Die Beziehungen zwischen der Europischen Union und der Dritten Welt: die Partnerschaft mit Lateinamerika

Richard Ortiz Ortiz FACHHOCHSCHULE KEHL FR FFENTLICHE VERWALTUNG

Kontext der Entwicklungspolitik der EU

Die Europische Union (EU) fhlte sich unmittelbar nach ihrer Grndung dazu verpflichtet, ihre Erfahrungen mit der eigenen wirtschaftlichen und politischen Integration an die Lnder der Dritten Welt weiter zu geben. Diese Anstrengungen verdichten sich allmhlich zu einer Entwicklungspolitik1, die sich im Laufe der letzten fast 50 Jahre rumlich auf alle Entwicklungslnder und inhaltlich auf alle Ebenen der Entwicklungspolitik und Zusammenarbeit erweitert hat (vgl. Brandtner/Pirzio-Biroli 1996; Nuscheler 2002). Der EWG-Vertrag von 1957 enthielt ursprnglich keinen eigenen Abschnitt ber die Kompetenzen der gemeinschaftlichen Entwicklungspolitik. Erst in den Vertrag von Maastricht von 1992 wurde die Entwicklungspolitik als europisches Handlungsfeld dann ausdrcklich aufgenommen und institutionalisiert. Die europische Sdpolitik ersetzt jedoch nicht das entwicklungspolitische Engagement der Mitgliedsstaaten der Union in den Lndern der Dritten Welt. Die EU hat in diesem Bereich nur eine Ergnzungs- und Koordinationsfunktion (vgl. Georgiou 2004). Der Vertrag von Nizza, der am 1. Februar 2003 in Kraft getreten ist, institutionalisierte schlielich die konomische, finanzielle und technische Kooperation. Bereits 1956/57 fiel jedoch die Entscheidung, die damaligen abhngigen Gebiete in den Prozess der europischen Integration einzubeziehen.2 Allerdings war diese Ent-

Dieser Aufsatz ist das Ergebnis von mehreren Gesprchen mit den Studenten des Master of European Public Administration (MPA) am Euro-Institut der Fachhochschule Kehl fr ffentliche Verwaltung. Ich danke fr den freundlichen Empfang und den fruchtbaren Austausch in Kehl. Ebenso danke ich Kerstin von Ameln fr die wertvollen Korrekturen.
1 Entwicklungspolitik hat die Verbesserung der Lebensbedingungen der Menschen in den Entwicklungslndern sowie die Entfaltung ihrer Fhigkeiten zum Ziel (vgl. Nuscheler 2004). Dieter Nohlen zufolge versteht man unter Entwicklungspolitik die Summe aller Mittel und Manahmen, die von den Entwicklungslndern, den Industrielndern und der internationalen Gemeinschaft angeregt bzw. ergriffen werden, um die wirtschaftliche, soziale und politische Entwicklung der Entwicklungslnder zu frdern (1998: 152). 2 Hinsichtlich dieser Staatengruppe der so genannten berseeischen Lnder und Hoheitsgebiete sieht der EWG-Vertrag ausdrcklich die Aufnahme besonderer Beziehungen vor: Die Mitgliedsstaaten kommen berein, die auereuropischen Lnder und Hoheitsgebiete, die mit Belgien, Frankreich, Italien, den Niederlanden und (dem Vereinigten Knigreich) besondere Beziehungen unterhalten, der Gemeinschaft zu assoziieren (Art. 131 EWG/EGV).

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scheidung weniger von der Einsicht in die Notwendigkeit eines gemeinsamen europischen Vorgehens geleitet, als vielmehr von den Interessen der Grndungsstaaten an diesen Gebieten, vor allem Frankreichs und Belgiens.3 Die EWG betrachtete es vom Beginn der Assoziierung als Chance, historisch entstandene Einflussgebiete zu sichern bzw. neu zu erschlieen sowie historische Bindungen zu festigen. Die Assoziierung der berseeischen Gebiete schuf letzten Endes die Grundlage fr die sptere Politik der Gemeinschaft gegenber der Dritten Welt. Zu Beginn der 1960er Jahre, als die meisten berseeischen Gebiete unabhngig wurden, bestand weiterhin der Wunsch, die mit der Assoziierung geschaffenen wirtschaftlichen Beziehungen beizubehalten. Diesmal auf freiwilliger Basis wurden 1964 und 1969 die Abkommen von Yaound zwischen der Gemeinschaft und 18 Assoziierten Afrikanischen Staaten und Madagaskar (AASM-Staaten) geschlossen. Das Ziel der Assoziierung waren die Frderung der wirtschaftlichen und sozialen Entwicklung der afrikanischen Lnder und Hoheitsgebiete und die Herstellung enger Wirtschaftsbeziehungen zwischen ihnen und der gesamten Gemeinschaft. Von Anfang an setzte sich die Assoziierung aus drei Komponenten zusammen: dem Freihandelssystem, der finanziellen und technischen Zusammenarbeit und den institutionellen Beziehungen. Folglich waren die Manahmen zugunsten der assoziierten Lnder in erster Linie handelspolitischer Art und brachten damit die ursprngliche Entwicklungskonzeption der EG zum Ausdruck: aid by trade. Entwicklungspolitik wurde mit Marktintegration gleichgesetzt und die Entwicklungszusammenarbeit dementsprechend als Handel praktiziert. Die lkrise von 1973 zwang die EG, die Beziehungen zu den Afrika-Karibik-Pazifik-Staaten (AKP-Staaten) neu zu bewerten. Die Sicherung der Rohstoffzufuhr und die strategische Einbindung waren nun die zentralen Motive fr die Intensivierung der EG-AKPBeziehungen.4 1974 und 1976 wurden dann die entscheidenden Schritte zu einer Ausweitung der Zusammenarbeit auf die Lnder Asiens5 und Lateinamerikas (ALA) unternommen. 1974 beschlossen Kommission und Rat, die gemeinschaftliche Kooperationspolitik auf nicht-assoziierte bzw. Nicht-AKP-Lnder auszudehnen. 1976 begannen dann erste Entwicklungsprojekte in lateinamerikanischen Lndern. Fr dieses neue Engagement

Man sollte die Entwicklungspolitik nicht zu sehr idealisieren. Auch wenn die EWG-Politiker immer wieder die moralische und humanitre Verpflichtung gegenber den Entwicklungslnden als Handlungsmotiv betont haben, sind es letztlich doch eher politische und konomische Interessen, welche die Assoziierungspolitik der EWG beeinflusst haben und noch heute die gesamte Entwicklungspolitik der EU bestimmen.
4 1975 wurde in Lom ein regional und inhaltlich erweitertes Abkommen mit 46 AKP-Staaten abgeschlossen. Diesem ersten Abkommen Lom I (1975-80) folgten Lom II (1981-85), Lom III (1986-90) und Lom IV, das mit inzwischen 71 Staaten fr zehn Jahre (1990-99) abgeschlossen wurde. Schlielich wurde der Cotonou-Vertrag 2000 mit einer Laufzeit von 20 Jahren unterzeichnet.

Obwohl die Asienpolitik der Gemeinschaft den ASEAN-Staaten eine entwicklungspolitische Vorzugsstellung einrumte, darf nicht bersehen werden, dass die EG schon zu frheren Zeitpunkten mit verschiedenen asiatischen Staaten Handelsabkommen abgeschlossen hatte. Indien war das erste unter den Entwicklungslndern Asiens, mit dem die EG 1973 ein Handelsabkommen abschloss. Spter wurden auch mit Sri Lanka (1975), Bangladesch (1976), Pakistan (1976) und der VR China (1976) Abkommen ber handelspolitische Zusammenarbeit abgeschlossen, die gleichfalls entwicklungspolisch relevant sind.

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gab es auch politische Grnde. Die gesellschaftlichen und militrischen Konflikte vor allem in Mittelamerika sowie die durch sie geschrfte Einsicht in die Dringlichkeit, mit Hilfe wirtschaftlicher und sozialer Entwicklungsprogramme einer weiteren Destabilisierung der Region entgegenzuwirken, haben eine verstrkte europische Prsenz herausgefordert. Der erwartete Beitritt Spaniens und Portugals zur EG, die beide ber traditionell enge Beziehungen zu Lateinamerika verfgen, bot zu diesem Zeitpunkt auch die Chance einer fundamentalen Revision der EG-Politik gegenber dieser Region.
Tabelle 1: Afrikapolitika AKP-Politikb berblick ber die EU-Entwicklungspolitik in der Dritten Welt Hebung der Lebensqualitt breiter Bevlkerungsschichten; Integration Afrikas in die Weltwirtschaft; Frderung von Demokratie und Menschenrechten; Eindmmung der zwischen- und innerstaatlichen Kriege und Konflikte Vertiefung der politischen Kooperation; Frderung der Demokratie, Menschenrechte und good governance; Eindmmung der Armut; finanzielle und technische Zusammenarbeit; Partizipation der Zivilgesellschaft und Einbeziehung privater Akteure Intensivierung der bilateralen Wirtschaftsbeziehungen; verbesserter gegenseitiger Marktzugang fr beide Seiten; Integration asiatischer Staaten in das Welthandelssystem; Profilstrkung der EU in Asien; Untersttzung regionaler Kooperationsinitiativen; finanzielle, technische und humanitre Kooperation; Abstimmung zu Fragen der internationalen Politik Aufbau und Entwicklung einer strategischen Partnerschaft auf drei Gebieten: (1) politischer Dialog; (2) Wirtschafts- und Handelsbeziehungen; (3) verschiedene Felder der Zusammenarbeit im Bereich der Kultur, Bildung, Wissenschaft und Zivilgesellschaft; Frderung der Integrationsprozesse und sozialen Kohsion Stabilisierung und Entwicklung des stlichen und sdlichen Mittelmeerraums; Beachtung der Menschrechte, demokratischer Normen; Garantie territorialer Integritt; friedliche Streitbeilegung; Beachtung von Rstungskontrollnormen auf internationaler Ebene; Intensivierung wirtschaftlicher Beziehungen; Errichtung einer euro-mediterranen Freihandelszone bis 2010; kulturelle und religise Toleranz; Bekmpfung von Rassismus und Fremdenfeindlichkeit

Asienpolitik

Lateinamerikapolitik

Nahost- und Mittelmeerpolitik

a Die Afrikapolitik der EU wird grundstzlich im Rahmen der AKP-Politik durchgefhrt. b Einige der sechs Grndungsstaaten der EWG waren ehemalige Kolonialmchte (z.B. Belgien, Frankreich), die besondere Beziehungen zu Lndern Afrikas unterhalten hatten. Nach Erlangen ihrer Unabhngigkeit wurden 18 afrikanische Saaten 1963 der EU (damals EG) assoziiert. 1975 waren es insgesamt 46 Staaten in Afrika, in der Karibik und im Pazifik, die das LomAbkommen unterzeichneten. Das jngste Abkommen, unterzeichnet am 23.06.2000 in Cotonou, wurde zwischen 15 EU-Mitgliedern und 77 AKP-Staaten geschlossen. Kuba als 78. Mitglied nimmt an diesem Abkommen nicht teil.

Quelle: Weidenfeld/Wessels (Hrsg.) (2002, 2006); Nohlen (Hrsg.) (2002).

Mit dem Inkrafttreten des Maastrichter Vertrages ber die Europische Union 1993 bekam die gemeinschaftliche Entwicklungspolitik erstmals eine rechtliche Grundlage. Damit wurde die langjhrige Ttigkeit der Gemeinschaft zugunsten der Entwicklungslnder legitimiert. Der Artikel 130u legte die drei Grundlagen der europischen Entwicklungspolitik fest: (1) nachhaltige wirtschaftliche und soziale Entwicklung der Entwicklungslnder, (2) deren harmonische Eingliederung in die Weltwirtschaft und (3) die Bekmpfung der Armut in diesen Lndern. Darber hinaus wurden im MaastrichtVertrag drei Prinzipien festgelegt, nmlich dass sich die Union und ihre Mitgliedsstaaten bei der Ausgestaltung ihrer bilateralen Politiken ergnzen (Komplementaritt), ihre Politiken aufeinander abstimmen (Koordination) und entwicklungspolitische Ziele auch in anderen Politikfeldern bercksichtigen sollten (Kohrenz). Mit dem Vertrag von Amsterdam wurde 1997 ein viertes Prinzip hinzugefgt: Konsistenz aller Aktivitten der EU im Kontext ihrer auswrtigen Beziehungen: Sicherheits-, Wirtschafts- und Ent-

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wicklungspolitik. Die Tabelle 1 illustriert die starke Differenzierung der Beziehungen der EU zu den Entwicklungslndern: Waren es anfangs 18 vorwiegend frankophone afrikanische Staaten, so zhlen heute 77 AKP-Staaten, praktisch alle Staaten des sdlichen Mittelmeerraumes und darber hinaus Lnder Asiens und Lateinamerikas bis hin zu den Lndern Mittel- und Osteuropas und der ehemaligen Sowjetunion zu den Partnern der EU.

Die Europische Union und Lateinamerika: Eine besondere Partnerschaft

Historisch gesehen, ist das europisch-lateinamerikanische Verhltnis durch Kolonialisierung, Einwanderungsstrme, wirtschaftliche Beziehungen und kulturelle Einflsse entscheidend geprgt. Viele Lateinamerikaner sind europischer Herkunft, die meisten Bewohner der Region sprechen europische Sprachen (v.a. Spanisch und Portugiesisch), werden auf der Grundlage europischer Bildungssysteme erzogen, ihre Rechtsnormen haben europische Prgung und ihr geistiges Leben ist durch europische Religionen (v. a. den Katholizismus) bestimmt (vgl. Mols 2004; Bodemer 2001/2002: 99). Zahlreiche bilaterale Beziehungen existierten bereits zwischen europischen und lateinamerikanischen Lndern vor der Grndung der Europischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG).6 Erst seit Beginn der 1990er Jahre des 20. Jahrhunderts konnten diese bilateralen Beziehungen durch eine aktivere Rolle der EU relativiert werden. Lateinamerika und die EU haben in der Folgezeit ein dichtes Beziehungsgeflecht politischer, wirtschaftlicher, kultureller und humanitrer Kooperation geschaffen. Die Ausdifferenzierung dieser Beziehungen nach Themenschwerpunkten und dem jeweiligen Entwicklungsstand der lateinamerikanischen Lnder gehrt zu den entscheidenden Fortschritten der Zusammenarbeit in den letzten Jahren (Grabendorff 1999). Zwischen beiden Regionen gibt es zudem in einer Vielzahl von politischen und wirtschaftlichen Grundfragen bereinstimmungen. Europa und Lateinamerika messen demokratischen Werten, Menschenrechten, Marktwirtschaft, sozialer Gerechtigkeit und nachhaltiger Entwicklung eine groe Bedeutung bei und bilden diesbezglich eine Werte- und Interessengemeinschaft (vgl. Bodemer 2001/2002: 99; Comisin Europea 2004b). Im Laufe der Zeit ist die EU der zweitwichtigste Handelspartner und der wichtigste Investor Lateinamerikas, der bedeutendste entwicklungspolitische Partner der Region und der wichtigste Wirtschaftspartner des MERCOSUR geworden. Obwohl die USA ihre Machtstellung in Lateinamerika sichern konnten, spielen die europischen Staaten weiterhin eine wichtige Rolle im lateinamerikanischen Auenhandel, bei Direktinvesti-

6 Deutschland ist das europische Land, das traditionell die engsten Beziehungen zu Lateinamerika unterhalten hat. Durch die deutsch-lateinamerikanischen Handelskammern sowie die deutsche evangelische und katholische Kirche, die deutschen Entwicklungsinstitutionen und politischen Stiftungen ist die Prsenz Deutschlands aus der Region nicht mehr wegzudenken (vgl. Mols 2004). ber die deutschen Interessen in Lateinamerika, siehe Haid et al. (2005).

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tionen, auf dem Feld der Entwicklungszusammenarbeit und in kulturellen Fragen (Hoffmann 2000: 188). Andererseits ist das europische Interesse in und an Lateinamerika jedoch gesunken. Dies ist zum Teil eine Folge der Umbrche in Mittelost- und Osteuropa, verbunden mit den Ungewissheiten, die heute von der Erweiterung und der Vertiefung der Europischen Union ausgehen. Hinzu kommen europische Sorgen bezglich der politischen und wirtschaftlichen Stabilitt Lateinamerikas. Heutzutage nimmt Lateinamerika insgesamt nur eine zweitrangige Rolle in den europischen Auenbeziehungen ein. Als Grnde dafr sind die folgenden Faktoren zu erwhnen (vgl. Mols 2004: 468f.): 1) In der internationalen Welt- und Sicherheitspolitik ist es schwer, die Stellung Lateinamerikas auszumachen. 2) Die Europer mssen bei den Beziehungen mit Lateinamerika auch die Interessen der USA achten. Wenn auch Lateinamerika heute weniger von Washington abhngig ist als frher, spielen die USA immer noch eine dominierende Rolle in der Region. 3) Obwohl Lateinamerika traditionell wirtschaftliche Beziehungen mit europischen Lndern pflegte, ist seine handelspolitische Bedeutung fr die EU verhltnismig gering. So bersteigt beispielsweise der Handel der EU mit der Schweiz (US$ 122.3 Mrd. in 2002) den gesamten Handel mit den lateinamerikanischen Staaten (US$ 99,8 Mrd. in 2002).7 4) Lateinamerika insgesamt konnte sich von der Bezeichnung unterentwickelt noch nicht befreien. Gleichzeitig gilt es als die Region in der Welt, mit der grten Kluft zwischen Armen und Reichen. Dieser Widerspruch verringert massiv die Entwicklungschancen lateinamerikanischer Gesellschaften (vgl. Bendel/Krennerich 2002; Comisin Europea 2004a). 5) Politische und wirtschaftliche Instabilitt kennzeichnet die Region. Die politischen Krisen in Peru, Ecuador, Bolivien und Venezuela der letzten Jahre sind gute Belege dafr. Manfred Mols konstatiert diesbezglich: Rechts- und Verfassungsstaatlichkeit lassen sich, vielleicht mit Ausnahme Costa Ricas, Uruguays und Chiles, nirgendwo mit groen Buchstaben schreiben (2004: 468). 6) Die Integrationsprozesse innerhalb Lateinamerikas haben nur sehr bescheidende Ergebnisse erzielt. Die Andengemeinschaft8 befindet sich aufgrund der von Peru und Kolumbien mit den USA unterzeichneten bilateralen Freihandelsabkommen und der Drohung Venezuelas, die Gemeinschaft zu verlassen, in einer tiefen Krise. Der MERCOSUR muss seinen Integrationsprozess noch konsolidieren (s. Gratius 2002, 2003). Zusammengefasst: Die erwhnten Gemeinsamkeiten zwischen Europa und Lateinamerika drfen nicht berschtzt werden, vor allem unter Bercksichtigung der angesprochenen Defizite (vgl. Mols 2004). Die historischen Gemeinsamkeiten werden nicht ausreichen, um die entwicklungspolitische und wirtschaftliche Zusammenarbeit zu verstrken und auszudehnen. Die Aufrechterhaltung der biregionalen Beziehungen setzt
Die Daten ber die bi-regionalen Handelsbeziehungen stammen aus der WTO (s. www.wto.org) und aus der Comisin Europea (2004b)
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Siehe Abbildung 1 weiter unten.

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eine aktive Rolle beider Partner auf Basis gemeinsamer Werte voraus.

Politischer Dialog: Eine strategische Partnerschaft

Mit der (Re-) Demokratisierung der lateinamerikanischen Gesellschaften in den 1980er Jahren und dem Wechseln des Entwicklungsmodells, das auf wirtschaftlicher ffnung, Reduzierung des Staates und Aufwertung von Privatinitiative setzt, haben sich neue Perspektiven zur Strkung der Demokratie und der Menschenrechte und zur Dynamisierung der wirtschaftlichen Aktivitten erffnet. Dadurch sind die Bedingungen fr eine Vertiefung der politischen Beziehungen zu Europa besser geworden (Hoffmann 2000: 189; Grabendorff 1999: 1f.). Der politische Dialog beider Regionen soll dazu beitragen, regionale Konflikte zu beseitigen, den Demokratisierungsprozess zu frdern und wirtschaftliche Reformen nachhaltig durchzusetzen.
Tabelle 2: Regionale Ebene Subregionale Ebene Ebenen des politischen Dialogs zwischen der EU und Lateinamerika Treffen mit der Grupo de Ro (seit 1990) Gipfeltreffen zwischen europischen und lateinamerikanischen Staats- und Regierungschefs (1999, 2002, 2004 und Wien 2006) Zentralamerika: Dilogo de San Jos (seit 1984; Abkommen ber politischen Dialog und Kooperation, 2003) Andengemeinschaft (Abkommen ber politischen Dialog und Kooperation, 2003), MERCOSUR (Abkommen ber politischen Dialog und Aufnahme von Verhandlungen ber eine Freihandelszone, 1995) Cariforum (Karibische Staaten der AKP-Gruppe; Vertrag von Cotonou, 2000) Interparlamentarische Treffen zwischen Europischem Parlament und Parlatino (seit 1974) Mexiko (Assoziierungsabkommen 1997) Chile (Assoziierungsabkommen 2002)

Multilaterale Ebene Binationale Ebene

Quelle: Eigene Darstellung.

Beim politischen Austausch verfolgt die EU eine Mehrebenenstrategie (s. Tabelle 2) hinsichtlich Lateinamerikas. Es werden Beziehungen auf regionaler, subregionaler, multilateraler und binationaler Ebene mit verschiedenen Intensitten unterhalten. Dies entspricht den unterschiedlichen Interessen und Entwicklungsniveaus der Lnder Lateinamerikas. Auf der regionalen Ebene hat die EU seit 1984 ihren jhrlichen Dialog mit der Grupo de Ro9 aufgenommen. 1990 wurde dieser politische Dialog institutionalisiert. Die regelmigen Treffen, abwechselnd in Europa und Lateinamerika, sind von den Auenministern nicht nur zum Austausch ber regionale Themen, sondern auch zur Diskussion globaler Probleme genutzt worden. Die Interessen an der Aufrechterhaltung dieses Dialogs waren auf beiden Seiten verschieden. Fr Lateinamerika bedeutet der Dialog eine Anerkennung als gleichberechtigter Gesprchspartner durch eine der poten-

Seit 1999 besteht die Rio-Gruppe aus allen sdamerikanischen und zentralamerikanischen Lndern sowie Mexiko und der Dominikanischen Republik.

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testen Wirtschaftsmchte der Welt. Fr Europa geht es um Vermittlung von Werten wie Demokratie, Rechtsstaatlichkeit, friedliche Konfliktlsung sowie Umweltschutz und eine multilaterale Weltordnung. So untersttzte die EG sowohl die friedenspolitischen Initiativen fr Zentralamerika im Rahmen des Contadora-Prozesses als auch die Demokratisierungs- und Integrationsprozesse in der lateinamerikanischen Region seit den 1980er Jahren (vgl. Hoffmann 2000: 194).
Tabelle 3: Biregionale Gipfeltreffen der Staats- und Regierungschefs

Rio de Janeiro Strategische Partnerschaft, die umfasst: Kooperation in internationalen Foren; Schutz von Menschenrechten; Kooperation beim Umweltschutz und Kampf gegen Naturkatastro1999 phen; Drogenbekmpfung und Kampf gegen illegalen Waffenhandel; Aufbau eines stabilen Finanz-, Wirtschafts- und Handelsystems; Aufbau einer Informationsgesellschaft; Untersttzung fr Kultur, Bildung, Wissenschaft und Technik Vertiefung der strategischen Partnerschaft Madrid Bekmpfung des internationalen Terrorismus 2002 Guadalajara 2004 Wien 2006 Frderung des Multilateralismus und Reform der UNO Frderung der politischen Integration Frderung der sozialen Kohsion in Lateinamerika Nchster Termin. Die Europische Kommission hat als zentrale Themen vorgeschlagen: (1) effektive Durchsetzung und Evaluierung der Ziele von Guadalajara, (2) Bilanzierung des Zustands der Verhandlungen mit dem MERCOSUR, und (3) berprfung der mglichen Verhandlungen von Assoziierungsabkommen mit Zentralamerika und CAN.

Quelle: Bodemer (1999), Gratius/Risi (2002), Nolte (2004) und Comisin Europea (2005).

Seit 1999 findet auch ein Gipfeltreffen der Staats- und Regierungschefs beider Regionen statt (s. Tabelle 3). Der erste europisch-lateinamerikanische Gipfel Ende Juni 1999 in Rio de Janeiro war trotz des bermaes an symbolischer Politik ein wichtiges politisches und wirtschaftliches Ereignis, denn beide Partner hatten die Mglichkeit, zahlreiche bilaterale Gesprche im Rahmen und am Rande der Veranstaltung zu fhren und sich besser kennen zu lernen (Bodemer 1999: 120ff.). Die Beziehung zwischen Europa und Lateinamerika wurde bei diesem Treffen als strategische Partnerschaft (asociacin estratgica) definiert. Damit wollte man die enge Kooperation beider Regionen in zentralen Fragen der Weltpolitik in internationalen Foren zum Ausdruck bringen. Diese Partnerschaft sollte in drei Bereichen verwirklicht werden: im politischen Dialog, in den wirtschaftlichen und finanziellen Beziehungen sowie auf dem Feld der Zusammenarbeit in Kultur, Bildung, humanitren und gesellschaftlichen Fragen. Da die Lateinamerikaner kein konkretes Ergebnis in Handelsfragen beim ersten Gipfel erreichen konnten, waren die Erwartungen an das zweite Treffen, das in Madrid am 17. und 18. Mai 2002 stattfand, nicht so gro. Die Interessen gingen zudem stark auseinander. Die EU erwartete, dass die lateinamerikanischen Staaten den Kampf gegen den Terror untersttzen, diese interessierten sich aber mehr fr wirtschaftliche Fragen. Konkrete Fortschritte im europisch-lateinamerikanischen Dauerkonflikt um die EUHandelspolitik im Agrarsektor wurden auch hier nicht erreicht. Whrend des Treffens waren die politischen Deklarationen mangels wirtschaftspolitischer bereinstimmung wichtiger gewesen (NZZ 18./19.05.2002, S. 2). Auch das Assoziationsabkommen zwischen der EU und dem MERCOSUR konnte nicht abgeschlossen werden. Grund dafr war nicht nur die Wirtschaftskrise in Argentinien, sondern auch Differenzen innerhalb

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des MERCOSUR und der EU. Als Erfolg wurde hingegen das Zustandekommen des Assoziationsabkommens mit Chile gewertet (Gratius/Risi 2002). Der dritte Gipfel, der in Guadalajara am 28. und 29. Mai 2004 stattfand, konzentrierte sich auf die Diskussion bezglich der Menschenrechtsverletzungen im Irak. Die EU wollte ursprnglich die Themen der sozialen Kohsion und Gerechtigkeit sowie das Vorantreiben der lateinamerikanischen Integrationsbemhungen auf die Tagesordnung setzen (vgl. Comisin Europea 2004a). Die Lateinamerikaner beabsichtigten von Anfang an eine ausdrckliche Verurteilung der Missstnde im Irak und des Helms-BurtonGesetzes10. In der abschlieenden Erklrung von Guadalajara werden schlielich u.a. die Misshandlungen irakischer Gefangener verurteilt, jedoch ohne die USA ausdrcklich zu nennen. Ebenso wird eine Strkung und Reform der UNO untersttzt. Andere konkrete Ergebnisse des Gipfels waren die Besttigung des Abschlusses der Verhandlungen des Assoziierungsabkommens mit dem MERCOSUR im Oktober 2004. Daran anknpfend beabsichtigt die EU zudem mit der Andengemeinschaft und Zentralamerika Verhandlungen ber Assoziierungsabkommen aufzunehmen (vgl. Nolte 2004). Das Gipfeltreffen brachte keine entscheidenden neuen Impulse fr die europischlateinamerikanischen Beziehungen. Vor allem im Agrarsektor sind wieder keine Fortschritte zu verzeichnen. Am 12. Mai 2006 wird der vierte biregionale Gipfel in Wien unter dem Motto Verstrkung der strategischen Partnerschaft stattfinden. Die europische Kommission (2005) hat als Themenschwerpunkte vorgeschlagen: (1) die effektive Durchsetzung und Evaluierung der Ziele von Guadalajara, (2) die Bilanzierung des Zustands der Verhandlungen mit dem MERCOSUR, und (3) die berprfung der mglichen Verhandlungen von Assoziierungsabkommen mit Zentralamerika und CAN. Das Treffen wird durch das Scheitern der Verhandlungen mit dem MERCOSUR und die Krise der CAN berschattet. In den 1980er Jahren lancierte die EU, damals EG, auf der subregionalen Ebene ihre erste eigene politische Initiative in Zentralamerika, in der sie sich fr eine friedliche Lsung der bewaffneten Konflikte in Nicaragua, El Salvador und Guatemala einsetzte. Im Zentralamerikakonflikt der 1980er Jahre ging es aus europischer Perspektive in erster Linie nicht um die Abgrenzung von Machtansprchen, sondern vielmehr um sehr grundstzliche Vorstellungen von politischer Ordnung, Vlkerrecht, Souvernitt, sozialer Gerechtigkeit und internationaler Solidaritt. Diese Haltung hat das europische Ansehen in Lateinamerika ber die Jahre hinweg positiv gestrkt. Die europischen Aktivitten mndeten ab 1984 in den so genannten San-Jos-Dialog in Form von regelmigen Treffen der Auenminister beider Regionen. Heute versteht die EU das institutionalisierte Gesprchsforum primr als Beitrag zur Festigung der demokratischen Regierungssysteme in der Subregion (Hoffmann 2000: 189; Bodemer 2001/2002: 101f.). Anders als im San Jos-Dialog und bei den Gesprchen mit der Rio-Gruppe, in denen die politischen Themen Vorrang haben, stehen die wirtschaftlichen Aktivitten bei
US-amerikanisches Gesetz vom 12. April 1996, das Kapitalinvestitionen in Kuba zu verhindert versucht, indem es auslndische Investoren auf Kuba mit Gerichtsverfahren und Reisebeschrnkungen in den USA bedroht.
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den Treffen zwischen der EU und dem MERCOSUR sowie zwischen der EU und der Andengemeinschaft (CAN) im Vordergrund. Die Anziehungskraft des MERCOSUR fr die EU besteht nicht nur in der Gre des wirtschaftlichen Potentials und in den bereits existierenden konomischen Verbindungen, sondern ergibt sich auch daraus, dass sich die Ziele des MERCOSUR am Modell des europischen Integrationsprozesses orientieren (Hoffmann 2000: 198; Gratius 2003).
Abbildung 1: Andengemeinschaft Pacto Andino/Comunidad Andina de Naciones (CAN) (seit 1996) Andenpakt/Andengemeinschaft (Bolivien, Ecuador, Kolumbien, Peru und Venezuela) Die Comunidad Andina de Naciones (CAN) (bis Die CAN umfasst fnf Staaten mit insgesamt etwa 1996 Pacto Andino) ist ein subregionales Integrati- 105 Millionen Einwohnern und einer Gesamtflche onsvorhaben sdamerikanischer Staaten, gegrndet von 4,7 Millionen km. Der Gemeinschaft gehren durch das Abkommen von Cartagena vom 26. Mai die Grndungsmitglieder Bolivien, Kolumbien, 1969. Ziel der Gemeinschaft ist die Vertiefung der Ecuador und Peru an sowie Venezuela, das 1973 wirtschaftlichen Zusammenarbeit zwischen den beitrat; Chile, ebenfalls Grndungsmitglied, trat Mitgliedslndern, die Bildung einer Zollunion und 1976 aus, und die Mitgliedschaft Perus ruhte von langfristig eines gemeinsamen Marktes. 1992 bis 1997. Panama nimmt einen Beobachterstatus ein.
Quelle: Nohlen (Hrsg.) (2002).

Der multilaterale Austausch findet seit 1974 auf parlamentarischer Ebene statt. Dieser Austausch ist der lteste politische Dialog zwischen EU und Lateinamerika. Eine Delegation des Europa-Parlaments und eine Delegation der lateinamerikanischen Legislativorgane (Parlatino) treffen sich alle zwei Jahre. Die Treffen dienen der Frderung der biregionalen Kooperation und der Untersttzung der Integrationsprozesse sowie der Strkung von Rechtsstaatlichkeit in Lateinamerika (Hoffmann 2000: 193f; Mols 2004). Darber hinaus fhren die Karibik-Staaten, die in den Cotonou-Vertrag (2000) eingebunden sind, ihre eigenen Treffen (Cariforum). Spezielle binationale Dialoge unterhlt die EU mit Chile (seit 1995) und Mexiko (seit 1997), wobei Chile inzwischen als assoziiertes Mitglied des MERCOSUR an den politischen Gesprchen auf Auenministerebene teilnimmt.11 Beide Lnder unterzeichneten mit der EU Assoziierungsabkommen, die nicht nur politischen Dialog vorsehen sondern auch eine Freihandelszone errichten. Die erwhnten Dialogforen und regelmigen Kontakte belegen das Interesse Europas an den Ereignissen in der Region und haben dadurch das politische Ansehen der EU gestrkt (Hoffmann 2000: 194). Dieses komplizierte Geflecht der Dialogverfahren ist nicht nur Ausdruck der europischen Bemhungen, auf bestimmte Gruppenerwartungen einzugehen, sondern spiegelt auch die Einsicht wider, dass es aufgrund der Heterogenitt der Region unmglich ist, mit allen 33 lateinamerikanischen Staaten gemeinsam zu verhandeln (Grabendorff 1999: 2). Andererseits sehen die lateinamerikanischen Staaten in einer Intensivierung der Beziehungen zu Europa ein bewhrtes Mittel, um die DomiEinen wichtigen Beitrag zu den engen politischen Beziehungen leisten auch die vielfltigen bilateralen Verbindungen, die unterhalb der Regierungsebene bestehen, wie zum Beispiel zwischen politischen Parteien, Gewerkschaften, Kirchen, Gremien und NGOs (vgl. Mols 2004).
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nanz der USA zu relativieren. Dabei fhlen sich die lateinamerikanischen Lnder in Bezug auf ihre Probleme von den Europern besser verstanden als von den USA (Hoffmann 2000: 190). Zusammengefasst: Politisch hat sich Europa als zuverlssiger Dialogpartner Lateinamerikas erwiesen. Die politischen Dialoge haben nicht nur bei der Konfliktreduzierung in Zentralamerika, sondern auch bei den Demokratisierungsbemhungen in vielen lateinamerikanischen Staaten, bei der Durchsetzung von Menschenrechten und bei der Vertiefung der Integrationsbestrebungen einen wichtigen Beitrag geleistet (vgl. Grabendorff 1999: 3f). Auerdem konnten Lateinamerika und die verschiedenen Integrationsforen der Region durch den politischen Dialog Anerkennung als regionale oder internationale Akteure gewinnen. Die strategische Partnerschaft beider Regionen sollte jedoch noch ausgebaut werden. Dies setzt voraus, dass die EU und die lateinamerikanischen Staaten Dialog und Austausch in wichtigen globalen Fragen konkretisieren und in einen dauerhaften Kommunikationsprozess treten. Auf europischer Seite muss die Partnerschaft als Gemeinschaftsaufgabe verstanden werden, und die Lateinamerikaner mssen lernen, mit einer klaren, kohrenten und einheitlichen Position in diesen Fragen mit ihrem europischen Partner international zu agieren. Zahlreiche Ideen sind auf beiden Seiten vorhanden. Sie mssen nur konsequent umgesetzt werden. Eine verstrkte Partnerschaft (asociacin reforzada) verlangt effektives Handeln.

Wirtschaftsbeziehungen zwischen der EU und Lateinamerika: Eine asymmetrische Partnerschaft

Mit Ausnahme der 1980er Jahre, in denen die hohe Auslandsverschuldung und deren berwindung das wirtschaftliche Leben bestimmte, war Lateinamerika seit jeher ein wichtiger Partner der EU fr Handel, auslndische Direktinvestitionen und wissenschaftlich-technische Zusammenarbeit. Die biregionalen Handelsbeziehungen werden dennoch durch eine Politik der unterschiedlichen Geschwindigkeiten seitens der EU sowie durch eine Handelsasymmetrie zuungunsten der lateinamerikanischen Lnder gekennzeichnet. Handelspolitisch geht die EU ganz pragmatisch vor. Je nach gnstigerer Option verhandelt die Union mit Subregionen (v. a. mit dem MERCOSUR) oder mit Lndern (Mexiko und Chile) (Gratius 2003; Westphal 2003). Dabei sind die wirtschaftlichen Interessen einzelner Mitgliedstaaten der Union entscheidender als die Kohrenz mit der eigenen Politik.12 Die Asymmetrie der Handelsbeziehungen ist ihrerseits das Resultat des Ungleichgewichts zwischen rasant steigenden Importen aus der Union und langsamer anwachsenden Exporten in die EU. Die europischen Exporte konnten sich von 1990 (17,1
Nur so ist zu erklren, dass die EU zuerst mit Mexiko (1997) und dann mit Chile (2002) jeweils ein Assoziierungsabkommen unterzeichnet hat, obwohl der MERCOSUR ihr wichtigster Handelspartner ist und obwohl Prioritt der EU war, mit den lateinamerikanischen Integrationsprozessen (MERCOSUR, Andengemeinschaft) zu verhandeln. Fr die Realisierung und Reichweite der Liberalisierung des Agrarmarkts sind auch die Verhandlungen, die innerhalb der WTO (World Trade Organization) stattfinden, von entscheidender Bedeutung (s. www.wto.org).
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Mrd. Euro) bis 2002 (57,5 Mrd. Euro) um rund 330% steigern, whrend sich die Importe aus Lateinamerika in demselben Zeitraum nur um 200% erhhten. Der Anteil der EU an den lateinamerikanischen Exporten ist zudem in den Jahren 1990 bis 2002 von 21,0% auf 11,7% gesunken. Das Ergebnis dieser Tendenz ist, dass whrend die EU noch im Jahre 1990 ein Defizit in den Handelbeziehungen mit Lateinamerika von 9,7 Mrd. Euro hatte, ergab sich seit 1993 ein schnell wachsender Handelsbilanzberschuss zugunsten der EU, der im Jahre 2002 ca. vier Mrd. Euro betrugt (Comisin Europea 2004b). Einer der Grnde fr die asymmetrische Entwicklung der bi-regionalen Handelsbeziehungen ist die einseitige Auenffnung der lateinamerikanischen Wirtschaften. Andere Faktoren, die die negative Handelsbilanz Lateinamerikas mit Europa erklren knnen, sind das Exportwachstum der USA und der ASEAN-Lnder in Lateinamerika und der Umstand, dass die Region innerhalb der Hierarchie des Systems von EUHandelsprferenzen weit unten angesiedelt ist (vgl. Bodemer 2001/2002: 100f.). Angesichts dieses Ungleichgewichts im Gteraustausch verlangen die lateinamerikanischen Lnder den Abbau der Handelsbeschrnkungen, die vielen lateinamerikanischen Produkten noch den Zugang zum EU-Markt verbieten oder erschweren (Hoffmann 2000: 197). Im Zentrum der Kritik stehen der Agrarprotektionismus der Union und das Fehlen an Kohrenz in entwicklungs- und handelspolitischen Fragen gegenber den lateinamerikanischen Lndern. Denn bei genauerem Hinsehen entpuppt sich ein Widerspruch zwischen erfolgreichen politischen Dialogen und einer geringen konomischen Kooperation.
Abbildung 2: MERCOSUR MERCOSUR Mercado Comn del Sur (Gemeinsamer Markt des Sdens) (Argentinien, Brasilien, Paraguay und Uruguay) Der MERCOSUR wurde am 26. Mrz 1991 durch Um die Zusammenarbeit zwischen Europischer den Vertrag von Asuncin von Argentinien, Brasi- Union (EU) und MERCOSUR zu verbessern, wurlien, Paraguay und Uruguay gegrndet. Chile, de am 29. Mai 1992 ein bilaterales Abkommen Bolivien und Peru nehmen einen Beobachterstatus geschlossen. Im Juni 1999 bei einem Treffen der ein. Sein Ziel ist neben einer Zollunion auch ein Staats- und Regierungschefs des MERCOSUR und gemeinsames Auenzollsystem und ein Abgleich der EU wurde vereinbart, Gesprche ber ein Asder einzelnen Volkswirtschaften. Die grten Prob- soziierungsabkommen aufzunehmen. Bis Oktober leme des MERCOSUR sind u. a. der unterschiedli- 2004 sollten die Verhandlungen ber dieses Abche wirtschaftliche Entwicklungsstand der vier kommen abgeschlossen sein. Nach wie vor ist der Mitgliedsstaaten und die unterschiedlichen Wirt- Hauptstreitpunkt zwischen beiden Integrationsproschaftspolitiken. zessen der Agrarprotektionismus der EU.
Quelle: Nohlen (Hrsg.) (2002).

Diese asymmetrische Entwicklung spiegelt sich auch in den Handelsbeziehungen sowohl mit den Staaten des MERCOSUR als auch mit Mexiko wider. Das 1995 unterzeichnete Rahmenabkommen zwischen der EU und dem MERCOSUR hatte als Ziel eine nachhaltige Kooperation beider Integrationsbndnisse formuliert. Die auf der Basis dieses Rahmenabkommens stattfindenden Treffen nutzten die Reprsentanten des MERCOSUR, um ihre Forderung nach handelspolitischen Zugestndnissen seitens der EU zu verstrken. Dabei ging es vor allem um eine Liberalisierung fr Agrarprodukte.

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In den letzten Jahren konnte die EU mehr von den Handelsaktivitten profitieren als der MERCOSUR. Whrend die EU ihre Verkufe in den MERCOSUR in den Jahren 1990 (5,7 Mrd. Euro) bis 2002 (18,2 Mrd. Euro) um ca. 300% steigern konnte, wuchs der Warenstrom in die umgekehrte Richtung lediglich um ca. 70%. Bei den Verhandlungen der Assoziierungsabkommen mit der EU bestehen die Staaten des MERCOSUR nach wie vor auf eine Liberalisierung des europischen Agrarmarktes, um der ungnstigen Tendenz ihrer Handelsbeziehungen mit der Union entgegenzuwirken. Vom Inkrafttreten der NAFTA bis zur Unterzeichnung des Assoziierungsabkommens (1997) war die relative Bedeutung der EU als Handelspartner Mexikos drastisch gesunken: Whrend der Anteil der EU an den mexikanischen Importen im Zeitraum 1990-1997 von 12% auf 8,6% abnahm, gingen die Exporte in Richtung EU parallel dazu von 7,3% auf 3,6% zurck. In den letzten Jahren konnte die EU ihre Handelsposition wieder strken. In den Handelsbeziehungen zwischen der EU und Mexiko tritt jedoch die Handelsasymmetrie zugunsten der EU deutlich hervor. Die EU importiert weniger Waren aus Mexiko als sie dorthin exportiert. Im Jahre 2002 standen EU-Ausfuhren von 15 Mrd. Euro Einfuhren aus Mexiko in Hhe von nur 6,2 Mrd. US-$ gegenber (Comisin Europea 2004b). Da Mexiko an verstrkten Wirtschaftsbeziehungen zur EU interessiert ist, um so seine wirtschaftliche Abhngigkeit von den USA reduzieren zu knnen, und die EU ihre Position im mexikanischen Markt nicht gefhrden sollte, muss die EU auch in diesem Fall mehr tun, um die Handelsbilanz ausgewogener zu gestalten. Verantwortlich fr die lateinamerikafeindliche Handelspolitik der EU ist nicht nur der Einfluss der europischen Agrarlobby,13 sondern auch die Tatsache, dass die EU momentan ihre politischen Prioritten in andere Weltregionen verlagert hat. So macht die EU keine ausreichenden wirtschaftlichen Zugestndnisse an den MERCOSUR aufgrund der zu erwartenden handelspolitischen Implikationen und Belastungen, die sich aus dem Beitritt osteuropischer Staaten und der angestrebten, verstrkten Kooperation mit dem Mittelmeerraum zwangslufig ergeben. Daher ist es wahrscheinlich, dass die EU die wirtschaftlichen Potentiale der lateinamerikanischen Lnder nicht optimal nutzen wird (Hoffmann 2000: 202). Die EU konzentriert sich auf die Entwicklungszusammenarbeit und Mechanismen des prferenziellen Handels (Allgemeines Prferenzsystem, APS) in ihren Handelbeziehungen mit der Andengemeinschaft und Zentralamerika. Der CAN wird 1990 eine vollstndige Aussetzung der Zlle auf gewerbliche und landwirtschaftliche Erzeugnisse gewhrt, um dem Drogenanbau und -handel entgegenzuwirken und die Lnder politisch und wirtschaftlich zu stabilisieren. Auch Zentralamerika wurde in das APSDrogenprogramm aufgenommen. Die geringe konomische Bedeutung der Andenregi-

Die Europer nutzen Handelsschranken auch, wenn Arbeitspltze in wirtschaftlich schwachen Branchen oder Regionen als Folge von Importen aus Entwicklungslndern gefhrdet erscheinen. Eine gemeinsame und kohrente Auenwirtschaftspolitik scheitert an den Eigeninteressen der Mitgliedsstaaten (vgl. Schilder 2001). Diesbezglich behauptet Hoffmann mit Recht: Aufgrund der mangelnden Flexibilitt in diesem Bereich luft die EU Gefahr, das ber viele Jahre in Lateinamerika akkumulierte betrchtliche politische Kapital zu verspielen. Die EU kann ihre prominente Stellung und ihren Einfluss in der Region nur bewahren und ausbauen, wenn und insofern sie in der Handelspolitik zu Zugestndnissen bereit ist (Hoffmann 2000: 197).

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on, ihre politische Instabilitt und ihr mangelhafter Integrationsgrad sind die Hauptgrnde fr die Zurckhaltung der EU, weil dort aus ihrer Sicht die Voraussetzungen fr einen qualitativen Sprung in den Wirtschaftsbeziehungen fehlen (vgl. Freres 2004: 386f.). Zusammengefasst: Die Handelspolitik war und wird auch zuknftig ein wichtiges Instrument der Europischen Union sein, um ihre Beziehungen zu Lateinamerika zu gestalten. Die EU und ihre Mitgliedsstaaten mssen aber Entwicklungs- und Handelspolitik kohrent gestalten, um ihre Glaubwrdigkeit nicht zu schwchen. Denn aus lateinamerikanischer Sicht ist die beste Entwicklungshilfe eine gerechte und ausgewogene Handelspolitik! Andererseits sollten die lateinamerikanischen Lnder ihre Wettbewerbsfhigkeit strken und ihre politischen Systeme stabilisieren, v.a. in der Andenregion. Denn die geringen Exporterfolge vieler Lnder Lateinamerikas sind auch in den strukturellen Schwchen der industriellen Produktion dieser Lnder, im niedrigen Diversifizierungsgrad ihrer Wirtschaft und im Fehlen von Humankapital zu suchen. An dieser Stelle mssen auch Korruption, Misswirtschaft und politische Instabilitt in einigen lateinamerikanischen Lndern als Grnde genannt werden (vlg. Mols 2004). Daraus ergibt sich die Notwendigkeit, nicht nur den EU-Markt zu ffnen, sondern auch wirksame Strategien zur Exportsteigerung und -diversifizierung zu entwickeln. Die wirtschaftliche und die entwicklungspolitische Zusammenarbeit mssen ergnzende Programme zur Untersttzung der regionalen Kooperation, der Integration in die Weltwirtschaft und zur Frderung von Industrie und Gewerbe schaffen, damit Wachstum erreicht und Ressourcen fr sozialen Fortschritt freigesetzt werden knnen. Denn noch alarmierender als die geringe Exportquote ist die Tatsache, dass die Zusammensetzung der lateinamerikanischen Exporte in die EU in hohem Mae aus traditionellen Primrprodukten besteht und sich nur auf wenige industrielle Erzeugnisse sttzt.

Die entwicklungspolitische Zusammenarbeit: Eine harmonische Partnerschaft

Entwicklung wird verstanden als ein nachhaltiger Prozess zur Verbesserung der Lebensbedingungen der gesamten Bevlkerung. Der Schutz von Menschenrechten, die Reform des Staates und die Strkung der Demokratie, die Stabilisierung der Wirtschaft, die Frderung wettbewerbsfhiger Unternehmen und sicherer Arbeitspltze sowie eine Einbindung der Entwicklungslnder in den Welthandel sollen dafr die notwendigen Voraussetzungen schaffen, ebenso die regionale Kooperation der Entwicklungslndern untereinander.14 Die EU ist der wichtigste Kooperationspartner Lateinamerikas. Ein Groteil der Zu-

14 Die Zusammenarbeit der Europischen Union mit den Entwicklungslndern wird untergliedert in Entwicklungszusammenarbeit (ffentliche technische und finanzielle) und wirtschaftliche Zusammenarbeit (Frderung privatwirtschaftlicher und technisch-wissenschaftlicher Kooperation von Unternehmen und Forschungsinstituten). Die Zusammenarbeit umfasst zudem die Nahrungsmittelhilfe und Katastrophenhilfe.

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sammenarbeit konzentriert sich auf Zentralamerika und die Andenlnder. Die Strkung der Demokratie und der Schutz von Menschenrechten stehen hierbei im Vordergrund. Die EU untersttzt in diesem Zusammenhang den Aufbau eines unabhngigen Rechtssystems, aber auch die Schaffung stabiler politischer Institutionen. Ein anderer Schlsselbereich ist die Kooperation auf dem Gebiet der Frderung der Zivil- und Informationsgesellschaft. Damit soll auch den massiven sozialen Ungleichheiten in der Region begegnet werden (Westpahl 2003; Comisin Europea 2004a). So genannte horizontale Programme unterhlt die EU zur Untersttzung der Zivilgesellschaft und vor allem zum Ausbau zivilgesellschaftlicher biregionaler Kontakte. Laufende Programme umfassen die Hochschulkooperation (ALFA und neuerdings ALAN), die Kooperation kleiner und mittelstndischer Unternehmen (AL-Invest), die Zusammenarbeit zwischen Stdten (URB-AL), den Informationsaustausch der Handelskammern (ATLAS) und die Allianz fr die Informationsgesellschaft (@LIS). Die meisten dieser Programme wurden 1999 berarbeitet und 2000/2001 einer Evaluierung unterzogen. Die Ergebnisse sind insgesamt sehr positiv. Mit Hilfe der Programme ist es gelungen, wirtschaftliche, akademische, kulturelle und technologische Beziehungen zwischen beiden Regionen herzustellen (Comisin Europea 2002). Soziale Kohsion ist ein weiterer zentraler Punkt, der von der EU als Fundament fr politische Teilhabe und wirtschaftliche Stabilitt angesehen wird. So ist fr die EU die Beseitigung von sozialen Ungleichheiten eine der zentralen Prioritten, fr die allein zwischen 2002 und 2006 30 Millionen Euro vorgesehen sind (vgl. Comisin Europea 2004a). Die finanziellen Mittel flieen in Gesundheitsprojekte und Vorsorgekampagnen insbesondere in der Andenregion und der Karibik. Dafr wurde das Programm EUROsociAL ins Leben gerufen. Wie bereits erwhnt ist die EU immer noch der grte Geldgeber in der offiziellen Entwicklungshilfe.15 Der Hauptanteil der humanitren Hilfe fliet auch hier nach Zentralamerika und in die Andengemeinschaft. In der regionalen Strategie der EU sind die Prvention von Naturkatastrophen sowie der Wiederaufbau danach weitere Prioritten. Seit den 1990er Jahren sind Umweltfragen ein Bestandteil der biregionalen Kooperation. Alle Abkommen der so genannten dritten Generation und alle Assoziierungsabkommen mit lateinamerikanischen Lndern und Subregionen enthalten ein Bekenntnis zu nachhaltiger Entwicklung. 10% aller Gelder fr finanzielle und technische Hilfe sollen dem Umweltschutz zugewiesen werden. Ein besonderes Vorhaben ist das Projekt zur Erhaltung des tropischen Regenwaldes in Brasilien. Im Bereich der biregionalen Kooperation steht das Kyoto-Protokoll an vorderster Stelle, das von der EU als wichtiger Beitrag zur global governance in Klimafragen angesehen wird (vgl. Westpahl 2003: 187). Ein Feld, das in der biregionalen Kooperation vor allem nach dem 11. September

Zur Strkung des Ansehens der EU in Lateinamerika trug die Tatsache bei, dass von den gesamten Entwicklungshilfeleistungen an die Region ber die Hlfte aus der EU und ihren Mitgliedsstaaten stammten (vgl. Hoffmann 2000. 194). Eine zu Beginn der Dekade der 1990er Jahre befrchtete Verringerung der europischen Entwicklungshilfe fr Lateinamerika hat nicht stattgefunden (Hoffmann 2000: 195). Entwicklungspolitisch untersttzt Europa Lateinamerika seit Jahren in groem Umfang stets mehr als die USA und Japan zusammengenommen (Mols 2004; IRELA 2000).

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2001 an Gewicht gewinnen kann, ist die Sicherheitspolitik. Auf dem Rio-Gipfel (1999) kndigten die Staats- und Regierungschefs an, u. a. den Vertrag ber die Nichtverbreitung von Atomwaffen, die Konvention ber chemische und biologische Kampfstoffe sowie das Verbot von Antipersonenminen zu untersttzen. Im Rahmen einer weiter gefassten Sicherheitskooperation spielt die Bekmpfung der illegalen Produktion von Drogen und des Drogenhandels eine zentrale Rolle. Dieser Kampf ist eng verbunden mit den Bedrohungen, die vom internationalen Terrorismus und den transnationalen Verbrechen ausgehen. Konkret gewhrt die EU der Andenregion und Zentralamerika Handelsvorteile, um ihre Produktion und ihren Export zu diversifizieren. 1990 wurde der Panama-Plan verabschiedet, der einen bi-regionalen Rahmen fr Kooperation und Koordination im Bereich Drogenbekmpfung schafft. Fr Kolumbien aber, das eines der dringlichsten Sicherheitsprobleme hat, sind keine spezifischen Initiativen seitens der EU entwickelt worden (Westphal 2003; Klaveren 2004) Insgesamt spiegelt die politische Kooperation der EU mit Lateinamerika die europische Variante der zivilen Machtprojektion wider. Die EU als Zivilmacht bt Macht diesseits ihres Herrschaftsbereiches darber aus, dass sie die Umwelt nach ihren Regeln strukturiert (Westphal 2003: 189). Dies verlangt zum einen nach dem Ausbau von Institutionen, die diese Ausbung erst garantieren, zum anderen nach Konsensfindung auf internationaler Ebene. Dementsprechend ist es fr die EU wichtig, ihre Gemeinsamkeiten mit Lateinamerika institutionell auszubauen und zu verstrken, um die lateinamerikanischen Lnder fr Weltinitiativen zu gewinnen. Fr Lateinamerika ist in diesem Sinne die Kooperation mit der EU vor allem aus zwei Grnden von Bedeutung: (1) Relativierung der politischen und wirtschaftlichen Abhngigkeit von den USA und (2) eine eigenstndige internationale Rolle auf der Basis des Multilateralismus.

Schwierige Partner: Kuba, Kolumbien und Venezuela

In den europisch-lateinamerikanischen Beziehungen spielen Sicherheit und Migration aufgrund der groen Distanz zwischen beiden Kontinenten kaum eine Rolle. Jedoch wecken Fragen der Demokratie, Menschenrechte, Drogenbekmpfung und der politischen Stabilitt gegenwrtig die europische Aufmerksamkeit insbesondere bezglich drei lateinamerikanischer Staaten: Kuba, Kolumbien und Venezuela.16 Seit langem wird Kuba von der EU aufgefordert, seine politischen Institutionen zu demokratisieren. Aber trotz der kubanischen Weigerung zur Liberalisierung des politischen Systems, setzte die EU auf eine Weiterfhrung des Dialogs. Im Gegensatz dazu verfolgt die US-Regierung eine Strategie der Isolierung und der wirtschaftlichen Blockade, die von der EU kritisch gesehen wird. Im Jahre 2003 beschloss die EU jedoch aufgrund von Menschenrechtsverletzungen diplomatische Sanktionen gegen Kuba. Dar-

Die Situation ist in der gesamten Andenregion besorgniserregend. Die Gewalt und Kriminalitt in Kolumbien, der autoritre Stil des Prsidenten Venezuelas, die fragile neu gewonnene Demokratie in Peru sowie die ethnisch motivierten Protestwellen in Ecuador und Bolivien werfen graue Schatten ber die Zukunft dieser Region. ber die EU und die Andenlnder, s. Freres (2004).

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aufhin erklrte Fidel Castro den politischen Dialog mit Brssel fr beendet und verzichtete auf weitere humanitre Hilfeleistungen. Die bilateralen Beziehungen sind zurzeit sehr gespannt. Kolumbien ist der sicherheitspolitisch gefhrlichste Brennpunkt in Lateinamerika. Die Zunahme der Gewalt in Kolumbien, die wachsende Militarisierung und die politische und wirtschaftliche Krise der gesamten Andenregion stellen ein groes Konfliktpotential dar. Die USA haben mit ihrer auf militrische Mittel ausgerichteten Politik (Plan Colombia und Anden Regional Initiative) zur Verschrfung der Krise beigetragen. Die EU hat diese US-Politik kritisiert und abgelehnt, aber keine eigene Strategie entwickelt. Nur mit der Beteiligung der EU und der greren lateinamerikanischen Staaten kann man die Eskalation in der Andenregion vermeiden und eine friedliche Lsung entwickeln (FES/et al. 2002: 21; Kurz/Muno 2005).17 In Venezuela ist die politische Entwicklung unter Hugo Chvez sehr labil. Die Spannungen zwischen der Regierung und der Opposition uern sich hufig in Form von Gewalt und die demokratischen Institutionen werden dabei geschwcht. Zum gegenwrtigen Zeitpunkt bleiben die Spannungen in Venezuela ungelst. Chvez polarisiert den politischen Diskurs in Lateinamerika und macht gegen die USA mobil. Darunter leiden die Demokratie und der Rechtsstaat. Die EU sollte die Durchsetzung demokratischer Regeln und den Schutz der Menschenrechte weiterhin als eine ihrer Aufgaben in Lateinamerika betrachten. Die Bildung einer Friedenszone in der Andenregion und die Stabilisierung der andinen politischen Systeme sollten als Prioritten in der europischen Agenda aufgefhrt sein.

Gemeinsame Interessen und Divergenzen: Eine berforderte Partnerschaft

Die Vertreter der EU und Lateinamerikas sind sich darber einig, dass ihre politischen Beziehungen eine besondere Qualitt aufweisen, da sich beide Regionen dem Westen zugehrig und durch gemeinsame Wertvorstellungen miteinander verbunden fhlen (Hoffman 2000: 195). Bei den Beziehungen zwischen Europa und Lateinamerika geht es immer mehr um Fragen grundstzlicher, internationaler und globaler Gestaltung wie beispielsweise nach der Ausgestaltung der internationalen Wirtschaftsordnung, Zusammenarbeit im UN-System, der Entwicklungsprioritten, Umweltpolitik und Drogenbekmpfung. In anderen Bereichen und konkreten Fragen gehen jedoch die Interessen beider Regionen auseinander. Fr Lateinamerika bleibt unklar, wo Europas internationale PrioriEs ist hervorzuheben, dass die EU bei der Drogenbekmpfung eine andere Ansicht vertritt als die USA. Whrend die USA den Zustrom illegaler Suchtstoffe als nationales Sicherheitsproblem ansehen und den Anbau von Drogenpflanzen und deren Weiterverarbeitung mit militrischen Mitteln beseitigen wollen, sprechen die Vertreter der EU von gemeinsamer Verantwortung und setzen auf nicht-repressive Mittel. So verband die EU ihre handelspolitischen Zugestndnisse bei Lndern, in denen Drogen produziert werden, mit der Forderung, den Bauern Anreize fr eine Umstellung der landwirtschaftlichen Erzeugnisse zu bieten (FES 2002: 23-26).
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tten lngerfristig liegen: EU-Osterweiterung, Mittelmeerraum, Asien-Pazifik, Indien oder die Strkung der unverzichtbaren Allianz mit den USA. Die Europer ihrerseits sind nicht sicher, ob Demokratie, Rechtsstaatlichkeit, internationale ffnung, Marktwirtschaft und stabile Verhltnisse in Lateinamerika von Dauer sind. Fr Lateinamerika stellen der Kapitaltransfer, Handelsfragen und Entwicklungshilfe die Hauptthemen. Fr Europa haben hingegen die Fragen der demokratischen Konsolidierung, der Einhaltung der Menschenrechte, der sozialen Kohsion, des Umweltschutzes, der wirtschaftlichen Strukturreformen und des Drogenhandels eindeutig Vorrang (s. Tabelle 4). Sicher ist, dass in der Zukunft das Argument der traditionellen Gemeinsamkeiten nicht ausreichen wird, um die biregionalen Beziehungen zu gestalten.
Tabelle 4: Divergenzen zwischen EU und Lateinamerika EU Schwerpunkt der Interessen Themen Politischer Dialog Menschenrechte Demokratie Rechtsstaatlichkeit Politische Integration Drogenbekmpfung Terrorismusbekmpfung Soziale Kohsion Lateinamerika Wirtschaftliche Beziehungen Diversifizierung der Handelsbeziehungen Liberalisierung des Agrarmarkts Abbau der Subventionen in den Mitgliedsstaaten der EU Investitionen Finanzielle Kooperation

Quelle: Eigene Darstellung

Die Meinungsverschiedenheiten zwischen Europa und Lateinamerika haben ihren Ursprung in der unterschiedlichen Position beider Regionen im internationalen System. Trotz der Gemeinsamkeiten werden die biregionalen Beziehungen durch die Lage der Weltpolitik und Weltkonomie bestimmt. Und es ist mglich, dass sich Europa und Lateinamerika fr voneinander abweichende Handlungsstrategien entscheiden werden. Eine strkere Annhrung zwischen der EU und Lateinamerika und die Beseitigung der Differenzen sind nur mglich durch eine gemeinsame globale Weltpolitik, welche die Werte, die beide Regionen identifizieren, zur Geltung bringt. Schlussbetrachtungen: Eine pragmatische Partnerschaft Es gibt weltweit keine Groregion, die hnlich gnstige Voraussetzungen fr die Etablierung und Bewahrung guter Beziehungen zur EU bietet wie Lateinamerika. Beide Seiten sehen sich als Werte- und Interessensgemeinschaft und verfgen ber gute Verbindungen auf politischer, wirtschaftlicher und kultureller Ebene. Obwohl die konomische Ntzlichkeit der Beziehungen zwischen Europa und Lateinamerika relativ an Bedeutung verloren hat, sollte die EU aus strategischen Grnden ihre Position in Lateinamerika nicht gefhrden. Die EU sollte sich als global player bewusst sein, dass die Weltprobleme ohne eine globale Kooperationskultur und die Strkung eines fairen Multilateralismus nicht zu lsen sind. Deshalb ist die strategische Partnerschaft mit Lateinamerika von besonderer Bedeutung (FES 2002: 15ff.; Freres/Sanahuja 2005). Die Herausforderungen fr Lateinamerika in den Beziehungen zur EU liegen in ei-

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ner Konsolidierung der demokratischen Systeme, rechtsstaatlichen Reformen, einer Diversifizierung der Produktion, Frderung des Humankapitals, Abbau sozialer Ungerechtigkeit, einer verstrkten Einbindung in die Weltwirtschaft und einer Verstrkung der verschiedenen Integrationsprozesse (Grabendorff 1999: 7f.). Kurz: Die wirksame Strategie, die Beziehungen mit Europa zu strken und zu diversifizieren, ist eine Modernisierung im wirtschaftlichen und sozialen Bereich. Die Europer sollten ihre Verantwortung in der Gestaltung des globalen Gleichgewichts und des internationalen Friedens bernehmen. Dafr ist es notwendig, zuverlssige Partner weltweit zu frdern und an sich zu binden. Multilateralismus ist in einer von Terrorismus und unilateralen Willkr gefhrdeten Welt nicht eine Option sondern eine Notwendigkeit. Die biregionalen Beziehungen sollten die groe Rhetorik bei Seite lassen und in zentralen Fragen der Entwicklungs- und Weltpolitik eine pragmatische Haltung entwickeln.

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