BRIEFING

ZUSAMMENFASSUNG
erstellt für den LIBE-Ausschuss

Hetze und Hassverbrechen in der EU und die Evaluierung von

Ansätzen zur Regulierung von Online-Inhalten1

ABRISS
Diese Studie wurde von der Fachabteilung Bürgerrechte und konstitutionelle Angelegenheiten
des Europäischen Parlaments auf Ersuchen des Ausschusses für bürgerliche Freiheiten, Justiz und
Inneres des Europäischen Parlaments in Auftrag gegeben In dieser Studie wird argumentiert, dass
durch Hetze und Hassverbrechen Gesellschaften vergiftet werden, indem dadurch individuelle
Rechte, die Menschenwürde und Gleichheit bedroht, Spannungen zwischen sozialen Gruppen
verstärkt, der öffentliche Frieden und die öffentliche Ordnung gestört und die friedliche
Koexistenz gefährdet werden. Durch das Fehlen angemessener Mittel zur Prävention und
Reaktion werden die in Artikel 2 des EUV verankerten Werte verletzt. Die Mitgliedstaaten haben
unterschiedliche Regeln und die nationalen öffentlichen Verwaltungen sind durch
Meinungsverschiedenheiten über Werte gespalten. Daher ist eine EU-Regelung erforderlich, um
die bestehenden Standards zu stärken und Maßnahmen zu ergreifen, um Hetze
entgegenzuwirken und gegen Hetze und Hassverbrechen vorzugehen. In der Studie – die auf der
Grundlage eines länderübergreifenden Vergleichs erstellt wurde – werden konkrete,
durchsetzbare und systematische Maßnahmen aus dem Bereich des nicht zwingenden und des
zwingenden Rechts vorgeschlagen, um EU-weit effizient gegen Hetze und Hassverbrechen
vorzugehen.

Durch Hetze und Hassverbrechen werden Gesellschaften vergiftet, indem dadurch individuelle Rechte, die
Menschenwürde und Gleichheit bedroht, Spannungen zwischen sozialen Gruppen verstärkt, der öffentliche
Frieden und die öffentliche Ordnung gestört und die friedliche Koexistenz gefährdet werden Durch Hetze und
Hassverbrechen werden das Privatleben oder in Fällen gewalttätiger, in diskriminierender Absicht begangener
Verbrechen Leib und Leben der Opfer beeinträchtigt. Ganze Gemeinschaften werden stigmatisiert und in
Schrecken versetzt. Der soziale Zusammenhalt, die Solidarität und das Vertrauen zwischen den Mitgliedern der
Gesellschaft wird ausgehöhlt. Durch Hetze wird eine rationale öffentliche Debatte, ohne die keine Demokratie
existieren kann, blockiert, was zu einem Missbrauch von Rechten führt, wodurch der Rechtsstaat gefährdet
wird.

1
Volltext der Studie in englischer Sprache abrufbar unter:
https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2020/655135/IPOL_STU(2020)655135_EN.pdf

Fachabteilung Bürgerrechte und konstitutionelle Angelegenheiten

Generaldirektion Interne Politikbereiche
PE 655.135 – Juli 2020
BR 1213267DE
 Hetze und Hassverbrechen in der EU und die Evaluierung von Ansätzen zur Regulierung von Online-Inhalten

Hetze und Hassverbrechen haben im Lauf des vergangenen Jahrzehnts ständig zugenommen. Noch wichtiger
ist aber die Tatsache, dass Hetze in einigen Mitgliedstaaten auch auf der höchsten Ebene des Staates in
Erscheinung tritt, wo die Umsetzung in Politik nur einen Schritt entfernt ist. Die liberale Haltung gegenüber
Hetze beruhte auf der Annahme, dass der Staat und die gesellschaftliche Mehrheit demokratische Standards
unter allen Umständen aufrechterhalten und sich von Hassrednern distanzieren würden, die unweigerlich
Ausgestoßene bleiben würden. Wenn jedoch die Repräsentanten des Staates schweigen oder Hetze und
Hassverbrechen offen unterstützen, gilt diese Voraussetzung nicht mehr. Die Autorität der unorganisierten,
individuellen Hasser beruht auf dem ausbleibenden Eingreifen des Staates.

Die Mitgliedstaaten der EU haben unterschiedliche Regeln und wenden verschiedene Standards an, um gegen
Hetze und Hassverbrechen vorzugehen. Um sicherzustellen, dass die Werte der EU durchgängig beachtet
werden, ist eine EU-Regelung erforderlich, um die bestehenden Standards zu stärken und Maßnahmen zu
unterstützen, um Hetze und Hassverbrechen mit Gegenrede entgegenzuwirken und dagegen vorzugehen.
Vorrangig sollte die EU erklären, dass mit Hetze auf der Ebene der öffentlichen Verwaltung, der Regierung und
der Regierungsbeamten, der Behörden, Schulen und aller öffentlichen Institutionen die Grundwerte der
Europäischen Union zutiefst verletzt werden und dass die Mitgliedstaaten dazu verpflichtet sind, von allen
rechtlichen Mitteln Gebrauch zu machen, um dieses Phänomen zu eliminieren, auch in den Ausprägungen, die
nicht über der Schwelle der Strafbarkeit liegen. Die Mitgliedstaaten – und die europäischen Organe– sollten
nach dem Unionsrecht dazu verpflichtet sein, die Finanzierung von politischen Parteien zu widerrufen und
politische Bündnisse mit politischen Parteien und anderen Organisationen zu verbieten, deren Mitglieder
wiederholt Meinungen vertreten, die mit den Werten der Europäischen Union nicht vereinbar sind,
vorausgesetzt, die Partei oder andere Entität unterlässt es, ihrerseits dieses Verhalten zu sanktionieren.

Keine Gesellschaft ist für die Anzeichen von Hass immun. Ob diese jedoch eingehegt werden oder sich
verschlimmern, hängt von den sozialen Maßnahmen ab, die gegenüber diesem Phänomen ergriffen werden.
Ob durch Rede, Handlung oder Unterlassung, mit der Reaktion des Staates werden Normen geschaffen und die
Gesellschaft über die aktuell akzeptablen Standards informiert. Laut der neueren wissenschaftlichen Literatur
ist Gegenrede für die Bekämpfung von Rassismus und anderen Formen der Intoleranz von entscheidender
Bedeutung. Gegenrede sollte auch durch Maßnahmen unterstützt werden, wie beispielsweise die offizielle
Politik zu sozialer Inklusion, wie Bildung, Sensibilisierung und soziale Programme, um wirtschaftliche und
andere Ungleichheiten auszugleichen. Daneben werden auch Gegenmaßnahmen empfohlen, zum Beispiel die
Stärkung des institutionellen Systems, um gegen Hetze und Hassverbrechen vorzugehen.

Um soziale Widerstandsfähigkeit aufzubauen, sollten die Befürchtungen und Bedenken beachtet werden, die
Menschen für populistische, diskriminierende oder sogar rassistische Ansichten anfällig machen. Linguistische
und psychologische Forschung könnte in großem Umfang dazu beitragen, neue Erkenntnisse über den
verblüffenden Erfolg von Hetze und Populismus zu gewinnen. Wissenschaftliche Arbeiten, mit denen das
„Hassnarrativ“ aufgearbeitet und entschlüsselt und die wahren Anliegen, die hinter dem Hass liegen, bestimmt
werden, sollten von der EU unterstützt werden. Diese Anliegen sollten mit einer angemessenen und
substanziellen Sozialpolitik aufgegriffen und behandelt werden, aber auch mit glaubwürdigen EU-Narrativen,
mit denen auf die Ängste eingegangen, die Bürgerinnen und Bürger informiert und die Werte der
Menschenrechte, Gleichheit, Toleranz und Solidarität gestärkt werden. Ein Narrativ anzugeben heißt, eine
Geschichte von Europa, den Werten und den Entscheidungen zu erzählen, die für die Organe der EU zum Alltag
gehören.

Es wird empfohlen, dass die EU weitere Mittel in Sozialprogramme investiert, mit denen das Bewusstsein für
die europäische Kultur und die europäischen Werte, die Sensibilisierung für Hetze und Diskriminierung, unter
anderem mittels Spielen und Unterhaltung, unmittelbar verbessert wird. Ebenso wird empfohlen, lokale
Gebietskörperschaften und Nichtregierungsorganisationen bei der Organisation lokaler Mediations- und
Konfliktlösungssitzungen zwischen Mehrheits- und Minderheitengruppen und bei der Behandlung von Fragen
sozialer Ungerechtigkeit zu unterstützen. Ein besonderes Augenmerk sollte Bildungsprogrammen gelten:
Europäische Werte, Vielfalt und Toleranz sollten in den Lehrplan aufgenommen werden. Die EU sollte in keinem

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IPOL | Fachabteilung Bürgerrechte und konstitutionelle Angelegenheiten

Mitgliedstaat eine Segregation in Schulen tolerieren. Schüleraustauschprogramme über kulturelle Grenzen

hinweg werden empfohlen, um die sozialen Blasen der Schüler aufzubrechen.

Neben weichen Maßnahmen, die dazu beitragen, soziale Widerstandsfähigkeit gegen Hetze aufzubauen,
werden auch harte Maßnahmen empfohlen, um einen soliden Rahmen und ein institutionelles Netz zu
schaffen, um Hetze und Hassverbrechen zu bekämpfen. Gesetzliche Verbote von Hassverbrechen und Hetze
sollten auf der Ebene der Ermittlung, Verfolgung und vor Gericht konsequenter durchgesetzt werden.

Der überwiegende Teil der Vorfälle von Hetze sollte eher mit dem Verwaltungs- als mit dem Strafrecht
angegangen werden, um bei Beschränkungen der Redefreiheit Maßnahmen anzuwenden, die den
geringstmöglichen Eingriff darstellen, aber auch um zu vermeiden, dass sich diejenigen, die Hetzen halten, als
Märtyrer oder Opfer der Justiz darstellen.

In Bezug auf gewalttätige Hassverbrechen sind die Mitgliedstaaten dazu verpflichtet, sicherzustellen, dass ein
rassistisches oder fremdenfeindliches Motiv als erschwerender Umstand angesehen wird, oder alternativ
hierzu, dass ein solcher vorurteilsgeleiteter Beweggrund von den Gerichten bei der Verhängung von Strafen
berücksichtigt wird. Die Staaten sollten möglichst über diese Verpflichtungen hinausgehen und Vorschriften
sui generis oder qualifizierende Umstände im Hinblick auf eine große Bandbreite an vorurteilsgeleiteten
Beweggründen annehmen, um zu zeigen, dass sie das Phänomen verurteilen, und um staatliche Solidarität mit
den Opfern auszudrücken. Die Staaten können eine Kombination von Vorschriften sui generis und
Strafverschärfungen erwägen. Sowohl geschlossene als auch offene Listen von geschützten Gruppen haben
ihre Vor- und Nachteile. Geschlossene Listen geschützter Gruppen spiegeln historische und/oder bestehende
soziale Spannungen wider und ermöglichen es dem Gesetzgeber, die politische Verantwortung für die
ausgewählten Gruppen zu übernehmen. Es kann jedoch sein, dass bestimmte Einzelpersonen, die zu Opfern
von Straftaten werden, die aus vorurteilsgeleiteten Beweggründen begangen werden, nicht abgedeckt sind
und die Täter nur wegen der Grundtatbestände zur Rechenschaft gezogen werden. Eine offene Liste kann eine
unbegrenzte Anzahl potenzieller Opfer, die aufgrund der Vorurteile des Täters leiden müssen, abdecken. In
diesem Fall kann jedoch die symbolische Natur der staatlichen Missbilligung bestimmter historischer
Tragödien und sozialer Spannungen verlorengehen.

Opfer, die von den Tätern – ob nun zutreffender- oder fälschlicherweise – als Mitglieder geschützter Gruppen
wahrgenommen werden, und auch Personen, die mit anderen verbunden sind, die zu geschützten Gruppen
gehören, sollten von Gesetzen und Vorschriften gegen Hassverbrechen abgedeckt werden. Strafschärfungen
im Fall von vorurteilsgeleiteten Beweggründen sollten für die größtmögliche Bandbreite an Straftaten gelten.

Die vom Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte entwickelten Standards in Bezug auf die Verpflichtung
der nationalen Untersuchungsbehörden, bei der Untersuchung und Aufdeckung von vorurteilsgeleiteten
Beweggründen, die Hassverbrechen zugrunde liegen, besondere Wachsamkeit walten zu lassen, sind bereits
jetzt für alle Mitgliedstaaten verbindlich. Eine zukünftige EU-Richtlinie könnte diese jedoch einbeziehen und
über sie hinausgehen.

Indikatoren für Voreingenommenheit, d. h. eine vorher festgelegte Liste von Faktoren, die auf einen
vorurteilsgeleiteten Beweggrund hinweisen könnten, sollten von den Untersuchungsbehörden berücksichtigt
werden. Es ist wichtig, unverzüglich zu handeln und Indikatoren für Voreingenommenheit vom Beginn der
Ermittlungsverfahren an zu berücksichtigen. Obwohl sie keinen entscheidenden Beweis für die Motivation
darstellen, kann die Staatsanwaltschaft Indikatoren für Voreingenommenheit erneut aufgreifen, wenn sie in
Fällen von Hassverbrechen den Beweggrund feststellt.

Hassverbrechen richten sich gegen Menschen aufgrund ihrer angeborenen, unveränderlichen Merkmale oder
anderer Charakteristika, die Teil ihrer Identität sind. Diese Merkmale können mit Marginalisierung,
Verwundbarkeit, Sexualität oder anderen sensiblen Aspekten des Lebens zusammenhängen, die Menschen

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 Hetze und Hassverbrechen in der EU und die Evaluierung von Ansätzen zur Regulierung von Online-Inhalten

überhaupt nicht – und schon gar nicht gegenüber staatlichen Behörden – preisgeben oder ansprechen wollen.
Die besonderen Bedürfnisse der Opfer von Hetze und Hassverbrechen im Rahmen von Gerichtsverfahren
sollten im Einklang mit der EU-Opferschutzrichtlinie anerkannt werden, und falls erforderlich könnten
spezifischere Gesetze erlassen und spezifischere Empfehlungen gegeben werden. Mindestens ihre
Durchsetzung sollte genau überwacht werden.

In Ländern, die dem Opportunitätsprinzip (le principe l'opportunité) folgen und in denen die Ankläger daher
einen größeren Spielraum bei der Entscheidung darüber haben, ob sie einen Fall vor Gericht bringen oder
nicht, sollten Opfer die Möglichkeit haben, die Anklage zu vertreten. Den Opfern sollte zudem eine Möglichkeit
gegeben werden, dagegen vorzugehen, wenn ein Fall nicht aufgenommen wird. Entscheidet ein Ankläger, das
Verfahren einzustellen, sollte es für das Opfer möglich sein, die Anklage weiterzuverfolgen. Wenn ein Gericht
entscheidet, die Vorschrift sui generis oder die verschärfte Strafe nicht anzuwenden, und das Opfer mit dieser
Entscheidung nicht einverstanden ist, sollte das Opfer die Möglichkeit haben, einen Rechtsbehelf einzulegen,
der zu einer Überprüfung der Entscheidung des Gerichts durch ein höheres Gericht führen kann.

Die Gerichte sollten sich in dem Fall, dass eine Straftat aus einem vorurteilsgeleiteten Beweggrund begangen
wurde, für Hassverbrechen und nicht nur für die Grundtatbestände für strafrechtlich zuständig erklären.
Indikatoren für Voreingenommenheit sind zwar nur weiche Faktoren, aber ein guter Ausgangspunkt, um
Ankläger und Richter dabei zu unterstützen, wo nach Indizien gesucht werden kann. Aus den Worten,
Handlungen und Umständen der Straftat auf die Motive – wie z. B. Rache, Eifersucht – zu schließen, ist in
strafrechtlichen Verfahren alltägliche Praxis. Das sollte bei einem vorurteilsgeleiteten Motiv nicht anders sein.
Die Gerichte sollten vorurteilsgeleitete Beweggründe auch in Fällen anerkennen, in denen sich das Motiv aus
verschiedenen Elementen zusammensetzt.

Zu den Sanktionen, die von den Mitgliedstaaten verhängt werden, sollte auch der Ausschluss von öffentlichen
Ämtern für diejenigen gehören, die Hetze und Hassverbrechen begehen oder Regeln der Nichtdiskriminierung
verletzen. Zu diesem Zweck sollte zur Annahme der Antidiskriminierungsrichtlinie gedrängt werden. Es werden
alternative Strafen empfohlen, mit denen das soziale Verständnis und der soziale Zusammenhalt gefördert
werden, und nicht die Probleme der Polarisierung, Stigmatisierung und Feindseligkeit weiter vertieft werden.
Neben angemessenen Opferschutzmaßnahmen und parallel zur Gewährleistung der Freiwilligkeit aller
Parteien könnten der Opfer-Täter-Ausgleich oder andere Formen der opferorientierten Justiz eingeführt und
angewandt werden.

Eine regelmäßige Überwachung im Hinblick auf die Werte, auf den die EU gegründet ist und die zu beachten
und zu fördern sich die Mitgliedstaaten bereiterklärt haben, sollte eine Prüfliste enthalten, ob die Staaten ihren
Verpflichtungen zur Bekämpfung von Hetzen und Hassverbrechen nachgekommen sind. Besonderes Gewicht
sollte auf die tatsächliche Durchsetzung unumstößlicher Rechtsgrundsätze gelegt werden. Die Missachtung
oder Nichtbeachtung eines derzeit geltenden oder in dieser Studie vorgeschlagenen EU-Rechts sollte zu
Vertragsverletzungsverfahren führen, oder wenn ein Mitgliedstaat die Menschenwürde, die Gleichheit oder
den Grundsatz der Nichtdiskriminierung schwerwiegend und anhaltend verletzt, sollte dies zu abschreckenden
Reaktionen der EU führen, wie dem Verlust von Privilegien oder der Aussetzung von Rechten, die sich aus der
Anwendung der Verträge ergeben.

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Haftungsausschluss und Urheberrechtsschutz: Die hier vertretenen Auffassungen geben die Meinung der Verfasser wieder und
entsprechen nicht unbedingt dem Standpunkt des Europäischen Parlaments. Nachdruck und Übersetzung – außer zu kommerziellen
Zwecken – mit Quellenangabe sind gestattet, sofern das Europäische Parlament vorab unterrichtet und ihm ein Exemplar übermittelt wird.
© Europäische Union, 2020.

Externe Autorinnen: Judit BAYER, außerordentliche Professorin, Wirtschaftshochschule Budapest, Fakultät für internationale Beziehungen
Petra BÁRD, außerordentliche Professorin, Universität Eötvös Loránd, Rechtswissenschaftliche Fakultät; Gastprofessorin,
Zentraleuropäische Universität
Für Forschung zuständige Verwaltungsrätin: Ina SOKOLSKA Editionsassistenz: Fabienne VAN DER ELST
Kontakt: poldep-citizens@europarl.europa.eu

Dieses Dokument ist auch online über folgende Website abrufbar: https://www.europarl.europa.eu/committees/de/supporting-analyses

PE 655.135
IP/C/AFCO/2020-11

Print: ISBN 978-92-846-6983-7 | doi:10.2861/ 946644 | QA-01-20-486-DE-C

PDF ISBN 978-92-846-6980-6 | doi:10.2861/ 312411 | QA- 01-20-486-DE-N