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¿Internacional en vida, nacional en muerte? El

nacionalismo bancario en el camino hacia la Unión
Bancaria Epstein, Rachel A.; Rodas, Martín
Veröffentlichungsversion / Versión publicada
Arbeitspapier / papel de trabajo
Empfohlene Zitierung / Cita sugerida: Epstein,

RA y Rhodes, M. (2014). ¿Internacional en vida, nacional en muerte? El nacionalismo bancario en el camino hacia la Unión
Bancaria. (Serie de documentos de trabajo de KFG, 61). Berlín: Freie Universität Berlin, FB Politik- und Sozialwissenschaften,
Otto Suhr-Institut für Politikwissenschaft Kolleg-Forschergruppe "El poder transformador de Europa". https://nbn resolviendo.org/
urna:nbn:de:0168-ssoar-413148
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HOJA DE TRABAJO
¿Internacional en vida, nacional en muerte?

Nacionalismo bancario en el camino hacia la unión bancaria
Rachel A. Epstein y Martin Rhodes
Nº 61 | diciembre 2014
2 | Documento de trabajo de la KFG n.º 61| diciembre 2014
Serie de documentos de trabajo KFG
Editado por Kolleg-Forschergruppe “El poder transformador de Europa”
La serie de documentos de trabajo de KFG sirve para difundir los resultados de investigación del Kolleg-Forschergruppe al hacer
ponerlos a disposición de un público más amplio. Significa potenciar el intercambio académico, así como fortalecer y ampliar
la investigación básica existente sobre los procesos de difusión internos y externos en Europa y la Unión Europea.
Todos los documentos de trabajo de KFG están disponibles en el sitio web de KFG en www.transformeurope.eu o se pueden pedir impresos a través de
correo electrónico a transform-europe@fu-berlin.de.
Derechos de autor de este número: Rachel A. Epstein, Martin Rhodes
Asistencia editorial y producción: Catherine Craven, Ann-Sophie Gast
Epstein, Rachel A., Martin Rhodes, 214: ¿Internacional en la vida, nacional en la muerte? Nacionalismo bancario en el camino
to Banking Union, KFG Working Paper Series, No. 61, diciembre de 2014, Kolleg-Forschergruppe (KFG) “The Transfor
poder creativo de Europa”, Freie Universität Berlin.
ISSN 1868-6834 (Imprimir)
ISSN 1868-7601 (Internet)
Esta publicación ha sido financiada por la German Research Foundation (DFG).
Universidad Freie de Berlín
Kolleg-Forschergruppe
“El poder transformador de Europa:
La Unión Europea y la Difusión de Ideas”

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¿Internacional en vida, nacional en muerte?
Nacionalismo bancario en el camino hacia la unión bancaria
Rachel A. Epstein y Martin Rhodes
Abstracto
Los estados europeos tienen una larga historia de nacionalismo en el sector bancario. Se cree que el control sobre la asignación de crédito
para contribuir a los objetivos de desarrollo económico y competitividad, el aislamiento de la economía externa
choques y el control de la política monetaria. Este documento explica la pérdida potencialmente dramática en la convención interna.
control sobre los bancos creado por la Unión Bancaria Europea (EBU). En primer lugar, argumentamos que la liberalización en curso en
las economías global y europea ha hecho que el proteccionismo del sector bancario sea más costoso y conflictivo
ual. Segundo, sostenemos que debido a que muchos de los bancos más grandes han internacionalizado sus operaciones,
ahora prefieren la regulación y supervisión europea centralizada. Tercero, apoyando un neofunc modificado
argumento nacionalista, encontramos que detrás de la negociación intergubernamental a veces frenética en 2012-14,
son principalmente la Comisión Europea y el Banco Central Europeo los que han impulsado la Unión Bancaria
adelante. Las instituciones supranacionales han argumentado, con cierto éxito, que tienen una capacidad única para resolver
Acción colectiva y problemas del dilema del prisionero. Contrariamente a la sabiduría aceptada, Alemania no ha establecido ni
limitó en gran medida la agenda de la Unión Bancaria, en parte debido a sus propias divisiones internas. Es más,
la Comisión y el BCE han logrado en momentos críticos aislar a Alemania para asegurar la seguridad del país
aprobación de medidas controvertidas.
Los autores
Rachel A. Epstein es profesora adjunta de Relaciones Internacionales y Política Europea en Josef Korbel
Escuela de Estudios Internacionales de la Universidad de Denver. Es autora de En busca del liberalismo:
International Institutions in Postcomunist Europe (Johns Hopkins 2008) y editor de un número especial de
la Revista de Economía Política Internacional, llamada Activos o Pasivos? Los bancos y la política de relaciones exteriores
Propiedad versus Control Nacional (2014).
Contacto: repstein@du.edu
Martin Rhodes es profesor y decano adjunto de la Escuela de Estudios Internacionales Josef Korbel de la
Universidad de Denver, Denver, Colorado, Estados Unidos. Hasta 2006 fue profesor en la Universidad Europea
Instituto en Florencia, Italia. Sus investigaciones y publicaciones son sobre políticas públicas comparadas y europeas,
con un enfoque en los mercados laborales y los estados de bienestar.
Contacto: martin.rhodes@du.edu
Contenido
1. Introducción 5
2. La liberalización y los costos crecientes del nacionalismo bancario 7
2.1 El nacionalismo bancario en el camino hacia la unión bancaria 10
3. Construyendo la Unión Bancaria: La Política de Mancomunación de Soberanía

y Centralización del Poder 15
3.1 El Mecanismo Único de Supervisión 3.2 El 17

MEDE y la Recapitalización de los Bancos 3.3 19
Recuperación y Resolución Bancaria 20
4. Explicaciones alternativas 23
5. Conclusión 24
Referencias 26
1. Introducción1
Este documento desafía fundamentalmente el famoso aforismo en su título, que tradicionalmente los bancos eran “intercambiadores”.
nacional en vida y nacional en muerte”2 . De hecho, argumentamos que los fundamentos políticos nacionales de los bancos
han sido duraderos y poderosos. Así, los bancos siempre han sido nacionales en la vida, incluso cuando se han convertido en
cada vez más activa a nivel mundial. Es solo a través de la realización de alguna forma de unión bancaria (supranacional),
comenzando con la supervisión centralizada a expensas de la autoridad nacional, que los bancos de Europa occidental podrían
ser verdaderamente internacional en la vida. Sin embargo, como ha demostrado la crisis monetaria y de la deuda europea,
un paso importante hacia el sostenimiento del euro puede ser asegurar que los bancos se vuelvan internacionales en la muerte.
Si bien, en cierto nivel, los estados podrían apreciar que los dejen libres de los rescates bancarios nacionales que arruinan sus
finanzas públicas, en tal cambio está implícita una enorme pérdida de control.
Tradicionalmente, los estados han ejercido una autoridad considerable sobre los bancos. El control interno sobre las finanzas ha
vinculado a estrategias de desarrollo, aislamiento de shocks económicos externos y la ejecución de
la política monetaria. Además, a través de la regulación y supervisión de los bancos, los estados han buscado equilibrar
controlar los riesgos y rendimientos del sector, no solo para maximizar las ganancias y la eficiencia, sino que es igualmente importante,
para dar estabilidad a la economía nacional. Por todas estas y otras razones (ver Pauly 1988), la mayoría
Los estados han retenido la propiedad de los bancos nacionales hasta las últimas dos décadas, en las que una serie de bancos más pequeños,
países más débiles ha permitido un aumento, o incluso una mayoría, en la propiedad extranjera de sus bancos (Epstein
2008a; Martínez-Diaz 2009; Stein 2010; Etchemendy/Puente 2011). Sin embargo, entre poderosos y ricos
países el proteccionismo del sector bancario se ha mantenido muy vivo. En ninguna parte ha sido esa tendencia
más manifiesto que en Europa Occidental, hogar de algunas de las economías más grandes del mundo, los bancos más grandes y,
durante los últimos cuatro años, la peor crisis económica del mundo.
La pregunta central bajo escrutinio aquí es entonces por qué, dadas las preocupaciones de los estados de Europa occidental sobre la estabilidad,
autonomía y prosperidad y el vínculo percibido entre estos objetivos y el control nacional sobre los bancos,
No obstante, los estados de Europa Occidental han acordado dar pasos importantes hacia una Unión Bancaria Europea
(UER) en forma de centralización de la autoridad supervisora en el Banco Central Europeo (BCE) a través de la
Mecanismo Único de Supervisión (MUS). Desde finales de 2013 y comienzos de 2014, el BCE había estado preparando
su Asset Quality Review (AQR) de los 130 bancos (y grupos bancarios) más grandes de Europa, que en conjunto com
valoraba el 85 por ciento de los activos bancarios de la región. Mientras que los otros dos pilares de la UER, la financiación de un
resolución bancaria europea y un seguro de depósitos paneuropeo, todavía se estaban negociando y perfeccionando en
el primer semestre de 2014, buscamos enfatizar en este capítulo el gran cambio que tal supervisión centralizada
sión representa. Los estados individuales ya no tendrían la capacidad de equilibrar los riesgos y rendimientos de los bancos en
servicio de la economía nacional; ayudar en la banca competitiva en nombre de sus sectores; para prevenir la
liquidación de instituciones financieras nacionales favorecidas; o más dramáticamente, para evitar que los entrantes extranjeros
de absorber porciones mucho mayores de los activos bancarios de un país.
1 Nos gustaría agradecer a Thomas Risse, Nicolas Véron, Jim Caporaso, Randall Henning, Jonathan Moses, Peter Hall,
Randall Germain, Samuel McPhilemy, Manuela Moschella, Marius Skuodis por sus comentarios y consejos. todo esto
Los errores son nuestros.
2 Esta cita se atribuye tanto al gobernador del Banco de Inglaterra, Mervyn King, como al economista Charles Goodhart.
Para explicar el gran cambio inducido por el inicio de la Unión Bancaria Europea, presentamos tres argumentos.
mentos. Primero, como detallamos en la sección uno de este documento, al nivel más general, tanto la economía global
y la economía regional de Europa han cambiado de manera que el proteccionismo en cualquier sector en particular
más difícil. Al igual que los economistas políticos liberales habían predicho, focos de autoridad política (en este
caso sobre los bancos) en el contexto de aliviar los costos exógenos del intercambio económico internacional generado
nuevos y, en algunos casos, conflictos y contradicciones cada vez más intensos (Frieden 1991; Frieden/Rogowski
1996; ver también Epstein 2014a). Desde la introducción del euro en 1999, más estados han tenido que dedicar
más recursos para mantener el control de los bancos nacionales porque la moneda común faculta a los mercados de bonos
a expensas de los estados y los bancos, y proporciona un nuevo canal de contagio en la zona del euro. No somos
argumentando que la crisis conduce necesariamente a cambios que acomodan con éxito las fuentes de cualquier
crisis. Pero sostenemos que estos conflictos y contradicciones nuevos y recientemente intensos han proporcionado la
espacio dentro del cual los europeos han reconsiderado las compensaciones a las que se enfrentan.
En segundo lugar, como argumentamos en la sección dos, los bancos europeos están menos en deuda con sus estados y mercados de origen.
de lo que se suponía hasta ahora debido a la importante consolidación del mercado en la banca en todo el continente europeo,
y también son menos sensibles a la influencia política de sus estados de origen (Macartney 2013; Epstein
2014b). Irónicamente, fue una forma específica de nacionalismo bancario en Europa lo que provocó este cambio estructural.
en el que los bancos se alejaron de los estados. Con la realización del mercado único en la década de 1980, la mayoría de los países de la UE
los estados miembros orquestaron la consolidación interna en la banca para garantizar la longevidad de sus sectores bancarios—
tanto para protegerse contra la competencia extranjera que se intensificaría con la liberalización del mercado, como para prevenir
adquisición extranjera. Aún más importante para el cambio estructural entre los estados y los bancos fue el hecho
que los estados miembros de la UE apoyaron la expansión de sus propios bancos hacia el exterior. Si bien gran parte de este exterior ex
pansion se dirigió hacia la Europa poscomunista (Epstein 2008a y 2008b), algunos tuvieron lugar dentro
Europa occidental, pero también más allá de la UE. La internacionalización de los bancos anteriormente orientados al mercado nacional
ha cambiado los intereses de esos bancos. Específicamente, es probable que favorezcan la regulación centralizada y la supervisión.
sión con el fin de escapar de las peculiaridades legales nacionales y disfrutar de una mayor flexibilidad con respecto al capital y
gestión de la liquidez dentro de sus propias estructuras multinacionales.
En tercer lugar, argumentamos en la tercera parte de este artículo, en línea con los argumentos neofuncionalistas, que la suprana de Europa
instituciones nacionales se han aprovechado de la crisis para impulsar reformas que fundamentalmente contradicen
dictar los intereses percibidos de muchos estados miembros. Esas instituciones han sido facultadas en una serie de
de maneras. En primer lugar, los actores supranacionales han podido enmarcar las formas en que las organizaciones internacionales, europeas
y las presiones nacionales son percibidas y acomodadas por los estados miembros. La Comisión Europea
(o “la Comisión”) y el BCE, con el apoyo de la mayoría de los eurodiputados del Parlamento Europeo, y
respaldados por los grupos de presión bancarios más poderosos de Europa, han redefinido esos intereses con respecto a
control estatal y soberanía en la banca, creando una nueva comprensión de cómo la estabilidad y la prosperidad pueden
ser logrado. Esa estrategia, por supuesto, se ha visto facilitada por las contradicciones y conflictos generados por
los cambios estructurales antes mencionados. Además, a lo largo de la crisis, algunos Estados miembros han
pasado por un rápido proceso de aprendizaje en el que han comenzado a comprender que, para escapar
los problemas de la acción colectiva y el dilema de los prisioneros que afligen a una respuesta puramente intergubernamental a
crisis bancaria de Europa, sus intereses estarían mejor atendidos por una solución supranacional.
En términos de dinámica política, la Comisión Europea, en estrecha cooperación con el BCE, ha
puntos, usó su posición fortalecida para construir una coalición de estados miembros de la UE que respaldan una banca
Unión. Ha empleado tácticas bien probadas (por ejemplo, política de búsqueda de lugares) para debilitar la posición de
Alemania, con el fin de asegurar el acuerdo alemán para la supervisión bancaria centralizada, incluso cuando Alemania
los políticos y los banqueros levantaron barreras en un intento de detener la resolución final. Así, en la sección tres,
analizamos de cerca tres episodios de conflicto político y compromiso que involucran a la institución supranacional
ciones y estados miembros: primero, la centralización de la supervisión bancaria en el nuevo Sistema Único de Supervisión
Mecanismo; en segundo lugar, la controversia en torno al uso del MEDE (Mecanismo Europeo de Estabilidad) para rescatar
bancos y planes de recapitalización bancaria en el marco de la Unión Bancaria; y tercero, el más polémico es
demandar: el nivel de autoridad y las fuentes de financiamiento para la recuperación y resolución bancaria. Estos tres episodios
en la constitución de la Unión Bancaria (nuestra variable dependiente) muestran alguna variación, como cabría esperar,
dadas sus diferentes implicaciones para el control nacional sobre los bancos y la mutualización de la deuda bancaria. Mientras
la transferencia de soberanía en la supervisión bancaria ya está casi completa, todavía hay mucho enfrentamiento
entre la Comisión, el BCE y el resto de la coalición sindical probancaria con Alemania y sus
aliados en la recapitalización y resolución bancaria. En aquellas áreas donde la Unión Bancaria toca
unión política y fiscal, compromisos incómodos entre la centralización de la UE y la descentralización nacional
han surgido. Sin embargo, argumentamos que la rapidez con la que se ha producido tal pérdida de soberanía es, sin embargo,
impresionante, y que el camino político adoptado conducirá eventualmente a una mayor integración a nivel europeo.
2. La liberalización y los costos crecientes del nacionalismo bancario
Los estados de Europa Occidental tienen una larga historia de proteccionismo en el sector bancario (Barth/Caprio/Levine 2006:
149-50). La liberalización en la economía global y dentro de la UE ha llevado a la intensificación de los conflictos
asociado con el control nacional sobre los bancos, así como con el aumento de los costos, como tarifas y préstamos no competitivos
tasas de ing. De acuerdo con los economistas políticos liberales, deberíamos esperar que se crearan focos de autoridad política.
cada vez más difícil de mantener dentro de un contexto más amplio de liberalización (Frieden 1991; Frieden/Rogowski
1996). Frieden y Rogowski argumentan que, especialmente desde la década de 1980, hemos visto una disminución dramática de
los 'costos exógenos' del intercambio económico internacional, en gran parte debido a los acuerdos de libre comercio, aumentando
la movilidad del capital y las nuevas tecnologías que agilizan y abaratan las comunicaciones y los transportes.
Los costos reducidos del intercambio económico internacional tienen dos efectos en las economías protegidas. Primero, ellos en
aumentar los costos de oportunidad de no liberalizar los mercados. A medida que otros liberalizan, los propios liberalizadores se benefician
de las eficiencias que generan la especialización y el intercambio, mientras que los que se excluyen no. Segundo,
Los costos reducidos del intercambio económico internacional elevan los costos relativos de los productos y servicios que
los estados proteccionistas producen, haciendo que esos estados sean menos competitivos.
A medida que los precios relativos en la economía global cambian debido a la liberalización desigual, el potencial, aunque no
la certeza, por nuevos conflictos aumenta. Las industrias más competitivas pueden luchar por una mayor apertura del mercado
preguntando si pueden obtener precios más altos por sus productos en los mercados mundiales que en casa. Por menos competitivo
sectores el impulso contrario es más probable - estos probablemente buscarán mantener la protección y mayor
precios internos en relación con los internacionales, que dicha protección produce. Aunque Frieden y Rogowski
no descartan que las políticas reales no generen la mayor eficiencia, sí argumentan que somos más
probable que observe una mayor apertura del mercado en respuesta a los precios relativos cambiantes en las sociedades democráticas,
donde los públicos, incluidos los consumidores y los contribuyentes, ejercen influencia (Frieden/Rogowski 1996: 36, 43).3
Argumentamos que es exactamente este cambio de precios relativos en el contexto de un mayor intercambio económico lo que
ha disparado los costos del proteccionismo del sector bancario y ha generado nuevos conflictos. El aumento de los costos y la intención
a su vez, han impulsado la innovación política en la Unión Bancaria Europea y, más específicamente,
han prestado apoyo a la supervisión bancaria europea centralizada. Si bien la supervisión centralizada representa
un cambio en el lugar de la autoridad, de nacional a supranacional, también señala la intensificación del uso de los mercados
para gobernar los bancos. La lógica del mercado será aplicada de manera más agresiva por un solo supervisor en el BCE que
por las autoridades nacionales porque el BCE, a diferencia de los estados miembros, carece de la motivación para mantener
afiliaciones políticas particulares con los bancos. Dos acontecimientos importantes en la integración económica internacional
influir en los costos de los estados que mantienen afiliaciones políticas con sus bancos: primero, el surgimiento de
movilidad del capital (Frieden 1991; Goodman/Pauly 1993; Grabel 2003; Frieden 2006; Abdelal 2007), y sec.
segundo, específico de Europa, la introducción de una moneda común, el euro, en 1999.
La movilidad internacional del capital junto con la moneda común conspiraron para convertir un clásico, aunque
shock económico particularmente severo en 2008 (Kindleberger 2000 [1978]) en una crisis existencial para el
Eurozona y la Unión Europea. Aunque la crisis se ha denominado más a menudo como un cri de deuda soberana
Por lo tanto, nuestra interpretación es que la naturaleza prolongada y abarcadora de la crisis está más directamente relacionada
al apego de los estados de Europa Occidental a sus bancos (ver también Epstein 2014a). En concreto, internacional
La movilidad del capital ha empoderado a los comerciantes de bonos, cuyos movimientos agregados pueden cambiar la situación económica.
fortunas de estados y bancos de un día para otro, dependiendo de cuánto cobren por prestar. Como
aumentan los rendimientos, no solo los estados enfrentan mayores costos de endeudamiento, sino que también sufren los balances de los bancos, suponiendo
los bancos en cuestión han prestado desproporcionadamente a su soberano. En Europa, dada la normativa nacional
autoridad, siempre ha sido así (Bini Smaghi 2013; Gros 2013). Así llegamos a la primera gran
costo asociado con el proteccionismo del sector bancario en el contexto de un aumento de la demanda económica internacional
cambio: la vulnerabilidad financiera de los bancos y los estados en virtud de sus afiliaciones políticas, como con
estructurado por regulaciones e incentivos nacionales que alentaron a los bancos controlados localmente a financiar
sus soberanos (ver también Speyer 2012).
La introducción de la moneda común en 1999 fue otra forma de liberalización económica (como aumentar
movilidad internacional del capital) que generó nuevos costos del proteccionismo del sector bancario. porque el euro
reemplazó las monedas nacionales, eliminó el control político nacional sobre los valores relativos de las monedas externas -
es decir, si permitir la devaluación impulsada por el mercado o defenderse contra la devaluación. La elevación de los mercados
y el estrechamiento de la autoridad política provocado por la introducción del euro son, en cierto sentido, más
dramático que bajo el patrón oro porque, bajo este último régimen, los estados tenían una opción de salida específica,
a diferencia de la Eurozona (Polanyi 1944; Ruggie 1982; Eichengreen 1992; Simmons 1994; Matthijs 2014).
Aunque los bancos multinacionales pueden ganar con una moneda común porque ya no tienen que preocuparse
sobre la devaluación que afecta sus activos y pasivos a través de las fronteras, una consideración más importante
en sectores bancarios nacionalmente fragmentados es la competitividad. Y de hecho, en ausencia de ajuste
aparte de la devaluación interna, las recesiones repetidas o prolongadas cobran su precio en los balances de los bancos,
3 Para un análisis de por qué es poco probable que importe la presión pública amplia, véase Olsen 1982.
aumentando los volúmenes de préstamos morosos y limitando las nuevas actividades comerciales (Italia es un ejemplo de ello, véase
Sanderson/Jenkins 2013). Así, la contradicción en este caso radica entre una moneda común, por un
por un lado, y sectores bancarios nacionalmente fragmentados por el otro. Sistemas bancarios basados en países de recesión
Los intentos terminan agravando el problema de las herramientas de ajuste limitadas, en lugar de contrarrestarlo. El segundo
el costo derivado de la liberalización desigual es, por lo tanto, un ajuste limitado.
La contradicción entre tener una moneda común, y por tanto una sola autoridad monetaria, y la banca
La fragmentación del mercado ha generado otro coste para la zona del euro, a saber, la transmisión ineficaz de
política monetaria del BCE. Los bancos europeos con alcance transfronterizo han retirado sus préstamos de
extranjeros, de vuelta a los mercados nacionales. Retirada nacional, síntoma de la permanencia de la autoridad política que
guía el comportamiento de los bancos, iba en contra de la necesidad de una menor concentración de riesgos en los mercados financieros de la UE, y
obligó al BCE a reforzar el mercado interbancario con su propia provisión de liquidez (Speyer 2012: 3). Miembro
Mientras tanto, los estados se han resistido a un endurecimiento de las iniciativas europeas de derecho blando en forma de Memorandos de
Entendimiento (MOU) para ayudar a desarrollar un sistema transfronterizo común para la resolución de bancos en quiebra
(Kudrna 2012). A principios de 2014, el BCE todavía estaba debatiendo cómo hacer frente a este tercer costo, ineficaz
transmisión de la política monetaria, y en particular el problema de las “pequeñas empresas hambrientas de crédito” (Jones/
Barker/Thompson 2014: 6).
En cuarto lugar, además de limitar el ajuste a la devaluación interna, el euro ha elevado los costos de los bancos
proteger el proteccionismo del sector al crear un canal de contagio a través del cual viajan las vulnerabilidades de los estados.
Obviamente, existen múltiples canales de contagio en el sistema económico mundial, y los países no
necesidad de compartir una moneda para experimentar crisis vinculadas de cuentas de capital, bancarias o fiscales. Al mismo tiempo, uno
podría imaginar un mundo antes del euro, en el que una crisis en Grecia no aumentaría indebidamente el endeudamiento italiano
costos a pesar de los altos niveles de deuda pública italiana en relación con el PIB, dado el perfil de producción comparativamente diverso de Italia
y fuertes medidas de acumulación de capital. Sin embargo, con el euro, los acreedores y los inversores simplemente no
preocupación por el incumplimiento y la salida de Grecia, pero si a otros estados miembros de la UE también se les permitiría salir
la Eurozona, dadas las insuficientes facilidades de rescate. Otra contradicción es, por tanto, la colectivización
de riesgo a través de la moneda común, sin una distribución proporcional de la responsabilidad - una contradicción
que en 2012 fue ampliamente apreciada, pero cuyos efectos fueron anticipados por pocos (Eichengreen 1993 fue
una excepción). Bancos y estados que no se consideraban vulnerables antes de la introducción del euro,
por lo tanto, se han convertido en objeto de un nuevo escrutinio intensivo del mercado, después de su implementación - el cuarto
costo importante de la liberalización desigual. Mientras tanto, el propio euro estaba en peligro.
Durante gran parte de la crisis, al menos hasta 2012, los estados miembros de la UE, así como las instituciones supranacionales de la UE
ciones, parecía contentarse con absorber los costos del proteccionismo del sector bancario, a pesar del hecho de que tal pol
Las heladas prolongaron y exacerbaron la crisis. En particular, los estados han asumido la enorme carga fiscal
de rescatar a sus propios bancos, en gran medida para mantener los bancos domésticos domésticos - con el apoyo de la
Comisión Europea (Donnelly 2011; Donnelly 2014; Epstein 2013). En teoría, al menos algunos de los enfermos
los bancos podrían haber sido liquidados o vendidos a intereses extranjeros a un costo mucho menor para los contribuyentes, los estados
posiciones fiscales y la credibilidad de la moneda común. Además, la operación de refinanciación a largo plazo del BCE
(LTRO), cuyo uso se amplió de forma cada vez más liberal a partir de 2011, reforzó la
'bucle fatal' en el que los bancos zombis estaban prestando aún más dinero a sus soberanos fiscalmente enfermos, tanto como
los políticos, incluido el presidente francés Nicolas Sarkozy, esperaban que así fuera (Hume 2011; Milne 2011). El
la compensación aquí fue que, dado que las acciones del BCE redujeron los costos de endeudamiento de los estados periféricos al ejercer presión
fuera de la moneda a corto plazo, el efecto a largo plazo fue ampliar la interdependencia de los bancos y los estados.
vulnerabilidades de abolladuras.
Argumentamos que no hay nada determinista en la relación entre crisis y política funcional.
innovación. Los estados y otros actores pueden tolerar y absorber los altos costos de la liberalización desigual, y lo hacen.
durante largos periodos. En términos de North, las instituciones ineficientes a menudo perduran cuando las posiciones de poder de los actores clave
están en juego (North 1981; ver también Streeck/Thelen 2005; y con respecto a la banca en particular Busch
2009). Nuestro objetivo, en consecuencia, es señalar cambios en la constelación de poder e interés que abrió
la puerta de la Unión Bancaria Europea.
2.1 El nacionalismo bancario en el camino hacia la unión bancaria
Hemos dado a entender que los bajos niveles de propiedad de bancos extranjeros en las economías más grandes de la Eurozona y Occidente
La fragmentación del sector bancario europeo a lo largo de las líneas nacionales son las consecuencias de la banca con propósito
proteccionismo sectorial. En esta sección, deseamos probar que tal proteccionismo, de hecho, existe. Pero nosotros
también argumentan que, paradójicamente, los estados que alentaron a los gigantes bancarios con identidades nacionales fueron,
al mismo tiempo, sembrando las semillas de su propia privación de derechos políticos. A medida que los bancos crecieron
consolidación nacional y luego, lo que es más importante, a través de la expansión internacional, se volvieron menos
en deuda con las autoridades políticas internas, menos receptivo a las súplicas políticas internas y más interesado
en normas estandarizadas y supervisión centralizada con el fin de administrar sus propios recursos
y maximizar la rentabilidad.
Si bien Europa del Este abrió sus mercados bancarios a inversores extranjeros en la década de 1990 y principios de la de 2000 en el
contexto de la transición poscomunista y la adhesión a la UE, las mayores economías de Europa Occidental protegidas
altos niveles de control interno (ver figuras 1 y 2). En un ejemplo del proteccionismo de Europa Occidental,
Mario Draghi, en 2006, cuando era relativamente nuevo gobernador del Banco Central de Italia, la Banca d'Italia,
amenazó a los banqueros italianos en términos estridentes de que no los defendería contra la inversión extranjera o
adquisiciones, como hizo su antecesor. Antonio Fazio intentó evitar que el ABN AMRO holandés tomara
sobre Banca Antonveneta en 2005 (Bickerton et al.: 2007). Sin embargo, en marzo de 2011, diez meses antes de asumir
la presidencia del BCE, Draghi utilizó los poderes reguladores del Banco Central italiano para frustrar la venta de
la rama de gestión de activos de UniCredit, Pioneer Investments, a los postores franceses y británicos competidores. En lugar de,
sugirió al grupo bancario italiano financiar un matrimonio entre Pioneer y Eurizon de San Paolo
Fondo de Capital (Foster 2011). Aparte de su agenda proteccionista (heredada, al parecer, de la deshonrada
Sr. Fazio, que se vio obligado a dimitir por el asunto ABN AMRO/Antonveneta), la Banca d'Italia bajo
Draghi también quería salvaguardar la compra de bonos del gobierno italiano por parte de inversores locales. la UE
Directiva Bancaria de 2006, que patrocinó específicamente la promoción de los servicios bancarios transfronterizos, par
adoxicamente contenía una cláusula que preservaba este tipo de proteccionismo.4
4 El lenguaje ambiguo en la Dirección Bancaria de 2006 (Art. 19) permite a las autoridades nacionales bloquear fusiones y
adquisiciones de bancos para “garantizar una gestión sana y prudente de la institución de crédito” (Grossman/Leblond
2008: 5).
Tabla 1: Control de bancos extranjeros - Nuevos miembros de la UE
País Porcentaje
Bulgaria 84
Republica checa 85
Croacia 91
Estonia 98
Hungría 81
letonia 69
Lituania 91
Polonia 72
Rumania 84
Eslovaquia 92
Eslovenia 29
Cuadro 2: Control de bancos extranjeros - Miembros más antiguos de la UE y EE. UU.
País Porcentaje
Austria 20
Bélgica 50
Chipre 19
Dinamarca 20
Finlandia sesenta y cinco
Francia 6
Alemania 12
Grecia 14
Irlanda 56
Italia 6
luxemburgo 95
Países Bajos 2
Portugal 15
España 2
Suecia 0
Reino Unido 15
Estados Unidos 18
En un nivel más sistemático, en 1999, The Economist escribió que en “algunos países dentro de la Unión Europea
Unión, los reguladores financieros se esfuerzan diligentemente para evitar que los extranjeros compren bancos locales” (1999: 58).
Aunque para 2013 la propiedad de bancos extranjeros había aumentado en Europa occidental (Goldstein/Véron, 2011: 6), esa
la Unión Económica y Monetaria de la UE “animó a las autoridades nacionales a proteger sus sistemas limitando
ing las licencias otorgadas a los bancos extranjeros” (Bini Smaghi 2013: 82). Pero no fue solo a través de la regulación que West
Los europeos protegieron sus bancos. En la tercera y cuarta economías más grandes de la eurozona , Italia y España, los estudios
han documentado cómo la privatización de los bancos avanzó en paralelo con una campaña para limitar la competencia (Pérez
1997; De Ceco 2009). Los políticos, junto con los banqueros locales, orquestaron la consolidación de los bancos nacionales
y apoyaron la expansión internacional de sus bancos para crear instituciones financieras que fueran impermeables
a la adquisición extranjera en virtud de su tamaño (Guillén/Tschoegl 2008; Deeg 2012). La situación en España, como
el Mercado Único de la UE se estaba completando entre 1986 y 1993, era típico: Saturación del mercado y
las amenazas competitivas que planteaba la integración europea eran los motores duales de la internacionalización.
Los bancos españoles aún eran pequeños en relación con sus homólogos europeos, y esto desempeñó un papel clave en su
pensamiento estrategico. Como dijo un ejecutivo de Santander: “Éramos un objetivo de adquisición. Necesitábamos crecer. Nosotros
se fue de compras” (Guillén/Tschoegl 2008: 74)5 .
La primera y la segunda economía más grande de la eurozona, Alemania y Francia, también se sometieron a cambios bancarios nacionales.
consolidación. Además, utilizaron sus reducidos mercados para el control empresarial a fin de evitar adquisiciones extranjeras.
Goyer y Valdivielso del Real (2014) muestran que Francia ha utilizado desviaciones del principio de una acción, un voto.
principio para proteger la propiedad nacional. Mientras tanto, Alemania confiaba en la concentración de la propiedad y
adquisiciones amistosas, incluso cuando esta última fue extremadamente costosa, como fue el caso de Commerzbank
adquisición de Dresdner Bank, justo cuando la crisis financiera estaba en marcha. Mientras que en Francia el estado tenía
intervino abiertamente para proteger el sector financiero, en Alemania el papel del Estado fue más discreto, al menos
hasta una serie de rescates bancarios nacionales en el contexto de la crisis financiera estadounidense. Y mientras el público de Alemania
Los bancos del sector se han vuelto cada vez más sujetos a las reglas del mercado a través de las regulaciones de la UE, todavía disfrutan
una serie de subsidios implícitos, incluso después de la crisis financiera (De Grauwe/Ji 2013; Howarth/Quaglia 2014).
Incluso el Reino Unido, que no es miembro de la eurozona, que tiene niveles relativamente altos de propiedad de bancos extranjeros porque
de su condición de centro financiero, ha protegido su segmento de préstamos para pequeñas y medianas empresas (PYME).
ment con las directivas estatales (Busch 2009; Macartney 2013).
El proteccionismo del sector bancario de Europa occidental del tipo descrito anteriormente sugiere la siguiente paradoja:
Los políticos han defendido con frecuencia la integración financiera y la supervisión bancaria paneuropea, pero
la han combatido en la práctica, incluso con más asiduidad. Esta paradoja no se limita a la economía más grande de la UE.
mies Un estudio reciente que examina cómo los sectores bancarios afectan los rescates bancarios en cuatro países europeos
pruebas revela el grado de internacionalización de los sectores bancarios de Europa Occidental. En no menos de doce
estados miembros de la UE (todos en Europa Occidental), encontramos niveles de internacionalización del sector bancario6 que son
más alto que en los Estados Unidos, y en múltiples casos, significativamente (Grossman/Woll 2014: 10). Esto es
cierto incluso para estados europeos relativamente pequeños, incluidos Grecia, Irlanda, Austria y Portugal, países
que históricamente han mantenido una masa crítica de bancos controlados localmente. A pesar de nacional po
participación política y regulatoria en el proteccionismo del sector bancario, la fase posterior en Europa
banca, en la que a veces instituciones financieras muy pequeñas finalmente desarrollaron importantes operaciones regionales o
incluso el alcance global, contribuyó al cambio en los intereses de los bancos lejos de los de sus autoridades nacionales
(ver también Spendzharova 2014a). Si bien algunos sectores bancarios altamente internacionalizados seguían dependiendo
sobre los gobiernos locales y los contribuyentes por niveles extraordinarios de asistencia en la crisis de 2008-09 (que
ascendió al 229,4 por ciento del PIB en el caso de Irlanda), no hubo correlación entre el sector bancario
internacionalización y el costo o alcance de los rescates bancarios (Grossman/Woll 2014: 10f). Con amplia inter
nacionalización de la actividad bancaria, los bancos se arraigaron cada vez más en las fortunas de los mercados extranjeros.
5 En Europa, otros bancos que siguieron la estrategia de volverse demasiado grandes para ser absorbidos (algunos demostraron ser más
efectivos que otros) incluían BBV, Argentaria y BCH, todos de España; ABN AMRO de Holanda (Guillén/
Tschoegl 2008: 74); Creditanstalt-Bank Austria, Erste and Raiffeisen de Austria, KBC de Bélgica (Epstein 2013); y UniCredit e Intesa Sanpaolo
de Italia (Deeg 2012).
6 La 'internacionalización' se mide por la suma de activos y pasivos externos como porcentaje del PIB. Así es
indicativo no sólo de las actividades internacionales, sino también del tamaño del sector en relación con la economía. Ver Figura 3 en
Grossman/Woll 2014:10.
Tres ejemplos de la diversificación de los intereses de los bancos fuera de los mercados nacionales y hacia los extranjeros
son Erste, Raiffeisen (ambas de Austria) y UniCredit (de Italia), quienes pertenecen al grupo de los
los mayores inversores extranjeros en los bancos de Europa Central y Oriental. Desde el inicio de la transición poscomunista
y la finalización del Mercado Único a principios de la década de 1990, todos estos bancos desarrollaron ingresos significativos
Nue corrientes en el extranjero. Evidencia adicional de sus nuevas lealtades extranjeras surgió en la fase 2008-09 de
la crisis financiera, cuando existían grandes temores de que los bancos de Europa occidental "cortaran y huyeran" de
mercados orientales (Epstein 2013). Semejante evolución habría causado un daño incalculable a la economía europea.
economías emergentes, sino que también amenazó las finanzas estatales de Europa occidental y, por extensión, el euro. miedos
de inestabilidad financiera se vieron agravados por los objetivos de préstamos internos de Europa occidental para los bancos asistidos
(The Economist 2009; IIF 2009) y las exigencias regulatorias de Europa Occidental de que los bancos apuntalen capital y
posiciones de liquidez en casa (Bakker/Gulde 2010).
Sin embargo, inusualmente, los principales bancos se opusieron a la insistencia de un "sesgo interno" en los préstamos durante la crisis.
sis.7 En una carta de seis importantes bancos europeos a la Comisión Europea y al entonces ministro francés
de Finanzas, Christine Lagarde, los banqueros plantearon el tema del problema de la financiación para las economías reales
en Europa Central y Oriental, señalando que países como Austria, Italia, Francia y Alemania habían tomado
medidas para “sostener el flujo de crédito a sus respectivas economías nacionales”. Más críticamente, fueron
a observar que la “dimensión más nacional de estas medidas va a agrandar las disparidades en el crédito
disponibilidad entre países y podría ser ineficaz para sostener la economía europea en su conjunto”.8
Para los bancos que obtienen entre un tercio y las tres cuartas partes de sus ingresos de los mercados extranjeros, no es
sorprende que se resistan a una lógica nacional al abordar una crisis económica.9
Volviendo al tema de las autoridades nacionales que tratan de equilibrar los riesgos de sus propios bancos frente a sus
retornos, encontramos más evidencia de cómo la internacionalización de los bancos ha creado conflictos con el hogar
reguladores En 2011, el Financial Times informó que las exposiciones de los tres grandes bancos austriacos (en términos
de préstamos y tenencias de deuda) en el Este ascendió a más del PIB de Austria y la calificación crediticia
las agencias amenazaban con rebajar la calificación de Austria (Frey/Buckley/Wagstyl: 2011). En respuesta, el
El Banco Nacional de Austria y la Autoridad del Mercado Financiero de Austria impusieron unilateralmente un aumento del capital
requisitos de estos bancos, así como límites en la proporción de préstamos a depósitos: 110 por ciento en cualquier préstamo nuevo en
Europa del Este (Banco Nacional de Austria (OeNB) y FMA: 2011). Debido a que se emitieron las nuevas regulaciones
sin consultar a los bancos, a los anfitriones de Europa del Este de los bancos austriacos, o incluso a la Comisión Europea,
el resultado fue mucha furia, en parte porque las medidas eran discriminatorias.10 No sólo Austria
Los bancos sufren una desventaja competitiva al estar obligados a cumplir las seis reglas de requisitos de capital de Basilea III.
años antes de la fecha límite general, pero no había un límite de 110 por ciento de préstamo a depósito para préstamos domésticos.
préstamos en Austria. En última instancia, el regulador de Austria dio marcha atrás y las medidas se volvieron inaplicables.
7 Normalmente, los bancos extranjeros se cortan y se dan a la fuga durante las crisis económicas (ver Roubini/Setser 2004), en parte debido a la presión
política nacional para impulsar los préstamos hipotecarios (Wade 2007). La crisis financiera de 2008-09 en Europa fue una excepción; sin embargo, los
bancos occidentales mantuvieron su exposición a los mercados de Europa del Este (ver Epstein 2013).
8 La Carta tiene fecha del 27 de noviembre de 2008 y fue firmada por los directores ejecutivos de los siguientes bancos: Erste, Raiffeisen,
UniCredit, KBC (de Bélgica), Societe Generale (de Francia) e Intesa SanPaolo (también de Italia). Disponible en: http://
www.ebrd.com/downloads/research/economics/events/Banks_letter.pdf, consultado el 17 de octubre de 2013.
9 Entrevista de Epstein con un banquero de Raiffeisen, 19 de abril de 2012, Viena.
10 Entrevistas de Epstein con un banquero de Erste, 19 de abril de 2012; un funcionario A de la OeNB; funcionario de la OeNB B, 18 de abril de 2012,
Viena.
lineamientos en lugar de reglas firmes. El creciente conflicto entre los bancos y sus supervisores de origen debería,
sin embargo, no debe confundirse con mejores relaciones entre los bancos extranjeros y sus supervisores anfitriones.
Las tensiones entre el banco y el anfitrión ilustran hasta qué punto los grupos bancarios multinacionales pueden beneficiarse de un solo
norma reguladora. Con respecto al mercado de Europa del Este, los banqueros se quejan de que “la movilidad del capital en
Europa del Este está muerta”. Con esto quieren decir que los países anfitriones habían aumentado o aplicado recientemente
requerimientos de liquidez y capital durante la crisis de manera que hizo muy difícil para la banca multinacional
grupos para mover recursos fuera de esos mercados, o para tomar decisiones independientes sobre dividendos o
pagos de bonos.11 Otro banquero señaló que le llevó “nueve años persuadir a las autoridades serbias
que debería ser capaz de sacar mis propias ganancias de su país”.12 Las tensiones dentro de Europa Occidental han
también impulsó a los bancos hacia la unión bancaria. En el otoño de 2011, los reguladores alemanes ordenaron a UniCredit que dejara de
préstamo de su filial en Alemania: "La medida enfureció a los banqueros centrales de Italia y envió las relaciones
entre las autoridades financieras en picada” (Enrich/Galloni, 2011).
Para ser claros, no todos los bancos europeos perciben los beneficios de avanzar hacia un libro de reglas único, armonizado
regulación, supervisión centralizada y discrecionalidad nacional disminuida - las características distintivas de la Unión Europea
Unión Bancaria. En particular, los bancos orientados principalmente a nivel nacional, de los cuales hay muchos en países
tan diversos como Alemania, Francia, Italia y España, no disfrutarán de los ahorros derivados de los menores costes de cumplimiento que
provienen de la armonización y la centralización. Además, a los bancos de orientación nacional les importa menos que a sus
contrapartes multinacionales acerca de poder mover recursos fácilmente dentro de sus grupos porque no
no tener consideraciones transnacionales. Por último, los bancos orientados a nivel nacional podrían incluso encontrarse
en una nueva desventaja competitiva bajo la Unión Bancaria Europea porque el capital estandarizado y
los requisitos de liquidez son inconsistentes con sus modelos comerciales distintos a nivel nacional. Pero, como lo anterior
Como se ha demostrado en los párrafos anteriores, estos bancos orientados exclusivamente a nivel nacional son ahora una minoría en términos de
sus activos, mientras que los grupos bancarios multinacionales dominan las organizaciones de cabildeo.
Por lo tanto, los bancos europeos multinacionales han lanzado una campaña de relaciones públicas para reforzar el mes
sabio que la unión bancaria debe lograrse lo más rápido posible para que coincida con los debates críticos entre
líderes europeos. A principios de septiembre de 2012, justo antes de que la Comisión Europea publicara su propuesta
sobre el establecimiento de un supervisor bancario único, el economista jefe de UniCredit argumentó en el Financial Times que
“Se necesita un supervisor bancario común porque los bancos, como la mayoría de las empresas a las que sirven, hace mucho tiempo
pasó de ser negocios nacionales a negocios internacionales, haciendo que el modelo de supervisores nacionales existente
obsoleto” (Nielsen 2012). Y a mediados de noviembre de 2012, justo cuando las discusiones sobre el supervisor único se estancaron
en el Consejo de Asuntos Económicos y Financieros (ECOFIN), Emilio Botín, presidente del Banco Santander,
se quejó en el Financial Times (2012) de que “no existe un mercado bancario único [y] Santander se ha reunido
innumerables barreras a sus intentos de expansión en Europa. La mayoría de los países latinoamericanos han sido más
abierto a nuestra inversión que muchos estados miembros de la eurozona […]. La unión bancaria es un proyecto ambicioso y complejo
y un proceso difícil, tanto operativa como políticamente, pero no podemos darnos el lujo de postergarlo” (Botin 2012).
11 Entrevista de Epstein con un banquero de Erste, 19 de abril de 2012, Viena. Ver también Spendzharova (2012; 2014b) sobre el impulso
para mantener el control regulatorio y de supervisión nacional en países con niveles muy altos de propiedad de bancos extranjeros.
12 Entrevista de Epstein con un banquero de Raiffeisen, 19 de abril de 2012, Viena.

La Federación Bancaria Europea (EBF) también se ha convertido en un partidario firme y constante de todos los movimientos.
hacia la unión bancaria propuesta por la Comisión, y aboga por un mayor fortalecimiento de esos
medidas para lograr un alto grado de armonización de políticas transnacionales. De hecho, como informa la prensa,
publicaciones y declaraciones del presidente ejecutivo de la EBF, Guido Ravoet, revelan que la EBF ha actuado como una especie de
porrista del BCE y de la Comisión en relación tanto con el Mecanismo Único de Supervisión como con el
Mecanismo de Resolución (Ravoet 2014: 13f). El EBF incluso ha minimizado la necesidad de esos bancos
innovaciones sindicales que aún no han sido logradas por las autoridades supranacionales, como la única
garantía de depósito europea, que muchos críticos de los logros hasta la fecha han llamado la piedra angular
de cualquier unión bancaria 'real'.13
Este apoyo ha sido invaluable para permitir que la Comisión pase de permitir iniciativas nacionales
prevalecer en la primera fase de la crisis (antes de 2010) a una segunda fase en la que la clara intención es trans
transferir la soberanía al nivel supranacional. Sin embargo, no estamos argumentando que la banca multinacional
grupos han obtenido todo lo que quieren de las regulaciones financieras después de la crisis. El aumento de la regulación
ción, especialmente en la forma de requisitos de capital más sólidos, necesariamente reduce la rentabilidad de los bancos.
Además, se mantienen las discrecionalidades nacionales sobre los estándares regulatorios (ESRB 2014: 21). Aún así, de la multina
perspectiva de los grupos bancarios nacionales, es preferible una mayor armonización y una mayor integración del mercado único
a menos, razón por la cual han presionado constantemente por ese resultado (Corporate Europe Observatory 2014).
El nacionalismo bancario en Europa occidental, que pretendía permitir a los estados retener el control sobre las finanzas
ha tenido el efecto real de crear primero campeones bancarios nacionales que luego se convirtieron en
actores nacionalizados, cada vez más orientados al mercado, con un menor interés en privilegiar su mercado de origen
sobre los extranjeros. Estos lazos políticos desgastados entre bancos y estados son consistentes con investigaciones recientes.
mostrando crecientes presiones del mercado sobre los bancos, que en medida decreciente pueden servir al tradicional tan
función social del “capital paciente” identificado en la economía política comparada y Variedades del capitalismo
literatura (sobre el primer punto, véase Hardie et al. 2013; sobre el último, véase Zysman 1983; Hall/Soskice 2001).
Con la internacionalización de la banca se han fusionado los intereses de actores clave en el debate sobre la unión bancaria
con los de las instituciones supranacionales de la UE. Con al menos un jugador potencial con veto en la unión bancaria,
los grandes bancos transnacionales, efectivamente marginados, la Comisión Europea y el BCE han tenido más
margen de maniobra en favor de una integración más profunda.
3. Construyendo la Unión Bancaria: La Política de Mancomunación de Soberanía y Centralización del Poder
La supervisión bancaria centralizada de la UE, propuesta desde hace mucho tiempo por la Comisión Europea, fue
claramente establecido en una cumbre europea a fines de junio de 2012, luego detallado en la “Hoja de ruta” de la Comisión
Hacia una Unión Bancaria” en septiembre de 2012. Fue adoptada formalmente por los gobiernos europeos en sus
acuerdo de la cumbre de mediados de octubre de 2012 (Comisión Europea 2012). En esa cumbre, los líderes europeos
se propusieron avanzar en los primeros pasos hacia una Unión Bancaria Europea, concretamente la creación
13 Véase, por ejemplo, 'Banking on a New Union: The Promises and Pitfalls of the Euro Zone's Next Big Idea', The Eco
nomista, 14 de diciembre de 2013.
de un MUS para los aproximadamente 6000 bancos de la Eurozona bajo los auspicios del Banco Central Europeo.
Para los bancos individuales, el apoyo del Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEDE) de 500ÿ000 millones de euros, el
fondo de rescate del euro, estaría condicionado a que su supervisión fuera eliminada de la jurisdicción nacional, un
gran incursión en la soberanía nacional. Este fue un conjunto trascendental de compromisos. Porque como Nicolás Véron
ha observado, entregar la soberanía bancaria puede ser incluso más difícil para los estados que aceptar
Unión. Una unión bancaria que funcione en Europa no solo significaría abandonar la influencia del gobierno
sobre los sistemas bancarios nacionales, pero también aceptando elementos importantes de la unión fiscal (a través de
pasivos y transferencias) y, por lo tanto, un movimiento también hacia la unión política (Véron 2012).
Argumentamos que la Comisión Europea y el BCE han explotado los costos de la deuda europea y
crisis monetaria para consolidar su poder.14 La Comisión Europea, desde 2012, ha disfrutado del apoyo
puerto de países periféricos (Irlanda, Italia, Grecia, España y Portugal), encabezados por Francia, que favorecen, por rea
hijos de la solvencia nacional, tan rápido y completo como un movimiento hacia una expansión de los fondos de rescate bancario en el
nivel europeo posible, y están dispuestos a aceptar la cesión de soberanía quid pro quo que ello implica.
Un campo del norte, encabezado por Alemania, pero que también incluye a los daneses, los holandeses y los finlandeses, ha intentado
bloquear tanto la transferencia de soberanía como la posible transferencia de más fondos de los acreedores a los deudores
que amenazan la supervisión y resolución bancaria. El segundo campo disfruta de los recursos de poder transmitidos
por el liderazgo alemán. Pero se ha visto debilitado por el hecho de que tanto la Comisión como el BCE, como
así como el Parlamento Europeo y los bancos europeos han creado una coalición a favor de la centralización. El
equilibrio de poder entre los dos bandos también ha favorecido al primero con el tiempo porque el país acreedor
Los bancos han estado tan fuertemente involucrados en la financiación de la deuda de los países deudores, haciendo su propio banco
sistemas financieros vulnerables al colapso de los sistemas financieros de estos últimos.
La segunda fuente de la creciente influencia de la Comisión se deriva de una combinación de su constitución
poderes nacionales de preparación y propuesta legislativa, su dominio de un campo complejo de política y su
capacidad de participar en la compra de lugares para eludir o debilitar posibles vetos. La banca, después de todo, es una
área altamente técnica, y la Comisión ha sido muy ambiciosa al lanzar iniciativas detalladas y
propuestas legislativas, junto con una retórica indirecta integracionista de “completar el proyecto inacabado”.
ect” de establecer el Mercado Único y la moneda única (Vilpišauskas 2013). Esta retórica ha sido
unido a un discurso TINA (“no hay alternativa”), reforzado tanto por el BCE como por el sector económico y
comisiones de finanzas del Parlamento Europeo.
El BCE también ha adquirido nuevos poderes durante la crisis (Yiangou/O'Keeffe/Glöckler 2013). Además de
el rápido cumplimiento del mandato establecido a mediados de la década de 1990, que no se ha traducido en la necesidad de
revisiones constitucionales detrás de esta expansión del poder, el mandato se complementó con una banca su
papel supervisor a finales de 2012. El BCE consiguió desactivar la crisis de los mercados financieros a partir de 2010
cuando la perspectiva de que Grecia, y eventualmente también Portugal, no pagaran sus deudas se hizo muy real. El
El BCE también intervino para evitar una crisis bancaria en toda Europa en 2011 y 2012 proporcionando tramos de bajo
Préstamos a tipos de interés a bancos por valor de alrededor de 1 billón de euros a través de sus Operaciones de Refinanciación a Largo Plazo
14 Muchos observadores argumentan que el intergubernamentalismo en la crisis ha debilitado a la Comisión o que

la Comisión ha tenido cuidado de actuar de manera conservadora en la crisis (por ejemplo, Hodson 2013). Otros
(sobre todo Scharpf 2013) van más allá que nosotros y argumentan que la Comisión ha ido más allá de su mandato
y, fortalecida por la nueva regla de Voto por Mayoría Cualificada inversa en el Consejo, ha asumido poderes casi
dictatoriales. Sin embargo, hay menos desacuerdo con respecto al fortalecimiento del BCE durante la crisis (por
ejemplo, le Yiangou/O'Keeffe/Glöckler 2013).
(LTRO). Finalmente, el BCE, junto con la Comisión Europea y el FMI, también es miembro de la
Troika que ha gestionado y supervisado múltiples rescates en la Eurozona.
A pesar de las exigencias de la crisis, la frustración del SSM por parte de la oposición de los estados miembros podría haber sido
posible. De hecho, muchos observadores y analistas creen que esto es precisamente lo que sucedió, argumentando que en
el intergubernamentalismo ha dominado la respuesta de Europa a la crisis, con Alemania planteando el principal obstáculo para
unión bancaria. En realidad, como mostramos en detalle a continuación, la Comisión y el BCE han logrado bastante
mucho todo lo que han buscado en la innovación de la política de unión bancaria.
Lo que destacamos en las pruebas siguientes es que la Comisión ha sido capaz de retener a la Comunidad
método de formulación de políticas, a pesar de los constantes intentos de Alemania de impulsar las deliberaciones de la unión bancaria
canales intergubernamentales. La Comisión ha mantenido el control ejerciendo presión directa sobre los
aliados con argumentos sobre la correcta distribución de competencias constitucionales en los tratados de la UE y
utilizando QMV en el Consejo de Ministros para alejar a los holandeses y finlandeses de sus colegas alemanes
(cf. Scharpf 2013).15 Además, la Comisión ha utilizado la compra de lugares (Baumgartner/Jones 1993) para
eludir foros con altos niveles de experiencia técnica (en este caso, ECOFIN). En cambio, ha buscado asegurar
amplio acuerdo en un foro intergubernamental, el Consejo Europeo, para que posteriormente sea
difícil para los Ministros de Finanzas incumplir los compromisos contraídos por sus Jefes de Estado o de Gobierno.
Esta compra de lugares estratégicos no solo se ha utilizado para la introducción de la supervisión bancaria centralizada,
sino también para el ESM y la futura autoridad de resolución.16
Al afirmar este argumento, estamos contradiciendo claramente una visión más generalizada de que el surgimiento de la
El Consejo Europeo como principal foro de negociación y deliberación de políticas en la crisis revela el triunfo
de una lógica intergubernamental en el funcionamiento de la Unión Europea – en detrimento de la norma
Método comunitario de elaboración de políticas. Apoyamos nuestra afirmación al observar varios episodios clave en la estafa.
construcción de la unión bancaria: concesión de poderes de supervisión bancaria de la UE al BCE; permitiendo que el ESM, el
sucesor del EFSF, para recapitalizar los bancos; y la creación de un sistema de resolución bancaria, que comprende un
Fondo y Junta Única de Resolución.
3.1 El Mecanismo Único de Supervisión
Comenzando con el Mecanismo Único de Supervisión, el gobierno alemán, que originalmente acordó
la creación de un MUS en una cumbre de líderes de la UE en octubre de 2012, pero luego luchó contra su implementación
ha dado paso gradualmente a una noción de supervisión bancaria del BCE más amplia de lo que había sido originalmente.
considerado aceptable. El Gobierno alemán y sus aliados se opusieron a que el BCE supervisara todos los bancos
y no solo los transfronterizos (especialmente los bancos locales y regionales alemanes). La Comisión, Francia y
los estados miembros más pequeños querían que todos los bancos fueran supervisados por el BCE. Los franceses se opusieron a la pos.
posibilidad de trato desigual de los diferentes estados miembros dado que su propio sistema bancario está dominado por
cinco bancos muy grandes que estarían todos bajo la supervisión directa del BCE (Howarth/Quaglia 2013).
15 Entrevista de Epstein-Rhodes con un funcionario de la Comisión Europea, septiembre de 2013, Denver, Colorado
16 Entrevista de Epstein-Rhodes con un funcionario de la Comisión Europea, septiembre de 2013, Denver, Colorado
A principios de diciembre de 2012, mientras se iniciaban las discusiones en ECOFIN, el ministro de Finanzas alemán, Wolfgang
Schäuble anunció que su gobierno se opondría a la supervisión total, afirmando que “[s]ería muy
difícil obtener la aprobación del parlamento alemán si [el acuerdo] dejaría la supervisión para todos los
Bancos alemanes a la supervisión bancaria europea. Nadie cree que funcionaría” (EUobserver 5
Diciembre 2012). El 6 de diciembre de 2012, el presidente del BCE, Mario Draghi, contraatacó argumentando, en consonancia con la
Comisión, que era fundamental que el nuevo supervisor supervisara los 6000 bancos de la zona euro para
para aumentar la confianza del mercado. También trató de adoptar una postura conciliadora al afirmar que la posición del BCE
no era tan diferente de la de Alemania, que sostiene que a medida que aumenta la importancia sistémica de un banco,
habrá más margen para la supervisión únicamente a nivel central. Los alemanes respondieron diciendo
que, aunque querían que el BCE tuviera poderes reales de auditoría, los supervisores nacionales deberían estar a cargo
de los bancos más pequeños, en línea con el cabildeo de los Landesbanken alemanes (bancos regionales) y Sparkassen
(cajas de ahorros) que la regulación debe seguir un principio de subsidiariedad, y permanecer tan cerca del objeto de
regulación como sea posible.
En un compromiso redactado por la presidencia chipriota de la UE, los bancos con activos por valor de más de 30.000 millones de euros
y participan en actividades transfronterizas deben estar bajo la supervisión del BCE, mientras que el resto permanece bajo
supervisión nacional. La “responsabilidad última” debe recaer en el BCE (EUobserver, 10 de diciembre de 2012).
Sin embargo, Alemania (y sus aliados) argumentaron que el umbral para la supervisión debería establecerse más cerca de $ 50
billón Y también ejercieron presión para posponer la función supervisora del BCE hasta julio de 2014.
Mientras tanto, también hubo divisiones dentro del campo alemán que perdurarían a través de otros bancos.
controversias gremiales. Si bien el presidente del Banco Central de Alemania, Jens Weidmann, siempre abogó por un tratado
cambio para dar al BCE nuevos poderes, el gobierno alemán sostuvo que la base del tratado era aceptable
(EUobserver 13 de diciembre de 2012). Incluso después de que se llegó al acuerdo final a mediados de diciembre de 2012, Weidman
afirmó que “no estaba convencido de que el consejo del BCE sea la autoridad óptima para decidir cuándo un banco tiene
cerrarse o no” (EUobserver 18 de diciembre de 2012).
El acuerdo final logrado el 13 de diciembre de 2012, se apartó significativamente del po original de Alemania.
posición y la de sus aliados. Se decidió que el BCE sería responsable del MUS y tendría
Supervisión de los bancos de la zona euro: se llevará a cabo en estrecha cooperación con las autoridades nacionales de supervisión.
La supervisión directa afectaría a los 200 bancos más grandes de la eurozona (incluidos los grupos), pero el BCE podría
intervenir y, si es necesario, supervisar cualquiera de los 6000 bancos de la zona euro. La fecha de inicio de la supervisión del BCE
sión se fijó para enero de 2014, más tarde de lo indicado por los líderes de la UE en octubre, pero antes de lo previsto
solicitado por el gobierno alemán. Y fue el umbral de 30ÿ000 millones de euros para la supervisión, en lugar del
Los 50.000 millones de euros que habían pedido los alemanes se incluyeron en el documento. Para aplacar al grupo alemán,
y para resolver disputas entre el BCE y los supervisores nacionales, se creó un panel de mediación. A
para aliviar la preocupación alemana sobre la independencia del BCE, se crearía un consejo de supervisión especial para
separar su función de política monetaria de la supervisión bancaria. En cuanto al objetivo de Alemania de proteger sus Landesbanken
de la supervisión del BCE, todos los Landesbanken alemanes (junto con muchas otras cooperativas de la Eurozona y na
bancos nacionales o controlados por los gobiernos locales, incluidas las cajas de ahorros) se incluyeron en la lista del BCE
"Evaluación integral" (que incluye una Revisión de la calidad de los activos, o AQR, pruebas de estrés y una "evaluación de supervisión").
evaluación de riesgos') anunciada en octubre de 2013 (Véron 2013a, 2013b). El Bundesbank alemán permaneció
descontento con estos desarrollos, y hasta julio de 2013, su informe mensual continuaba reiterando su
escepticismo sobre la combinación de poderes de supervisión y tareas de política monetaria del BCE (EUobserver, 23 de julio de 2013)
- con poco éxito. Se había producido un cambio importante en la soberanía, con enormes consecuencias para el sistema nacional.
control de los sistemas bancarios.
3.2 El MEDE y la recapitalización de los bancos
El ESM reemplazó al EFSF en septiembre de 2012 y debía tener una capacidad total de préstamo de 500ÿ000 millones de euros para 2014.
Los estados miembros del ESM podrían presentar una solicitud si su sector financiero estuviera en dificultades, pero los rescates debían ser
vinculado a las condiciones. La Comisión propuso que el MEDE se utilice para apoyar a los bancos en quiebra
directamente. El EFSF temporal y el ESM permanente en funcionamiento desde finales de septiembre de 2012 no alcanzaron
ambiciones francesas (Howarth/Quaglia 2013: 104, 111) y recibieron mandatos más restringidos: eran
autorizado a comprar deuda soberana únicamente en los mercados secundarios.
Merkel accedió a regañadientes a establecer el ESM permanente, a cambio de una demanda de que los países se inscribieran en
el llamado pacto fiscal, un breve tratado que consagra la disciplina presupuestaria en la legislación nacional, y los rescates
se suponía que estaban condicionados a que un país primero ratificara el pacto. Siguiendo el establecimiento
del MEDE en marzo de 2012, hubo numerosas impugnaciones, por ejemplo, del Tribunal holandés de
Auditores y denuncias múltiples de Alemania, con destino al Tribunal Constitucional Alemán en Karlsruhe.
Sin embargo, el tribunal de Karlsruhe ya se había pronunciado sobre el EFSF, argumentando que no contravenía la ley alemana.
Constitución (7 de septiembre de 2011). Por lo tanto, era poco probable llegar a un juicio diferente sobre el MEDE.
A fines de noviembre de 2012, el presidente del Consejo Europeo, Herman Van Rompuy, publicó un documento titulado “Hacia
una Unión Económica y Monetaria Genuina”, que en gran medida se alineó con las preferencias políticas francesas. Llamó
para la rápida adopción de un marco legal a principios de 2013 para permitir que el MEDE comience la recapitulación bancaria directa
talizaciones para la primavera del mismo año. Sin embargo, algo antes, a finales de septiembre de 2012, el alemán,
Los gobiernos holandés y finlandés habían dejado bastante claro que se oponían a cualquier acuerdo que permitiera la
ESM para recapitalizar bancos sin acuerdo previo sobre un marco regulatorio y de supervisión adecuado
y reglas de política fiscal reforzadas. Los bancos en dificultades deben seguir siendo la principal responsabilidad de su gobierno
gobiernos El ESM solo se usaría para ayudar a los bancos a enfrentar dificultades en el futuro, que surjan bajo supervi
sión del BCE en una nueva unión bancaria (Howarth/Quaglia 2013: 112).
De hecho, a pesar de la oposición alemana a utilizar el MEDE para la recapitalización bancaria, a principios de junio de 2012, el
Los ministros de Finanzas de la eurozona ya habían acordado liberar hasta 100.000 millones de euros para la recapitalización de
Los bancos españoles de los fondos de rescate sin un programa de austeridad que los acompañe. Y a principios de diciembre
incluso Alemania había anunciado su voluntad de aceptar una recapitalización inmediata y excepcional de
cuatro bancos españoles nacionalizados – transfiriendo 39.500 millones de euros del MEDE al “fondo para la banca ordenada” de España
reestructuración (Howarth/Quaglia 2013: 112). Esto parecía ser un caso de circunstancias abrumadoras
principios alemanes. Sin embargo, Alemania y sus aliados continuaron librando una batalla de retaguardia por el
institucionalización de lo que claramente vio como medidas de crisis a corto plazo y ad hoc. El problema era que,
habiendo acordado una solución supranacional en el caso de España, la capacidad coordinadora de la suprana
Se habían afirmado las instituciones nacionales y no había alternativa a la que Alemania pudiera apelar.
El ministro de Finanzas alemán, Wolfgang Schäuble, que había liderado la resistencia a la recapitalización directa del MEDE
ción de los bancos, ahora llamó a este movimiento un “paso importante en el camino hacia la unión bancaria al acordar el
puntos principales para un futuro régimen de recapitalización bancaria directa” (EUobserver 21 de junio de 2013). En mayo de 2013,
en un artículo de opinión en el Financial Times, Schäuble fue tan lejos como para señalar que “los respaldos fiscales efectivos [podrían]
incluir el Mecanismo Europeo de Estabilidad como último recurso” (Schäuble 2013). Sin embargo, a mediados de octubre de 2013,
Schäuble fue presionado por los socialdemócratas alemanes, durante las conversaciones de negociación de la coalición con
los demócratas cristianos, para resistir la participación del MEDE en la recapitalización bancaria, argumentando que requeriría
un cambio en la ley alemana: una táctica para retrasar indefinidamente la adopción (Buergin/Parkin 2013). Sin embargo, el
El Consejo Europeo de los días 24 y 25 de octubre de 2013 instó al Eurogrupo a “finalizar las directrices para la
Recapitalización directa del Mecanismo de Estabilidad para que el Mecanismo Europeo de Estabilidad pueda tener la posibilidad
posibilidad de recapitalizar los bancos directamente, tras el establecimiento del Mecanismo Único de Supervisión”
(Consejo Europeo 2013: 16). Y el 5 de mayo de 2014, los ministros de finanzas de la eurozona acordaron que el MEDE debería
poder invertir directamente en bancos para 2015 en caso de que recaudar dinero de inversionistas privados o de
el gobierno fracasó en fortalecer un banco identificado en la Revisión de Calidad de Activos del BCE (Reuters 2014).
3.3 Recuperación y Resolución Bancaria
Estrechamente relacionado con el tema de la recapitalización bancaria estaba la cuestión más amplia de la recuperación y resolución bancaria.
En los primeros meses de 2013, el Gobierno alemán se opuso a la creación de una autoridad única para cerrar
derribar bancos con acceso a fondos comunes, ridiculizando el proyecto como "prematuro e imprudente". un diplomático
Siguió la batalla, con documentos de posición, algunos secretos, algunos públicos, emitidos desde París y Berlín, il
ilustrando visiones separadas. El BCE, muy frustrado por la posición de Berlín, intervino en abril de 2013 con
los seis miembros del comité ejecutivo del BCE respaldan públicamente la creación de una autoridad de resolución única, mientras que
El presidente del BCE, Mario Draghi, afirmó que la reforma debe llegar “rápidamente”. Benoit, gobernador del Banco Central de Francia
Coeuré comparó la falta de una autoridad de resolución común con vadear un río y detenerse a mitad de camino
(Baker/Ehrlich 2013: 2). En una reunión de los ministros de finanzas de la UE en Luxemburgo el 21 de junio de 2013, hubo
fue un intento de llegar a un acuerdo sobre un régimen para liquidar los bancos y romper el 'bucle fatal' entre los bancos
y soberanos. La Directiva de recuperación y resolución bancaria (BRRD) de la Comisión, presentada en junio de 2012 y
visto como el complemento de un mecanismo único de resolución (SRM), presentó una jerarquía de accionistas
y acreedores que serían 'rescatados' para soportar pérdidas si un banco tuviera serios problemas, dejando a los ahorradores en último lugar.
en línea para perder dinero (EUobserver 21 de junio de 2013). El principal escollo en la reunión de los ministros de Finanzas de la UE
reunión fue sobre cuánta flexibilidad se debe otorgar a los gobiernos nacionales para tomar decisiones sobre
liquidación de bancos (EUobserver, 24 de junio de 2013).
El 27 de junio de 2012, los Ministros de Finanzas llegaron a un compromiso: bajo el nuevo régimen, los acreedores de los bancos y
los accionistas serían los primeros en sufrir pérdidas. Sólo si esa medida fuera insuficiente, los ahorradores privados con
los depósitos de más de 100.000 € también tendrían que contribuir a los costes. El principio de 'bail-in' fue
por lo tanto firmemente establecido y el principio -si no la decisión final- de que el MEDE podría recapitalizar los bancos
fue confirmado (EUobserver 27 de junio de 2013). Poco después, el 10 de julio de 2013, la Comisión propuso
la creación de una autoridad común en la eurozona respaldada por un fondo para decidir sobre el destino de los bancos en dificultades. Bajo
esta propuesta, una agencia de la UE con 300 empleados supervisaría a los reguladores nacionales en los bancos en dificultades y prepararía
planes para acabar con ellos. La Comisión Europea tomaría entonces la decisión final sobre si y
cuándo poner un banco en resolución, convirtiendo a la propia Comisión Europea en la única autoridad de resolución.
Este mecanismo cubriría los aproximadamente 6000 bancos incluidos en el MUS. El fondo único de resolución bancaria
mancomunaría los fondos recaudados a nivel nacional de los gravámenes a los bancos. Su tamaño total proyectado de alrededor de € 55
mil millones equivaldrían al 1 por ciento de los depósitos en poder de los bancos, que se acumularán gradualmente durante diez años.
En respuesta, el gobierno alemán dejó claro que la facultad de tomar un banco en resolución debe
siguen estando en manos de las autoridades nacionales, y manifestó su temor de que el fondo de resolución común probablemente se convierta en
simplemente otro mecanismo de rescate de facto. El portavoz del gobierno alemán, Steffen Seibert, argumentó
que “la propuesta otorga a la Comisión Europea una competencia que no puede tener en base a la actual
tratados” (Financial Times 2013). El ministro de Finanzas alemán, Wolfgang Schäuble, ya había sugerido en
mayo de 2013 que en lugar de una sola autoridad de resolución sería más apropiado tener una “red
de las autoridades nacionales de resolución” hasta que se modificaron las normas de los tratados de la UE (Schäuble 2013). Michel Barnier,
El Comisario Europeo de Mercado Interior y Servicios, replicó enérgicamente que “tenemos cuidadosamente una
analizó la seguridad jurídica en este texto”. Barnier dijo que la propuesta se basaba en el artículo 114 de la UE
Tratado relativo a la armonización de las legislaciones nacionales con el fin de crear un mercado único.
Sin embargo, en la última semana de octubre de 2013, hubo señales de que la posición alemana estaba cambiando. Sobre
El 23 de octubre, en vísperas de la cumbre de la UE en Bruselas los días 24 y 25 de octubre, Mario Draghi declaró con impaciencia
que los líderes políticos de la UE habían hecho “un compromiso explícito de contar con un sistema nacional apropiado y adecuado
backstops en el momento en que se lleve a cabo el ejercicio [las pruebas de resistencia del BCE y las revisiones de los balances].
Tenemos un compromiso al más alto nivel”. (Financial Times 2013). El mismo día, un alto funcionario alemán
afirmó que la canciller Angela Merkel estaba dispuesta a tener una “postura constructiva” sobre el asunto y a buscar una
acuerdo entre los estados miembros para finales de año (EUobserver 23 de octubre de 2013). Un cambio de tratado no fue
mencionado. De hecho, funcionarios alemanes revelaron que la Cancillería de Angela Merkel ya había, antes de la
Las elecciones alemanas a finales de septiembre, llegan a la idea de que el Mecanismo Único de Resolución (SRM)
podría establecerse mediante un reglamento sobre la base del artículo 114 del Tratado de Funcionamiento de la
Unión Europea (TFUE) que permite la aproximación de las disposiciones nacionales relativas al establecimiento
del mercado único, tal como había argumentado la Comisión.
Las conclusiones del Consejo Europeo de los días 24 y 25 de octubre de 2013 establecieron claramente que el MUR debía ser
adoptado con la máxima urgencia para complementar la Revisión de la calidad de los activos del BCE (Consejo Europeo 2013). El
El primer resultado claro provino de las conversaciones en Estrasburgo el 11 de diciembre de 2013, en las que los negociadores de la Unión Europea
El Parlamento y los estados miembros de la UE negociaron un acuerdo sobre la Directiva de Resolución y Recuperación Bancaria (BRRD)
que entrará plenamente en vigor en 2016. El nuevo régimen de 'bail-in' obligará a los accionistas, bonistas y
algunos depositantes para contribuir a los costos de la quiebra bancaria: los depósitos asegurados por debajo de € 100,000 están exentos
y los depósitos no asegurados de particulares y pequeñas empresas tienen un estatus preferencial en el picoteo del rescate
orden de entrada. Los Estados miembros acordaron establecer fondos de resolución o introducir los gravámenes correspondientes, que
durante la próxima década debería recaudar el equivalente al 1 por ciento de los depósitos garantizados, o aproximadamente 70ÿ000 millones de euros
en toda la UE. Michel Barnier afirmó que “Con estas nuevas reglas en vigor, los rescates públicos masivos de bancos
y sus consecuencias para los contribuyentes serán finalmente una práctica del pasado”. (Barker 2013).
En la reunión de ECOFIN del 18 de diciembre, se forjó un nuevo compromiso sobre la Resolución Única
Mecanismo en sí mismo (Comisión Europea 2013). Hay una gran cantidad de intergubernamentalismo en la final
compromiso, y para muchos observadores esto era una señal de que Alemania había salido victoriosa. Y sin embargo, hay
una dosis muy fuerte de supranacionalismo también, y el camino puesto en marcha conduce a más futuro europeo
centralización de la resolución bancaria en lugar de un incómodo statu quo intergubernamental continuo. Por lo tanto,
un reglamento (basado en el Art. 114) ha establecido tanto la Junta Única de Resolución, que aplicará la
Rulebook sobre resolución bancaria a bancos en los estados miembros participantes, y el Fondo Único de Resolución.
Pero el funcionamiento del Fondo (la transferencia de aportes de los estados miembros y la mutualización
de los recursos financieros nacionales) se rige por un acuerdo intergubernamental para evitar
retos a petición del Consejo (Comisión Europea 2014).
El sistema funcionará de la siguiente manera: la Junta Única de Resolución, en la que participarán la Comisión, la
Consejo, el BCE y las autoridades nacionales de resolución, es propietaria del Fondo Único de Resolución. bajo el es
procedimiento establecido, el BCE notificará a la Junta, así como a las autoridades nacionales de resolución pertinentes
y ministerios, cuando un banco está quebrando. El Directorio, compuesto por un Director Ejecutivo, otros cuatro permanentes
miembros, con la Comisión y el BCE como observadores permanentes, evaluarán si existe un sistema
amenaza temica y cualquier solución del sector privado. En caso contrario, adoptará un esquema de resolución que incluya las
herramientas de resolución y el uso del Fondo. A continuación, el sistema de resolución debe ser implementado por la autoridad nacional.
autoridades de resolución (Comisión Europea 2013). Aunque es una solución compleja, en el caso de un banco
fracaso, la toma de decisiones probablemente se limitará a un pequeño grupo de actores que conocen los detalles del caso
y quién tendrá que actuar rápidamente mientras los mercados están cerrados (Gros 2014).
El mayor grado de intergubernamentalismo se encuentra en el propio Fondo Único de Resolución, así como en el
impronta alemana más fuerte. Alemania es el único estado miembro de la UE con su propio fondo de resolución, y alemán
los bancos han presionado constantemente a su gobierno para que retenga ese fondo. En una reunión de ministros de Finanzas de la UE,
Los estados miembros se comprometieron a un acuerdo intergubernamental que especifica la canalización de
(55.000 millones de euros, recaudados mediante gravámenes a los bancos a nivel nacional) al Fondo Único de Resolución. El PRO
la mutualización progresiva de los fondos tendrá lugar a lo largo de diez años. Así, el SRF tampoco es realmente “único”: es
está consagrado en un tratado intergubernamental y no será un “fondo único”, según los planes actuales, hasta 2025,
cuando los fondos nacionales están totalmente mutualizados.
No obstante, algunos observadores (por ejemplo, Gros 2014) argumentan que, una vez implementado, este sistema intergubernamental
acuerdo, como el acuerdo de Schengen, inevitablemente se integrará en la legislación de la UE, colocándolo bajo la
control de la Comisión y el Parlamento. Además, incluso el ministro de Finanzas alemán, Schäuble, reconoció
febrero de 2014 que sería preferible acelerar la mutualización.17 Al final, la mano de Schäuble
y otros ministros de Hacienda fue obligada por el Parlamento Europeo a mediados de abril de 2014 cuando, a cambio de
su apoyo a la autoridad y el fondo de resolución, los gobiernos concedieron una mutualización mucho más rápida de
el fondo: el cuarenta por ciento del fondo debía ser mutualizado en el primer año, el veinte por ciento en el segundo año,
17 El 17 de febrero en el Financial Times, Schäuble declaró que “[s]i 10 años es demasiado tiempo para construir el fondo,
aceleremos, pero no solo la velocidad de mutualización sino también la velocidad de pago”. Y aunque el propio Schäuble se
mostró reacio a las propuestas que permitirían que el fondo tomara prestado dinero, su otrora fiel aliado Jeroen Dijsselbleom,
el ministro de finanzas holandés, dijo que estaba abierto a darle al fondo el poder de pedir prestado, respaldado por garantías
nacionales.
y el resto por igual durante otros seis años (EUobserver 16 de abril de 2014). Pero independientemente del momento, argumentamos
que la decisión crítica es la de mutualizar la financiación SRF entre los estados miembros (una forma significativa de
transferencias fiscales) más que su forma de gestión o velocidad de implantación.
4. Explicaciones alternativas
Hay al menos dos explicaciones alternativas a la nuestra. La primera interpretación en competencia sería
que la respuesta europea a la crisis, incluida la gobernanza bancaria, ha sido en gran medida de carácter nacional
carácter, una lógica que ha sido apoyada por la Comisión Europea (Donnelly 2014). en una serie de
artículos, Wolfgang Münchau ha argumentado que la unión bancaria es necesaria “para evitar dudas sobre la
solvencia de los gobiernos nacionales socave la confianza en sus bancos”. En la medida en que, cuando
no hay financiación europea suficiente para una unión bancaria, incluida, por ejemplo, para la Resolución Única
Mecanismo, la confianza no será restaurada. Así, concluye Münchau, “Una mala unión bancaria es peor
que ninguno” (Münchau 2014: 7). Si bien estamos de acuerdo con Donnelly en el punto de que las prerrogativas nacionales no
prevalecer en gran medida en la primera fase de la crisis, sostenemos que para 2012, el supranacionalismo ganó
impulso. Una apreciación más completa de las vulnerabilidades vinculadas entre los estados y los bancos surgió con la
Crisis española y mayores costes de endeudamiento para Italia. También fue en 2012 cuando los bancos franceses, así como los
El gobierno francés invirtió sus posiciones sobre la unión bancaria para abrazarla. El cambio a la supranación
El alismo se refleja en el cambio de lugar de autoridad para la supervisión bancaria. Como la revisión de la calidad de los activos (AQR)
estaba en marcha a principios de 2014, Danièle Nouy, responsable del SSM, dejó claro que “algunos bancos no tienen
futuro” (Jones/Ross/Fleming, 2014: 1). También tenía la intención de exigir a los bancos que mantuvieran capital contra sus
propia deuda soberana para romper el vínculo entre los bancos y los estados, y, del mismo modo, decididos a evitar que na
reguladores nacionales de proteger a sus campeones bancarios y de poner barreras de facto al capital
flujos entre los estados miembros. Además, a diferencia de las pruebas de resistencia de la Autoridad Bancaria Europea,
que se reveló totalmente carente de credibilidad dada la quiebra del banco franco-belga Dexia sólo
tres meses después de haber superado las pruebas, hay un incentivo mucho más fuerte para cumplir con el nuevo BCE
poderes porque hay mucho más en juego. “Sabemos que tenemos una oportunidad única para establecer nuestro credi
bilidad y reputación”, remarcó Nouy (Fleming/Ross/Jones 2014: 3). Pero ella y la SSM también han sido
ayudado por el amplio reconocimiento de que cualquier inestabilidad financiera resultante del descrédito del BCE durante
el AQR y la supervisión posterior serían ampliamente sancionados.
El segundo argumento alternativo al nuestro es que Alemania tomó una posición más extrema que su gen.
intención común, para llegar finalmente a una posición moderada en las negociaciones sobre la unión bancaria. Nosotros
señalaría, sin embargo, que Alemania se resistió consistentemente a las soluciones a la crisis que mancomunaron los pasivos
lazos en toda la eurozona. Sin embargo, Alemania y sus aliados no lograron evitar un acuerdo sobre el crítico
componentes de la unión bancaria, incluido un cierto grado de mutualización. Sostenemos que la banca
El resultado de la unión fue una consecuencia de la variedad de intereses alineados contra Alemania sobre la mutualización. Eso
Una cosa es resistir los llamados a una mayor solidaridad de los estados miembros periféricos débiles (una posición que
Alemania ha compartido con la Comisión y el BCE), y otra muy distinta luchar y ganar contra un
coalición más amplia que comprende la Comisión, el BCE y el Parlamento Europeo, así como la mayor
Los bancos europeos y sus asociaciones a nivel europeo. Nuestra segunda respuesta es señalar los orígenes de la
Posición alemana en el cabildeo interno, la expresión genuina de los intereses de los bancos alemanes, en particular
principalmente en el sector público. Han presionado constantemente para retener la supervisión nacional y el fondo de resolución.
ing, pero han perdido en ambos: incluso si los bancos de ahorro alemanes están excluidos de la supervisión directa, todos los alemanes
los bancos caen bajo el control del BCE. Y el compromiso sobre resolución y rescate bancario prevé un
puesta en común de la toma de decisiones de resolución y mutualización de fondos. Estos cambios van directamente en contra
a las preferencias reveladas del sector bancario alemán, y también puede interrumpir los canales tradicionales de
financiación a partes críticas de la economía alemana. Por lo tanto, concluimos que las autoridades alemanas no han
estado disimulando al tratar de preservar la soberanía nacional frente al impulso hacia una Unión Europea
Unión Bancaria.
5. Conclusión
Hemos argumentado que ha habido importantes cambios estructurales en el sistema bancario europeo y
importantes cambios de política en la Eurozona que han debilitado el control de las naciones sobre sus bancos y aumentado
los costes del proteccionismo bancario. La crisis financiera ha puesto de manifiesto las consecuencias adversas de la
llamado 'doom loop' entre bancos y soberanos, creando una amenaza para la economía europea en general como
entero. La crisis ha fragmentado aún más el mercado bancario europeo, reduciendo así la liquidez
necesarios para impulsar el crecimiento europeo y perturbar la transmisión de la política monetaria. En este contexto, un
coalición de instituciones supranacionales, gobiernos de los estados miembros y actores privados en el sector bancario
movilizados detrás de una unión bancaria cada vez más estrecha contra la oposición de Alemania y sus aliados, principalmente los
Países Bajos y Finlandia. Pero la necesidad percibida de resolver problemas de acción colectiva cambió el equilibrio de
opinión y poder a favor de la centralización de la autoridad bancaria a nivel de la UE.
La posición alemana, debilitada por puntos de vista opuestos del gabinete de Merkel por un lado y el de Finanzas
Ministerio y Bundesbank por el otro, también se ha desplazado en las cuestiones clave en juego. Incluso en el área de
El mayor éxito de Alemania, el de asegurar una solución mayoritariamente intergubernamental para la resolución bancaria y
rescate: la posición alemana se encuentra con problemas. En particular, las debilidades de esa construcción y
su potencial para crear problemas de acción colectiva, sugieren que la Comisión y el BCE finalmente
buscar una transición hacia una solución más supranacional. De hecho, el patrón común que recorre los tres
ejemplos de conflicto y compromiso ha sido la obstinación alemana al principio, seguida de una gradual
suavizando su posición bajo la influencia de la Comisión y la insistencia del BCE. La esencia de este proceso.
fue bien captada por un alto funcionario de la Comisión que, reflexionando sobre la dolorosa búsqueda de un acuerdo sobre
un único mecanismo de supervisión, remarcó en medio de la batalla por la resolución bancaria, que “[hemos]
Escuché este disco antes: Angela Merkel firma una idea y su ministerio de finanzas y sus abogados dedican un
año diciéndonos por qué no se puede hacer”. (Barker/Ehrlich 2013).
En última instancia, sin embargo, Alemania ha aceptado en general la idea de una unión bancaria puesta en marcha por el
autoridades europeas, asegurándose, por supuesto, algunas concesiones en el camino. Muchos analistas colocan mayor
énfasis en las concesiones hechas a los alemanes que en las concesiones hechas por los alemanes y sus
aliados Se tiende a subrayar los retrasos y la lentitud con que se ha venido desarrollando la unión bancaria.
implementado. Sin embargo, notamos cuán trascendentales han sido los pasos dados en solo dos años. Especialmente,
si recordamos que, previo al establecimiento de la moneda común en 1999, la entrega paralela

de soberanía exigida por la UEM llevó más de una década, o más si se tienen en cuenta sus antecedentes en
el SME y la moneda europea “serpiente”18, que se remontan a la disolución de Bretton Woods
régimen monetario internacional a principios de la década de 1970.
18 El primer intento de cooperación monetaria de la UE en la década de 1970 vinculando las monedas de la CEE entre sí a través de un
banda de moneda única.
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El Kolleg-Forschergruppe - Fomento del intercambio académico y

Investigación Intensiva
El Kolleg-Forschergruppe (KFG) es un programa de financiación lanzado por la

Fundación Alemana de Investigación (Deutsche Forschungsgemein schaft - DFG)
en 2008. Como Instituto de Investigación, su objetivo es proporcionar un entorno
científicamente estimulante para la investigación innovadora dentro de un pequeño
grupo de investigadores senior y junior.
El Kolleg-Forschergruppe „El poder transformador de Europa“ investiga cómo las

ideas se propagan a través del tiempo y el espacio. Durante su primera fase de
investigación, de 2008 a 2012, la KFG estudió la difusión de ideas políticas e
instituciones dentro de la Unión Europea (UE), sus candidatos y vecinos. Durante la
segunda fase, de 2012-
2016, la KFG realinea su foco de interés en la difusión de ideas, políticas e
instituciones más allá de Europa (regionalismo comparativo) y el análisis de la UE
como receptora de influencias externas.
Sus dos principales áreas de investigación son:
• La UE y las instituciones regionales en América Latina, África,

Oriente Medio y Asia
• Europa y la UE y Receptores de Difusión

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¿Internacional en vida, nacional en muerte? El

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¿Internacional en vida, nacional en muerte?

Rachel A. Epstein y Martin Rhodes

Serie de documentos de trabajo KFG

Editado por Kolleg-Forschergruppe “El poder transformador de Europa”

correo electrónico a transform-europe@fu-berlin.de.

Derechos de autor de este número: Rachel A. Epstein, Martin Rhodes

Asistencia editorial y producción: Catherine Craven, Ann-Sophie Gast

poder creativo de Europa”, Freie Universität Berlin.

ISSN 1868-6834 (Imprimir)

ISSN 1868-7601 (Internet)

Esta publicación ha sido financiada por la German Research Foundation (DFG).

Universidad Freie de Berlín

“El poder transformador de Europa:

La Unión Europea y la Difusión de Ideas”

Teléfono: +49 (0)30- 838 57033

Fax: +49 (0)30- 838 57096

¿Internacional en vida, nacional en muerte?

Nacionalismo bancario en el camino hacia la unión bancaria

Rachel A. Epstein y Martin Rhodes

aprobación de medidas controvertidas.

Escuela de Estudios Internacionales de la Universidad de Denver. Es autora de En busca del liberalismo:

Propiedad versus Control Nacional (2014).

con un enfoque en los mercados laborales y los estados de bienestar.

2. La liberalización y los costos crecientes del nacionalismo bancario 7

2.1 El nacionalismo bancario en el camino hacia la unión bancaria 10

3. Construyendo la Unión Bancaria: La Política de Mancomunación de Soberanía

3.1 El Mecanismo Único de Supervisión 3.2 El 17

vinculado a estrategias de desarrollo, aislamiento de shocks económicos externos y la ejecución de

de absorber porciones mucho mayores de los activos bancarios de un país.

gestión de la liquidez dentro de sus propias estructuras multinacionales.

En términos de dinámica política, la Comisión Europea, en estrecha cooperación con el BCE, ha

unión política y fiscal, compromisos incómodos entre la centralización de la UE y la descentralización nacional

2. La liberalización y los costos crecientes del nacionalismo bancario

149-50). La liberalización en la economía global y dentro de la UE ha llevado a la intensificación de los conflictos

segundo, específico de Europa, la introducción de una moneda común, el euro, en 1999.

sus soberanos (ver también Speyer 2012).

en sectores bancarios nacionalmente fragmentados es la competitividad. Y de hecho, en ausencia de ajuste

el costo derivado de la liberalización desigual es, por lo tanto, un ajuste limitado.

Barker/Thompson 2014: 6).

la puerta de la Unión Bancaria Europea.

2.1 El nacionalismo bancario en el camino hacia la unión bancaria

adoxicamente contenía una cláusula que preservaba este tipo de proteccionismo.4

Tabla 1: Control de bancos extranjeros - Nuevos miembros de la UE

Cuadro 2: Control de bancos extranjeros - Miembros más antiguos de la UE y EE. UU.

se fue de compras” (Guillén/Tschoegl 2008: 74)5 .

ment con las directivas estatales (Busch 2009; Macartney 2013).

posiciones de liquidez en casa (Bakker/Gulde 2010).

9 Entrevista de Epstein con un banquero de Raiffeisen, 19 de abril de 2012, Viena.

entre las autoridades financieras en picada” (Enrich/Galloni, 2011).

12 Entrevista de Epstein con un banquero de Raiffeisen, 19 de abril de 2012, Viena.

de cualquier unión bancaria 'real'.13

margen de maniobra en favor de una integración más profunda.

3. Construyendo la Unión Bancaria: La Política de Mancomunación de Soberanía y Centralización del Poder

sistemas financieros vulnerables al colapso de los sistemas financieros de estos últimos.

La segunda fuente de la creciente influencia de la Comisión se deriva de una combinación de su constitución

poderes nacionales de preparación y propuesta legislativa, su dominio de un campo complejo de política y su

comisiones de finanzas del Parlamento Europeo.

14 Muchos observadores argumentan que el intergubernamentalismo en la crisis ha debilitado a la Comisión o que