LA POTESTAD REGLAMENTARIA AUTÓNOMA EN LA

CONSTITUCIÓN CHILENA

Prof. Kamel Zaror Aliste

 1.- Fundamento constitucional de la potestad reglamentaria

 En nuestro ordenamiento constitucional, se denomina potestad

reglamentaria “ la facultad que tiene el Pdte. de la Repblca. y otras
autoridades administrativas para dictar normas jurídicas con
contenido general que tienden a dar cumplimiento a la CPR y a las
leyes “

 El Prof. Cea Egaña la define como, “ la atribución especial Pdte. de

la Repblca. para dictar, unilateralmente, normas jurídicas generales
o especiales destinadas al gobierno y administración del E° o a la
ejecución de las leyes “
En este sentido, existen Bases Constitucionales de los actos
administrativos , dentro de los cuales se destacan dos disposiciones de
la CPR:

a) El Art. 24. que configura la potestad genérica de dictar actos

administrativos , tanto políticos o de gobierno, o los actos
administrativos propiamente tales, que en su materialización formal
se traducen en la dictación de reglamentos, decretos e instrucciones,
y

b) El Art. 32 N° 6, que establece de forma específica la potestad

normativa o reglamentaria del Pdte. de la Repblca.

De esta manera se deben distinguir dos ámbitos: a) Especial, que se

funda en el Art 32, N° 6 y b) General, que se desprende del Art. 24, de
la misma CPR
Del citado Art. 32, N° 6, se derivan las dos clases de potestades
reglamentarias existentes. En primer lugar, la potestad
reglamentaria autónoma o extendida que tiene lugar “…….. En
todas aquellas materias que no sean propias del dominio
legal….” , es decir, las materias que no se encuentren en el
ámbito de la reserva legal, y en segundo lugar, la potestad
reglamentaria de ejecución o propiamente tal, que se traduce en
“……. los demás reglamentos, decretos e instrucciones que crea
convenientes para la ejecución de las leyes.”

A su vez, el Art. 24, CPR, configura un claro papel constitucional

del Pdte. de la Repblca., al señalar en su inciso primero que “ El
gobierno y administración del E° corresponde al Pdte. de la
Repblca., quien es el Jefe de Estado”
De este modo, analizando los dos ámbitos de las potestades jurídicas
que posee constitucionalmente el Jefe del E°, tanto especial como
general, se desprende que la potestad reglamentaria es más amplia
que el simple papel de ejecutar la ley, y que la misión esencial de
administrar el E° que se le encomienda al Pdte. de la Repblca, se
extiende a casos no legislados, con la obvia limitación de no atentar
contra los principios esenciales y fundamentales que consagra la
CPR, y siempre también que dicha potestad reglamentaria no vaya
en contra de la CPR ni de ley expresa.

Establecido con claridad lo anterior, corresponde abordar,

someramente, un de los grandes temas de la doctrina ius publicista,
cual es, el problema de los reglamentos independientes.
2. El problema de los reglamentos independientes

Las tendencias contemporáneas, que se circunscriben a lo que se ha

denominado como racionalización del poder normativo del E°, hacen
especial referencia al tema de la ampliación de la potestad
reglamentaria del órgano ejecutivo y la superación de la clásica
relación ley – reglamento.

En este sentido, en la actualidad el escenario no se presenta muy

simple. La validez de los reglamentos no solo deben respeto a la ley,
sino también a la CPR, y, más aún, a los principios generales del D°.
Se rompe, así, la clásica relación ley – reglamento, por cuanto la
posición subordinada de los reglamentos no es ya solo dual, sino
multidireccional
La consecuencia de esta nueva subordinación del reglamento debe
ser encontrada en su raíz histórica . En efecto, a finales del S.XIX y
comienzos del XX, se produce el fenómeno del enriquecimiento de
la potestad normativa del Gobierno. Existen muchos ejemplos: la
potestad reglamentaria para el desarrollo o ejecución de las leyes ,
que es el poder propio del Gobierno, es atribuida directamente por
la CPR y no por autorizaciones o habilitaciones de la ley; la
potestad reglamentaria autónoma o independiente, que actúa en el
ámbito de todas aquellas materias que la ley no ha entrado a
regular; las leyes de habilitación o delegación legislativa , etc..
Todas estas circunstancias determinan un cuadro donde la potestad
reglamentaria se presenta, en esta nueva tendencia constitucional ,
como uno de los componentes básicos del sistema normativo del
E°.
Dentro de este contexto, el reglamento rompe su clásica relación con
la ley y aumenta su ámbito material de acción, lo que trae como
consecuencia una nueva relación de subordinación dentro del
ordenamiento jurídico constitucional .

De las múltiples manifestaciones que trae consigo el fortalecimiento

de la potestad normativa del Gobierno se encuentra el tema de los
reglamentos llamados independientes

El problema del reglamento independiente o autónomo, más allá de

un punto de vista semántico, debe ser afrontado desde la perspectiva
doctrinal existente en el D° comparado, que se abordará
distinguiendo entre la doctrina española y la doctrina francesa, los
criterios de admisión o exclusión del reglamento independiente
En relación con este tema, la discusión doctrinal que ha tenido
lugar en España se centra en dos claras posturas. Por un lado, una
postura mayoritaria en la cual se destaca el Prof. E. García de
Enterría, partidario de excluir cualquier posibilidad de
reglamentos independientes ad extra y, por el otro, una posición
minoritaria representada por el Prof. I. de Otto, quien al no
reconocer una reserva general de ley sino solo reservas parciales
sobre determinadas materias en la CPR española de 1978 (ej. Art.
53.1), ve la posibilidad que el Gobierno, en aquellas materias
donde no existe reserva de le, ejerza su poder reglamentario
independiente ad extra .
Por su parte la CPR francesa de 1958 configura un claro reparto
competencial entre la ley y el reglamento (Art. 34), lo que implica
la existencia de un ámbito exclusivamente reglamentario, dando
lugar a los reglamentos independientes o autónomos (Art. 37). Así,
sobre el particular, la evolución doctrinal y positiva en Francia
lleva al establecimiento de una concepción material de ley, en la
cual todo lo no comprendido en ella es materia propia del poder
normativo del gobierno. Este principio de excepcionalidad de la
ley se ha ido restringiendo , ganando, de este modo, terreno en el
campo normativo. No obstante dicha tendencia, se mantiene
dentro del reparto de competencias un ámbito exclusivamente
reglamentario , que da lugar a la existencia de los reglamentos
independientes o autónomos.
En este sentido , en Chile, más cercano al criterio de la Constitución
francesa, el ámbito de la polémica se traslada no al tema de los
criterios de admisión o exclusión del reglamento autónomo, sino al
campo realmente asignado por la CPR a este tipo de reglamentos.

3. El ámbito de la potestad reglamentaria en la Constitución

De acuerdo a la historia fidedigna del Constituyente de 1980, se amplió

la potestad reglamentaria presidencial, creando la figura de la potestad
praeter legem , que no surge de una habilitación legal previa, sino que
encuentra su fundamento y se ejerce por una habilitación que
directamente le ha conferido la CPR al Jefe de E° en cualquier materia
que no sea propia del dominio legal. Otorgándole además, de esta
forma, el carácter de norma de clasura del ordenamiento positivo
Del mismo modo, la potestad reglamentaria autónoma o extendida,
al encontrar su fundamento directamente en la CPR, al igual que la
ley, es de primer grado. Debiéndose destacar, además, que esta
potestad autónoma es genérica, o sea, puede recaer en cualquier
materia que no sea propia de dominio legal. Como contrapartida la
potestad normativa del legislador poseería, en principio, una
competencia de atribución y no genérica .(Art. 63).

A primera vista resulta claro examinar de forma aislada el sentido

y alcance del Art. 32, N° 6 de la CPR, pero no puede decirse lo
mismo cuando se le examina en relación con el Art. 63 ( en
especial un N° 20 )y la disposición sexta transitoria de la misma
Constitución.
En efecto, si se analiza con mayor detenimiento la normativa
constitucional sobre la materia, se deducen consecuencias que difieren
de la voluntad del constituyente. Toda vez que, como afirma el Prof.
Pantoja Bauzá, de acuerdo a la historia fidedigna de la CPR y a
diferencia de su modelo, la Constitución francesa, nuestra CPR de 1980
no instrumentalizó el paso del sistema antiguo al nuevo diseño
constitucional contenido en los Arts. 63 y 32 N° 6, y en lugar de facilitar
el cambio de régimen jurídico desde el anterior criterio extensivo – de
la CPR de 1925 – al nuevo criterio selectivo – haciendo de la ley una
norma de carácter general y de radicar en el legislador solo las grandes
líneas del ordenamiento jurídico -, en la disposición sexta transitoria
petrificó el estado de cosas, ya que congeló el recargado sistema legal
existente , dejándolo intacto. Este criterio – a juicio del Prof. Pantoja
Bauzá – impidió la ordenación de un sistema jurídico con miras a su desregulación
que permitiera liberar el campo de la potestad reglamentaria.
De dicho examen resulta que el campo realmente asignado por la
CPR a la potestad reglamentaria autónoma es restringido, y su
pretendida competencia genérica queda reducida a unas pocas
materias, que la CPR no confía explícitamente al legislador lo
que ocurre, según el Prof. A. Silva Bascuñan cuando establece
que “ las confesiones religiosas podrán erigir y conservar
templos y sus dependencias bajo las condiciones de seguridad e
higiene fijadas por las leyes y ordenanzas “(Art. 19, N° 6 inc.
2°), o que las reuniones en las plazas, calles y demás lugares de
uso público se regirá por las disposiciones generales de policía
(Art. 19, N° 13, inc. 2°). Durante la vigencia de la CPR de 1925,
los ejemplos eran más numerosos
5. Conclusiones finales

1. Del reparto de competencias, entre la ley y el reglamento, que

configura la CPR, resultaría más propio hablar de una competencia
genérica del legislador que se extiende, tanto a la amplia gama de
materias reservadas de que trata la Carta Fundamental, como
también a aquellas materias del recargado sistema anterior que la
disposición sexta transitoria congeló el rango.
2. Del mismo modo es evidente la falta de rigor y perfección técnica
demostrada por el constituyente en su establecimiento, que, en última
instancia, resulta determinante a la hora de ejercer un control jurídico,
especialmente sobre la actividad normativa del Gobierno. Lo que además
pone de manifiesto la necesidad de una clara delimitación de los campos
competenciales de la ley y del reglamento autónomo.
3. En este punto de la reflexión, la pregunta a formular debe ser
necesariamente la siguiente: ? Esta reducida atribución que se
manifiesta en el ámbito de la potestad reglamentaria autónoma,
significaría apartarse del concepto de Ejecutivo vigorizado
que marca la tendencia constitucional en Chile?. En principio
habría que responder afirmativamente a dicha interrogante. Sin
embargo, hay que recordar que la preponderancia presidencial
se extiende a otros campos, donde se destaca el carácter de
colegislador del Jefe de E° , hecho que trae como consecuencia
práctica que la ley sea obra, más que de la soberanía del
Congreso, del Pdte. de la Repblca.
Por esta razón, y de acuerdo con la anterior conclusión, la
consecuencia a que se llega – sobre una potestad reglamentaria
autónoma poco operativa – resulta lógica y perfectamente coherente
con el fundamento constitucional, donde es el propio texto
fundamental quien autoriza la intromisión legislativa de este
vigorizado colegislador . Dicho de otro modo, se está hablando de
una restricción que, aunque importante, solo afecta a un ámbito
específico de la potestad normativa presidencial, y que – al suplirse
por esa vía – no influye en el contexto general de sus amplias
facultades en materias legislativas, razón por la cual se da la paradoja
que la doctrina hable, por una parte, de un sistema que se circunscribe
al interés del constituyente por limitar la capacidad reguladora de la
ley, dentro del concepto de Ejecutivo vigorizado, y por las otra, sea
todo lo contrario, ya que existe un ámbito regulador de la ley muy
amplio
Por último, también , al actuar, el Pdte. de la Repblca. en
calidad de colegislador, tiene como producto normativo
indirecto a la ley y no al reglamento, lo que impide el control
de la jurisdicción ordinaria, que principalmente se circunscribe
al ámbito de la potestad reglamentaria y no legislativa. Hecho
que se encuentra ratificado por la casi nula jurisprudencia
existente en esta materia de la potestad reglamentaria
autónoma.

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