridades de
gobierno
gobierno? Agenda
Población Pública

Tiempo
¿Quiénes
 El control de la agenda permanece en manos de las autoridades
participan  Sin embargo, participan todos los actores sociales que estén
en la involucrados o afectados por el problema

construcción  En ocasiones la participación tiende a inclinarse a favor de

algunos grupos y cuestiones, con exclusión de otras agrupaciones
de la y asuntos, debido a que:

agenda? Existen grupos y actores mejor organizados y con más recursos

que otros, incluso en cuanto a número de votantes
  El factor con mayor peso en la configuración de la agenda del
¿Quiénes gobierno es la fuerza de los actores políticos que intervienen en
participan en el proceso, y las relaciones políticas y administrativas que han
la tejido entre ellos y con el gobierno.
construcción 1. Perspectiva pluralista (todos los grupos con la misma
de la agenda? influencia)
2. Perspectiva elitista (diferenciación del poder)
 Consisten en:
 Activistas políticos
 Representantes de grupos de interés

Redes de  Funcionarios públicos

asuntos  Técnicos o expertos en política pública

 Nadie tiene el control del proceso de políticas públicas

 Muchos de los implicados no tienen ningún interés material directo

en juego
 1. Modelo de la movilización.

Modelos para 2. Modelo de la oferta política.

la inscripción 3. Modelo de la mediatización.

en la agenda
4. Modelo de la anticipación.
de gobierno
5. Modelo de la acción corporativista silenciosa.

6. Modelo del policy window.

 Modelos
Mediatización Movilización Oferta política Anticipación Acción corporativa
Variables interna
Actores: Medios de Grupos de presión Partidos y Burócratas y Grupos de presión
propietarios del comunicación y y movimientos organizaciones autoridades y cabilderos
problema encuestas de sociales políticas político
opinión administrativas

Demanda social No Si No No No
articulada

Impacto social o Amplia Amplia Amplia Restringida Restringida

audiencia del
problema

Conflicto Si Si Si No No
mediatizado
Recursos Información, Organización y Información, Información y Cabildeo,
infraestructura y apoyo político organización y facultades legales organización y
tiempo apoyo político apoyo político

Reglas utilizadas Garantía a la Democracia Democracia Principios de Reglas informales

libertad de directa y acciones directa y reglas derecho y patrones de
expresión ilegales electorales administrativo influencia
 ¿Cuándo se produce la oportunidad para introducir
temas y aprobar alternativas?

Flujo de alternativas de política

relativas a cómo enfrentar los problemas

Flujo de eventos
políticos que
Modelo Flujo de problemas
que saltan a la establecen las
prioridades de los
Policy agenda de gobierno
políticos electos
Window
Cuando problemas y eventos políticos enganchan, es
posible introducir un tema en la agenda.

Cuando problemas y alternativas enganchan, es posible que

la alternativa pase a la agenda y se apruebe
 INCUBACIÓN DE PROBLEMAS

Filtros
negativos Problemas
Demandas y públicos
preocupaciones prioritarios FORMULACIÓN

Diseño de sectoriales prioritarias

AGENDA
DE POLÍTICAS

AGENDA Filtros
la Agenda SISTEMICA Positivos INSTITUCIONAL

DISIPACIÓN DE PROBLEMAS
Política y Políticas Públicas
Lahera Parada
Políticas Públicas y Agenda de
Gobierno
Marco Moreno
  La política y las políticas públicas son entidades diferentes, pero que se
influyen de manera recíproca.
 Tanto la política como las políticas públicas tienen que ver con el poder
social.
La política y  La política es un concepto amplio, relativo al poder en general.
 Las políticas públicas son soluciones específicas de cómo manejar los
políticas asuntos públicos.
públicas; una  El idioma inglés recoge con claridad esta distinción entre politics y
policies.
relación  La política puede ser analizada como la búsqueda de establecer políticas
recíproca públicas sobre determinados temas, o de influir en ellas.
 Parte fundamental se refiere al diseño, gestión y evaluación de las
políticas públicas.
 El objetivo de los políticos consiste en establecer políticas públicas de
su preferencia, o bloquear aquellas que les resultan inconvenientes.
  La política en su sentido más amplio tiende a conformar
tanto las propuestas de políticas públicas, como aquellas
que se concretan.
 Los gobiernos son instrumentos para la realización de
La política y políticas públicas.
políticas  Al sector público conviene mirarlo como un instrumento
públicas; una para la realización de las políticas públicas. Lo importante
en un gobierno son sus resultados, más que su estructura.
relación  Las políticas públicas son útiles para estudiar diversos
recíproca aspectos de la política, tales como la discusión de la
agenda pública, las elecciones entre candidatos y sus
programas, las actividades del gobierno, las actividades
de la oposición, los esfuerzos analíticos sobre estos
temas.
  Una buena política pública: cursos de acción y flujos de información
relacionados con un objetivo político definido en forma
democrática; desarrollados por el sector público, con la participación
de la comunidad y el sector privado.
 Incluye orientaciones o contenidos, instrumentos o mecanismos,
definiciones o modificaciones institucionales, y la previsión de sus
¿Qué es una resultados.
buena política  “Espacio de las políticas”: conjunto de políticas tan interrelacionadas
que no se pueden hacer descripciones o enunciados analíticos útiles de
pública? ellas sin tener en cuenta los demás elementos del conjunto.
 Incluyen el aspecto político como su origen, objetivo, justificación o
explicación. Si las políticas públicas no son enmarcadas en un proceso
de participación, ello puede sesgar a los actores públicos: los
especialistas hacia la tecnocracia y los comunicadores hacia el
populismo inmediatista.
 1. Fundamentación (¿cuál es la idea?, ¿a dónde vamos?)
2. Estimación de costos y de alternativas de financiamiento
3. Factores para una evaluación de costo-beneficio social
4. Beneficio social marginal comparado con el de otras políticas (¿qué
es prioritario?)
5. Consistencia interna y agregada (¿a qué se agrega?, o ¿qué inicia?)
Características 6. De apoyos y críticas probables (políticas, corporativas, académicas)
7. Oportunidad política
8. Lugar en la secuencia de medidas pertinentes (¿qué es primero?,
¿qué condiciona qué?)
9. Claridad de objetivos
10. Funcionalidad de los instrumentos
11. Indicadores (costo unitario, economía, eficacia, eficiencia)
  Son un marco, una estructura procesal que permite la especificación de las intenciones u
objetivos que se desprenden de la agenda pública.

 La excelencia formal de las políticas públicas no es garantía de sus contenidos

sustantivos, que pueden ser equivocados o inconsistentes con los mecanismos propuestos o
las soluciones institucionales definidas en la misma política.
Buenas  De hecho, las políticas públicas habitualmente son un second best respecto de una política
políticas óptima en lo sustantivo, la que puede no existir.

públicas  Desde el punto de vista más instrumental, las políticas públicas representan una
simplificación de los problemas.

 Los temas económicos y sociales son tan dinámicos y relacionados y las actividades del
gobierno que los afectan son tan numerosas e interconectadas, que la precisión en la
interpretación de los desarrollos o en la predicción de los resultados de cualquier
intervención es dudosa.
  Desde un punto de vista analítico pueden distinguirse cuatro etapas en las
políticas públicas:
1. Origen,
2. Diseño,
3. Gestión y
4. Evaluación.
Etapas  La articulación de la política y las políticas públicas puede ser mejorada en cada
una de las etapas analíticas.
Analíticas  Las políticas rara vez se extinguen por completo; es más habitual que cambien
o se combinen con otras. Sin embargo, existen políticas con aspectos
temporales definidos, después de los cuales dejan de existir.
 Cada parte del proceso tiene una naturaleza específica. Estas fases no
necesariamente se dan en etapas causales y consecutivas, sino que en
momentos analíticos de calidad y duración heterogéneas.
 La discusión social, la propuesta de políticas públicas y el proceso político tienen
dinámicas distintas, si bien tienen efectos recíprocos, aunque asimétricos.
  En algún momento de la dinámica de los temas públicos es posible la
aceptación de una política, su rediseño o su extinción.
 Este momento requiere que coincidan la preocupación social, la
existencia de una solución técnica y el apoyo político.
 Quienes actúen en el terreno de lo público deben estar
preparados, sus propuestas listas y sus problemas bien
documentados.
Etapas  Los procesos políticos y sociales deben ser gobernables, tener un
curso preestablecido para la articulación de propósitos y la resolución
Analíticas de conflictos.
 La democracia es el sistema que posibilita una gobernabilidad
incluyente y estable.
 Un modo populista y conciliador de hacer política privilegia la
viabilidad política por sobre la eficacia. Los enfoques neoliberales, por
el contrario, han privilegiado la eficacia económica por sobre la
viabilidad política.
  En cada etapa del ciclo existe la posibilidad de fugas o discrepancias entre los
aspectos analíticos y los aspectos positivos a los que se aplica.
 No toda idea entra a la agenda. No todos los temas de la agenda se convierten en
programas.
 En el paso de la discusión pública al programa y de éste a la agenda siempre hay
fugas y no se logra captar toda la riqueza de la discusión.
 El diseño puede ser defectuoso porque no considere aspectos institucionales o
porque no incluya modalidades de evaluación. Sus orientaciones pueden ser
meras declaraciones, sin apoyo financiero o de personal.
Etapas  Cuando no se mejora la política, es posible que se gasten más recursos sin que los
Analíticas resultados mejoren.
 La gestión puede ser discordante con las políticas, incluso para enriquecerlas o
adaptarlas.
 Buena parte de los equívocos con los funcionarios públicos vienen de políticas mal
diseñadas cuando se ponen en práctica, o con correcciones menores, en vez de una
modificación integrada.
 En la evaluación las fugas pueden ser peores. Puede no existir, con lo que la
pérdida de eficiencia y efectividad potencial es enorme. O puede haber una
evaluación parcial o ad hoc, para que resulte conforme a una opción ya elegida. O
pueden evaluarse políticas de poca trascendencia.
El Ciclo de las Políticas Públicas
Jose Javier Gómez
  Las políticas públicas pueden definirse como un curso de acción y
flujo de información relacionado con un objetivo público,
¿Qué son las definido en forma democrática, las que son desarrollados por el
Políticas sector público, y frecuentemente con la participación del sector
Públicas? privado
 (Lahera E., 2008)
  Las políticas públicas son soluciones específicas de cómo manejar los
asuntos públicos.
 Se desprenden de la agenda pública.
 Son habitualmente un “second best” respecto a una política óptima.
 El gobierno puede ser concebido como un instrumento para la realización
de las políticas públicas. Los actores son:

Las políticas Intra Estado Del Contexto Social

públicas y sus Poder Ejecutivo Partidos Políticos

Poder Legislativo Medios de Comunicación
actores Poder Judicial Sociedad Civil / ONGs/ Think Tanks
(Grupo Sophia)

Organizaciones sindicales
Academia (UCA y el Observatorio
de la Deuda Social)

Organismos Internacionales
  Desregular, legalizar, privatizar, crear y simular
mercados
 Incentivos económicos: subsidios, impuestos
 Regulación directa
Instrumentos  Provisión de bienes directa o indirectamente
de política
(educación, sanidad, infraestructura, cultural,
pública
etc.)
 Seguros o ayudas ante la adversidad (seguridad
social, ayuda a afectados ante desastres, etc.)
  Agenda Política
Etapas del  Formulación de la Política
proceso de  Proceso de decisión
políticas
 Implementación
públicas
 Evaluación
  Agenda Política (conjunto de cuestiones a las que los agentes
públicos están prestando seria atención en un momento
determinado-Kingdom)
 Seriedad del problema y juicio moral
Etapas del  Temas que logran imponerse sobre barreras (guardianes)
proceso de  Convergencia
políticas públicas  Ciclos electorales
1. Agenda  Paradigmas

política  Juego de poder

 Definición de la agenda dinámica
 Confluencia
  Identificación de problema, definición de objetivos y metas
relevantes.
Etapas del  Búsqueda de alternativas: examinar todas las soluciones para el
proceso de logro de metas y analizar todas las consecuencias posibles para
políticas públicas cada alternativa de política con su probabilidad de ocurrencia.
 Comparar alternativas con objetivos y metas previamente
2/3 definidas y elegir solución cuyos resultados proporcionan mayor
Formulación alcance de objetivos, mayores beneficios con costos iguales o
menores costos con beneficios iguales.
de política/  Definición, evaluación (ex ante), aprobación o rechazo de
proceso de opciones de política.
 Articulación técnico-política (lo deseable y lo posible); etapa de
decisión discusión e interacción con actores relevantes.
 Selección de una solución : diseño de la política pública.
 Asignación de recursos
  Se pone en marcha la opción seleccionada
 Comprende las actividades desarrolladas hasta alcanzar los efectos
buscados por la intervención públicas
 Utiliza estructuras institucionales (recursos humanos y económicos) para
Etapas del desarrollar la política o supervisar la gestión privada.
proceso de  Proceso de gran complejidad (muchos actores y decisiones) requiere
monitoreo y coordinación.
políticas públicas
 Generalmente proceso de arriba abajo (protagonismo decisores públicos).
4/  Modelo abajo a arriba pone énfasis en los flujos de información que
Implementación permiten ajustar los procesos.
 Problemas de implementación:
1. Problema de diseño
2. Problemas no previstos
3. Cambios de contexto
  Determinar en qué medida y cómo se han logrado los objetivos
 Puede retroalimentar el proceso en cualquiera de sus fases
 La evaluación permite analizar las PP para mantenerlas, modificarlas o
terminarlas
 Es un instrumento muy útil para mejorar el diseño de nuevas políticas
Etapas del  Dificultad de definir un escanario contrafactual y de vincular causas con efectos
proceso de  Se distinguen:
políticas públicas 1. Evaluación administrativa

5/ Evaluación 2. Evaluación política

 Ineficacia de las PP:
1. Inadecuadas
2. Insuficientes
3. Comportamiento de afectados y ejecutores no fue el previsto
4. Cambios en las circunstancias
  Experiencia y experticia
 Recursos
Factores que  Valores, juicios
influyen las  Paradigmas
políticas  Tradición y hábitos (¿inercia?)
públicas  Presión de grupos corporativos y otros agentes
 Pragmatismo y contingencias
 Evidencia empírica