LA SITUACIN FISCAL DEL PAS ENTRE 1997 Y 2002

Las leyes objeto de anlisis y las restricciones que ellas consagran, deben entenderse en el marco de una situacin fiscal que fue deteriorndose progresivamente durante la dcada de los noventa e hizo crisis en 1998, cuando comenz el proceso de ajuste fiscal que convirti en parte del ajuste estructural en el marco del acuerdo celebrado con el FMI en 1999; proceso que hoy continua en el marco del nuevo acuerdo - stand by - suscrito en 2003.

Desde el punto de vista de modificaciones normativas (reformas constitucionales y legales), el ajuste estructural de las finanzas pblicas se agrupa al rededor de tres propsitos principales: (i) suprimir rigideces presupuestales y eliminar fuentes de gasto pblico de mala calidad; (ii) mejorar los instrumentos de control de gasto, y el control fiscal y (iii) mejorar los ingresos pblicos, especialmente los tributarios.

Algunas de estas reformas tocan varios temas como sucede con la Ley 617-, pero en trminos generales conserva validez y facilita el estudio del proceso de ajuste. Para el Gobierno la parte fiscal del ajuste era la parte central del programa de reformas acordado con el FMI. Para este propsito se disearon las Leyes 549 y 617 y la reforma al rgimen de transferencias, contenida en el Acto Legislativo No. 01 de 2001 y la Ley 715 del mismo ao.

En principio se identifican dos etapas: La primera comienza en 1983 y va hasta la Constitucin de 1991 y se caracteriza por medidas combinadas de orden fiscal y poltico, es decir de gobernabilidad; la segunda ira desde la Constitucin de 1991 hasta la fecha, caracterizndose por el nfasis sectorial y el rescate inicial de la funcin departamental.

SANEAMIENTO DE LAS FINANZAS PBLICAS

Proceso que consiste en fortalecer los ingresos pblicos y contener el ritmo de crecimiento excesivo de los gastos a fin de reducir el dficit del sector publico. El saneamiento financiero tiene como elementos centrales, por el lado del ingreso: la reforma fiscal y el ajuste en los precios y tarifas de los bienes y servicios pblicos; y en caso del gasto: la relacin, el control, la disciplina presupuestaria y el saneamiento de las finanzas de las empresas paraestatales1.

En tal sentido, la hiptesis que se intenta demostrar hace relacin a la funcionalidad de los nuevos instrumentos frente a la crisis fiscal. si el Estado no es viable fiscalmente, no lo ser su descentralizacin. Complementariamente, se evidencia que el costo en materia de autonoma, puede afectar de forma directa la gobernabilidad y legitimidad democrtica.

El ajuste fiscal acordado con el FMI estableci metas especficas para reducir el dficit del sector pblico consolidado a 3.5% del PIB en 2000, 2.5% en 2001 y 1.5% en 2002. Para lograrlo se desarrollo una compleja agenda legislativa cuyo paso inicial fue la aprobacin de un austero presupuesto de gastos para la vigencia del ao 2000. En materia legislativa, en diciembre de 1999, el Congreso aprob FONPET para obligar a los entes territoriales a ahorrar parte de sus ingresos, para el pago de sus pensiones. Se expidi la Ley 643 de 2000, relacionada con juegos de suerte y azar, para incrementar los recursos para el sector salud. La Ley 617/2000 impuso un estricto control a los gastos de funcionamiento tanto a nivel nacional como territorial.

Las entidades territoriales con agudos problemas de endeudamiento firmaron convenios de desempeo con el Gobierno Nacional, a cambio de que la Nacin garantizara hasta el 40% de sus deudas con el sistema financiero nacional. Se expidi el Acto Legislativo N1/2001 por medio del cual se modific el sistema de transferencias a los entes territoriales. Se estableci que dichas transferencias crecern a una tasa de 2% real por ao en el perodo 2002-2005 y de 2.5% por ao entre los aos 2006 y 2008. A partir de ese momento crecern de acuerdo con el incremento promedio de los ltimos cuatro aos respecto de los ingresos corrientes de la Nacin. La reforma (Ley 715 de 2001) separ las competencias de los diferentes niveles de gobierno y le puso un tope transitorio al crecimiento de los costos asociados con la prestacin de los servicios.

El entorno econmico en el que se implementaron las reformas contempla bsicamente tres caractersticas, que definieron en gran medida los sectores sobre los cuales recayeron las medidas de ajuste fiscal: (i) aumento del dficit fiscal, en especial del Gobierno central; (ii) necesidad de acudir a nuevas fuentes de ingresos tributarios, a un endeudamiento cada vez ms creciente y a las privatizaciones, y (iii) la escasa capacidad de maniobra del Gobierno para reducir su gasto. Desde 1994, el dficit fue creciente por diversos factores, entre ellos el incremento en los compromisos de gasto que implic la nueva Constitucin Poltica.

En este contexto econmico las posibilidades del Gobierno en materia de reduccin de gasto eran muy limitadas: por un lado, las transferencias no podan desacelerarse sin una reforma constitucional y legal, cosa bastante complicada, y de otro, el pago de la deuda era creciente y el pas no poda negarse a cancelarla. Adicionalmente, el gasto en materia de justicia y seguridad no puede disminuirse fcilmente dadas las especiarles caractersticas de estos sectores y la situacin de orden pblico. En estas circunstancias, las alternativas utilizadas fueron controlar el gasto del Gobierno en lo que no correspondiera a justicia y seguridad y ajustar el gasto territorial, como en efecto se hizo, con devastadores efectos para la autonoma territorial.

INSTRUMENTOS LEGALES PARA SANEAR LAS FINANZAS PBLICAS LEY 358 DE 1997
Con la expedicin de esta Ley, se estableci un sistema denominado de semforos, Los municipios en semforo amarillo acudan ante el departamento para la suscripcin de los convenios de desempeo. Sin embargo, el semforo amarillo fue suprimido en la reforma financiera con el cual no se limita la posibilidad real de realizar operaciones de crdito, pero si se crean instancias para obtenerlo, dependiendo del nivel de endeudamiento del ente territorial la ley logr establecer las bases para la introduccin del ajuste fiscal territorial a travs de convenios de desempeo.

La reforma al endeudamiento territorial contenida en la Ley 358 de 1997, represent un retroceso, en trminos de autonoma y responsabilidad, aunque en trminos de control nacional del endeudamiento estatal un avance, mxime que con la introduccin de los denominados convenios de desempeo, no solo se condiciona la capacidad real para endeudarse, sino que se condiciona la gestin en su totalidad a la recuperacin de la capacidad de pago

Con los convenios de desempeo, los gobernantes entregan a la Nacin (o al departamento en el caso de algunos municipios) su autonoma en la gestin, a cambio de una autorizacin de endeudamiento hasta tanto recupere la capacidad de pago. Es decir, se reprodujo el esquema FMI a nivel interno. Despus de la expedicin de la ley, el nivel de endeudamiento de las entidades territoriales se ha mantenido relativamente estable en relacin con el PIB, a pesar de los prepagos financiados con recursos del FAEP, mientras que el de la Nacin ha crecido notablemente.

Ley 550 de 1999 La Ley 550 fue concebida para salvaguardar empresas, debido a la crisis econmica que vena atravesando el pas. A esta ley, se le incluy un captulo para entidades territoriales y sus entidades descentralizadas a fin de efectuar procesos de saneamiento fiscal en situaciones crticas, que no estaban dispuestas a realizar voluntariamente a travs de convenios de desempeo o a las cuales los instrumentos actuales no le permitan resolver su problema fiscal. La ley permite que recursos extraordinarios como los del balance, sean calificados como ingresos corrientes a efectos de determinar los indicadores de capacidad de pago.

A partir de 1997, el endeudamiento de las entidades territoriales ha oscilado entre el 3.2 y el 3.5% del PIB, dado que los procesos de saneamiento se han financiado con recursos del crdito. La principal ventaja que para efectos de un proceso de saneamiento tiene esta ley es el blindaje que representa contra los embargos, que desbarataban cualquier flujo financiero programado para pagar acreencias. Poder reunir a todos los acreedores a concertar un plan de pagos, constituye su estrategia principal.

Desde la perspectiva de la autonoma representa su absoluta negacin; no tiene sentido realizar procesos electorales, en un ente territorial sometido a reestructuracin de pasivos, cuando el futuro del ente (en promedio 15 aos), fue decidido con los acreedores y no con la sociedad y cuando las decisiones cotidianas son tomadas por el comit de vigilancia o por el promotor (que es un funcionario o contratista de la Direccin General de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico) y no por el Gobernador o el Alcalde

Si bien es un instrumento para recuperar la capacidad de pago, desvirtua la esencia y naturaleza del ente territorial. Ejemplo, el Acuerdo de Reestructuracin de Pasivos del Departamento del Cauca, no permite la inversin en los prximos 15 aos; Aunque resulte obvio el efecto sobre la legitimidad y gobernabilidad de los mandatarios territoriales, es importante resaltar que el proceso no prev el establecimiento de responsabilidades por parte de los funcionarios que por accin u omisin llevaron a tal situacin fiscal en el territorio, mientras se condena a la colectividad a pagar lo que no le gener beneficio alguno, afectndose gravemente la legitimidad del Estado

Ley 617 de 2000

Con las Leyes 358/ 97 y 550/99, si bien se solucionaba la crisis de los entes que haban entrado en cesacin de pagos o que se encontraban en niveles insostenibles de deuda, no se tomaban medidas para prevenir la generalizacin de la crisis. Adems la realizacin de posibles procesos de ajuste voluntario, encontraba graves limitaciones de viabilidad al momento de acudir a las instancias polticas de decisin; ms especficamente cuando se requera del consentimiento de los Concejos o Asambleas, mxime cuando ellos deban ser sometidos al mismo proceso de ajuste. .

Por esta razn el Gobierno Nacional expidi la Ley 617 de 2000,para realizar el ajuste y prevenir la generalizacin de la crisis fiscal de las entidades territoriales, tomando las decisiones desde el nivel nacional. De esta manera, a nivel territorial, el costo poltico era mnimo; costo que sola corresponder con la irresponsabilidad de la clase poltica de las regiones. La ley categoriza presupuestalmente a los departamentos hasta esa fecha inexistente como norma legal y modifica las categoras creadas con la Ley 136 de 1994

Las nuevas categoras se establecieron para fijar lmites a los gastos de funcionamiento as como a los salarios de los servidores territoriales y no con el fin de sealar competencias u otro tipo de instrumentos de gestin. El inadecuado diseo de las categoras utiliza como criterios de clasificacin, la poblacin y los ingresos corrientes de libre destinacin. Este ltimo criterio fija la categora.

Ley determina que las entidades territoriales debern, con sus ingresos corrientes de libre destinacin, financiar la totalidad de los gastos de funcionamiento y adems generar un excedente para inversin, reviviendo la esencia del principio de equilibrio, que se encontraba desvirtuado en la Ley 38 de 1989 y que la Corte dictamin no estar ajustado a la Constitucin. Adicionalmente determin qu recursos se prohiban para financiar el funcionamiento, listado que ha venido disminuyendo como producto de las sentencias de la Corte Constitucional. (Art. 3 Pargrafo 1 Ley 617/2000)

Dicha ley intent tocar el problema de fondo al determinar criterios ms exigentes para la creacin de municipios; sin embargo, no se establecieron las condiciones generales del ordenamiento territorial y termin simplemente aumentando los requisitos de poblacin y recursos; criterios que no son los nicos que caracterizan el tipo de entidad territorial viable en nuestro contexto poltico, geogrfico y cultural. Se echan de menos condiciones tales como la capacidad de gestin, la integracin al mercado, las vas de comunicacin y la infraestructura para atender necesidades locales.

El criterio fijado en la Ley 617 de 2000, no se refiere al nivel de gastos de funcionamiento que debera tener el ente territorial en condiciones de eficiencia, sino al que est en posibilidad de pagar con los recursos que la ley le autoriza gastar como porcentaje de los ingresos corrientes de libre destinacin, segn la categora asignada sobre el nivel de ingreso. Es decir, no se establece un lmite a gastos de funcionamiento en relacin con el nivel de competencias o sobre un esquema de evaluacin de necesidades de gasto, sino sobre los ingresos

Se establecieron las condiciones para limitar la remuneracin de los servidores territoriales y un sistema de castigo a la inadecuada gestin, consistente en la reduccin de los salarios y honorarios cuando el ente territorial descendiera de categora. (Art. 6 pargrafo 4 Ley 617/2000) Sin embargo, la Corte Constitucional dej sin vigencia esta norma medular de la ley, argumentado la defensa de los derechos laborales adquiridos, desconoca as, el diseo de salario variable que la ley contemplaba y que permita castigar econmicamente a los servidores responsables de la gestin.

A pesar del fallo comentado, aun no se han tomado las medidas correctivas de norma y ni siquiera la Corte se ocup del problema generado, al afirmar en la sentencia citada: Finalmente, no le corresponde a la Corte sealar cmo se debe proceder a realizar las metas de ajuste fiscal en las entidades territoriales ante la imposibilidad de disminuir los salarios de los servidores pblicos respectivos por orden directa del legislador. Adems, contrario al propsito de la ley, se acude a la prctica de subir los salarios a la nueva categora a pesar de que el ente territorial no ascienda, con lo cual se invierte el efecto buscado.

De otro lado, los lmites de gasto para los entes territoriales y sus rganos fueron establecidos atendiendo estadsticas cuya consistencia con las medidas tomadas resulta cuestionable, ya que no se consideraron los gastos generados por la misma ley. Adems la rigidez de los lmites iniciales fue sujeto de negociacin. Solo haba un antecedente del mismo ao y con las mismas caractersticas de la Ley 617 de 2000 y era el decreto mediante el cual se establecan lmites a la remuneracin de los Gobernadores.

El diagnstico previo a la ley mostr que el costo de las plantas de personal, conformadas histricamente con criterios clientelares, para consolidar la gobernabilidad de la administracin del ente territorial, estaba representando uno de los factores detonantes de las crisis y su importancia en la composicin del gasto era mayoritaria. Corte Constitucional, Sentencias C-1098 y C-1112 de 2001.

El hecho podra explicarse por la inutilidad de medidas permanentes para conjurar la crisis al encontrarse ya controlada en las actuales circunstancias, entre el Gobierno Nacional y los gobernantes, para lograr disminuir la oposicin al acto legislativo de transferencias. A manera de ejemplo de las deficiencias en el diseo de la ley, a las asambleas de departamentos, categoras tercera y cuarta, se les estableci como gasto adicional a la remuneracin de los diputados, el 25% del monto correspondiente a la misma; y la propia ley les reconoci derechos a la seguridad social (salud, pensiones, riesgos profesionales, etc.), los cuales no alcanzan a ser cubiertos con el porcentaje asignado. Como se ha vuelto costumbre, a travs de conceptos ingeniosos corregimos los errores de la ley.

Un elemento que en trminos de autonoma resulta relevante, es la posibilidad que brinda la ley de reorientar rentas de destinacin especfica con excepcin de las constitucionales y de transferencias, para financiar programas de saneamiento, aunque lo deseable sera que dicha autorizacin fuera permanente para viabilizar los planes de desarrollo. Como consecuencia del incumplimiento de los lmites de gasto establecidos en la ley y el fracaso de los planes de saneamiento, la ley prev los mecanismos e instrumentos que llevaran a un modelo diferente de descentralizacin al existente. La posibilidad de fusionar departamentos y municipios, como producto de su inviabilidad financiera medido en los trminos de la Ley 617 de 2000.

Sobre este aspecto - tamao y tipo de entidad territorial viable, consideramos que la discusin debe estar enfocada sobre el actual modelo de descentralizacin, resolviendo de fondo las contradicciones internas del mismo. Sin embargo, dicha discusin se refleja en el proyecto de ley de ordenamiento territorial y para la cual no se han dado aun las condiciones polticas; a no ser que se lleve a cabo un proceso de paz con la totalidad de grupos armados, dicha ley, en su concepcin original, no saldr en la prxima dcada.

Uno de los pocos aportes a la autonoma de los entes territoriales que hace la Ley 617 de 2000, lo constituye la libertad para establecer o no las innumerables dependencias que las leyes sectoriales les han obligado a crear en temas como juventud, control interno, vivienda, etc. Sin embargo, dicha norma tal vez no era necesaria, pues en razn de sus competencias constitucionales, son las Asambleas y Concejos quienes definen la estructura de la administracin territorial. Fue necesaria una disposicin para evitar la intromisin de la ley en la organizacin territorial.

Con excepcin del ltimo aspecto comentado, la Ley 617 de 2000 constituye un retroceso en materia de autonoma y responsabilidad de los gobernantes territoriales. Su recortado e inconsistente estado actual, producto de una antitcnica redaccin, el error en los instrumentos y su mutilacin por la Corte Constitucional, hacen que se configure como un elemento de permanente controversia entre los gobernantes y sus corporaciones administrativas seudo democrticas, con lo cual se afecta la gobernabilidad de la administracin territorial, no se garantiza el saneamiento fiscal de los entes territoriales, ni previene la generacin de nuevas crisis en aquellos en los que contribuy a conjurarlas de forma temporal

REFLEXIONES SOBRE EL TEMA

entidad territorial, que sin ser autofinanciable, sea mantenida con fundamento en el principio de solidaridad, para garantizar su funcin social y ecolgica. Es decir, las entidades territoriales que se diseen debern tener una diferenciacin de funciones de acuerdo con su carcter en el contexto de desarrollo del pas, y no podr haber un rgimen general y nico de competencias, funciones y caractersticas organizacionales.

En todo caso ser necesario disear igualmente un tipo de

La viabilidad de la Nacin est supeditada de forma directa a la solucin del conflicto interno armado, la renegociacin de la deuda pblica y al establecimiento de un sistema impositivo que garantice equidad, progresividad y eficiencia, as como una reforma poltica que evite la apropiacin del poder y los recursos estatales por parte de grupos sobre representados y en beneficio exclusivo de dichos sectores. La solucin del conflicto armado no solo conlleva la disminucin de los gastos de defensa, sino al establecimiento de condiciones propicias para la inversin, tanto interna como externa, efecto que se reflejara de forma directa en la recuperacin del ingreso pblico y por tanto en las posibilidades de inversin y empleo.

La renegociacin de la deuda, liberara las presiones de caja que aumentan las necesidades de financiamiento y disminuira la presin en los gastos del servicio de la misma. No sobrara un anlisis del uso dado a los recursos de los crditos que se estn cancelando a fin de cobrar a los responsables de su destinacin la no generacin de beneficios sociales. .

La corrupcin en la gestin pblica, es la apropiacin de beneficios pblicos, debe atacarse para viabilizar el Estado y conjurar la crisis fiscal. Realizar cambios estructurales en el diseo del Estado, en la distribucin del poder, en la forma de hacer y financiar la actividad poltica, en el acceso, permanencia y ascenso a la funcin pblica. Es imperativo acabar con la impunidad y hacer eficaces los mecanismos de control; fortalecer los mecanismos de participacin y gestin social, pero sobre todo, debemos iniciar la construccin de una cultura poltica cimentada en valores que hagan prevalecer el inters general sobre el particular.Para empezar a estar bien, pongmonos de acuerdo en lo que est mal.

El problema fiscal no es un problema tcnico y no lo van a arreglar los economistas ni a solucionarlo con modelos economtricos ni con ecuaciones; este es un problema eminentemente poltico, fundamentalmente poltico y hay que abordarlo desde este parmetro. El problema fiscal con argumentos tcnicos no lo vamos a lograr.

CONCLUSIONES : La crisis fiscal del Estado ha sido enfrentada, entre otras medidas, con leyes de ajuste, en menoscabo del principio de autonoma de los entes territoriales, lo que implica permanente retroceso en el proceso de descentralizacin. Por razones macroeconmicas y consideraciones de viabilidad prctica, el peso del ajuste fiscal ha recado en mayor medida en los departamentos y municipios, ignorando el riesgo poltico que representan para el conjunto del Estado unas entidades territoriales cuyas autoridades tienen funciones, mas no instrumentos para cumplirlas ni autonoma para tomar decisiones. El Estado central no ha sido igualmente diligente para ajustar las variables que dependen de l. En este sentido, se echan de menos medidas de fondo para garantizar la viabilidad fiscal del Gobierno central, entre ellas la reforma del sistema tributario, la eficacia en la lucha contra la evasin, la lucha anticorrupcin, el control sobre la eficacia y la eficiencia del gasto . Ms all de medidas econmicas, es necesario, lograr un Estado fiscalmente viable bajo la concurrencia de elementos polticos: Una reforma poltica profunda y el rediseo poltico-administrativo del territorio, a travs de una ley de ordenamiento territorial. Tambin es imperativo un acuerdo que garantice la paz y el orden pblico en Colombia, que permita disminuir el gasto militar para incrementar la inversin pblica y privada .

SANEAMIENTO DE LAS FINANZAS PBLICAS

Proceso que consiste en fortalecer los ingresos pblicos y contener el ritmo de crecimiento excesivo de los gastos a fin de reducir el dficit del sector publico. El saneamiento financiero tiene como elementos centrales, por el lado del ingreso: la reforma fiscal y el ajuste en los precios y tarifas de los bienes y servicios pblicos; y en caso del gasto: la relacin, el control, la disciplina presupuestaria y el saneamiento de las finanzas de las empresas paraestatales1.