O Conceito de Capital

Social de Robert Putnam

Making Democracy Work

 Robert Putnam

 Professor na Escola de Governo da

Universidade de Harvard – EUA
 Ocupa a cadeira Don K. Price
 A Pesquisa
 A partir da década de 1970 a Itália deixou de
ser um Estado unitário
 A reforma administrativa criou 20 regiões com
capacidade de auto-governo
 Para compensar as diferenças regionais o
governo central adotou um programa de
distribuição de recursos e de aplicação de
investimentos diferenciado
 Putnam se propõe a entender como se daria o
processo de adaptação das novas regiões, bem
como, seu desempenho enquanto governos
autônomos
 Sua pesquisa durou 20 anos (1970-1990) e
contou com a colaboração de Robert Leonard
(London School of Economics) e de Raffaella
Y. Nanetti (Universidade de Illinois, Chicago).
 Resultados
 Partindo de certa vertente teórica, Putnam cria
alguns índices para avaliar o desempenho
institucional dos novos governos:
1) Legislação reformadora
2) Creches
3) Habitação e desenvolvimento urbano
4) Serviços estatísticos e de informação
5) Inovação legislativa
6) Estabilidade do gabinete
7) Clínicas familiares
8) Sensibilidade da burocracia
9) Instrumentos de política industrial
10) Presteza orçamentária
11) Gastos com unidade sanitária local
12) Capacidade de efetuar gastos na agricultura

 A avaliação do desempenho dos governos

regionais italianos,feita por Putnam, a partir
dos indicadores acima, mostrou que aqueles
governos chegaram a resultados diversos.
 Os governos que tiveram melhor desempenho
institucional foram os da Itália Setentrional
 Os que tiveram pior desempenho foram os da
Itália Meridional
 IMPORTANTE:

- A satisfação popular com os governos do

Norte perpassa todas as classificações
sociológicas ou filiações partidárias
 Esta constatação levou Putnam à uma
indagação:
“O que diferencia as regiões do Norte com bom
desempenho das regiões do Sul com mau
desempenho e, em cada uma dessas partes, as
mais prósperas das menos prósperas”?
 Explicando o Desempenho
Institucional
 Putnam descarta a tese que associa a
democratização à modernização econômica, pois
1) As regiões que mostraram melhor performance
institucional não coincidem com as que
receberam mais recursos ou investimentos;
2) Apesar de admitir a existência da conexão entre
modernidade econômica e democratização,
Putnam acha que ela não é direta, precisando de
um elemento catalisador.
 Para o autor a explicação mais plausível é a da existência
de uma comunidade cívica na Itália.
 Características da Comunidade Cívica:
- Participação cívica: disposição dos cidadão para a busca
do bem comum à custa do puramente individual e
mesquinho (referendos X voto preferencial);
- Igualdade política: os cidadão agem como iguais, não
como patronos e clientes ou como governantes e
requerentes (referendos X voto preferencial);
- Solidariedade, Confiança e Tolerância: nesta comunidade
os cidadãos são prestativos, respeitosos e confiantes uns
nos outros.
- Associações: são estruturas sociais que incentivam e
viabilizam a cooperação (clubes e associações:
desportivos, recreativos, atividades culturais, científicas,
técnicas, profissionais, etc.);
 O mapa acima mostra que as regiões que
apresentam mais características de
comunidade cívica são as localizadas na parte
Setentrional (Norte) da Itália;
 Já o quadro acima ilustra a coincidência,
evidenciada por Putnam, entre comunidade
cívica e desempenho institucional;
 Seu estudo constata, portanto, que a eficiência
e eficácia administrativa dos governos do
Norte se devem à existência de uma
comunidade cívica na região Setentrional da
Itália.
 Origens da Comunidade Cívica
 A partir do século XII o Norte e o Sul da Itália passaram
a ser governados por regimes distintos:
 O Sul: 1) monarquia normanda autocrática; 2) forte
máquina administrativa burocrática; 3) reforçou os
direitos feudais dos barões; 4) o rei Frederico II delineou
os vínculos divinos da coroa; 5) todas cidades eram
subordinadas à uma comissão de funcionários centrais;
6) a vida cívica era ordenada do centro para a periferia
ou de cima para baixo; 7) atomização da sociedade; 8)
após a morte de Frederico II, os barões se fortaleceram e
aperfeiçoaram seu domínio sobre as cidades.
 O Norte: 1) as cidades da Itália Setentrional e
Central tornaram-se “ilhas” de governos autônomos
num “mar” de governos feudais; 2) seus cidadãos
estabeleciam (pela persuasão) as leis e as decisões
que governavam suas vidas; 3) o desenvolvimento
de laços associativos entre os habitantes das
comunas foi a principal estratégia para vencer a
insegurança gerada pela violência e anarquia da
época; 4) as guildas tinham como principal função a
promoção da ajuda mútua; 5) a partir do século XIII
os vários estratos sociais e classes profissionais
passaram a contar com direito de representação nos
conselhos comunais.
 Para Putnam a história foi capaz de criar tradições
cívicas distintas entre os italianos;
 No Sul: a desconfiança entre os cidadãos e em
relação ao governo; autoritarismo governamental;
opacidade administrativa; clientelismo burocrático;
desinteresse político; baixa vocação participativa
(capital social negativo);
 No Norte: fortes laços de confiança mútua e em
relação ao governo; democracia participativa;
transparência administrativa; sensibilidade e
profissionalismo burocrático; interesse político;
participação política (capital social positivo);
 História → Instituições (ethos) → Política
(segundo Putnam, a história molda as instituições e
estas a política).
 Capital Social e Desempenho
Institucional
 Capital social: conjunto de crenças compartilhadas que
melhoram o desempenho dos Estados democráticos. Exemplo:
confiança.
 Por que o capital social é, em termos políticos, produtivo?
- Porque consegue resolver o principal dilema da ação coletiva: a
deserção.
1. Teu milho está maduro hoje; o meu estará amanhã. É vantajoso
para nós dois que eu te ajude a colhê-lo hoje e que tu me ajudes
amanhã. Não tenho amizade por ti e sei que também não tens
por mim. Portanto, não farei nenhum esforço em teu favor; e sei
que se eu te ajudar, esperando alguma retribuição, certamente
me decepcionarei, pois não poderei contar com tua gratidão.
Então, deixo de ajudar-te; e tu me pagas na mesma moeda. As
estações mudam; e nós dois perdemos nossa colheitas por falta
de confiança mútua. (David Hume. Tratado da Natureza
Humana, livro III, parte II, seção V)
2 Dois cúmplices são mantidos incomunicáveis, e
diz-se a cada um deles que, se delatar o
companheiro, ganhará a liberdade, mas se guardar
silêncio, e o outro confessar, receberá uma punição
especialmente severa. Se ambos mantivessem
silêncio, seriam punidos levemente, mas, na
impossibilidade de combinarem suas versões, cada
qual faz melhor em delatar, independentemente do
que o outro venha a fazer. (Dilema do Prisioneiro
– Teoria dos Jogos)
 A Teoria da Escolha Racional (Rational Choice
Theory) não é a mais apropriada para resolver estes
problemas de ação coletiva.
 Uma vez admitido que o indivíduo só estará
disposto a cooperar se conseguir maximizar seu
interesse particular, então, é de se esperar que cada
um dos envolvidos na cooperação veja a deserção
como o comportamento mais racional.
 O fenômeno “free-rider” (desertor, oportunista,
carona) inibe a cooperação voluntária. O resultado é
a perda da colheita, o impasse no governo, o
aumento da tarifa de táxi ou da taxa de juros do
cheque especial.
 Note-se, nos exemplo de Hume e do Dilema do Prisioneiro,
que a confiança (que Putnam chama de capital social) é
essencial para a ação comum.
 A pesquisa de Putnam se coloca contra o paradigma
hobbesiano do “terceiro que coage”, pois para o filósofo
inglês, o que faria os homens cooperarem entre si era a coerção
de um poder superior.
- “... O desejo de sair daquela mísera condição de guerra que é a conseqüência necessária
das paixões naturais dos homens, quando não há um poder visível capaz de os manter
em respeito, forçando-os, por medo do castigo, ao cumprimento dos seus pactos e ao
respeito àquelas leis da natureza ...”.
- “As leis da natureza (como a justiça, a eqüidade, a modéstia, a piedade) por si mesmas,
na ausência do temor de algum poder capaz de levá-las a ser respeitadas, são contrárias
as nossas paixões naturais (...) E os pactos sem a espada não passam de palavras, sem
força para dar a menor segurança a ninguém. Portanto, apesar das leis da natureza, se
não for instituído um poder suficientemente grande para nossa segurança, cada um
confiará, e poderá legitimamente confiar, apenas em sua própria força e capacidade,
como proteção contra todos os outros” (HOBBES, Thomas. Leviatã. 2ª parte, cap.
XVII.)
 Putnam se alinha com a tradição republicana, que remonta à
Platão e passa por Maquiavel, atribuindo ao civismo comunitário
um papel tanto mobilizador quanto criador de um quadro de
referências comuns sobre a realidade.
- Não se apóia exclusivamente no discurso jurídico-formalista,
nem atribui importância exagerada à arquitetura organizacional
do poder político (aparato estatal);
- A liberdade garantida pelo direito (negativa) não garante a
participação dos cidadãos nos negócios públicos; pois a
cidadania como “intitulação de diretos” define o indivíduo como
personalidade apta para fruir de bens e serviços, mas não como
personalidade apta para o auto-governo;
- A capacidade que os indivíduos possuem de participar do
processo de decisão política é criada por mecanismos de
“treinamento social” (R. Dahl);
- As tradições cívicas da comunidade não podem ser confundidas
com tradicionalismo exclusivista (lembrar que as regiões mais
cívicas da Itália são as mais tolerantes e cosmopolitas).
- A educação moral (política) é privilegiada em relação aos
instrumentos exclusivamente jurídicos;;.
 Bibliografia
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 SKINNER, Quentin. As Fundações do Pensamento Político Moderno. São Paulo: Cia das
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 VALDIVIESO, Patricio. Capital social, crisis de la democracia y educación ciudadana: la
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